NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PRIIT PIKAMÄE

prednesené 9. júla 2020 ( 1 )

Vec C‑342/19 P

Fabio De Masi,

Yanis Varoufakis

proti

Európskej centrálnej banke (ECB)

„Odvolanie – Prístup k dokumentom Európskej centrálnej banky (ECB) – Dokument súvisiaci s hlavnou činnosťou ECB – Rozhodnutie 2004/258/ES – Článok 4 ods. 2 a 3 – Pôsobnosť – Zamietnutie prístupu k dokumentu pre vnútornú potrebu – Súvislosť dokumentu s prebiehajúcim alebo skončeným rozhodovacím procesom“

I. Úvod

1. Pán Fabio De Masi a pán Yanis Varoufakis sa svojím odvolaním domáhajú zrušenia rozsudku Všeobecného súdu Európskej únie z 12. marca 2019, De Masi a Varoufakis/ECB ( 2 ), ktorým Všeobecný súd zamietol žalobu o neplatnosť podanú proti rozhodnutiu Európskej centrálnej banky (ECB) zo 16. októbra 2017, ktorým im bol zamietnutý prístup k dokumentu z 23. apríla 2015 nazvanému „Odpovede na otázky týkajúce sa výkladu článku 14.4 Protokolu o štatúte ESCB a ECB“.

2. V sporoch týkajúcich sa prístupu k dokumentom v držbe ECB bolo na rozdiel od sporov súvisiacich s uplatňovaním nariadenia č. 1049/2001 ( 3 ) vydaných len veľmi málo rozsudkov Súdneho dvora, takže prejednávaná vec poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť spresniť svoju judikatúru v tejto špecifickej oblasti.

3. V súlade so žiadosťou Súdneho dvora budú tieto návrhy zamerané na tretí odvolací dôvod, ktorý sa konkrétne týka prepojenia výnimiek z práva na prístup stanovených v rozhodnutí 2004/258/ES ( 4 ) a rozsahu výnimky týkajúcej sa dokumentov pre vnútornú potrebu v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku tohto rozhodnutia.

II. Právny rámec

A. Primárne právo

4. Článok 15 ZFEÚ stanovuje: „1. S cieľom podporovať dobrú správu vecí verejných a zabezpečiť účasť občianskej spoločnosti dodržiavajú inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie v čo najväčšej možnej miere zásadu otvorenosti. 2. Zasadnutia Európskeho parlamentu, ako aj zasadnutia Rady pri prerokúvaní a hlasovaní o návrhu legislatívneho aktu sú verejné. 3. Každý občan Únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo zapísaným sídlom v členskom štáte má právo na prístup k dokumentom inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie bez ohľadu na ich nosič, v závislosti na zásadách a podmienkach, ktoré sa vymedzia v súlade s týmto odsekom. Všeobecné zásady a obmedzenia, ktoré vychádzajú z verejného alebo súkromného záujmu a upravujú právo na prístup k dokumentom, stanoví prostredníctvom nariadení Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym postupom. Každá inštitúcia, orgán alebo úrad alebo agentúra zabezpečí transparentnosť svojej práce a zapracuje do svojho rokovacieho poriadku osobitné ustanovenia týkajúce sa prístupu k svojim dokumentom v súlade s nariadeniami uvedenými v druhom pododseku. Na Súdny dvor Európskej únie, Európsku centrálnu banku a Európsku investičnú banku sa tento odsek vzťahuje iba pri výkone ich administratívnych úloh. Európsky parlament a Rada zabezpečia zverejnenie dokumentov týkajúcich sa legislatívnych postupov v súlade s podmienkami ustanovenými v nariadení uvedenom v druhom pododseku.“

B. Rozhodnutie 2004/258

5. Odôvodnenia 1 až 3 rozhodnutia 2004/258 znejú: „(1) Druhý pododsek článku 1 Zmluvy o Európskej únii zakotvuje koncepciu otvorenosti konštatujúc, že zmluva predstavuje novú etapu v procese utvárania čoraz užšieho spojenectva medzi národmi Európy, v ktorom sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejším spôsobom a čo najbližšie k občanovi. Otvorenosť zvyšuje legitímnosť, efektívnosť a zodpovednosť administratívy, čím sa posilňujú princípy demokracie. (2) Európsky parlament, Rada a Komisia vyzývajú v spoločnom vyhlásení k nariadeniu Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie ostatné orgány a inštitúcie Únie, aby prijali interné pravidlá prístupu verejnosti k dokumentom, ktoré zohľadnia princípy a obmedzenia stanovené týmto nariadením. Režim prístupu verejnosti k dokumentom ECB, ako sa ustanovuje v rozhodnutí z 3. novembra 1998, ktoré sa týka prístupu verejnosti k dokumentácii a archívom Európskej centrálnej banky, by sa mal podľa toho upraviť. (3) K dokumentom ECB by sa mal poskytnúť širší prístup, pričom sa zároveň chráni nezávislosť ECB a národných centrálnych bánk (NCB) v súlade s článkom 108 [ZFEÚ] a článkom 7 [Protokolu o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a ECB], ako aj dôvernosť určitých záležitostí špecifických pre výkon úloh ECB. Na zabezpečenie efektívnosti jej rozhodovacieho procesu, vrátane interných porád a príprav, sú rokovania na zasadnutiach orgánov ECB s rozhodovacími právomocami dôverné, pokiaľ príslušný orgán nerozhodne, že výsledok jeho rokovania sa zverejní.“

6. Článok 2 tohto rozhodnutia uvádza: „1. Každý občan [Ú]nie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo so sídlom v niektorom členskom štáte má právo na prístup k dokumentom ECB s výhradou podmienok a obmedzení vymedzených v tomto rozhodnutí. 2. S výhradou tých istých podmienok a obmedzení môže ECB umožniť prístup k dokumentom ECB ktorejkoľvek fyzickej alebo právnickej osobe, ktorá nemá bydlisko alebo sídlo v niektorom členskom štáte. …“

7. Článok 4 rozhodnutia 2004/258 stanovuje: „… 2. ECB odmietne prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana: … – súdneho konania a právneho poradenstva, … pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení. 3. Prístup k dokumentu, ktorý pripravila alebo prijala ECB pre vnútornú potrebu ako súčasť rokovaní a predbežných porád v rámci ECB a na účely výmeny názorov medzi ECB a národnými centrálnymi bankami, príslušnými vnútroštátnymi orgánmi alebo príslušnými určenými orgánmi sa odmietne aj po prijatí rozhodnutia, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení. Prístup k dokumentu, ktorý obsahuj[e] výmenu názorov medzi ECB a inými príslušnými orgánmi sa odmietne aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu vážne narušilo efektívnosť plnenia úloh ECB, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení. … 5. Ak sa ktorákoľvek z výnimiek vzťahuje iba na niektoré časti požadovaného dokumentu, zostávajúce časti sa zverejnia. …“

III. Okolnosti predchádzajúce sporu

8. Všeobecný súd opísal okolnosti predchádzajúce sporu v bodoch 1 až 6 napadnutého rozsudku a pre potreby tohto konania ich možno zhrnúť nasledujúcim spôsobom.

9. Páni De Masi a Varoufakis (ďalej len „odvolatelia“) po tom, ako ich ECB informovala o existencii externého právneho stanoviska z 23. apríla 2015, nazvaného „Odpovede na otázky týkajúce sa výkladu článku 14.4 Protokolu o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky“ (ďalej len „sporný dokument“), požiadali listom zo 7. júla 2017 o prístup k tomuto dokumentu.

10. ECB listom z 3. augusta 2017 zamietla prístup k uvedenému dokumentu jednak na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke rozhodnutia 2004/258 týkajúcej sa ochrany právnych stanovísk a jednak na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku tohto istého rozhodnutia týkajúcej sa ochrany dokumentov pre vnútornú potrebu.

11. Odvolatelia listom z 30. augusta 2017 podali opakovanú žiadosť o prístup k spornému dokumentu podľa článku 7 ods. 2 uvedeného rozhodnutia.

