NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 17. septembra 2020 ( 1 )

Vec C‑499/18 P

Bayer CropScience AG a Bayer AG

proti

Európskej komisii

„Odvolanie – Nariadenie (ES) č. 1107/2009 – Prípravky na ochranu rastlín – Vykonávacie nariadenie (EÚ) č. 485/2013 – Účinné látky klotianidín a imidakloprid – Podmienky schválenia – Neprijateľný vplyv na životné prostredie – Preskúmanie schválenia – Rozsah preskúmania – Zásada predbežnej opatrnosti – Dôkazné bremeno – Zákaz používania mimo skleníkov – Zákaz predaja osiva ošetreného týmito účinnými látkami“

Obsah

I. Úvod II. Právny rámec III. Doterajší priebeh konania a odvolanie A. Usmernenie EPPO B. Sporné vykonávacie nariadenie IV. Súdne konanie V. Právne posúdenie A. Úvodná poznámka B. Prípustnosť a predmet odvolania C. Prvý odvolací dôvod – začatie preskúmania D. Druhý odvolací dôvod – uplatniteľné usmernenia týkajúce sa posúdenia rizika podľa článku 21 ods. 2 nariadenia o ochrane rastlín E. Tretí, štvrtý a piaty odvolací dôvod – kritériá schválenia 1. O preskúmaní rizík spojených s účinnými látkami 2. Núdzové opatrenia prijaté na základe článku 21 ods. 3 nariadenia o ochrane rastlín 3. Neexistencia výzvy na predloženie nových informácií 4. Právna istota v prípade nových právnych požiadaviek 5. Zvýšená istota, pokiaľ ide o riziká, a nové údaje 6. Obrátenie dôkazného bremena 7. Hypotetické riziká a) O ošetrovaní listov b) O zákaze neprofesionálnych použití F. Šiesty odvolací dôvod – rozsah posúdenia vplyvu VI. O žalobe na Všeobecnom súde VII. O trovách VIII. Návrh

I. Úvod

1. Toto konanie sa týka platnosti vykonávacieho nariadenia ( 2 ), ktorým Komisia zmenila schválenia dvoch účinných látok, ktoré sú súčasťou prípravkov na ochranu rastlín. Podľa tohto nariadenia sa tieto účinné látky v konečnom dôsledku mohli používať už len vo veľmi obmedzenej miere. Nariadenie o ochrane rastlín ( 3 ) síce dovoľuje Komisii zrušiť alebo zmeniť schválenie. Bayer CropScience AG a Bayer AG (ďalej len „Bayer“) však využívajú prejednávaný prípad na to, aby zásadným spôsobom spochybnili uplatňovanie tejto právomoci.

2. Bayer pritom predovšetkým napáda skutočnosť, že Komisia preskúmala a zmenila tieto schválenia, hoci podľa názoru spoločnosti Bayer neexistoval dostatok nových vedeckých poznatkov v porovnaní s pôvodným schvaľovacím konaním. Bayer tiež vyžaduje dôkladnejšie vedecké posúdenie rizík spojených s týmito účinnými látkami, najmä na základe určitých usmernení. Bayer napokon napáda najmä zákazy používať tieto účinné látky na ošetrovanie listov alebo v neprofesionálnej oblasti.

3. Súdny dvor má v tomto konaní príležitosť podrobne sa vyjadriť k postupu preskúmania a k právomoci zmeniť schválenie účinných látok, ktoré sú súčasťou prípravkov na ochranu rastlín, a najmä objasniť v tejto súvislosti význam zásady predbežnej opatrnosti. Okrem toho vznikajú nové otázky týkajúce sa rozsahu záujmu na konaní, lebo sporné vykonávacie nariadenie bolo medzičasom zrušené.

II. Právny rámec

4. Povoľovanie prípravkov na ochranu rastlín a používaných účinných látok bolo najprv upravené v smernici o ochrane rastlín z roku 1991 ( 4 ), ktorá bola základom pre schválenie sporných účinných látok. Táto smernica však bola v roku 2009 nahradená nariadením o ochrane rastlín.

5. Kritériá schválenia účinných látok, ktoré sú súčasťou prípravkov na ochranu rastlín, sú stanovené najmä v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia o ochrane rastlín: „1. Účinná látka sa schváli v súlade s prílohou II, ak vzhľadom na aktuálne vedecké a technické poznatky možno očakávať, že pri zohľadnení kritérií schválenia stanovených v bodoch 2 a 3 uvedenej prílohy bude prípravok na ochranu rastlín, ktorý túto účinnú látku obsahuje, spĺňať požiadavky ustanovené v odsekoch 2 a 3. … 2. Rezíduá prípravkov na ochranu rastlín po použití v súlade so správnou praxou ochrany rastlín a so zreteľom na realistické podmienky používania spĺňajú tieto požiadavky: a) nemajú žiadny škodlivý účinok na zdravie ľudí vrátane zraniteľných skupín alebo na zdravie zvierat pri zohľadnení známych kumulatívnych a synergických účinkov, ak sú dostupné vedecké metódy na posúdenie takýchto účinkov schválené úradom, alebo na podzemnú vodu; b) nemajú žiadny neprijateľný účinok na životné prostredie. Pre rezíduá, ktoré sú relevantné z toxikologického, ekotoxikologického, environmentálneho hľadiska alebo z hľadiska pitnej vody, existujú bežne používané metódy ich merania. Analytické normy musia byť bežne dostupné. 3. Prípravok na ochranu rastlín po aplikácii v súlade so správnou praxou ochrany rastlín a so zreteľom na realistické podmienky používania spĺňa tieto požiadavky: a) je dostatočne účinný; b) nemá bezprostredný ani neskorší škodlivý účinok na zdravie ľudí vrátane zraniteľných skupín alebo zvierat priamo alebo prostredníctvom pitnej vody (zohľadňujúc látky vznikajúce pri úprave vody), potravy, krmiva alebo vzduchu ani následky na pracovisku alebo prostredníctvom iných nepriamych účinkov, pričom sa zohľadňujú známe kumulatívne a synergické účinky, ak sú dostupné vedecké metódy na posúdenie takýchto účinkov schválené úradom, alebo na podzemnú vodu; c) nemá žiadny neprijateľný účinok na rastliny alebo rastlinné produkty; d) nespôsobuje zbytočné utrpenie a bolesť stavovcom, ktoré sa majú kontrolovať; e) nemá žiadne neprijateľné účinky na životné prostredie, berúc do úvahy najmä tieto aspekty, ak sú dostupné vedecké metódy na posúdenie takýchto účinkov schválené úradom: i) jeho výskyt a rozšírenie v životnom prostredí, najmä kontaminácia povrchových vôd vrátane ústí a pobrežných vôd, podzemnej vody, ovzdušia a pôdy pri zohľadnení lokalít vzdialených od používania v dôsledku prenosu na veľké vzdialenosti; ii) jeho vplyv na necieľové druhy vrátane pokračujúceho správania týchto druhov; iii) jeho vplyv na biodiverzitu a ekosystém.“

6. Podľa článku 7 nariadenia o ochrane rastlín výrobca účinnej látky predkladá so svojou žiadosťou o schválenie rôzne dokumenty, ktoré preukazujú, že účinná látka spĺňa kritériá schválenia stanovené v článku 4.

7. Článok 12 ods. 2 nariadenia o ochrane rastlín stanovuje, že Európsky úrad pre bezpečnosť potravín (EFSA) pri posudzovaní, či možno očakávať, že účinná látka splní kritériá schválenia stanovené v článku 4, používa dostupné usmernenia.

8. Bod 1.3 prílohy II nariadenia o ochrane rastlín sa týka tiež používania usmernení: „Členské štáty a úrad počas hodnotiaceho a rozhodovacieho procesu ustanoveného v článkoch 4 až 21 berú do úvahy akékoľvek ďalšie usmernenie vypracované v rámci Stáleho výboru pre potravinový reťazec a zdravie zvierat na účely prípadného zdokonalenia hodnotenia rizika.“

9. Bod 3.8.3 prílohy II nariadenia o ochrane rastlín obsahuje osobitné požiadavky týkajúce sa ochrany včiel: „Účinná látka, safener alebo synergent sa schvália iba vtedy, ak sa po vhodnom posúdení rizika na základe usmernení schválených v Spoločenstve alebo na medzinárodnej úrovni stanoví, že používanie v navrhovaných podmienkach použitia tejto účinnej látky v prípravku na ochranu rastlín alebo prípravku obsahujúceho safener alebo synergent: – spôsobuje zanedbateľnú expozíciu včiel medonosných alebo – nemá žiadne neprijateľné akútne či chronické účinky na prežitie alebo rozvoj včelstiev, pričom sa zohľadnia účinky na larvy včiel medonosných a správanie včiel medonosných.“

10. Článok 21 nariadenia o ochrane rastlín upravuje preskúmanie schválenia: 1. Komisia môže kedykoľvek preskúmať schválenie účinnej látky. Zohľadní žiadosť členského štátu o preskúmanie schválenia účinnej látky vzhľadom na nové vedecké a technické znalosti a údaje získané monitorovaním, a to aj v prípade, že po preskúmaní autorizácií podľa článku 44 ods. 1 existujú náznaky, že môže byť ohrozené dosiahnutie cieľov určených v súlade s článkom 4 ods. 1 písm. a) bodom iv) a písm. b) bodom i) a článkom 7 ods. 2 a 3 smernice 2000/60/ES. Ak sa na základe nových vedeckých a technických poznatkov domnieva, že existujú náznaky, že látka už nespĺňa kritériá schválenia stanovené v článku 4 alebo že sa neposkytli ďalšie informácie požadované v súlade s článkom 6 písm. f), informuje členské štáty, úrad a výrobcu účinnej látky a stanoví výrobcovi lehotu na predkladanie pripomienok. 2. Komisia môže požiadať členské štáty a úrad o stanovisko alebo o vedeckú či technickú pomoc. Členské štáty môžu poskytnúť svoje pripomienky Komisii do troch mesiacov odo dňa požiadania. Úrad poskytne Komisii svoje stanovisko alebo výsledky svojej práce do troch mesiacov odo dňa požiadania. 3. Ak Komisia dospeje k záveru, že kritériá schválenia stanovené v článku 4 už nie sú splnené alebo že sa neposkytli ďalšie informácie požadované v súlade s článkom 6 písm. f), v súlade s regulačným postupom uvedeným v článku 79 ods. 3 sa prijme nariadenie, ktorým sa schválenie zruší alebo sa zmení a doplní. Uplatňuje sa článok 13 ods. 4 a článok 20 ods. 2“

11. V odôvodnení 16 nariadenia o ochrane rastlín sa v tejto súvislosti uvádza: „Za určitých podmienok by sa mala stanoviť možnosť zmeniť a doplniť alebo odňať schválenie účinnej látky v prípadoch, ak už nespĺňa kritériá na schválenie….“

12. Podľa článku 53 ods. 1 nariadenia o ochrane rastlín „členský štát môže za osobitných okolností autorizovať na obdobie, ktoré nepresahuje 120 dní, uvedenie prípravkov na ochranu rastlín na trh, a to na obmedzené a kontrolované používanie, ak sa takéto opatrenie javí ako nevyhnutné z dôvodu ohrozenia, ktoré nemožno odstrániť žiadnymi inými prijateľnými prostriedkami“.

13. Článok 69 nariadenia o ochrane rastlín upravuje núdzové opatrenia: „Ak je jasné, že schválená účinná látka… pravdepodobne predstavuj[e] závažné riziko pre zdravie ľudí alebo zvierat alebo pre životné prostredie a že toto riziko nemožno uspokojivo obmedziť pomocou opatrení prijatých dotknutým(‑i) členským(‑i) štátom (štátmi), bezodkladne sa prijmú opatrenia na obmedzenie alebo zakázanie používania a/alebo predaja tejto látky alebo prípravku…, a to buď z vlastnej iniciatívy Komisie, alebo na požiadanie členského štátu. …“

III. Doterajší priebeh konania a odvolanie

14. Komisia smernicou 2006/41 ( 5 ) a smernicou 2008/116 ( 6 ) zaradila účinné látky klotianidín a imidakloprid patriace do skupiny neonikotínoidov do prílohy I smernice o ochrane rastlín, a tým ich povolila,. Platnosť tohto schválenia bola obmedzená do 31. júla 2016 (klotianidín), resp. do 31. júla 2019 (imidakloprid).

15. V rámci Európskej únie imidakloprid a klotianidín vyrába a uvádza na trh skupina Bayer.

A. Usmernenie EPPO

16. Systém hodnotenia rizika prípravkov na ochranu rastlín pre včely najprv zaviedla Európska a stredozemná organizácia pre ochranu rastlín (European and Mediterranean Plant Protection Organisation, EPPO). Tento systém bol predstavený v dokumente „Environmental risk assessment scheme for plant protection products“ (Systém hodnotenia rizika prípravkov na ochranu rastlín pre životné prostredie) s označením PP 3/10 (ďalej len „usmernenie EPPO“).

17. Dňa 18. marca 2011 Komisia požiadala EFSA o preskúmanie usmernenia EPPO so zreteľom na hodnotenie chronického rizika pre včely, vystavenie (včiel) nízkym dávkam, vystavenie gutácii a hodnotenie kumulovaného rizika.

18. Dňa 23. mája 2012 EFSA v odpovedi na žiadosť Komisie z 18. marca 2011 vydal stanovisko k vedeckému prístupu, ktorý je základom hodnotenia rizika prípravkov na ochranu rastlín pre včely. ( 7 ) Tento dokument označuje niekoľko oblastí, v ktorých by sa budúce hodnotenia rizík pre včely mali zlepšiť. Zdôraznil najmä niekoľko nedostatkov v usmernení EPPO, ktoré vedú k neistote o skutočnom rozsahu vystavenia včiel medonosných nebezpečným látkam, a otvoril otázky relevantné pre zdravie včiel, ktoré neboli predtým predmetom usmernenia EPPO.

19. Následne EFSA vypracoval vlastné usmernenia, ktoré však podľa napadnutého rozsudku ( 8 ) a tvrdení spoločnosti Bayer v odvolacom konaní ešte neboli formálne prijaté, a preto nie sú záväzné.

20. Naproti tomu pracovná skupina EPPO pre prípravky na ochranu rastlín v roku 2018 konštatovala, že už nemá potrebné odborné znalosti na spravovanie usmernenia EPPO, a preto ho vzala späť. ( 9 )

B. Sporné vykonávacie nariadenie

21. V rokoch 2008 a 2009 spôsobilo viacero incidentov, pri ktorých došlo k nesprávnemu použitiu prípravkov na ochranu rastlín, ktoré obsahujú sporné účinné látky, straty kolónií včiel medonosných. Dotknuté členské štáty reagovali prijatím rôznych reštriktívnych opatrení.

