NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

prednesené 2. decembra 2021 ( 1 )

Vec C‑156/21

Maďarsko

proti

Európskemu parlamentu

a

Rade Európskej únie

„Žaloba o neplatnosť – Článok 151 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora – Prekážka konania – Žiadosť o odstránenie dokumentu zo spisu – Stanovisko právneho servisu Rady – Nariadenie (EÚ, Euratom) 2020/2092 – Všeobecný režim podmienenosti na ochranu rozpočtu Únie – Ochrana rozpočtu Únie v prípade porušenia zásad právneho štátu v jednom z členských štátov – Právny základ nariadenia 2020/2092 – Článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ – Porušenie článkov 7 ZEÚ a 269 ZFEÚ – Porušenie článku 4 ods. 1 ZEÚ, článku 5 ods. 2 ZEÚ a článku 13 ods. 2 ZEÚ – Zásada právnej istoty – Zásada rovnakého zaobchádzania s členskými štátmi – Zásada proporcionality“

1. Prejednávanou žalobou ( 2 ), ktorá bola podaná na základe článku 263 ZFEÚ, Maďarsko v prvom rade navrhuje, aby Súdny dvor zrušil nariadenie (EÚ, Euratom) 2020/2092 ( 3 ), a subsidiárne navrhuje, aby zrušil niektoré z jeho článkov.

2. V konaní o tejto žalobe, ktorá má nepochybne ústavný význam, musí Súdny dvor určiť, či nariadenie 2020/2092, ktorým sa zavádza mechanizmus na ochranu rozpočtu Únie v prípade porušení zásad právneho štátu členskými štátmi, ktoré súvisia s plnením rozpočtu, bolo prijaté na vhodnom právnom základe a či je zlučiteľné s viacerými ustanoveniami primárneho práva, najmä s článkom 7 ZEÚ.

3. Súdny dvor rozhodol, že prejednávaná vec bude pridelená plénu ako rozhodovaciemu zloženiu, ktoré má rozhodovať o „výnimočne dôležit[ých]“ veciach (článok 16 Štatútu Súdneho dvora).

I. Právny rámec

A. Primárne právo

4. Článok 7 ZEÚ stanovuje: „1. Na základe odôvodneného návrhu jednej tretiny členských štátov, Európskeho parlamentu alebo Európskej komisie môže Rada štvorpätinovou väčšinou svojich členov po získaní súhlasu Európskeho parlamentu rozhodnúť, že existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt uvedených v článku 2 niektorým členským štátom. Pred prijatím takéhoto rozhodnutia Rada vypočuje príslušný členský štát a v súlade s tým istým postupom mu môže adresovať vhodné odporúčania. Rada pravidelne overuje, či dôvody, na základe ktorých prijala rozhodnutie, ešte stále trvajú. 2. Európska rada môže na návrh jednej tretiny členských štátov alebo na návrh Európskej komisie a po získaní súhlasu Európskeho parlamentu jednomyseľne rozhodnúť o existencii závažného alebo pretrvávajúceho [závažného a pretrvávajúceho – neoficiálny preklad] porušenia hodnôt uvedených v článku 2 niektorým členským štátom, a to po vyzvaní tohto členského štátu, aby predložil svoje stanovisko. 3. Ak je prijaté rozhodnutie podľa odseku 2, môže Rada kvalifikovanou väčšinou rozhodnúť o pozastavení určitých práv vyplývajúcich z uplatňovania zmlúv pre príslušný členský štát vrátane hlasovacieho práva zástupcu vlády tohto členského štátu na zasadnutiach Rady. Rada pritom zohľadní možné následky takéhoto pozastavenia na práva a povinnosti fyzických a právnických osôb. Záväzky príslušného členského štátu vyplývajúce zo zmlúv zostávajú pre tento štát v každom prípade aj naďalej záväzné. 4. Rada môže následne kvalifikovanou väčšinou rozhodnúť o zmene alebo odvolaní opatrení prijatých podľa odseku 3 v dôsledku zmeny situácie, ktorá viedla k ich zavedeniu. 5. Pravidlá hlasovania, ktoré sa na účely tohto článku vzťahujú na Európsky parlament, Európsku radu a Radu, sú ustanovené v článku 354 [ZFEÚ]“.

5. V súlade s článkom 269 ZFEÚ: „Súdny dvor má právomoc rozhodovať o zákonnosti aktu prijatého Európskou radou alebo Radou podľa článku 7 [ZEÚ] výhradne na návrh členského štátu dotknutého rozhodnutím Európskej rady alebo Rady, a to výhradne o dodržaní procesných ustanovení uvedeného článku. Taký návrh musí byť predložený do jedného mesiaca odo dňa takéhoto rozhodnutia. Súdny dvor rozhodne do jedného mesiaca odo dňa návrhu.“

6. Podľa článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ: „Európsky parlament a Rada prijmú v súlade s riadnym legislatívnym postupom a po porade s Dvorom audítorov prostredníctvom nariadení: a) rozpočtové pravidlá upravujúce najmä postup zostavovania a plnenia rozpočtu a predkladania a auditu účtov“.

B. Nariadenie 2020/2092

7. V súlade s článkom 1 („Predmet úpravy“): „Týmto nariadením sa stanovujú pravidlá nevyhnutné na ochranu rozpočtu Únie v prípade porušení zásad právneho štátu v členských štátoch.“

8. V zmysle článku 2 („Vymedzenie pojmov“): „Na účely tohto nariadenia sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov: a) ‚právny štát‘ odkazuje na hodnotu Únie zakotvenú v článku 2 [ZEÚ]. Zahŕňa zásady, ktorými sú zásada zákonnosti implikujúca transparentný, zodpovedný, demokratický a pluralistický zákonodarný proces; zásada právnej istoty; zásada zákazu svojvoľnosti výkonných právomocí; zásada účinnej súdnej ochrany zo strany nezávislých a nestranných súdov vrátane prístupu k spravodlivosti, a to aj pokiaľ ide o základné práva; zásada oddelenia právomocí; a zásada nediskriminácie a rovnosti pred zákonom. Právny štát sa chápe so zreteľom na ostatné hodnoty a zásady Únie zakotvené v článku 2 [ZEÚ]; …“

9. Článok 3 („Porušenia zásad právneho štátu“) stanovuje: „Na účely tohto nariadenia môžu nasledujúce skutočnosti naznačovať porušenia zásad právneho štátu: a) ohrozovanie nezávislosti súdnictva; b) nezabránenie svojvoľným alebo nezákonným rozhodnutiam orgánov verejnej moci vrátane orgánov presadzovania práva, nenapravenie alebo nepotrestanie takýchto rozhodnutí, neposkytnutie finančných a ľudských zdrojov ovplyvňujúce riadne fungovanie uvedených orgánov, alebo nezabezpečenie toho, aby nedochádzalo ku konfliktom záujmov; c) obmedzovanie dostupnosti a účinnosti právnych prostriedkov nápravy, a to aj reštriktívnymi procesnými pravidlami, a nedostatočné vykonávanie rozsudkov alebo obmedzovanie účinného vyšetrovania, stíhania alebo trestania porušení zákona.“

10. V článku 4 („Podmienky prijímania opatrení“) sa uvádza: „1. Vhodné opatrenia sa prijmú vtedy, ak sa podľa článku 6 preukáže, že porušenia zásad právneho štátu v členskom štáte dostatočne priamym spôsobom ovplyvňuje [ovplyvňujú – neoficiálny preklad] správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu finančných záujmov Únie, alebo že existuje závažné riziko takého ovplyvňovania. 2. Na účely tohto nariadenia sa porušenia zásad právneho štátu týkajú jednej alebo viacerých z týchto oblastí: a) riadne fungovanie orgánov, ktoré plnia rozpočet Únie, vrátane úverov a iných nástrojov zaručených rozpočtom Únie, najmä v kontexte postupov verejného obstarávania alebo udeľovania grantov; b) riadne fungovanie orgánov vykonávajúcich finančnú kontrolu, monitorovanie a audit a riadne fungovanie účinných a transparentných systémov finančného riadenia a zodpovednosti; c) riadne fungovanie vyšetrovacích zložiek a prokuratúry vo vzťahu k vyšetrovaniu a stíhaniu podvodov vrátane daňových podvodov, korupcie alebo iných porušení práva Únie v súvislosti s plnením rozpočtu Únie alebo ochranou finančných záujmov Únie; d) účinné súdne preskúmanie konania alebo nekonania orgánov uvedených v písmenách a), b) a c) nezávislými súdmi; e) predchádzanie podvodom vrátane daňových podvodov, korupcii alebo iným porušeniam práva Únie v súvislosti s plnením rozpočtu Únie alebo ochranou finančných záujmov Únie a ich trestanie, ako aj ukladanie účinných a odrádzajúcich sankcií príjemcom finančných prostriedkov vnútroštátnymi súdmi alebo správnymi orgánmi; f) spätné získanie neoprávnene vyplatených prostriedkov; g) účinná a včasná spolupráca s OLAF‑om a, za predpokladu účasti dotknutého členského štátu, s Európskou prokuratúrou pri ich vyšetrovaniach alebo stíhaniach podľa uplatniteľných aktov Únie v súlade so zásadou lojálnej spolupráce; h) iné situácie alebo konanie orgánov, ktoré sú relevantné z hľadiska správneho finančného riadenia rozpočtu Únie alebo ochrany finančných záujmov Únie.“

11. V článku 5 („Opatrenia na ochranu rozpočtu Únie“) je uvedené: „1. Za predpokladu, že sú splnené podmienky stanovené v článku 4 tohto nariadenia, možno v súlade s postupom stanoveným v článku 6 tohto nariadenia prijať jedno alebo viaceré z týchto vhodných opatrení: … b) ak Komisia plní rozpočet Únie v rámci zdieľaného riadenia s členskými štátmi podľa článku 62 ods. 1 písm. b) nariadenia o rozpočtových pravidlách: i) pozastavenie schvaľovania jedného alebo viacerých programov alebo zmena takého pozastavenia; ii) pozastavenie záväzkov; iii) zníženie záväzkov, a to aj prostredníctvom finančných opráv alebo transferov v prospech iných výdavkových programov; iv) zníženie predbežného financovania; v) prerušenie platobných termínov; vi) pozastavenie platieb. 2. Pokiaľ sa v rozhodnutí, ktorým sa prijímajú opatrenia, nestanovuje inak, uloženie vhodných opatrení nemá vplyv na povinnosti subjektov verejnej správy uvedených v odseku 1 písm. a) alebo členských štátov uvedených v odseku 1 písm. b) implementovať program alebo fond, ktorých sa dané opatrenie týka, a najmä nemá vplyv na povinnosti, ktoré majú voči konečným príjemcom finančných prostriedkov alebo prijímateľom vrátane povinnosti uskutočňovať platby podľa tohto nariadenia a uplatniteľných pravidiel pre jednotlivé sektory alebo rozpočtových pravidiel. Pri implementácii fondov Únie v rámci zdieľaného riadenia členské štáty, ktorých sa týkajú opatrenia prijaté podľa tohto nariadenia, podávajú Komisii každé tri mesiace od prijatia uvedených opatrení správu o ich plnení týchto povinností. Komisia overí, či sa dodržali uplatniteľné právne predpisy, a v prípade potreby prijme všetky vhodné opatrenia na ochranu rozpočtu Únie v súlade s pravidlami pre jednotlivé sektory a rozpočtovými pravidlami. 3. Prijaté opatrenia musia byť proporcionálne. Určia sa na základe skutočného alebo potenciálneho vplyvu porušení zásad právneho štátu na správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo na finančné záujmy Únie. Náležite sa zohľadní povaha, trvanie, závažnosť a rozsah porušení zásad právneho štátu. Opatrenia sa v čo najväčšej možnej miere zameriavajú na činnosti Únie ovplyvnené porušeniami. 4. Komisia poskytuje prostredníctvom webového sídla alebo internetového portálu informácie a usmernenia v prospech konečných príjemcov finančných prostriedkov alebo prijímateľov, pokiaľ ide o povinnosti členských štátov uvedené v odseku 2. Komisia na tom istom webovom sídle alebo internetovom portáli poskytne aj vhodné nástroje pre konečných príjemcov finančných prostriedkov alebo prijímateľov, aby ju mohli informovať o akomkoľvek porušení týchto povinností, ktoré ich podľa ich názoru priamo ovplyvňuje. … 5. Na základe informácií, ktoré poskytli koneční príjemcovia finančných prostriedkov alebo prijímatelia v súlade s odsekom 4 tohto článku, Komisia vyvinie maximálne úsilie na zabezpečenie toho, aby sa akákoľvek suma splatná subjektmi verejnej správy alebo členskými štátmi uvedenými v odseku 2 tohto článku skutočne vyplatila konečným príjemcom finančných prostriedkov alebo prijímateľom…“.

12. Článok 6 („Postup“) stanovuje: „1. Ak Komisia zistí, že má opodstatnené dôvody domnievať sa, že sú splnené podmienky stanovené v článku 4, a pokiaľ sa nedomnieva, že iné postupy stanovené v právnych predpisoch Únie by jej umožnili účinnejšie chrániť rozpočet Únie, zašle dotknutému členskému štátu písomné oznámenie, v ktorom uvedie skutkové okolnosti a konkrétne dôvody, na ktorých založila svoje zistenia. Komisia bezodkladne informuje Európsky parlament a Radu o takomto oznámení a jeho obsahu. … 9. Ak sa Komisia domnieva, že sú splnené podmienky stanovené v článku 4, a že sa nápravnými opatreniami, ktoré prípadne členský štát navrhol podľa odseku 5, primerane neriešia zistenia uvedené v oznámení Komisie, predloží návrh vykonávacieho rozhodnutia o vhodných opatreniach Rade do jedného mesiaca od doručenia pripomienok členského štátu alebo v prípade, že neboli vznesené žiadne pripomienky, bez zbytočného odkladu a v každom prípade do jedného mesiaca od uplynutia lehoty stanovenej v odseku 7. V návrhu Komisia uvedie konkrétne dôvody a dôkazy, na ktorých sa zakladajú jej zistenia. 10. Rada prijme vykonávacie rozhodnutie uvedené v odseku 9 tohto článku do jedného mesiaca od doručenia návrhu Komisie. V prípade výnimočných okolností sa lehota na prijatie uvedeného vykonávacieho rozhodnutia môže predĺžiť najviac o dva mesiace. S cieľom zabezpečiť včasné rozhodnutie Komisia využije svoje práva podľa článku 237 ZFEÚ, ak to považuje za vhodné. 11. Rada, konajúc kvalifikovanou väčšinou, môže návrh Komisie zmeniť a zmenené znenie prijať prostredníctvom vykonávacieho rozhodnutia.“

C. Nariadenie (ES) č. 1049/2001 ( 4 )

13. Článok 4 („Výnimky“) znie: „… 2. Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana: … – súdneho konania a právneho poradenstva, … pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení. 3. Prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení. Prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutom orgáne, bude odmietnutý aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení. …“

II. Konanie na Súdnom dvore

14. Maďarsko vo svojom návrhu navrhuje, aby Súdny dvor: ( 5 ) – zrušil nariadenie 2020/2092 o všeobecnom režime podmienenosti na ochranu rozpočtu Únie, – subsidiárne zrušil nasledujúce ustanovenia nariadenia 2020/2092: článok 4 ods. 1, článok 4 ods. 2 písm. h), článok 5 ods. 2, článok 5 ods. 3 predposledná a posledná veta, ako aj článok 6 ods. 3 a 8, – uložil Európskemu Parlamentu a Rade Európskej únie povinnosť nahradiť trovy konania.

