Vec C‑41/02

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Holandskému kráľovstvu

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Články 30 a 36 Zmluvy ES (zmenené, teraz články 28 ES a 30 ES) – Potraviny, ku ktorým boli pridané vitamíny alebo minerálne soli – Vnútroštátna právna úprava, ktorá podmieňuje ich uvádzanie na trh existenciou výživovej potreby – Opatrenia s rovnocenným účinkom – Odôvodnenie – Verejné zdravie – Proporcionalita“

Abstrakt rozsudku

Voľný pohyb tovaru – Množstevné obmedzenia – Opatrenia s rovnocenným účinkom – Vnútroštátna právna úprava, ktorá systematicky podmieňuje uvádzanie potravín obohatených o výživové látky na trh existenciou výživovej potreby obyvateľstva – Neprípustnosť – Odôvodnenie – Ochrana verejného zdravia – Neexistencia – Porušenie zásady proporcionality

[Zmluva ES, článok 30 a 36 (zmenené, teraz články 28 ES a 30 ES)]

Členský štát si neplní povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 30 Zmluvy (zmenený, teraz článok 28 ES), ak uplatňuje správnu prax, podľa ktorej sa potraviny bežnej spotreby obohatené o vitamín A (vo forme retinoidov), vitamín D, kyselinu listovú, selén, meď alebo zinok, zákonne vyrábané alebo uvádzané na trh v iných členských štátoch, môžu uvádzať na trh na jeho území, ak nejde o náhradné výrobky alebo obnovené potraviny podľa vnútroštátnej právnej úpravy, iba ak toto obohatenie zodpovedá výživovej potrebe obyvateľstva tohto členského štátu, a navyše bez overenia, či tieto potraviny nemajú nahrádzať potraviny, ktoré sú už na trhu a pri ktorých je pridanie tých istých výživových látok povinné.

Hoci právu Spoločenstva neodporuje, aby právna úprava členského štátu pri použití zásady prevencie zakazovala, s výnimkou predchádzajúceho povolenia, uvádzanie na trh potravín, ku ktorým boli pridané iné výživové látky, než aké uvedená právna úprava dovoľuje k potravinám pridávať, keďže je na členských štátoch, aby v prípade neexistencie harmonizácie a v rozsahu, v akom pretrvávajú pochybnosti pri súčasnom stave vedeckého výskumu, rozhodli o úrovni ochrany zdravia a života ľudí, túto diskrečnú právomoc možno uplatniť len pri dodržaní zásady proporcionality. Okrem toho je na vnútroštátnych orgánoch, ktoré sa na ňu odvolávajú, aby v každom jednotlivom prípade s prihliadnutím na vnútroštátne stravovacie návyky a s ohľadom na výsledky medzinárodného vedeckého výskumu preukázali, že ich právna úprava je potrebná na zabezpečenie ochrany verejného zdravia, a najmä, že uvádzanie daných výrobkov na trh predstavuje pre verejné zdravie skutočné riziko.

Za takých okolností systematický charakter zákazu uvádzania obohatených potravín na trh, ako vyplýva zo správnej praxe dotknutého členského štátu, neumožňuje dodržanie práva Spoločenstva, pokiaľ ide o zistenie a posúdenie skutočného rizika pre verejné zdravie, keďže toto právo vyžaduje hĺbkový prieskum účinkov, ktoré môže v každom jednotlivom prípade pridanie daných vitamínov a minerálnych solí do tejto potraviny spôsobiť.

(pozri body 42, 44, 46 – 47, 63, 70 a výrok)

ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (tretia komora)

z 2. decembra 2004 ( )

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Články 30 a 36 Zmluvy ES (zmenené, teraz články 28 ES a 30 ES) – Potraviny, ku ktorým boli pridané vitamíny alebo minerálne soli – Vnútroštátna právna úprava, ktorá podmieňuje ich uvádzanie na trh existenciou výživovej potreby – Opatrenia s rovnocenným účinkom– Odôvodnenie – Verejné zdravie – Proporcionalita“

Vo veci C‑41/02,

ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES, podaná 13. februára 2002,

Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: H. van Lier a H. M. H. Speyart, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,

žalobkyňa,

proti

Holandské kráľovstvo, v zastúpení: H. G. Sevenster a S. Terstal, splnomocnené zástupkyne,

žalovaný,

SÚDNY DVOR (tretia komora),

v zložení: predseda tretej komory A. Rosas, sudcovia A. Borg Barthet, J.‑P. Puissochet, J. Malenovský (spravodajca) a U. Lõhmus,