22. Európska komisia v reakcii na tieto incidenty prijala smernicu 2010/21 ( 10 ), ktorá obsahovala doplňujúce ustanovenia týkajúce sa predmetných účinných látok vrátane primeraných opatrení na zmiernenie rizík, pokiaľ ide o ochranu necieľových organizmov, najmä včiel medonosných.

23. Rôzne členské štáty naďalej uplatňovali na vnútroštátnej úrovni reštriktívne opatrenia v oblasti používania prípravkov na ochranu rastlín, ktorých súčasťou boli sporné účinné látky. Komisia sa po diskusii s expertmi z členských štátov v rámci Stáleho výboru pre potravinový reťazec a zdravie zvierat 22. marca 2012 rozhodla požiadať EFSA o stanovisko. Pritom sa opierala aj o záverečnú správu z októbra 2011 z programu monitorovania a výskumu Apenet v Taliansku, v ktorej boli uvedené obavy týkajúce sa používania osiva ošetreného prípravkami na ochranu rastlín s obsahom sporných účinných látok.

24. Dňa 30. marca 2012 bola v časopise Science uverejnená štúdia o subletálnych účinkoch účinnej látky imidakloprid na včely (ďalej len „štúdia Whitehorn“). Autori dospeli k záveru, že používanie tejto účinnej látky v bežnej hladine môže mať značné účinky na stabilitu a prežitie kolónií včiel medonosných a čmeliakov.

25. Komisia 3. apríla 2012 podľa článku 21 nariadenia o ochrane rastlín požiadala EFSA, aby posúdil novú štúdiu a do 30. apríla 2012 (po predĺžení najneskôr do 31. mája 2012) overil, či dávky použité pri experimentoch uvedených v štúdii Whitehorn boli porovnateľné s dávkami, ktorým sú včely skutočne vystavené v Únii, so zreteľom na použitia povolené na úrovni Únie a povolenia udelené členskými štátmi (ďalej len „prvé poverenie“). Komisia sa tiež spýtala, či výsledky štúdie možno použiť na iné neonikotínoidy používané na ošetrenie osiva, najmä klotianidín.

26. Komisia 25. apríla 2012 požiadala EFSA, aby do 31. decembra 2012 aktualizoval hodnotenia rizík spojených okrem iného so spornými účinnými látkami. Predmetom tejto žiadosti boli najmä na jednej strane akútne a chronické účinky na vývoj a prežitie včelstiev so zohľadnením účinkov na larvy včiel a správanie včiel a na druhej strane účinky subletálnych dávok na prežitie a správanie včiel (ďalej len „druhé poverenie“).

27. Dňa 1. júna 2012 EFSA v reakcii na prvé poverenie predložil vyhlásenie k záverom nedávnych štúdií o subletálnych účinkoch niektorých neonikotínoidov na včely s prihliadnutím na použitia, ktoré sú v súčasnosti povolené v Európe. V tomto vyhlásení EFSA vyhodnotil štúdiu Whitehorn, ako aj štúdiu týkajúcu sa klotianidínu uverejnenú v januári 2012 (ďalej len „štúdia Schneider“).

28. Dňa 25. júla 2012 Komisia po obavách, ktoré vyslovil EFSA, že nebude schopný splniť druhé poverenie v stanovenej lehote, so zreteľom na vyhlásenie EFSA a pri zachovaní termínu 31. decembra 2012 obmedzila toto druhé poverenie tak, aby EFSA prednostne preskúmal popri sporných účinných látkach len jeden ďalší neonikotínoid, tiametoxám, ale nepreskúmal dva ďalšie neonikotínoidy, a zameral sa na ich používanie na ošetrenie osiva a vo forme granúl.

29. Dňa 16. januára 2013 EFSA uverejnil svoje závery týkajúce sa hodnotenia rizík sporných účinných látok pre včely (ďalej len „závery EFSA“), v ktorých konštatoval, že rôzne použitia spôsobujú vysoké akútne riziko pre včely. Okrem toho bola v záveroch EFSA konštatovaná značná neistota spôsobená nedostatkom vedeckých údajov.

30. Komisia listom zo 16. januára 2013 vyzvala spoločnosť Bayer, aby predložila svoje pripomienky k záverom EFSA, čo táto spoločnosť urobila listom z 25. januára 2013. Obdobne Komisia listom z 22. februára 2013 vyzvala spoločnosť Bayer na predloženie pripomienok k návrhu napadnutého právneho aktu. Bayer predložila svoje pripomienky listom z 1. marca 2013. Okrem toho združenia zastupujúce fytosanitárny priemysel, a teda aj spoločnosť Bayer, sa v mesiacoch január a február 2013 zúčastnili na rôznych stretnutiach s útvarmi Komisie, ktorých cieľom bolo získať názory zainteresovaných strán (priemysel, mimovládne environmentálne organizácie) na závery EFSA a opatrenia zvažované Komisiou.

31. Komisia prijala 24. mája 2013 sporné vykonávacie nariadenie. Pre schválenie dotknutých látok zaviedla najmä nasledujúce obmedzenia: – zákaz akéhokoľvek neprofesionálneho použitia vo vnútri a vonku; – zákaz použití na ošetrovanie osiva alebo pôdy týchto obilnín, keď sa takéto obilniny sejú od januára do júna: jačmeň, proso, ovos, ryža, raž, cirok, tritikale, pšenica; – zákaz ošetrovania listov v prípade týchto obilnín: jačmeň, proso, ovos, ryža, raž, cirok, tritikale, pšenica; – zákaz použití na ošetrovanie osiva alebo pôdy alebo aplikácie na listy pre stovku plodín vrátane repky olejnej, sóje, slnečnice a kukurice, s výnimkou použití v skleníkoch a s výnimkou ošetrovania listov po kvitnutí; – zákaz používať a uvádzať na trh osivá určitých plodín, ktoré boli ošetrené prípravkami na ochranu rastlín s obsahom sporných účinných látok, s výnimkou osiva používaného v skleníkoch. Týkalo sa to najmä osiva letných obilnín, repky olejnej, sóje, slnečnice a kukurice.

32. Po vydaní napadnutého rozsudku Komisia nanovo upravila schválenia klotianidínu ( 11 ) a imidaklopridu ( 12 ) a pritom uložila ešte prísnejšie obmedzenia. Bayer tieto opatrenia nenapadla. Platnosť schválenia klotianidínu sa podľa všetkého medzičasom dokonca skončila. ( 13 )

IV. Súdne konanie

33. Bayer Cropscience AG podala proti spornému vykonávaciemu nariadeniu žalobu vo veci T‑429/13. Predseda prvej komory Všeobecného súdu povolil združeniam Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous‑famille des panicoïdées (AGPM), National Farmers’ Union (NFU), Association européenne pour la protection des cultures (European Crop Protection Association) (ECPA), Rapool‑Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter (Rapool‑Ring), European Seed Association (ESA) a Agricultural Industries Confederation Ltd (AIC), aby vstúpili do konania ako vedľajší účastníci.

34. Ten istý predseda komory povolil Švédskemu kráľovstvu, združeniam Union nationale de l’apiculture française (UNAF), Deutscher Berufs‑ und Erwerbsimkerbund e. V. (DBEB), Österreichischer Erwerbsimkerbund (ÖEB), Stichting Greenpeace Council (Greenpeace), Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life – European Beekeeping Coordination (Bee Life) a Buglife – The Invertebrate Conservation Trust (Buglife), aby vstúpili do konania ako vedľajší účastníci na strane Komisie.

35. Všeobecný súd napadnutým rozsudkom zo 17. mája 2018, Bayer CropScience a i./Komisia (T‑429/13 a T‑451/13, EU:T:2018:280), žalobu zamietol.

36. Bayer, presnejšie povedané Bayer Cropscience AG a Bayer AG, podali proti napadnutému rozsudku 27. júla 2018 prejednávané odvolanie a navrhujú – zrušiť rozsudok Všeobecného súdu vo veci T‑429/13, – vyhovieť žalobe a zrušiť sporné vykonávacie nariadenie v rozsahu, v akom sa týka odvolateliek, – rozhodnúť, že Komisia znáša vlastné trovy prvostupňového a odvolacieho konania a je povinná nahradiť trovy prvostupňového a odvolacieho konania, ktoré vznikli odvolateľkám.

37. NFU a AIC predkladajú rovnaké návrhy. ECPA podporuje návrhy spoločnosti Bayer, avšak neuvádza nijaké vlastné argumenty.

38. Európska komisia navrhuje – zamietnuť odvolanie a – zaviazať spoločnosť Bayer na náhradu trov konania.

39. UNAF, DBEB/ÖEB, Greenpeace/PAN Europe/Bee Life/Buglife, ako aj Švédsko podporujú návrhy Komisie.

40. Okrem toho predseda Súdneho dvora povolil Stichting De Bijenstichting (nadácia na ochranu včiel), aby vstúpila do odvolacieho konania ako vedľajší účastník na strane Komisie.

41. Účastníci konania predložili písomné pripomienky. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 3. júna 2020, sa zúčastnili Bayer, NFU, AIC, Komisia, DBEB/ÖEB a Greenpeace/PAN Europe/Bee Life/Buglife.

V. Právne posúdenie

42. Odvolanie smeruje proti súdnemu preskúmaniu rôznych fáz uplatňovania článku 21 nariadenia o ochrane rastlín, ktoré viedli k prijatiu sporného vykonávacieho nariadenia.

A. Úvodná poznámka

43. Podľa článku 21 nariadenia o ochrane rastlín môže Komisia kedykoľvek preskúmať schválenie účinnej látky (odsek 1 prvý pododsek prvá veta) a na základe toho zmeniť alebo zrušiť schválenie, ak dospeje k záveru, že kritériá schválenia stanovené v článku 4 už nie sú splnené (odsek 3).

44. Ako ukazuje aj odôvodnenie 8 nariadenia o ochrane rastlín, z článku 4 vyplývajú v podstate dve podmienky schválenia účinnej látky. Jej použitie v prípravkoch na ochranu rastlín po prvé nesmie mať žiadny škodlivý účinok na zdravie ľudí vrátane zraniteľných skupín alebo na zdravie zvierat alebo na podzemnú vodu [odsek 2 písmeno a) a odsek 3 písmeno b)]. Po druhé táto látka nesmie mať žiadny neprijateľný účinok na životné prostredie [odsek 2 písmeno b) a odsek 3 písmeno e)].

45. Ak schválenie nespĺňa tieto požiadavky, je nezákonné. Je pravda, že pri zrušení nezákonného rozhodnutia treba nájsť rovnováhu medzi požiadavkou právnej istoty a požiadavkou zákonnosti. ( 14 ) Túto rovnováhu však normotvorca Únie môže nastoliť vopred stanovením osobitných právomocí. ( 15 ) V článku 21 ods. 3 nariadenia o ochrane rastlín to urobil tak, že stanovil, že schválenie sa zmení alebo zruší, pokiaľ je nezlučiteľné s kritériami stanovenými v článku 4, a v tomto smere uprednostnil zákonnosť. So zreteľom na zásadu právnej istoty to nie je problematické, keďže zrušenie nezákonného rozhodnutia v budúcnosti je stále možné. ( 16 )

46. Osobitosť prejednávaného prípadu spočíva v tom, že ide o výlučne o účinky na životné prostredie. Škodlivé účinky na životné prostredie však nebránia schváleniu vždy, ale len vtedy, keď sú „neprijateľné“. V bode 3.8.3 prílohy II nariadenia o ochrane rastlín to je konkretizované v súvislosti s včelami medonosnými v tom zmysle, že ich expozícia musí byť „zanedbateľná“ a že nesmú nastať žiadne „neprijateľné“ akútne či chronické účinky na prežitie alebo rozvoj včelstiev, pričom sa zohľadnia účinky na larvy včiel medonosných a správanie včiel medonosných.

47. Posúdenie zákonnosti schválenia teda závisí od komplexného posúdenia. Toto posúdenie nemôže byť obmedzené na zváženie účinkov, resp. expozície s ohľadom na predmet ochrany, teda včely medonosné. Naopak treba zohľadniť aj záujem na používaní účinnej látky, lebo nemožno vylúčiť, že tento záujem prevažuje nad jej nepriaznivými účinkami, teda tieto účinky sú „prijateľné“. To je v súlade s odôvodnením 8 nariadenia o ochrane rastlín, ktorého účelom je podľa tohto odôvodnenia zabezpečiť vysokú úroveň ochrany zdravia ľudí, zvierat a životného prostredia a zároveň zabezpečiť konkurencieschopnosť poľnohospodárstva Spoločenstva. Osobitne v prípade zmeny alebo zrušenia schválenia navyše vzniká otázka, do akej miery treba prihliadať na práva držiteľa schválenia. ( 17 )

48. Komisia podľa odôvodnení 6, 7, 10, 11 a 14 sporného nariadenia na základe posúdení EFSA dospela k záveru, že používanie sporných účinných látok je spojené s určitými vysokými akútnymi rizikami pre včely a že nemožno vylúčiť ďalšie neprijateľné riziká. Preto sa domnievala, že uložené obmedzenia sú nevyhnutné.

49. Posúdenie Komisie, na ktorom je založené toto konštatovanie, má kľúčový význam pre rozhodnutie podľa článku 21 ods. 3 nariadenia o ochrane rastlín. V odvolaní sa však toto posúdenie priamo nenapáda, ale prednostne sa v ňom namieta, že Komisia rozhodla na základe nedostatočných informácií, a namietajú sa v ňom procesné vady.

50. Táto procesná stratégia zodpovedá štruktúre právnej ochrany na súdoch Únie. Po prvé Komisia má v súvislosti s komplexným vedeckým a ekonomickým posúdením podľa článku 21 ods. 3 nariadenia o ochrane rastlín širokú mieru voľnej úvahy, takže súdy Únie môžu preskúmať toto posúdenie z obsahového hľadiska, len pokiaľ ide o existenciu zjavne nesprávneho posúdenia. ( 18 ) Po druhé aj toto obmedzené preskúmanie si vyžaduje posúdenie skutkového stavu Všeobecným súdom, ktoré s výnimkou prípadu skreslenia skutkového stavu a dôkazov nepredstavuje právnu otázku, ktorá by ako taká podliehala preskúmaniu Súdnym dvorom v odvolacom konaní. ( 19 )

51. Naproti tomu musí súd Únie aj pri komplexných rozhodnutiach overiť dodržanie procesných predpisov, vecnú správnosť skutkových zistení Komisie a aj to, či nedošlo ani k zneužitiu právomoci. ( 20 ) Súd Únie musí pri skúmaní, či sa príslušná inštitúcia dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, najmä overiť, či táto inštitúcia v danej veci obozretne a nestranne preskúmala všetky relevantné okolnosti podopierajúce závery, ktoré sú z nich vyvodené. ( 21 )

52. Preto sa odvolanie týka začatia preskúmania (pozri v tejto súvislosti časť C), posúdenia rizika zo strany EFSA (pozri v tejto súvislosti časť D), posúdenia splnenia kritérií schválenia Komisiou (pozri v tejto súvislosti časť E), ako aj zhodnotenia dôsledkov právnej úpravy (pozri v tejto súvislosti časť F).

