NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PEDRO CRUZ VILLALÓN

prednesené 1. marca 2011 ( )

Vec C‑69/10

Brahim Samba Diouf

proti

Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný tribunal administratif (Luxembursko)]

„Žiadosť príslušníka tretej krajiny o priznanie postavenia utečenca – Zamietnutie žiadosti v rámci vnútroštátneho zrýchleného konania vzhľadom na neexistenciu dôvodov na priznanie medzinárodnej ochrany – Nemožnosť podať opravný prostriedok proti rozhodnutiu o preskúmaní žiadosti v zrýchlenom konaní – Právo na účinné súdne preskúmanie“









Obsah





I – Právny rámec

A – Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „EDĽP“)

B – Právo Únie

C – Vnútroštátne právo

II – Skutkový stav

III – Prejudiciálne otázky

IV – Konanie pred Súdnym dvorom

V – Tvrdenia

VI – Posúdenie

A – Poznámka na úvod

B – Platnosť smernice 2005/85: vzťah článku 39 smernice k článku 47 Charty

C – Výklad dosahu článku 39 smernice vo vzťahu k článku 20 ods. 5 zákona z roku 2006

VII – Návrh

1. Keďže Charta základných práv Európskej únie nadobudla právnu silu primárneho práva, je ešte potrebnejšie pokračovať v procese prispôsobenia zásad práva Únie požiadavkám vyplývajúcim z integrácie základných slobôd ako rozhodujúceho prvku platnosti práva Spoločenstva.

2. Táto vec ponúka dobrú príležitosť pokúsiť sa vyjadriť uceleným spôsobom rôzne pojmy pozitívneho práva, ktoré sa v rámci Únie, ako aj v členských štátoch (ale aj v rámci niektorých nástrojov medzinárodného práva), používajú na definovanie základného práva – v tomto prípade práva na účinný opravný prostriedok. Formálne znenie týchto pojmov, ako ani ich obsah nemožno vnímať ako konečný výsledok, pretože naďalej prebieha proces, v ktorom sú konkretizované na základe viacerých etáp zverených na jednotlivých úrovniach rôznym normatívnym, relatívne samostatným zákonodarným orgánom. Svoje posúdenie teda budem rozvíjať v oblasti, v ktorej je integračná povaha práva Únie mimoriadne citlivá, a zároveň sa budem riadiť potrebou uprednostniť skutočný zmysel pre poriadok a systematiku v snahe lepšie analyzovať problém rôznorodosti noriem, ktoré legitímne prispievajú k úprave tej istej právnej oblasti.( )

I – Právny rámec

A – Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „EDĽP“)

3. Článok 6 ods. 1 EDĽP stanovuje:

„Každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom, ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch alebo o oprávnenosti akéhokoľvek trestného obvinenia proti nemu. …“

4. Podľa článku 13 toho istého dohovoru:

„Každý, koho práva a slobody priznané týmto Dohovorom boli porušené, musí mať účinné právne prostriedky nápravy pred národným orgánom, aj keď sa porušenia dopustili osoby pri plnení úradných povinností.“

B – Právo Únie

5. Podľa článku 47 Charty základných práv Európskej únie:

„Každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom.

Každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom. Každý musí mať možnosť poradiť sa, obhajovať sa a nechať sa zastupovať. …“

6. Odôvodnenia č. 11 a 27 smernice Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005( ) stanovujú:

„(11) Je v záujme členských štátov aj žiadateľov o azyl, aby sa o žiadosti o azyl rozhodlo čo najskôr. Organizácia spracovávania žiadostí o azyl by mala byť v právomoci členských štátov, aby mohli v súlade so svojimi vnútroštátnymi potrebami, uprednostniť alebo urýchliť spracovanie akejkoľvek žiadosti pri zohľadnení štandardov tejto smernice.

…

(27) To, že prijaté rozhodnutia o žiadosti o azyl a o odňatí postavenia utečenca má podliehať účinným opravným prostriedkom pred súdnym orgánom v zmysle článku 234 zmluvy odráža základnú zásadu práva Spoločenstva. Účinnosť opravného prostriedku aj v súvislosti s preskúmaním príslušných dôkazov závisí od celkového administratívneho systému a systému súdnictva v každom členskom štáte.“

7. Článok 23 tejto smernice stanovuje:

„1. Členské štáty spracujú žiadosti o azyl v prieskumnom konaní podľa základných zásad a záruk kapitoly II.

2. Členské štáty zabezpečia, aby sa toto konanie čo najskôr uzavrelo, bez toho, aby bolo dotknuté primerané a úplné preskúmanie.

Členské štáty zabezpečia, aby v prípade, keď sa do šiestich mesiacov neprijme rozhodnutie, bol dotknutý žiadateľ:

a) informovaný o zdržaní alebo

b) na požiadanie dostal informáciu o časovom rámci, v ktorom možno očakávať rozhodnutie o jeho žiadosti. Takáto informácia neustanovuje povinnosť členského štátu prijať voči dotknutému žiadateľovi rozhodnutie v tomto rámci.

3. Členské štáty môžu dať ktorémukoľvek preskúmaniu prednosť, alebo ho môžu urýchliť v súlade so základnými zásadami a zárukami kapitoly II, vrátane prípadov, keď je žiadosť pravdepodobne dobre odôvodnená alebo keď má žiadateľ osobitné potreby.

