NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

L. A. GEELHOED

prednesené 20. októbra 2005 ( )

Vec C‑88/03

Portugalská republika

proti

Komisii Európskych spoločenstiev

„Zníženie sadzby dane z príjmov fyzických a právnických osôb s daňovou rezidenciou na Azorách“

I – Úvod

1. Touto žalobou podanou na základe článku 230 ES Portugalská republika navrhuje zrušenie rozhodnutia Komisie 2003/442/ES z 11. decembra 2002 (ďalej len „rozhodnutie“)( ) v časti, v ktorej označuje za štátnu pomoc zníženia sadzieb dane pre rezidentov Autonómneho regiónu Azory (ďalej len „Azory“), ktoré tvoria súčasť portugalského systému prispôsobenia jeho vnútroštátneho daňového systému osobitostiam Azor. Subsidiárne Portugalská republika navrhuje zrušenie tej časti rozhodnutia, ktorá určuje, že zníženia daňových sadzieb pre podniky vykonávajúce finančné služby a činnosti typu služieb v rámci skupiny sú nezlučiteľné so spoločným trhom.

2. Táto vec nastoľuje zaujímavú otázku rozsahu pôsobnosti článku 87 ods. 1 ES: konkrétne, za akých okolností patria odchýlky vnútroštátnej daňovej sadzby prijaté výlučne pre označené geografické územie členského štátu pod definíciu štátnej pomoci? Otázka nadobúda osobitú dôležitosť v kontexte súčasných pohybov smerom k decentralizácii právomocí na určité regióny členských štátov vrátane decentralizácie právomocí v daňových veciach; a opätovne nastoľuje problém hranice medzi pravidlami štátnej pomoci a právomocou členských štátov – v zásade výlučnej – v oblasti priamych daní.

II – Právny rámec

A – Právo Spoločenstva

3. Článok 87 ods. 1 ES uvádza, že:

„Ak nie je touto zmluvou ustanovené inak, pomoc poskytovaná členským štátom alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná so spoločným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.“

4. Článok 87 ods. 3 ES stanovuje päť okolností, za ktorých môže byť na základe výnimky zo zákazu uvedeného v článku 87 ods. 1 ES štátna pomoc považovaná za zlučiteľnú so spoločným trhom. Okolnosti relevantné pre túto vec sú:

– pomoc na podporu hospodárskeho rozvoja území s mimoriadne nízkou životnou úrovňou alebo s mimoriadne vysokou nezamestnanosťou [článok 87 ods. 3 písm. a)] a

– pomoc na rozvoj určitých hospodárskych činností alebo určitých hospodárskych oblastí za predpokladu, že táto podpora nepriaznivo neovplyvní podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom [článok 87 ods. 3 písm. c)].

5. Komisia vydala dva súbory usmernení týkajúcich sa tejto veci: oznámenie o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci pri opatreniach týkajúcich sa priameho zdaňovania podnikov (ďalej len „oznámenie o priamom zdaňovaní“) prijaté v roku 1998 v kontexte snahy o koordinovanú akciu na úrovni Spoločenstva na boj proti škodlivej daňovej konkurencii;( ) a usmernenia o štátnej pomoci s regionálnym zameraním (ďalej len „usmernenia o regionálnej pomoci“), ktoré zavádzajú rámec pre posudzovanie zlučiteľnosti pomoci udeľovanej regiónom s právom Spoločenstva.( )

B – Pravidlá Spoločenstva pre najokrajovejšie regióny

6. Článok 299 ods. 2 ES uvádza:

„Ustanovenia tejto zmluvy sa vzťahujú na francúzske zámorské departementy, Azory, Madeiru a Kanárske ostrovy.

Vzhľadom na hospodársku a sociálnu štruktúru francúzskych zámorských departementov, Azor, Madeiry a Kanárskych ostrovov, ktorá je ovplyvnená ich odľahlosťou, ostrovnou polohou, malou rozlohou, obťažnými topografickými a klimatickými podmienkami, hospodárkou závislosťou na malom množstve výrobkov, čo spolu negatívne pôsobí na rozvoj týchto území, Rada na návrh Komisie a po porade s Európskym parlamentom kvalifikovanou väčšinou prijme osobitné opatrenia na stanovenie podmienok na uplatnenie tejto zmluvy a spoločných politík na uvedených územiach.

Opatrenia uvedené v druhom pododseku tohto odseku Rada vydá s prihliadnutím na colnú a obchodnú politiku, daňovú politiku, voľné zóny, poľnohospodársku a politiku rybného hospodárstva, na podmienky zásobovania surovinami a základným spotrebným tovarom, štátnu pomoc a podmienky prístupu k štrukturálnym fondom a horizontálnym programom Spoločenstva.

Rada prijme opatrenia uvedené v druhom pododseku tohto odseku s prihliadnutím na osobitné charakteristiky a obmedzenia týchto veľmi vzdialených regiónov bez toho, aby narušila integritu a súdržnosť právneho poriadku Spoločenstva, vrátane vnútorného trhu a spoločných politík.“

C – Portugalské právo

7. Portugalská ústava z 2. apríla 1976 v znení zmien a doplnení (ďalej len „ústava“) v článku 6 ods. 2 uvádza, že súostrovia Azor a Madeiry predstavujú autonómne regióny s vlastným politicko-správnym postavením a vlastnými vládnymi orgánmi. Hlava VII tretej časti ústavy obsahuje množstvo ustanovení upravujúcich právomoci týchto autonómnych regiónov a ich politické a správne orgány.( ) Tie zahŕňajú určité zákonodarné,( ) regulačné,( ) politické,( ) správne a finančné právomoci.( )

8. Článok 227 ods. 1 písm. j) ústavy uvádza, že autonómne regióny budú dostávať svoje vlastné daňové príjmy, ako aj časť daňových príjmov štátu, ako to určuje zásada štátnej solidarity. Článok 227 ods. 1 písm. i) uvádza, že autonómne regióny majú za podmienok stanovených zákonom právo vykonávať svoje právomoci v daňových veciach, ako aj právo prispôsobiť vnútroštátne ustanovenia daňového systému regionálnym osobitostiam za podmienok, ktoré budú stanovené v rámcovom zákone prijatom Assembleia da Republica.

9. Na presadenie týchto ustanovení Portugalská republika zaviedla zákonom č. 13/98 z 24. februára 1998 (ďalej len „zákon č. 13/98“) režim a všeobecné zásady finančnej regionálnej autonómie, regionálnych daňových príjmov, regionálneho verejného dlhu a prispôsobenia vnútroštátneho daňového systému regionálnym osobitostiam. Článok 4 ods. 1 zákona upravuje zásadu štátnej solidarity, ktorá sa vzťahuje na celé územie štátu a smeruje k zabezpečeniu primeranej úrovne verejných služieb a súkromných podnikateľských činností na rovnocennom základe. Článok 5 zákona upravuje zásady spolupráce medzi štátom a autonómnymi regiónmi. Na základe článku 10 majú autonómne regióny právo na určité súčasti daňových príjmov štátu. Článok 33 zákona č. 13/98 uvádza, že regionálne orgány majú množstvo právomocí v daňových veciach, ktoré má vykonávať regionálne zákonodarné zhromaždenie, vrátane právomoci zavádzať a regulovať dane, ktoré sú účinné výlučne v autonómnych regiónoch v súlade so zákonom č. 13/98 a právomoc prispôsobovať dane v štáte regionálnym osobitostiam s obmedzeniami stanovenými zákonom a v súlade so zvyškom zákona č. 13/98. Článok 37 ods. 4 zákona č. 13/98 stanovuje, že regionálne zákonodarné orgány tiež môžu za podmienok, ktoré budú stanovené zákonom, znížiť sadzby vnútroštátnej dane z príjmov právnických osôb a fyzických osôb a sadzbu DPH až o 30 %, rovnako ako aj osobitné spotrebné dane v súlade s právnou úpravou.

