ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (plénum)

z 23. marca 2004 ( )

„Usmernenia o regulačnej spolupráci a transparentnosti uzatvorené so Spojenými štátmi americkými – Neexistencia záväzného charakteru“

Vo veci C‑233/02,

Francúzska republika, v zastúpení: R. Abraham, G. de Bergues a P. Boussaroque, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,

žalobkyňa,

proti

Komisii Európskych spoločenstiev, v zastúpení: P. J. Kuijper a A. van Solinge, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,

žalovanej,

ktorú v konaní podporuje:

Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, v zastúpení: J. Collins, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci M. Hoskins, barrister, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,

vedľajší účastník konania,

ktorej predmetom je zrušenie rozhodnutia, ktorým Komisia uzatvorila so Spojenými štátmi americkými dohodu o usmerneniach o regulačnej spolupráci a transparentnosti,

SÚDNY DVOR (plénum)

v zložení: V. Skouris, predseda, P. Jann, C. W. A. Timmermans (spravodajca), C. Gulmann a J. N. Cunha Rodrigues, predsedovia komôr, A. La Pergola, J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric a S. von Bahr, sudcovia,

generálny advokát: S. Alber,

tajomník: R. Grass,

so zreteľom na správu sudcu spravodajcu,

po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 25. septembra 2003,

vyhlásil tento

Rozsudok

1 Žalobou podanou do kancelárie Súdneho dvora 21. júna 2002 sa Francúzska republika v súlade s článkom 230 ES domáhala zrušenia rozhodnutia, ktorým Komisia Európskych spoločenstiev uzatvorila so Spojenými štátmi americkými dohodu s názvom „Usmernenia o regulačnej spolupráci a transparentnosti“ (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“ alebo „usmernenia“).

Právny a skutkový rámec

Zmluva

2 V hlave IX tretej časti Zmluvy ES s nadpisom „Spoločná obchodná politika“ sa nachádza článok 133 ods. 1 až 4 ES, ktorý stanovuje:

„1. Spoločná obchodná politika vychádza z jednotných zásad, najmä vo vzťahu k zmenám colných sadzieb, uzatváraniu colných a obchodných dohôd, zjednocovaniu liberalizačných opatrení, vývoznej politiky a opatrení na ochranu obchodu, napríklad opatrenia v prípade dumpingu a dotácií.

2. Komisia predkladá Rade návrhy na vykonávanie spoločnej obchodnej politiky.

3. Ak je potrebné dojednať dohody s jedným alebo viacerými štátmi alebo medzinárodnými organizáciami, Komisia predloží Rade odporúčania a tá splnomocní Komisiu na začatie potrebných rokovaní.

Komisia vedie tieto rokovania v rámci usmernení, ktoré môže Rada na tento účel vydať, pričom sa o nich radí s osobitným výborom zriadeným Radou na pomoc Komisii pri plnení tejto úlohy.

Uplatnia sa pritom ustanovenia článku 300.

4. Pri výkone právomocí priznaných týmto článkom sa Rada uznáša kvalifikovanou väčšinou.“

3 Podľa článku 300 ods. 1 až 3 ES:

„1. Ak sa podľa tejto zmluvy predpokladá uzavretie dohôd medzi Spoločenstvom a jedným alebo viacerými štátmi alebo medzinárodnými organizáciami, Komisia predloží odporúčania Rade, ktorá oprávni Komisiu, aby zahájila nevyhnutné rokovania. Komisia vedie tieto rokovania poradami s osobitnými výbormi menovanými Radou, aby pomáhali v tejto úlohe v rámci smerníc, ktoré jej Rada môže vydať.

Rada sa pri výkone právomocí, ktorými je poverená podľa tohto odseku, uznáša kvalifikovanou väčšinou, s výnimkou prípadov, keď prvý pododsek odseku 2 stanovuje, že sa Rada uznáša jednomyseľne.

2. V závislosti na právomociach, ktorými je v tejto oblasti poverená Komisia, o podpise, ktorý môže byť sprevádzaný rozhodnutím o predbežnom uplatňovaní pred nadobudnutím platnosti a o uzatvorení dohôd, rozhoduje Rada kvalifikovanou väčšinou na návrh Komisie. Rada sa uznáša jednomyseľne, ak sa dohoda týka oblasti, v ktorej sa na prijatie vnútorných predpisov vyžaduje jednomyseľnosť, alebo ak ide o dohody uvedené v článku 310.

