NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

ELEANOR SHARPSTON

prednesené 22. júna 2006 1( )

Vec C‑496/04

J. Slob

proti

Productschap Zuivel





1. Týmto návrhom na začatie prejudiciálneho konania podanom na základe článku 234 ES, ktorý vychádza z predchádzajúceho rozhodnutia o prejudiciálnej otázke v rámci toho istého vnútroštátneho konania( ), sa žiada, aby Súdny dvor poskytol nové usmernenia pri výklade nariadenia (EHS) č. 536/93, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá pre uplatňovanie dodatočného poplatku za mlieko a mliečne výrobky [neoficiálny preklad]( ).

2. V predmetnej veci sa College van Beroep voor het bedrijfsleven (Holandsko) pýta, či členský štát môže vo svojich vnútroštátnych predpisoch uložiť výrobcovi takých výrobkov účtovné požiadavky, ktoré presahujú rámec povinností stanovených právom Spoločenstva s cieľom zabezpečiť vyberanie dodatočného poplatku, ktorý je splatný v prípade, ak výroba prekročí vymedzené množstvo.

Uplatniteľná právna úprava Spoločenstva

3. Režim, ktorým bol uložený dodatočný poplatok( ) v odvetví mlieka a mliečnych výrobkov, bol zavedený v roku 1984.( ) Jeho cieľom bolo obmedziť zvyšovanie výroby mlieka a umožniť nevyhnutný štrukturálny vývoj a adaptáciu vzhľadom na rôznorodosť vnútroštátnych, regionálnych situácií a zón výberu v Spoločenstve.( ) Podmienky ukladania poplatku sú stanovené základným nariadením. Poplatok je povinný platiť každý výrobca mlieka, ktorý dodáva nákupcovi alebo predáva priamo na spotrebu mlieko alebo mliečne výrobky v objeme prekračujúcom stanovené referenčné množstvo.( ) Súhrn referenčných množstiev nesmie prekročiť celkové množstvo stanovené Spoločenstvom pre každý členský štát.( )

4. V čase skutkových okolností vo veci samej bol dodatočný poplatok vyberaný na základe nariadenia (EHS) č. 3950/92( ), ktorým bola povinnosť platenia dodatočného poplatku predĺžená (táto povinnosť mala zaniknúť k 31. marcu 1993) na ďalších sedem rokov.

5. Článok 1 nariadenia č. 3950/92 stanovuje, že v období po sebe nasledujúcich dvanástich mesiacov počnúc 1. aprílom každého roku sú výrobcovia mlieka povinní odvádzať dodatočný poplatok „z množstva mlieka alebo náhrady mlieka dodaných nákupcovi alebo predaných priamo na spotrebu“ [neoficiálny preklad], ktoré presahuje celkové garantované množstvo. Článok 2 ods. 1 stanovuje, že poplatok sa musí rozdeliť medzi výrobcov, ktorí prispeli k prekročeniu uvedeného množstva.

6. Článok 4 tohto nariadenia obsahuje pravidlá týkajúce sa pridelenia jednotlivých referenčných množstiev výrobcom.

7. Článok 5 uvedeného nariadenia sa týka doplnenia vnútroštátnej rezervy( ) s cieľom poskytnúť určeným výrobcom dodatočné alebo osobitné množstvá. Na tieto účely článok 5 ods. 2 stanovuje, že referenčné množstvá, ktorými disponujú výrobcovia, ktorí neobchodovali s mliekom a inými mliečnymi výrobkami počas obdobia dvanástich mesiacov, boli pridelené do vnútroštátnej rezervy a mohli byť znova prerozdelené.

8. Podrobné pravidlá vykonania nariadenia č. 3950/92 sú stanovené nariadením č. 536/93( ).

9. Podľa druhého odôvodnenia nariadenia č. 536/93 sa ustanovenia tohto nariadenia vzťahujú najmä na pravidlá kontroly, ktoré umožňujú overenie správnosti vyberania poplatku.

10. Ôsme odôvodnenie tohto nariadenia uvádza:

„Členské štáty musia disponovať primeranými prostriedkami spätnej kontroly na účely overenia, či, a v akom rozsahu, sa poplatok vyberá v súlade s platnými ustanoveniami;… takéto overenia musia zahŕňať prinajmenšom niekoľko transakcií, ktoré treba špecifikovať.“ [neoficiálny preklad]

11. Článok 4 ods. 1 prvý pododsek nariadenia č. 536/93 stanovuje:

„V prípade priameho predaja na konci každého z období uvedených v článku 1 nariadenia (EHS) č. 3950/92 je výrobca povinný ohlásiť množstvo mlieka a/alebo iných mliečnych výrobkov, podľa výrobku, predané priamo na spotrebu a/alebo veľkoobchodníkom, prevádzkam na dozrievanie syrov alebo maloobchodom.“ [neoficiálny preklad]

12. Článok 4 ods. 2 stanovuje:

„Výrobca doručí svoje vyhlásenie príslušnému orgánu členského štátu každoročne do 15. mája.