4. Členské štáty môžu tiež stanoviť, že sa prieskumnému konaniu v súlade so základnými zásadami a zárukami kapitoly II dá prednosť alebo sa urýchli, ak:

…

b) žiadateľ jasne nespĺňa požiadavku na utečenca alebo na postavenie utečenca v členskom štáte podľa smernice 2004/83/ES alebo

c) žiadosť o azyl sa považuje za neopodstatnenú,

i) pretože žiadateľ je z bezpečnej krajiny pôvodu v zmysle článkov 29, 30 a 31 alebo

ii) pretože krajina, ktorá nie je členským štátom, sa považuje za bezpečnú tretiu krajinu pre žiadateľa bez toho, aby bol dotknutý článok 28 ods. 1 alebo

d) žiadateľ zavádzal orgány predkladaním nepravdivých informácií alebo dokumentov alebo zadržiavaním relevantných informácií alebo dokumentov, pokiaľ ide o jeho identitu a štátnu príslušnosť, ktoré by mohli mať negatívny vplyv na rozhodnutie, alebo

…“

8. Podľa článku 39 smernice 2005/85:

„1. Členské štáty zabezpečia, aby každý žiadateľ o azyl mal právo na účinný opravný prostriedok pred súdnym orgánom proti:

a) rozhodnutiu o jeho žiadosti o azyl, vrátane rozhodnutia:

i) o považovaní žiadosti za neprípustnú podľa článku 25 ods. 2;

ii) prijatého na hranici alebo v tranzitnej zóne členského štátu, ako je to opísané v článku 35 ods. 1;

iii) neuskutočniť preskúmanie podľa článku 36;

b) odmietnutiu znovu otvoriť preskúmanie žiadosti po jeho prerušení podľa článkov 19 a 20;

c) rozhodnutiu nepokračovať v preskúmaní následnej žiadosti podľa článkov 32 a 34;

d) rozhodnutiu, ktorým sa odmieta vstup v rámci konaní uvedených v článku 35 ods. 2;

e) rozhodnutiu o odňatí postavenia utečenca podľa článku 38.

…“

C – Vnútroštátne právo

9. Luxemburský zákon z 5. mája 2006 o práve na azyl a o doplnkových formách ochrany( ) v článku 19 stanovuje:

„1. O dôvodnosti žiadosti o medzinárodnú ochranu rozhodne minister odôvodneným rozhodnutím, ktoré sa písomne oznámi žiadateľovi. V prípade zamietajúceho rozhodnutia sú údaje o možnosti podať opravný prostriedok uvedené priamo v uvedenom rozhodnutí. … Zamietajúce rozhodnutie ministra predstavuje príkaz na opustenie územia v súlade s ustanoveniami zákona z 28. marca 1972 v znení zmien a doplnení…

…

3. Proti rozhodnutiam o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu možno podať návrh na zmenu rozhodnutia na tribunal administratif (správny súd). Proti príkazu na opustenie územia je možné podať žalobu o neplatnosť na tribunal administratif. Tieto dva opravné prostriedky musia byť predmetom tej istej žaloby, inak budú neprípustné, ak budú podané ako samostatné žaloby. Žaloba musí byť podaná v lehote jedného mesiaca od doručenia rozhodnutia. Lehota na podanie žaloby a žaloba podaná v lehote majú odkladný účinok. …

4. Proti rozhodnutiam tribunal administratif sa možno odvolať na cour administrative (vyšší správny súd), ktorý môže rozhodnutie zrušiť. Odvolanie musí byť podané v lehote jedného mesiaca od doručenia… Lehota na podanie odvolania a odvolanie podané v lehote majú odkladný účinok…“

10. Článok 20 zákona stanovuje:

„1. Minister môže rozhodnúť o dôvodnosti žiadosti o medzinárodnú ochranu v zrýchlenom konaní v týchto prípadoch:

…

b) žiadateľ zjavne nespĺňa predpoklady na domáhanie sa postavenia vyplývajúceho z medzinárodnej ochrany;

…

d) žiadateľ uviedol orgány do omylu tým, že predložil nepravdivé údaje alebo falošné doklady alebo tým, že zatajil informácie alebo doklady týkajúce sa jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti, ktoré mohli nepriaznivo ovplyvniť rozhodnutie;

…

2. Minister rozhodne v dvojmesačnej lehote odo dňa, keď vyjde najavo skutočnosť, že sa na žiadateľa vzťahuje niektorý z prípadov stanovených v odseku 1. Minister rozhodne odôvodneným rozhodnutím, ktoré sa písomne oznámi žiadateľovi. V prípade zamietajúceho rozhodnutia sú údaje o možnosti podať opravný prostriedok výslovne uvedené priamo v rozhodnutí. Zamietajúce rozhodnutie ministra predstavuje príkaz na opustenie územia v súlade s ustanoveniami zákona z 28. marca 1972 v znení zmien a doplnení…

…

4. Proti rozhodnutiam o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu prijatým v zrýchlenom konaní je možné podať návrh na zmenu na tribunal administratif. Proti príkazu na opustenie územia je možné podať žalobu o neplatnosť na tribunal administratif. Tieto dva opravné prostriedky musia byť predmetom tej istej žaloby, inak budú neprípustné, ak budú podané ako samostatné žaloby. Žaloba musí byť podaná v lehote pätnástich dní od doručenia rozhodnutia. Tribunal administratif rozhodne v lehote dvoch mesiacov od podania žaloby. … Lehota na podanie žaloby a žaloba podaná v lehote majú odkladný účinok. Proti rozhodnutiam tribunal administratif sa nemožno odvolať.