10. Prostredníctvom regionálneho legislatívneho dekrétu č. 2/99/A z 20. januára 1999 v znení zmien a doplnení (ďalej len „dekrét č. 2/99/A“) regionálne zákonodarné zhromaždenie Azor schválilo pre územie Azor úpravu pre výkon právomocí v daňových veciach na regionálnej úrovni a výkon právomoci prispôsobenia štátnych daní, ako je uvedená v zákone č. 13/98. Články 4 a 5 tohto dekrétu upravujú znížené sadzby dane z príjmov fyzických osôb a dane z príjmov právnických osôb uplatniteľné na všetky hospodárske subjekty, či už sú to fyzické alebo právnické osoby, v rozsahu, v akom týmto daniam podliehajú. Tieto zníženia boli stanovené na a) 15 % na rok 1999 a 20 % od 1. januára 2000 pre daň z príjmov fyzických osôb a b) 30 % pre daň z príjmov právnických osôb.

III – Skutkový stav

11. Listom z 5. januára 2000 oznámili portugalské orgány Komisii režim, ktorým sa prispôsobuje vnútroštátny daňový systém osobitostiam autonómneho regiónu Azory. Keďže sa zdalo, že režim nadobudol účinnosť pred jeho schválením Komisiou, a keďže oznámenie bolo doručené oneskorene ako odpoveď na žiadosť o informácie od Komisie, list bol zapísaný do registra neoznámenej pomoci.

12. Po rozličných žiadostiach Komisie o dodatočné informácie Komisia v apríli 2002 informovala portugalskú vládu, že zatiaľ čo nemá žiadne námietky k časti režimu týkajúcej sa zníženia daňového základu a položiek odpočítateľných od splatnej dane, rozhodla sa začať konanie uvedené v článku 88 ods. 2 ES pre tú časť režimu, ktorá sa týka znížení sadzieb dane z príjmov fyzických osôb a dane z príjmov právnických osôb. Komisia dostala pripomienky k tomuto rozhodnutiu od portugalskej vlády, ako aj od regionálnej vlády Ålandských ostrovov (Fínsko), ktorá podporila portugalské stanovisko.

IV – Napadnuté rozhodnutie a konanie na Súdnom dvore

A – Napadnuté rozhodnutie

13. Pri označení zníženia sadzby dane zavedeného na Azorách za „pomoc“ v zmysle článku 87 ods. 1 ES začala Komisia tým, že pripomenula, že úplné alebo čiastočné zníženie daňového zaťaženia spoločnosti predstavuje „zvýhod[nenie]“ v zmysle článku 87 ods. 1 tým, že spoločnosť zbavuje platby, ktorú obvykle znáša jej rozpočet.( ) Táto výhoda je udeľovaná prostredníctvom „štátnych prostriedkov“, keďže priznanie zníženia daňovej sadzby zahŕňa stratu daňových príjmov.( ) Ďalej Komisia poznamenala, že vzhľadom na rozsah odvetvovej pôsobnosti opatrení a vzhľadom na to, že prinajmenšom niektoré z dotknutých podnikov budú vykonávať činnosť, ktorá je súčasťou obchodu medzi členskými štátmi, ovplyvnilo zníženie daňovej sadzby konkurenciu a obchod medzi členskými štátmi v zmysle článku 87 ods. 1 ES.

14. Čo sa týka špecifickosti, Komisia začala tým, že citovala svoje oznámenie o priamom zdaňovaní, ktoré uvádza, že „doterajšia rozhodovacia prax Komisie preukazuje, že iba opatrenia, ktoré sa vzťahujú na celé územie štátu, sa vymykajú požiadavke špecifickosti uvedenej v článku 87 ods. 1“a že „Zmluva samotná označuje za pomoc tie opatrenia, ktoré sú určené na podporu hospodárskeho rozvoja regiónu“( ). Keďže sa predmetné zníženie daňových sadzieb uplatňovalo iba na podniky zdaňované na Azorách a nie na podniky hospodársky činné v ostatných územiach Portugalska, Komisia dospela k záveru, že výhoda „zvýhod[nila]“ tieto podniky v zmysle článku 87 ods. 1 ES.

15. Na podporu tohto záveru argumentovala Komisia takto.

16. Predovšetkým, keďže požiadavka selektívnosti bola založená na porovnaní dvoch skupín podnikov (tých, ktorým bola poskytnutá výhoda, a tých, ktorým výhoda poskytnutá nebola), mohla byť uplatnená iba po definovaní úrovne „bežného“ zdanenia. Podľa názoru Komisie:

„Zo štruktúry Zmluvy v časti týkajúcej sa pomoci poskytnutej štátom alebo zo štátnych prostriedkov a ako aj z hlavnej úlohy, ktorú majú ústredné orgány členských štátov pri vymedzení politického a hospodárskeho prostredia, v ktorom podniky pôsobia, prostredníctvom opatrení, ktoré prijímajú, služieb, ktoré poskytujú a prípadne aj prostredníctvom finančných prevodov, ktoré uskutočňujú, z hľadiska teórie vyplýva, že toto porovnanie sa musí uskutočniť v kontexte hospodárskeho priestoru členského štátu. V tomto ohľade znenie Zmluvy samotnej, ktorá kvalifikuje opatrenia smerované na ‚podporu hospodárskeho rozvoja‘ konkrétneho územia [článok 87 ods. 3 písm. a) a c)] ako štátnu pomoc, ktorá môže byť považovaná za zlučiteľnú so Zmluvou, naznačuje, že zvýhodnenia, ktorých pôsobnosť je obmedzená len na časť štátneho územia spadajúceho pod režim pomoci, by mohli byť selektívnymi zvýhodneniami… Ustálená prax Komisie potvrdená Súdnym dvorom je naopak taká, že sa za štátnu pomoc označujú daňové režimy, ktoré sa uplatňujú v rámci určitých území alebo regiónov a poskytujú zvýhodnenie oproti všeobecnému daňovému režimu členského štátu.“( )

17. Po druhé Komisia uviedla, že pri definovaní „pomoc[i]“ na tieto účely by bolo rozlišovanie založené výlučne na orgáne, ktorý o opatrení rozhoduje – t. j., či je orgán regionálny, alebo ústredný – neuspokojujúce. Podľa jej názoru by také rozlišovanie narušovalo objektívnu povahu pojmu pomoci, ktorý sa uplatňuje na každú pomoc znižujúcu bremeno, ktoré zvyčajne zaťažuje rozpočet jedného alebo viacerých podnikov, bez ohľadu na jej účel, opodstatnenie, cieľ alebo postavenie verejného orgánu, ktorý ju zavádza alebo ktorého rozpočet bremeno znáša. Komisia dodala, že „treba tiež poznamenať, že toto rozhodnutie sa netýka mechanizmu, ktorý umožňuje miestnym územným celkom určitej úrovne (regionálnej, obecnej alebo inej) zaviesť alebo vyberať miestne dane, ktoré nemajú žiadnu súvislosť s vnútroštátnym daňovým systémom. Naopak, v tomto prípade ide o sadzbu dane, ktorá je stanovená vnútroštátnou právnou úpravou a uplatňovaná v kontinentálnej časti Portugalska a je znížená výlučne na Azorách. Za týchto podmienok je zrejmé, že opatrenie prijaté regionálnymi orgánmi predstavuje výnimku z vnútroštátneho daňového systému“( ).

18. Po tretie, pretože tieto zníženia nevyplývajú z uplatnenia zásad, akými sú zásada proporcionality a daňovej progresivity, ale zvýhodňujú podniky so sídlom v určitom regióne nezávisle od ich finančnej situácie, nemožno ich považovať za zvýhodnenia odôvodnené povahou všeobecnej štruktúry portugalského daňového systému.

19. Po tom, čo dospela k záveru, že zníženia daňových sadzieb predstavujú pomoc a že táto pomoc bola protiprávne uplatňovaná v rozpore s článkom 88 ods. 3 ES, Komisia pokračovala tým, že skúmala, či táto pomoc patrila pod ktorúkoľvek z výnimiek upravených Zmluvou. V tomto ohľade, keďže pomoc bola sústavná a jej cieľom bolo prekonať stále štrukturálne hendikepy, ktoré vyplývajú z geografickej polohy Azor, predstavovala pomoc na prevádzku. V dôsledku toho môže byť povolená, ak je určená na zníženie dodatočných nákladov na výkon hospodárskej činnosti, ktoré sú vlastné hendikepom uvedeným v článku 299 ods. 2 ES, v súlade s vnútroštátnymi usmerneniami o regionálnej pomoci.