53. Najprv však treba preskúmať prípustnosť odvolania a najmä záujem spoločnosti Bayer na konaní, keďže sporné vykonávacie nariadenie bolo medzičasom nahradené inými právnymi predpismi (pozri v tejto súvislosti časť B).

54. Okrem toho treba uviesť dve poznámky týkajúce sa rôznych právnych kritérií, na ktoré sa odvolávajú viacerí účastníci konania s cieľom odôvodniť svoje stanoviská. Týmito kritériami sú jednak oznámenie Komisie z 2. februára 2000 o zásade predbežnej opatrnosti ( 22 ) a jednak rôzne rozsudky Všeobecného súdu. Oba zdroje môžu určite poskytnúť dôležité argumenty, ale ich nerešpektovanie ešte nevyhnutne nepredstavuje nesprávne právne posúdenie. Nesprávne právne posúdenia vyplývajú naopak z porušenia práva Únie. Pre jeho obsah nie sú rozhodujúce oznámenia Komisie ani – a už vôbec nie v odvolacom konaní – judikatúra Všeobecného súdu, ale jedine príslušné právne predpisy, prípadne v spojení s ich výkladom, ktorý podal Súdny dvor.

55. Pokiaľ ide osobitne o uvedené oznámenie, je pravda, že Všeobecný súd ho už vyložil ako obmedzenie voľnej úvahy Komisie. ( 23 ) Súdny dvor sa však vo svojej judikatúre týkajúcej sa zásady predbežnej opatrnosti odvoláva výlučne na túto zásadu ako takú, ako je zakotvená v článku 191 ods. 2 ZFEÚ. ( 24 )

B. Prípustnosť a predmet odvolania

56. Súdny dvor, ktorý rozhoduje o odvolaní na základe článku 56 svojho štatútu, je povinný vyjadriť sa v prípade potreby aj z úradnej moci k prípustnosti žaloby o neplatnosť, ktorej sa týka odvolanie. ( 25 )

57. V prejednávanom prípade je sporný záujem na konaní, lebo predmet konania medzičasom zanikol. Tento záujem musí vzhľadom na predmet žaloby existovať v okamihu podania žaloby, lebo inak by bola neprípustná. Tento predmet konania, ako aj záujem na konaní musia pretrvávať až do vyhlásenia rozhodnutia súdu, v opačnom prípade musí byť konanie zastavené. To predpokladá, že žaloba môže svojím výsledkom priniesť prospech účastníkovi konania, ktorý ju podal. ( 26 )

58. Do vydania napadnutého rozsudku bezpochyby existoval záujem na konaní, lebo sporné vykonávacie nariadenie značne obmedzovalo používanie prípravkov na ochranu rastlín na báze účinných látok klotianidín a imidakloprid, ktoré vyrábala Bayer. Tieto obmedzenia by sa prestali uplatňovať, ak by žaloba bola úspešná.

59. Komisia však bezprostredne po vydaní napadnutého rozsudku nanovo upravila schválenia klotianidínu a imidaklopridu a pritom uložila ešte prísnejšie obmedzenia. ( 27 ) Toto konanie sa nedotklo existencie týchto právnych predpisov a Bayer ich tiež samostatne nenapadla.

60. Zrušenie napadnutého aktu, ku ktorému došlo po podaní žaloby, však samo osebe nevedie k tomu, že súdu Únie vznikne povinnosť rozhodnúť o zastavení konania z dôvodu zániku predmetu konania alebo záujmu na konaní ku dňu vyhlásenia rozsudku. ( 28 ) Žalobca si najmä môže zachovať záujem na návrhu o zrušenie rozhodnutia, aby tak zabránil nebezpečenstvu, že sa bude opakovať protiprávny stav, ktorý napadnutý akt obsahuje. ( 29 ) Trvanie záujmu žalobcu na konaní treba pritom posudzovať in concreto s prihliadnutím najmä na následky namietanej protiprávnosti a povahu údajne spôsobenej škody. ( 30 )

61. V neprospech pretrvávajúceho záujmu na konaní v prvom rade svedčí skutočnosť, že Bayer už nespochybňuje obmedzenia používania klotianidínu a imidaklopridu. Bayer nenapadla nové, prísnejšie právne predpisy ani nenamietala proti zániku platnosti schválenia klotianidínu. ( 31 ) Úspešnosť prejednávaného odvolania, či dokonca žaloby by teda spoločnosti Bayer neumožnila ďalej uvádzať tieto účinné látky na trh.

62. Vzhľadom na nižšie uvedené úvahy a so zreteľom na vedeckú zložitosť rozhodnutia Komisie o preskúmaní sa tiež zdá nepravdepodobné, že prípadné porušenia právnych predpisov, ktorých sa dopustila Komisia, sú dostatočne závažné na to, aby viedli k vzniku nároku na náhradu škody. ( 32 ) Taký nárok by podľa Komisie bol navyše medzičasom premlčaný.

63. Ako je však známe, Bayer vyrába mnoho iných schválených účinných látok, ktoré sú súčasťou prípravkov na ochranu rastlín, a uvádza ich na trh. Preto má tento podnik osobitne záujem na tom, aby sa objasnili rámcové právne podmienky preskúmania a zmeny udelených schválení podľa článku 21 nariadenia o ochrane rastlín, aby Komisia alebo EFSA neopakovali prípadné chyby pri jeho uplatňovaní v súvislosti s inými účinnými látkami. Naopak ako tvrdí Komisia, prejednávané odvolanie sa netýka osobitných otázok konkrétneho prípadu, ale výkladových otázok všeobecného významu.

64. Záujem spoločnosti Bayer na konaní teda v zásade trvá naďalej. Pri dôsledkoch prípadných nesprávnych právnych posúdení sa však opäť budem podrobne zaoberať otázkou, do akej miery tento záujem na konaní odôvodňuje ďalšie kroky. ( 33 )

65. Predmet odvolania však nemôže byť širší než predmet žaloby vo veci T‑429/13, ktorú Bayer podala na Všeobecnom súde. ( 34 ) Táto žaloba sa vzťahovala na účinné látky klotianidín a imidakloprid, ktoré Bayer vyrába a uvádza na trh, zatiaľ čo neoniktínoid tiametoxám, ktorého používanie bolo sporným vykonávacím nariadením tiež obmedzené, bol predmetom žaloby spoločnosti Syngenta Crop Protection AG vo veci T‑451/13. Syngenta však nepodala odvolanie. Návrh spoločnosti Bayer je teda obmedzený na zrušenie sporného vykonávacieho nariadenia v rozsahu, v akom sa obmedzenia používania klotianidínu a imidaklopridu dotýkajú spoločnosti Bayer.

66. Okrem toho UNAF považuje odvolanie ako celok za neprípustné, lebo sa domnieva, že jeho cieľom je opätovné posúdenie skutkového stavu. Toto tvrdenie však treba zamietnuť, lebo sa podrobne nezaoberá argumentáciou spoločnosti Bayer. Nižšie uvedené úvahy navyše ukazujú, že táto výhrada nie je opodstatnená.

67. Napokon sa treba zaoberať skutočnosťou, že odvolanie síce bolo podané v mene spoločností Bayer CropScience AG a Bayer AG, ale účastníkom konania na Všeobecnom súde bola len prvá uvedená spoločnosť. V sprievodnom liste, ktorý je pripojený k odvolaniu, je v tejto súvislosti vysvetlené, že obchod s účinnými látkami imidakloprid a klotianidín bol v januári 2017 prevedený zo spoločnosti Bayer CropScience AG na spoločnosť Bayer AG.

68. Podľa článku 56 štatútu môžu odvolanie podať len účastníci a vedľajší účastníci konania na Všeobecnom súde, ako aj členské štáty a inštitúcie Únie. V prípade univerzálneho právneho nástupníctva Súdny dvor síce už rozhodol, že právny nástupca môže pokračovať v súdnom konaní začatom právnym predchodcom. ( 35 ) Všeobecný súd naopak zdôraznil, že čiastočné právne nástupníctvo nemá za následok, že právny nástupca sa stane adresátom rozhodnutia určeného právnemu predchodcovi. Právny nástupca preto nemôže ani vstúpiť do konania o žalobe proti takému rozhodnutiu, ktorú podal právny predchodca. ( 36 ) Články 174 až 176 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu navyše obsahujú osobitné ustanovenia týkajúce sa vstupu právneho nástupcu do konania v oblasti duševného vlastníctva. V prejednávanom prípade síce nejde o adresáta rozhodnutia, ale žaloba spoločnosti Bayer CropScience AG bola prípustná len preto, lebo sporné vykonávacie nariadenie sa jej priamo a osobne týkalo ako žiadateľky.

69. Keďže však tento predmet konania medzičasom zanikol, nie je odôvodnené skúmať, či Bayer AG ako čiastočná právna nástupníčka spoločnosti Bayer CropScience AG môže vstúpiť do konania. Záujem na konaní totiž už do veľkej miery nezávisí od oboch sporných účinných látok a spočíva v podstate na zvyšnej činnosti v oblasti ochrany rastlín. Na tento účel stačí umožniť spoločnosti Bayer CropScience AG, aby pokračovala v konaní.

70. Odvolanie je naopak v rozsahu, v akom bolo podané v mene spoločnosti Bayer AG, neprípustné.

C. Prvý odvolací dôvod – začatie preskúmania

71. V rámci prvého odvolacieho dôvodu Bayer namieta, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že konštatoval, že zvýšenie stupňa istoty skorších vedeckých poznatkov možno považovať za nové vedecké poznatky, takže Komisia môže preskúmať dotknuté schválenie podľa článku 21 ods. 1 nariadenia o ochrane rastlín.

72. Podľa článku 21 ods. 1 prvého pododseku prvej vety nariadenia o ochrane rastlín môže Komisia kedykoľvek preskúmať schválenie účinnej látky. Druhá veta stanovuje, že Komisia zohľadní žiadosť členského štátu o preskúmanie schválenia účinnej látky vzhľadom na nové vedecké a technické znalosti a údaje získané monitorovaním. Ak sa Komisia na základe nových vedeckých a technických poznatkov domnieva, že existujú náznaky, že látka už nespĺňa kritériá schválenia stanovené v článku 4, podľa článku 21 ods. 1 druhého pododseku informuje členské štáty, úrad a výrobcu účinnej látky a stanoví výrobcovi lehotu na predkladanie pripomienok.

73. Všeobecný súd v tejto súvislosti v bodoch 160 až 162 napadnutého rozsudku konštatoval, že pojem nové vedecké a technické poznatky označuje hranicu uplatnenia článku 21 ods. 1 nariadenia o ochrane rastlín. Táto hranica podľa Všeobecného súdu nie je dosiahnutá, ak sa nové poznatky vzťahujú len na jednoduché opakovanie skorších poznatkov, nové predpoklady bez pevného základu, ako aj politické úvahy bez spojitosti s vedou. Všeobecný súd uviedol, že v konečnom dôsledku nové vedecké a technické poznatky preto musia byť skutočne relevantné na účely posúdenia zachovania podmienok schválenia stanovených v článku 4 nariadenia o ochrane rastlín. V bode 179 napadnutého rozsudku to Všeobecný súd spresnil v tom zmysle, že výsledky, ktoré potvrdzujú už jestvujúce poznatky, možno uznať za nové vedecké poznatky, ak sú založené na nových metódach, ktoré sú spoľahlivejšie ako predtým použité metódy.

74. Bayer v tejto súvislosti namieta, že zásada právnej istoty vyžaduje, aby preskúmanie schválenia udeleného na určitú dobu bolo opodstatnené len vtedy, keď sa zmení stav vedeckých a technických poznatkov. Tvrdí, že normotvorca to jednoznačne vyjadril tým, že doplnil do návrhu Komisie kritérium týkajúce sa „nových“ poznatkov. Potvrdenie známych poznatkov podľa názoru spoločnosti Bayer nedosahuje túto kvalitu. Bayer sa domnieva, že v opačnom prípade preskúmanie nepodlieha nijakej podmienke a účel schvaľovacieho konania s komplexným preskúmaním účinnej látky je zmarený. AIC tiež namieta porušenie zásady právnej istoty.

75. Konštatovania Všeobecného súdu skutočne vychádzajú z nesprávneho právneho posúdenia, avšak nie v tom zmysle, ako to tvrdí Bayer. Článok 21 ods. 1 prvý pododsek prvá veta nariadenia o ochrane rastlín totiž dovoľuje Komisii kedykoľvek preskúmať schválenie, pričom na tento účel nestanovuje ďalšie podmienky.

76. Pokiaľ normotvorca v článku 21 ods. 1 nariadenia o ochrane rastlín vyžaduje nové poznatky, ide o povinnosti týkajúce sa osobitných prípadov, konkrétne po prvé v súvislosti so žiadosťou členského štátu o preskúmanie a po druhé v prípade, ak z takých poznatkov vyplývajú náznaky, že látka už nespĺňa kritériá schválenia. V prípade žiadosti vedú nové poznatky k obmedzeniu voľnej úvahy Komisie, pokiaľ ide o preskúmanie. Komisia je potom povinná začať preskúmanie vzhľadom na tieto poznatky. Pokiaľ uvedené náznaky existujú v druhom prípade, Komisia musí informovať členské štáty, úrad a výrobcu účinnej látky, teda umožniť im, aby predložili pripomienky.

77. To však neznamená, že Komisia môže začať preskúmanie výlučne v prípade, ak existujú nové poznatky. V súlade s tým Súdny dvor nedávno rozhodol, že nové vedecké a technické poznatky sú len možným dôvodom na preskúmanie („notamment“, „okrem iného“), ( 37 ) a tak poskytol priestor aj pre iné dôvody.

78. Ďalší dôvod na preskúmanie môže spočívať napríklad v tom, že normotvorca sa medzičasom rozhodol formulovať určité ochranné požiadavky prísnejšie. Komisia uvádza, že ochrana včiel v rámci nariadenia o ochrane rastlín má väčší význam než v rámci predtým platnej smernice o ochrane rastlín, na základe ktorej najprv schválila sporné účinné látky. DBEB/ÖEB navyše správne uvádzajú, že aj stanovisko EFSA k nedostatkom usmernenia EPPO bolo dôvodom na preskúmanie schválení udelených na základe tohto usmernenia. Okrem toho by tiež bolo možné predstaviť si, že v pôvodnom schvaľovacom konaní sa nájdu chyby.

79. Tento výklad článku 21 ods. 1 nariadenia o ochrane rastlín umožňuje promptne a pružne reagovať na všetky pochybnosti týkajúce sa schválenia, ktoré si možno predstaviť. Komisia sa tak môže usilovať dosiahnuť vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia, ako to vyžaduje článok 35 Charty základných práv Európskej únie, ako aj článok 9, článok 114 ods. 3 a článok 168 ods. 1 ZFEÚ, ( 38 ) a zároveň sa v súlade s článkom 3 ods. 3 ZEÚ, článkom 114 ods. 3 ZFEÚ a článkom 37 Charty usilovať o vysokú úroveň ochrany životného prostredia a zlepšenie kvality životného prostredia. Podľa článku 1 ods. 3 a odôvodnenia 8 sú to navyše aj výslovné ciele nariadenia o ochrane rastlín.