5. Proti rozhodnutiu ministra preskúmať dôvodnosť žiadosti o medzinárodnú ochranu v zrýchlenom konaní nie je možné podať opravný prostriedok.“

II – Skutkový stav

11. Dňa 19. augusta 2009 B. Samba Diouf, štátny príslušník Mauretánie, podal na príslušnom odbore luxemburského ministerstva zahraničných vecí a prisťahovalectva žiadosť o medzinárodnú ochranu v zmysle zákona z 5. mája 2006 o práve na azyl a o doplnkových formách ochrany v znení zmien a doplnení (ďalej len „zákon z roku 2006“). Tvrdil, že odišiel z Mauretánie, aby ušiel z otroctva, a chcel sa usadiť v Európe, aby mohol žiť v lepších podmienkach a založiť si rodinu, pričom sa obáva, že jeho bývalý zamestnávateľ, ktorému ukradol 3 000 eur, aby sa dostal do Európy, ho dá vyhľadať a zabije ho.

12. Minister práce, zamestnanosti a prisťahovalectva zamietol žiadosť, ktorú podal B. Samba Diouf podľa článku 20 ods. 1 písm. b) a d) zákona z roku 2006, pretože jednak predložil sfalšovaný pas, čím uviedol orgány do omylu, a jednak uviedol dôvody, ktoré boli hospodárskej povahy a nezodpovedali kritériám, ktoré by odôvodňovali priznanie medzinárodnej ochrany.

13. Rozhodnutie z 18. novembra bolo prijaté v zrýchlenom konaní a predstavovalo príkaz na opustenie štátneho územia.

14. B. Samba Diouf podal proti tomuto rozhodnutiu žalobu na luxemburský tribunal administratif, v ktorej navrhoval: 1. zrušiť rozhodnutie, ktorým minister rozhodol o preskúmaní jeho žiadosti v zrýchlenom konaní; 2. zmeniť alebo zrušiť rozhodnutie, ktorým bola zamietnutá jeho žiadosť o priznanie medzinárodnej ochrany, a 3. zrušiť príkaz na opustenie štátneho územia.

15. Tribunal administratif sa domnieva, že článok 20 ods. 5 zákona z roku 2006 spôsobuje pochybnosti s ohľadom na výklad článku 39 smernice 2005/85, pokiaľ ide o právo na účinný opravný prostriedok, lebo neumožňuje podať nijaký opravný prostriedok proti rozhodnutiu správneho orgánu preskúmať dôvodnosť žiadosti o medzinárodnú ochranu v zrýchlenom konaní.

16. Tribunal administratif zdôrazňuje, že rozhodnutie o použití zrýchleného konania má pre dotknutú osobu dôsledky, pretože jednak predstavuje skrátenie bežnej jednomesačnej lehoty na podanie žaloby proti konečnému zamietajúcemu rozhodnutiu správneho orgánu na pätnásť dní a jednak žiadateľ o azyl nemá pred týmto súdom nárok na dvojstupňové súdne konanie, ktorým bežne disponuje v rámci riadneho konania.

17. Vzhľadom na to, že sa tribunal administratif domnieval, že zákon z roku 2006 bráni tomu, aby rozhodnutie ministra o použití zrýchleného konania bolo napadnuté, hoci aj nepriamo v rámci žaloby prípadne podanej proti vecnému rozhodnutiu, pričom to podľa neho zodpovedá vôli zákonodarcu, položil Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky.

III – Prejudiciálne otázky

18. „Má sa článok 39 smernice 2005/85/ES vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ako je úprava zavedená v Luxembursku článkom 20 ods. 5 zákona z 5. mája 2006 o práve na azyl a o doplnkových formách ochrany v znení zmien a doplnení, na základe ktorej žiadateľ o azyl nedisponuje súdnym opravným prostriedkom proti rozhodnutiu správneho orgánu preskúmať dôvodnosť žiadosti o medzinárodnú ochranu v zrýchlenom konaní?

V prípade zápornej odpovede, má sa všeobecná zásada práva na účinný opravný prostriedok, ktorá je ustálená v práve Spoločenstva a inšpirovaná článkami 6 a 13 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd zo 4. novembra 1950 vykladať tak, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ako je úprava zavedená v Luxembursku článkom 20 ods. 5 zákona z 5. mája 2006 o práve na azyl a o doplnkových formách ochrany v znení zmien a doplnení, na základe ktorej žiadateľ o azyl nedisponuje súdnym opravným prostriedkom proti rozhodnutiu správneho orgánu preskúmať dôvodnosť žiadosti o medzinárodnú ochranu v zrýchlenom konaní?“

IV – Konanie pred Súdnym dvorom

19. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol zapísaný do registra kancelárie Súdneho dvora 5. februára 2010.

20. Pripomienky predložili B. Samba Diouf a Európska komisia, ako aj luxemburská, nemecká, holandská a grécka vláda.

21. Na pojednávanie, ktoré sa uskutočnilo 19. januára 2011, sa dostavili a ústne pripomienky predložili zástupcovia B. Sambu Dioufa, luxemburskej vlády a Komisie.

V – Tvrdenia

22. B. Samba Diouf tvrdí, že článok 39 smernice 2005/85 ukladá členským štátom povinnosť v tom zmysle, že žiadatelia o azyl majú právo na účinný opravný prostriedok nielen proti samotnému rozhodnutiu o žiadosti o azyl, ale aj proti rozhodnutiu správneho orgánu preskúmať dôvodnosť žiadosti v zrýchlenom konaní, a to tým viac, ak sa, ako je to v prejednávanej veci, toto rozhodnutie zakladá na dôvodoch, ktoré sa týkajú vecného preskúmania žiadosti. Domnieva sa, rovnako ako tribunal administratif, že luxemburská právna úprava neumožňuje podrobiť účinnému súdnemu preskúmaniu rozhodnutie, že o dôvodnosti žiadosti sa rozhodne v zrýchlenom konaní, a to ani v rámci žaloby proti vecnému rozhodnutiu, takže dôvody, na ktorých sa zakladalo prijatie procesného rozhodnutia, že o veci sa rozhodne v zrýchlenom konaní, sú v každom prípade nenapadnuteľné.