12. ECB rozhodnutím zo 16. októbra 2017 potvrdila zamietnutie prístupu k spornému dokumentu na základe tých istých výnimiek, aké boli uvedené v rozhodnutí z 3. augusta 2017.

IV. Konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok

13. Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 8. decembra 2017 odvolatelia podali žalobu o neplatnosť rozhodnutia zo 16. októbra 2017.

14. Odvolatelia na podporu tejto žaloby uviedli v podstate dva žalobné dôvody založené po prvé na porušení článku 4 ods. 2 druhej zarážky rozhodnutia 2004/258 a po druhé na porušení článku 4 ods. 3 prvého pododseku toho istého rozhodnutia.

15. ECB navrhla zamietnuť uvedenú žalobu.

16. Všeobecný súd v napadnutom rozsudku zamietol žalobu v celom rozsahu ako nedôvodnú. Po preskúmaní ich druhého žalobného dôvodu v bode 74 napadnutého rozsudku rozhodol, že ECB mohla svoje zamietnutie prístupu k spornému dokumentu oprávnene založiť na výnimke stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258. Preto sa domnieval, že nie je potrebné preskúmať prvý žalobný dôvod týkajúci sa výnimky z práva na prístup stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke tohto rozhodnutia.

17. Všeobecný súd na tento účel vylúčil, že na základe článku 4 ods. 3 prvého pododseku uvedeného rozhodnutia sa vyžaduje preukázanie vážneho narušenia rozhodovacieho procesu, a v bode 30 napadnutého rozsudku uviedol, že odmietnutie na základe tohto ustanovenia iba predpokladá, aby bolo na jednej strane preukázané, že tento dokument je pre vnútornú potrebu v rámci rokovaní a predbežných porád v ECB alebo výmen názorov medzi ECB a dotknutými národnými centrálnymi bankami, a na druhej strane, že neexistuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci sprístupnenie tohto dokumentu. Uviedol teda, že ECB sa oprávnene mohla domnievať, že sporný dokument je dokumentom pre vnútornú potrebu v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku tohto istého rozhodnutia v rozsahu, v akom sa domnievala, že tento dokument má poskytnúť informácie a podporu pre rokovania Rady guvernérov v rámci právomocí, ktoré jej prináležia na základe článku 14.4 Protokolu č. 4 o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a ECB (ďalej len „Protokol o ESCB a ECB“).

18. Všeobecný súd v rámci posúdenia tvrdení predložených odvolateľmi v prvom rade zamietol tvrdenie, podľa ktorého výnimka stanovená v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258 nie je na sporný dokument uplatniteľná, pretože tento dokument je právnym stanoviskom, ktorý spadá do pôsobnosti výnimky týkajúcej sa ochrany právnych stanovísk upravenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke tohto rozhodnutia.

19. V druhom rade zamietol tvrdenie žalobcov, podľa ktorého podmienky uplatňovania článku 4 ods. 3 prvého pododseku uvedeného rozhodnutia neboli splnené, keďže sporný dokument na jednej strane nie je vnútornej povahy, a na druhej strane nemá súvislosť s konkrétnym konaním.

20. V treťom rade Všeobecný súd analyzoval a zamietol výhradu založenú na porušení povinnosti odôvodnenia.

21. V bodoch 62 až 73 napadnutého rozsudku Všeobecný súd preskúmal druhú časť druhého žalobného dôvodu založenú na existencii prevažujúceho verejného záujmu odôvodňujúceho sprístupnenie sporných dokumentov a dospel k záveru, že ju treba zamietnuť.

V. Návrhy účastníkov konania

22. Odvolatelia svojím odvolaním navrhujú, aby Súdny dvor: – zrušil napadnutý rozsudok v celom rozsahu a vyhovel žalobným návrhom predloženým v prvostupňovom konaní a – zaviazal odporkyňu v konaní o odvolaní na náhradu trov konania v súlade s článkom 184 v spojení s článkom 137 a nasl. Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.

23. ECB navrhuje: – zamietnuť odvolanie a – zaviazať odvolateľov na náhradu trov konania.

VI. Právna analýza

24. Odvolatelia uvádzajú na podporu svojho odvolania štyri odvolacie dôvody založené po prvé na porušení článku 10 ods. 3 ZEÚ, článku 15 ods. 1 a článku 298 ods. 1 ZFEÚ, ako aj článku 42 Charty základných práv Európskej únie, po druhé na porušení povinnosti odôvodnenia, po tretie na porušení článku 4 ods. 2 a 3 rozhodnutia 2004/258, po štvrté na porušení primárneho práva v rozsahu, v akom Všeobecný súd odmietol uznať existenciu prevažujúceho verejného záujmu odôvodňujúceho sprístupnenie sporného dokumentu.

25. Tieto návrhy sa budú týkať iba tretieho odvolacieho dôvodu, ktorý sa skladá z dvoch častí. Všeobecný súd tak mal údajne jednak nerešpektovať pôsobnosť odsekov 2 a 3 článku 4 rozhodnutia 2004/258 a jednak sa mal dopustiť nesprávneho právneho posúdenia, keď považoval zamietnutie prístupu podľa článku 4 ods. 3 tohto rozhodnutia za dôvodné, hoci predmetný dokument nebol určený pre vnútornú potrebu v zmysle tohto ustanovenia.

26. Pred analýzou vyššie uvedeného odvolacieho dôvodu považujem za potrebné spresniť právny rámec tejto analýzy vzhľadom na odkaz na riešenia prijaté Súdnym dvorom v jeho judikatúre týkajúcej sa nariadenia č. 1049/2001, ktorý uviedol tak Všeobecný súd v napadnutom rozsudku, ako aj odvolatelia vo svojom odvolaní.

A. O rámci právnej analýzy

27. Je nesporné, že žiadosti o prístup k dokumentom v držbe ECB sa musia podávať výlučne podľa rozhodnutia 2004/258, na základe ktorého bola žiadosť odvolateľov zamietnutá.

28. Treba uviesť, že prijatie rozhodnutia 2004/258 nadväzuje na spoločné vyhlásenie k nariadeniu Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie ( 5 ), ktorým Európsky parlament, Rada a Komisia vyzvali ostatné orgány a inštitúcie Únie, aby prijali interné pravidlá prístupu verejnosti k dokumentom, ktoré zohľadnia princípy a obmedzenia stanovené týmto nariadením.

29. Cieľom rozhodnutia 2004/258 je, ako sa uvádza v jeho odôvodnení 3, povoliť širší prístup k dokumentom ECB, než aký existoval v rámci režimu rozhodnutia 1999/284/ES z 3. novembra 1998 o prístupe verejnosti k dokumentom a archívom Európskej centrálnej banky ( 6 ) (ECB/1998/12), pri zabezpečení ochrany nezávislosti ECB a národných centrálnych bánk upravenej v článku 108 ZFEÚ a v článku 7 Protokolu o ESCB a ECB, ako aj dôvernosti určitých otázok týkajúcich sa plnenia úloh ECB. ( 7 )

30. Podľa článku 3 písm. a) rozhodnutia 2004/258 dokumentom v zmysle tohto rozhodnutia je dokument, ktorý ECB vypracuje alebo drží a ktorý „sa týka jej politiky, činnosti alebo rozhodnutí“, čo je formulácia vyznačujúca sa svojou všeobecnou povahou. Ako ECB výslovne uvádza vo svojich písomných podaniach predložených Všeobecnému súdu, ako aj Súdnemu dvoru, právo na prístup priznané týmto rozhodnutím sa netýka len dokumentov, ktoré súvisia s administratívnymi úlohami, ale vo všeobecnosti sa vzťahuje na všetky „dokumenty ECB“.