20. V tomto ohľade Komisia najskôr uznala, že kvôli obmedzeným možnostiam podnikov dosiahnuť úspory z rozsahu a zvýšeným nákladom vyplývajúcim z ich geografickej polohy patrí región Azor „v skutočnosti medzi najmenej rozvinuté v Európskej únii“( ). Podľa názoru Komisie však treba rozlišovať v tomto ohľade medzi finančným a nefinančným odvetvím.

21. Čo sa týka podnikov pôsobiacich mimo finančného odvetvia, vo svetle štúdie predloženej Komisii portugalskými orgánmi Komisia dospela k záveru, že zníženie sadzby dane z príjmov právnických osôb by malo umožniť týmto podnikom zlepšiť svoju finančnú situáciu, a teda prispieva k regionálnemu rozvoju.( ) V dôsledku toho v rozsahu, v akom sa zníženia daňových sadzieb na také podniky uplatňovali, bola pomoc zlučiteľná so spoločným trhom podľa výnimky uvedenej v článku 87 ods. 3 písm. a).( )

22. Čo sa týka podnikov pôsobiacich vo finančnom odvetví, Komisia uviedla, že zníženie sadzby dane z príjmov fyzických osôb a dane z príjmov právnických osôb „nebolo odôvodnené jeho prínosom pre regionálny rozvoj a nie je primerané k hendikepom, ktoré by malo zmierňovať“( ). Keďže nemala kvantitatívne údaje umožňujúce zmerať „objektívne úroveň dodatočných nákladov, ktorým sú vystavené podniky činné vo finančnej oblasti zdaňované na Azorách“, Komisia dospela k záveru, že pre finančné podniky( ) nepredstavovali zníženia daňových sadzieb povolenú vnútroštátnu regionálnu pomoc na základe článku 87 ods. 3 písm. a) alebo akejkoľvek inej výnimky upravenej Zmluvou. Konkrétne, kvôli jeho povahe pomoci na prevádzku nemohlo zníženie patriť pod výnimku uvedenú v článku 87 ods. 3 písm. c). Podľa názoru Komisie sa toto hodnotenie tiež uplatňuje na činnosti typu „služieb v rámci skupiny“,( ) keďže také činnosti dostatočne neprispievajú regionálnemu rozvoju na to, aby spadali pod článok 87 ods. 3 písm. a).

23. Na základe článku 3 ods. 1 rozhodnutia bola Portugalsku uložená povinnosť prijať všetky nevyhnutné opatrenia na vrátenie pomoci poskytnutej prostredníctvom znížení sadzby dane z príjmov fyzických osôb a dane z príjmov právnických osôb, vykonaných v článkoch 4 a 5 dekrétu č. 2/99/A, podnikmi vykonávajúcimi finančné činnosti alebo činnosti typu služieb v rámci skupiny.( )

B – Konanie na Súdnom dvore

24. Dňa 24. februára 2003 podala Portugalská republika túto žalobu o neplatnosť. V súlade s článkom 93 rokovacieho poriadku následne Spojené kráľovstvo podalo písomné pripomienky vedľajšieho účastníka konania. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 6. septembra 2005, uskutočnili ústne prednesy Portugalská republika, Komisia, Spojené kráľovstvo a v súlade s článkom 93 ods. 7 rokovacieho poriadku Španielske kráľovstvo.

V – Tvrdenia účastníkov konania

A – Portugalská republika

25. Portugalská republika sa na podporu svojej žaloby opiera o tri žalobné dôvody.

26. Po prvé Portugalská republika tvrdí, že rozhodnutie je založené na nesprávnom právnom posúdení pri uplatňovaní článku 87 ods. 1 ES v dvoch prípadoch: po prvé pri uplatnení požiadavky selektívnosti, a po druhé tým, že rozhodnutie nerozpoznalo, že zníženia daňových sadzieb sú odôvodnené povahou a štruktúrou portugalského daňového systému.

27. Čo sa týka selektívnosti, podľa tvrdenia Portugalskej republiky prijatie celého portugalského územia ako referenčného rámca Komisiou je nesprávne. Zníženia predmetných daňových sadzieb vyplývajú z výkonu právomoci regionálneho zákonodarného zboru Azor a uplatňovalo sa na všetky hospodárske subjekty s daňovou rezidenciou v regióne. Ako také „[ne]zvýhodňuj[ú] určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru“.

28. Okrem toho tieto zníženia vyplývajú zo zásad prerozdeľovania obsiahnutých v portugalskej ústave, ktorých cieľom je náprava nerovností v hospodárskom rozvoji vyplývajúcich z izolácie regiónu, vrátane najmä zásady štátnej solidarity obsiahnutej v článku 4 ods. 1 zákona č. 13/98. Zníženia sú teda výsledkom výkonu ústavnej zvrchovanosti a boli motivované presne faktormi uvedenými v článku 299 ods. 2 ES, konkrétne geografickou izoláciou, ťažkými klimatickými podmienkami a hospodárskou závislosťou Azor na malom množstve výrobkov. Portugalská republika žiada Súdny dvor, aby na účel odstránenia súčasnej neistoty v tejto oblasti využil túto príležitosť na určenie správneho prístupu k takýmto otázkam selektívnosti pri znižovaní daňových sadzieb v regiónoch.

29. K povahe a štruktúre portugalského daňového systému Portugalská republika zdôrazňuje, že zníženia daňovej sadzby vyplývajú zo zákona č. 13/98 a ústavy ako celku, ktorá obsahuje množstvo odkazov na ciele prerozdeľovania a rovnoprávnosti medzi portugalskou pevninou a Azorami.( ) Ďalej tvrdenie Komisie, že zníženia daňových sadzieb nie sú výsledkom „objektívnych rozdielov medzi daňovými poplatníkmi“, je klamný: všetky podniky pôsobiace na Azorách skôr trpia rovnakými znevýhodneniami vyžadujúc všeobecné zníženie daňovej sadzby naprieč všetkými odvetviami na Azorách.

30. Druhým žalobným dôvodom Portugalskej republiky je to, že rozhodnutie porušilo článok 253 ES tým, že dostatočne neodôvodnilo svoje zistenia v tom zmysle, že zníženie sadzieb dane by značne narušilo hospodársku súťaž a ovplyvnilo obchod medzi členskými štátmi. Komisia ďalej dostatočne neoznačila osoby, ktoré môžu mať prospech zo zníženia sadzby dane, čo znamená, že účinok opatrení na obchod medzi členskými štátmi nemohol byť uspokojujúco zmeraný.

31. Po tretie Portugalská republika tvrdí, že Komisia sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď vyslovila nezlučiteľnosť zníženia daňových sadzieb v rámci odvetví finančných služieb a služieb v rámci skupiny so spoločným trhom. Také finančné podniky, ako sú banky, ktoré zvyknú byť väčšie ako iné podniky pôsobiace na Azorách, by boli tiež ovplyvnené napríklad dodatočnými nákladmi na energie a absenciou technicky kvalifikovaného personálu. Keďže Komisia sa uspokojila s odhadom dodatočných nákladov nefinančných podnikov vyplývajúcich z osobitostí Azor v abstraktnej rovine a nie podľa odvetví, mala toto odôvodnenie uplatniť tiež na finančné podniky. Tým, že tak nekonala, porušila zásadu správneho úradného postupu, zákazu diskriminácie a proporcionality.

