NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PEDRO CRUZ VILLALÓN

prednesené 11. apríla 2013 ( 1 )

Vec C‑221/11

Leyla Ecem Demirkan

proti

Bundesrepublik Deutschland

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (Nemecko)]

„Asociačná dohoda medzi EHS a Tureckom — Článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu — Doložka ‚standstill‘ — Slobodné poskytovanie služieb — Pasívne slobodné poskytovanie služieb — Bezvízový vstup tureckých štátnych príslušníkov — Rozšírenie pasívneho slobodného poskytovania služieb na návštevu príbuzných“

1. Chráni článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu z roku 1970 k Asociačnej dohode medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckou republikou z roku 1963 (ďalej len „dodatkový protokol“) aj príjemcov služieb? Táto otázka je podľa môjho názoru v tomto návrhu na začatie prejudiciálneho konania ústrednou otázkou.

2. Táto problematika vyplýva zo stretu dvoch prúdov judikatúry Súdneho dvora. Prvý sa týka článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu (tzv. doložka „standstill“). V tomto ustanovení sa zmluvným stranám zakazuje zaviesť nové obmedzenia týkajúce sa slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb. Súdny dvor vo svojom rozsudku vo veci Soysal a Savatli stanovil, že zavedenie vízovej povinnosti v členských štátoch pre vstup tureckých poskytovateľov služieb na územie členského štátu môže byť za podmienok opísaných bližšie v rozpore s doložkou „standstill“. ( 2 ) Obmedzenie slobodného poskytovania služieb, ktoré mal Súdny dvor preskúmať v rámci doložky „standstill“, sa týkalo činnosti poskytovateľov služieb.

3. Druhý prúd judikatúry sa týka slobody poskytovania služieb chránenej článkom 56 ZFEÚ. Tento prúd podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora od vydania rozsudku vo veci Luisi a Carbone ( 3 ) priznáva práva aj príjemcovi služieb (ktoré sa označujú „pasívne slobodné poskytovanie služieb“).

4. Toto konanie ponúka Súdnemu dvoru možnosť objasniť, či pasívne slobodné poskytovanie služieb stanovené v článku 56 ZFEÚ je chránené aj článkom 41 ods. 1 dodatkového protokolu.

5. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol podaný v rámci právneho sporu medzi pani Demirkanovou, tureckou štátnou príslušníčkou, a Spolkovou republikou Nemecko. Pani Demirkan v tomto spore žiada o určenie, že na účel návštevy svojho nevlastného otca žijúceho v Nemecku smie pricestovať na územie spolkovej republiky bez víza, subsidiárne žiada o udelenie víza na účel návštevy.

I – Právny rámec

A – Medzinárodné právo

6. Spolková republika Nemecko a Turecko sú od roku 1958, resp. 1961 zmluvnými stranami Európskeho dohovoru o úprave pohybu osôb medzi členskými štátmi Rady Európy. Podľa tohto dohovoru môžu štátni príslušníci zmluvných strán bez ohľadu na to, v ktorej krajine majú svoj trvalý pobyt, cestovať s dokumentom uvedeným v prílohe tohto dohovoru platným na pobyt v maximálnej dĺžke tri mesiace cez všetky hranice na území ostatných zmluvných strán do týchto krajín a späť (článok 1 ods. 1 a 2). Vízum sa v prílohe tohto dohovoru nespomína.

7. Článok 7 dohovoru umožňuje zmluvným stranám, okrem iného, z dôvodu verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia dočasne pozastaviť uplatňovanie tohto dohovoru voči jednotlivým stranám dohovoru. Takéto opatrenie sa musí oznámiť generálnemu tajomníkovi Rady Európy. Spolková republika Nemecko v roku 1980 so zreteľom na článok 7 dohovoru oznámila, že od 5. októbra 1980 zavádza pre tureckých štátnych príslušníkov všeobecnú vízovú povinnosť.

B – Právo Únie

1. Asociačná dohoda medzi EHS a Tureckom ( 4 )

8. Turecká republika, Európske hospodárske spoločenstvo a jeho členské štáty podpísali 12. septembra 1963 v Ankare Dohodu o pridružení medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckou republikou (ďalej len „dohoda“). Európske hospodárske spoločenstvo túto dohodu uzatvorilo, schválilo a potvrdilo prostredníctvom rozhodnutia Rady 64/732/EHS z 23. decembra 1963. ( 5 )

9. Podľa článku 2 dohody je jej cieľom posilniť obchodné a hospodárske vzťahy medzi zmluvnými stranami s prihliadnutím na nevyhnutnosť „zabezpečiť urýchlený rozvoj hospodárstva Turecka a zvýšenie úrovne zamestnávania a životných podmienok tureckého národa“. V preambule dohody je tento cieľ potvrdený aj v mene trvalého „zlepšenia životných podmienok v Turecku a v rámci Európskeho spoločenstva“ a zníženia rozdielov medzi tureckým hospodárstvom a hospodárstvom členských štátov Spoločenstva. V tejto súvislosti je potrebné dočasne Turecku poskytnúť hospodársku pomoc s cieľom „uľahčiť neskôr Turecku pristúpenie k Spoločenstvu“. V článku 28 dohody sa stanovuje kontrola možnosti pristúpenia Turecka zmluvnými stranami, „hneď ako v dôsledku dodržiavania dohody možno očakávať, že Turecko plne prevezme záväzky vyplývajúce zo Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva“.

10. V záujme dosiahnutia cieľov tejto dohody je potrebné vytvoriť colnú úniu v troch etapách. Turecko v prípravnej fáze posilní svoje hospodárstvo prostredníctvom pomoci Spoločenstva (článok 3 dohody). Počas prechodnej fázy sa postupne vytvorí colná únia a zosúladia sa hospodárske politiky (článok 4 dohody). V konečnej fáze sa vytvorí colná únia vrátane intenzívnejšej koordinácie hospodárskych politík zmluvných strán (článok 5 dohody).

11. Uplatňovanie a postupný rozvoj ustanovení tejto asociačnej dohody sa podľa článku 6 dohody zabezpečí prostredníctvom Asociačnej rady, na ktorej zasadajú zmluvné strany. Asociačná rada je podľa článku 22 ods. 1 dohody oprávnená v záujme dosiahnutia cieľov dohody a uvedených prípadov prijímať rozhodnutia, na ktorých vykonanie musia zmluvné strany prijať potrebné opatrenia. Podľa článku 8 dohody Asociačná rada najmä stanovuje pred začiatkom prechodnej fázy podmienky, pravidlá a harmonogram vykonávania ustanovení týkajúcich sa tých oblastí Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva, ktoré je potrebné zohľadniť, predovšetkým (okrem iného) oblastí uvedených v hlave II dohody.

12. Hlava II („Uplatňovanie prechodného obdobia“) dohody obsahuje okrem už uvedeného článku 8 ustanovenia o colnej únii a poľnohospodárstve aj iné ustanovenia hospodárskeho charakteru. Pokiaľ ide o postupné zavedenie voľného pohybu pracovníkov, ako aj o zrušenie obmedzení týkajúcich sa slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb, v článkoch 12 až 14 dohody sa uvádza, že zmluvné strany musia dodržiavať príslušné ustanovenia Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva.

13. Článok 14 dohody stanovuje: „Zmluvné strany sa dohodli, že budú uplatňovať články 55, 56 a 58 až 65 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva, aby medzi sebou postupne odstránili prekážky slobodného poskytovania služieb.“

2. Dodatkový protokol

14. Zmluvné strany dohody v záujme stanovenia podmienok, pravidiel a harmonogramu na realizáciu prechodnej fázy (článok 1 dodatkového protokolu) podpísali 23. novembra 1970 dodatkový protokol, ktorý Spoločenstvo uzatvorilo, schválilo a potvrdilo nariadením (EHS) č. 2760/72 ( 6 ). Podľa článku 62 je dodatkový protokol súčasťou tejto dohody. Dodatkový protokol nadobudol účinnosť podľa článku 63 ods. 2 dňa 1. januára 1973 a od tohto dátumu je záväzný aj pre Spolkovú republiku Nemecko.