V prípade nedodržania tejto lehoty je výrobca povinný uhradiť poplatok z celkového množstva mlieka a náhrad mlieka predaného priamo na spotrebu, ktoré prekračuje referenčné množstvo tohto výrobcu, alebo ak nedošlo k prekročeniu, uhradiť pokutu rovnajúcu sa výške poplatku splatného za 0,1 % prekročenia referenčného množstva, ktorým disponuje. …

V prípade, ak nebolo vyhlásenie podané pred 1. júlom, 30 dní po doručení oznámenia členského štátu sa uplatní článok 5 druhý odsek nariadenia (EHS) č. 3950/92.“ [neoficiálny preklad]

13. Článok 7 nariadenia č. 536/93 s ohľadom na toto konanie stanovuje:

„1. Členské štáty prijmú všetky kontrolné opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie vyberania poplatku z množstva mlieka a náhrad mlieka uvedeného na trh pri prekročení jedného alebo viacerých množstiev uvedených v článku 3 nariadenia (EHS) č. 3950/92. Na tieto účely:

…

f) výrobcovia s referenčným množstvom pre priamy predaj poskytnú príslušnému orgánu členského štátu, najmenej za obdobie troch rokov, na jednej strane, skladové účtovníctvo, za obdobie dvanásť mesiacov, uvádzajúce množstvo, podľa mesiacov a jednotlivých výrobkov, mlieka a/alebo mliečnych výrobkov predaných priamo na spotrebu a/alebo veľkoobchodníkom, prevádzkam na dozrievanie syrov alebo maloobchodom a, na druhej strane, register zvierat využívaných hospodárstvom na výrobu mlieka v súlade s článkom 4 ods. 1 smernice Rady 92/102/EHS… a podklady umožňujúce vykonať kontrolu tohto skladového účtovníctva.

…

3. Členský štát je povinný fyzicky preveriť presnosť zúčtovania množstva mlieka a náhrad mlieka uvedeného na trh a na tento účel je povinný kontrolovať prepravu mlieka počas zhromažďovania na hospodárstvách a vykonávať na mieste predovšetkým kontrolu:

…

b) u výrobcov s referenčným množstvom na priamy predaj dôveryhodnosť ohlásenia uvedeného v článku 4 ods. 1 a skladového účtovníctva uvedeného v ods. 1 písm. f).“ [neoficiálny preklad]

14. Nariadenie č. 536/93 bolo nahradené nariadením (ES) č. 1392/2001( ) s účinnosťou od 31. marca 2002 (teda po tom, ako nastali skutkové okolnosti vo veci samej). Článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1392/2001 preberá článok 4 ods. 1 prvý pododsek nariadenia č. 536/93.

15. Článok 6 ods. 2 druhý pododsek nariadenia č. 1392/2001 okrem toho uvádza:

„Členský štát môže požadovať od výrobcov s referenčnými množstvami na priamy predaj vyhlásenie o tom, že počas príslušného obdobia nepredali žiadne mlieko, ak je to skutočne tak.“( )

16. Až po zrušení a nahradení nariadenia č. 1392/2001 nariadením č. 595/2004 stanovili pravidlá práva Spoločenstva po prvý raz osobitnú požiadavku, že účtovníctvo výrobcov musí presne uvádzať „každý predaj alebo prevod mlieka alebo mliečnych výrobkov, ako aj výrobky, ktoré boli spracované, ale neboli predané ani prevedené“.( )

Uplatniteľná vnútroštátna právna úprava

17. Článok 26 holandskej vyhlášky z roku 1993 o dodatočnom poplatku (Regeling superheffing 1993, ďalej len „Regeling superheffing“)( ), ktorou bol v čase skutkových okolností v Holandsku zavedený režim dodatočného poplatku z mlieka, stanovuje, že Productschap Zuivel (úrad výrobcov mlieka, ďalej len „Productschap“) je poverený stanovením, uložením a vyberaním poplatkov.

18. Článok 29 ods. 1 Regeling superheffing stanovuje:

„1. Výrobca… je povinný ohlásiť Productschapu v súlade s článkom 4 nariadenia č. 536/93 a v súlade s pravidlami stanovenými na tento účel Productschapom, množstvo mlieka alebo iných mliečnych výrobkov, ktoré dodal priamo spotrebiteľovi… v priebehu predošlého spoplatneného obdobia špecifikovaného podľa výrobku.“

19. Článok 31 Regeling stanovuje:

„1. Výrobca…, ktorý je povinný odvádzať poplatok na základe článkov… 4 alebo ho môže odvádzať, je povinný viesť účtovníctvo v súlade s článkom 7 nariadenia (EHS) č. 536/93 a podľa pravidiel ustanovených Productschapom.

2. Productschap je oprávnený stanoviť ex offo dodané množstvo, ak neboli vôbec alebo neboli dostatočne splnené povinnosti ustanovené v odseku 1, ako aj v článku 27 ods. 2 a v článku 29 ods. 1 podľa stanoviska Productschapu.“

20. Článok 11 ods. 1 vykonávacieho výnosu z roku 1994 k nariadeniu o dodatočnom poplatku (Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing, ďalej len „Zuivelverordening“)( ) obsahuje pravidlá prijaté Productschapom v súlade s článkom 31 Regeling superheffing. Tento článok stanovuje:

„Výrobca je povinný zaznamenať všetko, čo sa týka jeho podniku alebo hospodárstva, do registra umožňujúceho poznať v každom okamihu výrobu, zásoby a množstvo upraveného alebo spracovaného mlieka, ktoré odobral a ktoré dodal, ako aj s tým súvisiace finančné údaje, ako aj uchovávať tieto registre a tieto údaje počas obdobia najmenej troch rokov.“

Vnútroštátne konanie

21. Pán Slob je výrobcom mlieka v Holandsku. V spoplatnenom období 1996/1997 mal vo vlastníctve osobné referenčné množstvo 647 910 kg určené na priamy predaj mlieka.