B – Komisia

32. Hlavné argumenty Komisie na jej obhajobu sú nasledujúce.

33. Po prvé, čo sa týka údajného nesprávneho právneho posúdenia pri uplatňovaní požiadavky selektívnosti, Komisia odkazuje na body 24 až 33 rozhodnutia. Komisia konkrétne tvrdí, že prístup použitia čisto vnútroštátneho východiskového bodu pri určovaní toho, či je opatrenie selektívne alebo nie, bol v zásade schválený generálnym advokátom Saggio v jeho návrhoch vo veci Juntas Generales de Guipúzcoa.( ) Podľa názoru Komisie, keďže predmetné zníženia daňových sadzieb zvýhodňujú podniky podliehajúce dani na Azorách v porovnaní s ostatnými portugalskými podnikmi, to je dostatočné na to, aby boli zníženia na účely článku 87 ods. 1 ES označené za selektívne. Tento výklad je podľa tvrdenia Komisie vyžadovaný štruktúrou samotnej Zmluvy. V dôsledku toho je bezvýznamnou skutočnosť, že zníženia boli schválené iným subjektom, ako je portugalský štát ako taký: pri posudzovaní štátnej pomoci možno vziať do úvahy výlučne účinky opatrenia a nie jeho formu.

34. Komisia ďalej tvrdí, že povaha autonómie udelenej Azorám je v skutočnosti obmedzená: ústredný portugalský štát naďalej hrá zásadnú úlohu pri definovaní hospodárskeho rámca, v ktorom podniky pôsobia. Napríklad podniky pôsobiace na Azorách majú predsa však prospech z infraštruktúry financovanej ústrednou mocou a zo systému sociálneho zabezpečenia udržiavaného ústrednou mocou. V skutočnosti sú teda výsledkom daňových výhod udelených Azorami nižšie daňové príjmy v rámci tohto regiónu, ktoré zase ústredná moc kompenzuje na základe zásady štátnej solidarity. Komisia zdôrazňuje, že, ako je to uvedené v jej rozhodnutí, v prípade, ak by všetky miestne orgány rovnakej úrovne v rámci územia členského štátu požívali rovnaké právomoci ukladať určité dane a určovať ich sadzby, to by nepredstavovalo selektívne udeľovanie výhod v zmysle článku 87 ods. 1 ES. V tomto ohľade ako odpoveď na vyjadrenie Spojeného kráľovstva ako vedľajšieho účastníka konania Komisia poznamenáva, že túto vec možno odlíšiť od situácií v Škótsku – kde sa právomoc škótskeho parlamentu upraviť daňovú sadzbu uplatňuje na daň z príjmu fyzických osôb a nie na daň z príjmu právnických osôb – a Severnom Írsku.

35. K tvrdeniu, že zníženia sú opodstatnené povahou a štruktúrou portugalského daňového systému, Komisia tvrdí, že by to tak mohlo byť len v prípade, ak by predmetné daňové výhody vyplývali z objektívnych rozdielov medzi daňovníkmi. V tejto veci však zníženia vyplývali z hospodárskych vlastností regiónu, ktoré sú tvorené prvkami nesúvisiacimi s daňovým systémom. Komisia dodáva, že podľa jej názoru vtedy, keď opatrenie členského štátu spĺňa ostatné podmienky na to, aby bolo kvalifikované ako štátna pomoc, členský štát nesie dôkazné bremeno preukázania toho, že opatrenie je odôvodnené povahou a štruktúrou systému.

36. Po druhé Komisia vyvracia tvrdenie, že riadne neodôvodnila svoj záver, že zníženia by mohli ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi a narušiť hospodársku súťaž, najmä s poukazom na judikatúru Súdneho dvora, v ktorej konštatoval, že Komisia nie je povinná v týchto ohľadoch vo svojich rozhodnutiach ísť do detailov.( ) Skôr stačí preukázať, že v prípade aspoň určitých subjektov majúcich prospech z opatrenia má opatrenie vplyv na obchod.

37. Napokon, čo sa týka údajného zjavného nesprávneho posúdenia a porušenia zásad správneho úradného postupu, rovnosti zaobchádzania a proporcionality, Komisia po prvé poznamenáva, že požíva širokú mieru voľnej úvahy pri posudzovaní zlučiteľnosti štátnej pomoci so spoločným trhom kvôli hospodárskym a sociálnym hodnoteniam nevyhnutným na také posudzovanie. Okrem toho štúdia Centre for European Policy Studies, o ktorú sa opiera Portugalská republika, nekvantifikuje dopad zvýšených nákladov podľa odvetví hospodárstva.( ) Komisia zdôrazňuje, že pri posudzovaní možnej zlučiteľnosti regionálnej pomoci so spoločným trhom musí dotknutý členský štát uniesť dôkazné bremeno určenia objemu dodatočných nákladov a preukázania existencie prepojenia s faktormi uvedenými v článku 299 ods. 2 ES, rovnako ako aj primeranosti navrhovaného opatrenia pomoci vo vzťahu k týmto nákladom.

C – Spojené kráľovstvo a Španielske kráľovstvo

38. Spojené kráľovstvo ako vedľajší účastník konania podporujúci Portugalskú republiku svoje vyjadrenia sústreďuje na otázku selektívnosti. Vyvracajúc tvrdenie Komisie, že požiadavka selektívnosti v článku 87 ods. 1 ES je automaticky splnená vtedy, keď sa zníženie daňovej sadzby nevzťahuje na celé územie členského štátu, tvrdí, že znížené daňové sadzby zavedené decentralizovanými alebo autonómnymi regiónmi, ktoré sa uplatňujú na celé územie podliehajúce ich právomoci a nie sú špecifické pre určitú oblasť, nemusia vždy splniť túto požiadavku. Podľa vyjadrenia Spojeného kráľovstva nastoľuje otázka charakterizácie regionálneho systému zdaňovania na účely štátnej pomoci širšie otázky súvisiace s regionálnou autonómiou, ktoré majú z ústavnoprávneho hľadiska značný význam. Ak by boli prijaté tvrdenia Komisie, narušilo by to podľa názoru Spojeného kráľovstva jeho „asymetrické“ ústavnoprávne usporiadanie, najmä čo sa týka postavenia Škótska (kde má škótsky parlament právomoc zmeniť základnú sadzbu dane z príjmu fyzických osôb platnú v Spojenom kráľovstve pre daňovníkov v Škótsku až o 3 pence na libru, bez akejkoľvek kompenzačnej platby ústrednej vláde alebo subvencie od ústrednej vlády);( ) a Severného Írska (kde je zákonodarné zhromaždenie Severného Írska oprávnené ukladať dane, ktoré nie sú z hľadiska svojej podstaty tej istej povahy ako dane uplatňované v Spojenom kráľovstve ako celku).( )

39. Spojené kráľovstvo je toho názoru, že pri rozhodovaní o tom, či regionálne sadzby dane, ktoré sú nižšie ako celoštátna sadzba dane, predstavujú štátnu pomoc, mala Komisia zohľadniť stupeň autonómie orgánu nižšej ako štátnej úrovne, ktorý zaviedol zníženú sadzbu dane, zohľadniac množstvo faktorov vrátane toho, či je rozhodnutie znížiť sadzby dane prijaté orgánom zvoleným obyvateľstvom príslušného regiónu alebo orgánom, ktorý sa mu zodpovedá; a či finančné dôsledky tohto rozhodnutia bude znášať región bez súvisiacej a vyrovnávacej dotácie alebo subvencie od ostatných regiónov alebo od ústrednej vlády.

40. Španielske kráľovstvo, tiež ako vedľajší účastník konania podporujúci Portugalskú republiku, zdôrazňuje, že decentralizácia tam, kde existuje, predstavuje súčasť ústavného rámca členských štátov. Preto by prijatie tvrdení Komisie viedlo k nerešpektovaniu tejto ústavnej štruktúry, a to najmä preto, pretože politika v oblasti priameho zdaňovania stále spadá do výlučnej právomoci členských štátov.

VI – Posúdenie

A – Predstavujú sporné zníženia daňových sadzieb štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES?

41. Väčšina tvrdení predložených účastníkmi sa celkom správne sústredila na prvý žalobný dôvod Portugalskej republiky; teda či predmetné zníženia daňových sadzieb patria do rozsahu pôsobnosti článku 87 ods. 1 ES.

42. Všeobecnejšie to nastoľuje nasledujúcu dôležitú otázku, ktorá prekračuje rámec tejto veci: Aké zásady sa uplatňujú pri posudzovaní toho, či zmeny vnútroštátnych daňových sadzieb prijaté výlučne pre určené geografické územie členského štátu patria do rozsahu pôsobnosti pravidiel Spoločenstva o štátnej pomoci?