15. Parlament a Rada navrhujú, aby Súdny dvor zamietol žalobu a uložil Maďarsku povinnosť nahradiť trovy konania.

16. Dňa 12. mája 2021 Parlament požiadal, aby sa vec prejednala podľa článku 133 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora (skrátené konanie), s čím predseda Súdneho dvora 9. júna 2021 súhlasil.

17. Dňa 12. mája 2021 Rada v súlade s článkom 151 ods. 1 rokovacieho poriadku navrhla, aby Súdny dvor neprihliadal na určité časti návrhu Maďarska ani jeho prílohy A.3, lebo sa v nich cituje nezverejnené stanovisko právneho servisu Rady alebo sa v nich naň odkazuje. Dňa 29. júna 2021 Súdny dvor v súlade s odsekom 5 uvedeného článku rozhodol, že o tejto prekážke konania sa rozhodne spolu s rozhodnutím o veci samej v rozsudku.

18. Na pojednávaní, ktoré sa konalo pred plénom Súdneho dvora 11. a 12. októbra 2021, sa zúčastnili Maďarsko, Poľská republika, Európsky parlament a Rada, ako aj Európska komisia a vlády Belgického kráľovstva, Dánskeho kráľovstva, Spolkovej republiky Nemecko, Írska, Španielskeho kráľovstva, Francúzskej republiky, Luxemburského veľkovojvodstva, Holandského kráľovstva, Fínskej republiky a Švédskeho kráľovstva.

19. Vo svojich návrhoch sa najprv budem venovať prekážke konania, ktorú namieta Rada. Následne opíšem právny rámec, v ktorom bolo vypracované a prijaté nariadenie 2020/2092. Napokon sa budem zaoberať deviatimi žalobnými dôvodmi týkajúcimi sa zrušenia, ktoré uvádza Maďarsko.

III. Prekážka konania

20. Rada žiada Súdny dvor, aby „neprihliadal na časti návrhu a jeho príloh, najmä na prílohu A.3, ktoré odkazujú na stanovisko právneho servisu Rady (dokument Rady 13593/18) [ďalej len ‚stanovisko‘] z 25. októbra 2018, citujú obsah tohto stanoviska alebo vyjadrujú rozbor, ktorý je v ňom uskutočnený, a najmä na časti [uvedené v bodoch 21, 22, 164 a 166]“.

21. Maďarsko navrhuje, aby Súdny dvor zamietol žiadosť Rady, a subsidiárne navrhuje, aby Súdny dvor uložil Rade povinnosť predložiť stanovisko.

22. Na úvod musím spresniť, že Rada nežiada o odstránenie stanoviska, ktoré Maďarsko jednoducho nezahrnulo ako také do svojho návrhu, zo spisu. Nemožno teda hovoriť o odstránení dokumentu, ktorý nebol založený do spisu. Žiadosť Rady je obmedzená – ako to vyplýva zo znenia jej žiadosti podanej na základe článku 151 rokovacieho poriadku – na to, aby sa neprihliadalo na časti návrhu a jeho príloh, v ktorých je citované uvedené stanovisko alebo ktoré naň odkazujú.

23. Všetky členské štáty Únie, ako aj Komisia majú toto stanovisko k dispozícii ako členovia Rady alebo účastníci legislatívneho postupu, ktorý viedol k prijatiu nariadenia 2020/2092.

24. Existencia stanoviska bola navyše odhalená v tlači ( 6 ) a jeho obsah je dostupný na internete. Rada sa však rozhodla zachovať jeho dôvernú povahu a zamietla niektoré žiadosti o prístup predložené na základe nariadenia č. 1049/2001, pričom zverejnila len body 1 až 8 tohto stanoviska. ( 7 )

25. Vzniká teda paradoxná situácia, v ktorej všetci účastníci tohto konania mali oprávnený prístup k tomuto dokumentu a len Súdny dvor o ňom oficiálne nevie. Za týchto okolností je žiadosť Rady dosť prekvapujúca ( 8 ) a nezodpovedá klasickým prípadom odstránenia dokumentov zo spisu, ktoré boli predložené Súdnemu dvoru, ktoré sú spomenuté v jeho judikatúre.

26. V návrhu Maďarska a v jeho prílohách sa nachádzajú: – citácia časti stanoviska v odseku 4 dokumentu uvedeného v prílohe 3, ktorý je nazvaný Non‑paper from Hungary a ktorý sa týka návrhu Komisie z 9. novembra 2018, na základe ktorého bolo prijaté nariadenie 2020/2092, – odkazy na stanovisko, v ktorých je zrejme citovaný jeho obsah, ale v prípade ktorých nedokážem určiť, či ide o doslovnú citáciu jeho obsahu, alebo o jeho preformulovanie zo strany Maďarska (body 22 a 164 návrhu, ako aj odseky 2 až 7 a 9 prílohy 3), a – jednoduché odkazy na stanovisko v rámci konkrétnych tvrdení Maďarska (body 21 a 166 návrhu).

27. Skôr než sa budem zaoberať prekážkou konania z vecného hľadiska, považujem za vhodné uviesť predpisy a príslušnú judikatúru Súdneho dvora, ktoré sa týkajú prístupu k dokumentom inštitúcií Únie, najmä k stanoviskám ich právnych útvarov, ich zverejňovania a odvolávania sa na ne v súdnom konaní.

A. Predpisy týkajúce sa prístupu k dokumentom inštitúcií Únie a odvolávania sa na ne v súdnom konaní

28. Prístup fyzických a právnických osôb k dokumentom inštitúcií Únie je upravený v nariadení č. 1049/2001. Jeho cieľom je zaistiť čo najširší prístup k dokumentom, a preto je v článku 2 ods. 1 tohto nariadenia zakotvená všeobecná zásada, podľa ktorej má každý právo na prístup ku všetkým dokumentom Únie, aj keď toto právo podlieha určitým podmienkam a obmedzeniam. ( 9 )

29. Článok 4 nariadenia č. 1049/2001, ktorý bol citovaný vyššie, stanovuje režim výnimiek, ktoré sa vzťahujú na právo na prístup k dokumentom, založený na dôvodoch verejného alebo súkromného záujmu. Medzi týmito výnimkami je spomenuté odmietnutie prístupu k dokumentu: – ktorého zverejnením by sa porušila ochrana „súdneho konania a právneho poradenstva,… pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení“, – ktorý „orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol,… v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení“.

30. Nariadenie č. 1049/2001 sa uplatní len na žiadosti o prístup k dokumentom podané fyzickými a právnickými osobami, ale nie členskými štátmi. Ak ide o legislatívne akty Rady, členské štáty logicky majú k dispozícii dokumenty vytvorené touto inštitúciou.

31. Pokiaľ však ide o sprístupnenie alebo zverejnenie dokumentov s obmedzeným prístupom, členské štáty musia požiadať o povolenie, ktoré je v prípade Rady upravené v jej rokovacom poriadku. ( 10 ) Príloha II tohto rokovacieho poriadku obsahuje osobitné pravidlá Rady týkajúce sa prístupu verejnosti k jej dokumentom, ktoré odkazujú na nariadenie č. 1049/2001. ( 11 )

32. Odkaz na ustanovenia nariadenia č. 1049/2001 dopĺňajú usmernenia o manipulácii s internými dokumentmi Rady. ( 12 ) V bode 5 týchto usmernení sa uvádza, že dokumenty s označením „LIMITE“ sa považujú za dokumenty, na ktoré sa vzťahuje povinnosť zachovávať služobné tajomstvo v súlade s článkom 339 ZFEÚ a článkom 6 ods. 1 rokovacieho poriadku Rady, pričom okrem toho sa pri ich manipulácii musia dodržiavať príslušné právne predpisy EÚ, najmä nariadenie č. 1049/2001.

33. Pokiaľ ide o prístup k dokumentom „LIMITE“, podľa bodov 20 až 22 usmernení Rady je ich zverejnenie podmienené predchádzajúcim povolením Rady. ( 13 )

B. Judikatúra týkajúca sa najmä prístupu k stanoviskám právnych útvarov inštitúcií a odvolávania sa na ne v súdnom konaní

34. Judikatúra Súdneho dvora sa formovala väčšinou v kontexte prípadov, v ktorých fyzické a právnické osoby žiadali o prístup k dokumentom inštitúcií, a inštitúcie ho zamietli.

35. V rámci uvedenej judikatúry Súdny dvor uplatnil a vyložil nariadenie č. 1049/2001, osobitne pokiaľ ide o žiadosti o prístup k právnym stanoviskám inštitúcií Únie. Uvedené nariadenie má „určitú orientačnú hodnotu na účely zváženia záujmov potrebných na rozhodnutie“ o žiadostiach o vyňatie dokumentov zo spisu v konaní vedenom na Súdnom dvore. ( 14 )

36. Podľa Súdneho dvora „by… bolo v rozpore s verejným záujmom [vyjadreným v článku 4 nariadenia č. 1049/2001], ktorý vyžaduje, aby orgány mohli využívať stanoviská ich právnych servisov vydaných celkom nezávisle, pripustiť, že takéto interné dokumenty môžu byť predložené v rámci sporu prejednávaného pred Súdnym dvorom bez toho, aby s ich predložením daný orgán súhlasil alebo aby to nariadil Súdny dvor…“ ( 15 ).

37. V tomto zmysle má výnimka týkajúca sa právnych stanovísk stanovená v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 za cieľ „chrániť záujem inštitúcie požiadať o právne stanoviská a dostať stanoviská, ktoré sú úprimné, objektívne a kompletné“ ( 16 ).

38. Preskúmanie, ktoré má vykonať Rada pri uplatňovaní uvedenej výnimky, ktorá sa musí vykladať striktne ( 17 ), sa uskutočňuje v troch fázach, ktorých priebeh je podrobne vysvetlený v rozsudku Švédsko a Turco/Rada (body 37 až 47): – „V prvom rade sa Rada musí uistiť, že dokument, ktorého zverejnenie sa požaduje, skutočne obsahuje právne stanovisko“; – „V druhom rade musí Rada preskúmať, či by sa zverejnením častí predmetného dokumentu identifikovaných ako týkajúcich sa právnych stanovísk ‚porušila [ich] ochrana‘. … Nebezpečenstvo ohrozenia chráneného záujmu musí byť na to, aby sa naň dalo odvolávať, primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické“; – „Napokon v treťom rade, ak sa Rada domnieva, že zverejnenie dokumentu by ohrozilo ochranu právnych stanovísk, ako bola práve definovaná, je povinná overiť, či neexistuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci toto zverejnenie bez ohľadu na dosah, ktorý by to malo na jej spôsobilosť požiadať o právne stanoviská a dostať úprimné, objektívne a kompletné stanoviská“. ( 18 )

39. Počas celého tohto procesu je potrebné zohľadniť principiálne konštatovania, ktoré Súdny dvor uviedol v rozsudku ClientEarth/Komisia ( 19 ): – „nariadenie č. 1049/2001 je… súčasťou vôle, vyjadrenej v článku 1 druhom odseku ZEÚ, vytvoriť nové štádium v procese vytvárania stále užšieho zväzku medzi národmi Európy, v ktorom sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejším spôsobom a čo najbližšie k občanom“; – „tento základný cieľ Únie sa tiež odzrkadľuje jednak v článku 15 ods. 1 ZFEÚ, ktorý najmä stanovuje, že inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie dodržiavajú v čo najväčšej možnej miere zásadu otvorenosti, pričom táto zásada je taktiež potvrdená v článku 10 ods. 3 ZEÚ a v článku 298 ods. 1 ZFEÚ, a jednak v zakotvení práva na prístup k dokumentom v článku 42 Charty základných práv Európskej únie“; – „z odôvodnenia 2 nariadenia č. 1049/2001 vyplýva, že transparentnosť umožňuje to, aby boli inštitúcie Únie vo vzťahu k občanom v demokratickom systéme legitímnejšie, efektívnejšie a zodpovednejšie. Tým, že umožňuje, aby sa o rozdieloch medzi rôznymi stanoviskami otvorene diskutovalo, prispieva okrem iného k zvýšeniu dôvery týchto občanov“.

40. Požiadavka „otvorenosti“ (transparentnosti) však nemusí postačovať na odôvodnenie ponechania stanoviska inštitúcie, ktoré bolo predložené ako príloha k žalobe, v spise, ak existujú určité riziká. Jedným z nich je nútenie inštitúcie „verejne sa vyjadriť k právnemu stanovisku, ktoré bolo celkom zjavne určené na interné použitie[, čo by malo] negatívne dôsledky na záujem dotknutej inštitúcie požiadať o právne stanoviská a na jej schopnosť dostať od jej právneho servisu stanoviská, ktoré sú nezávislé, objektívne a kompletné“. ( 20 )

41. Okrem toho, ak by sa povolilo ponechať v spise dokument, hoci inštitúcia nepovolila jeho zverejnenie, umožnilo by to obísť postup týkajúci sa žiadosti o prístup stanovený v nariadení č. 1049/2001. ( 21 )

42. Čo sa týka stanovísk inštitúcií vydaných v rámci legislatívnych postupov, v judikatúre Súdneho dvora bolo stanovené oveľa širšie právo na prístup a rozsiahlejšia povinnosť zverejnenia, ktorá zodpovedá tomuto právu.