22. Príslušné holandské orgány vykonali inšpekciu jeho hospodárstva v decembri 1997. Na základe tejto inšpekcie bol zistený rozdiel približne 250 000 kg medzi na jednej strane potenciálnou výrobou mlieka vypočítanou na základe počtu dojníc v hospodárstve v spoplatnenom období 1996/1997 a na druhej strane množstvom predaného mlieka, ktoré pán Slob ohlásil Productschapu.( )

23. Pán Slob uznal tento rozdiel. Tvrdil, že prebytočné mlieko spracoval na maslo, aby tak získal cmar, ktorý sa používa na výrobu syra. Ďalej tvrdil, že takto vyrobené maslo, celkovo 10 000 kg( ), bolo zničené ihneď po výrobe vyhodením do kompostovej jamy.

24. Pán Slob zdôraznil, že maslo nebolo predané veľkoobchodníkovi ani priamo spotrebiteľom.

25. Písomné pripomienky holandskej vlády svedčia o tom, že pán Slob takisto odpovedal, že o tejto výrobe a zničení masla neviedol žiadne skladové účtovníctvo, pretože takéto účtovníctvo je povinné len pre vyrobený syr.( )

26. Dňa 1. októbra 1999 Productschap na základe článku 31 ods. 2 Regeling superheffing stanovil ex offo množstvá mlieka a iných mliečnych výrobkov, ktoré pán Slob dodal priamo na spotrebu v priebehu spoplatneného obdobia 1996/1997. Oznámil pánovi Slobovi, že je povinný uhradiť dodatočný poplatok vo výške 180 976,77 NLG (približne 82 000 eur) v súlade s článkom 4 ods. 2 nariadenia č. 536/93.

27. Pán Slob podal proti tomuto rozhodnutiu sťažnosť. Dňa 4. apríla 2000 sa Productschap rozhodol znížiť výšku dodatočného poplatku, avšak vo zvyšnej časti svoje rozhodnutie potvrdil. Preukázal, že pre približne 250 000 kg mlieka nebolo vedené žiadne skladové účtovníctvo.( ) Productschap dospel k záveru, že v spoplatnenom období 1996/1997 pán Slob neviedol presné a úplné účtovníctvo o výrobe, zásobách a dodávke mlieka a mliečnych výrobkov, ako stanovuje článok 7 nariadenia č. 536/93 spolu s článkom 31 ods. 1 Regeling superheffing a článkom 11 Zuivelverordening.

28. Počas (prvého) konania o odvolaní pred College van Beroep voor het bedrijfsleven – ktorý podal tento návrh na začatie prejudiciálneho konania – namiereného proti rozhodnutiu zo 4. apríla 2000, pán Slob tvrdil, že článok 7 ods. 1 písm. f) nariadenia č. 536/93 od neho nevyžaduje, aby viedol účtovníctvo o nepredaných a zničených výrobkoch.

29. Takisto spochybnil tvrdenie Productschapu, podľa ktorého v dôsledku neexistencie účtovníctva o zničení masla bolo možné dospieť k záveru, že ho predal.

30. Productschap tvrdil, že pán Slob bol povinný viesť o predmetnom mlieku účtovníctvo.

31. Vnútroštátny súd vyjadril pochybnosti o výklade požiadavky stanovenej v článku 7 ods. 1 prvej vete a v článku 7 ods. 1 písm. f) nariadenia č. 536/93. Preto predložil v konaní Slob I Súdnemu dvoru túto otázku:

„Možno na základe článku 7 ods. 1 prvej vety a článku 7 ods. 1 písm. f) nariadenia (EHS) č. 536/93 dospieť k záveru, že výrobca má povinnosť viesť účtovníctvo, ktoré zaznamenáva najmä disponibilitu, výrobu, zásoby, použitie, spracovanie alebo zničenie mlieka a/alebo mliečnych výrobkov na jeho hospodárstve, a toto skladové účtovníctvo musí okrem toho uvádzať množstvo predaného mlieka a/alebo mliečnych výrobkov podľa mesiaca a výrobku, alebo ukladá toto ustanovenie len povinnosť zapísať tieto posledné údaje o predaji?“

32. Dňa 12. februára 2004 Súdny dvor odpovedal na uvedenú otázku takto:

„Článok 7 ods. 1 prvá veta a článok 7 ods. 1 písm. f) nariadenia Komisie (EHS) č. 536/93 z 9. marca 1993, ktorým sa stanovujú podrobné pravidlá pre uplatňovanie dodatočného poplatku za mlieko a mliečne výrobky, sa má vykladať v tom zmysle, že skladové účtovníctvo, ktoré je povinný viesť výrobca, musí uvádzať len množstvo predaného mlieka a/alebo mliečnych výrobkov podľa jednotlivých výrobkov za obdobie jedného mesiaca.“

33. Vo svojom odôvodnení Súdny dvor potvrdil:

„Na úvod je vhodné spresniť, že výlučne vnútroštátnemu súdu prislúcha vymedziť predmet otázok, ktoré má v úmysle položiť Súdnemu dvoru. Súdny dvor nemôže na návrh účastníka konania vo veci samej skúmať otázky, ktoré mu neboli predložené vnútroštátnym súdom. Ak tento posledný uvedený súd na základe vývoja sporu považuje za potrebné získať dodatočné podklady pre výklad práva Spoločenstva, musí sa nanovo obrátiť na Súdny dvor…

Predmetom prejudiciálnej otázky nemôže byť prípadná právomoc členských štátov, prerokovaná na pojednávaní, pre prijatie právnej úpravy, ktorá ukladá výrobcom mlieka usadeným na ich území účtovné povinnosti nad rámec povinností vyplývajúcich z ustanovenia, ktoré je predmetom výkladu.“( )