15. Kapitola II hlavy II („Pohyb osôb a služieb“) dodatkového protokolu sa týka práva usadiť sa, služieb a dopravy. Článok 41 dodatkového protokolu, ktorý sa nachádza v kapitole II stanovuje: „1. Zmluvné strany upustia od vzájomného zavádzania akýchkoľvek nových obmedzení slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb. 2. Asociačná rada v súlade s princípmi stanovenými v článkoch 13 a 14 asociačnej dohody stanoví časový harmonogram a pravidlá postupného rušenia vzájomných obmedzení slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb zo strany zmluvných strán. Asociačná rada zohľadní pri stanovení takéhoto časového harmonogramu a pravidiel pre rôzne skupiny činností zodpovedajúce opatrenia už prijaté [so] Spoločenstvom v týchto oblastiach a taktiež osobitné hospodárske a sociálne okolnosti v Turecku. Priorita sa kladie na činnosti prevažne prispievajúce k rozvoju výroby a obchodu.“

16. Asociačná rada ES – Turecko vydala so zreteľom na článok 41 ods. 2 dodatkového protokolu rozhodnutie č. 2/2000 ( 7 ), v ktorom schválila začiatok rokovaní medzi Spoločenstvom a Tureckom o liberalizácii sektora služieb na apríl 2000. Asociačná rada však doteraz nezabezpečila žiadnu výraznú liberalizáciu sektora služieb.

3. Nariadenia (ES) č. 539/2001 a (ES) č. 562/2006

17. Podľa článku 5 ods. 1 písm. b) nariadenia (ES) č. 562/2006 ( 8 ) musí mať štátny príslušník tretej krajiny na pobyt, ktorý nepresiahne tri mesiace, v rámci obdobia šiestich mesiacov platné vízum „v prípade, že sa vyžaduje podľa nariadenia Rady (ES) č. 539/2001 z 15. marca 2001 uvádzajúceho zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov, a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti, s výnimkou prípadu, ak sú držiteľmi platného povolenia na pobyt“ ( 9 ).

18. V článku 1 ods. 1 nariadenia (ES) č. 539/2001 ( 10 ) sa uvádza, že od štátnych príslušníkov tretích krajín uvedených v prílohe I nariadenia sa vyžaduje, aby mali pri prechode vonkajších hraníc členských štátov víza. Turecko sa spomína v prílohe I.

C – Vnútroštátne právo

19. Z návrhu na začatie konania vyplýva, že v čase nadobudnutia účinnosti dodatkového protokolu vo vzťahu k Spolkovej republike Nemecko 1. januára 1973 boli tureckí štátni príslušníci podľa § 5 ods. 1 bodu 1 Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (nariadenie na vykonanie zákona o cudzincoch, ďalej len „DVAuslG“) z 10. septembra 1965 ( 11 ) v znení z 13. septembra 1972 ( 12 ) v spojení s prílohou vydanou k nemu (tzv. pozitívny zoznam) len vtedy povinní požiadať pred vstupom o povolenie na pobyt vo forme víza, keď chceli na území Spolkovej republiky vykonávať zárobkovú činnosť. Pobyty uvedeného druhu, ako je pobyt žalobkyne vo veci samej, boli od vízovej povinnosti oslobodené.

20. Jedenástym nariadením na zmenu nariadenia na vykonanie zákona o cudzincoch z 1. júla 1980 ( 13 ) sa pre tureckých štátnych príslušníkov zaviedla všeobecná vízová povinnosť.

21. V čase právneho sporu existovala pre žalobkyňu podľa vnútroštátneho súdu vízová povinnosť. Vízová požiadavka pre tureckých štátnych príslušníkov v zásade vyplýva z § 4 ods. 1 prvej vety Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbestätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zákon o pobyte, práci a integrácii cudzincov na spolkovom území; zákon o pobyte – AufenthG) v spojení s článkom 1 ods. 1, ako aj s prílohou I nariadenia (ES) č. 539/2001.

II – Skutkové okolnosti a spor vo veci samej

22. Pani Demirkan, žalobkyňa v spore vo veci samej (ďalej len žalobkyňa), je tureckou štátnou príslušníčkou narodenou v septembri 1993. V roku 2007 požiadala spolu so svojou matkou na nemeckom veľvyslanectve v Ankare o udelenie schengenských víz na účely návštevy svojho nevlastného otca, ktorý je nemeckým štátnym príslušníkom. Veľvyslanectvo obe žiadosti zamietlo.

23. Žalobkyňa a jej matka preto podali žalobu na Verwaltungsgericht Berlin proti Spolkovej republike Nemecko na určenie práva na vstup bez víz, subsidiárne na uloženie povinnosti žalovanej vydať víza na účel návštevy. Právo na bezvízový vstup vyplýva z doložky „standstill“ článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu. Príjemcovia služby tureckej štátnej príslušnosti by sa podľa tohto právneho predpisu mohli odvolať na právo platné v čase nadobudnutia účinnosti dodatkového protokolu, podľa ktorého sú tureckí štátni príslušníci, ktorí sa chcú v Nemecku zdržiavať maximálne tri mesiace bez toho, aby vykonávali zárobkovú činnosť, oslobodení od vízovej povinnosti. Po tom, ako boli matke žalobkyne v priebehu konania na prvom stupni udelené víza na účel zlúčenia rodiny s jej nemeckým manželom a účastníci sa dohodli na ukončení právneho sporu, žalobkyňa pokračovala vo svojej žalobe sama.

24. Verwaltungsgericht túto žalobu zamietol rozsudkom z 22. októbra 2009. Žalobkyňa sa podľa názoru súdu nemôže odvolávať na doložku „standstill“ už len preto, lebo táto doložka sa nevzťahuje na pobyt na účely návštevy, o ktorý žiada. Nie je pritom rozhodujúce, či doložka „standstill“ zahŕňa aj obmedzenia pasívneho slobodného poskytovania služieb. Ak by to tak bolo, takýto vstup by sa musel jednako uskutočniť s cieľom využiť službu. Využívanie služieb počas pobytu na návštevu však nestačí. Nárok na udelenie víz takisto neexistuje.

25. Žalobkyňa podala proti rozsudku odvolanie na Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg, v ktorom naďalej trvala na svojich návrhoch.

III – Návrh na začatie prejudiciálneho konania a konanie pred Súdnym dvorom

26. Rozhodnutím z 13. apríla 2011 Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg konanie prerušil a podľa článku 267 ZFEÚ položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky: „1. Zahŕňa pojem slobodné poskytovanie služieb v zmysle článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu k Asociačnej dohode medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom z 23. novembra 1970 (ďalej len ‚dodatkový protokol‘) aj pasívne slobodné poskytovanie služieb? 2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku: Vzťahuje sa asociačnoprávna ochrana pasívneho slobodného poskytovania služieb podľa článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu aj na tureckých štátnych príslušníkov, ktorí – tak ako žalobkyňa – nechcú pricestovať do Spolkovej republiky Nemecko na to, aby tam mohli prijať konkrétnu službu, ale na návštevu príbuzných na pobyt na obdobie do troch mesiacov a odvolávajú sa na jednoduchú možnosť prijať služby na území Spolkovej republiky Nemecko?“

27. Okrem pani Demirkan a nemeckej vlády predložili písomné pripomienky aj vlády Českej republiky, Dánska, Estónska, Francúzska, Holandska, Slovenska a Spojeného kráľovstva, ako aj Rada a Komisia.

28. Na pojednávaní zo 6. novembra 2012 uskutočnili svoje prednesy pani Demirkan a Spolková republika Nemecko, ako aj Dánske kráľovstvo, Helénska republika, Francúzska republika, Holandské kráľovstvo, Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, Rada a Komisia.

IV – Právne posúdenie

29. Vnútroštátny súd chce svojou prvou otázkou objasniť, či doložka „standstill“ dodatkového protokolu zahŕňa aj pasívne slobodné poskytovanie služieb. Ak áno, turecký štátny príslušník by sa, pokiaľ ide o vstup na územie Spolkovej republiky Nemecko na účely využitia služieb, mohol odvolať na právny stav preňho vhodnejší a platný v čase nadobudnutia účinnosti dodatkového protokolu, konkrétne na bezvízový styk, ktorý bol v tom čase v platnosti. Ak na to Súdny dvor odpovie kladne, musí v rámci druhej otázky objasniť rozsah pasívneho slobodného poskytovania služieb.