31. Rozhodnutie 2004/258 bolo teda prijaté pred nadobudnutím účinnosti Lisabonskej zmluvy 1. decembra 2009, ktorá, pokiaľ ide o primárne právo, predstavuje zmenu právneho rámca prístupu verejnosti k dokumentom inštitúcií Únie v rozsahu, v akom zavedenie článku 15 ZFEÚ, ktorý nahradil článok 255 ES, rozšírilo pôsobnosť zásady transparentnosti v práve Únie. Na rozdiel od článku 255 ES, ktorého pôsobnosť bola obmedzená na dokumenty Parlamentu, Rady a Komisie, totiž článok 15 ods. 3 ZFEÚ teraz upravuje právo na prístup k dokumentom inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie vrátane Súdneho dvora Európskej únie, ECB a Európskej investičnej banky pri výkone ich administratívnych úloh. ( 8 )

32. Podľa článku 15 ods. 3 štvrtého pododseku ZFEÚ sa na ECB vzťahuje režim prístupu k dokumentom inštitúcií uvedený v prvom pododseku toho istého ustanovenia iba pri výkone jej administratívnych úloh. Z toho vyplýva, že podmienky upravujúce prístup k dokumentom, ktoré má táto inštitúcia a ktoré sa vzťahujú na jej hlavnú činnosť, nemožno stanoviť nariadeniami prijatými podľa článku 15 ods. 3 druhého pododseku ZFEÚ. ( 9 )

33. Zdá sa teda, že v prípade žiadosti o prístup a zamietnutia prístupu k dokumentu týkajúcemu sa hlavnej činnosti ECB nemožno v rámci analogického uplatnenia judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa nariadenia č. 1049/2001 zvoliť riešenia, ktoré Súdny dvor prijal v tejto judikatúre, ( 10 ) keďže ECB nie je viazaná týmto nariadením. Domnievam sa pritom, že pri spornom dokumente ide o takýto prípad, keď z odôvodnenia rozhodnutia o zamietnutí prístupu vyplýva, že predstavuje právne stanovisko, ktoré posudzuje právomoci Rady guvernérov podľa článku 14.4 Protokolu o ESCB a ECB, a skúma opatrenia, ktoré musí Rada guvernérov prijať v prípade, ak existuje riziko, že funkcie, ktoré národné centrálne banky vykonávajú mimo ESCB, môžu zasahovať do cieľov a úloh ESCB. Tento dokument je opísaný ako dokument, ktorý má obohatiť interné úvahy rozhodovacích orgánov a poskytnúť podporu pre rokovania a porady týkajúce sa poskytnutia núdzovej pomoci na zvýšenie likvidity. Je teda možné domnievať sa, že sporný dokument súvisí s výkonom hlavnej činnosti ECB, najmä pokiaľ ide o jej zodpovednosť v oblasti menovej politiky a stability finančného systému. ( 11 )

B. O porušení pôsobnosti odsekov 2 a 3 článku 4 rozhodnutia 2004/258

34. Treba pripomenúť, že dotknuté zamietnutie prístupu sa zakladá jednak na výnimke stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke rozhodnutia 2004/258, ktorá sa týka ochrany právnych stanovísk, a jednak na výnimke stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku tohto istého rozhodnutia, ktorá sa týka ochrany dokumentov pre vnútornú potrebu. Všeobecný súd preskúmal v napadnutom rozsudku len jeden z dvoch predložených dôvodov neplatnosti, a to žalobný dôvod založený na porušení druhého citovaného ustanovenia, a keďže sa domnieval, že ECB mohla oprávnene založiť svoje zamietnutie prístupu k spornému dokumentu na výnimke stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258, nepovažoval za potrebné skúmať prvý žalobný dôvod založený na porušení článku 4 ods. 2 druhej zarážky uvedeného rozhodnutia. ( 12 )

35. Pred týmto záverom Všeobecný súd s odkazom na dva rozsudky Súdneho dvora poskytujúce výklad ustanovení nariadenia č. 1049/2001 uviedol, že ECB môže v rámci svojho posúdenia žiadosti o prístup zohľadniť viaceré dôvody zamietnutia uvedené v článku 4 rozhodnutia 2004/258, a spresnil, že výnimky, ktoré boli dôvodom zamietnutia prístupu k spornému dokumentu „predstavujú každá samostatný dôvod zamietnutia“, pričom výnimka týkajúca sa ochrany právnych stanovísk nie je lex specialis vo vzťahu k výnimke týkajúcej sa ochrany dokumentov pre vnútornú potrebu. ( 13 )

36. Odvolatelia v prvom rade tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď sa domnieval, že článok 4 ods. 2 druhá zarážka rozhodnutia 2004/258, ktorý sa týka ochrany právnych stanovísk, nepredstavuje konkrétnejšie ustanovenie (lex specialis) vo vzťahu k článku 4 ods. 3 tohto rozhodnutia. Prvé z týchto ustanovení má blokujúci účinok vedúci k neuplatniteľnosti druhého uvedeného ustanovenia. Odvolatelia sa na podporu tohto odvolacieho dôvodu obmedzujú len na tvrdenie, že výraz „stanoviská pre vnútornú potrebu“ uvedený v článku 4 ods. 3 rozhodnutia 2004/258 sa môže týkať len iných než právnych stanovísk, inak by bola výnimka týkajúca sa ochrany právnych stanovísk stanovená v článku 4 ods. 2 druhej zarážke tohto rozhodnutia zbavená svojho významu.

37. Ako správne uvádza Všeobecný súd v napadnutom rozsudku ( 14 ), právo na prístup k dokumentom ECB, ktoré článok 2 ods. 1 rozhodnutia 2004/258 priznáva každému občanovi Únie a každej fyzickej alebo právnickej osobe s bydliskom alebo sídlom v niektorom členskom štáte, podlieha určitým obmedzeniam z dôvodov verejného alebo súkromného záujmu. Konkrétnejšie a v súlade s jeho odôvodnením 4 rozhodnutie 2004/258 upravuje vo svojom článku 4 režim výnimiek oprávňujúcich ECB zamietnuť prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho sprístupnením porušil jeden zo záujmov chránených odsekmi 1 a 2 tohto článku, alebo v prípade, ak je tento dokument určený pre vnútornú potrebu v rámci rokovaní a predbežných porád v ECB alebo výmen názorov medzi ECB a národnými centrálnymi bankami, príslušnými vnútroštátnymi orgánmi (PVO) alebo určenými vnútroštátnymi orgánmi (UVO), alebo vyjadruje výmenu názorov medzi ECB a inými dotknutými orgánmi.

38. Treba konštatovať, že článok 4 ods. 1 až 3 rozhodnutia 2004/258 formálne zodpovedá postupnému vymenovaniu rôznych dôvodov zamietnutia prístupu, jednoducho postavených vedľa seba bez uvedenia akéhokoľvek vzájomného prepojenia medzi dotknutými ustanoveniami. Úprava článku 4 ods. 1 až 3 rozhodnutia 2004/258 potvrdzuje záver Všeobecného súdu týkajúci sa vlastnej a autonómnej povahy každého z dôvodov zamietnutia prístupu, na ktoré sa ECB môže odvolávať samostatne alebo kumulatívne. Podľa systematiky článku 4 rozhodnutia 2004/258 je zamietnutie žiadosti o prístup odôvodnené, pokiaľ sú splnené podmienky požadované jednou z výnimiek stanovených v tomto článku. Rovnako tak znenie článku 4 ods. 2 druhej zarážky ani znenie článku 4 ods. 3 tohto rozhodnutia nijako nepotvrdzuje tvrdenie odvolateľov týkajúce sa povahy prvého ustanovenia ako lex specialis vo vzťahu k druhému ustanoveniu.

39. Navyše a predovšetkým článok 4 ods. 5 rozhodnutia 2004/258 hovorí o čiastočnom zverejnení požadovaného dokumentu takto: „Ak sa ktorákoľvek z výnimiek vzťahuje iba na niektoré časti požadovaného dokumentu, zostávajúce časti sa zverejnia.“ Táto formulácia nepochybne vyjadruje možnosť kumulatívneho uplatnenia rôznych výnimiek stanovených v odsekoch 1 až 3 uvedeného článku vo vzťahu k jednému dokumentu.