…

3. Rada uzatvára dohody po porade s Európskym parlamentom, okrem dohôd uvedených v článku 133 ods. 3 vrátane prípadov, kedy dohody pokrývajú oblasť, v ktorej sa na prijatie vnútorných predpisov vyžadujú postupy uvedené v článku 251 alebo 252. …“

Vyhlásenie o transatlantickom hospodárskom partnerstve medzi Európskou úniou a Spojenými štátmi americkými

4 Počas samitu v Londýne 18. mája 1998 Európska únia a Spojené štáty americké (ďalej len „partneri“) prijali vyhlásenie o transatlantickom hospodárskom partnerstve.

5 V bode 10 tohto vyhlásenia partneri naznačili, že sústredia svoje úsilie na odstránenie prekážok, ktoré majú významný dopad na transatlantický obchod a investície, a to najmä prekážok regulačnej povahy, ktoré obmedzujú možnosti vstupu na trhy tovarov alebo služieb.

6 V bode 17 uvedeného vyhlásenia partneri uviedli svoj zámer:

– zaviesť čo najskôr plán určujúci spoločné bilaterálne, ako aj multilaterálne oblasti, ku ktorému bude pripojený časový harmonogram na účel dosiahnutia konkrétnych výsledkov,

– uskutočniť všetky kroky potrebné na rýchle zavedenie tohto plánu vrátane všetkých poverení na začatie rokovaní.

7 V poznámke nachádzajúcej sa v spodnej časti vyhlásenia je uvedené, že nič z toho, čo je v ňom uvedené, nezakladá rokovací mandát Európskej únie.

Akčný plán týkajúci sa transatlantického hospodárskeho partnerstva

8 Partneri prijali akčný plán týkajúci sa transatlantického hospodárskeho partnerstva, ktorý schválila Rada Európskej únie 9. novembra 1998 (ďalej len „akčný plán“). V tejto súvislosti Rada poverila Komisiu, aby začala rokovania s cieľom uzavrieť bilaterálne dohody so Spojenými štátmi americkými, a to najmä v oblasti technických prekážok obchodu (tlačová správa Rady č. 12560/98 z 9. novembra 1998).

9 V tretej časti akčného plánu, ktorá je venovaná bilaterálnym činnostiam, sa nachádza bod 3.1 týkajúci sa technických prekážok obchodu s tovarmi. V bode 3.1.1 uvedeného plánu s nadpisom „Regulačná spolupráca“ je stanovené, že partneri prijmú rôzne opatrenia, medzi ktoré patria najmä:

– stanovenie a vykonanie jednotne vymedzených všeobecných zásad/usmernení s cieľom zaistiť účinnú regulačnú spoluprácu,

– spoločná analýza otázok, ktoré vyplynuli zo vzájomnej dohody, medzi ktoré patrí najmä prístup k príslušným regulačným konaniam z hľadiska transparentnosti a účasti verejnosti – vrátane možnosti všetkých dotknutých strán účinne prispieť k týmto konaniam a vyjadriť sa na nich primeraným spôsobom,

– na základe tejto analýzy identifikácia prostriedkov na zlepšenie vzájomného prístupu k regulačným konaniam každého partnera a jednotné vymedzenie všeobecných zásad/usmernení týkajúcich sa týchto konaní pri rešpektovaní nezávislosti regulačných orgánov každého partnera.

Usmernenia

Rokovanie o usmerneniach

10 Rokovania o usmerneniach medzi príslušnými útvarmi Komisie a ich kolegami pracujúcimi v službách amerického obchodného zástupcu a ministerstva obchodu boli začaté v júli 1999.

11 V priebehu rokovaní útvary Komisie trvali na tom, aby usmernenia nezakladali v medzinárodnej rovine žiadne práva a povinnosti Európskeho spoločenstva a Spojených štátov amerických.