43. Súdny dvor to zdôraznil v rozsudku Švédsko a Turco/Rada, v ktorom odmietol „odôvodnenia“, ktoré uvádzala Rada s cieľom vyňať zo spisu stanovisko jej právneho servisu týkajúce sa legislatívneho návrhu. Rada tvrdila, že zverejnenie uvedeného stanoviska „môže vytvoriť priestor pre pochybnosti v súvislosti so zákonnosťou dotknutého právneho aktu“ a že týmto zverejnením bude „spochybnená nezávislosť tohto servisu“. ( 22 )

44. V odpovediach na spomenuté tvrdenia Súdny dvor uviedol: – pokiaľ ide o prvé tvrdenie, „v tomto ohľade ide konkrétne o transparentnosť, ktorá tým, že umožňuje, aby sa o rozdieloch medzi rôznymi stanoviskami otvorene diskutovalo, prispieva k väčšej legitimite inštitúcií v očiach európskych občanov a zvyšuje ich dôveru. Pochybnosti u občanov, nielen pokiaľ ide o zákonnosť aktu, ale aj pokiaľ ide o zákonnosť celého rozhodovacieho procesu, vyvoláva skôr nedostatok informácií a debát“; ( 23 ) – pokiaľ ide o druhé tvrdenie, uvádzané riziko (spochybnenie nezávislosti právneho servisu) nemôže byť čisto hypotetické, a ani si ho nemožno zamieňať so záujmom na zabránení možnému nátlaku smerujúcemu k ovplyvneniu znenia stanovísk vydaných uvedeným servisom. ( 24 )

45. Z vyššie uvedeného „vyplýva, že nariadenie č. 1049/2001 v zásade ukladá povinnosť zverejniť stanoviská právneho servisu Rady týkajúce sa zákonodarného procesu“. Uvedená skutočnosť nebráni tomu, aby „zverejnenie určitého právneho stanoviska vydaného v rámci zákonodarného procesu, ktoré je však osobitne citlivé alebo jeho rozsah je taký široký, že prekračuje rámec daného zákonodarného procesu“, mohlo byť zamietnuté. ( 25 )

C. Analýza žiadosti Rady

46. V žiadosti Rady treba odlíšiť dve časti.

47. Prvá sa týka žiadosti o odstránenie prílohy 3 návrhu, ktorá obsahuje dokument nazvaný Non‑paper from Hungary týkajúci sa návrhu Komisie, na základe ktorého bolo prijaté nariadenie 2020/2092. V uvedenom dokumente sa nachádza doslovná citácia časti stanoviska právneho servisu, ako aj odkazy na uvedené stanovisko, v ktorých je zrejme citovaný jeho obsah.

48. Keďže Non‑paper from Hungary je dokument, ktorý vypracovalo a predložilo Maďarsko počas legislatívneho postupu, ktorý viedol k prijatiu nariadenia 2020/2092, neuplatnia sa naň pravidlá týkajúce sa prístupu k dokumentom inštitúcií Únie.

49. Nič teda nebráni Maďarsku ako štátu, ktorý je autorom tohto dokumentu, aby ho predložil v konaní na Súdnom dvore, aj keď sú jeho súčasťou priame alebo nepriame citácie stanoviska právneho servisu Rady.

50. V rámci druhej časti svojej žiadosti Rada žiada Súdny dvor, aby neprihliadal na časti návrhu Maďarska, ktoré odkazujú na stanovisko, citujú jeho obsah alebo vyjadrujú rozbor, ktorý je v ňom uskutočnený.

51. Uvedenej žiadosti by bolo možné teoreticky vyhovieť len v rozsahu, v akom sa týka citácie obsahu stanoviska, a nie v rozsahu, v akom sa týka tých častí návrhu, ktoré sa len zhodujú so stanoviskom. Štát, ktorý napáda platnosť legislatívneho aktu Únie, je v plnom rozsahu oprávnený obhajovať svoje názory bez ohľadu na to, či sa zhodujú s obsahom dokumentov vypracovaných počas postupu, ktorý viedol k prijatiu uvedeného aktu.

52. Ak by Maďarsko adresovalo Rade žiadosť o sprístupnenie stanoviska, v zásade by sa na ňu mohol uplatniť rokovací poriadok Rady, ktorý v článku 6 ods. 2 stanovuje, že Rada môže povoliť, „aby sa na účely súdneho konania poskytli kópie alebo úryvky z dokumentov Rady, ktoré ešte neboli zverejnené v súlade s ustanoveniami o prístupe verejnosti k dokumentom“.

53. Pokiaľ ide o dokumenty Rady s označením „LIMITE“, tak ako v tomto prípade, v bode 5 usmernení o manipulácii s internými dokumentmi Rady, ktoré som spomenul vyššie, sa uvádza, že tieto dokumenty sa považujú za dokumenty, na ktoré sa vzťahuje povinnosť zachovávať služobné tajomstvo v súlade s článkom 339 ZFEÚ a článkom 6 ods. 1 rokovacieho poriadku Rady, pričom okrem toho sa pri ich manipulácii musia dodržiavať príslušné právne predpisy EÚ, najmä nariadenie č. 1049/2001. Čo sa týka prístupu k uvedeným dokumentom „LIMITE“, podľa bodov 20 a 21 usmernení Rady je ich zverejnenie podmienené predchádzajúcim povolením Rady.

54. Maďarsko by potrebovalo to isté predchádzajúce povolenie Rady na začlenenie sporného stanoviska ako prílohy do svojho návrhu, lebo ide o dokument s označením „LIMITE“, ktorý Rada zverejnila vo veľmi obmedzenom rozsahu a v súvislosti s ktorým odmietla viaceré žiadosti jednotlivcov o prístup. ( 26 ) Ako som už uviedol, ak by sa povolilo bez rozlišovania založiť do spisu dokument, ktorého zverejnenie Rada nepovolila, postup týkajúci sa žiadosti o prístup, ktorý stanovuje nariadenie č. 1049/2001, by sa dal ľahko obísť. ( 27 )

55. V konečnom dôsledku má pre rozhodnutie o tejto prekážke konania tak či onak podstatný význam zohľadnenie judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa zahrnutia právnych stanovísk vypracovaných v rámci legislatívnych postupov, ktoré vyžaduje trojfázové preskúmanie, ktoré som už spomenul. ( 28 )

56. Pokiaľ ide o prvú fázu uvedeného preskúmania, je nepochybné, že v tomto prípade ide o právne stanovisko (právneho servisu Rady), čo je okolnosť, ktorá medzi účastníkmi konania nie je sporná.

57. V druhej fáze uvedeného preskúmania bude potrebné posúdiť, či zverejnenie tohto konkrétneho stanoviska spôsobuje primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické nebezpečenstvo porušenia ochrany právnych stanovísk Rady.

58. Pri posudzovaní existencie uvedeného nebezpečenstva v tejto veci budem vychádzať z predpokladu, že Maďarsko by potrebovalo povolenie Rady na predloženie stanoviska v konaní na Súdnom dvore.

59. Podľa môjho názoru by to isté povolenie bolo potrebné, ak by Maďarsko chcelo začleniť do svojho návrhu časti dokumentu s označením „LIMITE“, ktorý Rada uchováva v režime obmedzeného prístupu, ako je to v tomto prípade, pokiaľ by sa zverejnením uvedených častí prakticky zverejnil celý obsah tohto dokumentu alebo jeho podstatná časť.

60. Ak tento členský štát nemá predchádzajúce povolenie Rady, mohol by obísť túto požiadavku týkajúcu sa zverejnenia dôverných dokumentov tejto inštitúcie a ich predloženia v súdnom konaní: stačilo by, ak by ich nepredložil ako listinné dôkazy pripojené k svojmu návrhu, ale začlenil do neho obsah týchto dokumentov.

61. Na základe uvedených úvah môžu byť dôležité tieto okolnosti: – stanovisko je (s výnimkou jeho prvých ôsmich bodov, ktoré sú len opisné a nie analytické a ktoré boli zverejnené) interným dokumentom s označením „LIMITE“, ktorý podlieha služobnému tajomstvu; – Maďarsko ako členský štát legálne disponuje znením stanoviska. Získalo ho teda bez toho, aby obišlo postup upravený v rokovacom poriadku Rady, ktorý v článku 5 prílohy II skutočne stanovuje, že členské štáty musia požiadať uvedenú inštitúciu o prístup k dokumentom, ale táto požiadavka sa týka len dokumentov, ktorými členské štáty nedisponujú; – Rada nebola povinná verejne zaujať postoj k stanovisku svojho právneho servisu, keďže bola schopná odpovedať na návrh Maďarska bez toho, aby sa výslovne musela vyjadriť k tomuto stanovisku; ( 29 ) – pod „poskytnutím na účely súdneho konania“ nemožno rozumieť samotné nepriame odkazy na časti stanoviska, ktoré sa nachádzajú v návrhu. Len v prípade, ak by tieto odkazy vzhľadom na svoj rozsah boli rovnocenné nepovolenému zverejneniu samotného stanoviska, by sa dalo tvrdiť, že ide o pokus obísť potrebné povolenie Rady; – ako som už uviedol, Maďarsko je v plnom rozsahu oprávnené uviesť svoje právne argumenty, aj keď sa zhodujú s právnymi argumentmi právneho servisu Rady, ktoré tento členský štát pozná, keďže sa podieľa na postupe prípravy nariadenia 2020/2092.

62. Nemyslím si teda, že existuje primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické nebezpečenstvo porušenia ochrany právnych stanovísk Rady. Ak by to však bolo tak a boli by splnené podmienky, ktoré sú predmetom druhej fázy preskúmania, v treťom rade by ešte bolo potrebné posúdiť, či existuje prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje ponechanie priamych a nepriamych odkazov na časti stanoviska právneho servisu Rady v spise.

63. Z dôvodov, ktoré uvediem nižšie, tento prevažujúci verejný záujem v tomto prípade existuje bez ohľadu na to, či má Maďarsko vlastný záujem na zamietnutí žiadosti Rady a na ponechaní odkazov na stanovisko, ktoré podporujú jeho tvrdenia týkajúce sa (údajnej) neplatnosti nariadenia 2020/2092, v spise.

64. Prevažujúcim záujmom, ktorý by v tejto veci odôvodnil predloženie častí stanoviska právneho servisu Rady v súdnom konaní a ich zverejnenie, je transparentnosť legislatívneho postupu.

65. Pripomínam, že keď Rada vykonáva zákonodarnú funkciu, prístup k jej dokumentom zvyšuje transparentnosť a otvorenosť zákonodarného procesu a prispieva k posilneniu demokracie tým, že občanom umožňuje kontrolovať všetky informácie, na základe ktorých bol vydaný právny akt. ( 30 )

66. Okrem toho v rámci transparentného zákonodarného procesu treba uvítať všetky odôvodnené právne stanoviská v prospech alebo v neprospech určitého návrhu, ktoré poskytujú spolunormotvorcom (ktorí sú v konečnom dôsledku zodpovední za rozhodnutie) a občanom vo všeobecnosti informácie potrebné na posúdenie tohto návrhu.

67. To je možné len v prípade, ak sa vyjadrené právne stanoviská zverejnia, a to práve s cieľom „umož[niť], aby sa o rozdieloch medzi rôznymi stanoviskami otvorene diskutovalo, [čo] prispieva k väčšej legitimite inštitúcií v očiach európskych občanov a zvyšuje ich dôveru“. ( 31 )

68. Na základe týchto úvah, s ktorými v celom rozsahu súhlasím, Súdny dvor rozhodol, že v zásade existuje povinnosť zverejniť právne stanoviská týkajúce sa zákonodarného procesu. ( 32 ) Z tejto povinnosti a contrario vyplýva neexistencia „všeobecn[ej] potreb[y] dôverného zaobchádzania“ s uvedenými stanoviskami. ( 33 )

69. Uvedená povinnosť však nie je absolútna. Konkrétne „nebráni tomu, aby bolo zverejnenie určitého právneho stanoviska vydaného v rámci zákonodarného procesu, ktoré je však osobitne citlivé alebo jeho rozsah je taký široký, že prekračuje rámec daného zákonodarného procesu, zamietnuté z dôvodu ochrany právnych stanovísk“. ( 34 )

70. Stanovisko, o ktoré ide v tomto prípade, bolo vypracované v rámci legislatívneho postupu, ktorý viedol k prijatiu nariadenia 2020/2092. Rada podľa môjho názoru neodôvodnila, že je to „osobitne citlivé“ stanovisko, aj keď uvedené nariadenie má nesporný význam pre Úniu a pre jej členské štáty.

71. Práve obsah právneho stanoviska musí byť osobitne citlivý. Z tohto hľadiska, aj keď sa stanovisko týka dôležitého legislatívneho opatrenia, možno ho považovať za citlivé len v prípade, ak obsahuje mimoriadne citlivé informácie (napríklad o vyhradených alebo utajovaných záležitostiach), ale nie v prípade, ak obsahuje len posúdenie výkladových aspektov Zmlúv, ako sú aspekty týkajúce sa právnych základov uvedeného opatrenia.

72. Rada podľa môjho názoru tiež neodôvodnila, že rozsah stanoviska je „taký široký, že prekračuje rámec daného zákonodarného procesu“.

73. Aj keď uvedené slovné spojenie použité v rozsudku Švédsko a Turco/Rada nie je príliš jasné (keďže právne stanoviská týkajúce sa legislatívneho návrhu sú v zásade obmedzené na preskúmanie jeho platnosti alebo jeho nedostatkov a neprekračujú tento rámec), zastávam názor, že sa vzťahuje na stanoviská, ktoré z dôvodu, že prekračujú obsah predpisu, ktorý prípadne bude napadnutý žalobou, nie sú dôležité pre súdne konanie, v ktorom sa majú predložiť.

74. Transparentnosť legislatívneho postupu teda v tomto prípade musí byť dôležitejšia než hypotetické nebezpečenstvo (ktoré v tomto prípade nebolo preukázané), že právne stanoviská Rady nebudú náležite chránené, alebo že sa jej právnemu servisu sťaží vydávanie stanovísk, ktoré budú „úprimné, objektívne a kompletné“, ( 35 ) čo sú vlastnosti ktoré navyše zaručuje profesionálnosť zamestnancov uvedeného servisu a ktoré Rada musí chrániť.

75. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor zamietol incidenčný návrh Rady.

IV. Nariadenie 2020/2092: predpis na polceste medzi finančnou podmienenosťou a zárukou právneho štátu

76. Pre lepšie pochopenie mechanizmu podmienenosti stanoveného v nariadení 2020/2092 je potrebné venovať pozornosť: a) legislatívnemu postupu použitému pri jeho prijímaní a b) obdobným mechanizmom, ktoré sú už stanovené v práve Únie a ku ktorým sa teraz pridáva mechanizmus zavedený uvedeným nariadením.

A. Legislatívny postup použitý pri prijímaní nariadenia 2020/2092

77. Príprava nariadenia 2020/2092 bola mimoriadne zložitá a použitý legislatívny postup pomáha správne vykladať toto nariadenie. ( 36 )

78. Pôvod tohto nariadenia treba hľadať v úsilí Únie zlepšiť jej nástroje zamerané na zaručenie dodržiavania zásad právneho štátu zo strany členských štátov. Táto hodnota Únie, ktorá je zakotvená v článku 2 ZEÚ, bola ohrozená nedávnymi postupmi niektorých členských štátov Únie, na čo opakovane poukázali Parlament a Komisia. Niektoré z týchto štátov sú veľkými príjemcami finančných prostriedkov z rozpočtu Únie. ( 37 )

79. Na účely riešenia porušení právneho štátu má Únia k dispozícii obmedzenú škálu právnych nástrojov: – mechanizmus upravený v článku 7 ZEÚ smeruje k rozhodnutiu, že „existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt uvedených v článku 2 niektorým členským štátom“, alebo k rozhodnutiu „o existencii závažného [a] pretrvávajúceho porušenia“ tých istých hodnôt s následkami, ktoré sú spojené s prvým alebo druhým uvedeným rozhodnutím. V druhom z týchto prípadov je uplatnenie tohto mechanizmu sťažené tým, že je potrebné jednomyseľné rozhodnutie Európskej rady; – žaloby o nesplnenie povinnosti podané Komisiou (článok 258 ZFEÚ) alebo iným členským štátom (článok 259 ZFEÚ) umožňujú určiť, či si členský štát nesplnil jednu z povinností, ktoré mu vyplývajú zo Zmlúv.

