NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

CHRISTINE STIX-HACKL

prednesené 14. apríla 2005 ( )

Vec C‑270/03

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Talianskej republike

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Porušenie článku 12 smernice Rady 75/442/EHS o odpadoch zmenenej a doplnenej smernicou Rady 91/156/EHS – Podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu na základe podnikania – Registračná povinnosť – Register“

I – Úvod

1. Komisia svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Talianska republika si tým, že vo svojej vnútroštátnej právnej úprave nezahrnula povinnosť podnikov, ktoré bežne a pravidelne vykonávajú zber a prepravu svojho vlastného odpadu, ktorý nie je nebezpečný, a podnikov, ktoré prepravujú svoj vlastný nebezpečný odpad v množstvách nepresahujúcich 30 kilogramov alebo 30 litrov denne, zapísať sa do národného registra, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 12 smernice Rady 75/442/EHS z 15. júla 1975 o odpadoch( ), zmenenej a doplnenej smernicou Rady 91/156/EHS z 18. marca 1991( ).

2. Hlavnou otázkou v danom konaní je, v akom rozsahu podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného (nebezpečného alebo nie nebezpečného) odpadu, predstavujú v zmysle článku 12 smernice o odpadoch „zariadenia alebo podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu odpadu na obchodnom základe [na základe podnikania – neoficiálny preklad]“, a podliehajú tak registračnej povinnosti.

II – Právny rámec

A – Právna úprava Spoločenstva

3. Článok 12 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch stanovuje:

„Zariadenia alebo podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu odpadu na obchodnom základe [na základe podnikania – neoficiálny preklad] alebo ktoré zariaďujú zneškodňovanie či zhodnocovanie odpadu v mene tretej osoby (obchodníci či sprostredkovatelia), musia príslušné orgány registrovať, pokiaľ nepodliehajú povoľovaciemu konaniu.“

B – Vnútroštátna právna úprava

4. Článok 30 ods. 4 legislatívneho dekrétu č. 22 z 5. februára 1997 zmeneného a doplneného zákonom č. 426 z 9. decembra 1998 (ďalej len „legislatívny dekrét“), stanovuje:

„Podniky vykonávajúce zber a prepravu odpadu vyprodukovaného tretími osobami, ktorý nie je nebezpečný, a podniky zberajúce a prepravujúce nebezpečný odpad sú povinné zapísať sa do registra( ) s výnimkou prepráv nebezpečného odpadu nepresahujúceho množstvo 30 kilogramov denne alebo 30 litrov denne, ktoré sú vykonávané daným pôvodcom odpadov.“

III – Konanie pred podaním žaloby a konanie pred Súdnym dvorom

5. Komisia predpokladajúc, že článok 30 ods. 4 legislatívneho dekrétu je v rozpore s článkom 12 smernice o odpadoch, začala výzvou z 24. októbra 2001 konanie o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES proti Talianskej republike.

6. Vo svojej odpovedi z 27. februára 2002 odmietla talianska vláda výhrady Komisie, odvolávajúc sa na výklad ministerstva pre životné prostredie a ochranu územia.

7. Komisia však trvala na svojom, a preto 27. júna 2002 adresovala talianskej vláde odôvodnené stanovisko, v ktorom ju vyzvala, aby mu vláda vyhovela v lehote dvoch mesiacov.

8. Keďže na odôvodnené stanovisko nebolo odpovedané, Komisia podala 17. júna 2003 žalobu, ktorá bola doručená do kancelárie Súdneho dvora 24. júna 2003.

9. Komisia žiada, aby Súdny dvor:

– určil, že Talianska republika si tým, že podnikom v súlade s článkom 30 ods. 4 legislatívneho dekrétu č. 22 z 5. februára 1997, zmeneného a doplneného zákonom č. 426 z 9. decembra 1998, umožnila vykonávať zber a prepravu svojho vlastného odpadu, ktorý nie je nebezpečný, ako bežnú a pravidelnú činnosť bez toho, aby boli povinné zapísať sa do národného registra podnikov vykonávajúcich služby zneškodňovania odpadu, a prepravovať svoj vlastný nebezpečný odpad v množstvách nepresahujúcich 30 kilogramov alebo 30 litrov denne bez toho, aby boli povinné zapísať sa do predmetného registra, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 12 smernice 75/442/EHS o odpadoch, zmenenej a doplnenej smernicou 91/156/EHS,

– zaviazal Taliansku republiku na náhradu trov konania.