12 Usmernenia boli dokončené vo februári 2002 prostredníctvom oznámenia, ku ktorému došlo medzi rokujúcimi na strane útvarov Komisie a ich americkými kolegami. K dokumentu nebol pripojený nijaký podpis.

13 Tento text bol oznámený Komisii, ktorá ho na svojom zasadnutí 9. apríla 2002 zobrala na vedomie. Text nebol uverejnený v Úradnom vestníku Európskych spoločenstiev.

Správa útvarov Komisie z 9. apríla 2002 týkajúca sa usmernení

14 Dňa 9. apríla 2002 útvary Komisie predložili výboru, ktorý bol zriadený podľa článku 133 ods. 3 ES, správu obsahujúcu v prílohe text usmernení v jeho konečnom znení z 13. februára 2002.

15 Útvary Komisie v tejto správe uvádzajú najmä:

„Akčný plán, ktorý bol prijatý v rámci transatlantického hospodárskeho partnerstva (THP), obsahuje obojstranný záväzok vypracovať v spolupráci s americkými správnymi orgánmi usmernenia na regulačnú spoluprácu a transparentnosť. O týchto usmerneniach sme rokovali od konca roka 1999. V minulosti sme Vás pri viacerých príležitostiach, naposledy v januári 2001, informovali o napredovaní týchto rokovaní. Je mi cťou oznámiť Vám, že na úrovni expertov sme s obchodným zástupcom Spojených štátov dospeli k dohode o znení priloženého textu.“

16 Z textu uvedenej správy vyplynulo na jednej strane, že partneri budú uplatňovať usmernenia tak, ako je to v nich naznačené, dobrovoľne, v súlade s pravidlami a politikami, ktoré každý z partnerov dodržiava, a na druhej strane, že tieto usmernenia nie sú medzinárodnou dohodou, ale skôr výsledkom, ktorý by mal byť predložený na budúcom samite Európskej únie a Spojených štátov amerických a ku ktorému dospeli príslušné útvary každého z partnerov.

Znenie usmernení

17 Znenie usmernení sa skladá zo šiestich častí: úvod (I), ciele (II), pôsobnosť (III), operatívne prvky týkajúce sa spolupráce v oblasti regulácie (IV), operatívne prvky týkajúce sa transparentnosti (V) a procesné aspekty usmernení (VI).

18 V časti I usmernení sa poukazuje na súvislosť, v ktorej boli tieto usmernenia prijaté, a to najmä na transatlantické hospodárske partnerstvo a jeho akčný plán.

19 V časti II uvedených usmernení sa uvádza, že medzi ciele týchto usmernení patrí zlepšenie spolupráce medzi regulačnými orgánmi partnerov a podpora transparentnosti vo vzťahu k verejnosti v rámci tvorby právnych predpisov, a to na účel zníženia a vyriešenia obchodného napätia medzi partnermi a zjednodušenia obchodu s tovarmi. Z tohto dôvodu podľa článku 4 písm. a) usmernení patrí medzi ciele spolupráce najmä zlepšenie plánovania a vypracovávania návrhov právnych predpisov, kvality a úrovne právnych predpisov, zmenšenie alebo odstránenie rozdielov medzi právnymi predpismi prostredníctvom systematického dialógu medzi regulačnými orgánmi a podľa písm. b) toho istého článku zabezpečenie lepšej predvídateľnosti v rámci tvorby právnych predpisov prostredníctvom výmeny informácií. Pokiaľ ide o transparentnosť, cieľom podľa písm. d) uvedeného článku je najprv podporiť účasť verejnosti na procese tvorby právnych predpisov tým, že verejnosti bude umožnený prístup k pracovným dokumentom, príslušným analýzam a údajom, a tým, že všetkým dotknutým stranám, tak vnútroštátnym, ako aj zahraničným, bude priznaná možnosť poskytnúť v prípade potreby pripomienky k návrhom právnych predpisov, ďalej podľa písm. f) tohto článku poskytnúť verejnosti vysvetlenia a informácie týkajúce sa rôznych dôvodov, ktoré viedli k prijatiu právnych predpisov, a napokon podľa písm. g) toho istého článku zlepšiť informovanosť verejnosti vo vzťahu k cieľom a účinkom návrhov právnych predpisov, ako aj kladný postoj verejnosti voči prijatým právnym predpisom.