30. Podľa môjho názoru sa prvá otázka musí zodpovedať tak, že doložka „standstill“ dodatkového protokolu nezahŕňa pasívne slobodné poskytovanie služieb. Z toho dôvodu je teda zbytočné odpovedať na druhú prejudiciálnu otázku. Pre prípad, že Súdny dvor dospeje k inému výsledku, sa budem zaoberať aj touto otázkou.

A – Prvá prejudiciálna otázka

31. Prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či pojem „slobodné poskytovanie služieb“ uvedený v článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu zahŕňa aj tzv. pasívne slobodné poskytovanie služieb.

32. Žalobkyňa sa prikláňa k takémuto rozsiahlemu výkladu. Štáty zúčastnené na tomto konaní, Komisia a Rada ho však odmietajú.

33. Na zodpovedanie tejto otázky treba najprv poukázať na doterajšiu judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa doložky „standstill“, keďže niektoré členské štáty predložili argumenty, ktoré v konečnom dôsledku smerujú k prehodnoteniu niektorých aspektov tejto judikatúry. Pojem pasívne slobodné poskytovanie služieb je preto potrebné bližšie objasniť. Doložka „standstill“ bude vyložená na záver.

1. Judikatúra Súdneho dvora k doložke „standstill“

34. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu priamo uplatniteľný. Tureckí štátni príslušníci, ktorých sa týka toto ustanovenie, sa naň môžu odvolať na vnútroštátnych súdoch s cieľom vylúčiť uplatňovanie odporujúcich noriem vnútroštátneho práva. Priama uplatniteľnosť sa odôvodňuje tým, že tento právny predpis obsahuje jasnú, presnú a jednoznačnú doložku „standstill“, ktorá sa neviaže na podmienky a ktorá zakladá povinnosť zmluvných strán zdržať sa konania. ( 14 )

35. Článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu však oprávneným osobám neposkytuje nijaký hmotnoprávny nárok na vstup, pobyt ani slobodné poskytovanie služieb. ( 15 ) Toto ustanovenie skôr zmluvným stranám zakazuje vytvárať nové prekážky pri vykonávaní slobôd uvedených v tomto právnom predpise, teda i slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb. Platí to aj pre ustanovenia týkajúce sa vecných a/alebo procesných predpokladov na prvý vstup tureckých štátnych príslušníkov na územie dotknutého členského štátu v záujme uplatňovania týchto slobôd. Doložka „standstill“ tak prakticky stanovuje, podľa ktorých ustanovení členského štátu sa z časového hľadiska posudzuje situácia tureckého štátneho príslušníka, ktorý chce uplatňovať slobody uvedené v článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu. ( 16 )

36. Súdny dvor vo veci Soysal a Savatli mal uplatniť uvedené zásady na vízovú požiadavku, ktorú v roku 1980 zaviedlo Nemecko, vyžadujúcu, aby sa vstup tureckých štátnych príslušníkov v záujme poskytovania služieb v oblasti medzinárodnej prepravy tovaru týkal aj podniku so sídlom v Turecku. Súdny dvor rozhodol, že takáto vízová požiadavka v prípade poskytovateľov služieb predstavuje nové obmedzenie slobodného poskytovania služieb, ktoré článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu zakazuje. Vízová povinnosť pre poskytovateľov služieb môže podľa Súdneho dvora obmedziť slobodné poskytovanie služieb „najmä z dôvodu dodatočných a opakujúcich sa správnych a finančných nákladov, ktoré predstavuje získanie takého povolenia, ktorého platnosť je časovo obmedzená. Okrem toho v prípade zamietavého rozhodnutia žiadosti o vízum právna úprava takéhoto druhu bráni výkonu tejto slobody“ ( 17 ).

37. Súdny dvor tento výsledok nepovažoval za spochybnený tým, že platná právna úprava Nemecka preberá ustanovenie sekundárneho práva Spoločenstva. Súdny dvor ako dôvod uviedol, že „prednosť medzinárodných zmlúv uzavretých Spoločenstvom pred aktmi sekundárneho práva Spoločenstva prikazuje výklad týchto aktov, ak je to možné, v súlade s uvedenými zmluvami“ ( 18 ).

38. Viaceré štáty, ktoré sú účastníkmi tohto konania, a Rada predložili argumenty, ktoré v konečnom dôsledku spochybňujú argumentáciu Súdneho dvora vo veci Soysal a Savatli.

39. Nemecko, Grécko, Spojené kráľovstvo a Rada nevidia vo vízovej požiadavke žiadne obmedzenie slobodného poskytovania služieb. Tvrdia, že v prípade udelenia víz ide o správne konanie na zabezpečenie kontroly hraníc, ktoré nemusí sťažovať vstup, ale cestujúcemu už pred vstupom poskytuje istotu, že spĺňa hmotnoprávne podmienky na tento vstup. Náklady, na ktoré poukázal Súdny dvor, nie sú minimálne u súkromných osôb, ako je to v tomto prípade, významné, a to aj vzhľadom na možnosť vydania víza na viac vstupov a zníženia poplatkov za víza.

40. S touto argumentáciou nemožno súhlasiť. Žiadateľ o vízum musí uhradiť s tým súvisiace náklady a správne poplatky, ktoré cestujúci bez vízovej povinnosti nemusí znášať. Víza takisto neposkytujú žiadnu právnu istotu, keďže samotné vlastníctvo víz nie je automatickým oprávnením na vstup do krajiny. ( 19 ) Existuje aj možnosť inej vízovej politiky. Skutočnosť, že v konkrétnom prípade nejde o obmedzenie vstupu na základe vízovej požiadavky, nebola objasnená.

41. Najmä Holandsko a Rada vidia v povolení na bezvízový vstup tureckých štátnych príslušníkov so zreteľom na doložku „standstill“ v členskom štáte a tým v schengenskom priestore v rozpore s nariadením (ES) č. 539/2001 potenciálny konflikt nielen so sekundárnym právom, ale aj s primárnym právom Únie. Medzinárodné zmluvy pred ním nemajú prednosť. Príliš rozsiahly výklad doložky „standstill“ by ohrozil ciele spoločnej politiky v oblasti víz, ktorá je podľa článku 77 ods. 2 písm. a) ZFEÚ vo výlučnej kompetencii Únie, najmä pokiaľ ide o jej vykonávanie.

42. Uplatňovanie článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu aj na príjemcov služieb by podľa Rady viedlo k rozdrobeniu spoločnej vízovej politiky. Podľa nej by tureckí príjemcovia služieb mohli v takom prípade cestovať bez víz s odvolaním sa na vnútroštátny právny stav v čase nadobudnutia účinnosti dodatkového protokolu nielen v Nemecku, Dánsku, Írsku a Spojenom kráľovstve, čo sú štáty, na ktoré sa vzťahoval rozsudok vo veci Soysal a Savatli, ale aj v Belgicku, Luxembursku, Holandsku, vo Francúzsku, v Taliansku, Španielsku a Portugalsku. V deviatich štátoch patriacich do schengenského priestoru sú tureckí príjemcovia služieb oslobodení od vízovej povinnosti, v štrnástich členských štátoch a v štyroch ďalších krajinách schengenského priestoru však majú vízovú povinnosť. Jednota schengenského priestoru je tak vo veľkej miere ohrozená.

43. Napriek tejto námietke nevidím nijaký dôvod na navrhnutie zmeny judikatúry Súdneho dvora. Členské štáty síce nie sú podľa článku 2 ods. 2 ZFEÚ oprávnené určovať tretie krajiny, ktorých štátni príslušníci potrebujú vízum na vstup do schengenského priestoru. Únia preto vykonávala svoju právomoc vymedzenú článkom 4 ods. 2 písm. j) ZFEÚ podľa článku 77 ods. 2 písm. a) ZFEÚ vydaním nariadenia (ES) č. 539/2001. Povinnosť členského štátu umožniť v rámci doložky „standstill“ bezvízový vstup však nie je v rozpore s týmto rozdelením právomocí. Je však v rozpore s nariadením (ES) č. 539/2001. Stanovisko Holandska a Rady tak napokon toto nariadenie fakticky stavia na úroveň primárneho práva.