23. B. Samba Diouf rovnako tvrdí, že ak by sa pripustilo, že tribunal administratif, ktorý rozhoduje o žalobe proti konečnému rozhodnutiu zamietajúcemu žiadosť o azyl, môže preskúmať rozhodnutie, že o žiadosti sa rozhodne v zrýchlenom konaní, znamenalo by to neprípustné porušenie zásady rovnosti, pretože kým lehota stanovená na podanie odvolania proti rozhodnutiu prijatému v bežnom konaní je jeden mesiac, lehota na napadnutie rozhodnutia prijatého v zrýchlenom konaní je len pätnásť dní. K tomu treba ešte dodať, že v prípade zrýchleného konania žiadateľ nemá nárok na dvojstupňové súdne konanie.

24. Luxemburská, nemecká, holandská a grécka vláda, ako aj Komisia sa zhodujú v názore, že na položené otázky treba odpovedať záporne.

25. V zásade zastávali spolu názor, že smernicu 2005/85 treba vykladať v tom zmysle, že predmetom účinného opravného prostriedku, ktorý z nej vyplýva, môže byť len konečné rozhodnutie, ktorým sa rozhoduje o žiadosti o priznanie ochrany, a nie rozhodnutie, ktorým správny orgán rozhodne preskúmať žiadosť rýchlejšie, čo však nevylučuje, že v rámci preskúmania konečného rozhodnutia môže byť predmetom súdneho preskúmania akékoľvek prípravné rozhodnutie. Tento výklad je tiež údajne úplne v súlade s ustanoveniami článkov 6 a 13 EDĽP.

26. Pokiaľ ide konkrétne o údajné porušenie článku 13 EDĽP, luxemburská vláda tvrdí, že aj podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva sa právo na účinný opravný prostriedok má vzťahovať na obhajobu práva, ktoré je chránené týmto dohovorom, pričom sa podľa uvedenej vlády nemožno domnievať, že by článok 13 EDĽP zaručoval právo žiadateľa o azyl na preskúmanie jeho žiadosti v rámci určitého konkrétneho konania.

27. Čo sa týka rozdielov medzi bežným konaním a zrýchleným konaním z pohľadu lehoty na podanie žaloby a existencie alebo neexistencie dvojstupňového súdneho konania, zastúpené vlády spolu s Komisiou tvrdia, že minimálny štandard, ktorý sa vyžaduje podľa zásady zabezpečenia účinnej súdnej ochrany, je dodržaný tým, že je možné predložiť vec na jedno rozhodnutie súdu, pričom lehota pätnástich dní vzhľadom na okolnosti prejednávanej veci nepredstavuje porušenie tejto zásady z pohľadu judikatúry štrasburského súdu, ako ani Súdneho dvora.

VI – Posúdenie

28. Ako som už viedol, dvomi otázkami sa tribunal administratif Súdneho dvora v podstate pýta, či článok 39 smernice 2005/85, alebo aspoň všeobecná zásada práva na účinný opravný prostriedok inšpirovaná článkami 6 a 13 EDĽP, bráni vnútroštátnej právnej norme, ktorá neupravuje súdny opravný prostriedok proti rozhodnutiu správneho orgánu, ktorým tento orgán rozhodol preskúmať dôvodnosť žiadosti o medzinárodnú ochranu v zrýchlenom konaní.

A – Poznámka na úvod

29. Vzhľadom na okolnosti, za akých bola otázka formálne položená, je podľa môjho názoru potrebné uviesť poznámku na úvod. Vnútroštátny súd vyjadril svoju otázku prostredníctvom dvoch samostatných otázok, pričom druhú otázku treba preskúmať len v prípade, že Súdny dvor na prvú otázku odpovie záporne, t. j. v prípade, že sa bude domnievať, že smernica 2005/85 nebráni uplatňovaniu luxemburského zákona. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd chce dozvedieť, či ak sa preukáže, že vnútroštátne právo je síce v súlade so sekundárnym právom Únie, môže toto vnútroštátne právo napriek tomu porušovať primárne právo Únie v rozsahu, v akom dané primárne právo výslovne preberá ustanovenia článkov 6 a 13 EDĽP.

30. Je však zrejmé, že ak by sa potenciálne preukázalo, ako som už naznačil, že sekundárne právo a vnútroštátne právo sú zlučiteľné, bude to znamenať, že nie je možné v tomto smere napadnúť vnútroštátne právo bez toho, aby bola zároveň aj nevyhnutne napadnutá platnosť sekundárneho práva.

31. Sekundárne právo, o ktoré ide v tejto veci, totiž predstavuje článok 39 smernice 2005/85, ktorým sa len priznáva právo na účinný opravný prostriedok a ktorý má byť prebraný do vnútroštátneho práva. Za predpokladu, že smernica bola správne prebraná do vnútroštátneho práva, toto vnútroštátne právo obsahuje aspoň záruku existencie účinného opravného prostriedku vyžadovaného článkom 39 uvedenej smernice. Ak teda napriek všetkým predpokladom a ak v snahe zachovať samostatný význam druhej otázky postavím vnútroštátny zákon do rozporu s primárnym právom Únie, tak v konečnom dôsledku je otázne, či záruku účinného opravného prostriedku dodržiava sekundárne právo – pričom práve z tohto bodu musí logicky vychádzať moja odpoveď. Predtým však treba trochu bližšie vysvetliť úvahy, ktoré som práve naznačil.

