NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

L. A. GEELHOED

prednesené 19. februára 2004 ( )

Vec C‑456/02

Michel Trojani

proti

Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn van Brussel

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný 21. novembra 2002 Tribunal du travail di Bruxelles (Pracovný súd, Brusel), vo vzťahu ku konaniu pred vnútroštátnym súdom medzi pánom Michel Trojani a Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn van Brussel]

„Výklad článkov 18, 39, 43 a 49 ES, článku 7 ods. 7 nariadenia Rady (EHS) č. 1612/68 o slobode pohybu pracovníkov v rámci spoločenstva a smernice Rady č. 90/364/EHS o práve pobytu – Právo na pobyt osoby, ktorá nemá dostatočné finančné prostriedky na živobytie a vykonáva prácu pre ubytovňu v rozsahu približne 30 hodín týždenne (v prejednávanej veci: Armáda spásy), za odmenu v naturáliách, ktorá pokrýva jej základné životné potreby v samotnej ubytovni – Právo tejto osoby na dávky sociálnej pomoci“

I – Úvod

A – Skutkový stav veci

1. V prejednávanej veci položil Tribunal du travail di Bruxelles dve otázky z oblasti slobodného pohybu pracovníkov v rámci Európskej únie. Tento spor ešte raz ponúka možnosť analyzovať právo, ktoré patrí občanovi Európskej únie zdržiavať sa na území členského štátu, ktorého nie je štátnym príslušníkom.

2. Rozsudok vnútroštátneho súdu opisuje situáciu žalobcu v konaní vo veci samej, to znamená pána Michela Trojaniho. Tento je francúzskym občanom. Je slobodný a bezdetný. Je bez finančných prostriedkov a od 8. januára 2002 je dočasne ubytovaný v ubytovni Armády spásy v Bruseli.

3. Uvedený bol zaregistrovaný v Comune di Bruxelles a disponuje potvrdením o zápise (dokument o dočasnom pobyte) vzťahujúcim sa na obdobie od 8. apríla do 7. septembra 2002. Vnútroštátny súd nemá k dispozícii informácie o postavení týkajúcom sa pobytu pána Trojaniho po 7. septembri 2002, ale na základe informácií, ktoré p. Trojani uviedol Súdnemu dvoru, ten v súčasnosti disponuje povolením na pobyt na dobu piatich rokov.

4. Pán Trojani vykonáva v prospech ubytovne Armády spásy rôzne práce v rámci individuálneho programu sociálno-profesijného znovuzačlenenia, v rozsahu približne tridsiatich hodín týždenne; za ne dostáva odmenu v naturáliách, ktorá pokrýva jeho základné životné potreby. Táto odmena pozostáva z ubytovania, stravy a vreckového 25 eur na týžden.

5. Keďže bol bez prostriedkov, obrátil sa na žalovaného v konaní vo veci samej, teda na Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn van Brussel, s cieľom získať dávky v hmotnej núdzi (takzvaný „minimex“)( ). Vo svojej žiadosti v zásade vyhlásil, že v prospech ubytovne musí mesačne uhrádzať sumu 400 eur mesačne. Zároveň potvrdil, že chce mať možnosť opustiť ubytovňu a bývať samostatne.

6. Vnútroštátny súd sa pýta, či za týchto okolností môže občan Európskej únie uplatniť právo na pobyt na základe práva Spoločenstva. V tomto smere formuluje dve otázky. Prvá otázka sa týka práv, ktoré prináležia ekonomickým migrujúcim pracovníkom v postavení pracovníkov podľa článku 39 ES (ako aj na základe článku 7 ods. 1 nariadenia č. 1612/68)( ), v rámci slobody usadiť sa (článok 43 ES), alebo v rámci slobodného poskytovania služieb (článok 49 ES). Pre odpoveď na druhú otázku má podstatný význam článok 18 ES. Tento článok priznáva každému občanovi Únie právo slobodne sa pohybovať a zdržiavať na území členských štátov, pričom podlieha obmedzeniam a podmienkam ustanoveným v Zmluve ES a v opatreniach prijatých na jej vykonanie.

7. Počas konania pred Súdnym dvorom boli predložené písomné pripomienky žalobcu a žalovaného v konaní vo veci samej, vlád Belgicka, Dánska, Spolkovej republiky Nemecka, Francúzskej republiky, Holandska a Spojeného kráľovstva, ako aj Komisie. Na pojednávaní 6. januára 2004 tieto vlády (s výnimkou nemeckej vlády) a Komisia uviedli svoje ústne pripomienky.

8. Nakoniec, Komisia navrhuje preformulovať otázky vnútroštátneho súdu, keďže konanie vo veci samej sa týka otázky, či pán Trojani má v Belgicku právo na dávky v hmotnej núdzi („minimex“). Konanie vo veci samej sa podľa nej netýka získania práva na pobyt. Odporúčam Súdnemu dvoru, aby nevyhovel tomuto návrhu Komisie. Otázky predložené vnútroštátnym súdom sú priamo relevantné pre vyriešenie hlavného sporu, keďže zodpovedanie otázky, či má pán Trojani právo na pobyt na základe práva Spoločenstva – a v prípade kladnej odpovede, z akého dôvodu – je rozhodujúce pre zodpovedanie otázky, či má právo na „minimex“.

B – Základ posúdenia

9. Prejednávaná vec sa týka štátneho príslušníka členského štátu, ktorý odchádza do iného členského štátu, pričom nedisponuje finančnými prostriedkami na zabezpečenie živobytia. V tomto štáte je ubytovaný v ubytovni, kde vykonáva určité práce. Ide o stanovenie, či si tento občan Európskej únie môže na základe práva Spoločenstva uplatniť právo na pobyt v členskom štáte a prípadne žiadať podporu.