80. Na tomto výklade nič nemení odôvodnenie 16, na ktoré sa odvoláva Bayer. Síce sa v ňom hovorí o „určitých podmienkach“, no tieto podmienky musia byť splnené, ak sa má schválenie zmeniť alebo zrušiť, a nie ak sa má začať preskúmanie. Až na tomto stupni konania sa uplatní právna istota a ochrana dôvery, na ktoré sa odvoláva Bayer. Komisia totiž podľa článku 21 ods. 3 nariadenia o ochrane rastlín môže zmeniť alebo zrušiť schválenie len vtedy, keď už nie sú splnené kritériá schválenia stanovené v článku 4 alebo sa neposkytnú ďalšie požadované informácie. Najmä s ohľadom na právnu istotu toto ustanovenie nedovoľuje, aby sa schválenie zrušilo len z dôvodu, že Komisia v rámci voľnej úvahy, ktorú v tomto smere má, prijme na nezmenenom skutkovom základe iné rozhodnutie. ( 39 )

81. Zostáva teda konštatovať, že výklad článku 21 ods. 1 nariadenia o ochrane rastlín v napadnutom rozsudku, najmä v bode 162, vychádza z nesprávneho právneho posúdenia, lebo začatie preskúmania nevyžaduje nijaké nové vedecké poznatky. Toto nesprávne právne posúdenie však nemá za následok zrušenie rozsudku, keďže nespochybňuje výsledok preskúmania Všeobecného súdu. Stačí v tomto smere spresniť odôvodnenie. ( 40 ) Prvý odvolací dôvod preto treba zamietnuť.

D. Druhý odvolací dôvod – uplatniteľné usmernenia týkajúce sa posúdenia rizika podľa článku 21 ods. 2 nariadenia o ochrane rastlín

82. V rámci druhého odvolacieho dôvodu Bayer namieta, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že konštatoval, že EFSA nemusel pri svojom posúdení rizika vychádzať z usmernení platných v čase preskúmania. Táto námietka je v zásade oprávnená, avšak v súvislosti s konkrétnym prejednávaným prípadom sa na ňu už nevzťahuje záujem na konaní, takže nemá za následok zrušenie napadnutého rozsudku.

83. V súvislosti s dôvodnosťou tejto námietky treba konštatovať, že Komisia podľa článku 21 ods. 3 nariadenia o ochrane rastlín prijme nariadenie, ktorým sa schválenie zruší alebo sa zmení a doplní, ak dospeje k záveru, že kritériá schválenia stanovené v článku 4 už nie sú splnené. Pri príprave tohto rozhodnutia môže Komisia podľa článku 21 ods. 2 prvej vety nariadenia o ochrane rastlín požiadať EFSA o stanovisko alebo o vedeckú či technickú pomoc.

84. Článok 12 ods. 2 nariadenia o ochrane rastlín stanovuje, že EFSA pri posudzovaní, či možno očakávať, že účinná látka splní kritériá schválenia stanovené v článku 4, použije dostupné usmerňovacie dokumenty. Okrem toho sa účinná látka podľa bodu 3.8.3 prílohy II posudzuje po vhodnom posúdení rizika na základe usmernení schválených v Spoločenstve alebo na medzinárodnej úrovni.

85. Ako Všeobecný súd konštatoval v bode 249 napadnutého rozsudku, počas preskúmania ešte neexistovali relevantné usmernenia Únie, ale len prípravné stanovisko EFSA. ( 41 ) Naopak existovali medzinárodne uznané usmernenia EPPO, ktoré EFSA podľa názoru spoločnosti Bayer musel použiť. Všeobecný súd sa údajne dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že nevyžadoval uplatnenie týchto usmernení.

86. Všeobecný súd toto tvrdenie zamietol v bodoch 266 a 271 napadnutého rozsudku v podstate argumentom, že nemôžu byť rozhodujúce usmernenia v čase schválenia, ale musia sa použiť aktuálne usmernenia.

87. Bayer však proti tomuto argumentu správne namieta, že tento argument neposkytuje odpoveď na tvrdenie, ktoré uviedla v konaní na Všeobecnom súde. Odvolateľka sa totiž odvolávala na aktualizované usmernenia. ( 42 )

88. Povinnosť odôvodnenia rozsudkov, ktorú má Všeobecný súd podľa článku 36 a článku 53 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, mu síce neukladá povinnosť vypracovať také odôvodnenie, ktoré by vyčerpávajúcim spôsobom a jednotlivo rozoberalo všetky tvrdenia účastníkov sporu. Ak z odôvodnenia jasne a jednoznačne vyplývajú úvahy Všeobecného súdu, môže byť odôvodnenie implicitné pod podmienkou, že umožní dotknutým osobám oboznámiť sa s dôvodmi prijatého rozhodnutia a Súdnemu dvoru poskytne dostatok informácií, aby mohol uskutočniť svoje súdne preskúmanie. ( 43 )

89. V prejednávanom prípade však Všeobecný súd výslovne ani implicitne neodpovedal na tvrdenie spoločnosti Bayer, ale ho obsahovo skreslil. V tom spočíva prinajmenšom nedostatok odôvodnenia a navyše aj porušenie práva na účinnú súdnu ochranu zaručeného v článku 47 Charty základných práv.

90. Bez ohľadu na otázku, či sa odkazy na usmernenia, ktoré sa nachádzajú v článku 12 ods. 2 a bode 3.8.3 prílohy II nariadenia o ochrane rastlín, ako také vzťahujú na použitie článku 21, toto nesprávne právne posúdenie bolo pre napadnutý rozsudok z hľadiska rozhodovania relevantné.

91. Preskúmanie splnenia kritérií schválenia stanovených v článku 4 nariadenia o ochrane rastlín si totiž vyžaduje komplexné vedecké posúdenie, v rámci ktorého Komisia musí starostlivo a nestranne preskúmať všetky relevantné okolnosti danej veci. ( 44 ) K nim v každom prípade patria relevantné usmernenia, čo článok 12 ods. 2 a bod 3.8.3 prílohy II len potvrdzujú.

92. To síce neznamená, že Komisia a EFSA sa musia doslovne riadiť týmito usmerneniami, lebo pri preskúmaní sa nemusí zopakovať celé schvaľovacie konanie. ( 45 ) Pokiaľ sú však usmernenia dôležité pre otázky, ktorých sa dotýka preskúmanie, treba ich tiež zohľadniť.

93. Keďže Všeobecný súd nepreskúmal, či bolo usmernenie EPPO dostatočne zohľadnené, chýba určenie, či sporné rozhodnutie spočíva na dostatočnom preskúmaní relevantných informácií. Napadnutý rozsudok preto vychádza z nesprávneho právneho posúdenia.

94. Na odstránenie tohto nesprávneho právneho posúdenia by však Súdny dvor musel vrátiť vec Všeobecnému súdu, aby vykonal chýbajúce preskúmanie. V tejto súvislosti by mohlo byť dôležité posúdenie usmernenia EPPO v stanovisku EFSA a tvrdenie Komisie, že zo samotného usmernenia EPPO vyplýva, že toto usmernenie nie je vhodné na posúdenie určitých otázok. Tiež by bolo potrebné preskúmať tvrdenie Švédska, že EFSA sa skutočne riadil usmernením EPPO, pokiaľ bolo relevantné.

95. Záujem spoločnosti Bayer na konaní však neodôvodňuje tieto právne následky. Síce sa vzťahuje na základnú otázku, do akej miery treba usmernenia zohľadniť pri preskúmaní, lebo táto otázka môže vzniknúť aj v súvislosti s inými preskúmaniami. Neexistuje však oprávnený záujem podrobnejšie objasniť význam usmernenia EPPO, lebo EPPO toto usmernenie medzičasom vzal späť. ( 46 ) Zároveň existujú novšie usmernenia EFSA, ktoré sa síce ešte formálne neuplatňujú ( 47 ), ale aspoň z vedeckého hľadiska obsahujú relevantné údaje.

96. Súdny dvor by preto mal len rozhodnúť, že konštatovanie, že pri prijímaní sporného vykonávacieho nariadenia nebolo potrebné zohľadniť usmernenie EPPO, vychádza z nesprávneho právneho posúdenia, bez toho, aby v tejto časti zrušil napadnutý rozsudok.

E. Tretí, štvrtý a piaty odvolací dôvod – kritériá schválenia

97. Tretí, štvrtý a piaty odvolací dôvod sa týkajú uplatnenia článku 21 ods. 3 nariadenia o ochrane rastlín Všeobecným súdom a pritom osobitne zásady predbežnej opatrnosti. Podľa článku 21 ods. 3 sa schválenie zmení alebo zruší, ak Komisia dospeje k záveru, že kritériá schválenia stanovené v článku 4 už nie sú splnené. Ako už bolo uvedené, v prejednávanom prípade je rozhodujúce, či sú s používaním účinných látok spojené neprijateľné účinky na životné prostredie.

1. O preskúmaní rizík spojených s účinnými látkami

98. V rámci prvej časti tretieho odvolacieho dôvodu a v rámci piateho odvolacieho dôvodu Bayer namieta, že Všeobecný súd v bodoch 309 a 310 napadnutého rozsudku uznal, že Komisia môže rozhodnúť na základe predbežného posúdenia rizika zo strany EFSA namiesto toho, aby počkala na komplexnejšie a presnejšie vedecké posúdenie rizík spojených s účinnými látkami.

99. Bayer sa v tejto súvislosti opiera o bod 3.8.3 prílohy II nariadenia o ochrane rastlín, podľa ktorého musí byť posúdenie rizika vhodné, ako aj na judikatúru Všeobecného súdu. Bayer pritom vyvoláva dojem, že Všeobecný súd akceptoval neúplné a unáhlené posúdenie rizika. Toto stanovisko je však úplne neodôvodnené a nezodpovedá ani úvahám Všeobecného súdu.

100. Ako ukazujú body 306 až 308 napadnutého rozsudku, posúdenie rizika zo strany EFSA spočívalo na dostupných vedeckých poznatkoch. Všeobecný súd uviedol napadnuté konštatovania len preto, aby odôvodnil, prečo EFSA a Komisia nemuseli počkať na vydanie usmernení Únie týkajúcich sa posúdenia rizika, ktoré by obsahovali najmä rámec pre terénne štúdie.

101. Pokiaľ ide o dĺžku posudzovania rizika, Švédsko, ako aj environmentálne a včelárske združenia správne zdôrazňujú, že EFSA mal osem mesiacov na vydanie stanoviska, zatiaľ čo článok 21 ods. 2 nariadenia o ochrane rastlín stanovuje len trojmesačnú lehotu. Preto nemožno hovoriť o unáhlenom rozhodnutí.

102. Tento postup je odôvodnený zásadou predbežnej opatrnosti, ktorá sa uplatnila aj v tomto konaní.

103. Článok 191 ods. 2 ZFEÚ síce stanovuje, že politika životného prostredia vychádza okrem iného zo zásady predchádzania škodám, zatiaľ čo nariadenie o ochrane rastlín nebolo založené na právomoci Únie v oblasti životného prostredia. Zásada predbežnej opatrnosti sa však má uplatňovať aj v rámci iných právomocí Únie, najmä pri ochrane verejného zdravia podľa článku 168 ZFEÚ, ako aj v prípade, keď inštitúcie Únie prijímajú opatrenia na ochranu ľudského zdravia v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky alebo politiky vnútorného trhu. ( 48 ) V tejto súvislosti z odôvodnenia 8 a článku 1 ods. 4 nariadenia o ochrane rastlín vyplýva, že ustanovenia tohto nariadenia vychádzajú zo zásady predbežnej opatrnosti. ( 49 )

104. Preto sa aj článok 21 nariadenia o ochrane rastlín a vhodnosť posúdenia rizika podľa bodu 3.8.3 prílohy II majú posudzovať s ohľadom na túto zásadu. Výhrada AIC, že Všeobecný súd pripustil izolované uplatnenie zásady predbežnej opatrnosti, je naopak nedôvodná.

105. Správne uplatnenie zásady predbežnej opatrnosti predpokladá po prvé identifikáciu možných negatívnych zdravotných následkov používania sporných účinných látok a po druhé celkové posúdenie zdravotného rizika založené na najspoľahlivejších dostupných vedeckých údajoch a najnovších výsledkoch medzinárodného výskumu. ( 50 ) Tie isté úvahy platia pre environmentálne riziká. ( 51 )

106. Zo zásady predbežnej opatrnosti však tiež vyplýva, že ak pretrváva neistota týkajúca sa existencie alebo rozsahu rizík pre ľudské zdravie, ochranné opatrenia možno prijať aj bez nutnosti čakať na to, kým sa existencia a závažnosť týchto rizík preukáže v plnom rozsahu. ( 52 ) Ak sa ukáže nemožné určiť s istotou existenciu alebo rozsah uvádzaného rizika, zásada predbežnej opatrnosti teda odôvodňuje prijatie obmedzujúcich opatrení. Je to tak v prípade, ak sú výsledky vykonaných štúdií nepresvedčivé, ale pravdepodobnosť skutočnej škody pretrváva za predpokladu, že riziko by sa zmenilo na skutočnosť. ( 53 ) S prihliadnutím na zásadu predbežnej opatrnosti teda ochranné opatrenia možno prijať aj vtedy, keď sa uskutočnenie vedeckého posúdenia rizík, ktoré čo najkompletnejšie zohľadňuje osobitné okolnosti predmetného prípadu, ukáže ako nemožné z dôvodu nedostatku dostupných vedeckých poznatkov. ( 54 )

107. Všeobecný súd na viacerých miestach, napríklad v bodoch 116, 118, 120 a 122 napadnutého rozsudku, hovorí o tom, že zásada predbežnej opatrnosti pripúšťa preventívne opatrenia. Tým z terminologického hľadiska skombinoval zásadu predbežnej opatrnosti so zásadou prevencie, ktorá je tiež uvedená v článku 191 ods. 2 ZFEÚ. Všeobecný súd sa síce pritom môže oprieť o názory vyjadrené v odbornej literatúre ( 55 ), ale je zmysluplnejšie prednostne spojiť zásadu prevencie, ktorá bola doteraz menej podrobne rozobratá v judikatúre, s povinnosťou zabrániť zásahom do životného prostredia, ku ktorým by podľa jestvujúcich poznatkov určite došlo ( 56 ), zatiaľ čo zásada predbežnej opatrnosti dovoľuje prijať ochranné opatrenia v prípade, ak sú účinky neisté ( 57 ). Táto chýbajúca terminologická presnosť Všeobecného súdu však nemá vplyv na existenciu napadnutého rozsudku, keďže Všeobecný súd v ňom z obsahového hľadiska sústavne nevychádza zo skutočných preventívnych opatrení, ale z predbežných opatrení.