43. Súdny dvor vo svojej doterajšej judikatúre na túto otázku nikdy neodpovedal.( ) Predsa len je však podľa môjho názoru v tomto prípade nevyhnutné formulovať „kritérium“ alebo zásady posúdenia. Toto vyplýva po prvé a predovšetkým z práva členských štátov na právnu istotu pri plánovaní ich vlastných daňových režimov. Konkrétne, bez jasného kritéria definujúceho, kedy geograficky obmedzené úpravy dane patria do rozsahu pôsobnosti článku 87 ods. 1 ES, nemôžu členské štáty predvídať, kedy podliehajú povinnosti podľa článku 88 ods. 3 ES oznámiť Komisii plánované úpravy dane pred ich vykonaním. Pripomenul by som, že s porušením tejto oznamovacej povinnosti je spojené nakladanie s opatrením na základe režimu ako s „protiprávnou pomocou“, ako je to stanovené v nariadení Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúcom podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 93 Zmluvy o ES.( ) Záujmy právnej istoty a vskutku účinnosti pravidiel štátnej pomoci preto vyžadujú to, že členské štáty by mali byť schopné vopred poznať rozsah tejto povinnosti prostredníctvom jasných zásad posúdenia.( )

1. Kedy predstavujú geograficky obmedzené úpravy vnútroštátnej daňovej sadzby štátnu pomoc?

a) Všeobecné zásady

44. Aby sa opatrenie v daňovej oblasti nazývalo pomocou, musí spĺňať štyri kritériá uvedené v článku 87 ods. 1 ES, konkrétne:

– Opatrenie musí „priznávať príjemcom zvýhodnenie znižujúce bremeno, ktoré obyčajne zaťažuje ich rozpočty“( ). Táto požiadavka je jasne splnená vtedy, keď podnik podlieha nižšej daňovej sadzbe, než aká by sa inak uplatňovala.

– Toto zvýhodnenie musí byť „poskytovan[é] členským štátom alebo… zo štátnych prostriedkov“. Ako Súdny dvor vyslovil v rozsudku vo veci Nemecko/Komisia, toto kritérium je splnené zníženiami daňových sadzieb priznanými regionálnymi orgánmi vedúcimi k nižším príjmom štátu.( )

– Opatrenie musí zvýhodňovať „určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru“; inými slovami, musí byť selektívne. Opatrenie nebude kvalifikované ako selektívne vtedy, ak môže členský štát preukázať, že opatrenie je odôvodnené „povahou alebo všeobecnou štruktúrou“ systému.( )

– Opatrenie musí narúšať alebo hroziť narušením hospodárskej súťaže a ovplyvňovať obchod medzi členskými štátmi.

45. Pri definovaní rozsahu, v akom sa článok 87 ods. 1 ES vzťahuje na geograficky obmedzené úpravy vnútroštátnej daňovej sadzby, spočíva ťažkosť v pojme selektívnosti. Dôvod je zjavný. Z definície sú tieto úpravy priznávané iba podnikom pôsobiacim na určitej časti územia členského štátu. Ak, ako tvrdí Komisia, by sme vo všetkých prípadoch mali ako referenčný rámec brať celé územie členského štátu, potom by sa a priori všetky vnútroštátne úpravy dane obmedzené na geografickú podsúčasť členského štátu označovali za „geograficky“ selektívne (na rozdiel od „materiálnej“ selektívnosti, keď opatrenie uprednostňuje podniky v určitom priemyselnom odvetví alebo sektore hospodárstva). V tomto prípade možno pravidlá štátnej pomoci uplatniť na zmenšenie narušení hospodárskej súťaže.

46. Ak by sme však v niektorých prípadoch mali vziať ako východiskový bod geografické územie, v ktorom sa úpravy uplatňujú, také úpravy nie sú „selektívne“, pretože sa uplatňujú na všetky podniky pôsobiace v rámci uvedeného územia. V tomto prípade sú jedinými nástrojmi Zmluvy dostupnými na zmenšenie narušení hospodárskej súťaže článok 94 ES umožňujúci aproximáciu, na základe jednomyseľného súhlasu členských štátov, ustanovení priamo ovplyvňujúcich vytvorenie alebo fungovanie spoločného trhu( ) a (zriedkavo používané) články 96 ES a 97 ES, umožňujúce poradu Komisie s členskými štátmi a možné opatrenie Rady na odstránenie narušení podmienok hospodárskej súťaže v rámci spoločného trhu vyplývajúce z ustanovení členského štátu.

47. Kľúčová otázka je teda takáto: Aké by malo byť porovnávacie kritérium pri posudzovaní toho, či geograficky obmedzená vnútroštátna úprava daňovej sadzby „zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru“ v zmysle článku 87 ods. 1 ES?

b) Kedy sú geograficky obmedzené úpravy vnútroštátnej daňovej sadby selektívne?

48. Pri riešení tejto otázky by sme najskôr mali rozlišovať medzi zvýšením vnútroštátnej sadzby dane pre definované geografické územie členského štátu a znížením takej sadzby dane.

49. Čo sa týka zvýšenia vnútroštátnej daňovej sadzby pre geografické územie, predpokladajúc, že územie predstavuje menšiu časť celkového územia členského štátu, uvedené predstavuje to, čo som vo svojich návrhoch vo veci GIL Insurance nazval „mimoriadnym bremenom“ uloženým v rámci uvedeného územia, a nejde o udelenie pomoci daňovníkom patriacim pod všeobecný režim, ktorí podliehajú „nižšej“ daňovej sadzbe.( ) V dôsledku toho z dôvodov, ktoré som v uvedených návrhoch vysvetlil, nespadá taká situácia pod pravidlá štátnej pomoci.

50. Čo však sa týka znížení vnútroštátnej daňovej sadzby pre geografické územie, mali by sme rozlišovať medzi troma rôznymi situáciami.

51. Prvá situácia je tá, pri ktorej sa ústredná vláda členského štátu jednostranne rozhodne, že vnútroštátna daňová sadzba by mala byť v rámci definovaného geografického územia znížená. Také opatrenie je jasne selektívne, keďže je prijímané jediným orgánom a uplatňuje sa iba na časť územia, nad ktorým vykonáva právomoc.

52. Druhá situácia je tá, keď majú všetky miestne orgány na určitej úrovni (regióny, obce alebo iné) autonómnu právomoc určiť daňovú sadzbu pre územie, nad ktorým vykonávajú právomoc, či už s odkazom na „celoštátnu“ daňovú sadzbu alebo bez tohto odkazu.

53. Ako uznáva Komisia v rozhodnutí a vo svojich vyjadreniach, opatrenia prijaté miestnym orgánom v súlade s týmito právomocami, ktoré sa uplatňujú všeobecne na celom území, na ktorom vykonáva právomoci, nie sú selektívne v zmysle článku 87 ods. 1 ES – dokonca ak aj jeden orgán prijme nižšie daňové sadzby ako všetky ostatné. V takom prípade vtedy, keď má každý miestny orgán právo určiť si svoju daňovú sadzbu nezávisle od ústrednej vlády, nemá význam považovať celé územie členského štátu za porovnávací rámec na účely selektívnosti. Na začiatok, bolo by neprirodzené uvádzať „priemernú celoštátnu daňovú sadzbu“, s ktorou by sa porovnávala daňová sadzba konkrétneho regiónu: v skutočnosti by sa daňová sadzba pravdepodobne v každom regióne líšila. Predsa len podstatou selektívnosti v oblasti priamych daní je to, že opatrenie v daňovej oblasti by malo tvoriť výnimku alebo odchýlku od všeobecného daňového systému.( ) Myšlienka „výnimky“ alebo „odchýlky“ má z hľadiska svojho pojmu význam iba vtedy, ak možno ustáliť celoštátne „pravidlo“ – čo nie je možné v situácii, v ktorej má každý miestny orgán autonómnu právomoc určiť si svoje vlastné daňové sadzby.( )

54. To ma privádza k tretej situácii: daňová sadzba nižšia, ako je celoštátna daňová sadzba, o ktorej rozhodol miestny orgán a ktorá je uplatniteľná iba v rámci územia uvedeného miestneho orgánu. Tu je kľúčovou otázkou to, či je nižšia daňová sadzba výsledkom rozhodnutia prijatého miestnym orgánom, ktorý je naozaj autonómny od ústrednej vlády členského štátu. Čo je dôležité, pod pojmom „naozaj autonómny“ tu mám na mysli inštitucionálne, procesne a ekonomicky autonómny. Teda:

– Inštitucionálne autonómny: rozhodnutie musí byť prijaté miestnym orgánom, ktorý má vlastné ústavnoprávne, politické a administratívnoprávne postavenie, ktoré je odlišné od postavenia ústrednej vlády.