10. Preskúmam túto problematiku vo svetle vývoja práva na pobyt občanov Európskej únie. Podľa súčasného stavu práva Spoločenstva má právo na pobyt nasledujúce základné charakteristiky:

a) Právo na pobyt je základným právom, ktoré patrí každému občanovi Spoločenstva. Toto právo musí byť predmetom čo najmenšieho množstva obmedzení.

b) Právo Spoločenstva pripúšťa obmedzenia, ktoré sú odôvodnené záujmami členského štátu zabrániť vzniku neoprávnenej záťaže pre verejné financie.

c) Zmluva ES rozlišuje medzi ekonomickými migrujúcimi pracovníkmi a migrujúcimi pracovníkmi, ktorí nie sú ekonomicky aktívni. Obidvom kategóriám patrí právo na pobyt; rozličný je iba rozsah ich práv. Práva ekonomických migrujúcich pracovníkov sú oveľa rozsiahlejšie. Títo teda nemusia preukazovať, že disponujú vlastnými finančnými prostriedkami pre zabezpečenie živobytia.

d) Súdny dvor vykladá pojem pracovníka extenzívne. Takýto výklad prispieva k posilneniu práva na pobyt.

11. Pokiaľ ide o písmeno a), v rozsudku Baumbast a R( ) Súdny dvor uznal priamu účinnosť práva zdržiavať sa na území členských štátov stanoveného v článku 18 ods. 1 ES. Toto právo preto nadobudlo autonómny charakter a priamu účinnosť, nezávisle od dôvodov pobytu. V mojich návrhoch v spomenutej veci ( ) som definoval právo na pobyt občanov Únie ako právo, ktoré musí byť presne vymedziteľné a musí mať pre občana význam.

12. Toto právo na pobyt je teda základným právom, ktoré patrí každému občanovi Spoločenstva.( ) Je dôležité, aby toto základné právo mohlo byť vykonávané aj účinne. Preto boli prijaté rôzne právne predpisy Spoločenstva obsahujúce ustanovenia, ktoré podporujú výkon práva na pobyt. Právne predpisy, ktoré sa najviac vzťahujú na prejednávanú vec, sú nariadenie č. 1612/68, čo sa týka migrujúcich pracovníkov, a smernica 90/364( ), ktorá priznáva právo na pobyt migrujúcim pracovníkom, ktorí nie sú ekonomicky aktívny. Okrem toho, právo na pobyt môže byť obmedzené alebo podriadené podmienkam jedine vtedy, ak prekáža naliehavému vnútroštátnemu záujmu.

13. Čo sa týka písmena b), v práve Spoločenstva sú uznané dve kategórie legitímnych záujmov členských štátov, ktoré môžu odôvodniť obmedzenia a podmienky práva na pobyt:

– obmedzenia z dôvodov verejného záujmu, verejnej bezpečnosti a ochrany verejného zdravia, stanovenými v súlade so smernicou 64/221/EHS( ),

– obmedzenia s cieľom zabrániť – ako vyplýva zo štvrtého odôvodnenia smernice 90/364 – aby osoby, na ktoré sa vzťahuje právo na pobyt, nespôsobili neprimerané bremeno pre štátne financie hostiteľského štátu. Týmto spôsobom možno zabrániť tomu, aby bolo právo na pobyt využívané na účely „sociálneho turizmu“, t. j. pre odchod do iného štátu, ktorý má výhodnejšie podmienky sociálneho zabezpečenia.

V prejednávanej veci zohráva podstatnú úlohu druhá kategória legitímnych záujmov. V podstate ide o stanovenie podmienok, na základe ktorých môžu členské štáty obmedziť právo na pobyt s cieľom zabrániť vzniku neprimeraného bremena pre štátne financie.

14. Čo sa týka písmena c), obmedzenia práva na pobyt, uznané právom Spoločenstva z dôvodu neprimeraného bremena pre štátne financie, sú rôzne podľa toho, či ide o ekonomických migrujúcich pracovníkov, alebo migrujúcich pracovníkov, ktorí nie sú ekonomicky aktívni:

– osoby, ktoré môžu byť považované za ekonomických migrujúcich pracovníkov, sú považované za spôsobilé zabezpečiť si svoje finančné prostriedky na živobytie buď ako zamestnanci, alebo ako samostatne zárobkovo činné osoby,

– ostatné osoby musia disponovať dostatočnými finančnými prostriedkami a okrem toho musia preukázať, že sú zdravotne poistené. Článok 1 smernice 90/364 v tomto smere stanovuje, že členské štáty priznajú právo na pobyt štátnym príslušníkom iných členských štátov „pod podmienkou, že majú pre seba i pre svojich rodinných príslušníkov uzavreté nemocenské poistenie voči všetkým rizikám v hostiteľskom členskom štáte a majú dostatočné finančné prostriedky, aby sa v priebehu svojho pobytu nestali záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu“.

15. Tak práva, ktoré skutočne patria občanovi, závisia od postavenia práva na pobyt, ktoré mu patrí na základe Zmluvy ES. Tieto práva sú širšie, pokiaľ občan môže byť považovaný za ekonomického migrujúceho pracovníka, na ktorého sa uplatňujú články 39, 43 alebo 49 ES. Nie je relevantné, či z činností, ktoré vykonáva v hostiteľskom členskom štáte, mu plynú príjmy postačujúce pre vedenie dôstojného spôsobu života. Okrem toho – v tomto smere sa obmedzujem iba na migrujúcich pracovníkov – v zmysle článku 7 nariadenia č. 1612/68 má tento štátny príslušník právo na rovnaké príspevky, aké patria vlastným pracovníkov daného členského štátu.

16. Sú to napokon títo migrujúci pracovníci, ktorým patria práva na základe pôvodnej Zmluvy EHS. Právo na pobyt pre migrujúceho pracovníka, ktorý nie je ekonomicky aktívny, bolo priznané iba následne v Zmluve ES (počnúc Maastrichtskou zmluvou) a neponúka (zatiaľ) úplne rovnocenné práva.

17. V tomto zmysle podotýkam, že rozdielne zaobchádzanie s ekonomicky aktívnym a neaktívnym migrujúcim pracovníkom sa podľa môjho názoru historicky zakladá na diametrálne odlišnom prístupe. Pre vytvorenie spoločného trhu bolo potrebné v čo najväčšej miere odstrániť obchodné prekážky medzi štátmi, aj vo vzťahu k práci ako faktoru výroby. Iba následne bol voľný pohyb osôb pozdvihnutý na základné právo každého občana Európskej únie.