generálny advokát: M. Poiares Maduro,

tajomník: H. von Holstein, zástupca tajomníka,

so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 14. júla 2004,

po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 14. septembra 2004,

vyhlásil tento

Rozsudok

1 Vo svojej žalobe Komisia Európskych spoločenstiev navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Holandské kráľovstvo si jednak tým, že prijalo a ponechalo vo svojej právnej úprave článok 10 ods. 1 Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (výnos na vykonanie Warenwet o príprave a spracovaní potravín) z 10. decembra 1992 (Stb. 1992, 678, ďalej len „výnos BBL“), a neskôr článok 2 ods. 1 a článok 5 Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen (výnos na vykonanie Warenwet o pridávaní mikroživín do potravín) z 24. mája 1996 (Stb. 1996, 311, ďalej len „výnos TML“), jednak uplatňovaním režimu výnimky, podľa ktorého sa podľa potreby nezohľadňuje substitučný charakter niektorých obohatených potravinárskych výrobkov, čo má za následok, že potravinové výrobky zákonne pripravené a uvedené na trh v inom členskom štáte, obohatené o vitamín A (vo forme retinoidov), vitamín D, kyselinu listovú, selén, meď alebo zinok, ktoré nie sú náhradnými výrobkami alebo obnovenými výrobkami v zmysle uvedeného výnosu TML, sa môžu uvádzať na holandský trh, len ak takéto pridanie nepredstavuje žiadne riziko pre verejné zdravie a zodpovedá skutočnej výživovej potrebe, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článkov 30 a 36 Zmluvy ES (zmenené, teraz články 28 ES a 30 ES).

2 Uznesením z 30. júla 2002 predseda Súdneho dvora vyhovel návrhu na vstup Dánskeho kráľovstva do konania ako vedľajšieho účastníka na podporu návrhov Holandského kráľovstva, ale Dánske kráľovstvo sa listom, ktorý bol do kancelárie Súdneho dvora doručený 21. júla 2004, vzdalo svojho vedľajšieho účastníctva.

Právny rámec

Právna úprava Spoločenstva

3 Je nesporné, že v čase rozhodujúcom pre podanie žaloby, t. j. na konci dvojmesačnej lehoty stanovenej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku z 21. decembra 1998 uvedenom v bode 20 tohto rozsudku, v právnej úprave Spoločenstva neexistovali ustanovenia, ktoré by stanovovali podmienky, za akých sa môžu k potravinám bežnej spotreby pridávať výživové látky, ako sú vitamíny a minerály.

4 Pokiaľ ide o potraviny určené na osobitné výživové účely, niektoré z nich boli predmetom smerníc prijatých Komisiou na základe smernice Rady 89/398/EHS z 3. mája 1989 o aproximácii právnych predpisov členských štátov, ktoré sa týkajú potravín na určité nutričné využitie (Ú. v. ES L 186, s. 27).

Vnútroštátna právna úprava

5 Výroba potravinárskych výrobkov a ich uvádzanie na trh sú v Holandsku upravené vo Wet van 28 december 1935, houdende voorschriften betreffende de hoedanigheid en aanduiding van waren (zákon z 28. decembra 1935 o ustanoveniach týkajúcich sa kvalifikovania a označovania výrobkov, Stb. 1935, 793), v znení účinnom v čase rozhodujúcom pre podanie žaloby (ďalej len „Warenwet“).

6 Z článku 4 ods. 1 Warenwet vyplýva, že s cieľom zakázať potraviny, ktoré napriek uvážlivej spotrebe môžu predstavovať nebezpečenstvo v oblasti zdravia alebo bezpečnosti, môže príslušný orgán vydaním správneho nariadenia zakázať prípravu, výrobu, uvádzanie na trh alebo použitie na účely špecifikované v nariadení týkajúce sa potravín patriacich do kategórie potravín určených nariadením, ktoré nespĺňajú požiadavky stanovené v nariadení, pokiaľ ide o ich zloženie, výrobu alebo ich kvalitu a vlastnosti.

7 Článok 16 ods. 1 a 2 Warenwet stanovuje:

„1. Minister môže vo vzťahu k potravinám, ktoré patria do niektorej kategórie určenej v jeho rozhodnutí, udeliť výnimku z pravidiel vyplývajúcich z použitia niektorého z článkov 4 až 15.

2. Minister môže tiež vo vzťahu k potravinám, ktoré patria do niektorej kategórie určenej v príslušnom rozhodnutí, na žiadosť povoliť výnimku od použitia uvedených pravidiel. …“

8 Článok 10 výnosu BBL v pôvodnom znení stanovoval:

„1. Potraviny nesmú obsahovať vitamíny, zlúčeniny fluóru alebo jódu, aminokyseliny alebo ich soli, iba ak by v nich tieto látky boli prirodzene prítomné v rovnakom zložení a množstve.

2. Odsek 1 sa nevzťahuje na potraviny, ktoré sú predmetom úpravy právnych predpisov ustanovujúcich výnimky.“

9 Odsek 2 uvedeného článku bol zmenený s účinnosťou od 26. júna 1996 článkom 10 výnosu TML a počínajúc týmto dátumom znie:

„Odsek 1 sa nevzťahuje na

a) obohatené potraviny uvedené vo (výnose TML), pokiaľ ide o prítomnosť vitamínov;

b) potraviny, ktoré sú predmetom úpravy právnych predpisov ustanovujúcich výnimky.“

10 Článok 1 ods. 1 písm. a) až d) výnosu TML stanovuje:

„Na účely tohto výnosu sa rozumejú

a) ,mikroživinami‘ výživové látky nevyhnutné pre fungovanie ľudského organizmu, ktoré si organizmus nedokáže zaobstarať sám a ktoré sa musia požívať v malých množstvách;

b) ,obohatenými potravinami‘ potraviny, ku ktorým bola pridaná jedna alebo viaceré mikroživiny, ale ktorých základným účelom nie je dodanie týchto mikroživín;

c) ,náhradným výrobkom‘ obohatená potravina,

– ktorá má nahrádzať existujúcu potravinu a čo najviac sa svojím vzhľadom, zložením, chuťou, farbou, pachom a určením podobá tejto potravine a