– Procesne autonómny: rozhodnutie musí byť prijaté miestnym orgánom v súlade s postupom, keď nemá ústredná vláda žiadnu právomoc priamo zasiahnuť do procesu určenia daňovej sadzby a bez akejkoľvek povinnosti zo strany miestneho orgánu vziať pri určovaní výšky daňovej sadzby do úvahy záujem ústrednej moci.

– Ekonomicky autonómny: nižšia sadzba dane uplatniteľná v rámci regiónu nesmie byť krížovo dotovaná alebo financovaná ústrednou vládou tak, aby hospodárske dôsledky týchto znížení znášal samotný región.( ) V takej situácii tvoria rozhodnutia o tom, ako a koľko zdaňovať osoby podliehajúce jej právomoci, jadro politických právomocí regionálnej vlády. Také rozhodnutia budú priamo ovplyvňovať množstvo peňazí, ktoré vláda minie napríklad na verejné služby a infraštruktúru. Regionálna vláda môže napríklad uprednostniť prístup „zdaňovať a míňať“, ukladajúc vyššie dane a vynakladajúc viac na verejné služby; alebo si môže vybrať nižšie dane a mať štíhlejší verejný sektor. Keď nie sú znižovania daní krížovo financované ústrednou vládou, toto politické rozhodnutie zasa ovplyvňuje infraštruktúru a podnikateľské prostredie, v ktorom podniky so sídlom v uvedenom regióne pôsobia. Podniky so sídlom v rámci regiónu a mimo regiónu teda pôsobia v rámci odlišných právnych a ekonomických rámcov, ktoré nemožno porovnávať.

55. Ak autonómia existuje vo všetkých týchto významoch vtedy, keď sa miestny orgán rozhodne zaviesť nižšiu daňovú sadzbu, ako je celoštátna sadzba, toto rozhodnutie nemožno označiť za „selektívne“ na účely článku 87 ods. 1 ES. V takých prípadoch už nie je základ stanoviska Komisie – teda „hlavná úloha“ ústredných orgánov členského štátu „pri definovaní politického a hospodárskeho prostredia, v ktorom podniky fungujú“( ) – viac opodstatnený.

56. Ak však jeden z týchto významov autonómie chýba, nižšia daňová sadzba musí byť podľa môjho názoru označená na účely článku 87 ods. 1 ES za selektívnu.

57. Vyššie uvedené sumarizuje to, čo považujem za základné zásady pri posudzovaní toho, či regionálne zníženia daňových sadzieb predstavujú „pomoc“. Pre úplnosť je však užitočné zaoberať sa v krátkosti troma tvrdeniami nastolenými v priebehu tohto konania Komisiou.

58. Prvým je to, že skutočnosť, že regionálne zníženie daňovej sadzby spôsobí alebo by mohlo spôsobiť narušenie hospodárskej súťaže v rámci Spoločenstva, je v zásade dostatočná na to, aby bola splnená požiadavka selektívnosti.( ) Ako som však už uviedol, pravidlá o štátnej pomoci sú len jedným z množstva nástrojov Zmluvy splnomocňujúcim Spoločenstvo prijať opatrenia smerujúce k zmenšeniu narušenia hospodárskej súťaže v súlade s článkom 3 písm. g) ES. Zatiaľ čo pravidlá o štátnej pomoci sú smerované na selektívne opatrenia pomoci, články 94, 96 a 97 možno použiť na zmenšenie narušení vyplývajúcich z iných daňových opatrení, ako sú opatrenia pokryté pravidlami o štátnej pomoci, ako som to analyzoval vo svojich návrhoch vo veci GIL Insurance( ) a Streekgewest Westelijk Noord‑Brabant.( ) Tvrdenie Komisie, že sa treba sústrediť výlučne na to, či regionálne zníženie dane spôsobuje narušenie hospodárskej súťaže, alebo nie, nesprávne zahmlieva rozdiel medzi týmito, z koncepčného hľadiska odlišnými, nástrojmi.( )

59. Druhé tvrdenie predložené Komisiou je to, že konštatovanie, že niektoré regionálne zníženia daňových sadzieb patria mimo rozsah článku 87 ods. 1 ES, by mohlo podporiť obchádzanie pravidiel o štátnej pomoci tými členskými štátmi, ktoré sa v rámci svojho územia rozhodnú zmeniť vnútornú organizáciu právomoci ukladať dane.( ) Z môjho vyššie uvedeného vysvetlenia by však malo byť jasné, že samotné formálne splnomocnenie regionálnych orgánov na konanie v oblasti zdaňovania za podmienok definovaných ústrednou vládou bez skutočne autonómneho rozhodovania, ktoré som opísal vyššie, by nestačilo na vyňatie opatrenia spod rozsahu pôsobnosti článku 87 ods. 1 ES. Myšlienka ísť za rámec čistej formy je samotná podporená zvratom „akoukoľvek formou“ v článku 87 ods. 1 ES a bola potvrdená Súdnym dvorom napríklad v rozsudku vo veci Taliansko/Komisia( ) a úplne nedávno generálnym advokátom Saggio vo veci Juntas Generales de Guipúzcoa.( )

60. Na druhej strane v prípade, keď miestny orgán prijíma svoje rozhodnutie s ozajstnou nezávislosťou (v zmysle, ktorý som načrtol) od ústrednej vlády, neexistuje žiaden logický alebo doktrinálny dôvod na rozlišovanie medzi „symetrickou“ decentralizáciou právomocí v daňových veciach – druhý vyššie uvedený scenár, kde má každý miestny orgán rovnaké autonómne právomoci v daňových veciach, – a „asymetrickou“ decentralizáciou právomocí v daňových veciach – tretí vyššie uvedený scenár, keď majú niektoré, ale nie všetky, miestne orgány autonómne právomoci v daňových veciach. Ako poznamenalo Spojené kráľovstvo, voľba toho, ktoré regióny v rámci členského štátu, ak vôbec nejaké, by mali mať také decentralizované právomoci v daňových veciach, je celkom zjavne jednou z ústavnoprávnych politík silne závislých od jedinečných historických a hospodárskych okolností uvedeného regiónu. Kým je rozhodnutie o daňovej sadzbe ozaj autonómnym rozhodnutím, musí patriť mimo pravidla štátnej pomoci.

61. Záverečné tvrdenie Komisie proti možnosti regionálnych znížení dane, v určitých prípadoch patriacich mimo rozsahu pôsobnosti článku 87 ods. 1, je tvrdenie založené na právnej istote. Komisia zdôrazňuje, že keďže článok 87 ods. 1 stanovuje medze toho, aké opatrenia musia členské štáty oznamovať Komisii na posúdenie, členské štáty musia vopred vedieť presný rozsah svojej oznamovacej povinnosti.

62. V tomto ohľade by som poznamenal, že zatiaľ čo cieľ právnej istoty je určite platným cieľom, nemôže sám osobe zdôvodniť rozšírenie rozsahu pôsobnosti článku 87 ods. 1 za rámec jeho účelu, ktorý som opísal vyššie. Definícia pomoci totiž už zahŕňa (až dosiaľ) amorfný koncept, konkrétne koncept odôvodnenia na základe „povahy a štruktúry systému“.

63. Po uvedení toho, čo považujem za zásady uplatňovania kritéria selektívnosti na regionálne zníženia daní, pristúpim teraz k uplatneniu týchto zásad na prejednávanú vec.