20 V časti III usmernení je stanovené, že pôsobnosť usmernení sa vzťahuje na tvorbu právnych predpisov technickej povahy, ktoré sú uvedené v dohode o technických prekážkach obchodu Svetovej obchodnej organizácie. Upresňuje sa, že týmto dokumentom upravená normotvorná činnosť spočíva v príprave technických právnych predpisov, ktoré majú byť predložené ako legislatívne návrhy. V článku 7 usmernení sa uvádza, že regulačné orgány uvedené v tomto dokumente sú jednak orgány americkej federálnej vlády a jednak útvary Komisie, pričom zámerom uvedených orgánov je uplatňovať tieto usmernenia „na základe čo najširšej dobrovoľnosti“.

21 V časti IV usmernení, ktorá upravuje operatívne prvky týkajúce sa spolupráce v oblasti regulácie, sa v článkoch 10 a 12 nachádzajú ustanovenia o výmene informácií a o vzájomnej konzultácii, a to najmä pokiaľ ide o plánované alebo pripravované právne predpisy. Usmernenia obsahujú v článku 11 ustanovenia o zhromažďovaní a analýze údajov týkajúcich sa problémov umožňujúcich zdôvodniť regulačný zásah, ako aj ustanovenia týkajúce sa stanovenia priorít v rámci riešenia týchto problémov, v článku 13 príslušné ustanovenia o koordinácii výskumných a rozvojových programov na účely regulácie, v článku 14 ustanovenia týkajúce sa porovnania a priblíženia regulačných metód a prístupov, v článku 15 ustanovenia týkajúce sa analýzy možností odstránenia zbytočných rozdielov medzi technickými právnymi predpismi prostredníctvom vyhľadávania zosúladených alebo kompatibilných riešení alebo v jednotlivých prípadoch prostredníctvom vzájomných uznávaní a v článku 16 ustanovenia týkajúce sa skúmania vykonávania právnych predpisov.

22 Pokiaľ ide o operatívne prvky týkajúce sa transparentnosti, v časti V usmernení sú stanovené podrobnosti o predbežnom informovaní a konzultovaní s verejnosťou zo strany príslušných orgánov v priebehu procesu plánovania a tvorby technických predpisov. Uvádza sa najmä, že regulačné orgány by mali poskytnúť informácie o prebiehajúcich a plánovaných činnostiach týkajúcich sa tvorby právnych predpisov, ktoré by mali byť prekonzultované s verejnosťou, umožniť verejnosti vyjadriť sa v dostatočnom čase k návrhom právnych predpisov, poskytnúť všetky príslušné s tým súvisiace informácie a vysvetlenia, zohľadniť pripomienky a poskytnúť vysvetlenia v súvislosti so spôsobom spracovania týchto pripomienok.

23 Napokon v časti VI usmernení, ktorá je venovaná procesným aspektom, sú stanovené opatrenia v súvislosti s vykonaním a rozpracovaním usmernení. Predovšetkým v článku 18 týchto usmernení sa uvádza, že uvedené vykonanie, ako aj pokrok dosiahnutý vo vzťahu k uvedeným návrhom právnych predpisov budú predmetom priebežného posudzovania pracovnou skupinou pre oblasť technických prekážok vytvorenou v rámci transatlantického hospodárskeho partnerstva. Podľa článku 19 tých istých usmernení budú obe strany spolupracovať na účely identifikácie oblastí spolupráce medzi regulačnými orgánmi. V článku 20 usmernení je stanovené, že na oboch stranách sa bude pokračovať v ich úsilí stanoviť prostriedky zlepšenia transparentnosti v rámci príslušného regulačného procesu, budú sa skúmať spôsoby zlepšenia prístupu verejnosti k regulačným konaniam a bude sa pokračovať v informovaní verejnosti. Podľa článku 21 tých istých usmernení orgány poverené kontrolou súladu a orgány poverené tvorbou štandardov budú pri výklade technických právnych predpisov podporované, aby postupovali podľa usmernení o transparentnosti. Článok 22 tých istých usmernení spresňuje, že obe strany vynaložia na účel prvotného uplatnenia týchto usmernení snahu s cieľom identifikovať návrhy konkrétnych právnych predpisov.