108. Pre predmetné námietky proti napadnutému rozsudku je rozhodujúce, že zásada predbežnej opatrnosti vyžaduje zohľadnenie najlepších dostupných vedeckých poznatkov. Preto EFSA a Komisia nemuseli odkladať posúdenie rizika, kým nebudú existovať ďalšie štúdie alebo nové usmernenia Únie. ( 58 ) Všeobecný súd v tomto smere tiež nemal dôvod na kritiku.

109. Okrem toho sporné vykonávacie nariadenie nemalo za cieľ trvalo uložiť ochranné opatrenia na základe predbežných poznatkov. Komisia naopak už predvídala pokroky pri posúdení rizika, lebo odôvodnenie 16 vykonávacieho nariadenia výslovne stanovovalo, že Komisia do dvoch rokov bez zbytočného odkladu začne skúmanie nových vedeckých informácií, ktoré dostane. V časti B zápisu týkajúceho sa dotknutej účinnej látky bolo teda stanovené, že dotknuté podniky majú do 31. decembra 2014 predložiť ďalšie informácie o určitých rizikách. ( 59 )

110. Prvá časť tretieho odvolacieho dôvodu a piaty odvolací dôvod sú preto nedôvodné.

2. Núdzové opatrenia prijaté na základe článku 21 ods. 3 nariadenia o ochrane rastlín

111. V rámci druhej časti tretieho odvolacieho dôvodu Bayer podrobnejšie formuluje výhradu týkajúcu sa unáhleného rozhodnutia a zastáva názor, že ak bolo rozhodnutie mimoriadne naliehavé, Komisia sa nemohla oprieť o článok 21 nariadenia o ochrane rastlín, ale namiesto toho sa mala oprieť o článok 69 tohto nariadenia.

112. Toto tvrdenie však nebolo predmetom žaloby na Všeobecnom súde, a preto je podľa článku 170 ods. 1 druhej vety rokovacieho poriadku neprípustné.

113. V rámci odvolania sú totiž právomoci Súdneho dvora obmedzené na posúdenie právneho rozhodnutia v prvom stupni. Ak by sa účastníkovi konania na Súdnom dvore umožnilo po prvýkrát uviesť dôvod smerujúci proti opatreniu napadnutému v konaní na Všeobecnom súde, ktorý v konaní Všeobecnom súde neuviedol – alebo tak ako v prejednávanom prípade uviedol až oneskorene v rámci repliky –, umožnilo by sa mu tým totiž predložiť Súdnemu dvoru, ktorého právomoci sú v konaní o odvolaní obmedzené, spor v širšom rozsahu, ako bol ten, ktorým sa zaoberal Všeobecný súd. ( 60 )

114. Toto tvrdenie však nepresvedčí ani z vecného hľadiska, keďže nie je zrejmý nijaký dôvod, pre ktorý by Komisia bola povinná využiť konanie podľa článku 69 alebo 70 nariadenia o ochrane rastlín, ak sú splnené podmienky na použitie článku 21. ( 61 )

3. Neexistencia výzvy na predloženie nových informácií

115. Tretia časť tretieho odvolacieho dôvodu sa týka okolnosti, že Bayer nedostala príležitosť predložiť Komisii aktualizované informácie, aby rozptýlila pochybnosti o tom, či sú naďalej splnené podmienky stanovené v článku 4 nariadenia o ochrane rastlín.

116. Bayer pritom napáda bod 142 napadnutého rozsudku. Tvrdí, že Všeobecný súd v ňom rozhodol, že Komisia môže zrušiť schválenie účinných látok spoločnosti Bayer, lebo údaje, ktoré boli získané v rámci štúdií uskutočnených na účely pôvodného schválenia, boli nedostatočné na to, aby s ohľadom na zmenené podmienky schválenia vyjadrovali všetky riziká pre včely v súvislosti so spornou účinnou látkou.

117. So spoločnosťou Bayer treba súhlasiť v tom, že Komisia môže zrušiť alebo zmeniť schválenie účinnej látky len po tom, čo výrobcovi poskytla príležitosť, aby sa k tomu vyjadril. Pre určité prípady je to výslovne stanovené v článku 21 ods. 1 druhom pododseku nariadenia o ochrane rastlín. Okrem toho to vyplýva z článku 41 ods. 2 písm. a) Charty, lebo podľa tohto ustanovenia má každý právo na vypočutie pred prijatím akéhokoľvek individuálneho opatrenia, ktoré by sa ho mohlo nepriaznivo dotýkať.

118. Ako však Všeobecný súd uviedol v bode 435 napadnutého rozsudku, Bayer mala viackrát príležitosť vyjadriť sa v tomto zmysle. ( 62 )

119. Z práva byť vypočutý naopak Komisii nevyplýva povinnosť poskytnúť v rámci preskúmania podľa článku 21 nariadenia o ochrane rastlín výrobcovi príležitosť uskutočniť nové štúdie s cieľom vyplniť prípadné medzery v údajoch.

120. Zodpovedajúca povinnosť síce existuje v konaní o pôvodnom schválení účinnej látky podľa článku 11 ods. 3 a článku 12 ods. 3 nariadenia o ochrane rastlín ( 63 ) a prípadne podľa článkov 15 a 17 aj v súvislosti s obnovením schválenia. Článok 21 nariadenia o ochrane rastlín však neobsahuje podobný odkaz.

121. To je tiež logické, lebo pred schválením sa účinná látka nemôže používať a spôsobiť škodu. Ak naopak neskôr vzniknú pochybnosti o zlučiteľnosti s článkom 4 nariadenia o ochrane rastlín, na základe ktorých Komisia začne preskúmanie, čakanie na úplné informácie od výrobcu by predĺžilo obdobie, počas ktorého pretrvávajú prípadné riziká pre zdravie ľudí alebo životné prostredie. Všeobecný súd v tejto súvislosti v bode 443 napadnutého rozsudku konštatoval, že Komisia a Bayer sa zhodne domnievajú, že získanie údajov nevyhnutných na vyplnenie týchto medzier by si vyžadovalo aspoň jeden alebo dva roky od okamihu, keď bude k dispozícii usmerňovací dokument.

122. Ako Všeobecný súd konštatoval v bode 442 napadnutého rozsudku, preto je v súlade so zásadou predbežnej opatrnosti, ak Komisia pri preskúmaní schválenia nie je povinná umožniť výrobcovi vyplniť všetky medzery v údajoch, ale musí mu len poskytnúť príležitosť na predloženie pripomienok pred zmenou schválenia. ( 64 ) To prirodzene neznamená, že Komisia nemusí opäť uľahčiť používanie účinných látok, keď sa výrobcovi neskôr podarí vyplniť medzery v údajoch, a tak eliminovať riziká, ktoré sú predmetom obáv.

123. Tretia časť tretieho odvolacieho dôvodu je preto nedôvodná.

4. Právna istota v prípade nových právnych požiadaviek

124. Štvrtá časť tretieho odvolacieho dôvodu poukazuje na rozpor v úvahách Všeobecného súdu. Na jednej strane Všeobecný súd na začatie konania o preskúmaní podľa článku 21 ods. 1 nariadenia o ochrane rastlín v bodoch 160 až 162 napadnutého rozsudku vyžaduje nové vedecké poznatky, zatiaľ čo na druhej strane z bodu 142 napadnutého rozsudku vyplýva, že zrušenie alebo zmena schválenia podľa článku 21 ods. 3 môžu byť založené na nových, prísnejších kritériách schválenia. Nové poznatky sú síce spomenuté aj v bode 142, avšak v prípade nových kritérií nie sú nevyhnutné. V skutočnosti by však bolo rozporné stanoviť pre začatie konania o preskúmaní širšie alebo úplne iné podmienky než pre konečné rozhodnutie.

125. Tento rozpor potvrdzuje nesprávne právne posúdenie, ktoré už bolo konštatované v súvislosti s prvým odvolacím dôvodom. ( 65 ) Nové vedecké poznatky sú nevyhnutne len jedným z možných prípadov, ktorý odôvodňuje preskúmanie. V prípade nových podmienok schválenia musí byť také preskúmanie tiež možné.

126. Tento rozpor však tak ako uvedené nesprávne právne posúdenie nemá za následok zrušenie napadnutého rozsudku. Naopak sa odstráni, ak sa Súdny dvor bude riadiť mojím návrhom a v súvislosti s prvým odvolacím dôvodom spresní, že na začatie preskúmania schválenia nie sú potrebné nijaké nové informácie.

127. Preto je aj štvrtá časť tretieho odvolacieho dôvodu v konečnom dôsledku nedôvodná.

5. Zvýšená istota, pokiaľ ide o riziká, a nové údaje

128. V rámci prvej časti štvrtého odvolacieho dôvodu Bayer namieta, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že pre uplatnenie preventívnych opatrení nestanovil primeraný stupeň vedeckej istoty na uskutočnenie údajného rizika.

129. Bayer pritom opäť napáda bod 142 napadnutého rozsudku, avšak tento raz napáda konštatovanie, že postačuje, ak Komisia predloží vážne a presvedčivé nepriame dôkazy, ktoré umožňujú dôvodne pochybovať o tom, že daná účinná látka spĺňa kritériá schválenia.

130. Podľa názoru spoločnosti Bayer však z judikatúry vyplýva, že v prípade opatrení, ktoré zasahujú do jestvujúcich schválení, sa vyžaduje po prvé vyššia miera istoty, pokiaľ ide o uskutočnenie údajného rizika, ktorá – po druhé – spočíva na nových vedeckých údajoch. ( 66 )

131. V súvislosti s preskúmaním schválenia článok 21 ods. 3 nariadenia o ochrane rastlín v prípade zrušenia alebo zmeny vyžaduje, aby kritériá schválenia stanovené v článku 4 už neboli splnené alebo aby sa neposkytli určité informácie. Toto ustanovenie nevyžaduje ani vznik nových vedeckých poznatkov, ( 67 ) ani z neho nevyplýva potreba, aby existovala osobitná istota, pokiaľ ide o uskutočnenie predmetného rizika.

132. V článku 21 ods. 1 nariadenia o ochrane rastlín sa síce viackrát spomínajú nové poznatky, avšak to sa týka len určitých prípadov preskúmania schválenia. ( 68 ) Tento odkaz na nové poznatky teda tiež neodôvodňuje doplňujúce podmienky pre zmenu alebo zrušenie schválenia podľa článku 21 ods. 3.

133. Pokiaľ ide o kritériá schválenia podľa článku 4 nariadenia o ochrane rastlín, Komisia musí osobitne preskúmať, či účinné látky majú neprijateľné účinky na životné prostredie [článok 4 ods. 2 písm. b) a článok 4 ods. 3 písm. e)]. Keďže v prejednávanom prípade išlo o ochranu včiel, podľa bodu 3.8.3 prílohy II nariadenia o ochrane rastlín bolo potrebné preskúmať, či je expozícia včiel „zanedbateľná“ a či nevzniknú žiadne neprijateľné akútne či chronické účinky na prežitie alebo rozvoj včelstiev, pričom sa zohľadnia účinky na larvy včiel medonosných a správanie včiel medonosných. ( 69 )

134. Je to to isté preskúmanie, ktoré by bolo potrebné vykonať pri prvom schválení účinnej látky. V zásade si preto nevyžaduje nijakú zvýšenú istotu, pokiaľ ide o uskutočnenie rizík, v porovnaní s konaním o prvom schválení.

135. Miera istoty však môže ovplyvniť posúdenie, či sú určité riziká pre životné prostredie, ktoré sú spojené s účinnou látkou, ešte „prijateľné“ alebo už „neprijateľné“. V prípade vyššej miery istoty, že určité riziko nastane, môžu nad záujmom na používaní účinnej látky prevážiť už menšie škody, ktoré sú predmetom obáv, než v prípade menej istých rizík.

136. Argumentáciu spoločnosti Bayer preto chápem v tom zmysle, že právna istota a dôvera v ďalšiu existenciu schválenia tvoria doplňujúce faktory pri posudzovaní, ktoré sa nezohľadnia len vtedy, keď v porovnaní s prvým schválením existuje zvýšená istota, pokiaľ ide o uskutočnenie rizík. Taká zvýšená istota podľa názoru uvedenej spoločnosti navyše vyžaduje aj nové poznatky, lebo istota týkajúca sa rizík získaná v schvaľovacom konaní – ktorá podľa spoločnosti Bayer nepostačuje na zmenu – už predsa spočívala na poznatkoch, ktoré boli v tom čase dostupné.

137. Táto úvaha síce na prvý pohľad pôsobí hodnoverne, ale v konečnom dôsledku nemôže obstáť. Hranica pre používanie účinnej látky, ktorú stanovuje článok 4 nariadenia o ochrane rastlín, totiž nemôže závisieť od toho, či táto látka už bola schválená. Odkazom na článok 4, ktorý je uvedený v článku 21 ods. 3, normotvorca naopak stanovil presne rovnakú hranicu ako pri pôvodnom schválení. Ako De Bijenstichting a iní účastníci konania uvádzajú, normotvorca teda nechápal schválenie účinnej látky ako právo spôsobovať „neprijateľné“ účinky na životné prostredie, ale len ako konštatovanie, že identifikované účinky na životné prostredie a environmentálne riziká sú prijateľné. Ak sa neskôr ukáže, že toto konštatovanie je nesprávne, článok 21 ods. 3 ho umožňuje zmeniť alebo zrušiť. Preto nie je potrebné, aby bola istota, pokiaľ ide o uskutočnenie rizík, v prípade použitia článku 21 ods. 3 nariadenia o ochrane rastlín vyššia než v prípade schválenia.

138. Z rozsudku Súdneho dvora vo veci Fidenato, ktorý cituje Bayer, nevyplývajú širšie požiadavky na istotu, pokiaľ ide o environmentálne riziká. Tento rozsudok sa týkal núdzových opatrení v súvislosti s povolenými geneticky modifikovanými krmivami a potravinami podľa článku 34 nariadenia (ES) č. 1829/2003 ( 70 ). V súvislosti s týmto článkom Súdny dvor konštatoval, že výrazy „zrejmé“ a „vážne riziko“, ktoré sú v ňom použité, sa musia vnímať tak, že odkazujú na dôležité riziko zjavne ohrozujúce zdravie ľudí alebo zvierat alebo životné prostredie. ( 71 ) Zodpovedajúce opatrenia sa v rámci nariadenia o ochrane rastlín nemajú prijať na základe článku 21, ale podľa článku 69 tohto nariadenia, kde sú použité rovnaké výrazy ako v článku 34 nariadenia č. 1829/2003.