18. V súčasnosti rozdielne zaobchádzanie vychádza predovšetkým z pragmatického dôvodu. Pokiaľ nebudú harmonizované systémy sociálneho zabezpečenia a výška príspevkov, bude existovať možnosť „sociálneho turizmu“ do členského štátu s výhodnejšími podmienkami sociálneho zabezpečenia. a to zaiste nie je úmyslom Zmluvy ES, ktorá ponecháva členským štátom v podstatnej miere právomoc v oblasti sociálnej politiky. Zákonodarca Spoločenstva sa domnieval, že ekonomicky aktívny migrujúci pracovník nebude žiadať v hostiteľskom členskom štáte príspevok smerujúci k obstaraniu jeho obživy. Článok 7 nariadenia č. 1612/68 priznáva migrujúcemu pracovníkovi predovšetkým práva, ktoré sa týkajú pracovných podmienok, a okrem toho sociálne výhody, ktoré zjednodušujú jeho pobyt, ako napríklad financovanie štúdia jeho detí za tých istých podmienok, aké sú stanovené pre deti vlastných pracovníkov.( )

19. Napriek tomu je možné niečo vytknúť tejto koncepcii zákonodarcu Spoločenstva, podľa ktorej si ekonomicky aktívny migrujúci pracovník úplne zabezpečí vlastné finančné prostriedky na živobytie. Poukazujem napríklad na situácie existujúce na nižších úrovniach trhu práce, v ktorých príslušné orgány dopĺňajú príjem osôb, ktoré majú produktivitu práce tak nízku, že nemôžu pracovať za platnú minimálnu mzdu, a napriek tomu vytvárajú pre zamestnávateľa zisk (pozri tiež body 29 a nasl.).

20. Pokiaľ ide o písmeno d), Súdny dvor vykladá pojem pracovník – a tiež pojem poskytovateľ služieb – extenzívnym spôsobom. Tento široký výklad vychádzal z historického vývoja práva na pobyt, ktoré bolo pôvodne priznané iba ekonomickému migrujúcemu pracovníkovi, a tiež pri zohľadnení funkcie ekonomickej migrácie v procese európskej integrácie.

21. Ako som už poznamenal, aj v súčasnosti má právo na pobyt ekonomicky aktívneho migrujúceho pracovníka širší rozsah, ako má právo na pobyt migrujúceho pracovníka, ktorý nie je ekonomicky aktívny. Preto široký výklad pojmu pracovník pokračuje v podpore, čo možno najširším možným spôsobom, základného práva patriacemu každému občanovi Európskej únie zdržiavať sa na území všetkých členských štátov tejto Únie.

22. Tieto základné aspekty predstavujú východzí bod pre posúdenie prejednávanej veci.

23. Je potrebné preskúmať, či činnosti, ako tie, o ktoré ide v prejednávanej veci v prospech ubytovne Armády spásy, spadajú do sféry uplatnenia pojmu pracovník, extenzívne vykladaného Súdnym dvorom. V tomto smere treba stanoviť, či je tento výklad tak široký, že pojíma aj osobitné, netypické činnosti vykonávané pánom Trojanim pre ubytovňu Armády spásy (prvá otázka).

24. V prípade zápornej odpovede môžu belgické orgány v zásade odmietnuť právo na pobyt osobe, ktorá si nemôže úplne zaobstarať finančné prostriedky na živobytie, ktorej bolo ponúknuté prijatie súkromným subjektom, akým je Armáda spásy. Skutočnosť, či tento členský štát môže skutočne vykonávať takúto právomoc, závisí v prípade pána Trojaniho od výkladu článku 18 ES (druhá otázka).

II – Prvá otázka

A – Rôznorodá skutočnosť

25. Zmluva ES už dlhý čas rozlišuje medzi rôznymi formami migrácie z ekonomických dôvodov, zatiaľ čo prijatím Maastrichtskej zmluvy je priznané právo na pobyt aj občanom, ktorí migrujú z iných než ekonomických dôvodov. Práva, ktoré patria odlišným kategóriám migrujúcich pracovníkov v hostiteľskom štáte, nie sú rovnaké. To som už naznačil. Je preto ešte dôležité stanoviť, do ktorej kategórie patrí migrujúci občan.

26. Samotný pojem pracovník podľa článku 39 ES a príslušnej sekundárnej právnej úpravy Spoločenstva predstavuje jasný pojem, ktorý v podstate vyplýva z jednoduchej skutočnosti. Určitá osoba sa sťahuje do iného členského štátu kvôli výkonu práce. V tomto ohľade musí táto osoba naraziť na čím menej prekážok. Musí mať preto možnosť priviezť so sebou svoju rodinu a aj jej rodinným príslušníkom patria v hostiteľskom štáte určité práva.

27. V praxi sa však zdá, že z tohto pojmu pramenia stále nové otázky. Činnosti, ktoré osoby vykonávajú, a s nimi aj migrujúci pracovníci, sa vyskytujú vo všetkých formách, vo vzťahu ku ktorým nie je automaticky jasné, ktorá činnosť je činnosťou hlavnou a ktorá vedľajšou. Existujú osoby, ktoré vykonávajú prácu na čiastočný úväzok a ktoré prípadne vykonávajú aj iné hospodárske činnosti (ako samostatne zárobkovo činné osoby), a práca ako taká je prístupná vo všetkých možných formách. Nie vždy sú tieto osoby buď len zamestnancami (ktorých práva vyplývajú z článku 39 ES a zo sekundárnych právnych predpisov založených na článku 40 ES) alebo len samostatne zárobkovo činnými osobami (na ktoré sa uplatňujú články 43 ES a nasl.), ale tie isté osoby môžu byť súčasne zamestnancami aj samostatne zárobkovo činnými osobami. Myslí sa tým aj študent, ktorý mimo svojho študentského života vykonáva práce, ktorými zvyšuje svoje príjmy. V podobnej situácii sa nachádzajú osoby ako pán Trojani, ktoré počas svojho pobytu v inom členskom štáte vykonávajú činnosť, ktorá v každom prípade zjavne nepredstavuje prácu na plný úväzok a neumožňuje im úplné obstaranie ich obživy.