80. V roku 2014 Komisia prijala „nový rámec EÚ na posilnenie právneho štátu“, ktorého cieľom je „zabezpečiť účinnú a jednotnú ochranu právneho štátu vo všetkých členských štátoch. Je to rámec na riešenie a vyriešenie situácie, v rámci ktorej existuje systémové riziko pre právny štát“. ( 38 )

81. Nový rámec sa snažil „vyriešiť budúce ohrozenia právneho štátu v členských štátoch pred tým, než by boli splnené podmienky pre aktiváciu mechanizmov podľa článku 7 ZEÚ. Jeho cieľom je preto vytvoriť chýbajúce články. Nie je alternatívou mechanizmov vyplývajúcich z článku 7 ZEÚ, ale im skôr predchádza a doplňuje ich“. ( 39 )

82. V roku 2019 Komisia aktualizovala svoju stratégiu a vytvorila Európsky mechanizmus právneho štátu. ( 40 ) Tento mechanizmus, ktorý bol založený na úzkom dialógu s vnútroštátnymi orgánmi a zainteresovanými stranami, zabezpečuje transparentnosť a objektívne a nestranne pokrýva všetky členské štáty. Komisia na základe uvedených údajov zostavuje výročnú správu, ktorej súčasťou je posúdenie každého členského štátu. ( 41 )

83. V tejto súvislosti Komisia v máji 2018 predložila návrh nariadenia o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členských štátoch. ( 42 )

84. Tento návrh zrejme vyvolal určitú zdržanlivosť právneho servisu Rady. Dvor audítorov poskytol určité odporúčania na zdokonalenie jeho obsahu ( 43 ), pričom predtým poukázal na to, že tento návrh má sporný právny základ, má nejasné kritériá, priznáva Komisii veľmi širokú mieru voľnej úvahy a obchádza postup podľa článku 7 ZEÚ.

85. Po zložitom legislatívnom procese Európska rada na zasadnutí v júli 2020 ( 44 ) dospela k dohode o schválení viacročného finančného rámca (ďalej len „VFR“) na roky 2021 až 2027 a plánu obnovy pre Európu Next Generation EU (ďalej len „nástroj Next Generation EU“). V tejto dohode bolo uvedené, že „sa zavedie režim podmienenosti s cieľom chrániť rozpočet a nástroj Next Generation EU“.

86. Napriek tejto dohode mali obaja spolunormotvorcovia odlišný názor na to, akú podobu bude mať napokon nariadenie 2020/2092: – Parlament chcel chrániť právny štát prostredníctvom rozpočtu, zatiaľ čo Rada chcela chrániť rozpočet Únie prostredníctvom dodržiavania požiadaviek právneho štátu, – Parlament presadzoval široké uplatňovanie nariadenia, zatiaľ čo Rada chcela obmedziť jeho uplatňovanie a požadovala priamu súvislosť medzi porušeniami právneho štátu a konkrétnymi nepriaznivými účinkami na rozpočet Únie. ( 45 )

87. Obaja spolunormotvorcovia dospeli 5. novembra 2020 ku konsenzu týkajúcemu sa znenia, ktoré bolo s drobnými úpravami prijaté ako nariadenie 2020/2092, ktoré nadobudlo účinnosť 1. januára 2021.

88. Maďarsko a Poľská republika vyjadrili nesúhlas so znením, na ktorom sa dohodli spolunormotvorcovia, a hoci nemohli vetovať jeho prijatie, lebo jeho právnym základom je článok 322 ods. 1 ZFEÚ, podľa ktorého je potrebná kvalifikovaná väčšina, hrozili, že zablokujú prijatie VFR na roky 2021 až 2027 a nástroj Next Generation EU, na prijatie ktorých sa vyžadoval jednomyseľný súhlas členských štátov.

89. Situácia sa odblokovala na zasadnutí Európskej rady v decembri 2020, ktorého závery obsahovali „kompromis“ týkajúci sa dosahu a uplatňovania nariadenia 2020/2092. ( 46 )

90. Hoci Európska rada nemá legislatívne právomoci v tejto oblasti, jej závery potvrdzujú procesné a hmotnoprávne záruky stanovené v nariadení 2020/2092 v prospech členských štátov a poskytujú výklad (ktorý by bolo možné na základe toho, kto ho podáva, označiť za autoritatívny, ale nie za záväzný) významu a dosahu niektorých jeho prvkov. V každom prípade musím pripomenúť, že Súdnemu dvoru prináleží podávať výklad nariadenia 2020/2092.

91. Podľa záverov Európskej rady sa konkrétne nové nariadenie „má uplatňovať pri plnom rešpektovaní článku 4 ods. 2 ZEÚ, najmä národnej identity členských štátov obsiahnutej v ich základných politických a ústavných systémoch, zásady prenesenia právomocí, ako aj zásad objektivity, nediskriminácie a rovnakého zaobchádzania s členskými štátmi“.

92. Prvkami kompromisu, ktoré uvádza Európska rada, sú okrem iného tieto prvky: ( 47 ) – cieľom nariadenia je chrániť rozpočet Únie vrátane nástroja Next Generation EU, jeho správne finančné riadenie a finančné záujmy Únie; ( 48 ) – uplatňovanie mechanizmu podmienenosti podľa uvedeného nariadenia bude objektívne, spravodlivé, nestranné a založené na faktoch, pričom sa zabezpečí riadny proces, nediskriminácia a rovnaké zaobchádzanie s členskými štátmi; – s cieľom zabezpečiť, aby sa tieto zásady dodržiavali, má Komisia v úmysle vypracovať a prijať usmernenia týkajúce sa spôsobu, akým bude nariadenie uplatňovať, vrátane metodiky na vykonávanie jeho posúdenia. Tieto usmernenia sa vypracujú v úzkej spolupráci s členskými štátmi. Ak by sa v súvislosti s nariadením podala žaloba o neplatnosť, usmernenia sa sfinalizujú po rozsudku Súdneho dvora tak, aby zahŕňali všetky relevantné prvky vyplývajúce z takéhoto rozsudku; ( 49 ) – opatrenia v rámci mechanizmu budú musieť byť primerané vplyvu porušení zásad právneho štátu na správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo na finančné záujmy Únie. Príčinná súvislosť medzi týmito porušeniami a negatívnymi dôsledkami pre finančné záujmy Únie bude musieť byť dostatočne priama a riadne preukázaná; – faktory aktivácie mechanizmu stanovené v nariadení sa majú chápať a uplatňovať ako uzavretý zoznam homogénnych prvkov a nemajú byť otvorené faktorom alebo udalostiam inej povahy. Nariadenie sa netýka všeobecných nedostatkov; ( 50 ) – uplatňovanie mechanizmu bude mať subsidiárny charakter vo vzťahu k ostatným postupom stanoveným v práve Únie a uplatní sa, ak tieto postupy neumožnia účinnejšiu ochranu rozpočtu Únie.

93. Na základe tohto „kompromisu“ Európskej rady Maďarsko a Poľská republika neuplatnili svoje veto týkajúce sa VFR a nástroja Next Generation EU a nariadenie 2020/2092 napokon bolo prijaté Radou 14. decembra a Parlamentom 16. decembra 2020. ( 51 )

94. Zúženie pôsobnosti nariadenia 2020/2092 prostredníctvom požiadavky týkajúcej sa „dostatočne priamej“ súvislosti medzi plnením rozpočtu a porušeniami zásad právneho štátu bolo do určitej miery „kompenzované“ uplatnením tohto mechanizmu finančnej podmienenosti na finančné prostriedky, ktoré Únia poskytla členským štátom prostredníctvom nástroja Next Generation EU, ktorý bol zavedený v súlade s nariadením (EÚ) 2020/2094. ( 52 ) Nariadenie 2020/2092 sa navyše uplatní tak na „rozšírené“, ako aj na „jednotlivé“ porušenia zásad právneho štátu. ( 53 )

95. Uplatňovanie, resp. neuplatňovanie nariadenia 2020/2092 však naďalej vyvoláva inštitucionálne strety medzi Komisiou a Parlamentom. ( 54 )

B. Mechanizmy finančnej podmienenosti v práve Únie

96. Únia má rozpočet, ktorý jej poskytuje prostriedky potrebné na dosiahnutie jej cieľov a uskutočňovanie jej politík. Tento rozpočet je – bez toho, aby boli dotknuté iné príjmy – financovaný z vlastných zdrojov (článok 311 ZFEÚ) podľa ustanovení, ktoré stanoví rozhodnutie Rady. ( 55 ) Rozpočet je nástrojom práva Únie, ktorým sa každoročne vykonáva zásada solidarity ( 56 ) vo finančnej rovine a ktorý má ústavný význam.

97. Príjmy a výdavky ročného rozpočtu Únie určuje viacročný program, ktorý je spomenutý v článku 312 ZFEÚ. VFR zabezpečuje, aby sa výdavky Únie čerpali systematickým spôsobom a v medziach jej vlastných zdrojov. V súčasnosti platí VFR na roky 2021 až 2027 ( 57 ), ktorý stanovuje zvýšenie vlastných zdrojov o 0,6 % spolu s finančnými prostriedkami poskytnutými prijatím Nástroja na obnovu, ktorého cieľom je riešenie hospodárskych následkov COVID‑19. ( 58 )

98. Za plnenie rozpočtu Únie je podľa článku 317 prvého odseku ZFEÚ zodpovedná Komisia. Musí ho plniť „v spolupráci s členskými štátmi… v súlade s ustanoveniami nariadení vydaných podľa článku 322 [ZFEÚ]… podľa zásad riadneho finančného hospodárenia. Členské štáty spolupracujú s Komisiou tak, aby zabezpečili využívanie rozpočtových prostriedkov v súlade so zásadami riadneho finančného hospodárenia“. ( 59 )

99. Článok 310 ods. 6 ZFEÚ stanovuje, že „Únia a členské štáty bojujú v súlade s článkom 325 proti podvodom a akýmkoľvek iným protiprávnym konaniam, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie“.

100. Nariadenie o rozpočtových pravidlách ( 60 ) stanovuje, že Komisia môže plniť rozpočet Únie priamo, nepriamo a v rámci zdieľaného riadenia s členskými štátmi. Komisia v praxi plní viac než 70 % rozpočtu v rámci zdieľaného riadenia s členskými štátmi v súlade ustanoveniami článku 63 nariadenia o rozpočtových pravidlách. Pri tomto zdieľanom riadení orgány členských štátov plnia úlohy potrebné na poskytovanie finančných prostriedkov z rozpočtu Únie, ktoré na ne boli delegované a nad ktorými vykonáva Komisia dohľad. ( 61 )

101. V tomto kontexte zdieľaného plnenia rozpočtu Komisiou a členskými štátmi vznikli mechanizmy podmienenosti, ktoré sú upravené v nariadení o rozpočtových pravidlách a v iných osobitných predpisoch Únie.

102. Režimy podmienenosti na ochranu riadneho rozpočtového hospodárenia odrážajú širší fenomén využívania podmienenosti tak v práve Únie, ako aj v iných krajinách (vrátane krajín s federálnymi právnymi systémami) ( 62 ) a v medzinárodných organizáciách, ako je Medzinárodný menový fond alebo Svetová banka.

103. V práve Únie sa podmienenosť prirodzene uplatňuje na pristúpenie nových štátov, ktoré sú povinné dodržiavať takzvané kodanské kritériá, a je bežnou praxou vo vonkajších vzťahoch Únie, ktorej rozvojová pomoc je rovnako prirodzene podmienená plnením požiadaviek týkajúcich sa ľudských práv. ( 63 )

104. V oblasti vnútorných vzťahov medzi členskými štátmi a inštitúciami Únie bola podmienenosť použitá osobitne v nástrojoch hospodárskej a sociálnej súdržnosti a pri riadení rozpočtu. ( 64 )

105. Hoci tento zoznam nie je vyčerpávajúci, možno uviesť nasledujúce príklady finančnej podmienenosti v novom nariadení o spoločných ustanoveniach týkajúcich sa štrukturálnych fondov na roky 2021 až 2027: ( 65 ) – environmentálna a klimatická podmienenosť stanovená v článku 6 („Ciele v oblasti klímy a mechanizmus úpravy v oblasti klímy“) a v článku 9 ods. 4; – podmienenosť založená na dodržiavaní „horizontálnych zásad“ (článok 9) týkajúcich sa ochrany základných práv a súladu s Chartou základných práv pri implementácii fondov; – podmienenosť spojená so špecifickými cieľmi, ktorá je stanovená v článku 15 („Základné podmienky“) a v prílohe III. ( 66 ) Táto príloha obsahuje „horizontálne základné podmienky uplatniteľné na všetky špecifické ciele a kritériá potrebné na posúdenie ich plnenia“. Príloha III zahŕňa účinné mechanizmy monitorovania trhu verejného obstarávania; nástroje a kapacitu na účinné uplatňovanie pravidiel štátnej pomoci; účinné uplatňovanie a implementáciu Charty základných práv a implementáciu a uplatňovanie Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím (UNCRPD) v súlade s rozhodnutím Rady 2010/48/ES ( 67 ). Ak sa uvedené podmienky nedodržia, Komisia môže pozastaviť refundáciu výdavkov vynaložených štátom; – makroekonomická podmienenosť, ktorá je stanovená v článku 19 („Opatrenia spájajúce efektívnosť fondov s riadnou správou hospodárskych záležitostí“). Týmto ustanovením sa priznáva Rade právomoc na základe návrhu Komisie pozastaviť všetky záväzky alebo platby alebo ich časti v súvislosti s jedným alebo viacerými programami členského štátu: i) keď uvedený členský štát neprijme dostatočné nápravné opatrenia alebo neprijme kroky na zabránenie nadmernej nerovnováhe určenej podľa nariadenia (EÚ) č. 1176/2011 ( 68 ); ii) keď Komisia dospeje k záveru, že členský štát neprijal opatrenia uvedené v nariadení (ES) č. 332/2002 ( 69 ), a rozhodne nepovoliť vyplatenie finančnej pomoci poskytnutej uvedenému členskému štátu, a iii) keď Rada konštatuje, že členský štát nedodržiava program makroekonomických úprav uvedený v článku 7 nariadenia (EÚ) č. 472/2013 ( 70 ) alebo opatrenia požadované na základe rozhodnutia Rady prijatého v súlade s článkom 136 ods. 1 ZFEÚ.