40. Túto možnosť možno vysvetliť ťažkosťami, s ktorými sa môže stretnúť inštitúcia, ktorej je žiadosť o prístup určená, pokiaľ ide o kvalifikáciu požadovaného dokumentu vzhľadom na jeho obsah a prípustné dôvody zamietnutia prístupu. Jeden a ten istý dokument môže vzhľadom na svoju komplexnú povahu a priori patriť do pôsobnosti viacerých výnimiek z práva na prístup ( 15 ) a zdá sa mi neprimerané nútiť túto inštitúciu, aby si zvolila len jednu možnosť aj napriek tomu, že jej analýza bude veľmi pravdepodobne spochybnená a podrobená preskúmaniu zákonnosti. Tým nie je nijako porušené právo verejnosti na prístup k dokumentom a jeho potrebný účinok, keďže žiadateľ o prístup má možnosť napadnúť v rámci zmierovacieho a následne súdneho konania zamietnutie prístupu, ktorého dôvodnosť podlieha konečnému posúdeniu súdom.

41. V prejednávanej veci sporný dokument dokonale ilustruje túto situáciu, keďže ide o právne stanovisko, ktoré si ECB vyžiadala od tretej osoby na účely internej diskusie, a v prípade ktorého, ako uvidíme ďalej, odvolatelia kritizujú kvalifikáciu ako stanoviska pre vnútornú potrebu a zároveň aj kvalifikáciu ako právneho stanoviska.

42. Vzhľadom na tvrdenie odvolateľov, podľa ktorého by výklad prijatý Všeobecným súdom viedol k zbaveniu článku 4 ods. 2 druhej zarážky rozhodnutia 2004/258 jeho užitočnosti, treba zdôrazniť neexistenciu systematickej povahy situácií prekrývania sa dôvodov zamietnutia prístupu, keďže ochrana právneho stanoviska môže v určitej situácii patriť do pôsobnosti jedinej výnimky stanovenej v tomto ustanovení. Okrem toho za predpokladu, že by Všeobecný súd považoval výnimku založenú na ochrane dokumentov pre vnútornú potrebu za neodôvodnenú, musel by preskúmať platnosť zamietnutia prístupu z hľadiska dôvodu týkajúceho sa ochrany právnych stanovísk upraveného v článku 4 ods. 2 druhej zarážke rozhodnutia 2004/258.

43. Napokon sa zdá byť užitočné zdôrazniť riešenie, ktoré Súdny dvor prijal v rozsudku z 19. decembra 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugalsko) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117). V tejto veci Všeobecný súd zrušil platnosť rozhodnutia ECB o zamietnutí úplného prístupu k výňatkom zo zápisníc, ktoré zaznamenávajú rozhodnutia Rady guvernérov týkajúce sa poskytnutia núdzovej likvidity portugalskej bankovej inštitúcii, najmä pokiaľ ide o informáciu o výške dotknutého úveru. Súdny dvor konštatoval existenciu nesprávneho právneho posúdenia, ktorého sa Všeobecný súd dopustil pri posúdení povinnosti odôvodnenia, následne zrušil napadnutý rozsudok a sám s konečnou platnosťou rozhodol v spore, pričom preskúmal vyššie uvedený formálny dôvod, ako aj jediný z dôvodov týkajúcich sa veci samej, ktorý uviedla odvolateľka, v danom prípade dôvod založený na porušení článku 4 ods. 1 písm. a) rozhodnutia 2004/258 týkajúceho sa dôvernosti rokovaní orgánov ECB s rozhodovacími právomocami. Súdny dvor zamietol tieto dva odvolacie dôvody, keďže sa domnieval, že rozhodnutie o zamietnutí prístupu bolo z právneho hľadiska dostatočne odôvodnené a platne založené na vyššie uvedenom ustanovení. Nezohľadnil a neposúdil teda druhý dôvod týkajúci sa veci samej, ktorý uviedla odvolateľka a ktorý sa týkal porušenia článku 4 ods. 2 prvej zarážky rozhodnutia 2004/258, a zakotvil tak právnu jedinečnosť a autonómiu každého z dôvodov zamietnutia prístupu stanovených v tomto rozhodnutí. ( 16 )

44. Odvolatelia v druhom rade tvrdia, že hoci požadovaný dokument nepochybne zodpovedá právnemu stanovisku, ktoré ako také patrí do pôsobnosti článku 4 ods. 2 druhej zarážky rozhodnutia 2004/258, nespĺňa podmienky požadované na priznanie ochrany v tom zmysle, že ide o právny posudok abstraktnej a vedeckej povahy týkajúci sa výkladu textu, ktorý nemožno kvalifikovať ako právne stanovisko v zmysle tohto ustanovenia. Všeobecný súd sa nesprávne nevyjadril k tejto argumentácii odvolateľov.

45. Treba konštatovať, že táto výhrada nemá skutkový základ, keďže Všeobecný súd zvážil a zamietol argumentáciu odvolateľov ako vnútorne rozpornú, ( 17 ) lebo spochybňovala a zároveň sa odvolávala na kvalifikáciu sporného dokumentu ako právneho stanoviska na účely uplatnenia výnimky uvedenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke rozhodnutia 2004/258. V každom prípade keďže Všeobecný súd potvrdil zamietnutie prístupu ECB výlučne na základe článku 4 ods. 3 tohto rozhodnutia bez toho, aby sa vyjadril ku kvalifikácii sporného dokumentu ako právneho stanoviska v zmysle článku 4 ods. 2 druhej zarážky uvedeného rozhodnutia, nie je potrebné vyjadriť sa k neúčinnému tvrdeniu odvolateľov.

C. O porušení článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258

46. Odvolatelia v rámci druhej časti tretieho odvolacieho dôvodu tvrdia, že ochrana stanovená článkom 4 ods. 3 rozhodnutia 2004/258 a ochrana vymedzená článkom 4 ods. 3 druhým pododsekom nariadenia č. 1049/2001 má rovnaký cieľ, a to chrániť integritu interného rozhodovacieho procesu súvisiaceho s konkrétnym správnym konaním.

47. Externý posudok týkajúci sa abstraktnej právnej otázky, aký si vyžiadala ECB, a ku ktorému bol zamietnutý prístup, však nepredstavuje dokument súvisiaci s rozhodovacím procesom alebo konečným rozhodnutím. Ide skôr o dokument určujúci vonkajší rámec rozhodovacej právomoci inštitúcie, ktorý teda nepatrí do chráneného rozhodovacieho procesu.

48. Navyše odvolatelia tvrdia, že výraz „aj po prijatí rozhodnutia“ uvedený v článku 4 ods. 3 rozhodnutia 2004/258 preukazuje, že dotknutý dokument musí byť určený pre vnútornú potrebu v rámci konkrétneho správneho konania, pričom toto riešenie potvrdzuje judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa ustanovenia s podobnou štruktúrou, konkrétne článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001, ktorú Všeobecný súd v napadnutom rozsudku nerešpektoval.

49. ECB namieta tak prípustnosť, ako aj dôvodnosť tejto druhej časti tretieho odvolacieho dôvodu.

1. O prípustnosti

50. Je potrebné pripomenúť, že Súdny dvor nemá právomoc zisťovať skutkový stav a v zásade ani skúmať dôkazy, ktoré Všeobecný súd uznal na účely preukázania tohto skutkového stavu. Keďže tieto dôkazy boli riadne získané a boli rešpektované všeobecné právne zásady a procesné pravidlá uplatniteľné v oblasti dôkazného bremena a vykonávania dôkazov, prislúcha len Všeobecnému súdu, aby posúdil hodnotu, ktorú treba priznať predloženým dôkazom. Toto posúdenie teda nepredstavuje, s výnimkou prípadu skreslenia týchto dôkazov, právnu otázku, ktorá podlieha preskúmaniu Súdnym dvorom. ( 18 )

51. Na základe tejto ustálenej judikatúry ECB dospela k záveru o neprípustnosti výhrady, podľa ktorej sporné právne stanovisko nemôže predstavovať dokument súvisiaci s interným rozhodovacím procesom, keďže uvedená výhrada sa v podstate týka posúdenia dôkazov vykonaných Všeobecným súdom, pričom odvolatelia nepreukázali, že došlo k ich skresleniu.

52. Táto argumentácia je podľa môjho názoru založená na nesprávnom predpoklade, a to na nesprávnom výklade obsahu tretieho odvolacieho dôvodu, ktorý v skutočnosti neobsahuje nijaké spochybnenie posúdenia skutkového stavu alebo dôkazov, ktoré vykonal Všeobecný súd.