44. Komisia vyvíja činnosť s cieľom uskutočniť nevyhnutné zmeny sekundárneho práva vyplývajúce z rozsudku vo veci Soysal a Savatli, pokiaľ ide o poskytovateľov služieb. S výslovným odkazom na tento rozsudok navrhla doplniť do článku 4 nariadenia (ES) č. 539/2001 nový odsek 4: „V rozsahu vyplývajúcom z uplatňovania článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu k Dohode o pridružení medzi Tureckom a ES môže členský štát ustanoviť výnimky z vízovej povinnosti ustanovenej v článku 1 ods. 1, pokiaľ ide o tureckých štátnych príslušníkov poskytujúcich služby počas svojho pobytu.“ ( 20 )

45. Aj Spolková republika Nemecko, ako uvádza, prispôsobila príslušné právne a správne opatrenia a tureckých štátnych príslušníkov, ktorí mali v úmysle vycestovať do Spolkovej republiky Nemecko na účely poskytovania služieb, oslobodila od vízovej povinnosti v rovnakom rozsahu ako v čase nadobudnutia účinnosti dodatkového protokolu pre Spolkovú republiku Nemecko.

46. Ako naznačuje toto konanie, rozsudok vo veci Soysal a Savatli nevyriešil všetky prípadné otázky súvisiace s doložkou „standstill“. Podľa vnútroštátneho súdu je odvtedy skôr vo vnútroštátnej judikatúre a v publikáciách sporné, či článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu zahŕňa aj pasívne slobodné poskytovanie služieb. V tejto súvislosti sa v rozsudku vo veci Soysal a Savatli k tomu nič neuvádza.

2. Pasívne slobodné poskytovanie služieb

47. Pojem pasívne slobodné poskytovanie služieb pochádza zo zvyčajného rozdelenia cezhraničného poskytovania služieb na tri základné kategórie. Po prvé samotná služba môže prekročiť hranice bez zmeny miesta poskytovateľa a príjemcu služby (tzv. korešpondenčné poskytovanie služieb). Po druhé poskytovateľ služieb môže s cieľom poskytnutia služby prekročiť hranicu (aktívne slobodné poskytovanie služieb) a po tretie príjemca služby môže na účely využitia služby vycestovať do krajiny poskytovateľa služby (pasívne slobodné poskytovanie služieb). ( 21 ) Obmedzenia prvých dvoch zložiek slobody poskytovania služieb možno z hospodárskeho hľadiska odstrániť bez toho, aby to malo vplyv aj na obmedzenia pasívneho slobodného poskytovania služieb. ( 22 )

48. Ak pasívne slobodné poskytovanie služieb vyzerá na prvý pohľad ako verný obraz aktívneho slobodného poskytovania služieb, ( 23 ) pri ochrane oboch typov cezhraničného poskytovania služieb sa objavujú kvantitatívne a kvalitatívne rozdiely. Ide o dve formy, ktorých pôsobnosť sa však neprekrýva. Uznanie ochrany jednej takejto formy neposkytuje automatickú odpoveď v súvislosti s ochranou druhej formy.

49. Aktívne slobodné poskytovanie služieb bráni z kvantitatívneho hľadiska obmedzeniam pre poskytovateľa služieb pri prekračovaní hraníc, teda pre pomerne jasne definovanú skupinu. Pasívne slobodné poskytovanie služieb však bráni obmedzeniam pre príjemcu služieb pri prekračovaní hraníc. Do ochrany slobodného poskytovania služieb tak zahŕňa skupinu spotrebiteľov služieb, do ktorej potenciálne patrí každý.

50. Rozšírenie slobodného poskytovania služieb na spotrebiteľov vedie ku kvalitatívnemu rozdielu medzi oboma aspektmi slobodného poskytovania služieb. Poskytovateľ služby je úzko spojený s chránenou službou. Za poskytnutú službu dostáva odmenu. Jeho schopnosti sú obmedzené na služby, ktoré je schopný poskytnúť. Naproti tomu každý človek takmer každodenne využíva rôzne služby bez toho, aby bola niektorá z nich typická pre spotrebiteľov ako účastníkov hospodárskeho styku. Táto služba nesmie pre spotrebiteľa predstavovať hospodársku činnosť. Podľa judikatúry Súdneho dvora nemusí odmenu za poskytnutú službu nevyhnutne hradiť príjemca služby. ( 24 ) Pasívne slobodné poskytovanie služieb nadobúda prostredníctvom tejto rozsiahlej ochrany prekročenia hraníc spotrebiteľmi ochrannú zložku, ktorú možno prakticky len ťažko oddeliť od voľného pohybu. ( 25 )

51. Pojem „sloboda poskytovať služby“ v článku 56 ZFEÚ síce zahŕňa podľa ustálenej judikatúry pasívne slobodné poskytovanie služieb. V zásade sa o tejto problematike rozhodlo v rozsudku Luisi a Carbone. ( 26 ) Súdny dvor tam konštatoval, že pasívne slobodné poskytovanie služieb je „nevyhnutným doplnkom“ aktívneho slobodného poskytovania služieb, ktorý zodpovedá cieľu „liberalizovať akúkoľvek činnosť vykonávanú za odplatu, ktorá nepatrí do voľného pohybu tovaru a kapitálu alebo voľného pohybu osôb“ ( 27 ). Neznamená to však, že aj článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu automaticky zahŕňa pasívne slobodné poskytovanie služieb.

3. Pojem „slobodné poskytovanie služieb“ v doložke „standstill“

52. Či pojem „slobodné poskytovanie služieb“ uvedený v článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu zahŕňa aj pasívne slobodné poskytovanie služieb, sa musí skúmať prostredníctvom výkladu tejto doložky. Judikatúra k článku 56 ZFEÚ ani doterajšia judikatúra k článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu k tomu nič neuvádzajú.

53. Keďže v prípade dodatkového protokolu ide o medzinárodnú zmluvu, je pri výklade potrebné použiť metodiku Viedenského dohovoru o zmluvnom práve ( 28 ), ktorého pravidlá pre výklad zmluvy platia ako medzinárodné zvykové právo. ( 29 ) Podľa článku 31 ods. 1 dohovoru sa má zmluva „vykladať v dobrej viere v súlade so zvyčajným významom, ktorý sa dáva výrazom v zmluve v ich celkovej súvislosti a takisto s prihliadnutím na jej predmet a účel“. Súdny dvor túto zásadu právom uplatnil na dohodu. ( 30 )

a) Pojem sám osebe

54. Znenie článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu neuvádza podrobný výklad pojmu „slobodné poskytovanie služieb“. Zdá sa, že tento pojem je skôr sformulovaný so zreteľom na poskytovateľa („výkon“) ako na príjemcu služieb. V iných jazykových verziách ako v nemčine sa zdá byť zrozumiteľnejší. ( 31 ) Ide pritom o používanie bežnej terminológie pre slobodné poskytovanie služieb v článku 59 Zmluvy o založení o Európskeho hospodárskeho spoločenstva.

55. Na rozdiel od tvrdení niektorých účastníkov konania nemožno s absolútnou istotou určiť, ako zmluvné strany chápali pojem „slobodné poskytovanie služieb“ v čase uzatvorenia dodatkového protokolu. Zdá sa, že sa odvolali na terminológiu slobodného poskytovania služieb uvedenú v Zmluve o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva. Jej obsah však v danom čase nebol jasný. Rozšírenie slobodného poskytovania služieb podľa práva Spoločenstva na pasívne slobodné poskytovanie služieb sa, ako bolo uvedené, objasnilo až v roku 1984 rozsudkom Luisi a Carbone. ( 32 ) Pred vynesením tohto rozsudku existovali indície, ktoré hovorili tak za zahrnutie pasívneho slobodného poskytovania služieb, ako aj proti nemu.