106. V tom istom zmysle články 96 a 97 nariadenia o spoločných ustanoveniach na roky 2021 až 2027 dovoľujú, aby Komisia prerušila lehotu na platbu alebo pozastavila platby členským štátom, ak došlo k závažnej nezrovnalosti alebo závažnému nedostatku alebo Komisia v rámci postupu pri nesplnení povinnosti uvedeného v článku 258 ZFEÚ vydala odôvodnené stanovisko k záležitosti, ktorá ohrozuje zákonnosť a správnosť výdavkov. Komisia podľa článku 104 uvedeného nariadenia tiež môže dodatočne vykonať finančnú opravu znížením podpory programu z fondov, ak nastanú takéto situácie.

107. Mechanizmy podmienenosti sa nachádzajú aj v odvetvových predpisoch, ktoré sa vzťahujú na finančné nástroje Únie. Ako príklad možno uviesť tieto mechanizmy: – makroekonomická podmienenosť, ktorá je upravená v článku 10 nariadenia (EÚ) 2021/241 ( 71 ) podobne ako v článku 19 nariadenia o spoločných ustanoveniach na roky 2021 až 2027. Makroekonomická podmienenosť štrukturálnych fondov sa vzťahuje aj na Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti, ktorý je hlavným finančným prostriedkom Nástroja Európskej únie na obnovu, ktorý bol prijatý prostredníctvom nariadenia 2020/2094 na doplnenie VFR s cieľom riešiť finančné následky COVID‑19. Komisia bude plniť tento mechanizmus v rámci priameho riadenia v súlade s relevantnými predpismi prijatými podľa článku 322 ZFEÚ, najmä s nariadením o rozpočtových pravidlách a nariadením 2020/2092; – podmienenosť zameraná na dosiahnutie dodržiavania predpisov týkajúcich sa ľudských práv v rámci európskeho integrovaného riadenia hraníc, ktorá je stanovená v článku 4 nariadenia (EÚ) 2021/1148 ( 72 ); – podmienenosť zameraná na dodržiavanie ľudských práv a environmentálnych cieľov, ktorá je stanovená v článku 4 nariadenia (EÚ) 2021/1229, ktorým sa zriaďuje úverový nástroj pre verejný sektor v rámci Mechanizmu spravodlivej transformácie ( 73 ); – klimatická a environmentálna podmienenosť týkajúca sa priamych platieb pre poľnohospodárov v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky, ktorá je stanovená v článkoch 43 až 47 nariadenia (EÚ) č. 1307/2013 ( 74 ).

108. Tieto mechanizmy podmienenosti sú rôzne, ale všetky sa riadia spoločnou logikou: nárok na platbu z rozpočtu Únie je podmienený splnením určitých horizontálnych požiadaviek, ktoré sú odlišné od požiadaviek, ktoré priamo stanovuje európsky fond, z ktorého sa uskutočňuje platba, a dopĺňajú ich. ( 75 )

109. Finančná podmienenosť zavedená nariadením 2020/2092 je spojená – pokiaľ ide o plnenie rozpočtu – s dodržiavaním právneho štátu, ktoré je „základným predpokladom pre ochranu ďalších základných hodnôt [uvedených v článku 2 ZEÚ]“. ( 76 ) Keďže ide o horizontálnu podmienku, členské štáty ju musia dodržiavať pri plnení rozpočtu Únie.

110. Finančná podmienenosť znamená súvislosť medzi solidaritou a zodpovednosťou. Únia prevádza finančné prostriedky zo svojho rozpočtu na členské štáty, pokiaľ sa vynakladajú zodpovedne, teda vynakladajú sa v súlade s hodnotami Únie, ako je hodnota právneho štátu. Len v prípade, ak sa pri plnení rozpočtu dodržiavajú hodnoty Únie, bude existovať dostatočná vzájomná dôvera medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o poskytovanie finančných prostriedkov, ktoré sú nevyhnutné na plnenie cieľov Únie, samotnej Únii.

111. Je všeobecne známe, že tento nový rozmer techniky podmienenosti má dôsledky, ktoré v značnej miere ovplyvňujú vzťahy Únie s členskými štátmi. Na základe mechanizmu podmienenosti majú inštitúcie Únie posilnené právomoci zabezpečiť, aby členské štáty pri podieľaní sa na riadení rozpočtu Únie dodržiavali hodnoty práva Únie.

112. Použitie techniky finančnej podmienenosti v sekundárnych právnych predpisoch však musí byť v súlade s požiadavkami primárneho práva a musí byť v medziach právomocí zverených Únii.

113. Súdny dvor sa vo svojej doterajšej judikatúre zaoberal predovšetkým environmentálnou podmienenosťou uplatnenou na priame platby poľnohospodárom, ( 77 ) ako aj makroekonomickou podmienenosťou, ktorá bola posúdená kladne v rozsudku Pringle ( 78 ).

114. V tomto poslednom uvedenom rozsudku Súdny dvor konštatoval, že podmienenosť je vhodným mechanizmom na dosiahnutie dodržiavania práva Únie a opatrení na koordináciu hospodárskych politík členských štátov, ktoré prijali inštitúcie Únie. Tiež uviedol, že makroekonomická podmienenosť stanovená v článku 3, článku 12 ods. 1 a článku 13 ods. 3 prvom pododseku Zmluvy, ktorou sa zriaďuje európsky mechanizmus pre stabilitu (zmluva o EMS) ( 79 ), zabezpečuje zlučiteľnosť činností EMS najmä s článkom 125 ZFEÚ a s koordinačnými opatreniami prijatými Úniou. ( 80 )

115. Táto vec a vec C‑157/21 poskytujú Súdnemu dvoru možnosť rozvinúť svoju judikatúru týkajúcu sa finančnej podmienenosti a rozšíriť ju na nástroj, ktorým inštitúcie Únie v záujme ochrany rozpočtu Únie podporujú dodržiavanie hodnoty právneho štátu zakotvenej v článku 2 ZEÚ zo strany členských štátov.

116. Po týchto úvahách sa budem zaoberať rozborom jednotlivých žalobných dôvodov týkajúcich sa neplatnosti, ktoré uvádza maďarská vláda.

V. Prvý žalobný dôvod: neexistencia alebo nevhodnosť právneho základu nariadenia 2020/2092

A. Argumentácia účastníkov konania

117. Podľa maďarskej vlády, hoci článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ oprávňuje normotvorcu Únie prijať rozpočtové pravidlá týkajúce sa plnenia rozpočtu Únie, nariadenie 2020/2092 neobsahuje rozpočtové ani finančné ustanovenia.

118. Maďarská vláda sa domnieva, že nariadenie 2020/2092 preto nemá vhodný právny základ a že Únia nemá právomoc prijať sekundárny právny predpis s týmto obsahom.

119. Podľa jej názoru nariadenie 2020/2092 dovoľuje Komisii a Rade vymedziť pojem právny štát a konania, ktoré porušujú požiadavky vyplývajúce z tejto hodnoty Únie. Schválený mechanizmus dovoľuje ukladať sankcie, ktoré sa dotýkajú základných štruktúr členského štátu, vo vzťahu ku ktorým Únia nemá právomoc.

120. Článok 322 ZFEÚ sa nevzťahuje na tieto konania, a preto nie je vhodným právnym základom pre nariadenie 2020/2092, ktorého pôsobnosť je v rozpore s postupom upraveným v článku 7 ZEÚ.

121. Maďarská vláda navyše uvádza rozdiely medzi nariadením 2020/2092 a inými finančnými a rozpočtovými predpismi Únie, ktoré sú založené na článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ.

122. Medzi prvkami nariadenia 2020/2092, ktoré sú nezlučiteľné s článkom 322 ZFEÚ, maďarská vláda uvádza v prvom rade konflikt záujmov pri rozdeľovaní finančných prostriedkov Únie. Nariadenie 2020/2092 neobsahuje nijaké procesné pravidlo určené členským štátom, pokiaľ ide o stanovenie pravidiel týkajúcich sa konfliktu záujmov a jeho odstránenia, a tak umožňuje prijatie opatrení proti členským štátom na základe nekonkretizovaných porušení, ktoré prekračujú rámec požiadaviek stanovených v nariadení o rozpočtových pravidlách.

123. V druhom rade uvádza, že článok 5 ods. 2 nariadenia 2020/2092 ukladá členským štátom povinnosť financovať zo svojho rozpočtu programy, ktorým Únia odníme svoje finančné prostriedky, s cieľom chrániť prijímateľov. Toto ustanovenie podľa maďarskej vlády nie je v súlade s pravidlami týkajúcimi sa plnenia rozpočtu Únie a predstavuje sankciu pre členský štát, ktorý poruší požiadavky právneho štátu.

124. Článok 322 ZFEÚ podľa maďarskej vlády nemôže slúžiť ako základ na uloženie povinností vo vzťahu k vnútroštátnym rozpočtom, keďže dovoľuje len prijatie pravidiel týkajúcich sa plnenia rozpočtu Únie.

125. Parlament a Rada spochybňujú tvrdenia maďarskej vlády a domnievajú sa, že článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ je vhodným právnym základom nariadenia 2020/2092. ( 81 )

126. Podľa názoru uvedených dvoch inštitúcií nariadenie 2020/2092 zavádza mechanizmus rozpočtovej (finančnej) podmienenosti, ktorého cieľom je zaručiť dodržiavanie požiadaviek právneho štátu v súlade s inými mechanizmami podmienenosti, ktoré už existujú v Únii. Odôvodňuje to analýza účelu a obsahu uvedeného nariadenia.

B. Posúdenie

127. Najprv pripomeniem ustálenú judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa voľby právnych základov v primárnom práve na prijatie sekundárnych právnych predpisov: ( 82 ) – „voľba právneho základu aktu Únie [musí] vychádzať z objektívnych skutočností, ktoré môžu byť predmetom súdneho preskúmania, medzi ktoré patrí cieľ a obsah tohto aktu. Ak preskúmanie dotknutého aktu preukáže, že sleduje dvojaký cieľ alebo že obsahuje dve zložky, a ak jeden z nich možno označiť za hlavný alebo prevažujúci, zatiaľ čo druhý je len doplňujúci, musí sa tento akt založiť iba na jedinom právnom základe, a to na tom, ktorý si vyžaduje hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo zložka“; ( 83 ) – „navyše… na účely určenia vhodného právneho základu možno zohľadniť právny kontext, do ktorého patrí nová právna úprava, najmä v rozsahu, v akom je takýto kontext spôsobilý objasniť cieľ uvedenej právnej úpravy“; ( 84 ) – po prijatí harmonizačného predpisu „normotvorca Únie nemôže byť zbavený možnosti prispôsobiť tento akt každej zmene okolností alebo vývoju poznatkov s ohľadom na jeho úlohu dbať na ochranu všeobecných záujmov uznaných Zmluvou“. ( 85 )

128. V súlade s touto judikatúrou analýza účelu a obsahu nariadenia 2020/2092 umožní objasniť, či je článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ vhodným právnym základom na jeho prijatie, či mal byť tento právny základ iný alebo či Únia nemá právomoc prijať uvedené nariadenie.

1. Účel nariadenia 2020/2092

129. Nariadenie 2020/2092 má podľa jeho článku 1 za cieľ stanoviť „… pravidlá nevyhnutné na ochranu rozpočtu Únie v prípade porušení zásad právneho štátu v členských štátoch“.

130. Vo viacerých odôvodneniach nariadenia 2020/2092 sa poukazuje na súvislosť medzi dodržiavaním právneho štátu a správnym finančným riadením rozpočtu Únie. – v odôvodnení 7 sa uvádza, že „vždy, keď členské štáty plnia rozpočet Únie…, dodržiavanie právneho štátu je nevyhnutným predpokladom pre súlad so zásadami správneho finančného riadenia zakotvenými v článku 317 [ZFEÚ]“, – v odôvodnení 8 ( 86 ) sa konštatuje, že členské štáty môžu zabezpečiť správne finančné riadenie len vtedy, ak orgány verejnej moci konajú v súlade so zákonom, ak sú podvody stíhané v trestnom konaní a ak existuje náležité súdne preskúmanie rozhodnutí správnych orgánov, – v odôvodnení 9 ( 87 ) sa zdôrazňuje význam nezávislosti súdnictva a vyšetrovacích zložiek na účely konania proti nezákonným a svojvoľným rozhodnutiam orgánov verejnej moci, ktoré by mohli poškodiť finančné záujmy Únie, – v odôvodnení 13 sa pripomína, že „existuje… jasný vzťah medzi dodržiavaním právneho štátu a efektívnym plnením rozpočtu Únie v súlade so zásadami správneho finančného riadenia“, – v odôvodnení 15 sa zdôrazňuje, že „porušenia zásad právneho štátu, najmä tie, ktoré majú vplyv na riadne fungovanie orgánov verejnej moci a účinné súdne preskúmanie, môžu vážne poškodiť finančné záujmy Únie“.

131. Na základe uvedených odôvodnení, ktoré sú bezpochyby v súlade s ustanoveniami nariadenia 2020/2092, zastávam názor, že účelom tohto nariadenia je vytvoriť osobitný mechanizmus na zabezpečenie správneho plnenia rozpočtu Únie, ak sa členský štát dopustí porušení zásad právneho štátu, ktoré ohrozujú správne riadenie finančných prostriedkov Únie alebo jej finančné záujmy.

132. Domnievam sa, že tento cieľ je v súlade s výberom článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ ako právneho základu nariadenia 2020/2092. ( 88 )

133. Parlament a Rada uvádzajú, že účelom napadnutého nariadenia je účel, ktorý vyplýva z uvedených odôvodnení. Odmietajú názor maďarskej vlády, ktorá tvrdí, že cieľom nariadenia 2020/2092 je doplniť ďalší postup k už stanoveným postupom ( 89 ) na ochranu právneho štátu, hoci na to neexistuje právny základ v primárnom práve.

134. Je pravda, že odôvodnenie 14 nariadenia 2020/2092, vykladané mimo jeho kontextu, zrejme do určitej miery podporuje názor maďarskej vlády, lebo sa v ňom konštatuje, že „mechanizmus stanovený v tomto nariadení dopĺňa tieto nástroje ochraňovaním rozpočtu Únie pred porušeniami zásad právneho štátu, ktoré majú vplyv na jeho správne finančné riadenie alebo ochranu finančných záujmov Únie“.

135. Táto zrejmá nekoherentnosť v logike odôvodnení nariadenia 2020/2092 môže byť spôsobená priebehom legislatívneho procesu týkajúceho sa jeho prijímania. Ako som už vysvetlil, pôvodný návrh Komisie vyjadroval v menšej miere finančnú podmienenosť plánovaného mechanizmu a viac sa zameriaval na ochranu právneho štátu. Nesúhlas Rady spôsobil, že konečné znenie nariadenia 2020/2092 sa zmenilo na nástroj finančnej podmienenosti, v rámci ktorého ochrana právneho štátu funguje ako horizontálna podmienka, ktorú musia štáty dodržiavať pri plnení rozpočtu.