139. Súdny dvor tiež výslovne odlíšil uvedené núdzové opatrenia od všeobecných preventívnych opatrení, v prípade ktorých stačí, aby sa po vyhodnotení dostupných informácií zistila možnosť škodlivých účinkov na zdravie, pričom však pretrváva vedecká neistota. ( 72 ) Aspoň v tomto prípade teda Súdny dvor nepovažoval dôležité riziká za úplne nevyhnutné na odôvodnenie preventívnych opatrení, ktoré nemajú núdzovú povahu. Tento rozsudok teda tiež neumožňuje prostredníctvom výkladu doplniť do článku 21 ods. 3 nariadenia o ochrane rastlín zodpovedajúce požiadavky.

140. So spoločnosťou Bayer však treba súhlasiť v tom, že podklad pre rozhodnutie, ktorý je v porovnaní s konkrétnym schválením nezmenený, Komisii v zásade neumožňuje, aby zmenila svoje posúdenie otázky, či sú určité účinky na životné prostredie alebo environmentálne riziká „neprijateľné“. Je totiž kľúčovou úlohou právnej istoty, aby správny orgán bez dostatočných dôvodov nespochybnil posúdenie skutkového stavu, ktoré už raz vykonal. ( 73 ) To platí tým skôr, ak toto posúdenie – ako je to v prípade schválenia účinných látok – má obmedzené časové účinky, teda držiteľ schválenia mohol vkladať osobitnú dôveru do existencie schválenia počas tohto obdobia.

141. Pre obmedzenie schválenia podľa článku 21 ods. 3 nariadenia o ochrane rastlín z toho v konečnom dôsledku vyplýva, že Komisia musí mať k dispozícii nové nepriame dôkazy, ktoré by v pôvodnom schvaľovacom konaní postačovali na to, aby bolo schválenie od začiatku takto obmedzené.

142. Z toho však nevyplýva, že napadnutý rozsudok vychádza z nesprávneho právneho posúdenia, lebo Všeobecný súd v bode 142 výslovne uviedol napadnuté konštatovanie týkajúce sa vážnych a presvedčivých nepriamych dôkazov, ktoré umožňujú dôvodne pochybovať, v kontexte zmeneného – a teda nového – podkladu pre rozhodnutie.

143. Možné zmeny podkladu pre rozhodnutie teda nie sú obmedzené na vedecké poznatky, ale zahŕňajú zmeny uplatniteľnej právnej úpravy, ktoré sú spomenuté v bode 142 napadnutého rozsudku. ( 74 ) V porovnaní so smernicou o ochrane rastlín, na základe ktorej boli udelené pôvodné schválenia, totiž nariadenie o ochrane rastlín zdôraznilo ochranu včiel medonosných a všeobecne spresnilo ustanovenia na obmedzenie škodlivých účinkov.

144. Nové je navyše aj stanovisko EFSA rozobraté v bodoch 233 až 240 napadnutého rozsudku, z ktorého vyplývajú aktuálne vedecké poznatky a nedostatky usmernenia EPPO, ktoré bolo uplatnené pri schvaľovaní účinných látok. Všeobecný súd síce tomuto stanovisku v bode 170 pripísal len malú úlohu pri prijímaní rozhodnutia Komisie, avšak prinajmenšom závery EFSA týkajúce sa oboch účinných látok sa vzťahujú aj na toto stanovisko. ( 75 )

145. Komisia navyše ako konkrétny dôvod na uskutočnenie preskúmania uviedla nové štúdie z roku 2012, ktoré sú pravdepodobne novými údajmi spomenutými v bode 142 napadnutého rozsudku. Podľa bodu 198 napadnutého rozsudku tieto štúdie predstavujú znepokojujúci výsledok, pokiaľ ide o otázku, či sú vylúčené neprijateľne účinky na necieľové druhy.

146. Námietkam proti kritériu, ktoré Všeobecný súd sformuloval v bode 142 napadnutého rozsudku, ktoré Bayer odôvodňuje neexistenciou zvýšenej istoty, pokiaľ ide o účinky na životné prostredie, a nových poznatkov, teda nemožno vyhovieť. Preto je prvá časť štvrtého odvolacieho dôvodu nedôvodná.

6. Obrátenie dôkazného bremena

147. V rámci tretej časti štvrtého odvolacieho dôvodu Bayer vytýka Všeobecnému súdu, že od nej vyžadoval, aby preukázala určité skutkové okolnosti, hoci podľa jej názoru prináleží Komisii, aby preukázala, že už nie sú splnené podmienky schválenia.

148. Bayer však neberie do úvahy dôkazné požiadavky v konaní o preskúmaní. V tomto konaní nemusí Komisia komplexne preukázať, že účinná látka nespĺňa požiadavky stanovené v článku 4 nariadenia o ochrane rastlín.

149. Podľa článku 7 ods. 1 nariadenia o ochrane rastlín musí naopak žiadateľ v schvaľovacom konaní preukázať, že účinná látka spĺňa kritériá, ktoré stanovuje toto nariadenie. ( 76 ) Toto rozdelenie dôkazného bremena sa uplatní aj v konaní o preskúmaní, lebo – ako bolo uvedené – cieľom tohto konania je zabezpečiť rovnakú úroveň ochrany ako v schvaľovacom konaní.

150. Východiskom v schvaľovacom konaní síce je, že držiteľ schválenia už podľa článku 7 nariadenia o ochrane rastlín preukázal, že účinná látka spĺňa požiadavky stanovené v článku 4. Ak však Komisia – ako sa to vyžaduje v bode 142 napadnutého rozsudku – predloží vážne a presvedčivé nepriame dôkazy, ktoré umožňujú dôvodne pochybovať o tom, či sú tieto požiadavky splnené, obnoví sa pôvodné dôkazné bremeno. Držiteľ schválenia potom musí doplniť svoje dôkazy, aby vyvrátil nepriame dôkazy Komisie.

151. Treba uznať, že toto dôkazné bremeno v oblasti právnych predpisov týkajúcich sa ochrany rastlín môže byť ťažké, ak Komisia identifikuje medzery v údajoch. Držiteľ schválenia však musel vyplniť tieto medzery už v pôvodnom schvaľovacom konaní, teda pred tým, ako sa účinná látka po prvý raz použila.

152. Výhrada týkajúca sa obrátenia dôkazného bremena je preto tiež nedôvodná.

7. Hypotetické riziká

153. Tento predbežný záver však nevylučuje, aby Bayer a AIC v rámci druhej časti štvrtého odvolacieho dôvodu správne namietali nesprávne právne posúdenia pri konkrétnom použití dôkazného bremena. Tieto nesprávne právne posúdenia sa týkajú zákazov používania na ošetrovanie listov a neprofesionálneho použitia ako insekticídu.

a) O ošetrovaní listov

154. Bayer namieta, že Všeobecný súd v bode 534 napadnutého rozsudku povolil zákaz ošetrovania listov, keďže niektoré z dovtedy schválených použití sporných účinných látok mohli so sebou prinášať neprípustné riziká pre včely bez toho, aby toto použitie preskúmal EFSA. Bayer a AIC osobitne namietajú, že Komisia vykonala posúdenie rizika sama namiesto toho, aby ho nechala vykonať EFSA. Podľa ich názoru však posúdenie rizika prináleží odborníkom.

155. V reakcii na poslednú uvedenú námietku treba uviesť, že to, či sa Komisia podľa článku 21 ods. 2 nariadenia o ochrane rastlín obráti na EFSA, závisí od jej voľnej úvahy ( 77 ), a EFSA má potom predložiť svoje pripomienky alebo výsledky svojej práce do troch mesiacov. Toto ustanovenie preto už vychádza z posúdenia rizika zo strany EFSA, ktoré má obmedzený rozsah a ktoré nie je ani úplne nevyhnutné. Samotná okolnosť, že Komisia sa s otázkou ošetrovania listov neobrátila na EFSA, preto ešte nespochybňuje zákaz ošetrovania listov.

156. Bayer a AIC sa navyše opierajú o ustálenú judikatúru týkajúcu sa zásady predbežnej opatrnosti, podľa ktorej sa posúdenie rizika nemôže zakladať na čisto hypotetických úvahách. ( 78 ) Tento pojem označuje samotné predpoklady, ktoré ešte neboli vedecky overené. ( 79 ) Naopak vedecky podložené obavy spĺňajú požiadavky tejto zásady aj v prípade, ak naďalej existuje vedecká neistota. ( 80 )

157. Bayer však selektívne cituje konštatovania Všeobecného súdu, lebo Všeobecný súd v bode 534 napadnutého rozsudku výslovne povolil zákaz nevyhodnotených použití len v prípade, ak a v miere, v akej (Komisia) mohla dôvodne predpokladať, že tieto použitia predstavovali riziká analogické rizikám vyhodnotených použití.

158. Podrobné posúdenie prednesených argumentov v bodoch 537 až 545 napadnutého rozsudku navyše svedčí o tom, že Všeobecný súd neakceptoval samotný predpoklad, ktorý ešte nebol vedecky overený, ako „dôvodný predpoklad“. Naopak v bode 542 zamietol časť argumentácie Komisie, lebo sa domnieval, že citovaná vedecká štúdia nemohla slúžiť na jej preukázanie.

159. Naproti tomu Všeobecný súd v bodoch 544 a 545 rozhodol, že zostávajúce argumenty Komisie postačovali na odôvodnenie tohto zákazu. Tieto argumenty totiž ukazujú, že aplikácia na listy vedie k ukladaniu daného prípravku na ochranu rastlín do pôdy, odkiaľ môžu byť účinné látky absorbované koreňmi a rozptýlené v rastline. Takto môžu napokon ohroziť včely.

160. Všeobecný súd preto v rozpore s tým, čo tvrdí Bayer, pri zákaze ošetrovania listov nepovolil posúdenie rizika založené na čisto hypotetických úvahách.

161. Táto námietka je teda nedôvodná.

b) O zákaze neprofesionálnych použití

162. Pokiaľ ide o zákaz neprofesionálneho použitia účinných látok ako insekticídu, treba najprv pripomenúť, že sporné vykonávacie nariadenie síce dovoľuje určité profesionálne použitia, ale úplne zakázalo neprofesionálne použitie.

163. S ohľadom na tento širší zákaz Bayer Všeobecnému súdu vytýka, že v bode 558 napadnutého rozsudku konštatoval, že nemožno vylúčiť nesprávne použitie nerešpektujúce návody na použitie, a to najmä v prípade neprofesionálnych používateľov. Bayer tvrdí, že Všeobecný súd zároveň v bode 553 uznal, že ani Komisia, ani žalobkyne nepreukázali, či takáto pravdepodobnosť existovala alebo neexistovala.

164. Táto námietka je opodstatnená. Všeobecný súd v bodoch 551 a 552 napadnutého rozsudku uznal zásadný argument Komisie, že jej prináleží určiť prijateľnú úroveň rizika na základe politických úvah. Pokiaľ Všeobecný súd v bodoch 553 až 556 vôbec zohľadnil vedecké úvahy, konkrétne dva prieskumy, urobil to výlučne na podnet spoločnosti Bayer.

165. Na pojednávaní Komisia vysvetlila, že rozlišovanie medzi profesionálnymi a neprofesionálnymi použitiami prípravkov na ochranu rastlín je v práve Únie obvyklé. Vychádzala po prvé z definície pojmu profesionálny používateľ uvedenej v článku 3 bode 25 nariadenia o ochrane rastlín a po druhé z toho, že normotvorca v odôvodnení 17 smernice, ktorou sa ustanovuje rámec pre činnosť Spoločenstva na dosiahnutie trvalo udržateľného používania pesticídov, ( 81 ) konštatoval, že je veľmi pravdepodobné, že v skupine neprofesionálnych používateľov sa z dôvodu nedostatku znalostí vyskytne nevhodná manipulácia.

166. To však nič nemení na tom, že Komisia v prípade konkrétnych zákazov vo vzťahu k neprofesionálnym používateľom nevykonala nijaké posúdenie dostupných vedeckých údajov, napríklad prieskumov predložených spoločnosťou Bayer. Pri prijímaní preventívnych opatrení je to však nevyhnutné. ( 82 )

167. Môže sa stať, že následne, v rámci posudzovania prijateľnosti rizík, budú mať záujmy neprofesionálnych používateľov na používaní určitých prípravkov na ochranu rastlín menší význam než záujmy profesionálnych používateľov na ich používaní. S neprofesionálnymi používateľmi tiež môžu byť spojené osobitné riziká, napríklad z dôvodu, že nemajú odbornú kvalifikáciu, alebo z dôvodu osobitných vlastností súkromných záhrad. To však neznamená, že na obmedzenia postačujú samotné domnienky bez toho, aby sa zohľadnili dostupné vedecké poznatky.

168. V tejto časti je teda odvolanie spoločnosti Bayer dôvodné. Preto je potrebné zrušiť napadnutý rozsudok v rozsahu, v akom Všeobecný súd zamietol žalobu, pokiaľ ide o zákaz neprofesionálneho použitia klotianidínu a imidaklopridu ako insekticídu v rozsahu, v akom tento zákaz presahuje zákaz profesionálneho použitia. V tejto časti nie sú zjavné pochybnosti, pokiaľ ide o záujem na konaní. Nedostatok pri zohľadnení relevantných informácií, ktorý Všeobecný súd nezistil, sa naopak priamo dotýka sporného vykonávacieho nariadenia, takže ho Súdny dvor môže tiež zrušiť.

F. Šiesty odvolací dôvod – rozsah posúdenia vplyvu

169. V rámci šiesteho odvolacieho dôvodu Bayer napáda preskúmanie posúdenia vplyvu, ktoré vykonala Komisia, v bodoch 459 až 461 napadnutého rozsudku. Bayer tvrdí, že Všeobecný súd sa uspokojil s tým, že Komisia sa oboznámila s účinkami opatrenia (bod 460), a konštatoval, že rozsah a forma tohto preskúmania závisia od voľnej úvahy Komisie (body 459 a 460). Domnieva sa, že Všeobecný súd sa preto v konečnom dôsledku uspokojil so zhrnutím štúdie o ekonomických účinkoch, ktorú predložila okrem iného Bayer, do štyroch bodov, hoci Komisia nemala k dispozícii úplný prehľad alternatívnych prípravkov na ochranu rastlín (bod 461). Bayer zastáva názor, že povinnosť posúdiť vplyv tým stráca všetok obsah.

170. Treba súhlasiť so spoločnosťou Bayer v tom, že Únia pri príprave politiky v oblasti životného prostredia podľa článku 191 ods. 3 tretej zarážky ZFEÚ prihliadne na potenciálne výhody a náklady v súvislosti s činnosťou alebo nečinnosťou.

171. Tiež je pravda, že zásada predbežnej opatrnosti sa musí uplatňovať s prihliadnutím na zásadu proporcionality. Podľa tejto druhej uvedenej zásady akty inštitúcií Únie nesmú prekračovať hranice toho, čo je vhodné a nevyhnutné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou. Ak sa pritom ponúka výber medzi viacerými vhodnými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu opatreniu, a spôsobené zásahy nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom. ( 83 )

172. V tejto súvislosti v rozpore s tým, čo tvrdí Komisia, nepostačuje zohľadniť len nepriaznivé účinky účinných látok na životné prostredie, najmä včely, a medzery v údajoch a riziká identifikované v tejto súvislosti. Oveľa viac treba vziať do úvahy aj socioekonomické záujmy, v každom prípade pokiaľ článok 21 ods. 3 nariadenia o ochrane rastlín necháva priestor na voľnú úvahu, v rámci ktorého môže Komisia uplatniť zásadu proporcionality.