IV – Rozbor veci

A – Hlavné tvrdenia účastníkov konania

10. Komisia tvrdí, že článok 12 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch vyžaduje, aby bez rozdielu všetky podniky, ktoré na základe podnikania vykonávajú zber alebo prepravu odpadu či už nebezpečného, alebo nie nebezpečného, boli príslušnými orgánmi registrované. Podľa názoru Komisie zahrnuje pojem podnik, ktorý vykonáva zber alebo prepravu odpadu „na obchodnom základe [na základe podnikania – neoficiálny preklad]“, nielen podniky, ktoré predmetné činnosti vykonávajú na účet tretích osôb, ale aj podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu ako vedľajšiu činnosť k ich hlavnej podnikateľskej činnosti a majú z daného konania hospodársku výhodu. Tento názor zastával aj Súdny dvor vo svojom uznesení vo veci C‑311/99( ).

11. Tento výklad bol tiež v súlade so schémou a cieľmi smernice o odpadoch, osobitne pokiaľ išlo o potrebu zabezpečiť, aby bol odpad kontrolovaný od jeho vzniku až po konečné zneškodnenie, tak ako je to uvedené v dvanástom odôvodnení pozmeňujúcej a doplňujúcej smernice. Keďže registračná povinnosť takúto kontrolu umožňuje, k celkovej kontrole odpadu by nedošlo, ak by podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu, boli vyňaté z registračnej povinnosti vyplývajúcej z článku 12 smernice o odpadoch.

12. Článok 30 legislatívneho dekrétu však podriadil registračnej povinnosti len tie podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu odpadu pochádzajúceho od tretích osôb, čo bolo teda podľa článku 12 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch v rozpore s pojmom podnikov, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu odpadu na „obchodnom základe [na základe podnikania – neoficiálny preklad]“.

13. Článok 12 okrem toho nestanovil žiadne kvantitatívne obmedzenie, čo znamená, že výnimka z registračnej povinnosti podľa článku 30 legislatívneho dekrétu pre podniky prepravujúce odpad v množstve nepresahujúcom 30 kilogramov alebo 30 litrov denne bola takisto nezlučiteľná so smernicou o odpadoch.

14. Talianska vláda tvrdí, že žiadne ustanovenie práva Spoločenstva nestanovuje, že zber a preprava odpadu sa musia vykonávať prostredníctvom tretích osôb. Hlavný dôraz sa kládol na cieľ kontroly odpadového cyklu. Podľa smernice bol držiteľ odpadu zodpovedný za odpad až do okamihu, keď sa ho zbavil, so zreteľom na jeho opätovné použitie, zhodnotenie alebo zneškodnenie. Registračná povinnosť vyplývajúca z článku 12 smernice o odpadoch bola preto zameraná na zabezpečenie kontroly odpadu, a to od okamihu, keď opúšťa sféru zodpovednosti jeho pôvodcu. Pôvodca sa „zbavil“ svojho odpadu až vtedy, keď ho odovzdal podniku na zhodnotenie alebo zneškodnenie odpadu. Až do toho okamihu bol podnik, ktorý bol pôvodcom odpadu, zodpovedný za odpad, a preto nebolo pre tento podnik potrebné zaregistrovať sa na účely kontroly.

15. Podľa talianskej vlády výraz „na obchodnom základe [na základe podnikania – neoficiálny preklad]“ uvedený v článku 12 smernice o odpadoch vyjadruje tak pojem pravidelnej činnosti, ako aj to, že dotknutý podnik musí mať odbornú znalosť a skúsenosť potrebnú na vykonávanie tejto činnosti. Ak by sa výraz vykladal tak, ako to robí Komisia, znamenalo by to, že na tisíce podnikov by sa vzťahovala registračná povinnosť, čo by vystavilo kapacitu dozorných orgánov prílišnému tlaku. Nakoniec miera nebezpečnosti a množstvo odpadu boli otázkami, ktoré bolo možné vhodne zohľadniť pri prebratí systému kontroly zamýšľaného smernicou o odpadoch.

B – Posúdenie

16. Námietka Komisia týkajúca sa článku 30 ods. 4 legislatívneho dekrétu spočíva v tom, že pre podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu, stanovuje v prípade nie nebezpečného odpadu úplnú výnimku z registračnej povinnosti alebo v prípade nebezpečného odpadu podliehanie registrácii len pri prekročení určitého množstva odpadu (30 kg alebo 30 l denne).