34. Súdny dvor sa preto touto otázkou v konaní Slob I nezaoberal.

35. V priebehu ďalšieho pojednávania pred vnútroštátnym súdom 1. októbra 2004 Productschap uviedol, že stanovenie množstiev masla nevychádzalo len z článku 7 ods. 1 prvej vety a článku 7 ods. 1 písm. f) nariadenia č. 536/93, ale tiež samostatne z porušenia povinnosti podľa článku 11 ods. 1 Zuivelverordening. Toto ustanovenie podľa Productschapu vyvodzuje svoju legitímnosť zo všeobecnej povinnosti prijať všetky kontrolné opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie primeraného vyberania dodatočného poplatku a kontrolovať na mieste skutočný predaj mlieka a náhrady mlieka, a osobitne dôveryhodnosť skladového účtovníctva, ktorú členským štátom ukladá článok 7 ods. 1 a 3 nariadenia č. 536/93.

36. Productschap konštatoval, že článok 11 ods. 1 Zuivelverordening ukladá výrobcom povinnosť zaznamenávať pre správne orgány všetko nimi vyrobené a použité maslo, aj keď bolo zničené alebo použité ako krmivo pre dobytok.

37. Vnútroštátny súd mal pochybnosti o tom, či je na základe článku 7 ods. 1 a 3 nariadenia č. 536/93 členský štát oprávnený uložiť výrobcovi okrem povinnosti viesť stavové účtovníctvo v súlade s článkom 7 ods. 1 prvou vetou a článkom 7 ods. 1 písm. f) aj takú povinnosť, akou je povinnosť stanovená v článku 11 ods. 1 Zuivelverordening.

38. Z tohto dôvodu vnútroštátny súd po druhýkrát prerušil konanie a predložil Súdnemu dvoru tieto dve otázky:

„1. Má sa článok 7 ods. l prvá veta a článok 7 ods. 3 nariadenia č. 536/93 vykladať v tom zmysle, že toto ustanovenie dáva členskému štátu právomoc prijať právnu úpravu, ktorá ukladá výrobcom mlieka usadeným na jeho území účtovné povinnosti nad rámec tých, ktoré vyplývajú z článku 7 ods. l písm. f) tohto nariadenia?

2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku, treba rozhodnúť, pokiaľ ide o pravidlo, podľa ktorého je výrobca povinný odôvodniť pred správnymi orgánmi množstvo vyrobeného masla a jeho použitie, aj keď bolo maslo zničené alebo spracované na krmivo pre dobytok, že takéto pravidlo zostáva v právomoci posúdenia členského štátu?“

39. Písomné vyjadrenia predložili pán Slob, Komisia a holandská vláda, a všetci títo účastníci sa tiež zúčastnili pojednávania.

Vyjadrenia

40. Vyjadrenia účastníkov konania možno zhrnúť takto.

41. Pán Slob tvrdí, že nariadenie č. 536/93 nemožno vykladať v tom zmysle, že priznáva členským štátom právomoc uložiť v súlade s vnútroštátnym právom dodatočné požiadavky súvisiace so skladovým účtovníctvom pre mliečne výrobky.

42. S odvolaním sa na všeobecné zásady práva vytvorené počiatočnou judikatúrou Súdneho dvora pán Slob zdôrazňuje požiadavku, podľa ktorej sa poplatky majú uplatňovať s rovnakou záväznosťou vo všetkých členských štátoch;( ) okrem toho pripomína, že z dôvodu priamej uplatniteľnosti nariadení Spoločenstva je vylúčené, aby mohli členské štáty prijímať opatrenia, ktorých účelom je zmeniť rozsah pôsobnosti alebo doplniť ustanovenia týchto nariadení.( ) Nariadenia č. 3950/92 a č. 536/93 výslovne nepriznávajú členským štátom právomoc prijať doplňujúce pravidlá, pričom existujú závažné finančné sankcie, ktoré táto právna úprava ukladá výrobcom a ktoré sa musia v rámci Spoločenstva uplatňovať jednotne. Povinnosť uložená členským štátom uplatňovať režim dodatočných poplatkov neumožňuje členskému štátu samostatne zavádzať dodatočné požiadavky. Iné členské štáty ako Holandsko nezaviedli prísnejšie účtovne požiadavky pre spoplatnené obdobie 1996/1997. Ak je to nevyhnutné, je úlohou Spoločenstva prijať podrobnejšie pravidlá.

43. Holandsko tvrdí, že právna úprava Spoločenstva uplatniteľná v čase skutkových okolností dostatočne neupravovala skladové účtovníctvo výroby mlieka v Holandsku. Tento problém vznikol z dôvodu, že v uvedenom členskom štáte sa na výrobe mlieka podieľa značný počet veľkých mliekarenských hospodárstiev, ktorých výroba je úplne alebo čiastočne uvádzaná na trh prostredníctvom priamych predajov. Naproti tomu systém Spoločenstva vychádza z predpokladu, že priamo spotrebiteľom sa predáva len menej významné množstvo.