53. Všeobecný súd po tom, ako odkázal na odôvodnenie rozhodnutia ECB o zamietnutí prístupu a skonštatoval, že jeho dôvody nie sú v rozpore s preskúmaním obsahu sporného dokumentu, dospel k záveru, že tento dokument pozostáva z právneho posudku pochádzajúceho od externého poradcu a týkajúceho sa právomoci Rady guvernérov podľa článku 14.4 Protokolu o ESCB a ECB, a keďže nesúvisí s konkrétnym konaním, neviedol k prijatiu konečného stanoviska ECB v konkrétnom prípade. ( 19 )

54. Treba pritom zdôrazniť, že odvolatelia v rámci tretieho odvolacieho dôvodu nespochybňujú tento výklad sporného dokumentu Všeobecným súdom. Odvolatelia naopak výslovne kritizujú právnu kvalifikáciu tohto posudku Všeobecným súdom ako dokumentu pre vnútornú potrebu v zmysle článku 4 ods. 3 rozhodnutia 2004/258, ako ho vyložil Všeobecný súd v napadnutom rozsudku, čo zodpovedá právnemu posúdeniu, ktoré podlieha preskúmaniu Súdnym dvorom.

55. Námietku neprípustnosti vznesenú ECB treba teda zamietnuť.

2. O veci samej

56. Odvolatelia tvrdia, že článok 4 ods. 3 rozhodnutia 2004/258 nemožno v prejednávanej veci uplatniť, pričom v prvom rade uvádzajú, že sporný dokument nemožno vzhľadom na jeho externý pôvod a obsah, teda ako posudok týkajúci sa abstraktnej otázky výkladu konkrétnych ustanovení, považovať za dokument súvisiaci s interným rozhodovacím procesom.

57. Podľa môjho názoru túto argumentáciu založenú výlučne na samotnej povahe sporného dokumentu nemožno uznať, lebo je v rozpore so samotným cieľom výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 rozhodnutia 2004/258, ktorá sa týka účelu dotknutého dokumentu, pričom pripomínam, že tento dokument môže byť zo strany ECB pripravený alebo len „prijatý“.

58. Ani okolnosť, že sporný dokument pochádza od externého právneho poradcu konkrétne osloveného zo strany ECB na tento účel, ani skutočnosť, že je posudkom týkajúcim sa výkladu normy vymedzujúcej právny rámec právomocí ECB, nie sú a priori nezlučiteľné s účelom spočívajúcim v internom použití uvedeného dokumentu. Okrem toho právnu problematiku, ktorou sa tento posudok zaoberá, zjavne nemožno kvalifikovať ako „externú právnu situáciu“, ako to nesprávne robia odvolatelia.

59. Odvolatelia v druhom rade tvrdia, že požadovaný dokument nepatrí do pôsobnosti výnimky definovanej v článku 4 ods. 3 rozhodnutia 2004/258, keďže neexistuje nijaká súvislosť s konkrétnym rozhodovacím procesom, čo je argumentácia vyvolávajúca otázku rozsahu uvedenej výnimky.

60. Podľa ustálenej judikatúry je pri výklade ustanovenia práva Únie nutné vziať do úvahy nielen jeho doslovné znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou. ( 20 )

a) O výklade pojmu dokument pre vnútornú potrebu

61. Pokiaľ ide o znenie článku 4 ods. 3 rozhodnutia 2004/258, je potrebné uviesť, že hoci sa tento článok týka dokumentov pre vnútornú potrebu v rámci „rokovaní“, spomína sa v ňom tiež situácia „porád“, ba dokonca samotnej „výmeny názorov“ medzi ECB a inými subjektmi, pričom tieto dva posledné uvedené pojmy sa zdá, sa odchyľujú od predstavy rozhodovacieho procesu. Toto ustanovenie sa však musí vykladať ako celok, a teda musí zahŕňať použitie výrazu „aj po prijatí rozhodnutia“, ktorý zjavne odkazuje na „rozhodovací proces“, ktorý v čase podania žiadosti o prístup prebieha alebo je skončený.

62. Vzniká tu otázka, či sa tento výraz vzťahuje na všetky situácie uvedené v článku 4 ods. 3 rozhodnutia 2004/258, alebo výlučne na situáciu „rokovaní“, alebo dokonca len na „výmenu názorov“ medzi ECB a inými subjektmi, čím by prípad súvisiaci s dokumentom pre čisto vnútornú potrebu v ECB získal úplne nezávislé postavenie. Prvý zo spomínaných prípadov je pritom v úplnom súlade s umiestnením uvedeného výrazu v prvom pododseku, čo potvrdzujú aj verzie v jazykoch iných ako francúzština. ( 21 ) Je tiež v súlade s významom prídavného mena „predbežných“ pripojeného k pojmu „porád“, pričom pojem porady odkazuje na niečo, čo predchádza, alebo je prípravou na inú skutočnosť považovanú za dôležitejšiu, či už udalosť alebo akt.

63. Možno si položiť otázku, či je možné chápať formuláciu „aj po prijatí rozhodnutia“ ako vyjadrenie jednoduchého spresnenia časového „horizontu“ požadovanej ochrany, ktorá sa nekončí prijatím rozhodnutia podľa článku 4 ods. 3 rozhodnutia 2004/258, pokiaľ je takéto rozhodnutie prijaté, pričom toto posledné spresnenie je implicitné. Ak opomeniem ťažkosti s pochopením použitia určitého člena „la“ vo vyššie uvedenej formulácii vo francúzskej verzii, nezdá sa mi, že by prirodzene slabé stránky takýchto úvah založených na implicitnom význame mohli spochybniť výsledok exegetickej analýzy, ktorá odhalila nevyhnutnú súvislosť predmetného dokumentu s rozhodovacím procesom, čo potvrdzuje kontextuálny a teleologický výklad.

64. Pokiaľ ide o kontextuálny výklad, treba poznamenať, že článok 4 ods. 3 rozhodnutia 2004/258 obsahuje dva pododseky, pričom predmetom druhého pododseku je predloženie dokumentov, ktoré „obsahujú výmenu názorov medzi ECB a inými príslušnými orgánmi… aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu vážne narušilo efektívnosť plnenia úloh ECB…“.

65. Druhý pododsek článku 4 ods. 3 rozhodnutia 2004/258 bol doplnený rozhodnutím 2015/529, ktorým sa mení rozhodnutie 2004/258 a ktorého odôvodnenie 8 spresňuje, že od ECB sa vyžaduje, aby spolupracovala s vnútroštátnymi orgánmi, inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami Únie, príslušnými medzinárodnými organizáciami, orgánmi dohľadu a orgánmi verejnej správy tretích krajín, a to na základe článku 127 ods. 1 a 5 ZFEÚ a nariadenia Rady (EÚ) č. 1024/2013 z 15. októbra 2013, ktorým sa Európska centrálna banka poveruje osobitnými úlohami, pokiaľ ide o politiky týkajúce sa prudenciálneho dohľadu nad úverovými inštitúciami ( 22 ). V tomto odôvodnení sa ďalej uvádza: „Aby mohla ECB efektívne spolupracovať, je potrebné vytvoriť a uchovať „priestor na myslenie“ pre slobodnú a konštruktívnu výmenu názorov a informácií medzi uvedenými orgánmi, inštitúciami a inými subjektmi. Z tohto dôvodu by ECB mala mať právo chrániť dokumenty vymieňané v rámci jej spolupráce s národnými centrálnymi bankami, príslušnými vnútroštátnymi orgánmi, určenými vnútroštátnymi orgánmi a inými príslušnými orgánmi“.