173. Taký priestor na voľnú úvahu je síce podľa článku 4 nariadenia o ochrane rastlín v prípade škodlivého účinku na zdravie ľudí alebo podzemnú vodu vylúčený, ale účinky na životné prostredie, ktoré sú relevantné v tomto prípade, bránia schváleniu účinnej látky len vtedy, keď sú „neprijateľné“. Osobitne v prípade včiel medonosných treba podľa bodu 3.8.3 prílohy II zabrániť „neprijateľným“ účinkom na včely. ( 84 )

174. Preto musí Komisia posúdiť výhody a nevýhody dotknutého opatrenia, teda obmedzenia schválení, ako aj prípadné alternatívy tohto opatrenia.

175. Od požiadaviek týkajúcich sa zásady proporcionality však treba odlíšiť súdne preskúmanie tejto zásady. Toto preskúmanie je najmä v rámci legislatívy obmedzené, avšak na tento účel je potrebné aspoň to, aby inštitúcie Únie, ktoré vydali sporný akt, boli schopné Súdnemu dvoru preukázať, že tento akt bol prijatý na základe efektívneho výkonu ich voľnej úvahy. To predpokladá zohľadnenie všetkých relevantných skutočností a okolností situácie, ktorú mal tento akt upravovať. Inštitúcie Únie teda musia byť aspoň schopné jasným a jednoznačným spôsobom predložiť východiskové údaje, ktoré mali byť zohľadnené pri odôvodnení napadnutých opatrení tohto aktu a od ktorých závisel výkon ich voľnej úvahy. ( 85 ) Tieto povinnosti týkajúce sa preukazovania musia platiť tým skôr pre uplatnenie vykonávacích právomocí zo strany Komisie. ( 86 )

176. Je však tiež potrebné vziať do úvahy, že široká miera voľnej úvahy Komisie, z ktorej vyplýva obmedzené súdne preskúmanie jej uplatnenia, ( 87 ) sa nevzťahuje len na povahu a dosah predpisov, ktoré sa majú prijať, ale do určitej miery aj na zistenie východiskových údajov ( 88 ). Irelevantná je najmä forma, v ktorej sú zohľadnené východiskové údaje uvedené. Komplexné formálne posúdenie vplyvu síce môže byť veľmi užitočné ( 89 ), avšak Komisia môže zohľadniť aj akýkoľvek iný zdroj informácií ( 90 ).

177. Všeobecný súd správne preskúmal posúdenie nepriaznivých dôsledkov spornej právnej úpravy Komisiou podľa týchto kritérií.

178. Pokiaľ ide o ekonomické dôsledky, Všeobecný súd v bode 461 napadnutého rozsudku zo spomenutých štyroch bodov správne vyvodil, že Komisia zohľadnila štúdiu, ktorá v nich bola zhrnutá. Okrem toho Všeobecný súd v bodoch 464 a 465 napadnutého rozsudku konštatoval, že členské štáty, ktoré už mali skúsenosti so zákazom neonikotínoidov, neoznámili Komisii nijaké osobitné nepriaznivé účinky na produktivitu alebo životné prostredie.

179. Bayer a predovšetkým NFU v súvislosti s týmto odvolacím dôvodom osobitne namietajú, že nebol dostatočne posúdený význam alternatívnych prípravkov na ochranu rastlín.

180. V tomto smere je pravda, že nevýhody súvisiace s obmedzeniami závisia od prípravkov na ochranu rastlín, ktoré poľnohospodári ešte môžu používať. Pomer ich kvality a ceny ovplyvňuje výnos poľnohospodárov a navyše treba vziať do úvahy nepriaznivé účinky ich rozsiahlejšieho používania na zdravie a životné prostredie.

181. Ako však vyplýva z bodu 468 napadnutého rozsudku, Komisia mala komplexný prehľad o účinných látkach, ktoré schválila, teda poznala aj ich úžitok pre poľnohospodárstvo a ich účinky na zdravie a životné prostredie. Komisia tiež zohľadnila tieto poznatky, lebo si bola vedomá toho, že v tom čase boli naďalej dostupné dva ďalšie neonikotínoidy. ( 91 )

182. Komisia naopak nemusela skúmať, do akej miery členské štáty už povolili prípravky na ochranu rastlín na báze iných účinných látok, ktoré by mohli nahradiť prípravky, ktoré sa na základe sporného vykonávacieho nariadenia nebudú môcť používať. Síce by bolo možné získať tieto informácie od členských štátov, avšak tieto informácie by vyjadrovali len momentálny stav. Bolo totiž potrebné predpokladať, že výrobcovia v nadväznosti na novú právnu úpravu prihlásia prípravky na ochranu rastlín pre dotknuté škodlivé organizmy na báze účinných látok, ktoré budú naďalej schválené.

183. Všeobecný súd navyše v bode 463 napadnutého rozsudku správne konštatuje, že článok 53 nariadenia o ochrane rastlín dovoľuje zabrániť neprimeraným dôsledkom sporných obmedzení. Podľa tohto článku totiž členské štáty môžu dočasne povoliť uvedenie prípravku na ochranu rastlín na trh na báze nepovolených účinných látok, a to na obmedzené a kontrolované používanie, ak sa takéto opatrenie javí ako nevyhnutné z dôvodu ohrozenia, ktoré nemožno odstrániť žiadnymi inými prijateľnými prostriedkami. Komisia teda mohla vychádzať z toho, že obmedzenia, ktoré uloží, nebudú platiť absolútne a nemenne, ale že členské štáty v naliehavých prípadoch povolia výnimky.

184. NFU síce uvádza, že v praxi sa táto výnimka v Spojenom kráľovstve uplatňuje veľmi reštriktívne, avšak práve v tom spočíva uplatnenie zásady proporcionality. Ak príslušné vnútroštátne orgány dospejú k záveru, že nepriaznivé účinky v konkrétnom prípade bránia výnimočnému schváleniu, teda nevýhody výnimky prevyšujú nad jej výhodami, zásada proporcionality nevyžaduje nijaké rozsiahlejšie všeobecné povolenie.

185. Keďže v tomto rámci sú členské štáty zodpovedné za nastolenie rovnováhy medzi protichodnými záujmami, od Komisie navyše nemožno očakávať, aby pri preskúmaní schválenia predvídala, ako budú tieto štáty postupovať.

186. Šiesty odvolací dôvod teda nie je dôvodný.

VI. O žalobe na Všeobecnom súde

187. Podľa článku 61 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie môže Súdny dvor v prípade, ak zruší rozhodnutie Všeobecného súdu, v danej veci vydať konečný rozsudok sám, ak to stav konania dovoľuje, alebo môže vec vrátiť na rozhodnutie Všeobecného súdu.

188. Podľa vyššie uvedených úvah treba rozsudok Všeobecného súdu zrušiť len v rozsahu, v akom Všeobecný súd zamietol žalobu, pokiaľ ide o zákaz neprofesionálneho použitia klotianidínu a imidaklopridu ako insekticídu v rozsahu, v akom tento zákaz presahuje zákaz profesionálneho použitia. V tejto časti môže Súdny dvor vydať konečný rozsudok sám, keďže je preukázané, že Komisia sa v tejto súvislosti neopierala o dostupné vedecké poznatky. Sporné vykonávacie nariadenie preto treba v tejto časti zrušiť.

VII. O trovách

189. Podľa článku 184 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ak odvolanie nie je dôvodné alebo ak je dôvodné a Súdny dvor sám rozhodne s konečnou platnosťou o veci, rozhodne aj o trovách konania.

190. Podľa článku 138 ods. 1 uvedeného rokovacieho poriadku uplatniteľného na konanie o odvolaní na základe jeho článku 184 ods. 1 je účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Podľa článku 138 ods. 3 prvej vety však v prípade, ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša vlastné trovy konania. Článok 134 ods. 3 prvá veta Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu obsahuje rovnaké pravidlá.

191. Komisia a Bayer by preto mali znášať vlastné trovy konania na Všeobecnom súde a na Súdnom dvore.

192. To platí aj pre neprípustné odvolanie podané v mene spoločnosti Bayer AG, keďže toto odvolanie nespôsobilo ostatným účastníkom konania žiadne dodatočné trovy konania v porovnaní s prípustným odvolaním spoločnosti Bayer CropScience AG.

193. Okrem toho z článku 184 ods. 4 rokovacieho poriadku vyplýva, že ak vedľajší účastník prvostupňového konania nepodal odvolanie, možno mu uložiť povinnosť nahradiť trovy odvolacieho konania len vtedy, pokiaľ sa zúčastnil na písomnej alebo ústnej časti konania pred Súdnym dvorom. Ak sa vedľajší účastník na konaní zúčastnil, Súdny dvor môže rozhodnúť, že tento účastník bude znášať vlastné trovy konania. Preto vzhľadom na priebeh konania navrhujem rozhodnúť, že vedľajší účastníci prvostupňového konania, ktorí sa zúčastnili na tomto odvolacom konaní, znášajú vlastné trovy konania. ( 92 )

194. Navyše treba opraviť rozhodnutie o trovách konania aj v prípade vedľajších účastníkov prvostupňového konania. Aj títo účastníci konania by mali podľa článku 138 ods. 3 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu znášať vlastné trovy konania.

195. Pokiaľ ide o De Bijenstichting, napokon navrhujem, aby Súdny dvor uplatnil článok 140 ods. 3 rokovacieho poriadku, podľa ktorého môže rozhodnúť, že De Bijenstichting znáša vlastné trovy konania.

VIII. Návrh

196. Preto navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol prejednávaný spor takto: 1. Odvolanie je neprípustné v rozsahu, v akom bolo podané v mene spoločnosti Bayer AG. 2. Rozsudok Všeobecného súdu zo 17. mája 2018, Bayer a i./Komisia (T‑429/13 a T‑451/13, EU:T:2018:280), sa zrušuje v rozsahu, v akom Všeobecný súd zamietol žalobu, pokiaľ ide o zákaz neprofesionálneho použitia klotianidínu a imidaklopridu ako insekticídu v rozsahu, v akom tento zákaz presahuje zákaz profesionálneho použitia. 3. Rozsudok Všeobecného súdu zo 17. mája 2018, Bayer a i./Komisia (T‑429/13 a T‑451/13, EU:T:2018:280), vychádza z nesprávneho právneho posúdenia v rozsahu, v akom sa v ňom konštatuje, že pri prijímaní vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 485/2013 z 24. mája 2013, ktorým sa mení vykonávacie nariadenie (EÚ) č. 540/2011, pokiaľ ide o podmienky schválenia účinných látok klotianidín, tiametoxám a imidakloprid, a ktorým sa zakazuje používanie a predaj osiva ošetreného prípravkami na ochranu rastlín s obsahom týchto účinných látok, nebolo potrebné zohľadniť Systém hodnotenia rizika prípravkov na ochranu rastlín pre životné prostredie, ktorý zverejnila Európska a stredozemná organizácia pre ochranu rastlín, v znení aktualizovanom v roku 2010. 4. Vykonávacie nariadenie č. 485/2013 je neplatné v rozsahu, v akom sa v ňom na neprofesionálne použitie klotianidínu a imidaklopridu ako insekticídu vzťahuje rozsiahlejší zákaz než na profesionálne použitie. 5. Všetci účastníci konaní na Všeobecnom súde a na Súdnom dvore a vedľajší účastníci týchto konaní znášajú vlastné trovy konania.

( 1 ) Jazyk prednesu: nemčina.

( 2 ) Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) č. 485/2013 z 24. mája 2013, ktorým sa mení vykonávacie nariadenie (EÚ) č. 540/2011, pokiaľ ide o podmienky schválenia účinných látok klotianidín, tiametoxám a imidakloprid, a ktorým sa zakazuje používanie a predaj semien ošetrených prípravkami na ochranu rastlín s obsahom týchto účinných látok (Ú. v. EÚ L 139, 2013, s. 12).

( 3 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 z 21. októbra 2009 o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín na trh a o zrušení smerníc Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS (Ú. v. EÚ L 309, 2009, s. 1).

( 4 ) Smernica Rady 91/414/EHS z 15. júla 1991 o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín na trh (Ú. v. ES L 230, 1991, s. 1; Mim. vyd. 03/011, s. 332).

( 5 ) Smernica Komisie 2006/41/ES zo 7. júla 2006, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 91/414/EHS s cieľom zaradiť klotianidín a petoxamid ako účinné látky (Ú. v. EÚ L 187, 2006, s. 24).

( 6 ) Smernica Komisie 2008/116/ES z 15. decembra 2008, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 91/414/EHS s cieľom zaradiť látky aklonifen, imidakloprid a metazachlór ako účinné látky (Ú. v. EÚ L 337, 2008, s. 86).

( 7 ) EFSA Panel on Plant Protection Products and their Residues (PPR), Scientific Opinion on the science behind the development of a risk assessment of Plant Protection Products on bees (Apis mellifera, Bombus spp. and solitary bees). EFSA Journal 2012, 10(5) 2668 (doi:10.2903/j.efsa.2012.2668).

( 8 ) Body 241 až 243.

( 9 ) EPPO, Annual Report and Council Recommendations 2018, EPPO Bulletin (2019) 49, s. 509 (602).

( 10 ) Smernica Komisie 2010/21/EÚ z 12. marca 2010, ktorou sa mení a dopĺňa príloha I k smernici 91/414, pokiaľ ide o osobitné ustanovenia týkajúce sa klotianidínu, tiametoxámu, fipronilu a imidaklopridu (Ú. v. EÚ L 65, 2010, s. 27).

( 11 ) Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) 2018/784 z 29. mája 2018, ktorým sa mení vykonávacie nariadenie (EÚ) č. 540/2011, pokiaľ ide o podmienky schválenia účinnej látky klotianidín (Ú. v. EÚ L 132, 2018, s. 35).

( 12 ) Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) 2018/783 z 29. mája 2018, ktorým sa mení vykonávacie nariadenie (EÚ) č. 540/2011, pokiaľ ide o podmienky schválenia účinnej látky imidakloprid (Ú. v. EÚ L 132, 2018, s. 31).

( 13 ) https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/eu-pesticides-database/public/?event=activesubstance.detail&language=DE&selectedID=1154.

( 14 ) Rozsudky z 22. marca 1961, S.N.U.P.A.T./Vysoký úrad (42/59 a 49/59, EU:C:1961:5, s. 172); zo 4. októbra 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, bod 77), a z 20. decembra 2017, Incyte (C‑492/16, EU:C:2017:995, bod 48).

( 15 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Campos Sánchez‑Bordona vo veci Repower/EUIPO (C‑281/18 P, EU:C:2019:426, body 34 a 35).