44. Holandsko uvádza dve hlavné tvrdenia. Po prvé členské štáty musia byť spôsobilé vykonávať primerané kontroly výroby mlieka a mliečnych výrobkov na účely boja proti podvodu. Vzhľadom na osobitnú situáciu v Holandsku s ohľadom na priamy predaj je článok 11 ods. 1 Zuivelverordening potrebný na zabezpečenie správnosti predkladaných údajov o výbere a priamom predaji. V opačnom prípade môžu nastať závažné finančné alebo škodlivé dôsledky pre Spoločenstvo, ktorým sú členské štáty podľa článku 280 ES povinné predchádzať.( ) V rozsudku Slob I Súdny dvor nevylúčil možnosť, že mechanizmus kontroly je nedostatočný.( ) V súčasnosti vyplnil túto medzeru na úrovni Spoločenstva článok 24 ods. 6 nariadenia č. 595/2004.

45. Po druhé, aby mohli uskutočňovať takéto kontroly, sú členské štáty oprávnené stanoviť dodatočné požiadavky k požiadavkám vymedzeným v článku 7 ods. 1 a 3 nariadenia č. 536/93, ktoré im umožňujú plniť ich povinnosti v súlade s týmito s ustanoveniami za predpokladu, že tak konajú v súlade s režimom a účelom dodatočného poplatku a pri dodržaní všeobecných zásad práva Spoločenstva.

46. Článok 11 ods. 1 Zuivelverordening podporuje hlavný cieľ režimu dodatočného poplatku, ktorým je sankcionovať nadmernú výrobu.( ) Pokiaľ by bol zmarený mechanizmus stanovený v nariadení č. 3950/92, členský štát je povinný prijať opatrenia, ktoré zaručia vyberanie dodatočného poplatku.( )

47. Ustanovenie vnútroštátneho práva dotknuté v prejednávanej veci nie je v rozpore so všeobecnými zásadami práva Spoločenstva. Článok 11 ods. 1 Zuivelverordening nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné pre zabezpečenie legitímnych cieľov v súlade so zásadou proporcionality; a tieto požiadavky boli výrobcom známe, čo zodpovedá zásadám právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery.

48. Komisia sa domnieva, že článok 7 ods. 1 nariadenia č. 536/93 umožňuje členským štátom ukladať také dodatočné účtovné požiadavky, ako je povinnosť stanovená v článku 11 ods. 1 Zuivelverordening, ktoré presahujú rámec požiadaviek vyplývajúcich z článku 7 ods. 1 prvej vety a z článku 7 ods. 1 písm. f) toho istého nariadenia. Tento výklad je v súlade s cieľom nariadenia č. 536/93, lebo spresňuje podrobné pravidlá smerujúce k zabezpečeniu účinnosti dodatočného poplatku a k predchádzaniu podvodu a je v súlade s povinnosťou uloženou členským štátom na základe článku 7 ods. 1 prijať všetky nevyhnutné kontrolné opatrenia. Je úlohou dotknutého členského štátu preukázať nevyhnutnosť prísnejších pravidiel a v takomto prípade sformulovať tieto pravidlá. Táto právomoc sa musí uplatňovať v súlade so zákazom prijať svojvoľné opatrenia, pravidlami týkajúcimi sa zneužívania právomoci a všeobecnými zásadami práva Spoločenstva, ako je zásada proporcionality a právnej istoty.

Posúdenie

49. Vnútroštátny súd sa v prvom rade snaží zistiť, či článok 7 ods. 1 a 3 nariadenia č. 536/93 obsahuje taxatívny výpočet povinností, ktoré môžu byť uložené výrobcom mlieka a mliečnych výrobkov v oblasti účtovnej evidencie, alebo či môžu byť tieto povinnosti doplnené požiadavkami stanovenými vnútroštátnym právom, akým je článok 11 ods. 1 Zuivelverordening.

50. V rozsudkoch Penycoed( ) a Cooperativa Lattepiù a i.( ) sa už Súdny dvor vyjadril k otázke, či môžu členské štáty prijať opatrenia, ktoré dopĺňajú opatrenia stanovené v nariadeniach č. 3950/92 a 536/93 v rámci výkonu svojich povinností v oblasti dodatočných poplatkov. V oboch uvedených konaniach Súdny dvor rozhodol, že článok 10 ES ukladá členským štátom povinnosť prijať takéto dodatočné opatrenia na zabezpečenie riadneho vyberania poplatkov.( )

51. V rozsudku Penycoed teda Súdny dvor konštatoval, že povinnosť vyplývajúca z článku 10 ES zahŕňa právomoc prijať v prípade potreby optarenia priamo proti výrobcovi s cieľom vymôcť dlžnú sumu.( ) V rozsudku Cooperativa Lattepiù a i. musel Súdny dvor rozhodnúť, či je členskému štátu dovolené, aby na základe nariadení č. 3950/92 a 536/93 vykonal a posteriori opravu referenčných množstiev pridelených výrobcom mlieka a následne zmenil výšku splatných dodatočných poplatkov. V rámci kladnej odpovede na túto otázku Súdny dvor preskúmal, či sú tieto opatrenia v súlade so znením a účelom týchto ustanovení, s cieľmi a všeobecnou štruktúrou režimu dodatočného poplatku, ako aj so všeobecnými zásadami práva Spoločenstva, a najmä so zásadou proporcionality, právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery.( )

52. V predmetnej veci sa žiada, aby Súdny rozhodol, či je členský štát v rámci kontroly vyberania poplatku oprávnený prijať dodatočné opatrenia k tým, ktoré sú zakotvené v príslušných ustanoveniach nariadení č. 3950/92 a 536/93.

53. Rovnaký štruktúrovaný prístup, ako uplatnil Súdny dvor v rozsudku Cooperativa Lattepiù a i., možno použiť aj v prejednávanej veci.