56. Na jednej strane už všeobecný program na zrušenie obmedzení slobodného poskytovania služieb, vypracovaný v roku 1961, obsahoval nedostatočný odkaz na skutočnosť, že aj pasívne slobodné poskytovanie služieb by sa malo liberalizovať ako súčasť slobodného poskytovania služieb. ( 33 ) Odkaz na pasívne slobodné poskytovanie služieb je zreteľnejší v smernici Rady 64/220/EHS z 25. februára 1964 o zrušení obmedzenia pohybu a pobytu v rámci Spoločenstva pre štátnych príslušníkov členských štátov so zreteľom na usadenie sa a poskytovanie služieb. ( 34 ) Zrušenie obmedzenia pohybu a pobytu stanovené v tejto smernici sa podľa jej článku 1 ods. 1 písm. b) vzťahuje výlučne na „štátnych príslušníkov členských štátov, ktorí chcú do iného členského štátu vycestovať ako príjemcovia služby“.

57. Na druhej strane bolo rozšírenie slobodného poskytovania služieb na pasívne slobodné poskytovanie služieb značne sporné. Generálny advokát Trabucchi takýto široký výklad výslovne odmietol už v roku 1976 vo svojich návrhoch vo veci Watson a Belmann. Tento široký výklad bol podľa neho v rozpore so znením článku 59 Zmluvy o EHS a so systémom Zmluvy, ktorý rozlišuje podľa voľného pohybu určitých skupín účastníkov trhu. ( 35 ) V právnej vede bola táto otázka diskutovaná kontroverzným spôsobom. ( 36 ) S cieľom predísť takýmto nejasnostiam sa v dohode medzi Európskym spoločenstvom, jeho členskými štátmi a Švajčiarskou konfederáciou o voľnom pohybe, ktorá nadobudla účinnosť 1. júna 2002, príjemcom služby výslovne poskytuje právo na vstup a pobyt. ( 37 )

b) Normatívny kontext

58. Z normatívneho kontextu článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu vyplývajú niektoré indície pre výklad tejto normy. V tejto súvislosti je v prvom rade potrebné poukázať na skutočnosť, že v článku 41 ods. 2 dodatkového protokolu, ktorý priamo nadväzuje na doložku „standstill“, sa uvádza, že Asociačná rada stanoví časový harmonogram a pravidlá, na základe ktorých budú zmluvné strany postupne rušiť obmedzenia slobodného poskytovania služieb. Článok 41 dodatkového protokolu teda stanovuje dvojdielny normatívny program. Doložka „standstill“ garantuje, že pri nadobudnutí účinnosti dodatkového protokolu sa právny stav platný v oblasti slobodného poskytovania služieb už viac nezhorší. Obmedzenia slobodného poskytovania služieb, ktoré vznikli na základe tohto právneho stavu, sa odstránia v rámci činnosti Asociačnej rady. Rada v tejto súvislosti až doteraz nekonala. Účelom samotnej doložky „standstill“ preto nie je dosiahnuť odstránenie existujúcich obmedzení, ale iba zabrániť zhoršeniu právneho stavu.

59. Obmedzený rozsah doložky „standstill“ jednoznačne vyplýva z dvoch ďalších aspektov. Po prvé v článku 59 dodatkového protokolu sa jasne stanovuje, že v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje tento protokol, „Turecko nemôže získať priaznivejší režim[,] ako je režim, ktorý si členské štáty vzájomne udeľujú podľa Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva“. Po druhé dodatkový protokol neobsahuje v prípade doložky „standstill“ žiadne ustanovenia zodpovedajúce článkom 61, 51, 52 ZFEÚ, odôvodňujúce obmedzenia slobodného poskytovania služieb. To naznačuje, že zmluvné strany nevychádzali z nadmerne rozsiahlej vecnej pôsobnosti doložky „standstill“, z ktorej by sa vyňali mimoriadne citlivé regulačné oblasti pružnej národnej regulácie.

60. V článku 14 dohody, ktorej súčasťou je dodatkový protokol podľa článku 62, sa okrem toho stanovuje, že zmluvné strany sa riadia ustanoveniami primárneho práva o slobodnom poskytovaní služieb s cieľom vzájomne odstrániť obmedzenia slobodného poskytovania služieb. Formulácia „riadiť sa“ poukazuje na to, že slobodné poskytovanie služieb podľa primárneho práva slúži ako vzor. Jasne však naznačuje, že slobodné poskytovanie služieb nemožno v plnej miere preniesť na asociačný vzťah. ( 38 ) Výraz „riadiť sa“ nepoukazuje na žiadnu totožnosť a v zásade umožňuje skôr rozličný výklad.

61. Tým vzniká otázka, či sa výklad pojmu slobodné poskytovanie služieb v zmysle článku 56 ZFEÚ, ktorý sa zvyčajne používa od vydania rozsudku Luisi a Carbone, uplatňuje aj na doložku „standstill“. Súdny dvor vo svojom stanovisku k preneseniu výkladu článku 56 ZFEÚ na doložku „standstill“ vo veci Abatay a i. vyjadril tak, že „zásady platiace v rámci ustanovení Zmluvy o ES o slobodnom poskytovaní služieb sa musia v čo najväčšej miere preniesť na tureckých štátnych príslušníkov“ ( 39 ). Kritériá, ktoré rozhodujú o tom, či je prenos zásad Zmlúv Únie na dohodu uzatvorený s treťou krajinou, rozvinul Súdny dvor vo viacerých rozhodnutiach.

62. Podľa tejto judikatúry však samotná podobnosť, či dokonca totožnosť znenia ustanovení dohody s treťou krajinou a príslušných ustanovení Zmlúv Únie nestačí na prenos judikatúry k ustanoveniam Zmlúv Únie na dohodu s treťou krajinou. Táto prenositeľnosť skôr v zmysle článku 31 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve závisí od cieľov jednotlivých zmlúv. ( 40 )

63. Skutočnosť, že dohoda s treťou krajinou je zameraná na postupné začlenenie na účely neskoršieho pristúpenia tretej krajiny k Únii, sa musí zohľadniť ako jeden s cieľov dohody. ( 41 ) Ako vyplýva z judikatúry Súdneho dvora k Európskej dohode s Poľskou republikou ( 42 ), existencia tohto cieľa však v nijakom prípade nevedie k automatickému preneseniu judikatúry k Zmluvám Únie na dohodu s treťou krajinou. ( 43 ) To isté vyplýva aj z rozsudku Pabst a Richarz KG, ktorý uviedla žalobkyňa: Súdny dvor v tomto prípade súhlasil s prenesením judikatúry zo Zmluvy o EHS na Asociačnú dohodu Spoločenstva s Gréckom. K tomuto záveru však dospel po analýze cieľov stanovených v Zmluve. ( 44 )

c) Ciele stanovené v Zmluvách

64. S cieľom stanoviť, či je judikatúra Súdneho dvora k článku 56 ZFEÚ vhodná na uplatňovanie dodatkového protokolu v rámci doložky „standstill“, sa preto musí porovnať účel Zmlúv Únie s účelom dohody, ktorej súčasťou je dodatkový protokol podľa článku 62.

65. Pozrime sa najprv na ciele dohody. V jej prípade ide o tzv. prístupovú asociáciu, asociačnú dohodu, ktorá poskytuje perspektívu pristúpenia k Únii. ( 45 ) Generálny advokát Bot vo veci Ziebell konštatoval, že účelom tejto dohody je podporovať obchodné a hospodárske vzťahy medzi Tureckom a Úniou a sledovať výlučne hospodárske ciele. ( 46 ) Súdny dvor s ním súhlasil. ( 47 )

66. Rozhodujúce je aj to, že dohoda z väčšej časti predstavuje integračno-politický program, a nie komplexnú, okamžite uplatniteľnú a rozsiahlu zmluvu, ako vyplýva z jej ustanovení o colnej únii a základných slobodách. ( 48 ) Asociačná rada má v tejto súvislosti osobitné postavenie. Zabezpečuje nielen uplatňovanie, ale aj postupný rozvoj ustanovení o pridružení, ( 49 ) a to aj pokiaľ ide o odstránenie obmedzení slobodného poskytovania služieb. ( 50 ) V praxi činnosť Asociačnej rady vykazuje veľkú nerovnováhu. Rozvoj ustanovení o pridružení, napr. v oblasti voľného pohybu tovaru v rozhodnutí č. 1/95, ktoré stanovuje predpisy o vykonávaní konečnej fázy colnej únie (článok 1), veľmi pokročil. ( 51 ) V oblasti slobodného poskytovania služieb sa nepodarilo dosiahnuť nijaký zásadný pokrok.