2. Predstavujú zníženia daňových sadzieb v prejednávanej veci pomoc?

64. Portugalská republika svoje tvrdenia obmedzuje na nesprávne právne posúdenie pri uplatnení článku 87 ods. 1 ES na otázky selektívnosti a odôvodnenia v súvislosti s povahou a štruktúrou daňového systému. Nie je tu preto nevyhnutné analyzovať, či zníženia daňových sadzieb predstavovali zvýhodnenie poskytnuté zo štátnych prostriedkov, ktoré by mohlo narušiť hospodársku súťaž.

65. Najskôr sa budem zaoberať otázkou, či zníženia daňových sadzieb spĺňajú kritérium selektívnosti v súlade s analýzou, ktorú som uviedol vyššie.

66. Podľa môjho názoru musí byť odpoveď kladná.

67. Je pravdou, že Azory boli portugalskou ústavou označené za „autonómny región“ so svojím vlastným politicko-správnym postavením a svojimi vlastnými vládnymi orgánmi. Ďalej tieto orgány majú právomoc vykonávať svoju vlastnú daňovú správu, ako aj právo prispôsobovať vnútroštátny daňový systém regionálnym osobitostiam, pričom tieto právomoci majú byť vykonávané za podmienok uvedených v zákone č. 13/98 a dekréte č. 2/99/A. V dôsledku toho možno povedať, že rozhodnutie vyúsťujúce do sporných znížení daňových sadzieb bolo prijaté inštitucionálne autonómnym spôsobom.

68. Podľa môjho názoru však nebolo toto rozhodnutie prijaté za okolností predstavujúcich ozajstnú procesnú a ekonomickú autonómiu v zmysle, ktorý som opísal vyššie.

69. Čo sa týka procesnej autonómie, Portugalská republika vo svojich vyjadreniach zdôrazňovala, že zníženia predstavujú uplatnenie zásad prerozdeľovania, ktoré možno nájsť v portugalskej ústave, a najmä zásady štátnej solidarity v článku 4 ods. 1 zákona č. 13/98; teda zásady vzájomnosti vzťahujúcej sa na celé územie štátu, ktorá smeruje k zabezpečeniu primeranej úrovne verejných služieb a súkromných činností, s vylúčením nerovnosti. Článok 5 tohto zákona konkretizuje zásady spolupráce medzi štátom a autonómnymi regiónmi s cieľom dosiahnuť štátnu solidaritu.

70. Podľa môjho názoru skutočnosť, že sporné zníženia boli prijaté na základe takejto zásady štátnej solidarity, sama osebe popiera koncept ozajstnej procesnej autonómie v zmysle, ktorý som načrtol. Samotná myšlienka takej zásady skôr zaväzuje regionálnu a ústrednú vládu na spoluprácu pri presadzovaní cieľa prerozdeľovania naprieč celým portugalským územím.

71. Obdobne, čo sa týka ekonomickej autonómie, článok 5 zákona č. 13/98 jasne stanovuje, že vo finančnej oblasti vyžaduje zásada štátnej solidarity rozpočtové prevody( ) a že štát by mal spolupracovať s orgánmi autonómnych regiónov na dosiahnutí hospodárskeho rozvoja a na náprave nerovností. Tieto zásady sú zasa ďalej vykonávané článkom 10 zákona č. 13/98, ktorý dáva autonómnym regiónom právo na určité daňové príjmy štátu. Portugalská republika navyše nepreukázala (ani sa nepokúsila preukázať), že by Azory nedostávali žiadne vyvažujúce financovanie zo zdrojov štátu na vyrovnanie nižších daňových príjmov dosiahnutých v dôsledku zníženia daňových sadzieb. To by totiž nebolo v súlade s motiváciou zníženia daňových sadzieb, teda nápravou nerovností v hospodárskom rozvoji vyplývajúcich z izolácie regiónu Azor: dosiahnutiu tohto cieľa by pri neexistencii vyvažujúcej kompenzácie od ústredného portugalského štátu zníženie dane z príjmov právnických osôb o 30 % pravdepodobne bránilo a nie pomáhalo.

72. Podľa môjho názoru preto rozhodnutie Regionálneho zhromaždenia Azor prijať sporné zníženia daňových sadzieb nebolo na účely článku 87 ods. 1 ES podniknuté naozaj nezávisle od ústrednej portugalskej vlády. V dôsledku toho musia byť zníženia kvalifikované ako selektívne, okrem prípadu možného odôvodnenia na základe povahy a štruktúry daňového systému.

73. V tomto ohľade Portugalská republika tvrdí, že predmetné zníženia daňových sadzieb sú odôvodnené povahou a všeobecnou štruktúrou daňového systému, pretože zníženia vyplývajú z cieľov prerozdeľovania prítomných v portugalskej ústave a ich cieľom je vyvážiť vážne štrukturálne problémy, ktorým sú vystavené podniky pôsobiace na Azorách.

74. V tomto ohľade, hoci hranice odôvodnenia týkajúceho sa „povahy a všeobecnej štruktúry“ daňového systému neboli Súdnym dvorom ani v praxi Komisie vyčerpávajúco definované, sú jasné nasledujúce aspekty.

75. Po prvé, dôkazné bremeno tohto odôvodnenia spočíva na členskom štáte.( )

76. Po druhé, podstata odôvodnenia je taká, že výnimky z uplatňovania daňového systému by mali „byť odvodené priamo zo základných alebo hlavných zásad daňového systému dotknutého členského štátu“( ). V tomto ohľade sa rozlišuje medzi cieľmi „mimo“ daňového režimu – napríklad sociálne alebo regionálne ciele – ktoré patria mimo rozsahu odôvodnenia – a cieľmi „vlastnými samotnému daňovému systému“ – napríklad efektívnosť výberu daní a progresívne zdaňovanie.( ) Je preto zjavné, že uplatnenie tohto kritéria sa bude líšiť v závislosti od konkrétnych cieľov konkrétneho daňového systému, o ktorý ide.

77. Portugalská republika podľa môjho názoru neuniesla v tomto prípade dôkazné bremeno tohto odôvodnenia. Hoci, rovnako ako v prípade progresívneho zdaňovania, cieľom zníženia daňových sadzieb na Azorách môže byť prerozdelenie príjmu medzi bohatšími a chudobnejšími regiónmi, metóda, ktorou to bolo dosiahnuté, má podobu regionálnej výnimky z inak uplatniteľného všeobecného portugalského daňového systému a nie podobu osobitného použitia všeobecných pravidiel uplatniteľných naprieč vnútroštátnym daňovým systémom. Analogicky odkazujem na rozsudok Súdu prvého stupňa vo veci Diputación Foral de Álava, ktorý sa týkal daňovej pomoci v podobe zníženia daňového základu pre podniky v určitých španielskych provinciách.( ) Odmietnuc tvrdenie žalobcov, že daňový systém provincií má svoj základ v španielskej ústave a je odôvodnený nevyhnutnosťou dosiahnutia cieľov podpory investícií a tvorby pracovných miest, Súdny dvor poznamenal, že „skutočnosť, že baskickým orgánom boli na základe španielskej ústavy udelené určité právomoci vo veciach zdaňovania, neznamená, že každé daňové zvýhodnenie, ktoré im môže byť udelené, by bolo odôvodnené povahou alebo štruktúrou daňového systému“( ). Konkrétne, „hospodársky cieľ sledovaný opatrením mu nemôže umožniť, aby sa vyhol jeho označeniu za štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES…“( ).

78. Obdobne v tejto veci je cieľom zníženia daňových sadzieb, ako pripustila samotná Portugalská republika, v zásade odškodniť podniky za znevýhodnenia vyplývajúce zo štrukturálnych problémov na Azorách. Zatiaľ čo taký cieľ možno platne zohľadniť pri posudzovaní toho, či pomoc patrí pod výnimku článku 87 ods. 3 ES, nepredstavuje platné odôvodnenie založené na povahe a štruktúre portugalského daňového systému.

79. Z týchto dôvodov by mal Súdny dvor zamietnuť žalobný dôvod Portugalskej republiky namietajúci proti označeniu sporných znížení dane za štátnu pomoc Komisiou.