28. Postavenie určitej osoby preto nie je vždy jednoznačné a často má rôznorodý charakter. To, čo platí pre osoby, sa vzťahuje aj na prácu. V spoločnosti existujú formy práce, pri ktorých nie je vždy jasné, či ide o hospodársku činnosť spĺňajúcu základné charakteristiky pracovnoprávneho vzťahu. To s určitosťou platí pre nižšie pracovné kategórie. V prípade poskytovania práce v súkromnom neziskovom sektore, akým je Armáda spásy, práca za mzdu a práca dobrovoľná nemôžu byť vždy jasne rozlíšené. Aj keď je určitá práca podporovaná verejnými prostriedkami, nie vždy je okamžite zrejmé, či činnosť uskutočňovaná vďaka tejto podpore má v podstate hospodársky charakter. To závisí od cieľov sledovaných samotnou podporou, ako aj od jej účinkov na trhu.

29. Vhodný príklad v tomto zmysle predstavuje holandský Wet sociale werkvoorziening (zákon o sociálnom zamestnaní, ďalej len „WSW“), predmet diskusie vo veci Bettray.( ) Tento zákon bol prijatý s cieľom podporiť pracovné začlenenie osôb, ktoré – napríklad z dôvodu fyzického alebo mentálneho postihnutia – nedisponujú dostatočnou produktivitou na to, aby sa za rovnakých podmienok ako ostatní zúčastnili pracovného procesu a našli si prácu. Iný príklad – tiež z Holandska – predstavuje Besluit in- en doorstroombanen (systém vstupných a kvalifikačných zamestnaní)( ), vďaka ktorému bola vyplatená podpora pre pracovné miesta vyhradené dlhodobo nezamestnaným, s cieľom ich (znovu)začlenenia sa.

30. Obidve právne úpravy sa inšpirujú cieľmi začlenenia. V obidvoch prípadoch ide o podporu účasti osôb, ktoré by sa inak nemohli zúčastniť žiadneho pracovného procesu. Predmetné právne úpravy teda slúžia ako sieť sociálnej ochrany. Majú však tiež hospodársku funkciu. Podporovaním tohto druhu práce sa dosiahne, že práceschopnosť, ktorou disponujú uvedené osoby, akokoľvek obmedzená, bude využitá na trhu práce. Okrem toho, právna úprava má podobný účinok ako tá, ktorá sa týka práce vykonávanej za normálnych podmienok. Výsledky práce sú totiž samozrejme umiestnené na trh ako tovary alebo služby. Tieto právne úpravy môžu mať za následok aj – nežiaduci – hospodársky účinok, že podporovaná práca vstúpi do nekalej hospodárskej súťaže s prácou vykonávanou za normálnych trhových podmienok.

31. Súdny dvor pristúpil k tejto problematike rôznorodej skutočnosti nasledujúcim spôsobom. Priznal široký obsah oblasti uplatnenia pojmu pracovník v zmysle článku 39 ES. V zásade postačuje krátkodobý pracovnoprávny vzťah s obmedzeným predmetom práce a nízkymi príjmami.

32. No aj z hľadiska tohto prístupu vznikajú stále nové otázky, keďže pri rôznorodej skutočnosti je každé vymedzenie určite svojvoľné. Okrem toho, súčasná situácia je stále viac rôznorodá. Posúdenie prejednávanej veci musí byť uskutočnené v tomto kontexte. V tomto smere bude zohľadnená už vynesená judikatúra Súdneho dvora, predovšetkým z rozsudkov Bettray a Steymann( ), ktoré budú preskúmané ďalej v písmene B.

B – Judikatúra týkajúca sa pojmu pracovník

33. Ako už bolo uvedené, Súdny dvor priznal široký obsah oblasti uplatnenia pojmu pracovník v zmysle článku 39 ES. V tomto zmysle sa vrátim k niektorým zhrňujúcim úvahám nachádzajúcim sa v nedávnom rozsudku Ninni-Orasche.( )

34. Súdny dvor odkazuje predovšetkým na ustálenú judikatúru, podľa ktorej má pojem pracovník v zmysle článku 39 ES rozsah s významom pre celé Spoločenstvo a nemôže byť predmetom reštriktívneho výkladu. Odkazuje na rozsudky Lawrie-Blum, Brown, Bernini a Meeusen.( ) Pojem musí byť definovaný podľa objektívnych kritérií, ktoré charakterizujú pracovnoprávny vzťah pri zohľadnení práv a povinností dotknutých osôb.

35. Základná charakteristika pracovnoprávneho vzťahu je daná okolnosťou, že osoba vykonáva v určitom čase, v prospech inej osoby a pod jej vedením, činnosti, za ktoré dostáva odmenu (pozri rozsudky Lawrie-Blum, Bettray a Meeusen).( ) Ako správne uvádza Komisia vo svojich písomných pripomienkach, Súdny dvor tak rozlišuje medzi troma kumulatívnymi podmienkami: trvanie pracovnej činnosti, vzťah podriadenosti a odmena.

36. Vo svetle tejto judikatúry treba poznamenať, že skutočnosť, že pracovnoprávny vzťah za odmenu je krátkeho trvania, nemôže sama osebe vylúčiť uplatnenie článku 39 ES. Aby však išlo o postavenie pracovníka, vyžaduje sa, aby dotknutá osoba vykonávala práce skutočné a účinné, ktoré nie sú natoľko obmedzené, aby boli považované za práce čisto okrajové a vedľajšie. V súvislosti s týmto bodom Súdny dvor odkazuje na rozsudky Levin a Meeusen.( )

37. Pri skúmaní, či v konkrétnom prípade ide o prácu skutočnú a účinnú, musí vnútroštátny súd vychádzať z objektívnych kritérií a celkovo zhodnotiť všetky okolnosti prípadu, ktoré sa týkajú ako povahy posudzovaných činností, tak povahy predmetného pracovnoprávneho vzťahu.

38. To ma privádza k bližšiemu skúmaniu tretej z vyššie spomenutých kumulatívnych podmienok, teda odmeny. Táto podmienka je pre posúdenie prejednávanej veci najzaujímavejšou. Z rozsudkov Lawrie-Blum a Bernini( ), ktoré sa týkajú osôb vykonávajúcich odbornú výučbu v rámci profesionálnej prípravy, vyplýva, že aj osoby, ktoré dostávajú zníženú odmenu, môžu byť považované za pracovníkov. Súdny dvor výslovne nevyžaduje, aby bola odmena tak vysoká, že vďaka nej si dotknutá osoba môže úplne obstarať vlastné finančné prostriedky na živobytie. Citujem rozsudok Levin( ), v ktorom Súdny dvor potvrdzuje, že odmena môže byť nižšia „ako minimálna mzda garantovaná v posudzovanom odvetví. Je nemožné rozlišovať v tejto súvislosti medzi tými, ktorí sa uspokoja s takými príjmami, a tými, ktorí ich dopĺňajú o ďalšie príjmy, pochádzajúce z vlastného majetku alebo z pracovnej činnosti rodinných príslušníkov s nimi spolužijúcich“. Podotýkam, že Súdny dvor nespomína okolnosť vyskytujúcu sa v predjednávanej veci, podľa ktorej dotknutá osoba smeruje k doplneniu svojich príjmov prostredníctvom sociálneho príspevku.