67. Tieto ciele a systematika asociačnej dohody sú v rozpore s cieľmi a so systematikou Zmlúv Spoločenstiev, resp. EÚ. Ako sa v judikatúre opakovane uvádza, ich účelom je okrem iného vytvorenie spoločného trhu, teda spojenie vnútroštátnych trhov do jedného spoločného trhu, a to prostredníctvom odstránenia všetkých prekážok voľného pohybu tovaru, osôb, služieb a kapitálu medzi členskými štátmi. ( 52 ) Skutočný spoločný trh môže existovať len vtedy, keď budú občania vnímaní a chránení aj nad rámec hospodárskej činnosti. V tejto súvislosti má rozvoj občianstva Únie a s tým súvisiaci voľný pohyb osobitný význam. ( 53 ) Centrálne postavenie občana Únie v právnom poriadku Únie spája EÚ s jej cieľmi nad rámec hospodárskeho aspektu.

68. Preto je potrebné rozhodnúť, či je rozšírenie slobodného poskytovania služieb v zmysle článku 56 ZFEÚ na pasívne slobodné poskytovanie služieb dôsledkom cieľov, ktoré majú Zmluvy Únie spoločné s dohodou, alebo či vychádza z cieľov stanovených v Zmluvách Únie. Z úvah o pasívnom slobodnom poskytovaní služieb, ktoré som uviedol vyššie, vyplýva, že platí druhý prípad.

69. Skutočnosť, že sa článok 56 ZFEÚ vzťahuje na pasívne slobodné poskytovanie služieb, vyplynula z cieľa, ktorým je odstrániť všetky nedostatky v oblasti ochrany slobôd stanovených v týchto Zmluvách. ( 54 ) Išlo o prvý krok smerom k vytvoreniu voľného pohybu občanov Únie. Ochrana pasívneho slobodného poskytovania služieb vychádza z cieľa vytvoriť po odstránení všetkých prekážok skutočný spoločný trh, teda z cieľov, ktorými sa Zmluvy Únie odlišujú od cieľov dohody. Systematika dohody a uvedená normatívna súvislosť však svedčia v neprospech toho, aby sa prostredníctvom doložky „standstill“ bez výslovnej úpravy regulovala taká citlivá oblasť, akou je voľný pohyb, ako to bolo v prípade rozšírenia doložky „standstill“ na pasívne slobodné poskytovanie služieb.

70. Judikatúra Súdneho dvora o pasívnom slobodnom poskytovaní služieb v rámci článku 56 ZFEÚ sa však v súlade s účelom Zmlúv nemôže uplatňovať na článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu.

71. V prospech tohto záveru hovorí aj prax zmluvných strán. ( 55 ) Podľa Rady mnohé členské štáty zaviedli po nadobudnutí účinnosti dodatkového protokolu vízovú povinnosť na turistický pobyt tureckých štátnych príslušníkov bez toho, aby sa obávali, že im v tom bránil článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu. Podľa nespochybneného tvrdenia Spolkovej republiky Nemecko tak voči Belgicku a Holandsku postupovalo aj samotné Turecko.

72. Na prvú prejudiciálnu otázku treba preto odpovedať tak, že pasívne slobodné poskytovanie služieb nespadá pod pojem slobodné poskytovanie služieb v zmysle článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu.

B – Druhá prejudiciálna otázka

73. Ak sa bude Súdny dvor riadiť mojím návrhom k prvej otázke, odpoveď na túto otázku nebude potrebná. Moje úvahy týkajúce sa druhej prejudiciálnej otázky budú relevantné v prípade, že Súdny dvor dospeje k inému výsledku.

74. Druhou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sa turecká štátna príslušníčka, ktorá chce navštíviť príbuzného a má pritom možnosť využívať služby, môže odvolať na pasívne slobodné poskytovanie služieb v rámci článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu. Nemecký správny súd bez toho, aby sa zaoberal problematikou uvedenou v prvej prejudiciálnej otázke, na túto otázku odpovedal záporne a žalobu žalobkyne zamietol. Žalobkyňa by na túto otázku odpovedala kladne. Všetci ostatní účastníci, pokiaľ k tejto otázke vydali stanovisko, navrhli odoprieť takej osobe právo odvolávať sa na pasívne slobodné poskytovanie služieb. Uvedeným účelom cesty – podľa tvrdenia Komisie hlavným účelom cesty – by muselo byť prijatie konkrétnej služby existujúcej pri vstupe. Samotná možnosť využívania služieb však nestačí. Čiastočne sa okrem toho vyžaduje určitý hospodársky význam služby alebo sa poukazuje na to, že pasívneho slobodného poskytovania služieb sa to môže týkať len vtedy, pokiaľ nie sú relevantné predpisy o voľnom pohybe tovaru a kapitálu a o voľnom pohybe osôb.

75. Pasívne slobodné poskytovanie služieb chráni príjemcu služby, ktorý cestuje do krajiny poskytovateľa služby. ( 56 ) Pojem poskytovanie služby je totožný pre aktívne aj pre pasívne slobodné poskytovanie služby ( 57 ) a je stanovený v článku 57 ZFEÚ. ( 58 ) Podľa tohto článku sú služby výkony, ktoré sa spravidla poskytujú za odplatu, pokiaľ sa na ne nevzťahujú predpisy o voľnom pohybe tovaru a kapitálu a o voľnom pohybe osôb. V súlade so širokým pojmom poskytovania služieb sa pasívne slobodné poskytovanie služieb uplatňovalo v súlade s judikatúrou v rôznych oblastiach, ako napríklad cestovný ruch, ( 59 ) zdravotnícke služby, ( 60 ) vzdelávanie financované zo súkromných zdrojov ( 61 ) a lízing ( 62 ). V chránenej oblasti slobodného poskytovania služieb sa pritom nerozlišuje medzi významnými a bezvýznamnými službami, pokiaľ v prípade týchto služieb nejde o skutočné činnosti, ktoré majú taký malý rozsah, aby sa považovali za celkom podriadené a okrajové. ( 63 )

76. Ak túto koncepciu poskytovania služieb použijeme na skutkovú podstatu druhej prejudiciálnej otázky, musíme konštatovať, že pani Demirkan sa neodvoláva na žiadnu službu, ale sa iba vyjadrila, že využívanie služieb je možné aj pri návšteve príbuzných.

77. Prijaté služby, ak nemajú taký nepatrný rozsah, že sa javia ako celkom podriadené a okrajové, podliehajú ochrane pasívneho slobodného poskytovania služieb. ( 64 ) Deje sa to nezávisle od toho, či sa využijú pri príležitosti rodinnej návštevy, alebo nie. Ak však nejde o žiadne služby alebo ak majú celkom podriadený význam, pasívne slobodné poskytovanie služieb nie je dotknuté.

78. Rozlišovacím kritériom medzi prechodom hraníc zahrnutým alebo nezahrnutým do ochrany pasívneho slobodného poskytovania služieb je preto cieľ cesty. Ak tento cieľ spočíva prinajmenšom aj vo využívaní služieb, poskytuje sa ochrana pasívneho slobodného poskytovania služieb. ( 65 ) Pritom nie je dôležité, či sa v rámci cesty vykonala aj rodinná návšteva. Ak je však poskytovanie služby také nepodstatné, že sa ako relevantný cieľ javí iba návšteva rodiny, ochrana pasívneho slobodného poskytovania služieb sa neuplatní. Túto skutočnosť musia prípadne posúdiť vnútroštátne súdy.

79. Z kritéria účelu vyplýva, že samotné uplatňovanie hypotetického využívania bližšie nekonkretizovaných služieb nepostačuje pre nárok na ochranu pasívneho slobodného poskytovania služieb.