O prípustnosti žaloby

24 Komisia uvádza dve námietky neprípustnosti. Na jednej strane tvrdí, že ako orgán a kolégium nikdy nevyjadrila svoj súhlas s tým, aby bola viazaná usmerneniami, ktoré navyše predstavujú len administratívnu dohodu uzavretú na úrovni útvarov. Preto neexistuje žiaden akt Komisie, ktorý by mohol byť predmetom žaloby o neplatnosť.

25 Na druhej strane Komisia, za predpokladu, že by mohla byť viazaná usmerneniami, zároveň poukazuje na to, že uvedené usmernenia nepredstavujú napadnuteľný akt, keďže nemôžu byť považované za akt obsahujúci alebo vyvolávajúci právne účinky.

26 V tejto súvislosti sa Súdny dvor domnieva, že vzhľadom na okolnosti vo veci samej nie je potrebné rozhodovať o námietkach neprípustnosti, ktoré vzniesla Komisia, keďže návrhy Francúzskej republiky musia byť v každom prípade z vecného hľadiska zamietnuté.

O veci samej

27 Francúzska vláda uvádza dva žalobné dôvody na podporu svojej žaloby, z ktorých prvý sa zakladá na nedostatku právomoci Komisie na prijatie napadnutého aktu a druhý sa zakladá na porušení výlučnej právomoci legislatívnej iniciatívy, ktorú Komisii zveruje Zmluva.

O prvom žalobnom dôvode

Argumentácia účastníkov konania

28 Vo svojom prvom žalobnom dôvode francúzska vláda tvrdí, že Komisia nemala právomoc prijať napadnutý akt, keďže usmernenia sú právne záväznou medzinárodnou dohodou, ktorej uzavretie spadá do právomoci Rady, ako to vyplýva z prerozdelenia právomocí stanoveného v článku 300 ES (rozsudok z 9. augusta 1994, Francúzsko/Komisia, C‑327/91, Zb. s. I‑3641).

29 Podľa francúzskej vlády, napriek niektorým opatrným formuláciám nachádzajúcim sa v usmerneniach, majú tieto usmernenia úplnú a vykonateľnú povahu, pričom sú v nich presne vymedzené sledované ciele, akčný rámec a opatrenia, ktoré majú byť prijaté na účel dosiahnutia stanovených cieľov. Z toho vyplýva, že tieto usmernenia predstavujú právny nástroj, ktorý bol dostatočne vypracovaný na to, aby zaväzoval subjekty medzinárodného práva, a ktorý sú tieto subjekty povinné dodržiavať. Súdny dvor totiž v tejto súvislosti rozhodol, že dohoda obsahujúca „normu“, t. j. pravidlo správania, ktoré sa týka oblasti určenej a stanovenej prostredníctvom jednoznačných formulácií a ktoré je pre účastníkov záväzné, má taký charakter (stanovisko 1/75 z 11. novembra 1975, Zb. s. 1355 a 1360).

30 V rámci súboru atribútov, ktoré vedú alebo nevedú k prisúdeniu povahy medzinárodnej dohody, sú dôležité úvahy o obsahu dohody, a preto pre takéto posúdenie nebude napríklad rozhodujúca skutočnosť, že Komisia pravidelne oznamovala svojim partnerom, že usmernenia nepredstavujú medzinárodnú dohodu, alebo aj skutočnosť, že samotní partneri boli o tom presvedčení.

31 Podľa francúzskej vlády usmernenia obsahujú prinajmenšom záväzok strán spolupracovať, čo potvrdzuje najmä skutočnosť, že podľa bodu 18 uvedených usmernení bude ich uplatňovanie, ako aj dosiahnutý pokrok v rámci niektorých návrhov právnych predpisov priebežne kontrolovaný spoločnou pracovnou skupinou, alebo to potvrdzuje aj okolnosť, že zmluvné strany v článku 22 týchto usmernení uvádzajú, že na účel prvotného uplatnenia usmernení vynaložia úsilie na identifikáciu návrhov konkrétnych právnych predpisov.