39. V tom istom zmysle sa Súdny dvor vyjadruje o produktivite práce dotknutej osoby. Aj osoba s obmedzenou produktivitou práce – ako napríklad praktikant – môže byť považovaná za pracovníka, pokiaľ predmetné činnosti nie sú čisto okrajovej a vedľajšej povahy. Podľa Súdneho dvora je vnútroštátny súd príslušný posúdiť, či ide o taký prípad.

40. Ako tiež vyplýva z pripomienok predložených Súdnemu dvoru, zdá sa byť preukázané, že v prejednávanej veci sú okolnosti podobné tým, ktoré viedli k prijatiu rozsudku Bettray.( ) Členské štáty v postavení vedľajších účastníkov konania z tohto rozsudku vyvodzujú, že pán Trojani – podobne ako v spore Bettray – nemôže byť považovaný za pracovníka, zatiaľ čo Komisia vyjadrila opačný názor.

41. Spor Bettray sa týkal práce upravenej prostredníctvom holandského Wet sociale werkvoorziening (WSW). Ako vyplýva z rozsudku Súdneho dvora, tento zákon obsahoval úpravu zameranú na poskytovanie zamestnania na účely zachovania, obnovenia alebo podpory pracovnej spôsobilosti osôb, ktoré počas neurčitej doby nie sú schopné pracovať za normálnych podmienok vzhľadom na okolnosti vlastné ich stavu. Na tento účel sú vytvorené podniky alebo organizácie práce, ktorých jediným cieľom je poskytnúť dotknutým subjektom možnosť vykonávať odmeňované činnosti za podmienok, ktoré, pokiaľ je to možné, zohľadňujú pravidlá a zvyklosti, ktoré zákon uplatňuje pre výkon závislej pracovnej činnosti za normálnych podmienok.( )

42. Podľa Súdneho dvora nie je relevantné, že produktivita práce zamestnaných je nízka alebo že ich odmena je z veľkej časti vyplatená vďaka verejným podporám. Rozhodujúce je, že „činnosti vykonávané v rámci WSW nemôžu byť považované za skutočné a účinné hospodárske činnosti, pokiaľ predstavujú iba prostriedok rehabilitácie alebo znovuzačlenenia dotknutých osôb... Pracovné miesta, o ktorých sa pojednáva, sú vyhradené subjektom, ktoré v dôsledku okolností vlastných ich stavu nie sú schopné pracovať za normálnych podmienok“. Súdny dvor okrem toho priznal dôležitosť skutočnosti, že dotknutá osoba nebola vybraná na základe jej spôsobilosti vykonávať určitú prácu. Vykonávala činnosti späté s jej fyzickými a psychickými podmienkami v podnikoch alebo organizáciách práce, osobitne vytvorených pre splnenie sociálneho účelu.( )

43. Považujem za potrebné porovnať okolnosti sporu Bettray s okolnosťami, ktoré tvoria skutkový obsah sporu Steymann.( ) Pán Steymann bol členom komunity Bhagwan a vykonával v tejto komunite a v jej prospech práce v rámci jej obchodných aktivít. Táto komunita očakávala od svojich členov, že budú vykonávať aktivity na jej účet a len málokedy sa potvrdilo, že by sa členovia vyhli tejto povinnosti. Komunita Bhagwan zabezpečuje materiálne potreby svojich členov, vrátane vreckového, nezávisle od povahy a rozsahu prác, ktoré títo vykonávajú.

44. V prvom rade Súdny dvor tvrdí, že členstvo v komunite založenej na náboženstve alebo inej duchovnej či filozofickej koncepcii života nespadá do oblasti uplatnenia práva Spoločenstva, pokiaľ nemôže byť považované za hospodársku činnosť v zmysle článku 2 Zmluvy ES. Súdny dvor uvádza, že člen komunity z Bhagwan – ako pán Steymann – s určitosťou spadá pod pojem pracovník, aj keď odmena za prácu, získaná touto osobou, pochádza iba nepriamo so skutočne vykonanej práce. Podľa môjho názoru je ešte dôležitejším fakt, že Súdny dvor neskúma, či skutočne išlo o podriadený pracovnoprávny vzťah, inými slovami, či je pán Steymann povinný vykonávať niektoré pracovné činnosti určené komunitou.

45. Aký je teda rozhodujúci rozdiel medzi spormi Bettray a Steymann? Okrem troch podmienok spomenutých vyššie v bode 35 Súdny dvor berie do úvahy hospodársky charakter činností. Rozsudok Steymann je v tomto zmysle jasný. Kladiem si však otázku: nemajú činnosti vykonávané osobou oprávnenou podľa WSW žiaden hospodársky charakter? Ako sa zdá, Súdny dvor považuje WSW iba za nástroj integrácie osobne znevýhodnených osôb, a nie za formu práce – subvencovanú, avšak skutočnú – ktorá má za následok výrobu tovarov pre trh.

46. Berúc do úvahy podstatné aspekty vyššie spomenutej judikatúry – podľa ktorej je pojem pracovník predmetom veľmi extenzívneho výkladu – rozsudok Bettray musí byť skúmaný vo svojom špecifickom kontexte, v ktorom je rozhodujúci účel integrácie sledovaný WSW. Súdny dvor zdôrazňuje obmedzený dosah svojho záveru vo veci Bettray takto: „záver, ku ktorému dospel Súdny dvor vo veci Bettray... nevychádzal z judikatúry týkajúcej sa výkladu tohto pojmu v práve Spoločenstva... a vysvetľuje sa iba vo svetle osobitého charakteru tejto prejednávanej veci“.( )

C – Samotná odpoveď

47. Tento spor je príkladom toho, čo som už definoval vyššie ako rôznorodú skutočnosť. Pán Trojani vykonáva určité práce pre Armádu spásy, ktoré, čo je v každom prípade nesporné, sú priamo spojené s podporou, ktorú mu poskytuje jedna z ubytovní samotnej Armády spásy a okrem toho je nesporné, že týmito prácami si pán Trojani nemôže úplne zaobstarať svoje finančné prostriedky na živobytie. Z tohto dôvodu žiada o dodatočný príspevok, ktorý by mu zabezpečil minimum týchto prostriedkov.