V – Návrh

80. Na základe všetkých predchádzajúcich úvah navrhujem Súdnemu dvoru, aby odpovedal na otázky položené Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg takto: Pojem slobodné poskytovanie služieb v zmysle článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu k Asociačnej dohode medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom z 23. novembra 1970 nezahŕňa pasívne slobodné poskytovanie služieb.

81. Subsidiárne v prípade, ak sa Súdny dvor bude domnievať, že pojem slobodné poskytovanie služieb v zmysle článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu zahŕňa pasívne slobodné poskytovanie služieb: Asociačnoprávna ochrana pasívneho slobodného poskytovania služieb podľa článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu sa nevzťahuje na tureckých štátnych príslušníkov, ktorí chcú do členského štátu pricestovať na návštevu príbuzných na pobyt na obdobie kratšie ako tri mesiace a odvolávajú sa na jednoduchú možnosť využívať služby na území tohto štátu.

( 1 ) Jazyk prednesu: nemčina.

( 2 ) Rozsudok z 19. februára 2009 (C-228/06, Zb. s. I-1031).

( 3 ) Rozsudok z 31. januára 1984 (286/82 a 26/83, Zb. s. 377, body 10, 16); v dôsledku ktorého boli okrem iného vydané aj rozsudky z 2. februára 1989, Cowan (186/87, Zb. s. 195, bod 15); z 24. novembra 1998, Bickel a Franz (C-274/96, Zb. s. I-07637, bod 15); z 19. januára 1999, Calfa (C-348/96, Zb. s. I-00011, bod 16); z 26. októbra 1999, Eurowings Luftverkehrs AG (C-294/97, Zb. s. I-07447, bod 34); zo 6. novembra 2003, Gambelli a. i. (C-243/01, Zb. s. I-13031, bod 55); zo 17. novembra 2009, Presidente del Consiglio dei Ministri (C-169/08, Zb. s. I-10821, bod 25); z 20. mája 2010, Zanotti (C-56/09, Zb. s. I-04517, bod 26), a z 27. januára 2011, Komisia/Luxembursko (C-490/09, Zb. s. I-00247, bod 35).

( 4 ) Uvedenie v časti Právo Únie je v súlade s bežnou praxou. Asociačné dohody sú síce medzinárodné zmluvy, ktoré však podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora tvoria neoddeliteľnú súčasť práva Spoločenstva. Rozsudok z 30. apríla 1974, Haegeman (181/73, Zb. s. 449) (vrátane asociačnej dohody s Gréckom); rozsudok z 30. septembra 1987, Demirel (12/86, Zb. s. 3719, bod 7) (vrátane asociačnej dohody s Tureckom).

( 5 ) Ú. v. ES 217, 29. 12. 1964, s. 3685; Mim. vyd. 11/011, s. 10.

( 6 ) Ú. v. ES L 293, 29. 12. 1972, s. 1; Mim. vyd. 11/011, s. 41.

( 7 ) Rozhodnutie Asociačnej rady č. 2/2000 ES – Turecko z 11. apríla 2000 o začatí rokovaní medzi Spoločenstvom a Tureckom o liberalizácii sektora služieb a vzájomnom otvorení verejných trhov (Ú. v. ES L 138, s. 27).

( 8 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa stanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) (Ú. v. EÚ L 105, s. 1).

( 9 ) Poznámky pod čiarou sa vypúšťajú.

( 10 ) Nariadenie Rady (ES) č. 539/2001 z 15. marca 2001 uvádzajúce zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti (Ú. v. ES L 81, s. 1; Mim. vyd. 19/004, s. 65). Nariadenie bolo opakovane zmenené.

( 11 ) BGBl. I, s. 1341.

( 12 ) BGBl. I, s. 1743.

( 13 ) BGBl. I, s. 782.

( 14 ) Rozsudky z 11. mája 2000, Savas (C-37/98, Zb. s. I-2927, body 46 až 54); z 21. októbra 2003, Abatay a i. (C-317/01 a C-369/01, Zb. s. I-12301, body 58 a 59); z 20. septembra 2007, Tum a Dari (C-16/05, Zb. s. I-7415, bod 46); Soysal a Savatli (už citovaný v poznámke pod čiarou 2, bod 45); z 21. júla 2011, Oguz (C-186/10, Zb. s. I-6957, bod 23); z 15. novembra 2011, Dereci a i. (C-256/11, Zb. s. I-11315, bod 87).

( 15 ) Z Európskeho dohovoru o voľnom pohybe osôb medzi členskými štátmi Rady Európy nemožno takéto právo vyvodiť už vzhľadom na nemecké vyhlásenie podľa článku 7 tohto dohovoru.

( 16 ) Rozsudky Savas (už citovaný v poznámke pod čiarou 14, bod 71); Abatay a i. (už citovaný v poznámke pod čiarou 14, body 62 až 67); Tum a Dari (už citovaný v poznámke pod čiarou 14, body 47 až 55); Soysal a Savatli (už citovaný v poznámke pod čiarou 2, body 47 až 49); zo 17. septembra 2009, Sahin (C-242/06, Zb. s. I-8465, bod 64); z 29. apríla 2010, Komisia/Holandsko (C-92/07, Zb. s. I-3683, bod 47); Dereci a i. (už citovaný v poznámke pod čiarou 14, body 89 až 94).

( 17 ) Rozsudok Soysal a Savatli (už citovaný v poznámke pod čiarou 2, body 55, 57 a 63).

( 18 ) Rozsudok Soysal a Savatli (už citovaný v poznámke pod čiarou 2, bod 59).

( 19 ) Článok 30 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (vízový kódex) (Ú. v. EÚ L 243, s. 1).

( 20 ) KOM(2011) 290 v konečnom znení, s. 9 a 18.

( 21 ) Pojem „pasívne“ slobodné poskytovanie služieb sa používa minimálne od roku 1972. Pozri napríklad Völker, S.: Pasívne slobodné poskytovanie služieb v práve Európskeho spoločenstva. Berlin: Duncker & Humblot, 1990, s. 54 a nasl. V rámci práva Svetovej obchodnej organizácie sa podľa článku I ods. 2 dohody GATS rozlišujú štyri druhy cezhraničného poskytovania služieb. Ide pritom o tri uvedené typy, ako aj o poskytovanie služieb „prostredníctvom obchodnej prítomnosti“, ktoré sú zahrnuté v európskom rámci slobody usadenia sa.

( 22 ) Na túto skutočnosť poukazuje aj dohoda GATS, v rámci ktorej sa krajiny môžu rozhodnúť, ktoré spôsoby poskytovania služieb liberalizujú.

( 23 ) Calliess, C., Korte, S.: Právo poskytovania služieb v EÚ. München: C. H. Beck, 2011, s. 55 a 56.

( 24 ) Rozsudok z 26. apríla 1988, Bond van Adverteerders a i. (352/85, Zb. s. 2085, bod 16).

( 25 ) Súdny dvor to argumentačne uznáva, keď vo veci Bickel a Franz konštatoval, že štátni príslušníci členských štátov sa môžu vydať do iného členského štátu ako príjemcovia služby a voľne sa v ňom pohybovať, a v tejto súvislosti „okrem toho“ priamo poukazuje na voľný pohyb občanov Únie. Rozsudok z 24. novembra 1998, Bickel a Franz (C-274/96, Zb. s. I-07637, bod 15).

( 26 ) Rozsudok Luisi a Carbone (už citovaný v poznámke pod čiarou 3). Súdny dvor toto zásadné rozhodnutie opakovane potvrdil. Pozri poznámku pod čiarou 3.

( 27 ) Rozsudok Luisi a Carbone (už citovaný v poznámke pod čiarou 3, bod 10).

( 28 ) 1155 UNTS 331.

( 29 ) Resp. článok 31, pozri napríklad rozsudok Medzinárodného súdneho dvora z 3. februára 1994, Différend teritorial (Jamahiriya arabe libyenne / Tchad), C.I.J. Recueil 1994, s. 6, bod 41.

( 30 ) Rozsudok z 2. marca 1999, Eddline El‑Yassini (C-416/96, Zb. s. I-1209, bod 47); pozri tiež bod 43 návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veci Ziebell (predtým Örnek), rozsudok z 8. decembra 2011 (C-371/08, Zb. s. I-12735).