– ku ktorej bola pridaná jedna alebo viacero mikroživín v pomeroch, ktoré neprekračujú pomery, v akých sa tieto látky prirodzene nachádzajú v potravine, ktorú majú nahrádzať;

d) ,obnovenou potravinou‘ obohatená potravina

– ktorá je pripravená podľa smerníc o správnej praxi v oblasti výroby a

– ku ktorej bola pridaná jedna alebo viacero mikroživín až na úroveň porovnateľnú s pomermi, v akých sa tieto látky pred prípravou prirodzene vyskytujú v jedlej časti výrobku alebo jedlých častiach suroviny na jeho výrobu, ktoré však zmizli po príprave alebo v jej priebehu“.

11 V zmysle článku 2 ods. 1 výnosu TMT „je zakázané vyrábať alebo uvádzať do obehu obohatené potraviny, ktoré nespĺňajú požiadavky vymedzené v tomto výnose, pokiaľ ide o ich zloženie“.

12 Článok 5 výnosu stanovuje:

„Mikroživiny ako vitamín A vo forme retinoidov, vitamín D, kyselina listová, selén, meď a zinok sa výlučne pridávajú k obohatenej potravine na účely jej premeny na náhradný výrobok alebo obnovenú potravinu.“

13 V súlade s článkom 16 ods. 1 a 2 Warenwet môže holandský minister zdravotníctva povoliť vyňatie alebo výnimku zo zákazu uvádzania potraviny na trh, ktorý vyplýva z výnosu TML. V súlade s článkom 23 Warenwet môže byť proti jeho rozhodnutiu podaný opravný prostriedok na College van Beroep voor het Bedrijfsleven.

14 Pokiaľ ide o potraviny obohatené o mikroživiny, ustálená politika ministra zdravotníctva, ktorej správnosť bola potvrdená College van Beroep voor het Bedrijfsleven, spočíva v povolení výnimky len v prípade splnenia dvoch požiadaviek:

– potravina, ku ktorej boli pridané mikroživiny, nesmie byť ako taká škodlivá pre verejné zdravie,

– pridanie mikroživiny musí zodpovedať skutočnej potrebe, najmä výživovej.

Konanie pred podaním žaloby

15 Na jednej strane bola Komisia informovaná, že v rokoch 1995 a 1996 bolo dvom hospodárskym subjektom, Kellogg’s a Inkosport Nederland, zamietnuté povolenie uvádzať v Holandsku na trh raňajkové obilniny obohatené o vitamín D a kyselinu listovú a energetické tyčinky obohatené o kyselinu listovú, hoci už tieto výrobky boli zákonne uvedené na trh v iných členských štátoch.

16 Keďže Komisia bola názoru, že tieto zamietnutia sú v rozpore s článkom 30 Zmluvy, vyzvala dvoma listami z 26. júna 1996 holandské orgány, aby jej v tejto súvislosti poskytli vysvetlenie.

17 Keďže ju odpoveď týchto orgánov nepresvedčila, zaslala Komisia 23. septembra 1997 dve odôvodnené stanoviská Holandskému kráľovstvu. Holandské orgány na tieto stanoviská odpovedali listami z 12. a 18. decembra 1997.

18 Na druhej strane návrh výnosu a neskôr samotný výnos TML boli oznámené Komisii podľa smernice Rady 83/189/EHS z 28. marca 1983 o postupe pri poskytovaní informácií v oblasti technických noriem a predpisov [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 109, s. 8) zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 94/10/ES z 23. marca 1994 (Ú. v. ES L 100, s. 30).

19 Keďže sa Komisia po výmene korešpondencie domnievala, že režim výnimiek zo zákazu uvádzania na trh ide nad rámec toho, čo si vyžaduje ochrana zdravia, a to tým, že vyžaduje, aby pridanie mikroživín nebolo škodlivé a súčasne aby uspokojovalo skutočnú výživovú potrebu, vyzvala listom z 22. decembra 1997 holandské orgány, aby k zistenému porušeniu podali vysvetlenie.

20 Keďže Komisiu odpoveď týchto orgánov neuspokojila, zaslala listom z 31. augusta 1998 Holandskému kráľovstvu odôvodnené stanovisko doplnené dodatočným odôvodneným stanoviskom vo forme listu z 21. decembra 1998. Holandské orgány odpovedali na tieto dve stanoviská listami z 8. septembra 1998 a 21. apríla 1999.

21 Za týchto podmienok Komisia rozhodla podať túto žalobu.

O žalobe

22 Na úvod je potrebné zdôrazniť, že napriek zneniu žalobného návrhu táto žaloba o nesplnenie povinnosti nesmeruje proti holandskej právnej úprave. V skutočnosti Komisia upresňuje, že jej žaloba sa netýka režimu zákazu uvádzania na trh zavedeného výnosom TML ako takého. Takisto uvádza, že nenastoľuje otázku formálneho súladu konania uplatňovaného pri žiadostiach o povolenie výnimky s právom Spoločenstva.