48. Ako vyplýva z vyššie uvedeného, Súdny dvor vykladal pojem pracovník extenzívnym spôsobom, podľa tejto definície aj činnosti s obmedzeným rozsahom, nízkou odmenou a obmedzenou produktivitou práce postačujú, aby mohol byť subjekt považovaný za pracovníka. Pracovnoprávny vzťah existuje, pokiaľ sú splnené tri podmienky: musí ísť o činnosť určitého časového trvania, vyžaduje sa vzťah podriadenosti a odmena.

49. Pripustiac, že pracovné činnosti vykonávané pánom Trojanim pre Armádu spásy spĺňajú tieto tri podmienky, Súdnemu dvoru je položená nasledujúca otázka: má byť pán Trojani v osobitnom sociálnom kontexte, v ktorom vykonáva pracovné činnosti, považovaný za migrujúceho pracovníka? Členské štáty, ktoré vstúpili do konania v postavení vedľajších účastníkov, odpovedali na túto otázku záporne( ), zatiaľ čo žalobca v konaní vo veci samej a Komisia kladne.

50. Zdieľam názor členských štátov. Čoho sa totiž v skutočnosti prejednávaná vec týka?

51. Pán Trojani, francúzsky štátny príslušník, odišiel do Bruselu a bol prijatý Armádou spásy. Je bez strechy nad hlavou a zjavne spĺňa kritériá pre prijatie touto organizáciou. Armáda spásy je cirkevným združením, ktoré má za cieľ poskytovať pomoc osobám v núdzi. Od osôb, ktoré prijme a ktoré sú tiež na to spôsobilé, vyžaduje, aby vykonávali určité činnosti. Predmetné činnosti môžu byť považované za protislužby za poskytnutú pomoc (a tiež aby Armáda spásy a jej ubytovne mohli účinne fungovať z ekonomického uhla pohľadu), ale tiež ako prvý krok smerom k znovuzačleneniu osôb v núdzi do spoločnosti.

52. Podľa vnútroštátnej právnej úpravy majú ubytovne podporované belgickými orgánmi, medzi ktoré patria aj ubytovne Armády spásy, za úlohu poskytovať pomoc osobám zraniteľným v rovine osobných vzťahov, v rovine sociálnej alebo materiálnej, kvôli čomu nie sú schopné žiť samostatne.( ) Predmetná pomoc smeruje k podporeniu ich samostatnosti, fyzickej pohody a znovuzačlenenia do spoločnosti.

53. Ako správne poznamenala francúzska vláda, ubytovanie v ubytovni, a nie práca vykonávaná predmetnou osobou, predstavuje základný prvok vzťahu medzi Armádou spásy a pánom Trojanim. Práca zahŕňa medzi iným čistenie ubytovne a ide viac-menej o povinnosť spojenú so samotným ubytovaním, porovnateľnú napríklad s pracovnou službou, ktorá je zvyčajne vykonávaná v mládežníckych ubytovniach.( ) Pán Trojani sa neobrátil na Armádu spásy, aby tam vykonával prácu, a Armáda spásy ho ani nevybrala pre jeho osobné kvality na určitú prácu. V tomto zmysle sa odráža analógia so sporom Bettray.( ) On nevstúpil do služby Armády spásy.

54. Za týchto okolností nie je zrejmé, či pán Trojani môže byť definovaný ako pracovník, a teda Armáda spásy ako zamestnávateľ. Mohlo by to tiež byť nevhodné vzhľadom na požiadavky, ktoré sú (často na základe vnútroštátnej právnej úpravy) spojené s pracovnou zmluvou. Mám na mysli napríklad požiadavku vyplatenia minimálnej mzdy a účasti pracovníkov pri rozhodnutiach podniku.

55. K tomu sa pripája, že už v rozsudku Bettray dal Súdny dvor určité obmedzenie rozsahu pojmu pracovník v prípade činností, ktoré nemajú hospodársky charakter. V uvedenom rozsudku išlo o prácu, ktorá bola uskutočňovaná pre umožnenie integrácie dotknutej osoby. Výsledky práce však boli uvádzané na trh. Ako už bolo uvedené, Súdny dvor podotýka, že tento rozsudok bol vydaný len v súvislosti s osobitosťou posudzovaného prípadu. To však ešte neznamená, že záver analogický tomu z rozsudku Bettray nemôže byť prijatý vo veci, akou je prejednávaná vec, kde je hospodárska povaha činnosti ešte nepatrnejšia ako vo veci Bettray.

56. To ma privádza k môjmu pôvodnému posúdeniu prvej otázky vnútroštátneho súdu. Ak by činnosti vykonávané pánom Trojanim pre Armádu spásy spĺňali tri podmienky stanovené Súdnym dvorom pre uznanie existencie pracovnoprávneho vzťahu, domnievam sa, že za netypických okolností daného prípadu je skutočný a vlastný pracovnoprávny vzťah vylúčený. Vzťah medzi pánom Trojanim a Armádou spásy je charakterizovaný hlavne poskytovaním ubytovania, nie prácou. Okrem toho považujem za dôležité, že činnosti nemajú hospodársku povahu, alebo ju takú majú len sekundárne, zatiaľ čo uplatniteľnosť článku 39 ES je podriadená hospodárskej povahe činností. Uzatváram preto, že pán Trojani nemôže byť považovaný za pracovníka v zmysle článku 39 ES.

57. K tomu sa pripája ďalšie. Podľa môjho názoru nie je zrejmé, že je splnená tretia podmienka pre uznanie existencie pracovnoprávneho vzťahu, to znamená výkon práce za odmenu. Aj s ohľadom na tento bod odkazujem na pripomienky francúzskej vlády. Táto vláda tvrdí, že ubytovanie poskytované Armádou spásy nemôže byť považované za protihodnotu v naturáliách za vykonané činnosti, ale že naopak, tieto činnosti môžu byť považované za protiplnenie za dané ubytovanie.