32. V tomto zmysle je zrejmé, že obsah alebo rozsah práva na účinný opravný prostriedok, ktoré je uznané právom Únie, sa nelíši v závislosti od konkrétneho ustanovenia či zásady Spoločenstva, ktorými je toto právo v každom konkrétnom prípade vyhlásené. Otázkou teda nie je, či právo na opravný prostriedok stanovené v článku 39 smernice 2005/85 v oblasti azylu bráni určitej norme vnútroštátneho práva alebo či v opačnom prípade uplatňovaniu tohto vnútroštátneho práva bráni právo na opravný prostriedok, ktoré je v tejto oblasti práva Únie stanovené prostredníctvom odôvodnenia č. 27 danej smernice v súlade so „základnou zásadou práva Spoločenstva“ inšpirovanou EDĽP. Ak by to tak bolo, existovali by dva rozdielne právne systémy a bolo by potrebné pripustiť možnosť, že norma sekundárneho práva ako článok 39 smernice 2005/85 by dovoľovala niečo, čo je vylúčené všeobecnou zásadou práva Únie bez toho, aby to malo vplyv na jej platnosť.

33. Ak teda nesúhlasím s vyššie uvedenými úvahami, domnievam sa, že tribunal administratif sa v skutočnosti pýta dve otázky, ktoré však nie sú vzájomne subsidiárne, ako to bolo vyjadrené návrhom na začatie prejudiciálneho konania, a ich jediným cieľom nie je posúdenie zlučiteľnosti článku 20 ods. 5 zákona z roku 2006 so smernicou 2005/85. Tribunal administratif sa teda presnejšie pýta, či jednak článok 39 smernice 2005/85 výslovne bráni uplatňovaniu článku 20 ods. 5 zákona z roku 2006, a jednak implicitne sa snaží zistiť, či v prípade, že daný článok smernice uvedenému ustanoveniu vnútroštátneho práva nebráni, bráni tomuto ustanoveniu právo na účinný opravný prostriedok pred súdnym orgánom ako všeobecná zásada práva Únie inšpirovaná článkami 6 a 13 EDĽP, čiže v dôsledku toho by aj článok 39 smernice 2005/85 obsahoval pochybenie spôsobujúce jeho neplatnosť z dôvodu porušenia základného práva uznaného článkom 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).

34. Preto sa domnievam, že v súlade s položenou otázkou je potrebné v každom prípade a najprv overiť, či vymedzenie základného práva uvedeného v článku 39 smernice 2005/85 je z právneho hľadiska správne, a to v tom zmysle, že či je v súlade s obsahom tohto práva stanoveným v článku 47 Charty, a teda nepriamo s významom a dosahom, ktorý mu priznáva EDĽP. Treba teda začať tým, že sa najskôr odpovie na otázku, ktorú vnútroštátny súd položil len subsidiárne, pričom túto otázku treba preformulovať tak, že sa vzťahuje na zlučiteľnosť článku 39 smernice 2005/85 s článkom 47 Charty. Až keď prípadne budú zamietnuté akékoľvek pochybnosti o zlučiteľnosti článku 39 smernice 2005/85 s článkom 47 Charty, odpovie sa na otázku, ktorú vnútroštátny súd položil ako prvú a hlavnú.( )

B – Platnosť smernice 2005/85: vzťah článku 39 smernice k článku 47 Charty

35. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora zásada účinnej súdnej ochrany predstavuje všeobecnú zásadu práva Spoločenstva, ktorá vyplýva z ústavných tradícií spoločných všetkým členským štátom a ktorá je zakotvená v článku 6 EDĽP (pozri najmä rozsudky z 15. mája 1986, Johnston, 222/84, Zb. s. 1651, body 18 a 19; z 25. júla 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Rada, C‑50/00 P, Zb. s. I‑6677, bod 39, a z 22. decembra 2010, DEB, C‑279/09, Zb. s. I‑13849, bod 29).

36. Ako vyplýva z ustanovení článku 6 ods. 1 ZEÚ, po vstupe do platnosti Lisabonskej zmluvy nadobudlo právo na účinný opravný prostriedok ako základné právo zakotvené v článku 47 Charty „rovnakú právnu silu ako zmluvy“ a členské štáty ho musia rešpektovať pri vykonávaní práva Únie (článok 51 ods. 1 Charty).

37. V súlade s článkom 47 Charty každý, koho „práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené“, má právo na účinný opravný prostriedok pred súdom (prvý odsek), a to za podmienok umožňujúcich, „aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom“, pričom musí mať možnosť poradiť sa, obhajovať sa a nechať sa zastupovať (druhý odsek), a môže mu byť za určitých okolností poskytnutá bezplatná právna pomoc (tretí odsek).

38. Podľa článku 6 ods. 1 tretieho pododseku ZEÚ, ako aj článku 52 ods. 7 Charty je pri výklade článku 47 Charty potrebné prihliadať na vysvetlivky týkajúce sa Charty, ktoré boli pôvodne pripravené pod vedením predsedníctva Konventu, ktorý ju vypracoval. Z týchto vysvetliviek len vyplýva, že článok 47 prvý odsek Charty sa zakladá na článku 13 EDĽP a druhý odsek zodpovedá zas článku 6 ods. 1 EDĽP, pričom ochrana je v oboch prípadoch širšia.

39. Vzhľadom na vyššie uvedené sa nad mieru výkladovej hodnoty týchto vysvetliviek domnievam, že právo na účinný opravný prostriedok nadobudlo vzhľadom na jeho uznanie prostredníctvom článku 47 Charty za základné právo Únie, ako sa to javí z tohto ustanovenia, vlastný význam a podstatu, ktoré sa neobmedzujú len na prebratie znenia ustanovení článkov 6 a 13 EDĽP. Inými slovami, dané základné právo získalo, ako právo priznané a zaručené Úniou, vlastný obsah, ktorý možno definovať predovšetkým prostredníctvom medzinárodných nástrojov, ktorými sa inšpirovalo, pričom najdôležitejším z nich je EDĽP, ale aj ústavnými tradíciami, z ktorých vychádza, a spolu s nimi celým konceptom zásad, ktoré charakterizujú právny štát. Pritom však nemožno neprihliadnuť na tradíciu založenú na vývoji práva Únie viac ako polstoročia, ktorá ako normatívny systém viedla k vývoju doktríny zakladajúcej sa na zásadách špecifických pre toto právo.