23 Komisia teda nenamieta proti povinnosti, ktorá ukladá výrobcom alebo dovozcom niektorých obohatených potravín, získať výnimku zo zákazu uvádzania týchto potravín určených holandskou právnou úpravou na trh. Jej žaloba sa týka výlučne praxe opísanej v bode 14 tohto rozsudku, ktorá spočíva v tom, že holandská verejná správa na povolenie výnimky vyžaduje splnenie podmienky existencie skutočnej výživovej potreby. To je predmetom takto vymedzenej žaloby, o ktorej musí Súdny dvor rozhodnúť.

O vnútroštátnej správnej praxi

24 Keďže Komisia a holandská vláda sa nezhodujú v názore na povahu holandskej správnej praxe v oblasti povoľovania výnimky zo zákazu uvádzania niektorých obohatených potravín na trh, je najprv potrebné preveriť, v čom skutočne táto prax spočíva.

25 Po prvé je nesporné, že potraviny bežnej spotreby obohatené o vitamín A (vo forme retinoidov), vitamín D, kyselinu listovú, selén, meď alebo zinok sa môžu v Holandsku uvádzať na trh, ak nejde o náhradné výrobky alebo obnovené potraviny, len ak pre ne bola povolená výnimky zo zákazu uvádzania na trh, ktorý vyplýva z ustanovení článku 10 výnosu BBL v znení neskorších predpisov v spojení s článkom 2 ods. 1 a článkom 5 výnosu TML.

26 Takisto je nesporné, že výnimku povolí holandský minister zdravotníctva len vtedy, ak na jednej strane potravina, ku ktorej boli pridané výživové látky, nie je škodlivá pre verejné zdravie a na druhej strane pridanie týchto látok zodpovedá skutočnej výživovej potrebe. Ide o dve kumulatívne požiadavky.

27 V tomto ohľade v rozpore s tým, čo uvádza Komisia, čisto konštatovanie, že obohatená potravina spĺňa prvú požiadavku, nepostačuje ako dôkaz, že jej uvedenie na trh by nepredstavovalo žiadne riziko pre verejné zdravie.

28 Z vysvetlení holandskej vlády, ako aj z rozhodnutí prijatých príslušnými vnútroštátnymi orgánmi v konaniach o už predložených žiadostiach o povolenie výnimky totiž vyplýva, že prvá požiadavka je splnená, ak potravina ako taká nie je škodlivá, teda ak množstvo v nej obsiahnutej výživovej látky nie je samo osebe nebezpečné, nezávisle od iných zdrojov tejto látky vo výžive obyvateľstva Holandska.

29 Vitamíny a minerálne soli nie sú vo všeobecnosti samé osebe škodlivé, môžu však mať osobitné škodlivé účinky v prípade nadmernej spotreby v rámci celkovej výživy, ktorej zloženie nemožno predvídať ani kontrolovať (v prípade vitamínov pozri rozsudky zo 14. júla 1983, Sandoz, 174/82, Zb. s. 2445, bod 17; z 23. septembra 2003, Komisia/Dánsko, C‑192/01, Zb. s. I‑9693, bod 43, a z 5. februára 2004, Komisia/Francúzsko, C‑24/00, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 50).

30 Z tohto dôvodu samotná skutočnosť, že potravina obohatená o určitú výživovú látku nie je sama osebe škodlivá pre verejné zdravie, a teda spĺňa prvú požiadavku, neumožňuje dospieť k záveru, že je bez rizika. Ako tvrdí holandská vláda, je ešte potrebné posúdiť, či nepredstavuje riziko pre verejné zdravie vzhľadom na iné zdroje tejto výživovej látky v potrave ako celku.

31 Holandská vláda tvrdí, že toto posúdenie sa vykonáva v rámci preskúmania druhej požiadavky, ktorá sa týka existencie výživovej potreby.

32 Po druhé z konaní o povolenie výnimky na príslušných holandských orgánoch vyplýva, že povolenie výnimky sa systematicky zamieta, ak obohatená potravina nespĺňa druhú požiadavku.

33 Príklad použitý holandskou vládou na preukázanie toho, že výnimka môže byť prípadne povolená aj pri obohatenej potravine, ktorá nezodpovedá žiadnej výživovej potrebe, je nenáležitý. Ide o povolenie uvádzať na trh margarín obohatený o vitamín D, vydané roku 2002, t. j. po uplynutí lehoty stanovenej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku z 21. decembra 1998. Ďalej je potrebné konštatovať, že v tomto povoľovacom konaní príslušné holandské orgány dospeli k záveru, že u osôb starších ako 60 rokov existuje výživová potreba vitamínu D a že povolenie uvádzať margarín na trh bolo viazané na podmienku, aby na ňom bolo označenie, že sa neodporúča na požívanie osobám mladším ako 60 rokov.

34 Preto Komisia oprávnene zdôrazňuje systematický charakter zákazu uvádzania obohatených potravín, ktoré nezodpovedajú skutočnej výživovej potrebe, na trh.

