ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA

z 21. februára 1991 ( )

„Príslušnosť vnútroštátnych súdov rozhodujúcich o nariadení predbežného opatrenia, prerušiť výkon vnútroštátneho právneho aktu založenom na nariadení Spoločenstva – Platnosť osobitného eliminačného poplatku v cukrovarníckom sektore“

V spojených veciach C‑143/88 a C‑92/89,

ktorých predmetom sú návrhy podľa článku 177 Zmluvy EHS, podané Finanzgericht Hamburg (SRN) a Finanzgericht Düsseldorf (SRN), aby v súvislosti s konaniami začatými pred vnútroštátnymi súdmi medzi

Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG

a

Hauptzollamt Itzehoe

a medzi

Zuckerfabrik Soest GmbH

a

Hauptzollamt Paderborn,

Súdny dvor rozhodol o prejudiciálnej otázke týkajúcej sa výkladu článku 189 Zmluvy (vo veci C‑143/88), ako aj o platnosti nariadenia Rady č. 1914/87/EHS z 2. júla 1987 zavádzajúceho osobitný eliminačný poplatok v cukrovarníckom sektore pre hospodársky rok 1986/1987 (Ú. v. ES L 183, 3. 7. 1987, s. 5) (vo veci C‑143/88 a C‑92/89),

SÚDNY DVOR,

v zložení: predseda O. Due, predsedovia komôr G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias a M. Díez de Velasco, sudcovia Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse a M. Zuleeg,

generálny advokát: C. O. Lenz,

tajomník: H. A. Rühl, hlavný referent,

so zreteľom na písomné pripomienky, ktoré predložili:

– Zuckerfabrik Süderdithmarschen a Zuckerfabrik Soest v zastúpení D. Ehlem, V. Schillerem a spoločníci, advokáti zapísaní v advokátskej komore v Kolíne,

– Talianska vláda, v zastúpení profesor L. Ferrarim Bravem, vedúci oddelenia pre diplomatické spory ministerstva zahraničných vecí, splnomocnený zástupca, za pomoci I. M. Bragugliou, avvocato dello Stato,

– Vláda Spojeného kráľovstva, v zastúpení J. A. Gensmantel, Treasory Solicitor, splnomocnená zástupkyňa,

– Rada Európskych spoločenstiev, v zastúpení A. Bräutigamem, člen právneho servisu, splnomocnený zástupca,

– Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení D. Booßem a G. zur Hausenem, právni poradcovia, splnomocnení zástupcovia,

so zreteľom na správu pre pojednávanie,

po vypočutí ústnych pripomienok, ktoré predniesli Zuckerfabrik Süderdithmarschen a Zuckerfabrik Soest, v zastúpení: D. Ehle a J. Sedemund, advokáti zapísaní v advokátskej komore, talianska vláda, vláda Spojeného kráľovstva, v zastúpení: C. Bellamy, splnomocnený zástupca, Rada a Komisia na pojednávaní 20. marca 1990,

po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 8. novembra 1990,

vyhlásil tento

Rozsudok

1 Uznesením z 31. marca 1988 doručeným Súdnemu dvoru 20. mája 1988 položil Finanzgericht Hamburg na základe článku 177 Zmluvy EHS dve otázky týkajúce sa jednak príslušnosti vnútroštátnych súdov rozhodujúcich v konaní o nariadení predbežného opatrenia prerušiť výkon vnútroštátneho právneho aktu založeného na nariadení Spoločenstva a jednak platnosti nariadenia Rady (EHS) č. 1914/87/EHS z 2. júla 1987 osobitný eliminačný poplatok v cukrovarníckom sektore na hospodársky rok 1986/1987 (Ú. v. ES L 183, 3. 7. 1987, s. 5) [neoficiálny preklad].

2 Tieto otázky boli položené v rámci sporu medzi spoločnosťou Zuckerfabrik Süderdithmarschen, ktorá vyrába cukor, a Hauptzollamt Itzehoe (hlavný colný úrad v Itzehoe). Rozhodnutím z 19. októbra 1987 požadoval Hauptzollamt Itzehoe od Zuckerfabrik Süderdithmarschen úhradu sumy 1 982 942,66 DM z dôvodu osobitného eliminačného poplatku v súvislosti s hospodárskym rokom 1986/1987.

3 Cieľom tohto poplatku zavedeného už citovaným nariadením č. 1914/87, ktoré bolo prijaté na základe článku 43 Zmluvy, je vykryť v plnom rozsahu straty, ktoré Spoločenstvo utrpelo v cukrovarníckom sektore počas hospodárskeho roku, ktorý sa začal 1. júla 1986 a skončil 30. júna 1987. Tieto straty boli spôsobené veľmi vysokými vývoznými náhradami, ktoré muselo Spoločenstvo financovať počas tohto hospodárskeho roka v záujme zabezpečenia odbytu prebytkov cukru Spoločenstva v tretích krajinách.

4 Zuckerfabrik Süderdithmarschen podala na rozhodnutie Hauptzollamt Itzehoe sťažnosť, ktorá bola zamietnutá. Zuckerfabrik preto podala na Finanzgericht Hamburg návrh na odklad výkonu tohto rozhodnutia. Zároveň podala na ten istý súd žalobu o neplatnosť tohto rozhodnutia. Na podporu svojho návrhu a žaloby Zuckerfabrik poukázala na to, že nariadenie č. 1914/87, z ktorého vychádza rozhodnutie Hauptzollamt, je neplatné.

5 Finanzgericht Hamburg vyhovel návrhu na odklad výkonu rozhodnutia Hauptzollamt Itzehoe a položil Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:

„1. a) Má sa článok 189 druhý odsek Zmluvy EHS vykladať tak, že všeobecná pôsobnosť nariadení v členských štátoch nevylučuje, že vnútroštátne súdy sú príslušné prerušiť v rámci dočasnej súdnej ochrany účinky administratívneho aktu prijatého na základe nariadenia, pokiaľ sa rozhodne v spore vo veci samej?

b) Ak je odpoveď na otázku 1 a) kladná, za akých podmienok môžu vnútroštátne súdy poskytnúť dočasnú súdnu ochranu? Sú v práve Spoločenstva ustanovené podmienky týkajúce sa tejto oblasti, a ak áno, aké sú tieto podmienky? Má byť táto dočasná súdna ochrana vymedzená podľa vnútroštátneho práva?

2. Je platné nariadenie Rady č. 1914/87 z 2. júla 1987, ktorým sa zavádza tzv. osobitný eliminačný poplatok v cukrovarníckom sektore na hospodársky rok 1986/1987? Predovšetkým, je uvedené nariadenie neplatné z dôvodu porušenia zásady o zákazu retroaktivity nariadení ukladajúcich dávky?“

6 Finanzgericht Hamburg rozhodol ďalším uznesením prerušiť konanie vo veci samej, pokiaľ Súdny dvor nerozhodne o týchto dvoch prejudiciálnych otázkach.

7 Okrem toho Finanzgericht Düsseldorf položil uznesením z 19. októbra 1988 doručeným Súdnemu dvoru 20. marca 1989 na základe článku 177 Zmluvy EHS päť otázok, ktoré sa takisto týkajú platnosti toho istého nariadenia Rady č. 1914/87.

8 Týchto päť otázok bolo položených v rámci sporu medzi Zuckerfabrik Soest GmbH, ktorá tiež vyrába cukor, a Hauptzollamt Paderborn (hlavným colným úradom v Paderborne). Rozhodnutím z 20. októbra 1987 požadoval Hauptzollamt Paderborn od Zuckerfabrik Soest úhradu sumy 1 675 013,71 DM z dôvodu eliminačného poplatku.

9 Zuckerfabrik Soest podala na toto rozhodnutie sťažnosť, ktorá bola zamietnutá. Zuckerfabrik Soest preto podala na Finanzgericht Duesseldorf návrh na odklad výkonu rozhodnutia Hauptzollamt Paderborn. Okrem toho podala žalobu o neplatnosť tohto rozhodnutia na ten istý súd. Na podporu svojho návrhu a žaloby Zuckerfabrik Soest, rovnako ako aj Zuckerfabrik Süderdithmarschen v druhom konaní, poukázala na to, že nariadenie zavádzajúce osobitný eliminačný poplatok, z ktorého vychádza rozhodnutie Hauptzollamt Paderborn, je neplatné.

10 Uznesením z 10. februára 1988 Finanzgericht Düsseldorf rozhodujúci v konaní o nariadení predbežného opatrenia vyhovel žiadosti o odklad výkonu rozhodnutia Hauptzollamt Paderborn, pretože mal vážne pochybnosti o platnosti nariadenia, ktorým sa zavádza osobitný eliminačný poplatok.

11 Uznesením z 19. októbra 1988 sa ten istý Finanzgericht rozhodol prerušiť konanie vo veci samej a požiadal Súdny dvor, aby rozhodol o štyroch nasledujúcich prejudiciálnych otázkach:

„1. Je nariadenie Rady č. 1914/87 z 2. júla 1987, ktorým sa zavádza tzv. osobitný eliminačný poplatok v cukrovarníckom sektore pre hospodársky rok 1986/1987 (Ú. v. ES L 183 z 3. 7. 1987, s. 5), neplatné kvôli tomu, že eliminačný poplatok je poplatkom, ktorý možno zaviesť iba na základe článku 201 Zmluvy EHS?

Subsidiárne:

2. Je zavedenie osobitného eliminačného poplatku nariadením Rady č. 1914/87 na hospodársky rok 1986/1987 zlučiteľné s obmedzením financovania z vlastných zdrojov uvedeným v článku 28 nariadenia č. 1785/81, ako aj so zásadou právnej istoty v Spoločenstve?

Subsidiárne:

3. Je zavedenie osobitného eliminačného poplatku v cukrovarníckom sektore na hospodársky rok 1986/1987 zlučiteľné so zákazom zaťažovať hospodárske odvetvie rizikami, ktoré sú mu v rámci organizácie trhu cudzie, ako aj so zásadou zákazu neprimeraných finančných bremien?

Subsidiárne:

4. Je článok 1 nariadenia č. 1914/87, ktorým sa zavádza tzv. osobitný eliminačný poplatok v cukrovarníckom sektore na hospodársky rok 1986/1987, porušením zákazu diskriminácie (článok 40 ods. 3 pododsek 2), pretože na cukor B uplatňuje oveľa vyššiu daň než na cukor A?

Subsidiárne:

5. Je zavedenie osobitného eliminačného poplatku nariadením Rady č. 1914/87 v cukrovarníckom sektore na hospodársky rok 1986/1987 za vyššie uvedených podmienok porušením zásad ochrany vlastníckeho práva a slobody podnikania, ktoré platia v práve Spoločenstva, keď tieto činnosti už nemôžu byť financované z dosiahnutých ziskov, ale iba z rezerv a je tým ohrozená samotná existencia podnikov?“

12 Pre lepšie oboznámenie sa so skutkovými okolnosťami oboch sporov v hlavnej veci predmetnými predpismi Spoločenstva, ako aj s priebehom oboch konaní a písomnými pripomienkami predloženými Súdnemu dvoru treba nahliadnuť do správ pre pojednávanie. Uvedené časti spisov sa ďalej v texte spomínajú iba vtedy, ak je to potrebné pre odôvodnenie Súdneho dvora.

13 S ohľadom na podobnosť predmetu a spojitosť oboch právnych vecí, ktoré potvrdili aj ústne vyjadrenia, je potrebné spojiť obe veci na účely vyhlásenia rozsudku v súlade s článkom 43 rokovacieho poriadku.

O otázke odkladu výkonu vnútroštátneho aktu založeného na nariadení Spoločenstva

O podstate

14 Finanzgericht Hamburg sa najprv v podstate pýta, či sa má článok 189 druhý odsek Zmluvy EHS vykladať v tom zmysle, že vylučuje možnosť vnútroštátnych súdov odložiť výkon vnútroštátneho administratívneho aktu prijatého na základe nariadenia Spoločenstva.

15 V prospech právomoci povoliť takýto odklad Finanzgericht Hamburg uvádza, že toto opatrenie iba odkladá prípadné uplatnenie vnútroštátneho rozhodnutia a neohrozuje platnosť nariadenia Spoločenstva. Na účely vysvetlenia dôvodu otázky však treba uviesť v súvislosti s príslušnosťou vnútroštátneho sudcu, že nariadenie odkladu, ktorý môže mať značný dosah, môže byť v rozpore s článkom 189 Zmluvy prekážkou plnej účinnosti nariadení vo všetkých členských štátoch.

16 Treba predovšetkým zdôrazniť, že ustanovenia článku 189 ods. 2 Zmluvy nemôžu byť prekážkou súdnej ochrany, na ktorú majú subjekty podliehajúce súdnej právomoci nárok podľa práva Spoločenstva. Keď administratívna implementácia nariadení Spoločenstva prináleží vnútroštátnym orgánom, zakladá súdna ochrana garantovaná právom Spoločenstva právo subjektov podliehajúcich súdnej právomoci napadnúť zákonnosť týchto nariadení pred vnútroštátnym sudcom a navrhnúť, aby tento sudca položil Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky.

17 Toto právo je ohrozené vtedy, ak očakávajúc rozsudok Súdneho dvora, ktorý je jediným orgánom príslušným konštatovať neplatnosť nariadenia Spoločenstva (pozri rozsudok z 22. októbra 1987, Foto-Frost, bod 20, 314/85, Zb. s. 4189), nemôže subjekt podliehajúci súdnej právomoci napriek splneniu istých podmienok dosiahnuť rozhodnutie o odklade, ktoré by viedlo k prerušeniu účinkov napadnutého rozhodnutia voči tomuto subjektu.

18 Ako Súdny dvor uviedol v už citovanom rozsudku z 22. októbra 1987, Foto-Frost, (bod 16), návrh na začatie konania o prejudiciálnej otázke týkajúci sa preskúmania platnosti aktu je z rovnakého dôvodu ako žaloba o neplatnosť spôsobom kontroly zákonnosti aktov inštitúcií Spoločenstva. V rámci žaloby o neplatnosť poskytuje článok 185 Zmluvy EHS žalobcovi možnosť požiadať o odklad výkonu napadnutého aktu a Súdny dvor je príslušný tento odklad poskytnúť. Koherencia systému dočasnej súdnej ochrany si teda vyžaduje, aby vnútroštátny sudca mohol nariadiť odklad výkonu vnútroštátneho administratívneho aktu založeného na nariadení Spoločenstva, ktorého zákonnosť je predmetom sporu.

19 Okrem toho v rozsudku z 19. júna 1990, Factortame (C‑213/89, Zb. s. 2433), vyhlásenom vo veci, v ktorej bol predmetom sporu súlad vnútroštátneho zákona s právom Spoločenstva, Súdny dvor usúdil, odvolávajúc sa na effet utile článku 177, že vnútroštátny súd, ktorý mu predložil prejudiciálne otázky k výkladu v záujme vyriešenia problému súladu, musí mať možnosť nariadiť predbežné opatrenia a zrušiť uplatnenie napadnutého vnútroštátneho zákona, pokým Súdny dvor nevynesie rozsudok so zreteľom na výklad článku 177.

20 Dočasná ochrana, ktorú zabezpečuje osobám podliehajúcim súdnej právomoci pred vnútroštátnymi súdmi právo Spoločenstva, sa nemôže líšiť podľa toho, či tieto osoby napadli súlad ustanovení vnútroštátneho práva s právom Spoločenstva alebo platnosť aktov sekundárneho práva Spoločenstva, keďže spor v oboch uvedených prípadoch je založený na samotnom práve Spoločenstva.

21 Vzhľadom na uvedené skutočnosti treba odpovedať na prvú časť prvej otázky tak, že článok 189 Zmluvy sa musí vykladať v tom zmysle, že nevylučuje právomoc vnútroštátnych súdov odložiť výkon vnútroštátneho administratívneho aktu prijatého na základe nariadenia Spoločenstva.

O podmienkach odkladu

22 Finanzgericht Hamburg sa ďalej pýta, za akých podmienok môžu vnútroštátne súdy nariadiť odklad výkonu vnútroštátneho administratívneho aktu prijatého na základe nariadenia Spoločenstva z dôvodu pochybností o platnosti tohto nariadenia.

23 Treba najprv poukázať na to, že opatrenia na odklad výkonu napadnutého aktu môžu byť prijaté iba vtedy, keď skutkové a právne okolnosti uvádzané žalobcami vedú vnútroštátny súd k presvedčeniu, že existujú vážne pochybnosti o platnosti nariadenia Spoločenstva, na ktorom sa zakladá napadnutý administratívny akt. Samotná možnosť konštatovania neplatnosti vyhradená Súdnemu dvoru môže totiž odôvodniť nariadenie odkladu.

24 Ďalej treba uviesť, že odklad výkonu si musí zachovať charakter dočasnosti. Vnútroštátny súd rozhodujúci o nariadení predbežného opatrenia môže teda nariadiť odklad len do okamihu rozhodnutia Súdneho dvora o otázke platnosti. V prípade, že Súdnemu dvoru nebola táto otázka ešte položená, je vnútroštátny súd povinný sám ju položiť a predložiť dôvody neplatnosti, ktoré podľa neho musia byť zohľadnené.

25 Pokiaľ ide o ostatné podmienky týkajúce sa odkladu výkonu administratívnych aktov, treba konštatovať, že pravidlá postupu sú určené vnútroštátnymi právnymi poriadkami a že medzi týmito poriadkami existujú rozdiely v podmienkach nariadenia odkladu, ktoré môžu ohroziť jednotné uplatňovanie práva Spoločenstva.

26 Toto jednotné uplatňovanie je základnou požiadavkou právneho poriadku Spoločenstva; vyplýva z nej, že odklad výkonu vnútroštátnych administratívnych aktov vydaných na základe nariadenia Spoločenstva pri zachovaní vnútroštátnych procesných pravidiel hlavne v oblasti podania a preskúmania návrhu je podriadený vo všetkých členských štátoch jednotným podmienkam nariadenia takéhoto opatrenia.

27 Pretože právomoc vnútroštátnych súdov nariadiť takýto odklad zodpovedá právomoci udelenej Súdnemu dvoru článkom 185 v rámci žalôb podaných na základe článku 173, treba, aby tieto súdy poskytovali tento odklad iba za podmienok konania o nariadení predbežného opatrenia pred Súdnym dvorom.

28 Z tohto hľadiska z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že opatrenia na odklad výkonu napadnutého rozhodnutia môžu byť prijaté iba vtedy, keď sú naliehavé, inak povedané, ak je nevyhnutné, aby boli nariadené a účinné ešte pred samotným rozhodnutím vo veci samej v snahe zabrániť vzniku vážnej a nenapraviteľnej škody účastníkovi konania, ktorý ich navrhuje.

29 Čo sa týka naliehavosti, treba upresniť, že je nevyhnutné aby škoda, na ktorú sa odvoláva žalobca, mohla nastať ešte predtým, než má Súdny dvor možnosť rozhodnúť o platnosti napadnutého aktu Spoločenstva. Čo sa týka povahy škody, ako Súdny dvor už viackrát rozhodol, škoda čisto peňažného charakteru nemôže byť v zásade považovaná za nenahraditeľnú. Preskúmanie okolností špecifických pre jednotlivé prípady však prináleží súdom rozhodujúcim konaní o nariadení predbežného opatrenia. Tento súd musí posúdiť okolnosti, na základe ktorých bude môcť určiť, či okamžitý výkon aktu, ktorý je predmetom návrhu na odklad, môže privodiť žalobcovi nenapraviteľné škody, ktoré nebude možné nahradiť v prípade vyhlásenia neplatnosti aktu Spoločenstva.

30 Treba ďalej uviesť, že vnútroštátny sudca, ktorý má v rámci svojej právomoci uplatňovať ustanovenia práva Spoločenstva, je povinný zabezpečiť plnú účinnosť práva Spoločenstva, a teda v prípade pochybností o platnosti nariadení Spoločenstva zohľadniť záujem Spoločenstva na tom, aby tieto nariadenia neboli zrušené bez príslušnej záruky.

31 V záujme splnenia tejto povinnosti musí vnútroštátny súd, ktorému bol predložený návrh na odklad, najprv preveriť, či dotknutý akt Spoločenstva nie je v prípade, že nedôjde k jeho okamžitému uplatnenie, zbavený effet utile.

32 Keď odklad rozhodnutia môže Spoločenstvu privodiť finančné riziko, aj vnútroštátny súd musí mať možnosť uložiť žalobcovi dostatočné záruky, akými sú úhrada záruky alebo zabavenie.

33 Z týchto úvah vyplýva, že na druhú časť prvej otázky Finanzgericht Hamburg treba odpovedať tak, že odklad výkonu vnútroštátneho aktu prijatého na výkon nariadenia Spoločenstva môže vnútroštátny sudca nariadiť, iba ak:

– má tento súd vážne pochybnosti o platnosti aktu, a v prípade, že Súdnemu dvoru nebola ešte položená otázka týkajúca sa platnosti napadnutého aktu, sám mu ju položí,

– ide o naliehavú vec a žalobca môže utrpieť ťažkú a nenahraditeľnú škodu,

– tento súd riadne zohľadní záujem Spoločenstva.

O platnosti

34 Finanzgericht Hamburg spochybnil platnosť už citovaného nariadenia č. 1914/87 z dôvodu, že je v rozpore so zásadou zákazu retroaktivity a nerešpektuje tým zásadu právnej istoty.

35 Finanzgericht Düsseldorf vyjadril svoje pochybnosti o platnosti tohto istého nariadenia položením piatich otázok, v ktorých sú obsiahnuté výhrady týkajúce sa vhodného právneho základu na zavedenie osobitného eliminačného poplatku, súladu tohto nariadenia so základným nariadením Rady č. 1785/81/EHS z 30. júna 1981 o spoločnej regulácii trhov v cukrovarníckom sektore (Ú. v. ES L 177, 1.7.1981, s. 4) [neoficiálny preklad], porušenia zásad zákazu zaťažovať hospodárske odvetvie rizikami, ktoré sú mu cudzie, ako aj neprimeranými finančnými bremenami a porušenia zásad ochrany vlastníckeho práva a práv slobodného výkonu povolania.

36 Keďže otázky položené v súvislosti s oboma vecami sú iba rôznymi uhlami pohľadu, z akých môže byť kritizovaný ten istý právny akt, treba ich preskúmať spoločne.

O výhrade porušenia postupu stanoveného článkom 201 Zmluvy EHS

37 Finanzgericht Düsseldorf sa v zásade domnieva, že aby mohol byť zavedený poplatok na základe článku 43 Zmluvy EHS v rámci spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov, jeho cieľom musí byť regulácia tohto trhu. Takéto opatrenie sa môže týkať iba súčasnosti alebo budúcnosti. Toto však nie je prípad osobitného eliminačného poplatku, ktorého účelom je vykryť straty z predošlého hospodárskeho roku. Okrem toho tento poplatok sú povinní platiť iba výrobcovia cukru, hoci opatrenie na reguláciu trhu by malo v prvom rade postihovať hlavných pestovateľov cukrovej repy. Podľa Finanzgericht Düsseldorf má sporný poplatok charakter dane, ktorá mohla byť právoplatne zavedená iba na základe článku 201 Zmluvy.

38 Na účely odpovede na túto výhradu treba uviesť, že článok 2 rozhodnutia Rady 85/257/EHS zo 7. mája 1985 o systéme vlastných zdrojov Spoločenstiev (Ú. v. ES L 128, 14. 5. 1985, s. 15), ktoré bolo v čase prijatia napadnutého nariadenia platné, rozlišuje jednak „poplatky a iné dávky ustanovené v rámci spoločnej regulácie trhov v cukrovarníckom sektore“, ktoré sú vlastnými zdrojmi, a jednak „príjmy z iných daní, ktoré môžu byť zavedené v rámci spoločnej politiky“ v súlade s ustanoveniami Zmlúv, ktoré sú vlastnými zdrojmi iba vtedy, ak sa včas ukončí postup uvedený v článku 201 Zmluvy EHS, a príslušných ustanoveniach ďalších zakladajúcich zmlúv.

39 S ohľadom na vývoj výroby cukru a trhu cukru Spoločenstva nemohlo byť zámerom už citovaného rozhodnutia zo 7. mája 1985 v článku 2 ods. 1 písm. a) obmedziť jeho uplatnenie len na poplatky, ktoré boli ustanovené vtedy, keď bolo rozhodnutie prijaté, teda na poplatky ustanovené už citovaným nariadením Rady č. 1785/81 (ďalej len „základné nariadenie“). Pretože osobitný eliminačný poplatok má doplnkový charakter vo vzťahu k poplatkom, ktoré existovali už v dobe prijatia rozhodnutia zo 7. mája 1985, treba ho zaradiť medzi „poplatky a iné dávky v rámci spoločnej organizácie trhov v cukrovarníckom sektore“ v zmysle tohto rozhodnutia.

40 Treba zdôrazniť, že ako uvádza Súdny dvor vo svojom rozsudku z 30. septembra 1982, Amylum (108/81, Zb. s. 3107) v súvislosti s rozhodnutím Rady z 21. apríla 1970 o nahradení finančných príspevkov členských štátov vlastnými zdrojmi Spoločenstiev (Ú. v. ES L 94, s. 19) [neoficiálny preklad], účelom rozhodnutia zo 7. mája 1985 ako rozpočtového opatrenia je definovať vlastné zdroje uvedené v rozpočte Spoločenstiev a nie inštitúcie Spoločenstva, ktoré majú právomoc ukladať clá, dane, dávky, poplatky a iné formy príjmov.

41 Z uvedeného vyplýva, že na účely prijatia opatrenia, akým je osobitný eliminačný poplatok stanovený nariadením č. 1914/87, nebolo potrebné absolvovať postup uvedený v článku 201, aj keď tento poplatok má charakter dane.

42 Otázka, či článok 43 Zmluvy EHS môže byť právnym základom zavedenia poplatku, ktorého účelom je zdaniť hospodárske operácie, ktoré uskutočnili v minulosti, znamená určiť, či poplatok môže byť zavedený retroaktívne v zmysle tohto článku. Táto výhrada sa prekrýva s výhradou týkajúcou sa nedodržania zásady zákazu retroaktivity, ktorá bude preskúmaná neskôr.

O výhrade týkajúcej sa súladu nariadenia č. 1914/87 so základným nariadením

43 Odvolávajúc sa na rozsudok Súdneho dvora z 29. marca 1979, NTN Toyo Bearing Company (113/77, Zb. s. 1185), Finanzgericht Düsseldorf poukazuje na to, že tým, že Rada stanovila článkom 28 základného nariadenia hornú hranicu poplatkov, ktoré možno vyberať od výrobcov cukru, zakazuje sa zaviesť iným nariadením založenom priamo na článku 43 Zmluvy taký poplatok, ktorého výška presahuje stanovenú hornú hranicu.

44 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že základné nariadenie a napadnuté nariadenie č. 1914/87 boli obe prijaté na základe článku 43 Zmluvy. Nariadenie č. 1914/87 teda nemožno považovať za vykonávacie nariadenie vo vzťahu k základnému nariadeniu, ako je tomu v prípade nariadenia napadnutého vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok zo 16. júna 1987, Romkes (46/86, Zb. s. 2671).

45 Rada môže zmeniť, doplniť alebo zrušiť základné nariadenie, ktoré prijala na základe článku 43 Zmluvy, postupom stanoveným v článku 43 Zmluvy, pokiaľ sú pozmeňujúce, doplňujúce alebo zrušujúce ustanovenia prijaté tým istým postupom, tieto ustanovenia však nemusí zahrnúť do základného nariadenia.

46 V tomto prípade je však situácia iná než v prípade, ktorého sa týka už citovaný rozsudok z 29. marca 1979, NTN Toyo Bearing Company. V uvedenom prípade Rada najprv vydala všeobecné nariadenie na účely realizácie jedného z cieľov ustanovených v článku 113 Zmluvy a neskôr stanovila z takto stanovených pravidiel výnimky vykonávacím nariadením týkajúcim sa jedného osobitného prípadu.

47 Za týchto okolností je potrebné sa domnievať, že základné nariadenie nezakazuje Rade prijať nariadenie č. 1914/87, pretože bolo prijaté postupom ustanoveným v článku 43 Zmluvy.

O výhrade týkajúcej sa neznalosti zásady zákazu retroaktivity

48 Finanzgericht Hamburg sa rovnako ako Finanzgericht Düsseldorf domnieva, že nariadenie č. 1914/87 je v rozpore so zásadou zákazu retroaktivity, pretože bolo prijaté 2. júla 1987, teda po skončení hospodárskeho roka 1986/1987, ktorý sa skončil 30. júna 1987, a jeho účelom je vyrovnanie strát za toto obdobie. Toto nariadenie teda spája povinnosť úhrady poplatku so skutočnosťami, ktoré sa stali v minulosti, teda výrobou cukru, ktorá sa uskutočnila v priebehu uvedeného hospodárskeho roka. Navyše nebola rešpektovaná legitímna dôvera výrobcov cukru, pretože títo výrobcovia mohli očakávať, že poplatky ustanovené základným nariadením nebudú zvýšené a že v opačnom prípade budú môcť byť celkom prevedené na pestovateľov cukrovej repy.

49 Súdny dvor už konštatoval najmä v rozsudkoch z 25. januára 1979, Racke (98/78, Zb., s. 69), a Decker (99/78, Zb., s. 101), a z 30. septembra 1982, Amylum (108/81, už citovanom), že na základe zásady právnej istoty je vo všeobecnosti nezlučiteľné, aby sa začiatok časovej pôsobnosti aktu Spoločenstva stanovil na dátum, ktorý predchádza dátumu zverejnenia nariadenia, ale vo výnimočných prípadoch je to možné, pokiaľ si to cieľ, ktorý sa má dosiahnuť, vyžaduje a keď sa rešpektuje legitímna dôvera zúčastnených.

50 Čo sa týka prvej z uvedených podmienok, treba spomenúť niekoľko skutkových a právnych skutočností. Prebytkom vyplývajúcim zo vzťahu medzi výrobou a spotrebou cukru v Spoločenstve treba zabezpečiť odbyt na trhoch s tretími krajinami. Rozdiel medzi kurzami alebo cenami na svetovom trhu a cenami v Spoločenstve sa vyrovnáva vývoznými náhradami. Základné nariadenie ustanovilo povinnosť výrobcov hradiť si súvisiace peňažné náklady z vlastných zdrojov.

51 S cieľom čo najviac regulovať hospodársku realitu a umožniť stabilitu trhu, ktorá je jedným z cieľov stanovených v článku 39 Zmluvy, článok 28 základného nariadenia stanovil, že tieto poplatky sú v zásade splatné do konca každého hospodárskeho roka a teda sa vypočítajú na základe strát predvídateľných vo vzťahu k záväzkom týkajúcim sa vývozu v rámci prebiehajúceho hospodárskeho roka.

52 Vplyv niektorých mimoriadnych udalostí, ako napríklad v tomto prípade výrazný pokles dolára alebo zrútenie svetových cien cukru, ku ktorým došlo v priebehu predmetného hospodárskeho roka, však nemožno predvídať s dostatočnou presnosťou v okamihu zavádzania poplatkov. V takomto prípade je zákonné, že náklady, ktoré si musia financovať sami výrobcovia, môžu byť stanovené až po konštatovaní skutočných následkov týchto udalostí a prípadne po skončení hospodárskeho roka, v ktorého priebehu k týmto udalostiam došlo.

53 Ak Rada neprijala po zistení celkových strát v rámci hospodárskeho roka 1986/1987 žiadne opatrenie, aby zaviedla ďalšie poplatky okrem tých, ktoré už výrobcovia boli povinní platiť, nemohol byť stanovený cieľ, t. j. stabilizácia trhu cukru v spoločnom záujme, najmä pomocou vývozných náhrad dosiahnutý inak, ako zaťažením rozpočtu Spoločenstva, hoci hradenie nákladov v plnom rozsahu výrobcami je zásadou spoločnej organizácie trhu cukru.

54 Rada tak mohla dospieť k názoru, že cieľ, ktorý sa má dosiahnuť, t. j. stabilizácia trhu cukru v rámci Spoločenstva, si vyžaduje, aby sa napadnuté nariadenie vzťahovalo na hospodársky rok 1986/1987. Z toho vyplýva, že prvú z podmienok, ktorej je podradená uplatniteľnosť aktu Spoločenstva k dátumu pred zverejnením tohto aktu, možno považovať za splnenú.

55 Aby bolo možné zistiť, či je splnená aj druhá podmienka spomenutá vyššie, treba zistiť, či Rada svojím konaním zasiahla do legitímnej dôvery zúčastnených, pokiaľ ide o stanovenie hornej hranice poplatkov zavedených základným nariadením, a porušila ju zverejnením nariadenia č. 1914/87 2. júla 1987.

56 V sporoch vo veci samej však účastníci konania nie sú oprávnení dovolávať sa legitímnej dôvery, ktorá musí byť chránená.

57 Po prvé, výrobcovia cukru boli informovaní jedenástym odôvodnením základného nariadenia, že náklady na odbyt prebytkov vyplývajúcich zo vzťahu medzi výrobou v Spoločenstve a jej spotrebou si musia plne hradiť sami.

58 Po druhé, Komisia zverejnila 9. septembra 1986 súvahu s číslom l VI PC 2 – 408, v ktorej je jasne uvedený pravdepodobný schodok na hospodársky rok 1986/1987.

59 Po tretie, na základe uverejnenia návrhu v Úradnom vestníku z 3. apríla 1987 (Ú. v. ES C 89, s. 18), t. j. ešte pred skončením hospodárskeho roka, výrobcovia cukru vedeli, že Komisia predložila Rade návrh nariadenia, ktorým sa mal zaviesť osobitný eliminačný poplatok v cukrovarníckom sektore pre hospodársky rok 1986/1987, ktorý bol zahrnutý do napadnutého nariadenia č. 1914/87.

60 Z toho vyplýva, že žalobný dôvod týkajúci sa nedodržania zásady zákazu retroaktivity, nemôže byť prijatý.

O výhrade týkajúcej sa zákazu zaťažiť hospodárske odvetvie rizikami, ktoré sú cudzie organizácii tohto trhu, alebo neprimeranými finančnými nákladmi

61 Finanzgericht Düsseldorf poukazuje na to, že náhle zmeny na trhu, ktoré možno vyriešiť opatreniami v rámci spoločných organizácií trhov, sú zmenami, ktoré možno pripísať príčinám vo vnútri trhov. V prípade organizácie iných trhov, než je trh cukru, sa riziká vyplývajúce s poklesu kurzov na svetovom trhu, ako aj z poklesu dolára financujú výhradne zo zdrojov Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF). To svedčí o tom, že zákonodarca ich považuje za riziká, ktoré presahujú oblasť vplyvu hospodárskych subjektov, a preto nimi tieto subjekty nemôžu byť zaťažené.

62 Najprv treba uviesť, že je pravda, že takéto riziká sú najčastejšie financované EPUZF. Zmluva to však nevyžaduje a vo svojom článku 40 ods. 4 povoľuje zriadenie takéhoto fondu, ale neukladá povinnosť účasti tohto fondu na každej organizácii trhu. Ak podlieha zásade financovania z vlastných zdrojov iba cukrovarnícky sektor, je to preto, ako vysvetlila Rada v odpovedi na otázku Súdneho dvora, že v niektorých sektoroch poľnohospodárstva výrobcovia majú záruky nižších cien, čo vysvetľuje, že nie sú zodpovední za financovanie.

63 Následne treba zdôrazniť, že vďaka systému vývozných náhrad majú výrobcovia cukru prístup na svetový trh, aby tu mohli zabezpečiť odbyt časti svojej produkcie. Práve vo vzťahu k tomuto svetovému trhu treba zvážiť riziká, ktoré výrobcovia podstupujú. Okolnosti ako nadprodukcia cukru alebo kolísanie európskych mien a dolára môžu viesť k zmene ponuky a dopytu a následne aj ceny tohto produktu. Na riziká spojené s týmito okolnosťami nemožno pozerať ako na riziká, ktoré sú cudzie danému trhu.

64 Osobitný eliminačný poplatok neznamená v žiadnom prípade neprimerané finančné zaťaženie výrobcov cukru. Na jednej strane je protihodnotou za výhody poskytnuté výrobcom ako možnosť využívať vývozné náhrady na zabezpečenie odbytu množstiev, ktoré vyprodukovali nad rámec spotreby Spoločenstva. V zmysle článku 1 ods. 3 nariadenia č. 1914/87 môžu výrobcovia cukru, predajcovia cukrovej repy alebo trstiny požadovať vrátenie väčšej časti tohto poplatku.

65 Z uvedeného vyplýva, že výhradu uvedenú vnútroštátnym súdom nemožno prijať.

O výhrade týkajúcej sa diskriminácie

66 Čo sa týka výhrady týkajúcej sa diskriminácie, Finanzgericht Düsseldorf vidí diskrimináciu zakázanú článkom 40 ods. 3 pododsek 2 Zmluvy v okolnosti, že osobitný eliminačný poplatok postihuje viac výrobcov cukru B než výrobcov cukru A, hoci ide o ten istý výrobok.

67 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že základné nariadenie stanovuje na každý hospodársky rok v oblasti cukru a pre každý región produkcie základné množstvo A a základné množstvo B. Členské štáty rozdeľujú medzi podniky svoje základné množstvo A vo forme kvót A a svoje základné množstvo B vo forme kvót B. Úhrn kvót A pridelených na hospodársky rok zodpovedá približne spotrebe cukru Spoločenstva počas tohto hospodárskeho roka. Cukor vyrábaný v rámci kvót A (cukor A) a B (cukor B) môže byť predmetom voľného obchodovania v Spoločenstve v podmienkach existencie záruk cien a odbytu vďaka systému zásahu. Môže byť takisto vyvážaný do tretích krajín prípadne s pomocou vývoznej náhrady. Všetok cukor vyrobený nad rámec kvót A a B podniku (nazývaný cukor C) môže byť predávaný iba v tretích krajinách a na tento cukor sa nevzťahuje žiadna vývozná náhrada.

68 Z tohto režimu vyplýva, že každý podnik, ktorý vyrobí cukor nad rámec svojej kvóty A, teda nad rámec svojho podielu na výrobe cukru určenej na spotrebu v Spoločenstve, nevyhnutne vyrobí prebytky, ktorých odbyt nemožno zabezpečiť inak než ako vývozom do tretích krajín.

69 Ako už bolo povedané vyššie, osobitný eliminačný poplatok má za cieľ vykryť mimoriadne straty, ku ktorým došlo poskytnutím zvýšených vývozných náhrad určených na podporu odbytu prebytkov cukru Spoločenstva na trhoch tretích krajín.

70 Bolo preto správne, že proporčne vyššie poplatky boli uložené za cukor vyrobený nad rámec kvóty A.

71 Následne platí, že tvrdenie o údajnom porušení článku 40 ods. 3 pododsek 2 Zmluvy musí byť takisto zamietnuté.

O výhrade týkajúcej sa zásahu do vlastníctva a slobody podnikania

72 Finanzgericht Düsseldorf poukazuje na to, že základné práva, akým je vlastníctvo a sloboda podnikania, sú nezákonným spôsobom dotknuté, pretože podnik nemôže zaplatiť z bežných ziskov, ktoré vykázal v priebehu hospodárskeho roka, poplatky nasledujúce po sebe, ktoré sa v priebehu tohto hospodárskeho roka naakumulovali, a musí načrieť do svojich rezerv, t. j. do svojej samotnej podstaty.

73 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Súdny dvor už uznal (pozri najmä rozsudok z 11 júla 1989, Schraeder, bod 15, 265/87, Zb. s. 2237), že môžu byť zavedené obmedzenia vo vzťahu k vlastníckemu právu a slobodnému výkonu povolania najmä v rámci spoločnej organizácie trhu pod podmienkou, že tieto obmedzenia budú zodpovedať cieľom všeobecného záujmu Spoločenstva a z hľadiska sledovaného cieľa nebudú neprimeraným a neprípustným zásahom, ktorý by sa dotkol samotnej podstaty chránených práv.

74 Ako správne zdôraznila vláda Spojeného kráľovstva, povinnosť zaplatiť poplatok nemožno považovať za obmedzenie vlastníckeho práva.

75 Ďalej treba konštatovať, že osobitný eliminačný poplatok sa nijako nedotýka vlastníckeho práva výrobcov cukru.

76 Čo sa týka slobody podnikania, ako už bolo povedané vyššie, osobitný eliminačný poplatok zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, pretože bráni tomu, aby straty, ku ktorým došlo v hospodárskom odvetví, znášalo Spoločenstvo. Tento zásah nemožno považovať za prehnaný. Poplatok, ktorý totiž môžu čiastočne znášať pestovatelia cukrovej repy, bol zavedený hlavne s cieľom „nespochybniť pred stanoveným dátumom režim výrobných kvót“, ako sa uvádza v štvrtom odôvodnení nariadenia č. 1914/87. Ako správne uviedla Komisia, zníženie kvót, ktoré by na dlhú dobu znížilo podiel cukrovarníckeho priemyslu Spoločenstva na svetovom trhu, by sa oveľa viac dotklo záujmov výrobcov cukru a pestovateľov cukrovej repy.

77 Tvrdenie zásahu do slobody podnikania takisto nemožno prijať.

78 Zo všetkých uvedených úvah vyplýva, že Finanzgericht Hamburg a Finanzgericht Düsseldorf treba odpovedať, že preskúmaním položených otázok sa nezistili žiadne skutočnosti, ktoré by sa dotkli platnosti nariadenia Rady č. 1914/87 z 2. júla 1987, ktorým sa zavádza osobitný eliminačný poplatok v cukrovarníckom sektore na hospodársky rok 1986/1987.

O trovách

79 Talianska vláda a vláda Spojeného kráľovstva, ako ani Rada a Komisia Európskych spoločenstiev nemajú právo na náhradu trov konania, ktoré im vznikli v súvislosti s pripomienkami, ktoré podali Súdnemu dvoru. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd.

Z týchto dôvodov Súdny dvor rozhodol o otázkach položených Finanzgericht Hamburg uznesením z 31. marca 1988 a Finanzgericht Düsseldorf uznesením z 19. októbra 1988 takto:

1. Článok 189 Zmluvy sa musí vykladať tak, že nevylučuje právomoc vnútroštátnych súdov nariadiť odklad výkonu administratívneho aktu prijatého na základe nariadenia Spoločenstva.

2. Odklad výkonu vnútroštátneho aktu prijatého na výkon aktu Spoločenstva môže vnútroštátny súd nariadiť iba vtedy, keď má vážne pochybnosti o platnosti aktu Spoločenstva a keď v prípade, že nebola Súdnemu dvoru ešte položená otázka týkajúca sa platnosti napadnutého aktu, mu ju sám položí, keď ide o naliehavú vec a keď žalobcovi hrozí ťažká a nenahraditeľná škodu a keď tento súd zohľadní záujem Spoločenstva.

3. Preskúmaním položených otázok sa nezistili žiadne skutočnosti, ktoré by sa dotkli platnosti nariadenia Rady č. 1914/87 z 2. júla 1987, ktorým sa zavádza osobitný eliminačný poplatok v cukrovarníckom sektore na hospodársky rok 1986/1987.

Due Mancini Moitinho de Almeida Rodríguez Iglesias

Díez de Velasco Slynn Kakouris

Joliet Schockweiler Grévisse Zuleeg

Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 21. februára 1991.

Tajomník Predseda