( 31 ) Po francúzsky: „libre prestation des services“; po taliansky: „libera prestazione dei servizi“; po holandsky: „het vrij verrichten van diensten“.

( 32 ) Rozsudok Luisi a Carbone (už citovaný v poznámke pod čiarou 3, body 10 a 16).

( 33 ) Ú. v. ES 2, 15. 1. 1962, s. 32. V oddiele III sa hovorí o zrušení obmedzení bez ohľadu na to, „či bude poskytovateľ služby priamo alebo nepriamo ovplyvnený prostredníctvom príjemcu služby alebo jej poskytovaním“.

( 34 ) Ú. v. ES 56, s. 845. Nahradené smernicou Rady 73/148/EHS z 21. mája 1973 o zrušení obmedzenia pohybu a pobytu v rámci Spoločenstva pre štátnych príslušníkov členských štátov so zreteľom na usadenie sa a poskytovanie služieb (Ú. v. ES L 172, s. 14; Mim. vyd. 05/001, s. 167).

( 35 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Trabucchi vo veci Watson a Belmann (rozsudok zo 7. júla 1976, 118/75, Zb. s. 1185); pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Capotorti vo veci Kuyken (rozsudok z 1. decembra 1977, 66/77, Zb. s. 2311).

( 36 ) Völker, S.: Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht. Berlin: Duncker & Humblot, s. 64 a nasl.

( 37 ) Článok 5 ods. 3 dohody, ktorá bola podpísaná 21. júna 1999 a schválená rozhodnutím Rady 2002/309/ES, Euratom a – so zreteľom na dohodu o hospodárskej a technickej spolupráci – Komisie zo 4. apríla 2002 o uzatvorení siedmich dohôd so Švajčiarskou konfederáciou v mene Európskeho spoločenstva (Ú. v. ES L 114, s. 1).

( 38 ) Čo sa týka programového charakteru normy (porovnateľného článku 12 dohody) pozri rozsudok Demirel (už citovaný v poznámke pod čiarou 4).

( 39 ) Rozsudok Abatay a i. (už citovaný v poznámke pod čiarou 14, bod 112) (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Pozri rozsudok zo 6. júna 1995, Bozkurt (C-434/93, Zb. s. I-1475, bod 20).

( 40 ) Ustálená judikatúra, rozsudky z 9. februára 1982, Polydor a RSO Records (270/80, Zb. s. 329, body 14 až 19); z 26. októbra 1982, Kupferberg (104/81, Zb. s. 3641, bod 30); z 1. júla 1993, Metalsa (C-312/91, Zb. s. I-3751, body 10 až 12); z 29. januára 2002, Pokrzeptowicz‑Meyer (C-162/00, Zb. s. I-1049, body 32 a 33); z 12. novembra 2009, Grimme (C-351/08, Zb. s. I-10777, body 27 a 29); z 11. februára 2010, Fokus Invest (C-541/08, Zb. s. I-1025, body 28 a 29), a z 15. júla 2010, Hengartner a Gasser (C-70/09, Zb. s. I-7233, body 41 a 42).

( 41 ) Rozsudky z 29. apríla 1982, Pabst & Richarz KG (17/81, Zb. s. 1331, body 26 a 27), a z 27. septembra 2001, Gloszczuk (C-63/99, Zb. s. I-6369, body 49 až 52).

( 42 ) Európska dohoda o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na jednej strane a Poľskou republikou na strane druhej (Ú. v. ES L 348, 31.12.1993, s. 2).

( 43 ) Rozsudok Gloszczuk (už citovaný v poznámke pod čiarou 41, body 49 až 52); implicitne pre dohodu s Tureckom rozsudok z 8. decembra 2011, Ziebell (predtým Örnek) (C-371/08, Zb. s. I-12735, body 58 až 74).

( 44 ) Rozsudok Pabst & Richarz KG (už citovaný v poznámke pod čiarou 41, body 26 a 27). Pozri tiež rozsudok zo 16. júla 1992, Legros (C-163/90, Zb. s. I-4625, body 23 až 27).

( 45 ) Schmalenbach, K.: Článok 217. In: Calliess C., Ruffert, M. (Hrsg): ZEÚ/ZFEÚ. München: C. H. Beck. 4. vyd. 2011, body 35 a 36.

( 46 ) Body 44 až 46 návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veci Ziebell (rozsudok už citovaný v poznámke pod čiarou 43).

( 47 ) Rozsudok Ziebell (už citovaný v poznámke pod čiarou 43, body 64 až 72).

( 48 ) Can, H.: Das Assoziationsverhältnis zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Türkei. Frankfurt am Main: Peter Lang, 2002, s. 54; prehľad o jednotlivých oblastiach uvádza aj Lenski, E.: Turkey and the EU: On the Road to Nowhere? In: ZaöRV 63. 2003, s. 77 až 102.

( 49 ) Článok 6 dohody.

( 50 ) Článok 41 ods. 2 dodatkového protokolu.

( 51 ) Rozhodnutie č. 1/95 Asociačnej rady ES – Turecko z 22. decembra 1995 o vykonaní konečnej fázy colnej únie (Ú. v. ES L 35, 13.2.1996, s. 1).

( 52 ) Rozsudky z 5. mája 1982, Gaston Schul (15/81, Zb. s. 1409, bod 33); z 25. februára 1988, Drexl (299/86, Zb. s. 1213, bod 24); Metalsa (už citovaný v poznámke pod čiarou 40, bod 15), a Gloszczuk (už citovaný v poznámke pod čiarou 41, bod 50).

( 53 ) Články 20 a 21 ZFEÚ.

( 54 ) Znázorňuje to aj atypický charakter hlavných prípadov týkajúcich sa pasívneho slobodného poskytovania služieb. Vo veci Luisi a Carbone išlo napríklad o pokutu z dôvodu nákupu zahraničných devíz, v ktorom sa pán Cowan ako turista odvolával na zákaz diskriminácie podľa článku 7 Zmluvy o EHS. Rozsudky Luisi a Carbone (už citovaný v poznámke pod čiarou 3) a Cowan (už citovaný v poznámke pod čiarou 3).

( 55 ) Článok 31 ods. 3 písm. b) Viedenského dohovoru o zmluvnom práve.

( 56 ) Lenaerts, K. a Van Nuffel, P.: European Union Law. London: Sweet & Maxwell. 3. vyd. 2011, s. 273.

( 57 ) Calliess, C., Korte, S.: Dienstleistungsrecht in der EU. München: C. H. Beck. 2011, s. 55 a 56, hovoria o „vernom obraze“ aktívneho slobodného poskytovania služieb.

( 58 ) Rozsudok Eurowings Luftverkehrs AG (už citovaný v poznámke pod čiarou 3, body 33 a 34).

( 59 ) Rozsudky Luisi a Carbone (už citovaný v poznámke pod čiarou 3, bod 16) a Cowan (už citovaný v poznámke pod čiarou 3, bod 15).

( 60 ) Rozsudky Luisi a Carbone (už citovaný v poznámke pod čiarou 3, bod 16) a Komisia/Luxembursko (už citovaný v poznámke pod čiarou 3, body 34 a 35).

( 61 ) Rozsudky Luisi a Carbone (už citovaný v poznámke pod čiarou 3, bod 16) a Zanotti (už citovaný v poznámke pod čiarou 3, body 26 až 35).

( 62 ) Rozsudok Eurowings Luftverkehrs AG (už citovaný v poznámke pod čiarou 3, bod 34).

( 63 ) Rozsudok z 5. októbra 1988, Steymann (196/87, Zb. s. 6159, bod 13).

( 64 ) Pozri bod 75 týchto návrhov.

( 65 ) Čo sa týka prvku účelu v prípade komponentu pasívneho slobodného poskytovania služieb v rámci práva na pobyt, porov. Völker, S.: Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht. Berlin: Duncker & Humblot. 1990, s. 168 a nasl. K značným praktickým ťažkostiam pri uplatňovaní takéhoto kritéria sa už vyjadril Tomuschat, C.: Le principe de proportionnalité: Quis iudicabit? In: CDE 1977, 97, 102.