35 Napokon, z preskúmania konaní o povolenie výnimky na holandských orgánoch vyplýva, v rozpore s tvrdeniami Komisie, že holandské orgány musia preukázať neexistenciu výživovej potreby, aby mohli zamietnuť žiadosť o povolenie výnimky. V tejto súvislosti rozhodnutie holandského štátneho tajomníka pre blahobyt, zdravotníctvo a kultúru z 10. marca 1994 vo veci Punica upresňuje, že „pokiaľ ide o preukázateľnú potrebu, komisia [pre sťažnosti, holandského ministerstva zdravotníctva] sa domnieva, že sťažovateľ nepreukázal jej existenciu v dostatočne presvedčivej miere, ale podľa ministerstva je pravdepodobné, že toto pridanie nie je potrebné“.

36 Samozrejme, hospodárske subjekty sa pravdepodobne budú pokúšať preukázať, že ich výrobok zodpovedá takej potrebe, ale táto okolnosť neumožňuje dospieť k záveru, že ide o prenos dôkazného bremena.

37 Je vhodné preskúmať, či holandská správna prax v popísanej oblasti povoľovania výnimiek predstavuje opatrenie s rovnocenným účinkom ako množstevné obmedzenie dovozu, a ak áno, či môže byť odôvodnená na základe článku 36 Zmluvy, ako to tvrdí holandská vláda.

O existencii opatrenia s rovnocenným účinkom ako množstevné obmedzenie dovozu

38 Voľný pohyb tovaru medzi členskými štátmi je základnou zásadou Zmluvy, ktorá nachádza svoje vyjadrenie v zákaze množstevných obmedzení dovozu medzi členskými štátmi, ako aj všetkých opatrení s rovnocenným účinkom, ako je stanovené v článku 30 Zmluvy.

39 Zákaz opatrení s rovnocenným účinkom ako obmedzenia uvedené v článku 30 Zmluvy sa týka každej obchodnoprávnej úpravy členských štátov, ktorá môže priamo alebo nepriamo, skutočne alebo potenciálne brániť obchodu v rámci Spoločenstva (pozri najmä rozsudky z 11. júla 1974, Dassonville, 8/74, Zb. s. 837, bod 5; Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 39, a Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 22).

40 Je nesporné, že holandská správna prax predstavuje opatrenie s rovnocenným účinkom ako množstevné obmedzenia v zmysle článku 30 Zmluvy.

41 Táto prax, ktorá vyžaduje, aby uvádzanie na trh potravín obohatených o vitamíny alebo minerálne soli pochádzajúcich z iných členských štátov, kde sa zákonne vyrábajú a uvádzajú na trh, bola totiž podmienená preukázaním výživovej potreby holandského obyvateľstva, sťažuje uvádzanie týchto potravín na trh, dokonca ho znemožňuje, a v dôsledku toho bráni obchodu medzi členskými štátmi (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 41).

O odôvodnení na základe ochrany verejného zdravia

42 Pokiaľ ide o otázku, či môže byť holandská správna prax odôvodnená na základe článku 36 Zmluvy, je na členských štátoch, aby v prípade neexistencie harmonizácie a v rozsahu, v akom pretrvávajú pochybnosti pri súčasnom stave vedeckého výskumu, rozhodli o úrovni ochrany zdravia a života ľudí a o požiadavke predchádzajúceho povolenia na uvedenie potravín na trh, a to pri súčasnom zohľadnení požiadavky voľného pohybu tovaru v rámci Spoločenstva (pozri rozsudky Sandoz, už citovaný, bod 16; Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 42, a Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 49).

43 Táto diskrečná právomoc týkajúca sa ochrany verejného zdravia je osobitne dôležitá, keď sa preukáže, že pri súčasnom stave vedeckého výskumu pretrvávajú pochybnosti, pokiaľ ide o niektoré látky, ako sú vitamíny, ktoré ako bolo pripomenuté v bode 29 tohto rozsudku, nie sú vo všeobecnosti samé osebe škodlivé, ale môžu mať osobitné škodlivé účinky v prípade ich nadmernej spotreby v rámci celkovej výživy, ktorej zloženie sa nedá predvídať ani kontrolovať (pozri rozsudky Sandoz, už citovaný, bod 17; Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 43, a Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 50).

44 Právu Spoločenstva teda neodporuje, aby právna úprava členského štátu pri použití zásady prevencie zakazovala, s výnimkou predchádzajúceho povolenia, uvádzanie na trh potravín, ku ktorým boli pridané iné výživové látky, než aké uvedená právna úprava dovoľuje k potravinám pridávať (pozri v tomto zmysle rozsudky Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 44, a Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 51).

45 Z článku 130 R Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 174 ES) totiž vyplýva, že ochrana zdravia ľudí je jedným z cieľov politiky Spoločenstva v oblasti životného prostredia, že táto politika sa zameriava na vysoký stupeň ochrany a je založená okrem iného na zásade prevencie a že požiadavky tejto politiky sa majú zohľadniť pri vymedzovaní a uskutočňovaní iných politík Spoločenstva. Z judikatúry Súdneho dvora ďalej vyplýva, že zásada prevencie sa má takisto používať v politike ochrany zdravia ľudí, ktorá sa podľa článku 129 Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 152 ES) tiež zameriava na dosiahnutie vysokého stupňa ochrany (pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. mája 1998, National Farmers’ Union a i., C‑157/96, Zb. s. I‑2211, body 63 a 64; z 9. septembra 2003, Monsanto Agricoltura Italia a i., C‑236/01, Zb. s. I‑8105, body 128 a 133; Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 49, a Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 56; pozri tiež v tomto zmysle rozsudky Súdu prvého stupňa z 11. septembra 2002, Pfizer Animal Health/Rada, T‑13/99, Zb. s. II‑3305, body 139 a 140; Alpharma/Rada, T‑70/99, Zb. s. II‑3495, body 152 a 153, a z 10. marca 2004, Malagutti-Vezinhet/Komisia, T‑177/02, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 54).