136. Z tohto dôvodu je potrebné podrobne preskúmať obsah nariadenia 2020/2092 s cieľom určiť, či je „konečný legislatívny produkt“ skutočne mechanizmom finančnej podmienenosti tak ako iné mechanizmy stanovené v práve Únie. V takom prípade by článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ poskytoval vhodný právny základ, lebo uvedené nariadenie by bolo predpisom týkajúcim sa plnenia rozpočtu.

137. Pokiaľ by to nebolo tak – ako tvrdí maďarská vláda –, išlo by o ďalší nástroj na ochranu právneho štátu s rozpočtovými konotáciami, pre ktorý by článok 322 ZFEÚ neposkytoval vhodný právny základ a na zavedenie ktorého by Únia nemala právomoc.

138. Podľa môjho názoru je účelom nariadenia 2020/2092 zabezpečiť prostredníctvom mechanizmu podmienenosti správne plnenie rozpočtu Únie, ak v členskom štáte dôjde k porušeniam zásad právneho štátu, ktoré ohrozujú správne riadenie finančných prostriedkov Únie.

139. Cieľom nariadenia 2020/2092 ako celku je teda chrániť rozpočet Únie v špecifických situáciách, ktoré ohrozujú jeho správne plnenie a predstavujú porušenia právneho štátu. Toto nariadenie teda nemá chrániť právny štát prostredníctvom sankčného mechanizmu.

140. Z tohto hľadiska je účel nariadenia 2020/2092 porovnateľný s účelom nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktorého právny základ tvorený článkom 322 ZFEÚ sa nespochybňuje.

141. Parlament, Rada a Komisia v skutočnosti v spoločnom vyhlásení vypracovanom v čase jeho prijatia vyhlásili, že zamýšľajú začleniť obsah nariadenia 2020/2092 do nariadenia o rozpočtových pravidlách, keď sa toto nariadenie bude meniť. ( 90 )

142. Ako uvádza Rada, možnosť normotvorcu Únie vypracovať predpis na zabezpečenie riadneho plnenia rozpočtu Únie v prípadoch porušení zásad právneho štátu spadá do jeho diskrečnej právomoci pri prijímaní právnych predpisov.

143. Uvedenú možnosť v každom prípade nemožno označiť za zjavne nesprávnu. Dodržiavanie zásad právneho štátu môže mať podstatný význam pre riadne fungovanie verejných financií a pre správne plnenie rozpočtov. ( 91 )

144. Stručne povedané, zavedenie mechanizmu finančnej podmienenosti spojeného s právnym štátom považujem za prijateľné legislatívne rozhodnutie, ktoré má oporu v primárnom práve.

2. Obsah nariadenia 2020/2092

145. Pri posudzovaní, či sa na nariadenie 2020/2092 vzťahuje článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, je navyše podľa judikatúry Súdneho dvora nevyhnutné rozobrať jeho obsah.

146. Tento rozbor umožní overiť, či sú prvky nariadenia 2020/2092 špecifickými prvkami skutočného mechanizmu finančnej podmienenosti (v súlade s tými, ktoré už existujú v práve Únie), a teda určiť, či je článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ správnym právnym základom tohto nariadenia.

a) Podmienky prijatia opatrení v rámci postupu podľa nariadenia 2020/2092

147. Podľa článku 4 ods. 1 nariadenia 2020/2092 „vhodné opatrenia sa prijmú vtedy, ak sa podľa článku 6 preukáže, že porušenia zásad právneho štátu v členskom štáte dostatočne priamym spôsobom ovplyvňuj[ú] správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu finančných záujmov Únie, alebo že existuje závažné riziko takého ovplyvňovania“.

148. Účastníci konania majú odlišné názory na výklad tohto ustanovenia: – maďarská vláda tvrdí, že toto ustanovenie zavádza trojfázový postup, v ktorom sa musí preukázať: a) porušenie právneho štátu, b) závažné a dostatočne priame riziko pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu finančných záujmov Únie a c) potreba prijať primerané opatrenia na jeho riešenie. Podľa jej názoru sa právny základ uvedený v článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ nevzťahuje na prvú z týchto fáz; – Parlament a Rada nesúhlasia s týmto výkladom a zastávajú názor, že tento postup sa skladá len z dvoch fáz: a) preukázanie existencie porušenia právneho štátu, ktoré priamo vyvoláva závažné riziko pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu finančných záujmov Únie, a b) prijatie opatrení v reakcii naň. Domnievajú sa, že podmienenosť sa z tohto dôvodu uplatní len na tie porušenia zásad právneho štátu, ktoré priamo ovplyvňujú plnenie rozpočtu Únie a vyznačujú sa určitým stupňom závažnosti.

149. Podľa môjho názoru je správny posledný uvedený výklad článku 4 ods. 1 nariadenia 2020/2092. Finančná podmienenosť je obmedzená na tie porušenia právneho štátu, ktoré dostatočne priamo súvisia s plnením rozpočtu a ovplyvňujú správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu jej finančných záujmov alebo vyvolávajú závažné riziko takého ovplyvňovania.

150. K tomuto záveru vedie doslovný výklad, keďže článok 4 ods. 1 nariadenia 2020/2092 vyžaduje dostatočne priamu súvislosť medzi porušeniami zásad právneho štátu a plnením rozpočtu. Len v takom prípade možno aktivovať mechanizmus podmienenosti, takže nariadenie 2020/2092 nereaguje na všetky porušenia právneho štátu, ale len na tie, ktoré priamo súvisia s plnením rozpočtu.

151. V tom istom zmysle, hoci v článku 2 písm. a) nariadenia 2020/2092 sa nachádza definícia pojmu právny štát, táto definícia sa uplatňuje len „na účely tohto nariadenia“. Je pravda, že v tomto ustanovení je pojem „právny štát“ vymedzený všeobecne (ako hodnota Únie zakotvená v článku 2 ZEÚ) a otvorene, lebo je spojený so zásadami, ktoré sú následne uvedené, ale – pripomínam – jeho rozsah je obmedzený, čo som zdôraznil vyššie.

152. V rovnakom zmysle sú v článku 3 nariadenia 2020/2092 „na účely tohto nariadenia“ vymenované niektoré skutočnosti, ktoré môžu naznačovať porušenia zásad právneho štátu.

153. Systematický výklad článku 4 ods. 1 nariadenia 2020/2092 v spojení s ďalšími článkami tohto nariadenia ma tiež privádza k záveru, že finančná podmienenosť sa uplatní len v prípade tých závažných porušení právneho štátu, ktoré priamo ovplyvňujú plnenie rozpočtu Únie.

154. Skutočnosti, ktoré môžu naznačovať „porušenia zásad právneho štátu“, ktoré sú demonštratívne uvedené v článku 3 nariadenia 2020/2092, sú v článku 4 ods. 2 toho istého nariadenia obmedzené na určité oblasti činnosti vnútroštátnych orgánov, ktoré priamo súvisia s plnením rozpočtu Únie.

155. Zdôrazňujem, že prípady uvedené v článku 4 ods. 2 nariadenia 2020/2092 zodpovedajú buď konkrétnym činnostiam týkajúcim sa plnenia rozpočtu, alebo všeobecným činnostiam, pokiaľ je s nimi spojená kontrola nad činnosťami týkajúcimi sa plnenia rozpočtu.

156. Je pravda, že niektoré všeobecné činnosti spomenuté v článku 4 ods. 2 nariadenia 2020/2092 ( 92 ), posudzované samostatne, by samy osebe nemuseli ovplyvniť plnenie rozpočtu Únie v zmysle článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ ani automaticky nesúvisia so správnym finančným riadením ( 93 ) alebo s ochranou finančných záujmov Únie.

157. V článku 4 ods. 2 nariadenia 2020/2092 je však rozsah uvedených činností všeobecnej povahy jednoznačne obmedzený na činnosti vykonávané vnútroštátnymi orgánmi, ktoré súvisia s plnením rozpočtu. Tak je to v prípade: – konania vyšetrovacích zložiek a prokuratúry, ktoré sa v tomto rámci vzťahuje len na „porušen[ia] práva Únie v súvislosti s plnením rozpočtu Únie alebo ochranou finančných záujmov Únie“ [písmeno c)]; – účinného súdneho preskúmania, ktorým sú poverené nezávislé súdy, pokiaľ sa vykonáva v súvislosti s konaním alebo nekonaním vnútroštátnych orgánov, ktoré [podľa písmen a), b) a c) toho istého odseku] súvisí s plnením rozpočtu Únie [písmeno d)]; – predchádzania podvodom, korupcii a iným porušeniam práva Únie a ich trestania, pokiaľ opäť súvisia „s plnením rozpočtu Únie alebo ochranou finančných záujmov Únie“ [písmeno e)];

158. Pokiaľ ide o záverečné ustanovenie [písmeno h)], v ktorom sú spomenuté „iné situácie alebo konanie orgánov“, tieto situácie alebo toto konanie môžu spadať pod nariadenie 2020/2092 len v prípade, ak „sú relevantné z hľadiska správneho finančného riadenia rozpočtu Únie alebo ochrany finančných záujmov Únie“. Toto záverečné ustanovenie sa teda nevzťahuje na konania, ktoré nesúvisia s plnenie rozpočtu.

159. Podľa môjho názoru je technika, ktorú použil normotvorca na určenie pôsobnosti a podmienok uplatnenia sporného mechanizmu, vhodná, keďže vyžaduje – ako horizontálnu podmienku správneho plnenia rozpočtu – dodržiavanie zásad právneho štátu.

160. Závažnými porušeniami týchto zásad, ktoré umožnia uplatniť mechanizmus podmienenosti, sú porušenia vyplývajúce z činností týkajúcich sa plnenia rozpočtu Únie alebo zo všeobecných činností štátnych orgánov, ktoré priamo súvisia s plnením tohto rozpočtu.

161. V každom prípade článok 6 ods. 9 nariadenia 2020/2092 vyžaduje, aby Komisia uviedla konkrétne dôvody a predložila konkrétne dôkazy o existencii závažného porušenia zásad právneho štátu, ktoré priamo súvisí s plnením rozpočtu. Len v takom prípade sa môžu prijať vhodné opatrenia proti členskému štátu, ktorý sa dopustil porušenia.

162. Teleologický výklad a historický výklad článku 4 ods. 1 nariadenia 2020/2092 ma tiež privádzajú k záveru, že finančná podmienenosť sa uplatní len v prípade tých porušení právneho štátu, ktoré majú priamy vplyv na plnenie rozpočtu Únie.

163. V tomto zmysle pripomínam, že je užitočné vziať do úvahy priebeh legislatívneho postupu, ktorý viedol k prijatiu nariadenia 2020/2092.

164. Ako som už uviedol, pôvodný návrh Komisie bol zameraný viac na ochranu právneho štátu a v menšej miere vyjadroval finančnú podmienenosť mechanizmu. Zásah Rady spôsobil, že konečné znenie nariadenia 2020/2092 sa mohlo jednoznačnejšie zmeniť na nástroj finančnej podmienenosti, v rámci ktorého ochrana právneho štátu funguje ako horizontálna podmienka, ktorú musia štáty dodržiavať pri plnení rozpočtu.

165. Kľúčovým prvkom vo vývoji tohto legislatívneho textu bolo vloženie požiadavky týkajúcej sa dostatočne priamej ( 94 ) súvislosti medzi plnením rozpočtu a porušeniami zásad právneho štátu ( 95 ) do článku 4 ods. 1 nariadenia 2020/2092.

166. Zavedenie tohto prvku, ktorý niektorí predstavitelia právnej náuky veľmi kritizovali, ( 96 ) znamená určité obmedzenie pôsobnosti pôvodného návrhu Komisie. V jeho konečnom znení je mechanizmus finančnej podmienenosti striktne viazaný na plnenie rozpočtu Únie, aby nedošlo k porušeniu článku 7 ZEÚ a aby sa na predmetný právny akt mohol uplatniť právny základ stanovený v článku 322 ZFEÚ. ( 97 )

167. Dostatočne priama súvislosť zabezpečuje, že mechanizmus podmienenosti sa neuplatní v prípade akéhokoľvek závažného porušenia zásad právneho štátu, ale sa obmedzí na tie porušenia, ktoré sú závažné a úzko súvisia s plnením rozpočtu. ( 98 ) Komisia musí preukázať túto súvislosť pred tým, ako navrhne nápravné opatrenia, a jej preukázanie nie je vôbec automatické bez ohľadu na to, aké závažné je porušenie zásad právneho štátu.

168. V odôvodnení 13 nariadenia 2020/2092 sa zdôrazňuje uvedená súvislosť, pričom sa v ňom konštatuje, že „existuje teda jasný vzťah medzi dodržiavaním právneho štátu a efektívnym plnením rozpočtu Únie v súlade so zásadami správneho finančného riadenia“.

169. Aby som to zhrnul, výklad článku 4 ods. 1 nariadenia 2020/2092 podľa doslovného, systematického, teleologického a historického výkladového kritéria ma privádza k záveru, že toto nariadenie zavádza mechanizmus finančnej podmienenosti, ktorý sa uplatní len v prípade tých závažných porušení právneho štátu, ktoré priamo ovplyvňujú plnenie rozpočtu Únie. V tomto zmysle má nariadenie 2020/2092 dostatočný právny základ v článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ.

170. Na tomto konštatovaní nič nemení tvrdenie maďarskej vlády týkajúce sa (údajného) rozporu medzi ustanoveniami nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktoré upravujú konflikt záujmov (článok 61) ( 99 ), a článkom 3 písm. b) nariadenia 2020/2092, podľa ktorého sa za jednu zo skutočností, ktoré môžu naznačovať porušenia zásad právneho štátu, považuje, že vnútroštátne orgány nezabezpečujú, „aby nedochádzalo ku konfliktom záujmov“.

171. Ako uvádza Rada, nariadenie 2020/2092 sa uplatní subsidiárne vo vzťahu k ostatným finančným predpisom Únie. Článok 6 ods. 1 nariadenia 2020/2092 stanovuje, že Komisia aktivuje tento mechanizmus, „pokiaľ sa nedomnieva, že iné postupy stanovené v právnych predpisoch Únie by jej umožnili účinnejšie chrániť rozpočet Únie“. ( 100 )

172. To znamená, že postup riešenia konfliktov záujmov upravený v článku 61 nariadenia o rozpočtových pravidlách sa uplatní na špecifické prípady a že mechanizmus stanovený v nariadení 2020/2092 sa uplatní len v prípade, ak je fungovanie orgánu členského štátu, ktorý sa podieľa na plnení rozpočtu Únie, ohrozené obzvlášť závažnými konfliktmi záujmov.

b) Kritériá na prijatie opatrení v rámci postupu podľa nariadenia 2020/2092

173. Podľa maďarskej vlády sú opatrenia, ktoré môžu inštitúcie Únie prijať na základe nariadenia 2020/2092, v skutočnosti skôr sankciami za porušenie pravidiel právneho štátu než ozajstnými „opatreniami“ na ochranu rozpočtu Únie. Z tohto dôvodu je právny základ, ktorý predstavuje článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, nevhodný.