66. Hoci sa tu upravuje ochrana dokumentov súvisiacich len s „výmenou názorov“ medzi ECB a niektorými subjektmi, ktoré nie sú uvedené v prvom pododseku článku 4 ods. 3 rozhodnutia 2004/258, treba konštatovať, že do druhého pododseku uvedeného článku bol vložený výraz „aj po prijatí rozhodnutia“, zhodný s výrazom použitým v prvom odseku a jasne evokujúci súvislosť s rozhodovacím procesom. Za týchto okolností si možno položiť otázku: V čom by „výmena názorov“ medzi ECB a národnými centrálnymi bankami, príslušnými vnútroštátnymi orgánmi alebo príslušnými určenými orgánmi uvedenými v prvom odseku mohla odôvodniť výklad odlišný od spomínaného výkladu založeného na súvislosti a v akom rozsahu by tento spomínaný výklad nebol relevantný pre celé uvedené ustanovenie? ( 23 )

67. Pokiaľ ide o teleologický výklad, ako správne zdôraznil Všeobecný súd, cieľom článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258 je najmä chrániť priestor vnútorných úvah ECB, ktorý umožňuje dôvernú výmenu názorov v rozhodovacích orgánoch inštitúcie v rámci ich rokovaní a predbežných porád. Zostáva však ešte určiť, aby som zostal verný geometrickej terminológii, obvod uvedeného priestoru.

68. V tejto súvislosti treba pripomenúť znenie odôvodnenia 3 rozhodnutia 2004/258, podľa ktorého cieľom tohto rozhodnutia je povoliť „širší prístup k dokumentom ECB“ pri zachovaní ochrany nezávislosti ECB a dôvernosti určitých záležitostí špecifických pre výkon jej úloh. Uvedené odôvodnenie vo svojej druhej časti poskytuje podstatné objasnenie na účely správneho pochopenia účelu tohto aktu, keď spresňuje, že „na zabezpečenie efektívnosti jej rozhodovacieho procesu, vrátane interných porád a príprav, sú rokovania na zasadnutiach orgánov ECB s rozhodovacími právomocami dôverné, pokiaľ príslušný orgán nerozhodne, že výsledok jeho rokovania sa zverejní“. Hoci uvedené odôvodnenie vyjadruje moduláciu práva na prístup, použitá formulácia zdôrazňuje sledovaný cieľ zabezpečenia efektívnosti „rozhodovacieho procesu“ ECB a zakladá výslovnú súvislosť medzi internými prípravnými prácami a uvedeným procesom. Ochrana poradného procesu a predbežných úvah sa nezdá byť oddeliteľná od ochrany rokovacieho procesu a jeho záverečnej fázy spočívajúcej v prijatí rozhodnutia vo veci samej, ktoré je súčasťou spisu týkajúceho sa konkrétneho prípadu.

69. Článok 4 ods. 3 prvý pododsek rozhodnutia 2004/258, ktorý sa týka výnimky z práva na prístup k dokumentom pre vnútornú potrebu ECB, ktorými sú podľa môjho názoru iba dokumenty vypracované alebo prijaté v rámci konkrétneho rozhodovacieho procesu prebiehajúceho alebo skončeného v čase podania žiadosti o prístup, je teda potrebné vykladať práve s prihliadnutím na odôvodnenie 3 tohto rozhodnutia.

70. Navyše poukazujem na to, že rôzne tvrdenia ECB obsiahnuté v jej vyjadrení k odvolaniu plne zodpovedajú vyššie uvedenému teleologickému výkladu. ECB tvrdí, že článok 4 ods. 3 prvý pododsek rozhodnutia 2004/258 je založený na všeobecnom pravidle (domnienky), podľa ktorého poskytnutie prístupu k dokumentom pre vnútornú potrebu zakladá riziko „narušenia rozhodovacieho procesu ECB“, a preto na účely ochrany priestoru na úvahu sú tieto dokumenty v zásade dôverné. ECB tiež uvádza, že článok 4 ods. 3 prvý pododsek rozhodnutia 2004/258 chráni priestor na vnútornú úvahu ECB v kontexte „prípravy rozhodnutí určených tretím osobám“ alebo že rozhodnutie 2004/258 uznáva, že pred „rozhodnutiami ECB určenými tretím osobám“ musí existovať priestor na vnútornú úvahu umožňujúci efektívnu, neformálnu, a najmä dôvernú výmenu názorov, myšlienok, výkladov a návrhov riešení. ( 24 )

71. Navrhovaný výklad nemôže zbaviť dotknutú výnimku potrebného účinku a priznáva jej význam, ktorý je podľa môjho názoru v súlade s rovnováhou sledovanou rozhodnutím 2004/258 medzi právom verejnosti na prístup k dokumentom v držbe ECB a zohľadnením špecifickej povahy tejto inštitúcie, ktorá v súlade s článkom 130 ZFEÚ musí mať možnosť účinne sledovať ciele svojho poslania prostredníctvom nezávislého výkonu osobitných právomocí, ktorými na tieto účely disponuje na základe Zmluvy o ES a štatútu ESCB. ( 25 )

72. V rámci tohto hľadania rovnováhy medzi transparentnosťou a dôvernosťou môže mať posledná uvedená úvaha nepochybne veľký význam, najmä pokiaľ ide o výsledok rokovaní Rady guvernérov, ako to vyplýva z rozsudku Súdneho dvora z 19. decembra 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugalsko) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117).

73. V tomto rozsudku Súdny dvor poskytol výklad výnimky uvedenej v článku 4 ods. 1 písm. a) rozhodnutia 2004/258, ktorá sa týka dôvernosti zasadnutí orgánov ECB s rozhodovacími právomocami, vo svetle článku 10 ods. 4 druhej vety Protokolu o ESCB a ECB, ktorý stanovuje, že Rade guvernérov prináleží rozhodnúť, či je potrebné zverejniť výsledok jej rokovaní, pričom sa v tejto súvislosti opieral o ustálenú judikatúru, podľa ktorej sa text sekundárneho práva Únie musí vykladať, pokiaľ je to možné, v zmysle jeho súladu s ustanoveniami Zmlúv. Súdny dvor sa tak domnieval, že článok 4 ods. 1 písm. a) rozhodnutia 2004/258 v spojení s článkom 10 ods. 4 druhou vetou Protokolu o ESCB a ECB sa má vykladať tak, že chráni dôvernosť výsledku rokovaní Rady guvernérov, pričom nie je potrebné, aby zamietnutie prístupu k dokumentom, ktoré obsahujú tento výsledok, podliehalo podmienke, že zverejnenie tohto výsledku ohrozuje ochranu verejného záujmu. ( 26 )

74. V napadnutom rozsudku ( 27 ) Všeobecný súd na účely výkladu článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258 odkázal aj na článok 10 ods. 4 druhú vetu Protokolu o ESCB a ECB, ako aj na článok 14.4 tohto protokolu, ktoré stanovujú právomoc Rady guvernérov namietať proti výkonu vnútroštátnych úloh národnými centrálnymi bankami, a konštatoval, že sporný dokument bol dokumentom pre vnútornú potrebu v rozsahu, v akom „mal poskytnúť informácie a podporu pre rokovania Rady guvernérov“ v rámci právomocí, ktoré jej prináležia na základe článku 14.4 Protokolu o ESCB a ECB. Podľa môjho názoru tento výklad dotknutých ustanovení Všeobecným súdom, ktorý poukazuje na rokovania Rady guvernérov ako na účel sporného dokumentu, len potvrdzuje výklad článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258, ktorý vyžaduje súvislosť dotknutého dokumentu s prebiehajúcim alebo skončeným rozhodovacím procesom týkajúcim sa konkrétneho prípadu.