32 Komisia sa naopak domnieva, že usmernenia nepredstavujú právne záväznú medzinárodnú dohodu, čo potvrdzuje analýza úmyslu zmluvných strán, ktorý v medzinárodnom práve predstavuje jediné rozhodujúce kritérium na účely určenia existencie prípadného záväzného účinku.

33 V predmetnej veci úmysel nebyť právne zaviazaný vyplýva v prvom rade zo znenia usmernení. V tejto súvislosti je rozhodujúca skutočnosť, že v článku 7 usmernení sa uvádza, že tieto usmernenia budú uplatňované na základe dobrovoľnosti, alebo aj okolnosť, že úkony, ktoré zamýšľajú zmluvné strany slobodne uskutočniť, sú vyjadrené skôr použitím anglických pojmov „should“ a „will“ než použitím pojmu „shall“.

34 Tento úmysel ďalej vyplýva z niektorých prvkov štruktúry usmernení, ako je neexistencia záverečných ustanovení týkajúcich sa podpisu, nadobudnutia platnosti, možností zmien a doplnení, vypovedania alebo riešenia sporov.

35 Uvedený úmysel napokon vyplýva z kontextu, v ktorom boli prijaté usmernenia, keďže Komisia v tejto súvislosti poukázala na to, že ani transatlantické hospodárske partnerstvo, ani jeho akčný plán nezakladajú rámec, ktorý by umožňoval prijatie zmlúv alebo iných právne záväzných nástrojov, pričom história rokovaní potvrdzuje, že obe strany nemali úmysel stanoviť „práva a povinnosti“. Najmä z tohto dôvodu neboli usmernenia nikdy oznámené Kongresu Spojených štátov, čo by sa vyžadovalo v prípade záväznej medzinárodnej dohody.

36 Podľa Komisie z judikatúry Súdneho dvora okrem iného vyplýva, že Komisia nemá iba právomoc uzavierať záväzné medzinárodné zmluvy (rozsudok Francúzsko/Komisia, už citovaný).

37 Vzhľadom na to, že usmernenia predstavujú praktickú dohodu o spolupráci bez záväzných právnych účinkov, Komisia z toho vyvodila, že má úplnú právomoc uzatvoriť s americkými orgánmi taký dokument.

Posúdenie Súdnym dvorom

38 Na úvod treba uviesť, že francúzska vláda sa vo svojom prvom žalobnom dôvode obmedzila na tvrdenie, že usmernenia mali byť v súlade s ustanoveniami článku 300 ES uzatvorené Radou, a nie Komisiou, keďže podľa francúzskej vlády predstavujú záväznú dohodu.

39 Francúzska vláda naopak vôbec neuviedla, že akt, ktorý vykazuje vlastnosti usmernení, musí, aj keď nie je záväzný, spadať do výlučnej právomoci Rady. Nie je preto nutné, aby Súdny dvor rozšíril predmet žaloby, na základe ktorej vo veci koná.

40 Treba spresniť, že tento rozsudok nemôže byť vykladaný tak, že prijal tézu presadzovanú Komisiou, podľa ktorej skutočnosť, že taký akt ako usmernenia nie je záväzný, stačí na to, aby bola založená právomoc tejto inštitúcie na jeho prijatie. Stanovenie podmienok, za ktorých môže dôjsť k prijatiu aktu, však vyžaduje, pokiaľ teda ide o akt smerujúci k zníženiu rizík napätých situácií vyplývajúcich z existencie technických prekážok obchodovania s tovarmi, aby bolo riadne zohľadnené rozdelenie právomocí a inštitucionálna rovnováha, ktoré boli zavedené Zmluvou v oblasti spoločnej obchodnej politiky.

41 V tejto súvislosti je potrebné najmä podotknúť, že tak transatlantické hospodárske partnerstvo, ako aj akčný plán boli schválené Radou, pričom zo správy z 9. apríla 2002, ktorú predložila Komisia výboru zriadenému podľa článku 133 ods. 3 ES, vyplýva, že uvedený výbor bol pravidelne informovaný o vývoji rokovaní o príprave usmernení útvarmi Komisie.

42 Vzhľadom na predchádzajúce upresnenia treba poukázať na to, že úmysel strán, ako oprávnene tvrdí Komisia, v zásade predstavuje rozhodujúcu podmienku na účely určenia záväznej alebo nezáväznej povahy usmernení.