46 Členské štáty však musia pri výkone diskrečnej právomoci v oblasti ochrany verejného zdravia dodržiavať zásadu proporcionality. Prostriedky, ktoré si vyberú, sa teda musia obmedziť na to, čo je skutočne nevyhnutné na zabezpečenie ochrany verejného zdravia, musia byť primerané cieľu, ktorý sledujú a ktorý by nebolo možné dosiahnuť opatreniami menej obmedzujúcimi obchod v rámci Spoločenstva (pozri rozsudky Sandoz, už citovaný, bod 18; Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 45, a Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 52).

47 Navyše, keďže článok 36 Zmluvy obsahuje výnimku z pravidla voľného pohybu tovaru v rámci Spoločenstva, ktorá sa musí vykladať zužujúco, je na vnútroštátnych orgánoch, ktoré sa na ňu odvolávajú, aby v každom jednotlivom prípade s prihliadnutím na vnútroštátne stravovacie návyky a s ohľadom na výsledky medzinárodného vedeckého výskumu preukázali, že ich právna úprava je potrebná na účinnú ochranu záujmov, ktorých sa týka, a najmä, že uvádzanie daných výrobkov na trh predstavuje skutočné riziko pre verejné zdravie (pozri rozsudky Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 46, a Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 53).

48 Zákaz uvádzania potravín, ku ktorým boli pridané výživové látky na trh, sa teda musí zakladať na hĺbkovom posúdení rizika uvádzaného členským štátom, ktorý sa odvoláva na článok 36 Zmluvy (pozri rozsudky Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 47, a Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 54).

49 Rozhodnutie o zákaze uvádzania obohatenej potraviny na trh, ktoré napokon predstavuje najväčšiu prekážku v obchode s výrobkami zákonne vyrobenými a uvedenými na trh v iných členských štátoch, by mohlo byť prijaté, len ak by sa uvádzané riziko pre verejné zdravie javilo dostatočne preukázané na základe najnovších vedeckých poznatkov, ktoré sú dostupné v čase vydania rozhodnutia. V takom kontexte je predmetom hodnotenia rizika, ktoré má vykonať členský štát, posúdenie stupňa pravdepodobnosti škodlivých účinkov, ktoré by mohlo mať pridanie výživových látok do potravín na zdravie ľudí, a závažnosť takýchto prípadných účinkov (pozri rozsudky Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 48, a Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 55).

50 Pri hodnotení predmetného rizika sa neberú do úvahy výlučne špecifické účinky uvádzania na trh konkrétneho výrobku obsahujúceho určité množstvo výživových látok. Mohlo by byť vhodné vziať do úvahy kumulovaný účinok prítomnosti viacerých prírodných alebo umelých zdrojov danej výživovej látky na trhu a možnú budúcu existenciu dodatočných zdrojov, ktoré možno rozumne predvídať (rozsudok Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 50).

51 Vo viacerých prípadoch posúdenie týchto prvkov ukáže, že v tomto ohľade existuje vysoký stupeň vedeckej a praktickej neistoty. Takáto neistota neoddeliteľná od pojmu „prevencia“ vplýva na rozsah diskrečnej právomoci členského štátu a odráža sa na spôsoboch uplatnenia zásady proporcionality.

52 Za takých okolností treba pripustiť, že členský štát môže v duchu zásady prevencie prijať ochranné opatrenia bez toho, aby čakal, kým sa realita a závažnosť rizík prejavia v plnej miere (pozri v tomto zmysle rozsudok National Farmers’ Union a i., už citovaný, bod 63). Hodnotenie rizika sa však nemôže zakladať na čisto hypotetických úvahách (pozri rozsudky Monsanto Agricoltura Italia a i., už citovaný, bod 106; Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 49, a Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 56).

53 Správne uplatnenie zásady prevencie na prvom mieste predpokladá identifikáciu možných negatívnych následkov navrhovaného pridania výživových látok na zdravie a na druhom mieste celkové hodnotenie zdravotného rizika založené na najdôveryhodnejších dostupných vedeckých údajoch a najnovších výsledkoch medzinárodného výskumu (pozri rozsudok Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 51).

54 Ak sa ukáže ako nemožné s istotou určiť existenciu alebo dosah uvádzaného rizika z dôvodu nedostatočných, nepresvedčivých alebo nepresných výsledkov vykonaných štúdií, ale pravdepodobnosť skutočnej škody na verejnom zdraví pretrváva za predpokladu, že by sa riziko zmenilo na skutočnosť, zásada prevencie umožňuje prijatie obmedzujúcich opatrení s výhradou, že tieto opatrenia musia byť nediskriminačné a objektívne (pozri rozsudok Komisia/Dánsko, už citovaný, body 52 a 53).

