NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 7. júla 2011 ( )

Vec C‑197/10

Unió de Pagesos de Catalunya

proti

Administración del Estado





Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Tribunal Supremo (Španielsko)]

„Spoločná poľnohospodárska politika – Jednotná platba – Štátna rezerva – Možnosť poskytnúť referenčné čiastky novým poľnohospodárom – Voľná úvaha členských štátov – Obmedzenie poskytnutia na mladých poľnohospodárov – Prípustnosť“

I – Úvod

1. K cieľom spoločnej poľnohospodárskej politiky Európskej únie (SPP) patrí aj zabezpečiť poľnohospodárom primeraný príjem.( ) Na tento účel dáva Únia v rámci svojho rozpočtu k dispozícii prostriedky, z ktorých možno poľnohospodárom poskytnúť priame podpory príjmov. Podpory, ktoré boli pôvodne naviazané na plodiny, sa v období od reformy 2003 postupne „odpojili“ a spojili do „jednotnej platby“. Tým malo byť zabezpečené, aby sa poľnohospodári pri výbere pestovaných plodín neorientovali podľa dotácií, ale podľa trhu. Výška jednotnej platby, ktorú môže poľnohospodár požadovať, závisí( ) predovšetkým od výšky podpôr, ktoré dostal v období pred reformou; v tejto súvislosti sú relevantné roky 2000 – 2002.

2. Aby mohli jednotnú platbu využívať aj noví poľnohospodári, na to im môžu členské štáty poskytovať referenčné sumy z takzvanej „štátnej rezervy“, ktorá sa vytvára najmä znížením referenčných súm priznaných doterajším príjemcom podpory. V tejto súvislosti žiada španielsky Tribunal Supremo Súdny dvor o objasnenie otázky, či sú členské štáty oprávnené zohľadňovať ako „nových“ poľnohospodárov( ) len „mladých“ poľnohospodárov (ktorí majú menej ako 40 rokov), ktorí pri začatí činnosti už využili iné podporné opatrenie Únie, a to takzvanú podporu začatia činnosti mladých poľnohospodárov( ), ktorá napomáha rozvoj vidieka.

II – Právny rámec

A – Právo Únie

1. Nariadenie č. 1782/2003 o jednotnej platbe

3. Nariadením č. 1782/2003( ) boli priame podpory príjmov pre poľnohospodárov spojené s plodinami a dovtedy stanovené v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky prevažne zhrnuté do jednotnej platby.

4. Podľa odôvodnenia č. 29 tohto nariadenia „s cieľom stanoviť čiastku, na ktorú by mal mať poľnohospodár v rámci nového režimu nárok, je vhodné odvolať sa na čiastky, ktoré mu boli poskytnuté počas referenčného obdobia. Mala by sa vytvoriť štátna rezerva, aby sa zohľadnili zvláštne situácie. Uvedená rezerva sa môže tiež použiť na uľahčenie účasti nových poľnohospodárov v režime. Jednotná platba by sa mala stanoviť na úrovni poľnohospodárskeho podniku“.

5. Prvý odsek článku 33, nazvaného „Poskytnutie podpory“, nariadenia č. 1782/2003 stanovuje:

„Poľnohospodári majú prístup k režimu jednotnej platby:

…

c) ak získali platobný nárok zo štátnej rezervy alebo prevodom.“

6. Článok 42 „Štátna rezerva“ tohto nariadenia stanovuje:

„1. … použijú členské štáty lineárne percento zníženia referenčnej čiastky, aby vytvorili štátnu rezervu. Toto zníženie nemôže byť vyššie ako 3 %.

…

3. Členské štáty môžu použiť štátnu rezervu, aby prednostne poskytli referenčnú čiastku poľnohospodárom, ktorí začínajú vykonávať poľnohospodársku činnosť po 31. decembri 2002 alebo v roku 2002, avšak bez toho, aby čerpali v uvedenom roku priame platby, podľa objektívnych podmienok a takým spôsobom, aby sa zaistilo rovné zaobchádzanie medzi poľnohospodármi a aby sa zabránilo narušeniu trhu a hospodárskej súťaže.