54. Po prvé je taká povinnosť, aká je zakotvená v článku 11 ods. 1 Zuivelverordening, v súlade so znením príslušných ustanovení nariadení č. 3950/92 a 536/93?

55. Na úvod pripomínam, že článok 19 ods. 1 nariadenia (EHS) č. 1546/88( ) (ktoré predchádzalo nariadeniu č. 536/93) obsahoval veľmi všeobecné ustanovenie, že „členské štáty prijmú akékoľvek dodatočné opatrenia, ktoré sú nevyhnutné: a) na zabezpečenie vyberania poplatku, najmä kontrolné opatrenia a opatrenia, ktorú zabezpečia informovanie dotknutých osôb o trestných alebo správnych sankciách, ktoré im hrozia v prípade nedodržania ustanovení tohto nariadenia…“ [neoficiálny preklad].

56. Nič z obsahu článku 1 a 2 nariadenia č. 3950/92, ani z článku 7 ods. 1 a 3 nariadenia č. 536/93 výslovne nezakazuje vnútroštátnym orgánom ukladať dodatočné opatrenia. Naopak, ôsme odôvodnenie nariadenia č. 536/93 doslovne uvádza, že členské štáty musia mať možnosť a posteriori disponovať primeranými prostriedkami kontroly na účely overenia, či a v akom rozsahu sa poplatok vyberá v súlade s platnými ustanoveniami; pričom toto overenie musí zahŕňať „prinajmenšom istý počet“ [neoficiálny preklad] postupov, ktoré treba spresniť. Článok 7 ods. 1 ukladá členským štátom povinnosť prijať „všetky“ kontrolné opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie vyberania poplatku a stanovuje výpočet požiadaviek pre uľahčenie takýchto kontrol.( ) Článok 7 ods. 3 ukladá členským štátom povinnosť fyzicky overiť presnosť účtovania množstiev mlieka a náhrad mlieka uvedených na trh a na tento účel pristúpiť k osobitným kontrolám.

57. V dôsledku toho článok 7 ods. 1 a 3 stanovuje minimálny počet kontrolných opatrení na úrovni Spoločenstva. Tieto opatrenia môžu byť doplnené dodatočnými vnútroštátnymi opatreniami smerujúcimi k zabezpečeniu vyberania poplatku, za predpokladu, že tieto vnútroštátne opatrenia sú skutočne „nevyhnutné“ a rešpektujú všeobecné zásady práva Spoločenstva. Takýto výklad je v súlade s ôsmym odôvodnením, podľa ktorého „toto overenie musí zahŕňať prinajmenšom istý počet postupov…, ktoré treba spresniť“ [neoficiálny preklad] v právnej úprave Spoločenstva, ktorá ponecháva členským štátom slobodu prijať doplňujúce opatrenia, aby mohli disponovať „a posteriori primeranými prostriedkami kontroly na účely overenia, či a v akom rozsahu sa poplatok vyberá v súlade s platnými ustanoveniami“ [neoficiálny preklad].

58. Po druhé je článok 11 ods. 1 Zuivelverordening v súlade s cieľmi a všeobecnou štruktúrou režimu dodatočných poplatkov? Výklad príslušných ustanovení nariadení č. 3950/92 a 536/93, ktorý som práve uviedla, je v súlade s cieľmi, ktoré sleduje režim dodatočných poplatkov, ktorý zahŕňa zavedenie účinných prostriedkov vyberania dlžného poplatku. Ako zdôraznil generálny advokát Geelhoed vo veci Penycoed,( ) cieľom udelenia právomoci na vyberanie poplatku vnútroštátnym orgánom je zaručiť, aby členské štáty uplatňovali dodatočný poplatok bez finančnej straty pre Spoločenstvo, ako aj zaručiť jednotné uplatňovanie režimu tak, aby výroba mlieka na spoločnom trhu nebola ovplyvnená rozdielmi v oblasti hospodárskej súťaže. Ak môže členský štát preukázať, že dodatočná kontrola je nevyhnutná na splnenie jeho povinností voči Spoločenstvu a že navrhované opatrenie je primerané, je v podstate oprávnený túto kontrolu uložiť.

59. Po tretie je článok 11 ods. 1 Zuivelverordening v súlade so všeobecnými zásadami proporcionality, právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery? Hoci odpoveď na túto otázku patrí vnútroštátnemu súdu, Súdny dvor môže poskytnúť užitočné usmernenia.

60. Nesúhlasím s tvrdením pána Sloba, že dodatočné účtovné opatrenia uložené Holandskom sú neprimerané. Tento problém možno rozdeliť na tri časti.( )

61. Po prvé je cieľom dodatočnej kontroly zaručiť, aby bola výroba mlieka a mliečnych výrobkov v Holandsku účinne kontrolovaná – ide teda o cieľ, ktorý je zjavne legitímny.

62. Po druhé otázku, či sú dodatočné kontroly zavedené článkom 11 ods. 1 Zuivelverordening nevyhnutné, možno skúmať takto. Holandsko vysvetlilo, že holandské mliekarne vykazujú určité charakteristické vlastnosti – týkajúce sa rozsahu, v akom sa mlieko uvádza na trh prostredníctvom priamych predajov – ktoré nie sú obvyklé v mliekarenskom odvetví v Spoločenstve. Pán Slob ani Komisia nespochybnili dôveryhodnosť tohto tvrdenia. Rovnako nebolo uvedené (v kontexte týchto priamych predajov), že taký druh krížovej kontroly ohlásenej výroby mlieka stanovený opatrením, ako je článok 11 ods. 1 Zuivelverordening, nie je nevyhnutný na účely overenia pravdivosti ohlásenia výrobcu. Zákonodarca Spoločenstva totiž zaviedol presne takúto dodatočnú krížovú kontrolu( ) na úrovni Spoločenstva. Na základe uvedeného materiálu, ktorý zahŕňa všetky poznatky predložené Súdnemu dvoru, zastávam názor, že Holandsko mohlo dôvodne predpokladať, že takáto dodatočná kontrola bola nevyhnutná.