40. V rozsahu, v akom článok 13 EDĽP sleduje cieľ zabezpečiť, aby ochrana práv stanovených v EDĽP bola zaručená v každom zmluvnom štáte dohovoru prostredníctvom účinného opravného prostriedku pred vnútroštátnym súdom, sa totiž môže tento článok uplatniť v súlade so svojím znením len na práva priznané samotným EDĽP. Dá sa však len ťažko pripustiť, že keďže sa prvý odsek článku 47 Charty inšpiruje v tomto ustanovení, obmedzuje sa jeho rozsah len na práva uvedené v Charte.

41. Musím v tejto súvislosti spresniť, že na rozdiel od názoru luxemburskej a holandskej vlády skutočnosť, že sa samostatný opravný prostriedok vyžadovaný v článku 13 EDĽP uplatní len na práva zaručené EDĽP, nemá nijaký vplyv na odpoveď, ktorú treba dať vnútroštátnemu súdu.

42. Napokon právo na účinný opravný prostriedok uznané v článku 47 Charty treba definovať tak, že odkazuje na význam a dosah, ktorý mu priznáva EDĽP (článok 52 ods. 3 Charty). Po definovaní tohto práva jeho pôsobnosť však musí byť tá istá, ako je pôsobnosť stanovená Chartou( ), čiže v zmysle znenia Charty, „práva a slobody zaručené právom Únie“. Preto, čo sa týka tohto prípadu, o uplatnení tohto práva neexistuje žiadna pochybnosť vo vzťahu k „prijatým rozhodnutiam o žiadosti o azyl“, lebo tá skutočnosť, že musí byť možné napadnúť rozhodnutia „účinným opravným prostriedkom“, je podľa odôvodnenia č. 27 smernice 2005/85 len uplatnením „základnej zásady práva Spoločenstva“, čo je zásada, ktorá je napokon vyhlásená Chartou s právnou záväznosťou primárneho práva.

43. Ak sa obmedzím len na právo na účinný opravný prostriedok z pohľadu prístupu k súdu, Únia zaručuje každému domáhať sa súdnej ochrany pred akýmkoľvek aktom, ktorý narušuje práva a slobody priznané Úniou, pričom najdôležitejšie je, aby opravný prostriedok bol účinný v tom zmysle, že musí byť po právnej stránke spôsobilý zabezpečiť nápravu, prípadne nahradiť spôsobenú ujmu, ale tiež v zmysle, že jeho výkon musí byť možný, t. j. podmienky, ktorým podlieha, nemôžu spôsobovať, že výkon tohto práva je nemožný alebo príliš sťažený.

44. Tento záväzný obsah práva priznaného článkom 47 Charty je rovnaký ako obsah vyplývajúci z EDĽP, ktorého výklad poskytuje Európsky súd pre ľudské práva,( ) a úplne v súlade s ním je aj článok 39 smernice 2005/85, ktorý výslovne zaručuje, aby „každý žiadateľ o azyl mal právo na účinný opravný prostriedok pred súdnym orgánom“ proti správnemu rozhodnutiu zamietajúcemu jeho žiadosť pre niektorý z dôvodov uvedených v odseku 1 tohto ustanovenia, t. j. z vecných, formálnych alebo procesných dôvodov.

45. V súlade so zásadou procesnej autonómie členských štátov ten istý článok 39 smernice 2005/85 ukladá uvedeným štátom vo svojom odseku 2, že „ustanovia lehoty a iné potrebné pravidlá, podľa ktorých môže žiadateľ uplatňovať svoje práva na účinný opravný prostriedok“, pričom v odseku 3 stanovuje, že členské štáty zavedú aj „tam, kde je to vhodné,… pravidlá v súlade s ich medzinárodnými záväzkami“, ktorými sa dosiahne účinnosť opravného prostriedku tým, že sa zabezpečí jeho výsledok prijatím ochranných opatrení.

46. Za týchto okolností je zrejmé, že článok 39 smernice 2005/85, ktorý je v súlade s článkom 47 Charty, a tým aj nepriamo v súlade s minimálnym obsahom práva na účinný opravný prostriedok, ako je definované v požiadavkách EDĽP, spĺňa podmienku platnosti, ktorá každej právnej norme sekundárneho práva vyplýva z článku 6 ods. 1 ZEÚ tým, že priznáva Charte „rovnakú právnu silu ako zmluvy“.

47. Únia je navyše povinná tak konať v dvoch rovinách. Na jednej strane konkrétne pri výkone svojej normatívnej právomoci v danej oblasti výslovným uvedením práva na účinný opravný prostriedok v rámci konaní o priznaní alebo odmietnutí priznať postavenie utečenca. Na druhej strane zaviazaním členských štátov vykonávať ich pôsobnosť tak, aby konkrétne uplatňovali tieto konania, a navyše, aby to robili za podmienok zaručujúcich uplatnenie daného práva takým spôsobom, aby procesná autonómia členských štátov nemohla predstavovať prekážku jeho uplatňovania.

48. Keďže boli rozptýlené pochybnosti týkajúce sa platnosti článku 39 smernice 2005/85, aby bolo možné odpovedať na prvú z dvoch otázok, ktoré položil tribunal administratif, treba ešte určiť, či toto ustanovenie bráni uplatňovaniu článku 20 ods. 5 zákona z roku 2006.