174. Maďarská vláda sa domnieva, že to vyplýva z odôvodnenia 18 a z článku 5 ods. 3 nariadenia 2020/2092, v ktorých sú uvedené kritériá na úpravu týchto opatrení, pričom sa v nich zohľadňuje skôr samotné porušenie (teda jeho povaha, trvanie, závažnosť a rozsah, ako aj „úmysel“ členského štátu) než ochrana rozpočtu Únie.

175. Rada a Parlament v tejto súvislosti uvádzajú, že článok 5 ods. 3 nariadenia 2020/2092 zavádza hierarchiu kritérií, spomedzi ktorých sú najdôležitejšie proporcionalita a „skutočn[ý] alebo potenciáln[y] vply[v] porušení zásad právneho štátu na správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo na finančné záujmy Únie“. Pokiaľ ide o „povah[u], trvanie, závažnosť a rozsah porušení zásad právneho štátu“, sú to faktory, ktoré sa zohľadňujú subsidiárne. Kritérium úmyslu štátu, ktorý sa dopúšťa porušenia, spomenuté v odôvodnení 18, podľa nich nemá normatívnu hodnotu.

176. Podľa môjho názoru sa znenie článku 5 ods. 3 a znenie odôvodnenia 18 nariadenia 2020/2092 úplne nezhodujú. Z tohto odôvodnenia zrejme vyplýva, že subsidiárnym kritériom pri prijímaní opatrení je kritérium týkajúce sa „účink[ov] na správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo finančné záujmy Únie“.

177. Domnievam sa však, že systematický výklad článku 5 ods. 3 nariadenia 2020/2092 umožňuje dospieť k záveru, že prijímanie opatrení sa musí riadiť predovšetkým proporcionalitou a skutočným alebo potenciálnym vplyvom porušení zásad právneho štátu na správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo na finančné záujmy Únie. Zostáva tak zachovaná špecifická povaha opatrení, ktorá sa nezhoduje s povahou sankcií, ktoré možno uložiť za porušenie zásad právneho štátu. ( 101 )

178. Povaha, trvanie, závažnosť a rozsah porušení zásad právneho štátu, ktorých sa dopúšťa dotknutý štát, môžu slúžiť len na určenie vplyvu jeho konaní na plnenie rozpočtu Únie.

179. Pri tomto výklade má článok 5 ods. 3 nariadenia 2020/2092 oporu v článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, lebo opatrenia, ktoré sú v ňom uvedené, sú – pripomínam – opatreniami týkajúcimi sa rozpočtových opráv, a nie sankciami pre členský štát, ktorý sa dopúšťa porušenia.

180. Maďarská vláda pochybuje o tom, či je obsah článku 5 ods. 3 poslednej vety nariadenia 2020/2092 („opatrenia sa v čo najväčšej možnej miere zameriavajú na činnosti Únie ovplyvnené porušeniami“) zlučiteľný s uvedeným právnym základom. Domnieva sa, že sa tak pripúšťa „krížová“ podmienenosť, ktorá prekračuje rámec podmienenosti týkajúcej sa ochrany rozpočtu Únie.

181. Vysvetlenie Rady, ktoré sa opiera o zásadu proporcionality, považujem za presvedčivé. Výnimočné pripustenie „krížovej“ finančnej podmienenosti je odôvodnené tým, že určité porušenia zásad právneho štátu, ktorých sa dopustili vnútroštátne orgány, môžu ovplyvniť veľmi veľký počet odvetví a bolo by neprimerané prijať nápravné finančné opatrenia vo všetkých týchto odvetviach. Ako Rada uviedla na pojednávaní, tiež sa môžu vyskytnúť prípady, v ktorých porušenia zásad právneho štátu vyjdú najavo po úplnom vykonaní určitých výdavkových programov Únie a v súvislosti s ktorými nemožno vykonať finančnú opravu. V takom prípade by uvedená oprava mohla ovplyvniť iné prebiehajúce výdavkové programy, aby sa zabezpečila účinnosť mechanizmu podmienenosti. ( 102 )

182. V tomto zmysle výnimočné pripustenie „krížovej“ finančnej podmienenosti (s ktorou je spojená možnosť nerozšíriť opravu na všetky odvetvia ovplyvnené porušením právneho štátu alebo ju rozšíriť na momentálne poskytované výdavky z rozpočtu Únie) nespôsobuje, že mechanizmus nemá rozpočtový charakter, a je zlučiteľné s článkom 322 ZFEÚ.

c) Kritériá na zrušenie opatrení v rámci postupu podľa nariadenia 2020/2092

183. Článok 7 ods. 1 a 2 nariadenia 2020/2092 stanovuje, že opatrenia sa na žiadosť štátu alebo na návrh Komisie zrušia, keď už nie sú splnené podmienky na ich prijatie.

184. To znamená, že na ponechanie prijatých nápravných opatrení finančnej podmienenosti v platnosti je nevyhnutné, aby stále existoval vplyv alebo riziko vplyvu na plnenie rozpočtu Únie.

185. Ako tvrdí Rada, keď vplyv na plnenie rozpočtu pominie, nápravné opatrenia sa zrušia, aj keď členský štát stále porušuje zásady právneho štátu. Ako Európsky parlament uviedol na pojednávaní, v prípade sankcií neexistuje možnosť zrušenia.

186. Takto je zrejmé (v skutočnosti sa potvrdzuje), že v rámci mechanizmu podmienenosti sa uplatňujú finančné opravy, a nie sankcie za porušenia zásad právneho štátu.

d) Ochrana prijímateľov v rámci postupu podľa nariadenia 2020/2092

187. Článok 5 ods. 2 nariadenia 2020/2092 ( 103 ) v spojení s odôvodnením 19 tohto nariadenia zavádza záruku pre konečných príjemcov alebo prijímateľov finančných prostriedkov z výdavkových programov financovaných z rozpočtu Únie.

188. Prijatie opatrení finančnej podmienenosti, keď štát porušuje zásady právneho štátu, nesmie poškodzovať konečných prijímateľov finančných prostriedkov, ktorí ich musia naďalej dostávať. Okrem toho štát musí pravidelne informovať Komisiu o dodržiavaní tejto povinnosti.

189. Podľa maďarskej vlády musí dotknutý členský štát v prípade finančnej opravy vyplácať finančné prostriedky prijímateľom, a to zo svojho rozpočtu. Nariadenie 2020/2092 teda podľa nej ukladá štátom povinnosti týkajúce sa ich vnútroštátneho rozpočtu, čo v článku 322 ZFEÚ nie je stanovené.

190. Rada v tejto súvislosti uvádza, že článok 5 ods. 2 nariadenia 2020/2092 má deklaratórny účinok a neukladá členskému štátu ďalšie povinnosti popri tých, ktoré sú stanovené v „uplatniteľných pravid[lách] pre jednotlivé sektory alebo rozpočtových pravid[lách]“. Podľa jej názoru v skutočnosti dopĺňa len spôsob kontroly dodržiavania povinností, ktoré už existujú v pravidlách pre jednotlivé sektory, s cieľom chrániť prijímateľov finančných prostriedkov z rozpočtu Únie v prípade finančných opráv.

191. Podľa môjho názoru treba argumentáciu maďarskej vlády zamietnuť, keďže ochrana prijímateľov, ktorá je uvedená v článku 5 ods. 2 nariadenia 2020/2092, je typickým a logickým opatrením v rámci zdieľaného riadenia finančných prostriedkov z rozpočtu Únie.

192. Ako sa uvádza v odôvodnení 19 nariadenia 2020/2092, „… v rámci zdieľaného riadenia sú platby Komisie členským štátom právne nezávislé od platieb vnútroštátnych orgánov prijímateľom“.

193. V spomenutom odôvodnení sa z uvedeného predpokladu vyvodzuje, že opatrenia prijaté podľa nariadenia 2020/2092 neovplyvňujú „dostupnosť finančných prostriedkov na platby prijímateľom v súlade s platobnými lehotami stanovenými podľa uplatniteľných pravidiel pre jednotlivé sektory a rozpočtových pravidiel. … [P]ovinnosti voči konečným príjemcom finančných prostriedkov alebo prijímateľom stanovené v tomto nariadení sú súčasťou uplatniteľného práva Únie, pokiaľ ide o implementáciu financovania v rámci zdieľaného riadenia“.

194. Vzhľadom na oddelenie platieb Komisie členskému štátu od platieb vnútroštátnych riadiacich orgánov prijímateľom finančných prostriedkov z programov a finančných prostriedkov vyplácaných z rozpočtu Únie je logické, že sa ako všeobecné pravidlo uloží povinnosť štátov naďalej poskytovať platby prijímateľom, a to aj v prípade, ak Únia vykoná finančnú opravu.

195. Okrem toho finančná oprava by stratila účinnosť, ak by vnútroštátne orgány mohli žiadať od prijímateľov vrátenie prijatých finančných prostriedkov alebo ak by im nevyplatili vyčlenené finančné prostriedky, keď inštitúcie Únie prijmú opatrenie na ochranu svojho rozpočtu v prípade porušenia zásad právneho štátu, ktoré má vplyv na jeho riadenie.

196. V týchto prípadoch musí finančnú opravu vykonanú inštitúciami Únie znášať členský štát, ktorý sa dopustil porušenia, a nesmie ju preniesť na prijímateľov finančných prostriedkov, ktorí sa nepodieľali na tomto porušení. ( 104 )

197. Finančné opravy môžu spôsobiť ujmu fyzickým a právnickým osobám v členskom štáte len vtedy, keď sú tieto osoby zodpovedné za porušenia predpisov Únie, ktoré upravujú prideľovanie finančných prostriedkov z jej rozpočtu, k čomu – pripomínam – pri uplatňovaní nariadenia 2020/2092 nedochádza.

198. Naopak, ak za porušenia zodpovedajú vnútroštátne orgány, tieto orgány musia čeliť následkom svojich konaní, ktoré boli dôvodom na prijatie nápravných opatrení ( 105 ), ako to je pri uplatňovaní nariadenia 2020/2092.

199. V tom istom zmysle vyznieva článok 103 nariadenia o spoločných ustanoveniach na roky 2021 až 2027, ktorý upravuje finančné opravy vykonané členskými štátmi. ( 106 ) Ochrana konečných prijímateľov je stanovená aj v článku 11 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013. ( 107 )

200. Záruka, ktorú článok 5 ods. 2 nariadenia 2020/2092 zavádza v prospech konečných príjemcov, v konečnom dôsledku bez problémov spadá pod mechanizmus finančnej podmienenosti a je spojená s plnením rozpočtu Únie, a preto jej článok 322 ZFEÚ poskytuje dostatočnú oporu.

201. Domnievam sa teda, že prvý žalobný dôvod treba zamietnuť.

VI. Druhý žalobný dôvod: porušenie článku 7 ZEÚ a porušenie článku 4 ods. 1 ZEÚ v spojení s článkom 5 ods. 1 ZEÚ, článkom 13 ods. 2 ZEÚ a článkom 269 ZFEÚ

202. V rámci svojho druhého žalobného dôvodu maďarská vláda namieta dve porušenia Zmlúv: – porušenie článku 7 ZEÚ, – porušenie článku 269 ZFEÚ a zásady inštitucionálnej rovnováhy stanovenej v článku 13 ods. 2 ZEÚ.

203. Maďarská vláda spája (údajné) porušenie článku 7 ZEÚ s porušením zásady prenesenia právomocí stanovenej v článku 4 ods. 1 ZEÚ a v článku 5 ods. 2 ZEÚ z dôvodu, že právny základ, na ktorom je založené nariadenie 2020/2092, je nevhodný. V rozsahu, v akom takto opakuje tvrdenia uvedené v rámci prvého žalobného dôvodu týkajúceho sa neplatnosti, odkazujem na úvahy týkajúce sa týchto tvrdení, ktoré som už uviedol.

A. Prvá časť druhého žalobného dôvodu: porušenie článku 7 ZEÚ

1. Argumentácia účastníkov konania

204. Maďarská vláda tvrdí, že postup podľa nariadenia 2020/2092 je len konkretizáciou postupu upraveného v článku 7 ZEÚ, čo toto ustanovenie ani žiadne iné ustanovenie primárneho práva nedovoľuje. Dve z troch fáz prvého uvedeného postupu sa podľa maďarskej vlády zhodujú s fázami mechanizmu upraveného v článku 7 ZEÚ, ktorého podmienky aktivácie sú prísnejšie než tie, ktoré sa vzťahujú na prijímanie opatrení na základe napadnutého nariadenia.

205. Maďarská vláda zastáva názor, že cieľ nariadenia 2020/2092 sa zhoduje s cieľom článku 7 ZEÚ, keďže slúži na potláčanie porušení zásad právneho štátu prostredníctvom ukladania sankcií. Podľa nej o tom svedčí neexistencia skutočného mechanizmu podmienenosti; neexistencia skutočnej súvislosti medzi porušeniami zásad právneho štátu a rozpočtom Únie; skutočnosť, že opatrenia súvisia skôr s opatreniami, ktoré sa uplatnia na porušenia zásad právneho štátu, než s rozpočtom Únie; zohľadnenie úmyslu členského štátu ako relevantného faktora a to, že zrušenie opatrení je viazané na ukončenie porušení.

206. Parlament a Rada spochybňujú túto argumentáciu a tvrdia, že mechanizmus upravený v nariadení 2020/2092 je nezávislý od postupu podľa článku 7 ZEÚ, sleduje odlišné ciele a spravuje sa inými predpismi. Jeho účelom je chrániť rozpočet Únie, a nie sankcionovať porušenia právneho štátu. Podmienky prijatia opatrení a ich typológia sa odlišujú od tých, ktoré sú upravené v článku 7 ZEÚ.

2. Posúdenie

207. Na to, aby bolo možné určiť, či nariadenie 2020/2092 stanovuje postup zlučiteľný s postupom upraveným v článku 7 ZEÚ, treba najprv objasniť, či je tento druhý uvedený postup jediným prostriedkom, pomocou ktorého môže právny poriadok Únie chrániť hodnotu právneho štátu.

a) Článok 7 ZEÚ nie je jediným prostriedkom na ochranu právneho štátu

208. Podľa môjho názoru článok 7 ZEÚ neoprávňuje normotvorcu Únie, aby prostredníctvom sekundárnych právnych predpisov zaviedol iný obdobný mechanizmus, ktorý by sledoval rovnaký cieľ ochrany právneho štátu a v ktorom by sa uplatňovali podobné sankcie, aj keby s ním boli spojené menej prísne materiálne a procesné požiadavky.

209. To však neznamená, že ochranu právneho štátu možno zabezpečiť jedine prostredníctvom článku 7 ZEÚ. ( 108 ) Nič nebráni tomu, aby sa uvedená ochrana poskytla prostredníctvom iných nástrojov, než je nástroj upravený v článku 7 ZEÚ, pokiaľ sa ich podstatné znaky odlišujú od podstatných znakov uvedeného nástroja.