4. Členské štáty použijú štátnu rezervu, aby stanovili podľa objektívnych podmienok a takým spôsobom, aby sa zaistilo rovné zaobchádzanie medzi poľnohospodármi a aby sa zabránilo narušeniu trhu a hospodárskej súťaže, referenčnej čiastky [referenčnú čiastku – neoficiálny preklad] pre poľnohospodárov, ktorí sa nachádzajú vo zvláštnej situácii, ktorú Komisia určí postupom podľa článku 144 ods. 2.

5. Členské štáty môžu použiť štátnu rezervu, aby stanovili podľa objektívnych podmienok a takým spôsobom, aby sa zaistilo rovné zaobchádzanie medzi poľnohospodármi a aby sa zabránilo narušeniu trhu a hospodárskej súťaže, referenčnej čiastky [referenčnú čiastku – neoficiálny preklad] pre poľnohospodárov v oblastiach podliehajúcich programom reštrukturalizácie a/alebo rozvoju, ktoré sa týkajú tej či onej formy verejnej intervencie, s cieľom zabrániť tomu, že dôjde k opusteniu poľnohospodárskej pôdy, a/alebo vyrovnať zvláštne nevýhody, ktorým sú vystavení poľnohospodári uvedených oblastí.

…

7. Členské štáty pristúpia na lineárne zníženie nárokov, ak ich štátna rezerva nestačí na pokrytie prípadov uvedených v odsekoch 3 a 4.

…“

2. Vykonávacie nariadenie č. 795/2004

7. Podľa článku 2 písm. k) nariadenie Komisie (ES) č. 795/2004 z 21. apríla 2004, ktorým sa ustanovujú predpisy na vykonávanie schémy jednotných platieb ustanovenej v nariadení Rady (ES) č. 1782/2003( ) „na účely článkov 37 ods. 2 a 42 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1782/2003 ,poľnohospodár začínajúci určitú poľnohospodársku činnosť‘ znamená fyzická alebo právnická osoba, ktorá počas obdobia 5 rokov predo dňom započatia novej poľnohospodárskej činnosti vo svojom mene a na vlastné riziko nevykonávala žiadnu poľnohospodársku činnosť, alebo ktorá nemala kontrolu nad právnickou osobou vykonávajúcou určitú poľnohospodársku činnosť.

V prípade právnickej osoby, fyzická osoba, ktorá má kontrolu nad právnickou osobou, nesmela vo vlastnom mene a na vlastné riziko vykonávať žiadnu poľnohospodársku činnosť, alebo nesmela mať kontrolu nad právnickou osobou vykonávajúcou určitú poľnohospodársku činnosť, aspoň po dobu 5 rokov pred dňom započatia poľnohospodárskej činnosti touto právnickou osobou.“

Článok 6 ods. 1 tohto vykonávacieho nariadenia stanovuje:

„V prípade, že určitý členský štát využije možnosti, ktoré sa ustanovujú v článku 42 ods. 3 a 5 nariadenia (ES) č. 1782/2003, poľnohospodári môžu v súlade s podmienkami ustanovenými v tomto oddiel[e] a na základe objektívnych kritérií, ktoré určí dotknutý členský štát, získať nároky na platby zo štátnej rezervy.“

3. Nariadenie č. 1698/2005 pre rozvoj vidieka

8. Článok 20 nariadenia č. 1698/2005( ), ktorý spadá pod hlavu IV „Podpora rozvoja vidieka“, stanovuje:

„Podpora zameraná na konkurencieschopnosť odvetvia poľnohospodárstva a lesného hospodárstva sa týka:

a) opatrení zameraných na podporu znalostí a skvalitnenie ľudského potenciálu prostredníctvom:

…

ii) začatia činnosti mladých poľnohospodárov;

…“

9. Prvý odsek článku 22, nazvaného „Začatie činnosti mladých poľnohospodárov“, tohto nariadenia znie:

„Podpora ustanovená v článku 20 písm. a) bode ii) sa poskytuje osobám, ktoré:

a) majú menej ako 40 rokov a prvýkrát začínajú pôsobiť v poľnohospodárskom podniku ako jeho vedúci;

b) majú zodpovedajúce profesijné zručnosti a schopnosti;

c) predložia podnikateľský zámer rozvoja svojich poľnohospodárskych činností.“

B – Španielske právo

10. Kráľovský dekrét č. 1470/2007 z 2. novembra 2007 o uplatnení priamych platieb v oblasti poľnohospodárstva( ), vydaný španielskou ministerskou radou na návrh ministerky poľnohospodárstva, rybolovu a výživy, si podľa článku 1 ods. 1 kladie za cieľ stanoviť základnú právnu úpravu použiteľnú na režim jednotnej platby zakotvenej v nariadení č. 1782/2003.