63. Napokon nemyslím si, že by uloženie povinnosti viesť účtovníctvo určenia celej výroby, vrátane uskladnených a zničených výrobkov, ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné pre zabezpečenie úhrady poplatku. Na účely účinného vykonania tejto úlohy musí byť členským štátom umožnené odstrániť akékoľvek riziko predaja mlieka bez evidencie. Článok 280 ods. 1 ES takisto ukladá členským štátom povinnosť bojovať proti podvodu a iným protiprávnym činnostiam ohrozujúcim finančné záujmy Spoločenstva opatreniami prijatými podľa tohto článku. Povinnosť viesť účtovníctvo uložená článkom 11 ods. 1 Zuivelverordening primerane odstraňuje tieto riziká tým, že ukladá výrobcom povinnosť viesť evidenciu o všetkom, čo sa týka ich podniku alebo hospodárstva, „na základe ktorej možno v každom okamihu zistiť výrobu, zásoby a množstvá spracovaného alebo vyrobeného, ktoré boli prijaté alebo dodané…“.

64. Nie som presvedčená o správnosti tvrdenia pána Sloba, podľa ktorého sú dodatočné opatrenia v rozpore so všeobecnými zásadami právnej istoty, pretože narúšajú jednotné uplatňovanie nariadenia č. 536/93. Ako som už uviedla, členské štáty sú oprávnené doplniť účtovné požiadavky uložené týmto nariadením. Práve z toho dôvodu, že každé dodatočné pravidlo musí dopĺňať, nie však meniť povinnosti zakotvené na úrovni Spoločenstva, nebude ohrozené jednotné uplatňovanie pravidiel Spoločenstva.

65. Pokiaľ ide o tvrdenie založené na zásade legitímnej dôvery, v návrhu na začatie prejudiciálneho konania je uvedené, že podľa vnútroštátneho práva článok 11 ods. 1 Zuivelverordening ukladá výrobcom povinnosť preukázať pred správnymi orgánmi množstvo výrobkov a ich použitie, aj keď bolo maslo zničené alebo spracované na krmivo pre dobytok. Preto by všetci výrobcovia mlieka podliehajúci holandskému právu mali predpokladať, že budú povinní viesť takéto účtovníctvo. Nebudú teda prekvapení povinnosťou splniť túto požiadavku a nedôjde k porušeniu ich legitímnej dôvery.

66. Z toho vyplýva, že požiadavky, ktoré ukladá výrobcom článok 11 ods. 1 Zuivelverordening, legitímne dopĺňajú kontrolné opatrenia zakotvené v článku 7 ods. 1 a 3 nariadenia č. 536/93.

67. Nakoniec musím preskúmať dôležité tvrdenie, ktoré pán Slob uviedol na pojednávaní v snahe odlíšiť predmetnú vec od rozsudkov Penycoed a Cooperativa Lattepiù a i.( ) v tom smere, že dodatočné vnútroštátne pravidlá v prejednávanej veci nevypĺňajú len medzeru v právnej úprave, ale menia samotný základ pre uloženie dodatočného poplatku. Je to tak preto, že článok 11 ods. 1 Zuivelverordening nestanovuje poplatok na základe účtovných údajov o priamych predajoch, ale na základe preskúmania údajov týkajúcich sa výroby. Dôsledkom rozhodnutia Productschapu preto bolo uložiť pánovi Slobovi povinnosť zaplatiť dodatočný poplatok výlučne na základe vnútroštátneho práva. Tvrdil, že vzhľadom na skutočnosť, že poplatok možno uložiť len na základe práva Spoločenstva (presnejšie nariadenia č. 3950/92), je tento postup protiprávny.

68. Súhlasím s pánom Slobom v tom zmysle, že dodatočný poplatok musí byť uložený v súlade s podmienkami stanovenými nariadením č. 3950/92. Tento poplatok nemôže byť uložený protiprávne na základe dodatočných podmienok stanovených vnútroštátnym právom. Stanovenie nového právneho základu pre zodpovednosť by zjavne presahovalo rámec právomocí priznaných členským štátom nariadeniami č. 3950/92 a 536/93.

69. Článok 1 nariadenia č. 3950/92 stanovuje, že poplatok sa vyberá „z množstiev mlieka dodaných nákupcovi alebo predaných priamo na spotrebu“ [neoficiálny preklad]. Článok 2 ods. 1 ďalej stanovuje, že poplatok sa musí rozdeliť medzi výrobcov, ktorí prispeli k prekročeniu.

70. Účelom podrobných pravidiel nariadenia č. 536/93 je umožniť členským štátom kontrolovať, že poplatok bol skutočne vybratý v súlade s platnými pravidlami (teda v súlade s nariadením č. 3950/92). ( ) Sami osebe nie sú základom pre uloženie dodatočného poplatku. A fortiori, ak členský štát (v súlade so zákonom) uloží dodatočné požiadavky podľa vnútroštátneho práva, ktoré dopĺňajú kontrolné opatrenia stanovené nariadením č. 536/93, samotné dodatočné požiadavky nemôžu vytvoriť právny základ pre stanovenie poplatku.