58. Toto stanovisko považujem za správne. Pánovi Trojanimu je poskytovaná služba. Posudzované vykonávané činnosti predstavujú jej protiplnenie. Je teda vylúčené, že práca je vykonávaná za odmenu.

59. Tomuto stanovisku by sa dalo vytknúť, že pán Trojani dostáva (malú) peňažnú odmenu za ním vykonanú prácu vo forme vreckového vo výške 25 eur týždenne. Podľa judikatúry Súdneho dvora( ) totiž odmena nemusí byť tak vysoká, aby si ňou pracovník mohol zabezpečiť vlastné prostriedky na živobytie. Tým Súdny dvor priznáva, že napríklad praktikant s nízkou odmenou má nepodmienečné právo na pobyt, keďže je pracovníkom.

60. Nevylučujem, že vyplatenie sumy 25 eur týždenne súčasne s protiplnením v naturáliách je dostatočne vysoké, aby predstavovalo prvok pracovnoprávneho vzťahu. Nepovažujem však vreckové za časť odmeny za vykonané činnosti, ale za časť služby poskytovanej Armádou spásy. Vyplatenie vreckového spadá pod sociálne úlohy Armády spásy, aby ňou prijaté osoby mohli na časť dňa skutočne opustiť ubytovňu.

61. Vezmúc do úvahy mne známe skutkové okolnosti, prichádzam preto k záveru, že pán Trojani nemôže zakladať svoje právo na pobyt v Belgickom kráľovstve na postavení pracovníka v zmysle článku 39 ES.

III – Druhá otázka

62. Odpoveď na druhú otázku vnútroštátneho súdu zahŕňa výklad – základného – práva občana Spoločenstva potvrdeného článkom 18 ES zdržiavať sa na území členských štátov, pričom podlieha obmedzeniam a podmienkam ustanoveným v Zmluve ES a v opatreniach prijatých na jej vykonanie. V dôsledku rozsudku Baumbast a R( ) je odvolanie členských štátov na tieto obmedzenia a podmienky podrobené súdnej kontrole, predovšetkým kontrole proporcionality.

63. Ako som už poznamenal, smernica 90/364 umožňuje členským štátom odmietnuť právo na pobyt občanom Európskej únie, ktorí nedisponujú dostatočnými finančnými prostriedkami na živobytie. Ustanovenia smernice teda predstavujú obmedzenie práva na pobyt stanoveného Zmluvou ES alebo na jej základe v zmysle článku 18 ES. Všetky členské štáty v postavení vedľajších účastníkov v prejednávanej veci prichádzajú teda k záveru, že pán Trojani nemôže zakladať právo zdržiavať sa v Belgicku na článku 18 Zmluvy ES. Pán Trojani – prirodzene, ak to môžem dodať – tvrdí opak a predovšetkým uvádza, že obmedzenia práva na pobyt musia byť vykladané reštriktívnym spôsobom.

64. Komisia zastáva úplne odlišný názor, tvrdiac, že smernica 90/364 predstavuje obmedzenie práva na pobyt, ale nie práva priznaného článkom 18 ES odísť do iných členských štátov. Tvrdí, že smernica sa uplatňuje iba od chvíle, kedy osoba požiadala o povolenie na pobyt. Občania Európskej únie majú k dispozícii šesť-mesačné obdobie pre požiadanie o povolenie na pobyt. Komisia vyvodzuje toto obdobie z rozsudku Antonissen( ), v ktorom Súdny dvor poskytuje primerané obdobie šiestich mesiacov pre hľadanie práce v inom členskom štáte. Počas tohto obdobia môžu dotknuté osoby uplatniť článok 39 ES, aj keď nevykonávajú skutočnú prácu.

65. Pred dospením k samotnej odpovedi preskúmam argument Komisie. Tá má pravdu v tvrdení, že občan Únie, ktorý sa pohybuje na území členských štátov, nepodlieha obmedzeniam založeným na smernici 90/364. Je prirodzené, že v európskom priestore, v ktorom boli zrušené hraničné kontroly, nie je možné vyžadovať, aby každý cestovateľ disponoval dostatočnými finančnými prostriedkami na živobytie. To však neznamená, že sa analogicky s rozsudkom Antonissen musí poskytovať primerané obdobie. V kontexte voľného pohybu pracovníkov tieto osoby potrebujú obdobie na hľadanie práce. Toto obdobie prispieva k výkonu voľného pohybu pracovníkov. Ale na čo by slúžilo toto obdobie v prípade pracovníka, ktorý migruje z iných ako ekonomických dôvodov? Ten nemusí hľadať prácu ani nič iné. Nakoniec zdôrazňujem, že na základe známych skutočností pán Trojani disponuje povolením na pobyt. Prinajmenšom z tohto dôvodu nie je argument Komisie relevantný pre konanie vo veci samej.

66. To ma privádza k formulácii samotnej odpovede, ktorá sa člení na dva body. Po prvé je potrebné stanoviť, či sa za daných okolností uplatňuje niektoré z obmedzení alebo podmienok stanovených v druhej časti článku 18 ods. 1 ES. Po druhé uplatnenie týchto obmedzení alebo podmienok musí rešpektovať zásadu proporcionality.

67. Pokiaľ ide o prvý bod, je nepochybné, že pán Trojani nedisponuje finančnými prostriedkami dostatočnými pre zabezpečenie vlastného živobytia. Práve z tohto dôvodu žiada belgické orgány o „minimex“. Vzťahuje sa tým na neho uplatnenie obmedzenia uvedeného v článku 1 ods. 1 smernice 90/364. Odvolávam sa tiež na druhú vetu článku 1 ods. 1, podľa ktorej sú prostriedky dostačujúce, ak sú vyššie ako úroveň prostriedkov, pod ktorou hostiteľský členský štát môže poskytovať sociálnu pomoc svojim štátnym príslušníkom so zreteľom na osobné pomery uchádzača.