17. Otázkou v tomto konaní preto v prvom rade je, či sa registračná povinnosť stanovená článkom 12 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch uplatňuje rovnako na podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu, a po druhé, či táto registračná povinnosť môže byť – vždy pokiaľ ide o nebezpečný odpad – podmienená kvantitatívnym obmedzením, tak ako je tomu v danom prípade.

18. Pokiaľ ide o prvú otázku, či sa na podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu, uplatňuje článok 12 smernice o odpadoch, je potrebné poznamenať, že táto smernica stanovuje jasnejšie pravidlá týkajúce sa zneškodňovania alebo zhodnocovania vlastného odpadu podniku ako tie, ktoré sa týkajú jeho zberu a prepravy.

19. Článok 8 smernice o odpadoch tak od členských štátov vyžaduje, aby prijali nevyhnutné opatrenia na zabezpečenie, že každý držiteľ odpadu, ktorý ho neodovzdáva zberačovi odpadu alebo podniku, ktorý sa zaoberá zneškodňovaním alebo zhodnocovaním odpadu ho zhodnotí alebo zneškodní sám v súlade s ustanovením smernice. Podľa jedenásteho odôvodnenia pozmeňujúcej a doplňujúcej smernice môžu byť niektoré podniky, ktoré samy spracúvajú svoj odpad alebo uskutočňujú jeho zhodnotenie, oslobodené od požiadaviek na povolenie, za predpokladu dodržiavania požiadaviek ochrany životného prostredia, ale tieto podniky stále podliehajú registračnej povinnosti. Stanovuje to článok 11 ods. 1 a 2 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch.

20. Naopak zase smernica o odpadoch výslovne neodkazuje na podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu. Podľa dvanásteho odôvodnenia pozmeňujúcej a doplňujúcej smernice však „ostatné podniky, ktoré sa zaoberajú odpadom, ako sú zberači, prepravcovia alebo obchodní sprostredkovatelia“, by mali byť predmetom povoľovania alebo registrácie a vhodnej inšpekcie.

21. Následne článok 12 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch definuje rozsah potreby povolenia alebo registrácie zahrnujúc „podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu odpadu na obchodnom základe [na základe podnikania – neoficiálny preklad] alebo ktoré zariaďujú zneškodňovanie či zhodnocovanie odpadu v mene tretej osoby (obchodníci či sprostredkovatelia)“.

22. Doslovné znenie dvanásteho odôvodnenia pozmeňujúcej a doplňujúcej smernice a článku 12 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch stanovuje na prvý pohľad určité dôvody, na základe ktorých možno určiť, že sa tento článok má uplatňovať len na tie podniky, ktoré vykonávajú zber a prepravu odpadu a ktoré pôsobia v oblasti odpadov, a nie na podniky pôsobiace v iných oblastiach, ktoré ale takisto vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu ako vedľajšiu činnosť.

23. Podobne ako Komisia som však toho názoru, že legislatívna minulosť tohto ustanovenia a celková štruktúra zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch predpokladá, že článok 12 tejto smernice sa takisto vzťahuje na podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu.

24. Smernica o odpadoch vo svojom pôvodnom znení rozlišovala na účely ochrany životného prostredia skupiny podnikov, na ktoré sa vzťahovali rozdielne povinnosti.

25. Prvá skupina zahrnovala podniky „upravujúce, skladujúce alebo odstraňujúce odpady v mene tretích strán“. Tieto podniky museli dostať povolenie (článok 8 pôvodnej smernice o odpadoch) a boli podrobené pravidelnej kontrole príslušným orgánom (článok 9 pôvodnej smernice o odpadoch).

26. Druhá skupina zahrnovala „podniky prepravujúce, zbierajúce, skladujúce, odstraňujúce alebo upravujúce svoj vlastný odpad a tie, ktoré zbierajú alebo prepravujú odpady v mene tretích strán“. Tieto podniky boli podrobené „dozoru“ zaisťovanému príslušným orgánom (článok 10 pôvodnej smernice o odpadoch).

27. V zmenenej a doplnenej smernici o odpadoch sa však „dozor“ zo strany orgánu viac neobjavuje ako samostatné opatrenie.

28. Namiesto toho časť podnikov patriaca do druhej skupiny, a to tie podniky, ktoré skladujú, odstraňujú alebo upravujú svoj vlastný odpad, spadá teraz do kategórie podnikov zneškodňujúcich alebo zhodnocujúcich odpad, ktoré musia získať povolenie podľa článkov 9 a 10 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch, alebo ak sú splnené podmienky na vyňatie z požiadavky povolenia podľa článku 11 ods. 1, musia byť v každom prípade podľa bodu 2 tohto článku zaregistrované.