C – Výklad dosahu článku 39 smernice vo vzťahu k článku 20 ods. 5 zákona z roku 2006

49. Článok 20 ods. 1 zákona z roku 2006 prakticky preberá článok 23 ods. 4 smernice 2005/85, ktorý spresňuje prípady, v ktorých sa môže vykonať preskúmanie žiadosti o azyl v zrýchlenom konaní. Zo znenia jednotlivých prípadov uvedených v článku 23 ods. 4 danej smernice zjavne vyplýva, že zrýchlené konanie musí viesť k zamietavému rozhodnutiu, lebo jednotlivo stanovené predpoklady sú prípadmi, v ktorých žiadateľ jasne nespĺňa požiadavky na získanie postavenia utečenca [písmeno b)], žiadosť o azyl sa považuje za neopodstatnenú [písmeno c)] alebo žiadosť bola predložená s cieľom odložiť výkon rozhodnutia o vyhostení [písmeno j)]. Takýto výklad a contrario potvrdzuje článok 23 ods. 3 smernice, ktorý stanovuje možnosť urýchliť preskúmanie žiadosti „vrátane prípadov, keď je žiadosť pravdepodobne dobre odôvodnená alebo keď má žiadateľ osobitné potreby“.

50. Hoci toto ustanovenie nevylučuje možnosť, že žiadosti bude vyhovené( ), je zrejmé, že zrýchlené konanie stanovené v článku 20 zákona z roku 2006 predstavuje v skutočnosti konanie, o ktorom sa predpokladá, že žiadosť bude zamietnutá. Samotné rozhodnutie, ktorým sa končí konanie, musí byť možné napadnúť účinným opravným prostriedkom. Práve to vyplýva z článku 20 ods. 4 zákona z roku 2006, ktorý stanovuje, že „proti rozhodnutiam o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu prijatým v zrýchlenom konaní je možné podať návrh na zmenu na tribunal administratif“.

51. Otázkou je, či aj rozhodnutie preskúmať žiadosť v zrýchlenom konaní musí byť možné napadnúť opravným prostriedkom na súde, čo výslovne vylučuje článok 20 ods. 5 zákona z roku 2006.

52. Článok 39 smernice 2005/85 stanovuje vo svojom odseku 1 písm. a), že členské štáty zabezpečia, aby každý žiadateľ o azyl mal právo na účinný opravný prostriedok proti „rozhodnutiu o jeho žiadosti o azyl“, pričom tribunal administratif sa svojím návrhom na začatie prejudiciálneho konania snaží zistiť, ako treba vykladať toto konkrétne ustanovenie, a predovšetkým, či ho treba chápať tak, že odkazuje len na konečné rozhodnutie, ktorým sa rozhodlo o žiadosti, alebo tak, že sa týka aj rozhodnutia o preskúmaní žiadosti v zrýchlenom konaní.

53. Samozrejme znenie článku 39 smernice 2005/85 možno vykladať v tom zmysle, že „rozhodnutie o žiadosti o azyl“ znamená akékoľvek rozhodnutie prijaté v súvislosti so žiadosťou o azyl. Takže aj medzitýmne či prípravné rozhodnutia, ktoré boli prijaté pred konečným rozhodnutím o žiadosti o azyl, by tiež mohli byť predmetom samostatného opravného prostriedku.

54. Takýto výklad by však nebol v súlade so záujmom o rýchly priebeh konaní o žiadostiach o azyl. Ako vyplýva z odôvodnenia č. 11 smernice 2005/85, záujem na tom majú tak členské štáty, ako aj žiadatelia o azyl, pričom aj v článku 23 ods. 2 danej smernice je uvedené, že „členské štáty zabezpečia, aby sa toto konanie čo najskôr uzavrelo, bez toho, aby bolo dotknuté primerané a úplné preskúmanie“.( )

55. Okrem uvedeného dôvodu teleologickej povahy sa tiež zdá, že z toho istého článku 39 smernice 2005/85 vyplýva zjavný záujem na obmedzení rozhodnutí, ktoré môžu byť predmetom opravného prostriedku, len na tie, ktoré znamenajú zamietnutie žiadosti o azyl (A) pre vecné dôvody alebo (B) pre formálne či procesné dôvody, ktoré znemožňujú vydať rozhodnutie založené na vecných dôvodoch.

56. Podľa článku 39 smernice 2005/85 pod pojem „rozhodnutie o žiadosti o azyl“ totiž patria viaceré druhy rozhodnutí uvedené v písmene a) bodoch i) až iii) – ktoré tým, že spôsobujú zamietnutie žiadosti o azyl alebo že sú prijaté na hranici, predstavujú konečné a zamietajúce vecné rozhodnutie. Takej povahy sú aj ostatné rozhodnutia, ktoré výslovne a bezprostredne podliehajú právu na účinné súdne preskúmanie podľa článku 39 smernice 2005/85 odseku 1 písm. b) až e): odmietnutie znovu otvoriť preskúmanie žiadosti po zastavení konania; rozhodnutie nepokračovať v preskúmaní následných žiadostí; rozhodnutie odmietnuť vstup v prípade následnej žiadosti podanej po tom, ako iná žiadosť bola vzatá späť, nepokračovalo sa v nej, alebo zamietnutá, ako aj rozhodnutie o odňatí postavenia utečenca.

57. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy je možné dospieť k záveru, že článok 39 smernice 2005/85 sa zjavne týka rozhodnutí, pri ktorých je s konečnou platnosťou vylúčené vyhovenie žiadosti o azyl.