55 V prejednávanom prípade sa zdá, že príslušné holandské úrady skúmajú oddelene na jednej strane špecifické účinky uvádzania na trh konkrétnej potraviny obsahujúcej určité množstvo výživových látok, ktoré vyhodnocujú v rámci prvej požiadavky, a na druhej strane kumulatívny účinok prítomnosti viacerých prírodných alebo umelých zdrojov výživovej látky, ktorý vyhodnocujú v rámci druhej požiadavky zameranej na existenciu výživovej potreby holandského obyvateľstva.

56 Holandská vláda tvrdí, že pre vitamín A (vo forme retinoidov), vitamín D, kyselinu listovú, selén, zinok a meď je toxikologický strop – t. j. množstvo, pri prekročení ktorého nie je možné vylúčiť vznik škodlivých účinkov – sotva vyšší ako odporúčaná denná dávka – t. j. množstvo, ktoré potenciálne pokrýva potrebu určitej výživovej látky u všetkých osôb s dobrým zdravotným stavom v danej skupine obyvateľstva – takže ich pridanie do potravín môže byť povolené len v obmedzenej miere. Pokiaľ ide o látky „s krehkou hranicou bezpečnosti“, bolo by vhodné zvážiť potrebu ich pridávania do potravín a riziko, ktoré toto pridávanie predstavuje, a ak je to odôvodnené posúdením rizika, podľa potreby uplatniť obmedzenia uvádzania na trh výrobkov, ktoré nie sú v súlade s určitým výživovým cieľom.

57 Aj keby však bolo vedecky dokázané, že daných šesť výživových látok má „krehkú hranicu bezpečnosti“, odporúčanú dennú dávku nemožno zamieňať s toxikologickým stropom. Navyše, ako zdôrazňuje generálny advokát v bode 42 svojich návrhov, krehká hranica medzi odporúčanou dennou dávkou a množstvom, za ktorým existuje zdravotné riziko, nie je rovnaká pri všetkých výživových látkach.

58 Z toho vyplýva, že potravina obohatená o určitú výživovú látku nemusí zodpovedať výživovej potrebe, keďže priemerná denná dávka už prináša odporúčanú dennú dávku tejto výživovej látky, bez toho, aby jej uvádzanie na trh znamenalo prekročenie toxikologického stropu, za ktorým pri súčasnom stave vedeckého poznania existuje reálne riziko pre verejné zdravie.

59 V každom prípade holandská vláda nepredložila žiadnu vedeckú štúdiu, ktorá by dospela k záveru, že akékoľvek prekročenie odporúčanej dennej dávky niektorej z daných šiestich výživových látok, akokoľvek závažné, prináša so sebou skutočné riziko pre verejné zdravie.

60 Holandská vláda takisto tvrdí, že má právo nedovoliť uvádzať na trh obohatenú potravinu, ktorá nesleduje žiaden preukázateľný výživový cieľ, dokonca aj keď „najvyššia prípustná hranica“ nebola dosiahnutá, a to s cieľom ponechať priestor pre iné výrobky, ktorých výživová potreba môže byť preukázaná u niektorých skupín obyvateľstva.

61 V tomto ohľade, aj keď uvádzanie na trh obohatenej potraviny určenej pre obyvateľstvo ako celok skutočne znižuje rozdiel medzi množstvom výživovej látky prítomnej v priemernej výživovej dávke a toxikologickým stropom, vôbec to nebráni príslušným vnútroštátnym orgánom, aby následne povolili uvádzanie na trh iných výrobkov obohatených o tú istú výživovú látku, určených len pre tie skupiny obyvateľstva, ktorým priemerná výživová dávka neumožňuje uspokojiť potrebu danej látky. Vysvetlenie holandskej vlády preto neospravedlňuje prax sledujúcu zákaz obohatenej potraviny, ktorej spotreba by aj pri zohľadnení výživy ako celku neumožnila dosiahnuť prah, za ktorým by mohlo existovať skutočné riziko pre verejné zdravie.

62 Je potrebné dodať, ako správne zdôrazňuje Komisia, že hoci vnútroštátne orgány už povolili uvádzanie na trh potraviny obohatenej o určitú výživovú látku, stále majú možnosť zamietnuť ďalšiu žiadosť o povolenie z dôvodu zhoršenia situácie v dôsledku prvého povolenia (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora AELE z 5. apríla 2001, EFTA Surveillance Authority/Nórsko, E-3/00, EFTA Court Report 2000-2001, s. 73, body 36 a 37).

63 Za takých okolností systematický charakter zákazu uvádzania obohatených potravín na trh, ako vyplýva z holandskej správnej praxe, neumožňuje dodržanie práva Spoločenstva, pokiaľ ide o zistenie a vyhodnotenie skutočného rizika pre verejné zdravie, keďže toto právo vyžaduje hĺbkový prieskum účinkov, ktoré môže v každom jednotlivom prípade pridanie daných vitamínov a minerálnych solí k tejto potravine spôsobiť (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 56).

64 Navyše, ako oprávnene tvrdí Komisia, zo spisu nevyplýva, že by holandské orgány v konaniach o povolenie výnimky overovali, či potravina obohatená o konkrétnu výživovú látku nemá nahrádzať tradičné potraviny, pri ktorých je pridanie tejto látky povinné, ani či, a fortiori, berú do úvahy prípadný účinok takejto náhrady.