75. V tomto kontexte je teraz potrebné posúdiť kvalifikáciu sporného dokumentu ako dokumentu pre vnútornú potrebu v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258.

b) O kvalifikácii sporného dokumentu

76. Na úvod treba pripomenúť časť odôvodnenia rozhodnutia ECB o zamietnutí prístupu k spornému dokumentu, ktorá znie takto: „V rozsahu, v akom sa dané právne stanovisko zaoberá všeobecnými otázkami týkajúcimi sa uplatňovania a výkladu článku 14.4 štatútu ESCB, neskúma konkrétny prípad poskytnutia núdzovej pomoci na zvýšenie likvidity (ELA) gréckym bankám ani neposudzuje zákonnosť iných konkrétnych rozhodnutí, ktoré prijala Rada guvernérov ECB na základe článku 14.4 štatútu ESCB, vrátane rozhodnutí o súhlase alebo nesúhlase s návrhom národnej centrálnej banky na poskytnutie núdzovej pomoci na zvýšenie likvidity… Výkonná rada spresňuje, že žiadosť podaná v prejednávanej veci sa týka právneho stanoviska zadaného s cieľom poskytnúť rozhodovacím orgánom ECB lepšie právne informácie pre ich interné diskusie a úvahy a ako také je toto stanovisko chránené aj podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia [2004/258]… Právne stanovisko bolo určené na poskytovanie právneho poradenstva umožňujúceho spresniť právny rámec, obohatiť interné úvahy rozhodovacích orgánov a poskytnúť podporu pre rokovania a porady týkajúce sa [poskytnutia núdzovej pomoci na zvýšenie likvidity], nielen v roku 2015, ale aj pri budúcich príležitostiach. Ako také je právne stanovisko užitočné pre posúdenie súčasných alebo budúcich situácií, na ktoré sa vzťahuje článok 14.4 štatútu ESCB (ustanovenie týkajúce sa národných funkcií národných centrálnych bánk – napríklad stanovenia FLA – a právnych noriem a podmienok, ktoré ECB môže stanoviť národným centrálnym bankám v tomto kontexte)… .“

77. Vzhľadom na toto odôvodnenie a na preskúmanie obsahu sporného dokumentu sa Všeobecný súd domnieval, že sporný dokument nesúvisí s konkrétnym konaním a v dôsledku toho nepredstavuje dokument, v nadväznosti na ktorý ECB zaujala konečné stanovisko v konkrétnom prípade, čo však nemohlo vylúčiť uvedený dokument z pôsobnosti výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258, a to z dvoch dôvodov. ( 28 )

78. Všeobecný súd po vykonaní komparatívnej exegetickej analýzy článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258 a článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 po prvé zdôraznil, že uplatnenie výnimky stanovenej v prvom citovanom ustanovení nevyžaduje, aby ECB preukázala, že zverejnenie dokumentu by vážne narušilo jej rozhodovací proces, a teda že skutočnosť, že sporný dokument nesúvisí s konkrétnym konaním, nestačí na vylúčenie uplatnenia tejto výnimky.

79. Toto posúdenie založené na rozdiele vo formulácii v porovnaní s právnou úpravou vylúčenou z uplatniteľného právneho rámca vzhľadom na povahu sporného dokumentu súvisiaceho s hlavnou činnosťou ECB sa zdá byť irelevantné. ( 29 ) Treba konštatovať, že Všeobecný súd neposkytol doslovný inherentný výklad článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258 a konkrétnejšie výrazu „aj po prijatí rozhodnutia“ ani nezohľadnil znenie odôvodnenia 3 tohto aktu. Konštatovanie, že výnimka z práva na prístup stanovená vo vyššie uvedenom ustanovení nie je podmienená preukázaním akéhokoľvek nepriaznivého vplyvu zverejnenia dotknutého dokumentu, neposkytuje odpoveď na otázku, či sa na tento dokument vzťahuje definícia dokumentu pre vnútornú potrebu, pokiaľ ide o jeho súvislosť s rozhodovacím procesom, a teda patrí do pôsobnosti uvedenej výnimky.

80. Všeobecný súd sa po druhé domnieval, že sporný dokument je vo všeobecnosti určený na poskytnutie podpory pre rokovania, ktoré má Rada guvernérov uskutočniť na základe článku 14.4 Protokolu o ESCB a ECB v roku 2015 a neskôr, a predstavuje tak „prípravný dokument, ktorého cieľom je prijatie rozhodnutí orgánov ECB“.

81. Z tohto odôvodnenia vyplýva, že internú potrebu predmetného dokumentu možno chápať vo viac či menej vzdialenej perspektíve prijatia aktu v rámci konania týkajúceho sa určitej situácie. Podľa Všeobecného súdu teda samotná možnosť súvislosti dokumentu s budúcim a hypotetickým správnym konaním postačuje na to, aby sa uvedený dokument kvalifikoval ako „prípravný“ a aby sa naň vzťahovala výnimka z práva na prístup stanovená v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258.

82. Domnievam sa, že toto posúdenie je založené na príliš extenzívnom výklade pojmu „prípravný“ a tým aj pôsobnosti tejto výnimky, keďže umožňuje ECB zamietnuť prístup k akémukoľvek dokumentu bez ohľadu na jeho povahu, a to vzhľadom na prípadné interné použitie tohto dokumentu v budúcnosti. V prejednávanej veci tak tento prístup umožnil, aby mal dokument, ktorého jediným cieľom bolo podporiť úvahy na právnu tematiku všeobecnej povahy, dôverný charakter.

83. Je pravda, že by bolo možné diskutovať o rozsahu pojmu „súvislosť“ dokumentu s prebiehajúcim alebo skončeným správnym konaním. Má ísť o dokument jasne vymedzený tým, že je súčasťou spisu týkajúceho sa takéhoto konania, alebo má ísť v menej úzkom, ale úplne prijateľnom slova zmysle o dokument jednoducho súvisiaci s otázkami riešenými v tomto procese, teda dokument, ktorého predmetom záujmu sú tieto otázky, pričom nemusí byť osobitne vypracovaný alebo prijatý v rámci tohto procesu?

84. Táto diskusia však predpokladá existenciu interného poradného procesu vedúceho in fine k prijatiu individuálneho rozhodnutia vo veci samej týkajúceho sa určitej situácie. V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že ECB v bode 28 svojho vyjadrenia k žalobe predloženého Všeobecnému súdu jasne uviedla, že „rozhodnutia ECB podľa článku 14.4 štatútu ESCB sú vždy individuálnymi rozhodnutiami“ týkajúcimi sa jej vzťahov s národnými centrálnymi bankami, ktoré poskytujú núdzovú pomoc na zvýšenie likvidity.

85. Hoci bolo rozhodnutie ECB o zamietnutí prístupu prijaté 16. októbra 2017, teda viac ako dva roky po vypracovaní sporného dokumentu z 23. apríla 2015, jeho odôvodnenie neuvádza nijakú zmienku o prebiehajúcom poradnom procese týkajúcom sa určitej situácie alebo o individuálnom rozhodnutí, s ktorým by uvedený dokument priamo súvisel tak, že by sa vzťahoval na otázky, ktorými sa zaoberá. Ako bolo pripomenuté, rozhodnutie o zamietnutí prístupu sa bez ďalšieho spresnenia obmedzuje len na vyjadrenie, že ide o dokument, ktorý má poskytnúť podporu „pre rokovania a porady týkajúce sa poskytnutia núdzovej pomoci na zvýšenie likvidity nielen v roku 2015, ale aj pri budúcich príležitostiach“ a ktorý je užitočný na posúdenie „súčasných alebo budúcich“ situácií, na ktoré sa vzťahuje článok 14.4 štatútu ESCB.

86. Na záver možno konštatovať, že hoci je nepochybne potrebné chrániť priestor na vnútornú úvahu ECB, musí sa tak diať vo vzájomnej súvislosti s jeho cieľom, teda s cieľom pripraviť rozhodnutia, ktoré sa majú prijať v rámci konkrétnych správnych konaní a ktoré majú byť určené tretím osobám, čím sa skutočne môže zaručiť nezávislosť tejto inštitúcie pri plnení jej úloh.

87. Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď dospel k záveru, že ECB mohla za takýchto okolností zamietnuť prístup k spornému dokumentu.

88. Ak by Súdny dvor v súlade s mojím návrhom vyhlásil druhú časť tretieho odvolacieho dôvodu za prípustnú a dôvodnú, bolo by potrebné vyhovieť odvolaniu a zrušiť napadnutý rozsudok. Domnievam sa, že vec by sa mala vrátiť Všeobecnému súdu v súlade s článkom 61 prvým odsekom Štatútu Súdneho dvora, keďže stav konania nedovoľuje rozhodnúť vo veci. Vzhľadom na to, že žaloba o neplatnosť podaná proti rozhodnutiu o zamietnutí prístupu bola zamietnutá iba na základe konštatovania dôvodnosti výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku rozhodnutia 2004/258, je potrebné vrátiť vec Všeobecnému súdu, aby rozhodol o prvom dôvode neplatnosti uplatnenom odvolateľmi, založenom na porušení článku 4 ods. 2 druhej zarážky uvedeného rozhodnutia, ktorý sa týka ochrany právnych stanovísk.