B – Povinnosť odôvodnenia

80. Druhý žalobný dôvod Portugalskej republiky je ten, že Komisia v bode 24 pododseku 3 rozhodnutia nedostatočne odôvodnila svoj záver, že údajná pomoc by narušila alebo by mohla narušiť hospodársku súťaž v rámci Spoločenstva.

81. Toto tvrdenie ma nepresvedčilo. Je pravdou, že, ako Súdny dvor skonštatoval, „dokonca aj keď samotné okolnosti, za akých bola pomoc udelená, preukazujú, že je takej povahy, že môže ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi a narušiť alebo hroziť narušením hospodárskej súťaže, Komisia musí uvedené okolnosti v odôvodnení svojho rozhodnutia aspoň uviesť“( ). Podľa môjho názoru však Komisia túto povinnosť vo svojom rozhodnutí splnila. Tým, že vo svojom rozhodnutí podrobne opísala povahu a rozsah zníženia daňových sadzieb( ), rovnako ako aj geografické, hospodárske a iné podmienky prítomné na Azorách,( ) Komisia dostatočne uviedla okolnosti vedúce ju k záveru, že zníženia by mohli narušiť hospodársku súťaž a ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi. Konkrétne, vzhľadom na široký odvetvový rozsah (pokrývajúci všetky hospodárske subjekty, či už sú to fyzické alebo právnické osoby, pokiaľ podliehajú dani na Azorách) a značnú výšku (30 % pre daň z príjmov právnických osôb) predmetných znížení daňových sadzieb nezisťujem, že by Komisia prekročila svoje právomoci pri vyvodzovaní záveru z týchto okolností, že aspoň niektoré z podnikov dotknutých znížením daňových sadzieb vykonávajú činnosť zahŕňajúcu obchod medzi členskými štátmi a že obchod medzi členskými štátmi by mohol byť ovplyvnený.( )

82. Dodal by som, že v tomto prípade nie je rozhodujúca relatívne malá rozloha Azor; ako Súdny dvor opakovane rozhodol, „relatívne malá výška pomoci alebo relatívne malá veľkosť podniku, ktorý ju dostáva, ako také nevylučujú možnosť, že by mohol byť ovplyvnený obchod medzi členskými štátmi“( ).

83. Druhý žalobný dôvod Portugalskej republiky by teda mal byť podľa môjho názoru zamietnutý.

C – Zjavne nesprávne posúdenie pri uplatňovaní článku 87 ods. 3 písm. a) ES na odvetvia finančných služieb a služieb v rámci skupiny

84. Posledným žalobným dôvodom Portugalskej republiky je, že Komisia tým, že rozhodla o tom, že zníženia daňových sadzieb nespĺňali podmienky na výnimku na základe článku 87 ods. 3 písm. a) v rozsahu, v akom sa uplatňovali na odvetvia finančných služieb a služieb v rámci skupiny, sa dopustila zjavného nesprávneho posúdenia a porušila zásady správneho úradného postupu, rovnosti zaobchádzania a proporcionality, v rozpore s článkom 299 ods. 2 ES. Podľa názoru Portugalskej republiky môžu finančné podniky podliehať presne tým istým dodatočným nákladom vyplývajúcim z geografickej polohy Azor, a malo by sa teda s nimi zaobchádzať rovnako.

85. Na účely posúdenia tohto tvrdenia by som najskôr pripomenul, že pri posudzovaní toho, či opatrenie patrí pod jednu z výnimiek z článku 87 ods. 1 ES, požíva Komisia širokú mieru voľnej úvahy kvôli zložitým hodnoteniam hospodárskej a sociálnej povahy, ktoré sú rozhodnutiu vlastné. Pri svojom preskúmavaní zákonnosti sa preto Súdny dvor musí obmedziť na určenie toho, či Komisia prekročila hranice svojej voľnej úvahy skreslením skutkových okolností alebo zjavne nesprávnym posúdením skutkových okolností, alebo zneužitím právomocí, alebo zneužitím postupu.( )

86. Majúc toto na zreteli pristúpim k posúdeniu kritéria výnimky podľa článku 87 ods. 3 písm. a). Ako je uvedené v usmerneniach o regionálnej pomoci Komisie, pomoc na prevádzku – teda pomoc smerujúca k zníženiu bežných výdavkov podniku, ktorá zjavne zahŕňa zníženia daňových sadzieb, – je v zásade zakázaná. Výnimočne však takú pomoc možno udeliť v regiónoch, na ktoré sa vzťahuje výnimka upravená v článku 87 ods. 3 písm. a) ES, „ak na to oprávňuje ich prispenie k regionálnemu rozvoju a ich povaha a ak je ich výška primeraná nevýhodám, ktoré sa snaží vyrovnať“( ). Usmernenia tiež uvádzajú, že v najokrajovejších regiónoch, na ktoré sa vzťahuje výnimka podľa článku 87 ods. 3 písm. a) a c) ES, sa na pomoc, ktorá je „na čiastočné vyrovnanie zvýšených dopravných nákladov pri dodržaní osobitných podmienok“ môžu povoliť výnimky.( ) Je však úlohou členského štátu preukázať sumu dodatočných nákladov spôsobených týmito faktormi.

87. V prejednávanej veci Komisia dospela k záveru vylúčiť odvetvia finančných služieb a služieb v rámci skupiny spod výnimky po tom, čo uznala v kontexte článku 299 ods. 2 ES, že malá rozloha regionálnych trhov a geografická poloha Azor znamená, že možnosti dosiahnutia úspor z rozsahu boli podstatne obmedzené pre podniky so sídlom na Azorách, ktoré podliehali značným dodatočným nákladom týkajúcim sa výroby a prístupu na trhy.( ) Dôkladná analýza založená na týchto faktoroch vskutku viedla Komisiu k rozhodnutiu, že nefinančné podniky patria pod článok 87 ods. 3 písm. a) ES.

88. Je pravdou, že pri prijímaní tohto rozhodnutia, ako na to poukazuje Portugalská republika, bola Komisia pripravená uznať dôkaz dodatočných nákladov pre podniky v hospodárstve regiónu ako celku bez rozdelenia týchto nákladov na odvetvia; naopak, pre odvetvie finančných služieb Komisia trvala na „kvantitatívnych údajoch umožňujúcich zmerať objektívne úroveň dodatočných nákladov, ktorým sú vystavené podniky činné vo finančnej oblasti zdaňované na Azorách“ – ktoré Portugalská republika nedokázala poskytnúť.

89. Nepovažujem však toto stanovisko za zjavne nesprávne posúdenie zo strany Komisie. Ako bolo uvedené vyššie, je to členský štát, ktorý nesie dôkazné bremeno preukázať, že napadnutá pomoc je odôvodnená a primeraná v porovnaní so skutočnými dodatočnými nákladmi, ktoré znášajú podniky v regióne. Zatiaľ čo Komisia sa mohla rozhodnúť prijať celkové údaje za všetky nefinančné odvetvia, v zásade bola oprávnená požadovať osobitný konkrétny dôkaz týchto nákladov za finančné odvetvie – najmä preto, pretože ekonometrická štúdia poskytnutá Portugalskom na preukázanie týchto nákladov sa nevzťahovala na odvetvie finančníctva. Portugalská republika nepopiera, že v priebehu prešetrovania Komisiou nepredložila taký osobitný dôkaz.( )

90. Z týchto dôvodov by mal Súdny dvor tiež zamietnuť tretí žalobný dôvod Portugalskej republiky.

VII – Návrh

91. Z hore uvedených dôvodov som názoru, že Súdny dvor by mal:

1. zamietnuť v celosti žalobu o neplatnosť rozhodnutia Komisie 2003/442/ES z 11. decembra 2002 týkajúceho sa časti režimu, ktorým sa prispôsobuje vnútroštátny daňový systém osobitostiam autonómneho regiónu Azory, a to v oblasti zníženia sadzieb dane z príjmov fyzických osôb a dane z príjmov právnických osôb;

2. zaviazať Portugalskú republiku na náhradu trov konania Komisie;

3. uložiť vedľajším účastníkom konania znášať ich vlastné trovy konania.