43 Ako uviedol generálny advokát v bodoch 56 a 57 svojich návrhov, úmysel v tomto prípade jasne vyplýva zo samotného znenia usmernení, pretože ich článok 7 stanovuje, že účelom tohto dokumentu je zavedenie usmernení, ktoré budú v súlade s „úmyslom“ regulačných orgánov federálnej vlády Spojených štátov amerických a útvarov Komisie „uplatňované na základe dobrovoľnosti“. Za týchto podmienok a bez toho, aby bolo treba zisťovať osobitný zmysel, ktorý by prípadne mohlo mať uprednostnenie použitia pojmov „should“ alebo „will“ pred pojmom „shall“ v medzinárodnej dohode, ktorú uzavrelo Spoločenstvo, stačí konštatovať, že z uvedeného spresnenia vyplýva, že prijatím usmernení nemali zmluvné strany úmysel prijať záväzky, ktorými by boli právne viazané.

44 Ako uviedla Komisia bez toho, aby to francúzska vláda poprela, vývoj rokovaní okrem iného potvrdzuje, že úmysel zmluvných strán neuzavrieť záväzky, ktoré by voči nim mali obligatórny charakter, bol v priebehu fázy rokovaní o usmerneniach viackrát výslovne zopakovaný.

45 Z toho vyplýva, že usmernenia nepredstavujú záväznú dohodu, a preto sa na ne nevzťahuje článok 300 ES.

46 Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že prvý žalobný dôvod nie je dôvodný.

O druhom žalobnom dôvode

47 Vo svojom druhom žalobnom dôvode francúzska vláda tvrdí, že usmernenia sú v rozpore so Zmluvou, keďže zasahujú do voľného výkonu výlučného práva Komisie predkladať v rámci legislatívneho procesu Spoločenstva návrhy a tak zasahujú do tohto legislatívneho procesu ako celku.

48 Na jednej strane Komisia musí v rámci fázy legislatívneho procesu, ktorá jej prináleží, vziať usmernenia do úvahy, čím tak tieto usmernenia vymedzujú rozsah právomoci predkladať návrhy, ktorý jej bol zverený.

49 Na druhej strane toto vymedzenie právomoci Komisie predkladať návrhy má dopad na legislatívny proces Spoločenstva, pretože povaha návrhov Komisie podmieňuje mieru rozhodovacieho priestoru Rady, ktorá sa predovšetkým môže odkloniť od týchto návrhov iba jednomyseľne.

50 V tejto súvislosti treba v prvom rade pripomenúť, že v rámci skúmania prvého žalobného dôvodu bolo uvedené, že usmernenia nemajú záväzný charakter. Z toho vyplýva, že na rozdiel od toho, čo tvrdí francúzska vláda, usmernenia nemohli založiť povinnosti Komisie, keďže tá vykonáva svoju právomoc legislatívnej iniciatívy.

51 V druhom rade, ako Komisia a vláda Spojeného kráľovstva správne tvrdia, právomoc legislatívnej iniciatívy zahŕňa možnosti začať predbežné rokovania a získať potrebné informácie pred predložením príslušných návrhov. Preto nemožno tvrdiť najmä to, že samotná okolnosť, že taký akt ako usmernenia dáva priestor takým možnostiam, môže mať dopad na výkon právomoci iniciatívy zo strany Komisie.

52 Z uvedeného vyplýva, že druhý žalobný dôvod nie je dôvodný.

53 Žaloba teda nie je dôvodná v žiadnom zo svojich dôvodov, a preto je opodstatnené ju zamietnuť.

O trovách

54 Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Francúzsku republiku na náhradu trov konania a Francúzska republika nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.

Z týchto dôvodov

SÚDNY DVOR (plénum)

rozhodol a vyhlásil:

1. Žaloba sa zamieta.

2. Francúzska republika je povinná nahradiť trovy konania.

Skouris Jann Timmermans

Gulmann Cunha Rodrigues La Pergola

Puissochet Schintgen Macken

Colneric von Bahr

Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 23. marca 2004.

Súdny tajomník Predseda