VII. Návrh

89. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor vyhlásil druhú časť tretieho odvolacieho dôvodu za prípustnú a dôvodnú, a v dôsledku toho vyhovel odvolaniu.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Rozsudok T‑798/17, neuverejnený, ďalej len „napadnutý rozsudok“, EU:T:2019:154.

( 3 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).

( 4 ) Rozhodnutie Európskej centrálnej banky zo 4. marca 2004 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskej centrálnej banky (Ú. v. EÚ L 80, 2004, s. 42; Mim. vyd. 01/005, s. 51), zmenené rozhodnutím Európskej centrálnej banky (EÚ) 2015/529 z 21. januára 2015 (ďalej len „rozhodnutie 2004/258“).

( 5 ) Ú. v. ES L 73, 2001, s. 5.

( 6 ) Ú. v. ES L 110, 1999, s. 30.

( 7 ) Rozhodnutie 2004/258 bolo zmenené rozhodnutiami ECB 2011/342/EÚ z 9. mája 2011 (ECB/2011/6) (Ú. v. EÚ L 158, 2011, s. 37) a (EÚ) 2015/529 z 21. januára 2015 (ECB/2015/1) (Ú. v. EÚ L 84, 2015, s. 64). Tento najnovší akt zaviedol zmenu článku 4 ods. 3 prvého pododseku rozhodnutia 2004/258, na základe ktorého bolo prijaté dotknuté zamietnutie prístupu, a vložil druhý pododsek do tohto odseku.

( 8 ) Pozri rozsudok z 18. júla 2017, Komisia/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, body 50 a 51).

( 9 ) Pozri analogicky rozsudok z 18. júla 2017, Komisia/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, bod 48).

( 10 ) To platí najmä v prípade zásady doslovného výkladu výnimiek z práva na prístup, ktorú Súdny dvor zakotvil so zreteľom na znenie odôvodnenia 4 a článku 1 nariadenia č. 1049/2001, podľa ktorých cieľom tohto nariadenia je čo najúčinnejšie uplatniť právo verejnosti na prístup k dokumentom, ktoré majú dotknuté inštitúcie (rozsudky z 13. júla 2017, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Komisia, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, bod 63 a citovaná judikatúra).

( 11 ) Poznamenávam, že hoci Všeobecný súd výslovne neuviedol, že sporný dokument súvisí s hlavnou činnosťou ECB, táto kvalifikácia zjavne vyplýva z kritérií posúdenia obsiahnutých v bodoch 33, 34 a 36 napadnutého rozsudku.

( 12 ) Body 4, 18 a 74 napadnutého rozsudku.

( 13 ) Body 44 a 45 napadnutého rozsudku.

( 14 ) Body 16 a 17 napadnutého rozsudku.

( 15 ) V rozsudku z 28. júla 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525), ktorý sa týkal smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/4/ES z 28. januára 2003 o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, ktorou sa zrušuje smernica Rady 90/313/EHS (Ú. v. EÚ L 41, 2003, s. 26; Mim. vyd. 15/007, s. 375), Súdny dvor poskytol výklad článku 4 ods. 2 tejto smernice vymenúvajúceho výnimky, ktoré môžu členské štáty stanoviť zo všeobecného pravidla zverejňovania informácií verejnosti, ako ustanovenia, ktoré umožňuje verejnému orgánu, ktorému je určená žiadosť o prístup, kumulatívne zohľadniť viaceré dôvody zamietnutia uvedené v tomto ustanovení. V bode 30 tohto rozsudku Súdny dvor v tejto súvislosti uviedol, že skutočnosť, že záujmy, ktorým slúži zamietnutie, a záujmy, ktorým slúži zverejnenie, sú v článku 4 ods. 2 smernice 2003/4 uvedené oddelene, nebráni kumulácii týchto výnimiek zo všeobecného pravidla zverejnenia, keďže záujmy, ktorým slúži zamietnutie zverejnenia, sa môžu niekedy v tej istej situácii alebo v tom istom prípade prekrývať.

( 16 ) Musím ešte poznamenať, že Súdny dvor skutočne zakotvil kumulatívne uplatnenie dôvodov zamietnutia prístupu v rámci svojho výkladu nariadenia č. 1049/2001 (pozri rozsudky Súdneho dvora citované v bode 44 napadnutého rozsudku), ktoré tiež obsahuje článok 4 vymedzujúci výnimky z práva na prístup a štruktúrovaný rovnako ako zodpovedajúce ustanovenie rozhodnutia 2004/258. Vzhľadom na úvahy uvedené v časti týchto návrhov týkajúcej sa právneho rámca analýzy však nie je potrebné odkazovať na túto judikatúru na účely analogického uplatnenia v tejto veci.

( 17 ) Pozri bod 47 napadnutého rozsudku.

( 18 ) Pozri rozsudok z 26. mája 2005, Tralli/ECB (C‑301/02 P, EU:C:2005:306, bod 78).

( 19 ) Pozri body 33, 34, 36 a 50 napadnutého rozsudku.

( 20 ) Pozri rozsudok z 10. septembra 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, bod 22 a citovaná judikatúra).

( 21 ) Napríklad anglická jazyková verzia „Access to a document drafted or received by the ECB for internal use as part of deliberations and preliminary consultations within the ECB, or for exchanges of views between the ECB and NCBs, NCAs or NDAs, shall be refused even after the decision has been taken, unless there is an overriding public interest in disclosure“, španielska verzia „El acceso a documentos redactados o recibidos por el BCE para su uso interno en el marco de deliberaciones y consultas previas en el BCE o para intercambios de opinión entre el BCE y los BCN, las ANC o las AND, se denegará incluso después de adoptada la decisión de que se trate, salvo que la divulgación de los documentos represente un interés público superior“, talianska verzia „L'accesso a un documento elaborato o ricevuto dalla BCE per uso interno, come parte di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno alla BCE stessa, o per scambi di opinioni tra la BCE e le BCN, le ANC o le AND, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione“ a estónska verzia „Juurdepääsust EKP koostatud või saadud sisekasutuses olevale dokumendile, mis on osa EKP‑sisestest arutlustest või eelkonsultatsioonidest ning EKP seisukohtade vahetusest RKP‑dega, riiklike pädevate asutustega või riiklike määratud asutustega, tuleb keelduda ka pärast otsuse vastuvõtmist, kui puudub ülekaalukas avalik huvi avalikustamiseks“.

( 22 ) Ú. v. EÚ L 287, 2013, s. 63.

( 23 ) Navyše poukazujem na to, že rozdiel medzi obomi situáciami uvedenými v článku 4 ods. 3 rozhodnutia 2004/258 vyplýva zo skutočnosti, že dôvernosť dokumentov spomenutých v druhom pododseku je podmienená preukázaním negatívneho vplyvu zverejnenia uvedených dokumentov z hľadiska efektívnosti plnenia úloh ECB.

( 24 ) Pozri body 48, 59 a 78 vyjadrenia ECB k odvolaniu.

( 25 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. júla 2003, Komisia/ECB (C‑11/00, EU:C:2003:395, bod 134).

( 26 ) Pozri rozsudok z 19. decembra 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, body 40 a 43).

( 27 ) Pozri body 38 až 41 napadnutého rozsudku.

( 28 ) Treba zdôrazniť, že ECB v bode 76 svojho vyjadrenia k odvolaniu pripomenula kritériá posúdenia použité Všeobecným súdom a následne uviedla, že jeho tvrdenia sú „z právneho hľadiska nesporné“, čím vyjadrila svoj bezvýhradný súhlas s analýzou vykonanou týmto súdom.

( 29 ) To isté platí aj pre odkaz odvolateľov na rozsudok z 13. júla 2017, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Komisia (C‑60/15 P, EU:C:2017:540), týkajúci sa uplatnenia výnimky z práva na prístup stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001, ktorá sa týka ochrany rozhodovacieho procesu, v osobitnom kontexte žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí.