NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PHILIPPE LÉGER

prednesené 23. septembra 2004 ( )

Vec C‑277/02

EU-Wood-Trading GmbH

proti

Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Nemecko)]

„Nariadenie (EHS) č. 259/93 o preprave odpadu – Odpad na zhodnotenie – Článok 7 ods. 4 písm. a) prvá a druhá zarážka – Právomoc vnútroštátnych orgánov vzniesť odôvodnené námietky proti plánovanej preprave založené na podmienkach, za ktorých musí byť odpad zhodnotený – Právomoc orgánu štátu odoslania vzniesť takéto námietky – Zohľadnenie kritérií orgánom štátu odoslania platných v jeho vlastnom štáte“

1. Predmetné konanie sa opäť týka výkladu nariadenia (EHS) č. 259/93( ), ktoré stanovuje podmienky a procedurálne pravidlá, ktorým sú podriadené prepravy odpadov medzi členskými štátmi. Ide o otázku, či a v rámci akých opatrení má príslušný správny orgán štátu odoslania, z ktorého sa odpad odosiela, nazývaný „orgán štátu odoslania [príslušný orgán štátu odoslania – neoficiálny preklad]“, právo namietnuť proti tejto preprave, ak podmienky, za ktorých má byť predmetný odpad zhodnotený v štáte určenia, nie sú v súlade s kritériami uplatniteľnými v jeho vlastnom štáte alebo s jeho vnútroštátnymi právnymi predpismi, ktoré sú prísnejšie ako predpisy platné v štáte určenia.

2. Dané konanie by tak malo priviesť Súdny dvor k upresneniu, aké sú právomoci príslušného orgánu štátu odoslania v rámci konania týkajúceho sa prepravy odpadov, a prípadne, či nariadením stanovený voľný pohyb odpadu na zhodnotenie bráni tomu, aby uvedený orgán uplatnil právne predpisy o ochrane ľudského zdravia a životného prostredia uplatniteľné v jeho vlastnom štáte, keď sú prísnejšie ako právne predpisy platné v štáte určenia.

3. Pred uvedením skutkového stavu konania vo veci samej stručne pripomeniem vývoj a zásady politiky Spoločenstva v oblasti životného prostredia, ako aj tie ustanovenia sekundárneho práva, ktoré sú najrelevantnejšie pre zodpovedanie otázok predložených vnútroštátnym súdom.

I – Právo Spoločenstva

A – Politika Spoločenstva v oblasti životného prostredia

4. Ochrana životného prostredia bola v práve Spoločenstva predmetom nedávneho a progresívneho uznania. Tento pojem totiž v pôvodných zmluvách úplne alebo takmer úplne chýbal.( ) Súdny dvor v svojej judikatúre vyhlásil, v rozsudku zo 7. februára 1985, ADBHU( ), že predstavuje „jeden zo základných cieľov Spoločenstva“, priznajúc jej tým status kategorickej požiadavky spôsobilej odôvodniť vnútroštátne opatrenia zasahujúce do voľného pohybu tovaru. Roku 1987, nadobudnutím platnosti Jednotného európskeho aktu, bol činnosti Spoločenstva v oblasti ochrany životného prostredia v primárnom práve priradený normatívny základ zavedením článkov 130r, 130s a 130t do zmluvy ES( ). Zmluva o Európskej únii, podpísaná v Maastrichte 7. februára 1992, pozdvihla túto činnosť do kategórie skutočnej politiky. Amsterdamská zmluva, ktorá nadobudla platnosť 1. mája 1999, dodatočne upevnila prioritnú pozíciu tejto politiky, uvedúc zásadu začlenenia požiadaviek ochrany životného prostredia medzi ostatné politiky Spoločenstva v článku 6 ES, ktorý bol na tento účel vytvorený a zaradený do časti Zmluvy určenej zásadám, na ktorých stojí Spoločenstvo.

5. Politika Spoločenstva v oblasti životného prostredia musí prispieť k uskutočňovaniu štyroch cieľov vymenovaných v článku 174 ES. Prvý sa týka kvality životného prostredia z troch odlišných aspektov: jej udržiavania, ochrany a zlepšovania. Druhým cieľom je ochrana ľudského zdravia. Tretím je rozvážne a racionálne využívanie prírodných zdrojov. Štvrtým cieľom je podpora opatrení na medzinárodnej úrovni pri riešení regionálnych alebo celosvetových problémov životného prostredia.

6. Táto politika je založená na štyroch nasledujúcich zásadách: na zásade opatrnosti, ktorá umožňuje prijať okamžité opatrenia v prípade hrozby závažnej a nenapraviteľnej škody na životnom prostredí; na zásade prevencie, ktorá odporúča zabrániť už od počiatku znečisťovaniu alebo inému poškodeniu životného prostredia prostredníctvom prijatia opatrení spôsobilých vylúčiť známe riziko; na zásade opatrení na odstraňovania škôd na životnom prostredí prioritne pri zdroji, čo znamená, že zásah sa musí týkať toho objektu, ktorý má priamy alebo nepriamy dosah na životné prostredie, a v právnych predpisoch Spoločenstva o preprave odpadu sa prejavuje v zásadách známych ako „zásada najbližšieho miesta a sebestačnosti“; a na zásade náhradu škody hradí znečisťovateľ, stanovujúcej povinnosť pre toho, kto prináša nebezpečenstvo znečistenia alebo kto spôsobí znečistenie, niesť náklady na prevenciu alebo odstránenie škody.

7. Okrem toho treba zdôrazniť, že činnosti Spoločenstva v oblasti životného prostredia musia smerovať k vysokej úrovni ochrany. Táto požiadavka zakotvená v článku 2 ES od Amsterdamskej zmluvy je uvedená vo viacerých článkoch Zmluvy ES( ).

8. Nakoniec, právomoc Spoločenstva v oblasti životného prostredia nie je výlučná. Na jednej strane je podriadená zásade subsidiarity. Na druhej strane členské štáty disponujú právomocou, ktorá konkuruje právomoci Spoločenstva. Na základe toho, v súlade s článkom 176 ES, pokiaľ Spoločenstvo prijalo ochranné opatrenia v oblasti životného prostredia, členské štáty môžu udržiavať a dokonca zavádzať prísnejšie ochranné opatrenia. Táto konkurujúca právomoc sa tiež prejavuje prostredníctvom ochranných doložiek, ktoré umožňujú členskému štátu, pokiaľ Spoločenstvo prijalo harmonizačné opatrenia smerujúce k vytvoreniu a fungovaniu vnútorného trhu, ponechať derogačné vnútroštátne opatrenia odôvodnené požiadavkami uvedenými v článku 30 ES alebo týkajúce sa ochrany životného prostredia, alebo prijať vnútroštátne derogačné ustanovenia za podmienky, že vychádzajú z nových vedeckých poznatkov( ).

9. Do budúcna by zásadám, ktoré upravujú právo životného prostredia, mohol byť priznaný väčší význam, keďže návrh zmluvy, ktorá zakladá Ústavu pre Európu, prijatý hlavami štátov a vlád členských štátov 18. júna 2004 stanovuje medzi cieľmi Európskej únie udržateľný rozvoj Európy a aj Zeme, ako aj vysokú úroveň ochrany a zlepšenia kvality životného prostredia( ). Charta základných práv Európskej únie vyhlásená v Nice 7. decembra 2000 a prevzatá do druhej časti uvedeného návrhu zmluvy stanovuje, že „vysoká úroveň ochrany životného prostredia a zlepšenie jeho kvality musia byť zaradené medzi politiky Únie a zabezpečené v súlade so zásadou udržateľného rozvoja“( ). Okrem toho treba uviesť, že ochrana životného prostredia je uvedená v ústavách viacerých členských štátov( ).

B – Právna úprava Spoločenstva v oblasti prepravy odpadov

1. Smernica

10. Smernica 75/442/EHS( ), ktorej platné ustanovenia boli prijaté na základe článku 130s Zmluvy, ktorý splnomocňuje Radu Európskej únie prijať opatrenia smerujúce k uskutočneniu politiky Spoločenstva v oblasti životného prostredia, smeruje k zabezpečeniu vysokého stupňa ochrany životného prostredia.( ) Uvádza, že na dosiahnutie uvedeného cieľa musia členské štáty okrem vykonávania činnosti na zaistenie zodpovedajúceho zneškodňovania a zhodnocovania odpadu vykonať opatrenia na obmedzenie vzniku odpadu najmä podporou čistých technológií a výrobkov, ktoré možno recyklovať a opätovne používať.( ) Okrem toho je zameraná na obmedzenie pohybu odpadov prostredníctvom vytvorenia integrovanej a primeranej siete zariadení na zneškodňovanie odpadov, ktorá musí umožniť Spoločenstvu ako celku sebestačnosť v oblasti zneškodňovania odpadov, ktoré produkuje, a členským štátom dosiahnuť tento cieľ jednotlivo.

11. Táto smernica v článku 4 prvom odseku stanovuje, že „členské štáty prijmú nevyhnutné opatrenia na zaistenie toho, aby sa odpad zhodnocoval alebo zneškodňoval bez ohrozenia ľudského zdravia a bez použitia postupov či metód, ktoré by mohli poškodiť životné prostredie...“.

12. V článku 7 smernica uvádza, že na dosiahnutie cieľov stanovených predovšetkým v článku 4 majú členské štáty vypracovať jeden alebo niekoľko plánov odpadového hospodárstva.

13. Okrem toho stanovuje, že podniky vykonávajúce činnosti zneškodňovania alebo zhodnocovania odpadov musia byť podriadené autorizáciám a inšpekciám.( )

2. Nariadenie

14. Aj nariadenie bolo takisto prijaté na základe článku 130s Zmluvy ES. Nahrádza smernicu 84/631/EHS( ), na účel výkonu v Spoločenstve predovšetkým Bazilejského dohovoru z 22. marca 1989 o riadení pohybu nebezpečných odpadov cez hranice štátov a ich zneškodňovaní( ). Cieľom tohto nariadenia je vytvorenie harmonizovaného systému konaní, prostredníctvom ktorého sa obmedzí pohyb odpadov na účel zabezpečenia ochrany životného prostredia( ).

15. Nariadenie v hlave II stanovuje konanie vo veciach prepravy odpadov medzi členskými štátmi. Kapitola A hlavy II, ktorá zahŕňa články 3 až 5, sa týka odpadu na zneškodnenie a kapitola B tej istej hlavy, ktorá obsahuje články 6 až 11, sa týka odpadu na zhodnotenie. Ustanovenia uplatniteľné na prepravy odpadov na účel zhodnotenia sú menej obmedzujúce ako ustanovenia týkajúce sa prepráv na účel zneškodňovania. Tento rozdiel v zaobchádzaní s odpadmi určenými na zneškodnenie a odpadmi určenými na zhodnotenie odráža vôľu zákonodarcu Spoločenstva uprednostniť zhodnocovanie.( ) Okrem toho, kontrolné postupy týkajúce sa odpadov na zhodnotenie nie sú v zásade uplatniteľné na odpady, ktoré patria do zeleného zoznamu odpadov uvedeného v prílohe II nariadenia, ktoré sa považujú za odpady neprinášajúce žiadne nebezpečenstvo pre životné prostredie. Pojmy zneškodňovanie a zhodnocovanie odpadov sú definované smernicou, na ktorú nariadenie výslovne odkazuje( ).

16. Nariadenie ukladá fyzickej alebo právnickej osobe, ktorá zamýšľa prepraviť odpad z jedného členského štátu do iného členského štátu na účel zneškodnenia alebo zhodnotenia, označenej ako oznamovateľ, oznámiť svoj plán prepravy príslušným orgánom štátu určenia, ako aj príslušným orgánom štátu odoslania a štátu tranzitu a príjemcovi odpadu( ). Každý členský štát však môže rozhodnúť, že príslušný orgán štátu odoslania postúpi oznámenie namiesto oznamovateľa( ).

17. V zmysle deviateho odôvodnenia nariadenia je cieľom uvedeného oznámenia umožniť príslušným orgánom, aby boli „presne a včas informované najmä o druhu, pohybe a zneškodnení alebo zhodnotení odpadu tak, aby tieto orgány mohli vykonať potrebné opatrenia na ochranu ľudského zdravia a životného prostredia, vrátane možnosti vzniesť odôvodnené námietky proti preprave“. Na tento účel článok 7 ods. 4 nariadenia, ktorý ako je potrebné pripomenúť, tvorí súčasť ustanovení týkajúcich sa prepráv odpadu na účel zhodnotenia, stanovuje:

„a) Príslušné orgány štátov určenia a odoslania môžu vzniesť oprávnené námietky proti plánovanej preprave:

– v súlade so smernicou 75/442/EHS, najmä s jej článkom 7, alebo

– ak preprava nie je v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi a inými predpismi, ktoré sa týkajú ochrany životného prostredia, verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo ochrany zdravia, alebo

– ak sa oznamovateľ alebo príjemca odpadu už v minulosti dopustil nedovolenej prepravy..., alebo

– ak je preprava v rozpore so záväzkami vyplývajúcimi z medzinárodných dohovorov uzatvorených členským štátom alebo dotknutými členskými štátmi, alebo

– ak pomer zhodnotiteľného a nezhodnotiteľného odpadu, odhadovaná hodnota materiálov, ktoré sa napokon z odpadu získajú alebo náklady na zhodnotenie a náklady na zneškodnenie nezhodnotiteľnej frakcie nie sú dôvodom na zhodnotenie z hľadiska ekonomických alebo ekologických úvah.

b) Príslušné orgány štátov tranzitu môžu vzniesť zdôvodnené [odôvodnené – neoficiálny preklad] námietky proti plánovanej preprave na základe druhej, tretej a štvrtej zarážky písm. a).“

II – Skutkový stav a spor vo veci samej

18. Dňa 23. novembra 1999 EU-Wood-Trading GmbH( ), so sídlom vo Frankfurte nad Mohanom (Nemecko), oznámil Sonderabfall-Management‑Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH, ako príslušnému orgánu štátu odoslania, že zamýšľa prepraviť 3 500 ton odpadu z dreva do Talianska. Išlo predovšetkým o farbené alebo upravené drevo pochádzajúce z demolácií, nábytku alebo zvyškov zo stolárstva. Preprava sa mala uskutočniť na účel zhodnotenia, keďže odpad mal byť spracovaný na aglomerované panely. Podľa analýzy uskutočnenej v polovici novembra 1999 obsah olova v tomto odpade predstavoval 47 mg/kg sušiny( ).

19. Príslušný orgán štátu odoslania, ktorému vlastná vnútroštátna právna úprava zverila úlohu zabezpečiť postúpenie oznámenia plánu prepravy, postúpil sporný plán prepravy príslušnému orgánu štátu určenia 1. februára 2000. Tento orgán nevzniesol žiadnu námietku voči tomuto plánu. Na rozdiel od toho 17. januára 2000 príslušný orgán štátu odoslania vzniesol námietku proti tomuto plánu. Uvedená námietka sa zakladala na jednej strane na ustanovení článku 7 ods. 4 písm. a) prvej zarážke nariadenia a na strane druhej na druhej zarážke nariadenia.

20. Predovšetkým na základe prvej zarážky príslušný orgán štátu odoslania tvrdil, že plánovaná preprava porušuje článok 4 smernice, v zmysle ktorého musí byť odpad zhodnotený alebo zneškodnený bez ohrozenia ľudského zdravia, keďže obsah olova v danom odpade prekračuje referenčnú hodnotu stanovenú v usmernení ministerstva životného prostredia spolkovej krajiny Porýnie-Falcko pre činnosť zhodnotenia. Následne, použitie tohto odpadu z dreva na výrobu aglomerovaných panelov by spôsobilo zvýšenie obsahu olova v cykle materiálov a ohrozilo by zdravie pracovníkov poverených činnosťou zhodnotenia, ako aj používateľov týchto panelov.

21. Okrem toho, vychádzajúc z článku 7 ods. 4 písm. a) druhej zarážky nariadenia príslušný orgán štátu odoslania uviedol, že plánovaná preprava by bola v rozpore s ustanovením vnútroštátneho práva zameraným na ochranu zdravia a životného prostredia( ), ktoré zakazuje každé zhodnocovanie odpadov, ktoré vedie k zvýšeniu prítomnosti niektorej škodlivej látky v cykle materiálov.

22. Wood Trading podal proti tejto námietke sťažnosť, predložiac na podporu svojej sťažnosti novú analýzu predmetného odpadu, ktorá na 1 kg sušiny potvrdzovala obsah olova 23 mg a obsah arzénu 3,4 mg. Príslušný orgán štátu odoslania trval na svojej námietke, uvádzajúc, že oba dôvody odmietnutia prepravy predmetného odpadu z dreva ostali uplatniteľné kvôli obsahu arzénu v samotnom odpade.

23. Po neúspešnom podaní žaloby na Verwaltungsgericht Mainz sa Wood Trading odvolal na vnútroštátny súd, ktorého požiadal, aby vyhlásil námietku vznesenú príslušným orgánom štátu odoslania za nezákonnú. Uviedol, že článok 7 ods. 4 písm. a) nariadenia umožňuje tomuto orgánu vzniesť námietky len z dôvodov, ktoré sa týkajú podmienok prepravy odpadov a nie podmienok ich zhodnotenia v štáte určenia. Podľa Wood Trading by priznanie opaku umožnilo jednému členskému štátu urobiť zo seba strážcu životného prostredia iného členského štátu, a to bolo by v rozpore so zásadou vzájomnej dôvery medzi štátmi. Preto jedine príslušný orgán štátu určenia je oprávnený vzniesť námietky voči úseku prepravy, ktorý sa týka jeho štátu. Okrem toho podobná námietka príslušného orgánu štátu odoslania, prekračujúc taxatívne ustanovenia nariadenia, by predstavovala nedovolené obmedzenie voľného pohybu tovaru. Wood Trading tiež uviedol, že táto námietka sa nemôže zakladať ani na ustanoveniach článku 176 ES, v zmysle ktorého akty prijaté Radou podľa článku 175 nebránia členskému štátu udržiavať alebo zavádzať prísnejšie ochranné opatrenia, keďže tieto opatrenia by mohli byť prijaté iba na účel ochrany vnútroštátnych záujmov.

24. Príslušný orgán štátu odoslania na svoju obranu uviedol, že pojem preprava uvedený v článku 7 ods. 4 písm. a) nariadenia sa netýka iba pohybu odpadov, ale aj všetkých fáz prepravy odpadov až po ich konečné miesto určenia tak, že všetky dotknuté orgány sú oprávnené overiť, či zhodnotenie nepredstavuje nebezpečenstvo pre zdravie a životné prostredie. Okrem toho tvrdil, že spracovanie týchto odpadov na aglomerované panely by predstavovalo nebezpečenstvo pre zdravie a životné prostredie v Nemecku, keďže uvedené panely by tam mohli byť dovezené. Okrem toho, podľa tohto orgánu z judikatúry vyplýva, predovšetkým z rozsudku z 27. februára 2002, ASA( ), že aj proces zhodnotenia podlieha kontrole príslušných orgánov štátu odoslania.

III – Prejudiciálne otázky

25. Vo svetle vyššie uvedených úvah Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Nemecko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúcich päť otázok:

„1. Môže byť námietka týkajúca sa prepravy odpadu na zhodnotenie vznesená v zmysle článku 7 ods. 4 písm. a) prvej zarážky nariadenia... z dôvodu, že plánované zhodnotenie porušuje požiadavky článku 4 prvej vety smernice..., ktorý ukladá, aby bol odpad zhodnocovaný bez ohrozenia ľudského zdravia a poškodenia životného prostredia?

2. Ak áno, môže ju vzniesť nielen (príslušný) orgán štátu určenia, ale aj (príslušný) orgán štátu odoslania?

3. Ak áno, môže sa (príslušný) orgán štátu odoslania pri posudzovaní dosahov plánovaného zhodnotenia na zdravie a životné prostredie v mieste určenia opierať o kritériá platné v štáte odoslania, aj keď sú prísnejšie ako kritériá platné v štáte určenia?

4. Môže byť námietka týkajúca sa prepravy odpadu na zhodnotenie vznesená v zmysle článku 7 ods. 4 písm. a) druhej zarážky nariadenia z dôvodu, že plánované zhodnotenie porušuje ustanovenia vnútroštátnych zákonov a iných právnych predpisov v oblasti ochrany životného prostredia, verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo ochrany zdravia?

5. Ak áno, môže [príslušný] orgán štátu odoslania vzniesť takúto námietku z dôvodu, že zhodnotenie porušuje ustanovenia vnútroštátnych zákonov a iných právnych predpisov platných v mieste odoslania?“

IV – Posúdenie

26. Päť prejudiciálnych otázok položených vnútroštátnym súdom, všetky týkajúce sa výkladu ustanovení článku 7 ods. 4 písm. a) prvej a druhej zarážky nariadenia, zahŕňajú tri otázky. Na prvom mieste sa kladie otázka, či tieto ustanovenia umožňujú vzniesť námietky proti preprave odpadov na zhodnotenie v štáte určenia (prvá a štvrtá prejudiciálna otázka), na druhom mieste, či príslušné orgány štátu odoslania majú právo vzniesť takéto námietky (druhá prejudiciálna otázka a prvá časť piatej prejudiciálnej otázky), a na treťom mieste, či uvedený orgán môže zakladať tieto námietky na právnych predpisoch platných v jeho vlastnom štáte, aj keď sú prísnejšie ako právne predpisy platné v štáte určenia (tretia prejudiciálna otázka a posledná časť piatej prejudiciálnej otázky).

27. Začnem s preskúmaním prvej a štvrtej prejudiciálnej otázky, ktoré sa týkajú možnosti vzniesť námietky týkajúce sa zhodnotenia.

A – O možnosti vzniesť námietky týkajúce sa zhodnotenia

28. Prvou a štvrtou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či článok 7 ods. 4 písm. a) nariadenia sa má vykladať v tom zmysle, že námietky proti preprave odpadu na zhodnotenie týkajúce sa podmienok, za ktorých musí byť toto zhodnotenie uskutočnené, sa môžu zakladať na jednej strane na prvej zarážke tohto ustanovenia z dôvodu, že plánované zhodnotenie je v rozpore s ustanovením článku 4 prvou vetou smernice, v zmysle ktorého musí byť odpad zhodnocovaný bez ohrozenia ľudského zdravia a poškodenia životného prostredia, a na strane druhej, na druhej zarážke toho istého ustanovenia z dôvodu, že plánované zhodnotenie porušuje ustanovenia vnútroštátnych zákonov a iných právnych predpisov v oblasti životného prostredia, verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo ochrany zdravia.

29. Čo sa týka článku 7 ods. 4 písm. a) prvej zarážky nariadenia, vnútroštátny súd položil túto otázku, keďže uvedené ustanovenie osobitne spomína iba článok 7 smernice, ktorý členským štátom ukladá povinnosť vypracovať plány odpadového hospodárstva a ktorý sám odkazuje na pohyb odpadu.

30. Pokiaľ ide o článok 7 ods. 4 písm. a) druhú zarážku nariadenia, tento súd vysvetľuje, že jeho pochybnosti sa zakladajú na formulácii tohto ustanovenia, ktoré ako sa zdá, uvádza, že námietky sa môžu týkať len pohybu odpadu. Zdôrazňuje okrem toho, že článok 7 ods. 4 písm. b) nariadenia oprávňuje príslušné orgány štátu tranzitu vzniesť námietky iba v zmysle článku 7 ods. 4 písm. a) druhej, tretej a štvrtej zarážky. Čo by mohlo znamenať, že druhá zarážka neumožňuje vzniesť námietky založené na podmienkach zhodnotenia odpadu, keďže uvedené orgány nemajú a priori záujem vzniesť takéto námietky.

31. Vnútroštátny súd okrem toho pripomína, že v už citovanom rozsudku Dusseldorp a i.( ) Súdny dvor vyhlásil v prípade prepravy odpadu na zhodnotenie že „za účelom podporenia tohto zhodnotenia v celom Spoločenstve predovšetkým z dôvodu potreby účinnejších techník zákonodarca Spoločenstva stanovil, že odpad tohto druhu sa môže voľne pohybovať medzi členskými štátmi za účelom jeho spracovania v týchto štátoch, ibaak preprava neohrozuje životné prostredie“( ).

32. Na začiatok sa mi zdá potrebné zaujať stanovisko k výkladu tohto bodu citovaného rozsudku Dusseldorp a i. Nemyslím si, že Súdny dvor chcel v tomto bode potvrdiť, že námietka proti preprave odpadu na zhodnotenie môže byť vznesená len z dôvodov týkajúcich sa podmienok, za ktorých musí byť tento odpad prepravený. Konanie vo veci samej citovaného rozsudku sa týkalo ustanovenia o pláne správy holandského odpadu, v zmysle ktorého sú vývozy olejových filtrov do iného členského štátu na účel ich zhodnotenia v tomto štáte zakázané, pokiaľ spracovanie týchto filtrov v zahraničí nie je vyššej kvality ako spracovanie uskutočňované v Holandsku. Na posúdenie súladu tohto ustanovenia s právom Spoločenstva sa Raad van State (Holandsko) pýtal Súdneho dvora, či zásady sebestačnosti a najbližšieho miesta, z ktorých vychádza uvedený plán správy odpadu, môžu byť uplatnené na prepravy odpadu určeného na zhodnotenie. Po preskúmaní relevantných ustanovení smernice a nariadenia Súdny dvor vyhlásil, že uvedené zásady sa uplatňujú len na prepravy odpadu určeného na zneškodnenie. Objasnil dôvody tohto rozdielneho režimu medzi odpadmi určenými na zneškodnenie a odpadmi určenými na zhodnotenie, uvádzajúc najmä, že iba posledné uvedené odpady môžu umožniť výkon zásady prednostného zhodnotenia. V tomto zmysle upresnil citáciu vnútroštátneho súdu týkajúcu sa dôvodu, pre ktorý chcel zákonodarca Spoločenstva podporiť pohyb odpadu určeného na zhodnotenie.

33. Zdá sa mi, že Súdny dvor chcel dodaním časti vety, podľa ktorej mohol byť uvedený pohyb odpadu podporený, jedine „ak preprava neohrozuje životné prostredie“, jednoducho pripomenúť, že tento voľný pohyb nie je nepodmienený a že je podriadený bezpečnostným podmienkam. Podľa mňa by nebolo správne vyvodiť zo skutočnosti, že táto časť vety spomína výlučne bezpečnosť „prepravy“, že dotknuté príslušné orgány nemôžu vzniesť námietky proti plánovanej preprave odpadu z dôvodu podmienok stanovených na jeho zhodnotenie, hoci toto nebola otázka položená zo strany Raad van State.

34. Teraz preskúmam predmetné dve ustanovenia.

1. Článok 7 ods. 4 písm. a) prvá zarážka

35. Tak ako všetci účastníci konania s výnimkou Wood Trading, aj ja sa domnievam, že článok 7 ods. 4 písm. a) prvá zarážka nariadenia sa má vykladať v tom zmysle, že umožňuje vzniesť námietky týkajúce sa podmienok, za ktorých musí byť v štáte určenia vykonané zhodnotenie. Tento výklad podľa mňa vyplýva z formulácie citovaných ustanovení a je podporený ako štruktúrou, tak aj cieľmi nariadenia, ktorého súčasť tvorí.

36. Pokiaľ ide o formuláciu tohto ustanovenia, treba pripomenúť, že článok 7 ods. 4 písm. a) prvá zarážka nariadenia stanovuje, že príslušné orgány štátu určenia a odoslania môžu vzniesť odôvodnené námietky proti plánovanej preprave „v súlade so smernicou..., najmä s jej článkom 7“. Iste, výraz „v súlade so smernicou“ nie je v predmetom prípade veľmi jasný a je pravda, že je výslovne uvedený len v článku 7 smernice. Zdá sa mi však, že logickejším výkladom tohto ustanovenia je, že námietky môžu byť vznesené „na základe smernice“. Okrem toho použitie výrazu „najmä“ pred spomenutím článku 7 znamená, že odkaz na tento článok má iba indikatívny charakter a že tieto námietky sa môžu zakladať aj na iných ustanoveniach smernice. Inak povedané, vykladané ustanovenie sa má podľa mňa chápať v tom zmysle, že námietky proti plánovanej preprave môžu byť vznesené, ak daná preprava nie je v súlade s požiadavkami smernice. Táto analýza platí tiež pre väčšinu ostatných jazykových verzií uvedeného ustanovenia( ).

37. Ukázalo sa napokon, že smernica v svojom článku 4 stanovuje, že „členské štáty prijmú nevyhnutné opatrenia na zaistenie toho, aby sa odpad zhodnocoval alebo zneškodňoval bez ohrozenia ľudského zdravia a bez použitia postupov či metód, ktoré by mohli poškodiť životné prostredie...“. Tento článok smernice čítaný spolu s článkom 7 ods. 4 písm. a) prvou zarážkou nariadenia privádza teda k názoru, že posledné uvedené ustanovenie umožňuje vzniesť námietky proti plánovanej preprave, ak podmienky, za ktorých musí byť odpad zhodnotený, ohrozujú ľudské zdravie alebo životné prostredie.

38. Uvedený výklad je podporený štruktúrou nariadenia. Ako sme totiž videli, každý plán prepravy odpadu určeného na zhodnotenie v zásade s výnimkou odpadov, ktoré patria do zeleného zoznamu uvedeného v prílohe II nariadenia, musí byť oznámený príslušným orgánom štátu odoslania, určenia a tranzitu. Vieme tiež, že práve na základe tohto oznámenia môžu uvedené orgány namietnuť proti takejto preprave z dôvodov taxatívne vymenovaných v článku 7 ods. 4 nariadenia.( ) Preskúmanie článku 6 nariadenia, ktorý v ods. 5 upresňuje údaje, ktoré musí oznamovateľ uviesť v nákladnom liste, o ktorý sa opiera toto oznámenie, ukazuje, že okrem údajov týkajúcich sa zloženia a množstva odpadu určeného na zhodnotenie( ), ako aj spôsobu prepravy( ) musí oznamovateľ uviesť určité množstvo informácií týkajúcich sa podmienok, za ktorých musí byť tento odpad zhodnotený( ). Tieto informácie teda zahŕňajú celý proces plánovaného zaobchádzania oznamovateľa s odpadom až do chvíle, keď už odpad nepredstavuje nebezpečenstvo pre zdravie a životné prostredie. Zákonodarca Spoločenstva preto stanovil, že všetky príslušné orgány budú pred uskutočnením plánovanej prepravy informované o celom plánovanom procese zhodnotenia až do jeho ukončenia.( ) Nevidím žiaden iný úžitok týchto informácií okrem toho, že umožňujú príslušným orgánom posúdiť podmienky, za ktorých sa musí zhodnotenie vykonať, a ak je to potrebné, namietnuť proti uvedenej preprave, ak sa domnievajú, že podmienky tohto zhodnotenia ohrozujú ľudské zdravie alebo životné prostredie.

39. Na podporu tejto analýzy treba tiež zdôrazniť, že nariadenie obsahuje viacero ustanovení, ktoré jasne potvrdzujú, že príslušné orgány sú oprávnené preveriť podmienky, za ktorých musí byť odpad zhodnotený, a namietnuť proti plánu prepravy z dôvodov týkajúcich sa plánovaného zhodnotenia.( ) Tak článok 7 ods. 4 písm. a) v piatej zarážke uvádza dôvod námietky, ktorý sa výslovne vzťahuje na zhodnotenie odpadu.( ) Tým istým spôsobom článok 26 ods. 1 písm. e) stanovuje, že za nedovolenú prepravu sa pokladá každá preprava s výsledkom zneškodnenia alebo zhodnotenia, ktoré je v rozpore s predpismi Spoločenstva alebo medzinárodného práva.( )

40. Nakoniec treba poukázať na ciele nariadenia uvedené v jeho deviatom odôvodnení. V zmysle tohto odôvodnenia je oznámenie plánovanej prepravy zamerané na informovanie príslušných orgánov nielen o pohybe odpadu, ale aj o jeho zneškodnení alebo zhodnotení tak, aby tieto orgány mohli vykonať potrebné opatrenia na ochranu ľudského zdravia a životného prostredia. Toto odôvodnenie okrem toho potvrdzuje, že zákonodarca Spoločenstva, harmonizujúc podmienky a procedurálne predpisy, ktorým sú podriadené cezhraničné pohyby odpadu v Spoločenstve, nemal zámer zabezpečiť ochranu ľudského zdravia a životného prostredia len v rámci prepravy odpadu, ale chcel tento cieľ pridať aj do rámca zaobchádzania s odpadom, pozostávajúceho z jeho zneškodnenia alebo zhodnotenia. Sledovanie tohto cieľa by teda bolo ohrozené, ak by bolo príslušným orgánom zakázané vzniesť námietku proti preprave odpadu určeného na zhodnotenie, keď by tieto orgány zistili po oznámení plánu prepravy, že plánované zhodnotenie môže poškodiť ľudské zdravie alebo životné prostredie.

2. Článok 7 ods. 4 písm. a) druhá zarážka

41. Výklad tohto ustanovenia spôsobuje väčšie ťažkosti. Tak ako Wood Trading, aj Komisia Európskych spoločenstiev zdieľa pochybnosti vyjadrené vnútroštátnym súdom a zdôrazňuje, že vo svetle formulácie a znenia článku 7 ods. 4 písm. b) nariadenia by článok 7 ods. 4 písm. a) druhá zarážka nemohol slúžiť ako normatívny základ námietky týkajúcej sa zhodnotenia v štáte určenia. Nezdieľam túto analýzu. Rovnako ako dánska a rakúska vláda a ako aj Sonderabfall-ManagemenT‑Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH, aj ja sa domnievam, že aj článok 7 ods. 4 písm. a) druhá zarážka nariadenia umožňuje príslušným orgánom vzniesť námietku proti preprave odpadu určeného na zhodnotenie, to znamená vtedy, ak plánované zhodnotenie porušuje vnútroštátne zákony a iné právne predpisy, ktoré sa týkajú ochrany životného prostredia, verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo ochrany zdravia.

42. V prvom rade, vo formulácii tohto ustanovenia nenachádzam žiaden prvok, ktorý by umožnil vylúčiť uvedený výklad. Je potrebné pripomenúť, že článok 7 ods. 4 písm. a) druhá zarážka nariadenia uvádza, že „príslušné orgány štátov určenia a odoslania môžu vzniesť oprávnené námietky proti plánovanej preprave..., ak preprava nie je v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi a inými predpismi, ktoré sa týkajú ochrany životného prostredia, verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo ochrany zdravia“. Predovšetkým čo sa týka pojmu „preprava“, pri skúmaní článku 7 ods. 4 písm. a) prvej zarážky nariadenia som uviedol, prečo tento pojem sa nesmie podľa môjho názoru vykladať v tom zmysle, že námietky uvedené v tomto článku sa musia týkať jedine prepravy odpadu. Okrem toho treba zdôrazniť, že článok 7 ods. 4 písm. a) druhá zarážka nariadenia odkazuje veľmi všeobecným spôsobom na vnútroštátne ustanovenia, ktoré sa týkajú ochrany životného prostredia, verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo ochrany zdravia, bez upresnenia, že tieto vnútroštátne ustanovenia sa môžu uplatniť len na prepravu odpadu a nie na jeho zhodnotenie.

43. V druhom rade, tvrdenie založené na článku 7 ods. 4 písm. b) nariadenia, v zmysle ktorého príslušné orgány štátov tranzitu môžu vzniesť odôvodnené námietky proti plánovaným prepravám odpadov len na základe ustanovení článku 7 ods. 4 písm. a) druhej, tretej a štvrtej zarážky s výnimkou následne prvej a piatej zarážky, sa mi nezdá byť určujúce. Iste, ako som poznamenal, piata zarážka obsahuje dôvod námietky, ktorý sa týka výlučne zhodnotenia odpadu, a uviedol som, akým spôsobom aj prvá zarážka umožňuje vzniesť námietku založenú na plánovanom zhodnotení. Práve preto vo svetle nasledujúcich úvah nie som presvedčený, že článok 7 ods. 4 písm. b) nariadenia dokazuje, že ani ustanovenia článku 7 ods. 4 písm. a) druhej zarážky nariadenia neumožňujú vzniesť námietky proti plánovanému zhodnoteniu.

44. Predovšetkým nezdieľam názor, podľa ktorého príslušné orgány štátu tranzitu nemajú rovnaký záujem ako ostatné príslušné orgány vzniesť námietky založené na podmienkach zhodnotenia. Znečisťovanie nie je obmedzené hranicami. Znečistenie ovzdušia alebo vody, ktoré by mohlo pochádzať zo zhodnotenia odpadov uskutočneného v štáte určenia za podmienok škodiacich životnému prostrediu, by teda ohrozovalo štát alebo štáty, cez ktoré musia byť odpady prepravené, v miere rovnakej alebo vyššej vo vzťahu k štátu odoslania, vezmúc do úvahy ich väčšiu geografickú blízkosť k štátu určenia. Preto sa domnievam, že obmedzenie dôvodov námietky, ktoré môžu byť uplatnené príslušnými orgánmi tranzitu podľa článku 7 ods. 4 písm. b) nariadenia, by mohlo vyplývať nie zo skutočnosti, že tieto orgány majú menší záujem na tom, aby bolo zhodnotenie vykonané spôsobom, ktorý neškodí ľudskému zdraviu alebo životnému prostrediu, ale skôr vôľou zákonodarcu Spoločenstva zveriť týmto orgánom menšiu zodpovednosť, pokiaľ ide o kontrolu vykonania uvedeného zhodnotenia.

45. Inými slovami, štáty tranzitu by mali v zmysle článku 7 ods. 4 písm. b) nariadenia menej zodpovednosti v prípade kontroly prepravy odpadu určeného na zhodnotenie v porovnaní s príslušnými orgánmi odoslania a určenia.( ) Okolnosť, že dôvody námietky, ktoré môžu byť uplatnené orgánmi štátu tranzitu, nezahŕňajú tie, ktoré sú uvedené v článku 7 ods. 4 prvej a piatej zarážke, by teda mohla znamenať, že orgány štátu tranzitu na rozdiel od príslušných orgánov štátu odoslania a určenia nie sú povinné preveriť, či sa s odpadom zaobchádza v štáte určenia v súlade so smernicou (prvá zarážka), ani či je zhodnotenie odôvodnené z hľadiska ekonomických a ekologických úvah (piata zarážka). Okrem toho to nemusí znamenať, že štáty tranzitu nemôžu vzniesť námietku proti preprave odpadu určeného na zhodnotenie, ak plánované zhodnotenie nie je v súlade s vnútroštátnymi ustanoveniami týkajúcimi sa ochrany životného prostredia, verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo ochrany zdravia. V takom prípade by článok 7 ods. 4 písm. a) druhá zarážka nariadenia umožňoval príslušným orgánom štátu odoslania, určenia a tranzitu vzniesť námietky proti preprave odpadu založené na plánovanom zhodnotení.

46. Okrem toho je zrejmé, že systém nariadenia stanovuje, že každá plánovaná preprava odpadov na zhodnotenie, ktorá patrí do jeho rámca uplatnenia, musí byť pred jej vykonaním oznámená všetkým príslušným orgánom dotknutých štátov vrátane príslušným orgánom štátu tranzitu, a že týmto orgánom sú zaslané rovnaké informácie.( ) Zavedením tohto systému chcel zákonodarca Spoločenstva dosiahnuť, aby každý z týchto orgánov mohol zhodnotiť celú činnosť prepravy a nie iba tú jej časť, ktorá sa odohrá na území jeho štátu. Inými slovami, každý orgán je oprávnený skontrolovať, či plánovaná preprava odpadu posudzovaná v svojej celistvosti, to znamená od odoslania odpadu zo štátu odoslania až po ukončenie jeho spracovania v štáte určenia, nepoškodzuje zdravie alebo životné prostredie. Preto je logické, aby aj príslušné orgány štátu tranzitu mohli vzniesť námietku proti preprave odpadu založenú na plánovanom zhodnotení v zmysle článku 7 ods. 4 písm. a) druhej zarážky.

47. Z tohto dôvodu sa domnievam, že námietka proti plánovanej preprave odpadu na zhodnotenie môže byť vznesená aj v zmysle článku 7 ods. 4 písm. a) druhej zarážky nariadenia.

48. Vo svetle predchádzajúcich úvah navrhujem Súdnemu dvoru odpovedať na prvú a štvrtú prejudiciálnu otázku tak, že článok 7 ods. 4 písm. a) nariadenia sa má vykladať v tom zmysle, že námietky proti preprave odpadu na zhodnotenie týkajúce sa podmienok, za ktorých sa toto zhodnotenie musí vykonať, sa môžu zakladať na jednej strane na prvej zarážke tohto ustanovenia z dôvodu, že plánované zhodnotenie je v rozpore z požiadavkami článku 4 smernice, v zmysle ktorého musia byť odpady zhodnotené bez ohrozenia ľudského zdravia a poškodenia životného prostredia, a na strane druhej na druhej zarážke tohto ustanovenia z dôvodu, že plánované zhodnotenie porušuje vnútroštátne zákony a iné právne predpisy, ktoré sa týkajú ochrany životného prostredia, verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo ochrany zdravia.

B – O možnosti príslušných orgánov štátu odoslania vzniesť námietky týkajúce sa plánovaného zhodnotenia

49. Druhou otázkou a prvou časťou piatej prejudiciálnej otázky sa vnútroštátny súd pýta, či ustanovenia článku 7 ods. 4 písm. a) prvej a druhej zarážky sa majú vykladať v tom zmysle, že príslušný orgán štátu odoslania môže vzniesť proti preprave odpadu námietku týkajúcu sa podmienok, za ktorých musí byť zhodnotenie odpadu vykonané.

50. Na rozdiel od Wood Trading, ale rovnako ako ostatní vedľajší účastníci konania, sa domnievam, že príslušný orgán štátu odoslania disponuje právomocou vzniesť námietku týkajúcu sa plánovaného zhodnotenia v štáte určenia. Táto analýza je opodstatnená predovšetkým z formulácie článku 7 ods. 4 písm. a) nariadenia, ktorý výslovne stanovuje, že „príslušné orgány štátov určenia a odoslania môžu vzniesť oprávnené námietky proti plánovanej preprave“ z dôvodov vymenovaných v tomto ustanovení. Citovaná časť vety teda zveruje týmto dvom orgánom, bez nejakého rozlišovania medzi nimi a rovnakými termínmi, právomoc vzniesť námietky proti plánovanej preprave odpadu z dôvodov vymenovaných v tomto ustanovení a predovšetkým z dôvodov uvedených v jeho prvej a druhej zarážke.

51. Tento doslovný výklad je podporený aj systémom nariadenia. Ako som uviedol, nariadenie stanovuje, že všetky dotknuté príslušné orgány musia posúdiť každú plánovanú prepravu v jej celistvosti od odoslania odpadu zo štátu odoslania až po ukončenie jeho spracovania v štáte určenia. Na zabezpečenie ochrany ľudského zdravia a životného prostredia zákonodarca Spoločenstva uprednostnil zriadiť systém, v ktorom všetky príslušné orgány súbežne overujú plánovanú prepravu, s rizikom, že tieto orgány poskytnú k tomu istému plánu prepravy rozdielne posúdenia( ), než aby obmedzil kontrolu, ktorú každý z nich musí vykonať, na úsek prepravy, ktorý sa musí uskutočniť na jeho vnútroštátnom území. Podľa logiky systému stanoveného nariadením každý cezhraničný pohyb odpadu v rámci Spoločenstva, ktorý patrí do jeho pôsobnosti, je predmetom, ktorým sa musia zaoberať všetky dotknuté príslušné orgány. Preto je vlastné tomuto systému, že príslušný orgán jedného členského štátu je vyzvaný, aby poskytol posúdenie otázky, či plánovaná preprava môže poškodiť zdravie a životné prostredie na území iného členského štátu. Príslušný orgán štátu odoslania má teda právo namietnuť proti preprave odpadu, pokiaľ plánované zhodnotenie môže viesť k narušeniu ochrany zdravia alebo životného prostredia, aj keď má byť toto zhodnotenie vykonané na území členského štátu určenia.

52. Táto právomoc príslušného orgánu štátu odoslania je v systéme nariadenia potvrdená, pokiaľ by to bolo potrebné, aj skutočnosťou, že štát, na území ktorého odpad vznikol, má osobitnú zodpovednosť pri jeho spracovaní. Uvedená osobitná zodpovednosť môže vzniknúť ako následok povinnosti stanovenej členským štátom jednak medzinárodnými dohovormi, jednak právnou úpravou Spoločenstva v oblasti obmedzenia vzniku odpadu na najnižšiu možnú mieru.( ) Táto zodpovednosť je uskutočňovaná napríklad prostredníctvom zásady sebestačnosti, pokiaľ ide o odpad určený na zneškodnenie. Končí sa iba vtedy, ak bol odpad spracovaný v súlade s požiadavkami stanovenými na ochranu ľudského zdravia alebo životného prostredia. Na základe toho je štát uskutočňujúci prepravu odpadu povinný vziať odpad späť, ak jeho zneškodnenie alebo zhodnotenie nemôže byť v štáte určenia vykonané za stanovených podmienok.( ) Táto povinnosť je výslovne uvedená aj v nariadení, pokiaľ ide o prepravy odpadov mimo Spoločenstva s cieľom, aby tam boli zneškodnené alebo zhodnotené.( )

53. Okrem toho som náchylný domnievať sa, že pokiaľ sa príslušný orgán štátu odoslania nazdáva, že plánované zhodnotenie v štáte určenia môže poškodiť ľudské zdravie alebo životné prostredie, vznesenie takejto námietky preň nepredstavuje iba možnosť, ale povinnosť. Nemyslím si totiž, že zákonodarca tým, že v článku 7 ods. 4 písm. a) nariadenia uviedol, že príslušné orgány štátov určenia a odoslania „môžu vzniesť oprávnené námietky“ proti plánovanej preprave za podmienok v ňom vymenovaných, chcel povedať, že tieto orgány disponujú len možnosťou, ktorú môžu vykonať podľa voľného uváženia v osobitných prípadoch, v ktorých plánovaná preprava môže poškodiť ľudské zdravie alebo životné prostredie. Treba zdôrazniť, že medzi skutočnosťami uvedenými v piatich zarážkach tohto ustanovenia sú určite také, pre ktoré by bol obligatórny charakter zamietnutia ťažko odôvodnený vo vzťahu k cieľom nariadenia.( )

54. Naopak nariadenie obsahuje iné ustanovenia, ktoré vedú k názoru, že povinnosť príslušných orgánov namietnuť proti preprave odpadu spôsobilej poškodiť ľudské zdravie alebo životné prostredie, je imperatívnej povahy. Okrem článku 26 nariadenia, článok 30 nariadenia stanovuje, že „členské štáty vykonajú potrebné opatrenia, aby sa odpad prepravoval v súlade s ustanoveniami tohto nariadenia“. Tiež článok 34 v odseku 1 stanovuje, že bez ohľadu na miesto zneškodnenia alebo zhodnotenia odpadu pôvodca odpadu musí vykonať všetky potrebné opatrenia, aby zneškodnil alebo zhodnotil, alebo zariadil zneškodnenie alebo zhodnotenie tak, aby chránil kvalitu životného prostredia, a v odseku 2, že členské štáty vykonajú všetky potrebné opatrenia, aby zabezpečili splnenie svojich povinností ustanovených v odseku 1. Preto by sa mi zdalo v súlade s týmito ustanoveniami, ktorých formulácia je imperatívna, uviesť, že príslušným orgánom štátov odoslania a určenia je stanovená skutočná povinnosť namietnuť proti preprave odpadu v zmysle článku 7 ods. 4 písm. a) prvej a druhej zarážky, pokiaľ sa domnievajú, že plánovaná preprava môže poškodiť ľudské zdravie a životné prostredie.

55. Uvedený výklad by bol okrem iného podporený cieľom nariadenia. Videli sme, ako vyplýva z jeho deviateho odôvodnenia a ako Súdny dvor vyhlásil pri viacerých príležitostiach, že základným cieľom nariadenia je zabezpečiť dodržiavanie požiadaviek ochrany ľudského zdravia a životného prostredia.( ) Súdny dvor nezaujal odlišné stanovisko ani v už citovanom rozsudku Dusseldorp a i., keď vyhlásil, že pohyb odpadu na zhodnotenie v Spoločenstve musí byť zaručený, iba ak neohrozuje životné prostredie( ). Nariadenie teda smeruje k dosiahnutiu toho, aby nebola uskutočnená žiadna preprava odpadu, ktorá by mohla ohroziť dosiahnutie týchto cieľov. Takto stanovená povinnosť príslušných orgánov namietnuť proti preprave odpadu, ktorá môže ohroziť ľudské zdravie alebo životné prostredie, by zodpovedala aj tomu, čo je stanovené v článku 4 smernice, ktorý zaväzuje členské štáty vo vzťahu k tomu istému cieľu.( ) Podľa môjho názoru by nebolo v súlade s tým, že článok 4 smernice stanovuje členským štátom prijať nevyhnutné opatrenia na zaistenie toho, aby bol odpad zhodnocovaný alebo zneškodňovaný bez ohrozenia ľudského zdravia alebo životného prostredia, vykladať predmetné ustanovenia nariadenia v tom zmysle, že príslušným orgánom štátu odoslania alebo určenia zverujú iba možnosť bez obligatórneho charakteru.

56. Napokon, ako ukážem v rámci časti C týchto návrhov, vnútroštátne ustanovenia, ktoré môžu legitímne predstavovať základ námietky príslušného orgánu štátu odoslania proti plánovanej preprave odpadu určeného na zhodnotenie, by podľa môjho názoru mali dodržiavať zásadu proporcionality tak, že by nemali ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné na ochranu ľudského zdravia a životného prostredia. Okrem toho posúdenie rizika by nemalo spočívať v arbitrážnom posúdení, ale malo by vychádzať z vedeckých základov. Aj vo svetle týchto úvah sa domnievam, že príslušný orgán štátu odoslania, ktorý na základe takto definovaných právnych noriem zistí, že plánované zhodnotenie môže poškodiť ľudské zdravie alebo životné prostredie v zmysle vlastných vnútroštátnych právnych predpisov, musí byť povinný namietnuť proti nemu na základe ustanovení článku 7 ods. 4 písm. a) prvej a druhej zarážky nariadenia.

57. Uvedená povinnosť príslušného orgánu štátu odoslania ako aj štátu určenia by mohla byť tiež v súlade s judikatúrou Súdneho dvora týkajúcou sa dodržiavania ustanovení nariadenia. Z tejto judikatúry totiž vyplýva, že ak je všeobecná štruktúra nariadenia porušená nesprávnou kvalifikáciou činnosti plánovanej prepravy, všetkým príslušným orgánom a predovšetkým orgánom štátu odoslania prislúcha namietnuť proti tejto preprave.( ) Okrem toho Súdny dvor vyhlásil, že ak preprava odpadu vedie k zneškodneniu alebo zhodnoteniu pri porušení osobitných právnych predpisov Spoločenstva, ktoré určujú podmienky zneškodnenia nebezpečného výrobku, členským štátom prislúcha zaväzujúca právomoc, to znamená, že sú povinné prijať v zmysle článku 26 nariadenia všetky primerané zákonné opatrenia na zakázanie a potrestanie takejto prepravy.( )

58. Navrhujem teda odpovedať na druhú otázku a prvú časť piatej prejudiciálnej otázky tak, že ustanovenia článku 7 ods. 4 písm. a) prvej a druhej zarážky nariadenia sa majú vykladať v tom zmysle, že príslušný orgán štátu odoslania musí vzniesť proti preprave odpadu námietku týkajúcu sa podmienok, za ktorých má byť zhodnotenie vykonané, ak sa domnieva, že plánované zhodnotenie v štáte určenia môže poškodiť ľudské zdravie alebo životné prostredie.

C – O práve príslušného orgánu štátu odoslania zakladať tieto námietky na právnych predpisoch uplatniteľných v jeho vlastnom štáte

59. Treťou a koncom piatej prejudiciálnej otázky sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či článok 7 ods. 4 písm. a) prvá a druhá zarážka nariadenia sa má vykladať v tom zmysle, že príslušný orgán štátu odoslania môže zakladať svoje namietnutie proti plánovanému zhodnoteniu v štáte určenia na kritériách alebo zákonoch a iných právnych predpisoch uplatniteľných v jeho vlastnom štáte, aj keď sú prísnejšie ako kritériá alebo zákony a iné platné predpisy platné v štáte určenia.

60. Svoju analýzu začnem od predpokladu, že tak ako v prejednávanej veci, podmienky zhodnotenia predmetného odpadu neboli predmetom harmonizačných opatrení na úrovni Spoločenstva. V takomto prípade musí každý členský štát v súlade s článkom 4 smernice prijať do svojho vnútroštátneho právneho poriadku nevyhnutné opatrenia na zaistenie toho, aby sa odpad zhodnocoval bez ohrozenia ľudského zdravia a bez použitia postupov či metód, ktoré by mohli poškodiť životné prostredie. Ak aj tento článok zaväzuje členské štáty pokiaľ ide o cieľ, ktorý majú dosiahnuť, neupresňuje obsah konkrétnych opatrení, ktoré musia byť prijaté a ponecháva členským štátom istý rámec voľnej úvahy pri posudzovaní nevyhnutnosti týchto opatrení.( ) Okrem toho, v dôsledku ich pôvodnej právomoci v rámci ochrany životného prostredia môžu členské štáte prijať zákony a iné právne predpisy, ktoré zasahujú do podmienok, za ktorých má byť určitý druh odpadu zhodnotený. Otázky položené vnútroštátnym súdom smerujú teda k zisteniu, či má príslušný orgán štátu odoslania právo zakladať námietku proti plánovanej preprave na vlastných vnútroštátnych právnych predpisoch, aj keď sú prísnejšie ako predpisy platné v štáte určenia.

61. Vo svetle tvrdení rozvinutých v rámci skúmania predchádzajúcich otázok a návrhov odpovede, ktoré som predložil Súdnemu dvoru, sa domnievam, že práve ak sú právne predpisy týkajúce sa ochrany platné v členskom štáte odoslania prísnejšie ako právne predpisy uplatniteľné v štáte určenia, príslušný orgán štátu odoslania musí mať možnosť vzniesť námietku proti plánovanej preprave, vychádzajúc z jeho vlastných vnútroštátnych predpisov. Práve totiž v tomto prípade nadobudne právomoc takto priznaná príslušnému orgánu štátu odoslania svoj maximálny úžitok, pretože ak by sa plánované zhodnotenie ukázalo byť v rozpore aj s právnymi predpismi platnými v štáte určenia, príslušný orgán tohto štátu by mal proti nemu namietnuť. Preto práve v situácii, keď je tak ako v prejednávanej veci zhodnotenie predmetných odpadov možné v zmysle právnych predpisov štátu určenia, ale je zakázané právnymi predpismi platnými v štáte odoslania, nariadenie musí umožniť uplatnenie prísnejších právnych predpisov.

62. Takýto výklad ustanovení článku 7 ods. 4 písm. a) nariadenia je tiež potvrdený cieľmi politiky Spoločenstva v oblasti životného prostredia, do rámca ktorého nariadenie patrí.( ) Ako som zdôraznil, uvedená politika smeruje k vysokému stupňu ochrany. Dôležitosť tohto cieľa vyplýva na jednej strane z okolnosti, že je potvrdený v článku 2 ES, ďalej v iných článkoch Zmluvy, ako aj v smernici, ktorá predstavuje základný dokument v oblasti správy odpadov, a dokonca v piatom odôvodnení nariadenia. Prejavuje sa tiež prostredníctvom ustanovenia článku 176 ES, ktorý priznáva členským štátom aj po prijatí opatrení Spoločenstva právo zavádzať prísnejšie ochranné opatrenia, ako aj prostredníctvom článkov, ktoré stanovujú ochrannú doložku. Okolnosť, že plánované zhodnotenie je povolené v štáte určenia, preto nemôže zabrániť príslušnému orgánu štátu odoslania namietnuť proti nemu, pokiaľ sa javí byť v rozpore s jeho vlastnými vnútroštátnymi právnymi predpismi. Dosiahnutie vysokého stupňa ochrany sledované nariadením naopak odôvodňuje, aby bolo príslušnému orgánu štátu odoslania umožnené vychádzať z vlastných prísnejších vnútroštátnych právnych predpisov na účel zhodnotenia, či plánované zhodnotenie môže poškodiť ľudské zdravie alebo životné prostredie. V tomto smere zdieľam stanovisko vyjadrené dánskou a rakúskou vládou, podľa ktorého by opačné riešenie podporilo prepravy odpadov do zariadení na spracovanie odpadu, ktoré podliehajú menej prísnejším právnym predpisom, tak, že by to mohlo viesť k nivelizácii podmienok predmetného zhodnotenia odpadov smerom nadol.

63. Napokon ako som uviedol, toto právo príslušného orgánu štátu odoslania nemôže byť nepodmienené. Je totiž potrebné zohľadniť fakt, že nariadenie stanovuje, že odpad musí mať možnosť voľného pohybu v rámci Spoločenstva.( ) Tento voľný pohyb smeruje k uskutočneniu zásady prednostného zhodnotenia odpadu stanovenej nariadením. Rozdielne zaobchádzanie uvedené v nariadení voči odpadom určeným na zneškodnenie, ku ktorému v zásade musí dôjsť v blízkosti miesta ich pôvodu, a voči odpadom určeným na zhodnotenie je odôvodnené skutočnosťou, že tieto posledné uvedené odpady plnia prospešnú funkciu. Môžu nahradiť iné materiály a vytvoriť napríklad prvotný materiál určitých priemyselných odvetví, umožňujúc tým zachovanie prírodných zdrojov.( )

64. Ostatne, ako pripomína vnútroštátny súd, Súdny dvor vyhlásil, že nariadenie stanovuje súhrn podmienok a procedurálnych predpisov, ktorým sú podriadené prepravy odpadov v Spoločenstve tak, že každé vnútroštátne opatrenie týkajúce sa podobnej prepravy sa musí posúdiť vo svetle ustanovení nariadenia a nie článkov 28 ES až 30 ES.( ) V súlade so všeobecnou zásadou proporcionality je teda potrebné, aby vnútroštátne opatrenia prijaté na základe toho, čo je stanovené článkom 7 ods. 4 písm. a) prvou a druhou zarážkou nariadenia, boli spôsobilé uskutočniť sledované ciele ochrany a neprekračovali rámec toho, čo je nevyhnutné na ich dosiahnutie.( ) Z toho vyplýva, že táto podmienka by nebola splnená, ak by ochrana ľudského zdravia a životného prostredia mohla byť zabezpečená rovnako účinným spôsobom prostredníctvom menej prísnych opatrení. Prislúcha vnútroštátnemu súdu, na ktorý bola podaná žaloba proti námietke príslušného orgánu štátu odoslania, aby posúdil, či je zásada proporcionality dodržiavaná.( )

65. Vnútroštátny súd v predmetnom prípade nežiadal Súdny dvor, aby sa vyslovil k tomuto bodu. Neposkytol ani veľa údajov týkajúcich sa ustanovení vnútroštátneho práva, na základe ktorých príslušný orgán štátu odoslania namietol proti spornej preprave, ani týkajúcich sa dôvodov, ktoré viedli k prijatiu týchto ustanovení. Pre riešenie hlavného sporu sa mi však zdá užitočné priniesť ešte nasledujúce upresnenia.

66. Ako uviedla Komisia, predovšetkým sa zdá nevyhnutné, aby sa právne predpisy uplatnené príslušným orgánom štátu odoslania zakladali na vedeckej analýze rizika. Bolo by v rozpore s nariadením, keby sa preprave odpadu, ktorý by mohol byť skutočne zhodnotený v štáte určenia v súlade s jeho právom, zabránilo príslušným orgánom štátu odoslania na základe všeobecných úvah alebo na základe čisto hypotetického zhodnotenia rizika.( ) Tak ako v oblasti obmedzenia voľného pohybu potravinových výrobkov( ), existencia rizika pre ľudské zdravie alebo životné prostredie by sa mala podľa môjho názoru posúdiť, čo sa týka zhodnocovania odpadu, so zohľadnením výsledkov medzinárodného vedeckého výskumu, ako aj činností vedeckých výborov Spoločenstva.( ) Napokon, táto požiadavka nemôže predstavovať prekážku vo výkone zásady opatrnosti, ktorá tiež predstavuje jednu z hlavných zásad práva životného prostredia. Tak za predpokladu, že takéto hodnotenie preukáže existenciu vedeckej neistoty týkajúcej sa existencie alebo dosahu reálnych rizík pre ľudské zdravie, členský štát by mal mať možnosť prijať v dôsledku zásady opatrnosti ochranné opatrenia bez toho, aby musel počkať na to, či bude podrobne preukázaná existencia a závažnosť týchto rizík.( )

67. Okrem toho, overenie zásady proporcionality by malo príslušný orgán štátu odoslania priviesť v každom jednotlivom prípade k posúdeniu toho, či je plánované zhodnocovanie v štáte určenia spôsobilé zabezpečiť podobnú ochranu, ako je ochrana sledovaná jeho vnútroštátnymi právnymi normami, napriek tomu, že je upravené pružnejšími právnymi normami. Mohlo by tak byť v prípade, za okolností prejednávanej veci, ak sú napríklad metódy výroby aglomerovaných panelov v zariadení, ktoré je príjemcom odpadu v Taliansku, schopné rovnako účinne chrániť pracovníkov určených na toto zhodnotenie a vylúčiť prítomnosť arzénu v týchto paneloch, alebo znížiť ju pod prah stanovený v nemeckom právnom predpise.

68. Na rozdiel od Wood Trading si nemyslím, že takéto posúdenie nie je v praxi realizovateľné. Ako som uviedol, nákladný list, o ktorý sa opiera oznámenie a ktorý musí byť postúpený príslušnému orgánu štátu odoslania, ako aj ostatným príslušným orgánom, musí obsahovať početné údaje týkajúce sa spôsobu zhodnotenia. Okrem toho v zmysle článku 6 ods. 4 a 6 nariadenia môže príslušný orgán štátu odoslania požiadať oznamovateľa o doplňujúce informácie a dokumentáciu, ako aj o zmluvu o zhodnotení odpadu uzavretú s príjemcom. Preto by oznamovateľ, ktorý musel uzatvoriť uvedenú zmluvu, logicky musel mať možnosť preukázať, že plánované zhodnotenie spĺňa požiadavky stanovené právnymi predpismi platnými v štáte odoslania. Táto otázka by mohla viesť, ak to bude potrebné, ku kontradiktórnej konfrontácii medzi príslušným orgánom štátu odoslania a oznamovateľom. Táto kontrola a kontradiktórna konfrontácia sú o to reálnejšie, keď tak ako v predmetnej veci štát odoslania stanovil pri uplatnení článku 3 ods. 8 a článku 6 ods. 8 nariadenia, že postúpenie plánu prepravy ostatným dotknutým orgánom a príjemcovi uskutoční príslušný orgán štátu odoslania, keďže za týchto skutkových okolností by uvedený orgán mohol pred zabezpečením postúpenia oznámenia disponovať dodatočnou lehotou.( )

69. Na záver tejto analýzy ešte treba dodať, že odpoveď na preskúmané prejudiciálne otázky, ktorú ponúknem, by nebola na prvý pohľad odlišná, ak by dané zhodnotenie odpadu bolo predmetom harmonizačného opatrenia na úrovni Spoločenstva, a ak by v zmysle článku 176 ES členský štát odoslania udržal alebo zaviedol prísnejšie ochranné opatrenia. Podľa môjho názoru by aj za takých skutkových okolností príslušný orgán štátu odoslania mohol vzniesť námietku proti plánovanej preprave, ktorá nie je v súlade s jeho vnútroštátnymi ustanoveniami, ale za podmienky dodržania zásady proporcionality.

70. Vo svetle všetkých týchto skutočností navrhujem odpovedať na tretiu a koniec piatej prejudiciálnej otázky tak, že článok 7 ods. 4 písm. a) prvá a druhá zarážka nariadenia sa má vykladať v tom zmysle, že príslušný orgán štátu odoslania môže zakladať svoju námietku proti plánovanému zhodnoteniu v štáte určenia na kritériách alebo zákonoch a iných právnych predpisoch uplatniteľných v jeho vlastnom štáte, aj keď sú prísnejšie ako kritériá alebo zákony a iné platné predpisy platné v štáte určenia, za podmienky dodržiavania zásady proporcionality.

V – Návrh

71. Na základe predchádzajúcich úvah navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky položené Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz odpovedal takto:

1. Článok 7 ods. 4 písm. a) nariadenia Rady (EHS) č. 259/93 z 1. februára 1993 o kontrole a riadení pohybu zásielok odpadov v rámci, do a z Európskeho spoločenstva, zmeneného a doplneného rozhodnutím Komisie 98/368/ES z 18. mája 1998 sa má vykladať v tom zmysle, že námietky proti preprave odpadu na zhodnotenie týkajúce sa podmienok, za ktorých má byť toto zhodnotenie vykonané, sa môžu zakladať na jednej strane na prvej zarážke tohto ustanovenia z dôvodu, že plánované zhodnotenie odporuje požiadavkám článku 4 smernice Rady 75/442/EHS z 15. júla 1975 o odpadoch, zmenenej a doplnenej smernicou Rady 91/156/EHS z 18. marca 1991 a rozhodnutím Komisie 96/350/ES z 24. mája 1996, v zmysle ktorého musí byť odpad zhodnotený bez ohrozenia ľudského zdravia a poškodenia životného prostredia, a na strane druhej na druhej zarážke toho istého ustanovenia z dôvodu, že plánované zhodnotenie porušuje vnútroštátne zákony a iné právne predpisy týkajúce sa ochrany životného prostredia, verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo ochrany zdravia.

2. Príslušný orgán štátu odoslania musí vzniesť námietku proti preprave odpadu týkajúcu sa podmienok, za ktorých má byť uskutočnené jeho zhodnotenie, ak sa domnieva, že plánované zhodnotenie v štáte určenia môže poškodiť ľudské zdravie alebo životné prostredie.

3. Príslušný orgán štátu odoslania môže zakladať túto námietku na kritériách alebo zákonoch a iných právnych predpisoch uplatniteľných v jeho vlastnom štáte, aj keď sú prísnejšie ako kritériá alebo zákony a iné platné predpisy platné v štáte určenia, za podmienky dodržiavania zásady proporcionality.