29. Pokiaľ ide o podniky špecifikované v článku 10 pôvodnej smernice o odpadoch, a to tie podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu alebo odpadu pochádzajúceho od tretích osôb, je nesporné, že prinajmenšom na tie podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu odpadu pochádzajúceho od tretích osôb, sa tam, kde sa pre nich nevyžaduje povolenie, uplatňuje článok 12 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch, a preto podliehajú registračnej povinnosti.

30. Celkové stanovisko je teda také, že podniky, ktoré skladujú, odstraňujú alebo upravujú svoj vlastný odpad, alebo podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu odpadu pochádzajúceho od tretích osôb – ktoré sú podľa článku 10 pôvodnej smernice o odpadoch podrobené dozoru zaisťovanému príslušným orgánom – sú teraz podľa zmenenej a doplnenej smernice povinné získať povolenie alebo byť zaregistrované a podliehajú pravidelným inšpekciám zo strany príslušných orgánov podľa článku 13 tejto smernice.

31. Je však ťažké domnievať sa, že podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu, mali byť vyňaté z tohto zosilnenia účinnosti kontrol podľa pozmeňujúcej a doplňujúcej smernice, a to prostredníctvom nahradenia potreby získať povolenie alebo povinnosti registrácie jednoduchým dozorom.

32. Zmenená a doplnená smernica o odpadoch predovšetkým neobsahuje špecifické kontrolné opatrenie okrem článku 12, ktorý sa uplatní na podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu odpadu. Ak by sa teda článok 12 vykladal tak, že sa netýka podnikov, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu, potom by miera ochrany a účinnosť kontrol nebola zosilnela, ale v skutočnosti by bola oslabená pozmeňujúcou a doplňujúcou smernicou, keďže podľa pôvodnej smernice o odpadoch podliehali takéto podniky prinajmenšom dozoru zaisťovanému príslušnými orgánmi. Takýto výklad by bol tiež, tak ako to zdôrazňuje Komisia, v rozpore s dvanástym odôvodnením pozmeňujúcej a doplňujúcej smernice, ktorá odkazuje na potrebu „monitorovania odpadu od jeho vzniku až po konečné zneškodnenie“.

33. Skutočnosť, že podnik, ktorý vykonáva zber a prepravu svojho vlastného odpadu, je podľa článku 8, ako aj podľa článku 4 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch zaňho „zodpovedný“ v rovnakom rozsahu ako držiteľ odpadu, a to do chvíle, keď ho odovzdá podniku na zhodnotenie alebo zneškodnenie odpadu – je mu zakázané nekontrolovateľné zneškodňovanie odpadu a je povinný ho odovzdať takémuto podniku – nenamieta v rozpore s tým, čo uvádza talianska vláda, tvrdenie, že tieto podniky musia byť zaregistrované a musia podliehať inšpekcii podľa článkov 12 a 13 tejto smernice. Podľa článkov 4 a 8 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch sa na podniky, ktoré zhodnocujú alebo zneškodňujú svoj vlastný odpad, takisto vzťahujú všeobecný zákaz nekontrolovateľného zneškodňovania a požiadavka zabezpečiť, aby sa zhodnotenie alebo zneškodnenie uskutočnilo v súlade s ustanoveniami smernice, ako aj to, že tieto podniky sú povinné získať povolenie alebo byť zaregistrované podľa článkov 9, 10 a 11 tejto smernice a že podliehajú vhodnej pravidelnej inšpekcii podľa článku 12.

34. Usudzujem z toho teda, že článok 12 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch vyžaduje ako všeobecné pravidlo, aby podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu a ktoré nie sú povinné získať povolenie, podliehali registračnej povinnosti.

35. Stále však zostáva otáznym význam výrazu „na obchodnom základe [na základe podnikania – neoficiálny preklad]“, tak ako je uvedený v článku 12 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch.

36. Keďže sa článok 12 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch neuplatňuje, tak ako som usúdil, len na podniky vykonávajúce zber alebo prepravu v oblasti odpadu, ale aj na podniky v iných oblastiach, ktoré zberajú alebo prepravujú svoj vlastný odpad ako čisto vedľajšiu činnosť, zdá sa neprimerané vykladať pojem „na obchodnom základe [na základe podnikania – neoficiálny preklad]“ v primárne kvantitatívnych pojmoch, t. j. v zmysle hospodárskej výhody alebo výnosnosti pre dotknutý podnik.