210. Ako zdôrazňuje Rada, zásady právneho štátu majú v právnom poriadku Únie štrukturálnu hodnotu, takže ich porušenie môže tento právny poriadok vážne ovplyvniť. ( 109 ) Preto Súdny dvor, najmä vo svojej judikatúre týkajúcej sa nezávislosti súdnictva ( 110 ) a európskych zatykačov ( 111 ), kládol dôraz na hodnoty uvedené v článku 2 ZEÚ a uznal, že na ich ochranu môžu okrem ustanovení článku 7 ZEÚ slúžiť aj sekundárne právne predpisy. Ochranou právneho štátu tiež odôvodnil uznanie aktívnej legitimácie tretích štátov na podanie žalôb o neplatnosť. ( 112 )

211. Pokiaľ ide o európske zatykače, ak Európska rada a Rada neprijali rozhodnutia spomenuté v článku 7 ZEÚ, ale existujú dôkazy o systémových alebo všeobecných nedostatkoch v nezávislosti súdnej moci v členskom štáte, ktorý vydal zatykač, vykonávajúci súdny orgán môže odmietnuť vykonať ho, ak existujú závažné a preukázané dôvody domnievať sa, že vyžiadaná osoba bude v prípade jej odovzdania do tohto posledného uvedeného členského štátu vystavená skutočnému riziku porušenia jej základného práva na spravodlivý proces zaručeného v článku 47 druhom odseku Charty. ( 113 )

212. Je teda zrejmé, že Súdny dvor v uvedených prípadoch používa jednu zo zásad právneho štátu na vymedzenie výnimky zo zatknutia a odovzdania vyžiadanej osoby, ktorá nesúvisí s postupom upraveným v článku 7 ZEÚ.

213. Podobne je to v prípade ochrany nezávislosti vnútroštátnych súdov poverených uplatňovaním práva Únie, v súvislosti s ktorou sa Súdny dvor opäť odvolal na hodnotu právneho štátu ( 114 ), aj keď nebol použitý článok 7 ZEÚ.

214. Dodržiavanie hodnôt zakotvených v článku 2 ZEÚ členským štátom predstavuje podmienku užívania práv vyplývajúcich z uplatňovania Zmlúv na tento členský štát. Členský štát teda nemôže zmeniť svoju právnu úpravu tak, aby to viedlo k znižovaniu úrovne ochrany hodnoty právneho štátu vyjadrenej najmä v článku 19 ZEÚ. Členské štáty sú teda povinné dbať na to, aby nedošlo z hľadiska tejto hodnoty k znižovaniu úrovne ich právnej úpravy v oblasti organizácie súdnictva, tým, že sa zdržia prijímania pravidiel, ktoré by ohrozili nezávislosť sudcov. ( 115 )

215. Tieto príklady z judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa ochrany hodnoty právneho štátu svedčia o tom, že predpisy prijaté inštitúciami Únie, ktorých cieľom je reagovať v konkrétnych oblastiach (a to nie nevyhnutne prostredníctvom mechanizmu upraveného v článku 7 ZEÚ) na určité porušenia tejto hodnoty, ktoré majú vplyv na hospodárenie s rozpočtom, sú zlučiteľné s primárnym právom.

216. Zdôrazňujem, že ak uvedené porušenia ovplyvňujú plnenie rozpočtu Únie členskými štátmi, nič nebráni tomu, aby normotvorca Únie prijal predpis (akým je nariadenie 2020/2092) na ochranu tohto rozpočtu, pričom z tohto dôvodu neporuší ani neobíde uplatnenie článku 7 ZEÚ.

b) Porovnanie postupu podľa článku 7 ZEÚ s postupom podľa nariadenia 2020/2092

217. Rozbor nariadenia 2020/2092 pomáha určiť, či postup zavedený týmto nariadením zodpovedá skutočnému mechanizmu finančnej podmienenosti v súlade s takými mechanizmami, ktoré už existujú v práve Únie, alebo skôr nástroju na sankcionovanie porušení zásad právneho štátu podobnému tomu, ktorý je upravený v článku 7 ZEÚ.

218. Pokiaľ ide o právny základ nariadenia 2020/2092, uvedený rozbor som vykonal pri skúmaní predchádzajúceho žalobného dôvodu týkajúceho sa neplatnosti. Vyvodil som z neho záver, že je potrebné zamietnuť tvrdenia maďarskej vlády týkajúce sa povahy podmienenosti, ktorej cieľom je podľa jej názoru skôr bojovať proti porušeniam právneho štátu než chrániť rozpočet Únie.

219. Svoj výklad teraz doplním o judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa rozdielov medzi mechanizmami finančnej podmienenosti ( 116 ) a žalobami o nesplnenie povinnosti, ktorých vzťah analogicky poskytuje určité kritériá posudzovania, ktoré možno uplatniť v tejto veci. Oba postupy sú navzájom nezávislé, lebo majú odlišné ciele a spravujú sa inými predpismi.

220. Spomedzi uvedených rozdielov treba poukázať na tieto: – v prípade žalôb podaných na základe článku 258 ZFEÚ je Komisia oprávnená nepokračovať v konaní, ak členský štát ukončil vytýkané nesplnenie povinnosti, čo neplatí napríklad v prípade postupu zúčtovania výdavkov EPUZF, keď Komisia nemá voľnú úvahu, ktorá by jej umožnila urobiť výnimky z predpisov, ktoré upravujú toto rozdelenie nákladov; ( 117 ) – v rámci postupu zúčtovania výdavkov EPUZF Komisia musí vykonať finančnú opravu, ak výdavky, o financovanie ktorých sa žiada, neboli vynaložené v súlade s predpismi Únie. Táto oprava bráni tomu, aby sa z EPUZF preplatili sumy, ktoré neslúžili na financovanie cieľa sledovaného spornými právnymi predpismi Únie, a preto nepredstavuje sankciu; ( 118 ) – postupy na pozastavenie alebo zníženie finančnej podpory zo štrukturálnych fondov Únie určenej pre vnútroštátne opatrenia sa odlišujú od postupu upraveného v článku 258 ZFEÚ, pričom ich priebeh je odlišný. Ak sa Komisia rozhodne nezačať konanie o nesplnenie povinnosti alebo upustiť od pokračovania v tomto konaní, neznamená to, že nemôže pozastaviť alebo znížiť podporu Únie určenú pre vnútroštátne opatrenie, najmä ak nebola dodržaná jedna alebo viaceré z podmienok, ktoré malo uvedené financovanie spĺňať. Na tento účel je potrebné, aby Komisia prijala rozhodnutie, v ktorom sa prirodzene zohľadní konanie o nesplnenie povinnosti začaté v súlade s článkom 258 ZFEÚ alebo konštatovanie nesplnenia povinnosti Súdnym dvorom; ( 119 ) – na rozdiel od začatia konania o nesplnenie povinnosti, rozhodnutie o pozastavení alebo znížení financovania Únie predstavuje akt spôsobujúci ujmu jeho adresátovi, ktorý možno napadnúť žalobou podanou na súdoch Únie. ( 120 )

221. Táto judikatúra bola použitá na odôvodnenie doložiek podmienenosti, podľa ktorých je vyplatenie finančných prostriedkov z rozpočtu Únie viazané na dodržiavanie horizontálnych povinností, ako je riadne fungovanie vnútroštátnych systémov riadenia a kontroly finančných prostriedkov, ktoré prispievajú k správnemu finančnému riadeniu rozpočtu Únie. To isté platí v prípade systémových nedostatkov vo fungovaní vnútroštátnych orgánov poverených plnením rozpočtu Únie. ( 121 )

222. So zreteľom na túto judikatúru treba overiť, či sa mechanizmus upravený v článku 7 ZEÚ odlišuje od mechanizmu zavedeného nariadením 2020/2092.

223. Pokiaľ ide o prijatie opatrení, podľa článku 7 ZEÚ je podmienené konštatovaním existencie závažného a pretrvávajúceho porušenia hodnôt uvedených v článku 2 ZEÚ niektorým členským štátom. V článku 4 ods. 1 nariadenia 2020/2092 sa však hovorí len o porušeniach zásad právneho štátu členským štátom, ktoré priamo ovplyvňujú správne finančné riadenie rozpočtu alebo ochranu finančných záujmov Únie alebo spôsobujú závažné riziko takého ovplyvňovania.

224. Prah stanovený v článku 7 ZEÚ je prísnejší než prah stanovený v nariadení 2020/2092, keďže vyžaduje existenciu závažného a pretrvávajúceho porušenia ktorejkoľvek z hodnôt uvedených v článku 2 (nielen právneho štátu).

225. Článok 7 ZEÚ nevyžaduje dostatočne priamu súvislosť s konkrétnou oblasťou práva Únie, čo nariadenie 2020/2092 vyžaduje, keďže podľa neho musí porušenie právneho štátu súvisieť s plnením rozpočtu Únie. Nariadenie 2020/2092 sa teda uplatňuje v oveľa obmedzenejšom rozsahu než článok 7 ZEÚ.

226. Mechanizmus nariadenia 2020/2092, pokiaľ ide o podmienky prijatia opatrení, je podobný iným nástrojom finančnej podmienenosti a plnenia rozpočtu, a nie mechanizmu podľa článku 7 ZEÚ. Podobnosť s uvedenými nástrojmi, a nie s týmto mechanizmom sa prejavuje napríklad v: – nariadení o rozpočtových pravidlách, ktorého článok 131 ods. 3 dovoľuje pozastaviť vyplácanie finančných prostriedkov, ak sa preukáže, že pri plnení právneho záväzku došlo k nezrovnalostiam, podvodu alebo porušeniu povinností alebo je potrebné overiť, či k nim došlo, alebo ak nezrovnalosti, podvody alebo porušenia povinností spochybňujú spoľahlivosť alebo účinnosť systémov vnútornej kontroly osoby alebo subjektu implementujúcich finančné prostriedky Únie alebo zákonnosť a správnosť príslušných transakcií, – nariadení o spoločných ustanoveniach na roky 2021 až 2027, v ktorom je podobne stanovená možnosť pozastaviť platby (článok 97 ods. 1) a vykonať finančné opravy (článok 104 ods. 1).

227. Aj pokiaľ ide o makroekonomickú podmienenosť nariadenia 2021/241, nápravné opatrenia sa podľa jeho článku 10 prijmú, „… ak Rada v súlade s článkom 126 ods. 8 alebo 11 ZFEÚ rozhodne, že členský štát neprijal účinné opatrenie na nápravu svojho nadmerného deficitu, pokiaľ nestanoví, že v Únii ako celku došlo k prudkému hospodárskemu poklesu…“.

228. Čo sa týka typov opatrení, nariadenie 2020/2092 má opäť bližšie k mechanizmom podmienenosti podľa nariadenia o rozpočtových pravidlách a iných predpisov Únie než k postupu podľa článku 7 ZEÚ.

229. Článok 7 ZEÚ v odseku 3 stanovuje, že Rada môže rozhodnúť o pozastavení „určitých práv vyplývajúcich z uplatňovania zmlúv pre príslušný členský štát“. Kroky, ktoré môže Rada na základe tohto ustanovenia podniknúť, značne prekračujú opatrenia spojené s plnením rozpočtu Únie, ktoré sú uvedené v článku 5 ods. 1 nariadenia 2020/2092. ( 122 ) Tieto opatrenia (okrem iného pozastavenie programov, záväzkov a platieb) sú opatrenia, ktoré sú typické pre predpisy Únie týkajúce sa plnenia rozpočtu.

230. Pokiaľ ide o kritériá výberu opatrení, tie, ktoré sú stanovené v nariadení 2020/2092, sa vo všeobecnosti zhodujú s kritériami stanovenými v rozpočtových predpisoch Únie a vzďaľujú sa od postupu upraveného v článku 7 ZEÚ, ktorého odsek 3 stanovuje, že Rada pri prijímaní opatrení zohľadní ich možné následky na práva a povinnosti fyzických a právnických osôb.

231. V súvislosti s týmto aspektom odkazujem na rozbor článku 5 ods. 3 nariadenia 2020/2092, ktorý som vykonal pri skúmaní predchádzajúceho žalobného dôvodu, pokiaľ ide o zásadu proporcionality ako kritérium na úpravu opatrení, spolu s kritériami povahy, závažnosti a frekvencie nezrovnalostí, ako aj s kritériom ich finančných dôsledkov pre rozpočet Únie.

232. V rozpočtových predpisoch Únie sa tiež nachádzajú tie isté kritériá a kritérium viazanosti na správne vynaloženie výdavkov. ( 123 ) Postup makroekonomickej podmienenosti podľa Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti zahŕňa okrem kritéria proporcionality ďalšie osobitné kritériá sociálnej alebo ekonomickej povahy. ( 124 )

233. Čo sa týka zrušenia opatrení, článok 7 ods. 4 ZEÚ stanovuje, že Rada môže rozhodnúť o zmene alebo odvolaní opatrení prijatých podľa odseku 3 v dôsledku zmeny situácie, ktorá viedla k ich zavedeniu.

234. V článku 7 ods. 1 a 2 nariadenia 2020/2092 sa uplatňuje podobné kritérium, ktoré je však spojené s tým, že porušenie zásad právneho štátu má vplyv na riadne plnenie rozpočtu Únie. Len v tomto prípade je zrušenie nápravných finančných opatrení podmienené tým, že členský štát napraví také porušenia. ( 125 )

235. Tá istá logika sa nachádza v článku 10 ods. 6 nariadenia 2021/241. Všeobecné rozpočtové predpisy Únie sa riadia podobným postupom, pokiaľ ide o zrušenie opatrení, ak dôjde k predbežnému pozastaveniu alebo predbežnej finančnej oprave. ( 126 )

236. Aby som to zhrnul, vzhľadom na podmienky prijímania, typy opatrení, kritériá výberu a kritériá na zrušenie opatrení sa mechanizmus nariadenia 2020/2092 približuje k rozpočtovým predpisom Únie a vzďaľuje od postupu upraveného v článku 7 ZEÚ.

237. Domnievam sa teda, že prvú časť druhého žalobného dôvodu treba zamietnuť.

B. Druhá časť druhého žalobného dôvodu: porušenie zásady inštitucionálnej rovnováhy a článku 269 ZFEÚ

1. Argumentácia účastníkov konania

238. Podľa maďarskej vlády nariadenie 2020/2092 porušuje zásadu inštitucionálnej rovnováhy stanovenú v článku 13 ods. 2 ZEÚ, ako aj článok 269 ZFEÚ, pokiaľ ide o právomoc Súdneho dvora.

239. Maďarská vláda sa domnieva, že postup podľa nariadenia 2020/2092, ktorý je jednoduchší, rýchlejší a účinnejší než postup upravený v článku 7 ZEÚ na účely sankcionovania porušení zásad právneho štátu, mení inštit