( 16 ) Rozsudok z 9. marca 1978, Herpels/Komisia (54/77, EU:C:1978:45, bod 38).

( 17 ) Pozri v tejto súvislosti nižšie uvedené body 137 a 138.

( 18 ) Pozri v tomto zmysle v súvislosti so smernicou o ochrane rastlín rozsudky z 18. júla 2007, Industrias Químicas del Vallés/Komisia (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, bod 75 a 76), ako aj z 22. decembra 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, body 55 a 56).

( 19 ) Uznesenia z 15. apríla 2010, Makhteshim‑Agan Holding a i./Komisia (C‑517/08 P, neuverejnené, EU:C:2010:190, bod 62), a zo 7. mája 2013, Dow AgroSciences a i./Komisia (C‑584/11 P, neuverejnené, EU:C:2013:281, bod 73).

( 20 ) Pozri v tomto zmysle v súvislosti so smernicou o ochrane rastlín rozsudky z 18. júla 2007, Industrias Químicas del Vallés/Komisia (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, bod 76), ako aj z 22. decembra 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, bod 56).

( 21 ) Pozri v tomto zmysle v súvislosti so smernicou o ochrane rastlín rozsudky z 18. júla 2007, Industrias Químicas del Vallés/Komisia (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, bod 77), ako aj z 22. decembra 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, bod 57).

( 22 ) KOM(2000) 1 v konečnom znení.

( 23 ) Rozsudok z 11. septembra 2002, Pfizer Animal Health/Rada (T‑13/99, EU:T:2002:209, bod 119).

( 24 ) Pozri napríklad rozsudky z 1. apríla 2008, Parlament a Dánsko/Komisia (C‑14/06 a C‑295/06, EU:C:2008:176, bod 75); z 22. decembra 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, body 71 až 73); z 21. júla 2011, Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, bod 129), a z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, body 41 až 43).

( 25 ) Rozsudky z 29. novembra 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall a i./Komisia (C‑176/06 P, neuverejnený, EU:C:2007:730, bod 18), a z 29. júla 2019, Bayerische Motoren Werke a Freistaat Sachsen/Komisia (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, bod 44).

( 26 ) Rozsudky zo 7. júna 2007, Wunenburger/Komisia (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, bod 42), a z 23. decembra 2015, Parlament/Rada (C‑595/14, EU:C:2015:847, bod 17), ako aj uznesenie zo 17. decembra 2019, Rogesa/Komisia (C‑568/18 P, neuverejnené, EU:C:2019:1092, bod 25).

( 27 ) Pozri vyššie uvedený bod 32.

( 28 ) Rozsudky z 28. mája 2013, Abdulrahim/Rada a Komisia (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, bod 62), a z 23. decembra 2015, Parlament/Rada (C‑595/14, EU:C:2015:847, bod 16).

( 29 ) Rozsudky zo 6. marca 1979, Simmenthal/Komisia (92/78, EU:C:1979:53, 32); z 24. júna 1986, AKZO Chemie a AKZO Chemie UK/Komisia (53/85, EU:C:1986:256, bod 21); zo 7. júna 2007, Wunenburger/Komisia (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, bod 50); z 28. mája 2013, Abdulrahim/Rada a Komisia (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, bod 63), a zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 48).

( 30 ) Rozsudky z 28. mája 2013, Abdulrahim/Rada a Komisia (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, bod 65); z 23. decembra 2015, Parlament/Rada (C‑595/14, EU:C:2015:847, bod 18), a z 30. apríla 2020, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/Komisia (C‑560/18 P, EU:C:2020:330, bod 41).

( 31 ) Odlišne to bolo v rozsudku z 27. júna 2013, Xeda International a Pace International/Komisia (C‑149/12 P, neuverejnený, EU:C:2013:433, bod 34).

( 32 ) Pokiaľ ide o požiadavku dostatočne závažného porušenia, pozri rozsudok z 10. septembra 2019, HTTS/Rada (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, body 32 a 33, ako aj 42 a 43).

( 33 ) Nižšie uvedené body 94 a 168.

( 34 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. septembra 1999, Komisia/AssiDomän Kraft Products a i. (C‑310/97 P, EU:C:1999:407, body 52 až 55).

( 35 ) Rozsudky z 20. októbra 1983, Gutmann/Komisia (92/82, EU:C:1983:286, bod 2), a z 23. apríla 1986, Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, body 15 až 18).

( 36 ) Rozsudky z 8. júla 2004, JFE Engineering/Komisia (T‑67/00, T‑68/00, T‑71/00 a T‑78/00, EU:T:2004:221, body 47 až 50), a zo 14. decembra 2006, Raiffeisen Zentralbank Österreich a i./Komisia (T‑259/02 až T‑264/02 a T‑271/02, EU:T:2006:396, body 72 až 74).

( 37 ) Rozsudok z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 99).

( 38 ) Pozri rozsudok z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 42 a tam citovaná judikatúra).

( 39 ) Pozri nižšie uvedený bod 140.

( 40 ) Pozri rozsudok z 23. januára 2019, Deza/ECHA (C‑419/17 P, EU:C:2019:52, bod 87).

( 41 ) Pozri vyššie uvedený bod 18.

( 42 ) Body 109 a 116 žaloby na Všeobecnom súde.

( 43 ) Rozsudky z 8. februára 2007, Groupe Danone/Komisia (C‑3/06 P, EU:C:2007:88, bod 46), a z 10. júla 2019, VG/Komisia (C‑19/18 P, EU:C:2019:578, bod 31).

( 44 ) Pozri v tomto zmysle v súvislosti so smernicou o ochrane rastlín rozsudky z 18. júla 2007, Industrias Químicas del Vallés/Komisia (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, body 75 a 77), ako aj z 22. decembra 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, body 55 a 57).

( 45 ) Pozri tiež nižšie uvedené úvahy týkajúce sa tretieho, štvrtého a piateho odvolacieho dôvodu.

( 46 ) Pozri vyššie uvedený bod 20

( 47 ) Pozri vyššie uvedený bod 19.

( 48 ) Rozsudok z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 41 a tam citovaná judikatúra).

( 49 ) Rozsudok z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 44 a tam citovaná judikatúra).

( 50 ) Rozsudky z 23. septembra 2003, Komisia/Dánsko (C‑192/01, EU:C:2003:492, bod 51); z 22. decembra 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, bod 75), ako aj z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 46 a tam citovaná judikatúra, ako aj bod 94).

( 51 ) Rozsudok z 28. marca 2019, Verlezza a i. (C‑487/17 až C‑489/17, EU:C:2019:270, bod 57). Pozri tiež rozsudky z 29. júla 2019, Inter‑Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 134); z 10. októbra 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, bod 66), a z 24. októbra 2019, Prato Nevoso Termo Energy (C‑212/18, EU:C:2019:898, bod 58).

( 52 ) Rozsudky z 5. mája 1998, National Farmers‘ Union a i. (C‑157/96, EU:C:1998:191, body 63 a 64); z 9. septembra 2003, Monsanto Agricoltura Italia a i. (C‑236/01, EU:C:2003:431, bod 111), ako aj z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 43).

( 53 ) Rozsudky z 23. septembra 2003, Komisia/Dánsko (C‑192/01, EU:C:2003:492, bod 52); z 28. januára 2010, Komisia/Francúzsko (C‑333/08, EU:C:2010:44, bod 93); z 29. apríla 2010, Solgar a i. (C‑446/08, EU:C:2010:233, bod 70), ako aj z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 43).

( 54 ) Rozsudok z 9. septembra 2003, Monsanto Agricoltura Italia a i. (C‑236/01, EU:C:2003:431, bod 112).

( 55 ) KRÄMER, L., in: von der GROEBEN/SCHWARZE (Hrsg.): Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. 7. vyd. Baden‑Baden: Nomos, 2015, článok 191 ZFEÚ, marg. č. 40, a SCHERER, J., HESELHAUS, S.: Umweltrecht, marg. č. 36, in: DAUSES (Hrsg.): Handbuch des EU‑Wirtschaftsrechts. München: C. H. Beck, EL 49, november 2019.

( 56 ) Pozri rozsudky z 5. októbra 1999, Lirussi a Bizzaro (C‑175/98 a C‑177/98, EU:C:1999:486, bod 51); z 22. júna 2000, Fornasar a i. (C‑318/98, EU:C:2000:337, bod 37), a z 26. apríla 2005, Komisia/Írsko (C‑494/01, EU:C:2005:250, bod 165).

( 57 ) Pozri CALLIESS, C., in: CALLIESS/RUFFERT (Vyd.): EUV/AEUV. 5. vyd., 2016, Art. 191 AEUV, marg. č. 32 a 33; KAHL, W., in: STREINZ (Vyd.): EUV/AEUV. 3. vyd., 2018, Art. 114 AEUV, marg. č. 81 a 82, ako aj NETTESHEIM, M., in: GRABITZ/HILF/NETTESHEIM (Vyd.): Das Recht der Europäischen Union. 44. doplňujúce vydanie, máj 2011, Art. 191, marg. č. 89.

( 58 ) Pozri tiež rozsudok z 21. júla 2011, Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, body 128 a 129).

( 59 ) Podobne to bolo v prípade právneho predpisu, na ktorom bol založený rozsudok z 8. júla 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, body 60 a 64).

( 60 ) Rozsudky z 1. júna 1994, Komisia/Brazzelli Lualdi a i. (C‑136/92 P, EU:C:1994:211, bod 59); z 28. júna 2005, Dansk Rørindustri a i./Komisia (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P až C‑208/02 P a C‑213/02 P, EU:C:2005:408, bod 165), a zo 16. novembra 2017, Ludwig‑Bölkow‑Systemtechnik/Komisia (C‑250/16 P, EU:C:2017:871, bod 29).

( 61 ) Pozri návrhy, ktoré som predniesla vo veci Union des industries de la protection des plantes (C‑514/19, EU:C:2020:422, body 91 a 92).

( 62 ) Pozri vyššie uvedený bod 30.

( 63 ) Rozsudok z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 92).

( 64 ) Pozri tiež rozsudok z 21. júla 2011, Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, body 128 a 129).

( 65 ) Pozri vyššie uvedený bod 75 a nasl.

( 66 ) Bayer cituje rozsudok z 13. septembra 2017, Fidenato a i. (C‑111/16, EU:C:2017:676, bod 52); návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci Fidenato a i. (EU:C:2017:248, body 74 až 77), ako aj rozsudok Súdu prvého stupňa z 26. novembra 2002, Artegodan/Komisia (T‑74/00, T‑76/00, T‑83/00 až T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 a T‑141/00, EU:T:2002:283, body 192 a 195).

( 67 ) Rozsudok z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 99). Pozri tiež vyššie uvedené body 76 a 115 a nasl.

( 68 ) Pozri vyššie uvedený bod 76.

( 69 ) Pozri vyššie uvedené body 44 až 49.

( 70 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 22. septembra 2003 o geneticky modifikovaných potravinách a krmivách (Ú. v. EÚ L 268, 2003, s. 1; Mim. vyd. 13/032, s. 432).

( 71 ) Rozsudky z 8. septembra 2011, Monsanto a i. (C‑58/10 až C‑68/10, EU:C:2011:553, bod 76), a z 13. septembra 2017, Fidenato a i. (C‑111/16, EU:C:2017:676, bod 51).

( 72 ) Rozsudok z 13. septembra 2017, Fidenato a i. (C‑111/16, EU:C:2017:676, body 50, 52 a 53).

( 73 ) Pokiaľ ide o záväznú informáciu o colnom zatriedení, pozri napríklad rozsudky z 29. januára 1998, Lopex Export (C‑315/96, EU:C:1998:31, bod 28); z 2. decembra 2010, Schenker (C‑199/09, EU:C:2010:728, bod 16), a zo 7. apríla 2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe) (C‑153/10, EU:C:2011:224, bod 24).

( 74 ) Pozri rozsudok z 29. januára 1998, Lopex Export (C‑315/96, EU:C:1998:31, body 28 a 29).

( 75 ) EFSA: Conclusion on the peer review of the pesticide risk assessment for bees for the active substance clothianidin. EFSA Journal 2013, 11(1):3066 (doi:10.2903/j.efsa.2013.3066), s. 6, a European Food Safety Authority: Conclusion on the peer review of the pesticide risk assessment for bees for the active substance imidacloprid. EFSA Journal 2013, 11(1):3068 (doi:10.2903/j.efsa.2013.3068), s. 6.

( 76 ) Pozri rozsudky z 22. decembra 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, bod 58), a z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 79).

( 77 ) Pozri tiež rozsudky z 13. septembra 2007, Land Oberösterreich a Rakúsko/Komisia (C‑439/05 P a C‑454/05 P, EU:C:2007:510, bod 32), a zo 6. novembra 2008, Holandsko/Komisia (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, bod 67).

( 78 ) Rozsudky z 9. septembra 2003, Monsanto Agricoltura Italia a i. (C‑236/01, EU:C:2003:431, bod 106); z 28. januára 2010, Komisia/Francúzsko (C‑333/08, EU:C:2010:44, bod 91), a z 19. januára 2017, Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, bod 60).

( 79 ) Rozsudky z 9. septembra 2003, Monsanto Agricoltura Italia a i. (C‑236/01, EU:C:2003:431, bod 106); z 8. septembra 2011, Monsanto a i. (C‑58/10 až C‑68/10, EU:C:2011:553, bod 77), a z 13. septembra 2017, Fidenato a i. (C‑111/16, EU:C:2017:676, bod 51).

( 80 ) Rozsudok z 22. decembra 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, body 78 a 79).

( 81 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2009/128/ES z 21. októbra 2009 (Ú. v. EÚ L 309, 2009, s. 71).

( 82 ) Pozri vyššie uvedený bod 105.

( 83 ) Rozsudky z 8. júla 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, body 45 a 60 až 62), a z 9. júna 2016, Pesce a i. (C‑78/16 a C‑79/16, EU:C:2016:428, bod 48).

( 84 ) Pozri vyššie uvedené body 44 až 49.

( 85 ) Pozri rozsudky zo 7. septembra 2006, Španielsko/Rada (C‑310/04, EU:C:2006:521, body 122 a 123); z 8. júla 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, bod 34), ako aj z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 73).

( 86 ) Uznesenia z 22. mája 2014, Bilbaína de Alquitranes a i./ECHA (C‑287/13 P, neuverejnené, EU:C:2014:599, bod 20), a zo 4. septembra 2014, Rütgers Germany a i./ECHA (C‑290/13 P, neuverejnené, EU:C:2014:2174, bod 26).

( 87 ) Pozri vyššie uvedený bod 50.

( 88 ) Pozri rozsudky z 12. júla 1979, Taliansko/Rada (166/78, EU:C:1979:195, bod 14); z 25. júna 1997, Taliansko/Komisia (C‑285/94, EU:C:1997:313, bod 23); z 9. novembra 2006, Agraz a i./Komi