37. Zmyslom slovného spojenia „na obchodnom základe [na základe podnikania – neoficiálny preklad]“ je podľa môjho názoru skôr vymedziť v určitom rozsahu registračnú povinnosť podľa článku 12 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch tak, aby sa neuplatňovala na každý podnik, v ktorom sa odpad vyskytne len príležitostne alebo len výnimočne a ktorý sám prepravuje odpad do podniku, ktorý vykonáva zber, zhodnotenie alebo zneškodnenie odpadu, ale na tie podniky, v ktorých je preprava alebo zber ich vlastného odpadu pravidelnou/bežnou činnosťou vyplývajúcou zo skutočnej povahy podnikania.

38. V tomto rozsahu súhlasím s názorom, ktorý zastávajú obaja účastníci tohto konania, a to, že slovné spojenie „na obchodnom základe [na základe podnikania – neoficiálny preklad]“ znamená, že zber alebo preprava odpadu je činnosťou, ktorú podnik pravidelne alebo bežne vykonáva v rámci svojej podnikateľskej činnosti.

39. Pokiaľ ide o kvantitatívne obmedzenie 30 kilogramov alebo 30 litrov denne, na ktoré sa vzťahuje registračná povinnosť podľa legislatívneho dekrétu v prípade podnikov, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného nebezpečného odpadu, je pravdou, že výraz „na obchodnom základe [na základe podnikania – neoficiálny preklad]“ uvedený v článku 12 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch je nepresný, a tak poskytuje členským štátom určitú slobodu pri prebratí. Keďže sa však výraz „na obchodnom základe [na základe podnikania – neoficiálny preklad]“ nemusí spájať s výnosnosťou zberu alebo prepravy vlastného odpadu, o čom je presvedčená talianska vláda, ako sa zdá, potom ani článok 12 podľa môjho názoru neumožňuje podnikom, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu v množstvách presahujúcich 30 kilogramov alebo 30 litrov denne, uplatniť si celkovú výnimku z registračnej povinnosti.

40. Inými slovami, podnik, ktorý vykonáva zber alebo prepravu svojho vlastného nebezpečného odpadu v množstvách 30 kilogramov alebo 30 litrov denne, je možné celkom isto považovať za podnik vykonávajúci túto činnosť ako bežnú činnosť v rámci svojej podnikateľskej činnosti.

41. Okrem toho ako poznamenala Komisia, článok 12 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch je vyjadrený jasne a neobsahuje nič, čo by naznačovalo, že sa registračná povinnosť vyžaduje len v prípade prekročenia určitého minimálneho množstva. Talianska vláda takisto nevysvetlila, na základe akých úvah bolo toto minimálne množstvo stanovené.

42. Na základe vyššie uvedeného posúdenia je preto potrebné dospieť k záveru, že legislatívny dekrét predstavuje porušenie povinností vyplývajúcich z článku 12 zmenenej a doplnenej smernice o odpadoch, v takom rozsahu, v akom stanovuje všeobecnú výnimku z registračnej povinnosti pre podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného odpadu, ktorý nie je nebezpečný. Ďalej je potrebné uviesť, že legislatívny dekrét je nezlučiteľný s daným článkom z toho dôvodu, že vyníma z registračnej povinnosti podniky, ktoré vykonávajú zber alebo prepravu svojho vlastného nebezpečného odpadu v množstvách presahujúcich 30 kilogramov alebo 30 litrov denne.

43. Žaloba Komisie je preto dôvodná.

V – O trovách

44. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Talianska republika nemala úspech, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.

VI – Návrh

45. Z týchto dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor:

– určil, že Talianska republika si tým, že podnikom umožnila v súlade s článkom 30 ods. 4 legislatívneho dekrétu č. 22 z 5. februára 1997, zmeneného a doplneného zákonom č. 426 z 9. decembra 1998, vykonávať zber a prepravu svojho vlastného odpadu, ktorý nie je nebezpečný, ako bežnú a pravidelnú činnosť bez toho, aby boli povinné zapísať sa do národného registra podnikov vykonávajúcich služby zneškodňovania odpadu, a prepravovať svoj vlastný nebezpečný odpad v množstvách nepresahujúcich 30 kilogramov alebo 30 litrov denne bez toho, aby boli povinné zapísať sa do predmetného registra, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 12 smernice 75/442/EHS o odpadoch, zmenenej a doplnenej smernicou 91/156/EHS,

– zaviazal Taliansku republiku na náhradu trov konania.