65 Holandská vláda tak uznáva, že obilniny môžu byť vo všeobecnosti náhradnými výrobkami pre krajce chleba. Až do 1. decembra 1999 holandská právna úprava ukladala povinnosť pridávať do roztierateľných tukov vitamín D. Napriek tomu zo spisu nevyplýva, či pri preskúmaní žiadosti o povolenie uvádzať na trh obilniny obohatené o vitamín D, predloženej hospodárskym subjektom Kellogg´s, holandské orgány vzali do úvahy túto skutočnosť pri skúmaní, či a v akom pomere uvádzanie týchto obilnín na trh so sebou prináša zvýšenie množstva vitamínu D v priemernej výživovej dávke požívateľov obilnín vo vzťahu k množstvu považovanému za prijateľné, dokonca za potrebné, vo výžive požívateľov nátierok.

66 Výskum prípadných účinkov nahradenia však musí tvoriť integrálnu súčasť hĺbkového hodnotenia, ktoré vyžaduje judikatúra Súdneho dvora. V skutočnosti, vzatie takéhoto účinku do úvahy, ak existuje, môže viesť k záveru, že uvedenie novej obohatenej potraviny na trh nespôsobí zvýšenie množstva výživovej látky v priemernej výživovej dávke, a teda môže viesť k povoleniu výnimky. Naopak, nevzatie tohto účinku do úvahy by malo za následok zmeravenie výživových návykov bez odôvodnenia založeného na verejnom zdraví.

67 Preto je potrebné dospieť k záveru, že holandské orgány nerešpektovali požiadavky práva Spoločenstva, najmä požiadavku hĺbkového hodnotenia, od prípadu k prípadu, účinkov, ktoré môže mať na verejné zdravie uvedenie na trh potravín obohatených o jednu zo šiestich daných látok.

68 Aj keď holandské orgány v rámci požiadavky výživovej potreby rovnako skúmajú riziko naakumulované prítomnosťou viacerých prírodných alebo umelých zdrojov určitej výživovej látky na trhu, a teda existenciu skutočného rizika pre verejné zdravie, aj tak zo spisu vyplýva, že v skutočnosti sa povolenie na uvádzanie obohatenej potraviny na trh udelí len vtedy, ak je naviac preukázané, že je potravina potrebná na pokrytie potreby vitamínov a minerálnych solí holandského obyvateľstva (pozri rozhodnutie holandského štátneho tajomníka pre blahobyt, zdravie a kultúru vo veci Punica, už citované v bode 35 tohto rozsudku).Tento posledný prístup sa však netýka posúdenia nebezpečenstva pre verejné zdravie.

69 V skutočnosti, hoci požiadavka výživovej potreby obyvateľstva jedného členského štátu môže zohrávať zo strany členského štátu rolu pri hĺbkovom hodnotení rizika, ktoré môže predstavovať pridanie výživových látok do potravín, neexistencia takejto potreby nemôže sama osebe odôvodniť na základe článku 36 Zmluvy úplný zákaz uvádzania na trh potravín, ktoré boli zákonne vyrobené a/alebo uvedené na trh v iných členských štátoch (pozri rozsudky Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 54, a Komisia/Francúzsko, už citovaný, body 59 a 60).

70 Z predchádzajúcich úvah ako celku vyplýva, že Holandské kráľovstvo si tým, že uplatňuje správnu prax, podľa ktorej sa potraviny bežnej spotreby obohatené o vitamín A (vo forme retinoidov), vitamín D, kyselinu listovú, selén, meď alebo zinok, zákonne vyrábané alebo uvádzané na trh v iných členských štátoch, môžu uvádzať na trh v Holandsku, ak nejde o náhradné výrobky alebo obnovené potraviny podľa článku 1 ods. 1 písm. c) a d) výnosu TML, iba ak toto obohatenie zodpovedá výživovej potrebe holandského obyvateľstva, navyše bez overenia, či tieto potraviny nemajú nahrádzať potraviny, ktoré sú už na trhu a pri ktorých je pridanie tých istých výživových látok povinné, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 30 Zmluvy.

O trovách

71 Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Holandské kráľovstvo na náhradu trov konania a Holandské kráľovstvo nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (tretia komora) rozhodol a vyhlásil:

1. Holandské kráľovstvo si tým, že uplatňuje správnu prax, podľa ktorej sa potraviny bežnej spotreby obohatené o vitamín A (vo forme retinoidov), vitamín D, kyselinu listovú, selén, meď alebo zinok, zákonne vyrábané alebo uvádzané na trh v iných členských štátoch, môžu uvádzať na trh v Holandsku, ak nejde o náhradné výrobky alebo obnovené potraviny podľa článku 1 ods. 1 písm. c) a d) Warenwetbesluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen (výnos na vykonanie Warenwet o pridávaní mikroživín do potravín) z 24. mája 1996, iba ak toto obohatenie zodpovedá výživovej potrebe holandského obyvateľstva, navyše bez overenia, či tieto potraviny nemajú nahrádzať potraviny, ktoré sú už na trhu a pri ktorých je pridanie tých istých výživových látok povinné, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 30 Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 28 ES).

2. Holandské kráľovstvo je povinné nahradiť trovy konania.

Podpisy