71. Aké má teda dôsledky porušenie týchto požiadaviek podľa vnútroštátneho práva pre výrobcu? Podľa môjho názoru môžu nastať dve odlišné situácie.

72. V prvej situácii predmetný výrobca nerešpektoval účtovnú požiadavku; na základe všetkých dôkazov však vnútroštátny orgán zistil, že neexistuje podklad pre záver, že výrobca je zodpovedný za „množstvá mlieka dodané nákupcovi alebo predané priamo na spotrebu“, ktoré prekračujú príslušné individuálne referenčné množstvá pridelené výrobcovi podľa článku 4 nariadenia č. 3950/92. Kontroly uskutočňované vnútroštátnymi orgánmi dávajú dôveryhodný obraz mliekarenskej prevádzky na úrovni výroby, ktorá zodpovedá ohláseniu výroby( ), ktoré tento prevádzkovateľ predložil o „množstvách mlieka a/alebo iných mliečnych výrobkov predaných priamo na spotrebu a/alebo veľkoobchodníkom, prevádzkam na dozrievanie syrov alebo maloobchodom“.( ) Účtovníctvo o priamych predajoch je takisto dôveryhodné. Výrobca nie je (v tejto situácii) jedným z „výrobcov, ktorí prispeli k prekročeniu“ [neoficiálny preklad] (článok 2 ods. 1 nariadenia č. 3950/92). Práve z toho dôvodu neposkytuje nariadenie č. 3950/92 žiadny základ, ktorý umožňuje uložiť výrobcovi povinnosť zaplatiť dodatočný poplatok; preto sa domnievam, že by bolo protiprávne požadovať úhradu tejto dávky.

73. Za týchto okolností nie je Productschap oprávnený vykonávať právomoci, ktoré mu priznáva článok 31 ods. 2 Regeling superheffing s cieľom určiť dodané množstvo a uložiť vhodný poplatok, ak boli porušené dodatočné vnútroštátne pravidlá.( ) Productschap je však oprávnený uložiť dotknutému prevádzkovateľovi vhodnú a primeranú sankciu za porušenie (vnútroštátnej) povinnosti viesť účtovníctvo.

74. V druhej situácii je porušenie dodatočnej povinnosti viesť účtovníctvo uloženej vnútroštátnym právom potvrdené ďalším dôkazom, ktorý je výsledkom overenia vykonaného podľa článku 7 nariadenia č. 536/93. Pri spoločnom posúdení narúšajú tieto dôkazy dôveryhodnosť ohlásenia výrobcu o priamych predajoch. Údaje o výrobe sa nepoužijú na zmenu základu vyberania dodatočného poplatku (ktorý, ako som uviedla, bol protiprávny), ale na vykonanie dôležitého krížového overenia účtov o priamych predajoch. Za týchto okolností môžu vnútroštátne orgány legitímne vyvodiť záver, že tento jednotlivý výrobca bol zodpovedný za „množstvá mlieka dodané nákupcovi alebo predané priamo na spotrebu,“ ktoré prekračujú individuálne referenčné množstvá na základe článku 4 nariadenia č. 3950/92. Môžu ho teda považovať za výrobcu, ktorý prispel k nadvýrobe mlieka v danom členskom štáte. Preto sú oprávnené uložiť mu povinnosť zaplatiť dodatočný poplatok.

75. Ak by sa v priebehu hlbšieho skúmania ukázalo, že tieto okolnosti sú okolnosťami prejednávanej veci, nič nebráni Productschapu, aby podľa článku 31 ods. 2 Regeling superheffing vykonal svoju právomoc stanoviť množstvá mlieka, ktoré mohli byť dodané, a uložiť pánovi Slobovi povinnosť zaplatiť na tomto základe vypočítaný dodatočný poplatok.

76. Vnútroštátnemu súdu ako jedinému súdu, ktorý skúma skutkový stav, prislúcha, aby opätovne preskúmal rozhodnutie vnútroštátnych orgánov a dôkazy, na ktorých sú tieto rozhodnutia založené, a dospel k záveru o tom, či bol poplatok uložený protiprávne (prvá situácia) alebo v súlade so zákonom (druhá situácia).

Návrh

77. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na otázky položené College van Beroep voor het bedrijfsleven odpovedal takto:

1. Článok 7 ods. 1 a 3 nariadenia Komisie (EHS) č. 536/93 umožňuje členskému štátu prijať pravidlo, ktorým sa ukladá výrobcom mliečnych výrobkov usadeným na jeho území povinnosť viesť účtovníctvo nad rámec povinnosti stanovenej v článku 7 ods. 1 písm. f) za predpokladu, že je takáto dodatočná požiadavka nevyhnutná a rešpektuje všeobecné zásady práva Spoločenstva, najmä zásady proporcionality, právnej istoty a legitímnej dôvery.

2. Na základe materiálu, ktorý bol predložený Súdnemu dvoru, sa musí také vnútroštátne opatrenie, aké stanovuje článok 11 ods. 1 Zuivelverordening považovať za opatrenie, ktoré spĺňa uvedené kritériá. V prípade nedodržania takéhoto vnútroštátneho pravidla je členský štát oprávnený uložiť primeranú sankciu. Vnútroštátnemu súdu ako jedinému súdu, ktorý je oprávnený skúmať skutkové okolnosti, však prislúcha, aby zabezpečil, že akýkoľvek dodatočný poplatok bude uložený výlučne na základe nariadenia Rady (EHS) č. 3950/92.