58. Keďže z rozhodnutia o preskúmaní žiadosti o azyl v zrýchlenom konaní sa dá už predpokladať vecné rozhodnutie o zamietnutí žiadosti, je zrejmé, že musí byť možné podať proti nemu účinný opravný prostriedok. Nemusí to však nevyhnutne znamenať, že tento opravný prostriedok treba podať proti rozhodnutiu o preskúmaní žiadosti v zrýchlenom konaní a že ho treba podať hneď po prijatí uvedeného rozhodnutia. Dôležité je, aby bolo možné vecné rozhodnutie o zamietnutí žiadosti napadnúť opravným prostriedkom pred tým, ako nadobudne právoplatnosť a môže byť vykonané.( )

59. To znamená, že článok 39 smernice 2005/85 v zásade nestanovuje, že vnútroštátne právo má upraviť určitý konkrétny či samostatný opravný prostriedok, čiže inými slovami „priamy“ opravný prostriedok proti rozhodnutiu o preskúmaní žiadosti o azyl v zrýchlenom konaní.

60. Napriek tomu však existuje jedna výnimka: musí totiž existovať možnosť účinne pred súdom napadnúť dôvody, ktoré boli podkladom pre uplatnenie zrýchleného konania, v rámci opravného prostriedku, ktorý môže byť v každom prípade podaný proti konečnému rozhodnutiu prijatému na konci konania o žiadosti o azyl.

61. Ak by to tak nebolo a ak by dôvod, na základe ktorého sa rozhodlo, že sa žiadosť preskúma v zrýchlenom konaní, nebolo možné, ako tvrdí tribunal administratif v súlade s článkom 20 ods. 5 zákona z roku 2006, preskúmať súdnym orgánom, bolo by potrebné dospieť k záveru, že právo Únie bráni takému dôsledku.

62. Napokon je potrebné vyriešiť otázku, či právo Únie bráni skúmanému vnútroštátnemu právnemu systému, v ktorom rozhodnutie o uplatnení zrýchleného konania namiesto bežného konania spôsobuje rozdiely, ktoré sa v zásade prejavujú menej priaznivým zaobchádzaním so žiadateľom o azyl, a to z hľadiska jeho práva na účinný opravný prostriedok, ktoré môže uplatniť iba v lehote pätnástich dní a bez nároku na dvojstupňové súdne konanie.

63. Po prvé, čo sa týka okolnosti, že lehota na podanie opravného prostriedku proti rozhodnutiu prijatému v rámci bežného konania je jeden mesiac, kým proti rozhodnutiu prijatému v rámci zrýchleného konania je len pätnásť dní, je zrejmé, ako uviedla aj Komisia vo svojich pripomienkach, že je dôležité, aby stanovená lehota bola z vecného hľadiska dostatočná na prípravu a podanie účinného opravného prostriedku. Neexituje pritom nič, na základe čoho by bolo možné tvrdiť, že to tak nie je v prípade, ak je lehota stanovená na pätnásť dní, ktorá sa v zrýchlených konaniach uplatňuje bežne, pričom je úplne opodstatnená a primeraná pre dĺžku procesných lehôt, ktorá sa považuje za dostatočnú s ohľadom na práva a záujmy, o ktoré ide.( )

64. Z toho vyplýva, že vnútroštátnemu súdu vždy prináleží, aby s ohľadom na okolnosti prejednávaného prípadu, ak by uvedená lehota bola s prihliadnutím na konkrétne okolnosti príliš krátka, pričom už tento dôvod by mohol stačiť na to, aby súd vyhovel opravnému prostriedku podanému (nepriamo) proti správnemu rozhodnutiu o preskúmaní opodstatnenosti žiadosti o azyl v zrýchlenom konaní a v rámci vyhovenia opravnému prostriedku by nariadil prejednanie žiadosti v rámci bežného konania.

65. Po druhé, a čo sa týka rozdielu, ktorý spočíva v tom, že dotknutá osoba má nárok na dvojstupňové súdne konanie len v prípade, ak rozhodnutie bolo prijaté v rámci bežného konania, z pohľadu, ktorým sa zaoberám, je tiež zrejmé, že dôležité je, že existuje aspoň jeden stupeň súdneho konania. To je zaručené článkom 39 smernice 2005/85/ES, pričom EDĽP nekladie v tomto zmysle vyššie požiadavky( ), a aj článok 14 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach – stanovujúci minimálne záruky uznané pre definovanie obsahu základných práv takmer vo všetkých členských štátoch – zaručuje uvedený režim iba v rámci trestných konaní, čo sa tohto prípadu netýka.

66. Domnievam sa teda, že článok 39 smernice 2005/85/ES je úplne v súlade so základným právom, ktoré je zaručené článkom 47 Charty, a preto v zásade nebráni vnútroštátnej právnej úprave, akou je článok 20 ods. 5 luxemburského zákona z roku 2006.

VII – Návrh

67. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré predložil tribunal administratif, takto:

1. Článok 39 smernice Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca je v súlade s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie.

2. Článok 39 smernice 2005/85/ES nebráni vnútroštátnej právnej úprave, akou je úprava zavedená v Luxemburskom veľkovojvodstve článkom 20 ods. 5 zákona z 5. mája 2006 o práve na azyl a o doplnkových formách ochrany v znení zmien a doplnení, podľa ktorej žiadateľ o azyl nemá samostatný súdny opravný prostriedok proti rozhodnutiu správneho orgánu preskúmať dôvodnosť žiadosti o medzinárodnú ochranu v zrýchlenom konaní, pod podmienkou, že dôvody zamietnutia jeho žiadosti, ktorej zamietnutie sa očakávalo pri prijatí daného procesného rozhodnutia, môžu byť účinne napadnuté pred súdom v rámci opravného prostriedku, ktorý môže byť v každom prípade podaný proti konečnému rozhodnutiu prijatému na konci konania o žiadosti o azyl.