68. Druhý bod sa týka proporcionality. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora kontrola vo vzťahu k zásade proporcionality znamená, že prijaté vnútroštátne opatrenia musia byť primerané a nevyhnutné pre dosiahnutie sledovaného cieľa.( ) V súhrne vnútroštátne opatrenia, ktoré obmedzujú právo na pobyt, nesmú viesť k neprimeranému zásahu do výkonu tohto práva. V rozsudku Baumbast a R( ) Súdny dvor vyhlásil, že obmedzenie práva na pobyt do tohto práva zasiahlo neprimeraným spôsobom, v podstate preto, že – bez ohľadu na všetky osobitosti daného sporu – pán Baumbast by sa, hoci nesplnil doslovne žiadnu z podmienok stanovených článkom 1 smernice 90/364, stal záťažou pre verejné financie hostiteľského štátu.

69. Celkovo vzaté s ohľadom na základnú povahu práva na pobyt priznaného každému občanovi Európskej únie by bolo neprimerané, keby niektorý členský štát obmedzil toto právo z formálnych dôvodov, bez toho, aby pri tom mohol vychádzať z dôvodov nevyhnutného verejného záujmu.

70. Čo to teda znamená pre prejednávanú vec? Je zrejmé, že pán Trojani si nemôže obstarať prostriedky na živobytie, keďže žiada o belgické sociálne dávky. Odmietnutie práva na pobyt nie je neprimerané, pretože obmedzenia a podmienky stanovené smernicou 90/364 sa týkajú práve osôb, ktoré sú tak ako pán Trojani odkázané – aspoň pokiaľ ide o značnú časť ich príjmov – na sociálne poistenie hostiteľského členského štátu. Právo Spoločenstva vychádza zo zásady, že osoby, ktoré sú odkázané na sociálne poistenie, sú vzaté do starostlivosti ich vlastným členským štátom.

71. Posledná závažná otázka pozostáva zo stanovenia, či spôsob, akým belgické orgány zaobchádzajú s pánom Trojanim, predstavuje zakázanú diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti. Komisia naráža na túto otázku s odkazom na odmietnutie poskytnúť pánovi Trojanimu „minimex“, zatiaľ čo belgický občan, ktorý sa nachádza v podobnej situácii, by mal na tento príspevok právo na základe vnútroštátnej právnej úpravy.

72. S ohľadom na takéto možné rozdielne zaobchádzanie zastávam takýto názor. Predovšetkým konštatujem, že táto otázka sa nevzťahuje na vstup pána Trojaniho na belgické územie, ale na odmietnutie poskytnúť mu príspevok. To nie je predmetom prejudiciálnych otázok vnútroštátneho súdu. Považujem však za užitočné venovať tejto otázke niekoľko poznámok, vezmúc do úvahy predovšetkým pozornosť, ktorá jej bola venovaná v priebehu konania.

73. Existencia alebo neexistencia zakázanej diskriminácie založenej na štátnej príslušnosti závisí od postavenia, ktorým disponuje občan Európskej únie v oblasti práva na pobyt. Ak tento občan zakladá svoje právo na pobyt na právnom poriadku Spoločenstva, spadá do rámca uplatnenia tohto práva Spoločenstva a zo zásady zákazu diskriminácie bude vyplývať, že s ním nemožno zaobchádzať rozdielnym spôsobom, ak žiada o sociálny príspevok. Tak je tomu v rozsudku Grzelczyk( ), ktorý sa tiež týka „minimexu“. Diskriminácia založená na štátnej príslušnosti však môže prípadne existovať, aj keď bolo vydané povolenie na pobyt na základe vnútroštátneho práva, ako v prípade pána Trojaniho. To by sa potvrdilo, keby bolo pánovi Trojanimu vydané povolenie na pobyt bez časového obmedzenia. V tom prípade by bolo jeho postavenie v súvislosti s pobytom analogické s tým, ktorý patrí belgickému občanovi, a odmietnutie poskytnúť príspevok by nebolo následkom rozdielneho postavenia v oblasti pobytu, ale rozdielnej štátnej príslušnosti. Takéto povolenie však nebolo v prejednávanej veci vydané.

74. Ak naopak – a zo spisu sa zdá, že to sa v prejednávanej veci potvrdilo – bolo vydané povolenie na dočasný pobyt a občan Únie nedisponuje neobmedzeným právom na pobyt v zmysle rozsudku Kaba II( ), tento občan už viac nemôže využiť zásadu zákazu diskriminácie, aby získal príspevok členského štátu. Jeho povolenie na pobyt nie je vo všetkých smeroch analogické právu na pobyt, ktoré patrí osobe nachádzajúcej sa a žijúcej v Belgickom kráľovstve v súlade s právnymi predpismi tohto členského štátu.( )

75. Vezmúc do úvahy predchádzajúce skutočnosti, konštatujem, že za daných okolností konania vo veci samej nejde o diskrimináciu založenú na štátnej príslušnosti a zakázanú právom Spoločenstva.

76. Na základe toho prichádzam k záveru, že za súčasného stavu práva Spoločenstva má členský štát právomoc odmietnuť právo na pobyt občanovi Európskej únie, ktorý sa nachádza v situácii ako pán Trojani. Takýto občan Európskej únie si nemôže uplatniť právo na pobyt na základe článku 18 ES, pokiaľ nedisponuje vlastnými finančnými prostriedkami na živobytie.

IV – Návrh

77. Po zohľadnení predchádzajúcich skutočností odporúčam Súdnemu dvoru, aby odpovedal na otázky predložené zo strany Tribunal du travail di Bruxelles takto:

Pokiaľ ide o prvú otázku: občan Európskej únie, ktorý nedisponuje dostatočnými finančnými prostriedkami na živobytie, ktorý býva v ubytovni členského štátu, ktorého nie je štátnym príslušníkom a ktorý za týchto okolností vykonáva činnosti pre túto ubytovňu v rozsahu približne tridsiatich hodín týždenne, dostávajúc za to odmenu v naturáliách, ktorá pokrýva jeho základné životné potreby v samotnej ubytovni, a vreckové, sa nemôže odvolávať, s cieľom získať právo na pobyt, na postavenie pracovníka v zmysle článku 39 ES.

Pokiaľ ide o druhú otázku: za skutkových okolností opísaných v odpovedi na prvú otázku si občan Európskej únie nemôže nárokovať ani právo na pobyt na základe článku 18 ES, pokiaľ nedisponuje vlastnými finančnými prostriedkami na živobytie.