Podľa článku 9 ods. 2 tohto kráľovského dekrétu:

„Nároky na jednotnú platbu z vnútroštátnej rezervy môžu byť uplatnené iba za predpokladu, že budú splnené nasledujúce podmienky:

…

b) Ide o mladých poľnohospodárov, ktorých prvé začatie činnosti sa uskutočnilo v rámci programu rozvoja vidieka zavedeného na základe nariadenia Rady č. 1698/2005…, a to v rámci niektorého zo sektorov uvedených v prílohe VI nariadenia Rady (ES) č. 1782/2003…, s výnimkou produkcie osív a poľnohospodárov, ktorí doposiaľ neuplatnili nároky na jednotnú platbu z vnútroštátnej rezervy.“

11. Kráľovský dekrét č. 1470/2007 bol zrušený kráľovským dekrétom č. 1612/2008 z 3. októbra 2008, ktorý bol následne zrušený kráľovským dekrétom č. 1680/2009 z 13. novembra 2009, ale jeho obsah bol prevzatý do oboch uvedených nasledujúcich dekrétov.

III – Skutkový stav a prejudiciálna otázka

12. Podľa vnútroštátneho súdu je Unió de Pagesos de Catalunya hlavná profesijná organizácia zastupujúca poľnohospodárov v Katalánsku.

13. Dňa 27. októbra 2008 podala( ) táto organizácia na Tribunal Supremo žalobu o neplatnosť okrem iného článku 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu č. 1470/2007, keďže ním bola pre mladých poľnohospodárov, ktorí chceli využívať režim jednotnej platby, zavedená nová požiadavka, ktorá nebola stanovená v článku 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003, ktorý sa na tento prípad priamo uplatňuje. V tomto ustanovení totiž nebola možnosť pre mladých poľnohospodárov získať jednotnú platbu naviazaná na poskytnutie podpory začatia činnosti.

14. Tribunal Supremo súhlasí s názorom Unió de Pagesos de Catalunya, že článkom 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu bola vytvorená situácia nerovnosti, ktoré sa prejavovala diskriminujúco medzi mladými poľnohospodármi a odporovala zásade prednosti práva Únie.

15. Tribunal Supremo, keďže považuje na rozhodnutie sporu za nevyhnutné, aby Súdny dvor vyložil článok 42 ods. 3 nariadenia 1782/2003, konanie prerušil a predložil Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania o tejto otázke:

Je článok 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu č. 1470/2007 z 2. septembra 2007, ktorý podmieňuje možnosť získať nárok na jednotnú platbu z vnútroštátnej rezervy skutočnosťou, že ide o mladých poľnohospodárov, ktorí svoju činnosť začali v rámci programu rozvoja vidieka zavedeného na základe nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 z 20. septembra 2005, v súlade s článkom 42 ods. 3 nariadenia Rady (ES) č. 1782/2003 z 29. septembra 2003?

16. Na konaní pred Súdnym dvorom sa zúčastnili Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español (ďalej len „Coordinadora“), španielska, nemecká, grécka a rakúska vláda a Komisia, pričom rakúska vláda predložila len písomné pripomienky, zatiaľ čo iní účastníci sa vyjadrili písomne aj ústne.

IV – Právne posúdenie

A – Prípustnosť prejudiciálnej otázky

17. Tribunal Supremo vo svojom rozhodnutí o návrhu na začatie prejudiciálneho konania na jednej strane uvádza, že nemá ani najmenšie pochybnosti o relevantnosti výkladu nariadenia č. 1782/2003 pre rozhodnutie v konaní vo veci samej. Na druhej strane však poukazuje na to, že napadnutý kráľovský dekrét č. 1470/2007 bol medzičasom zrušený a jeho obsah bol prevzatý do nasledujúcich kráľovských dekrétov, takže napadnuté ustanovenie si zachovalo relevantnosť pre budúce konania, ktoré sa môžu zaoberať tou istou otázkou.

18. Preto sa vynárajú prvé pochybnosti, či je zodpovedanie prejudiciálnej otázky Súdnym dvorom skutočne potrebné pre rozhodnutie konania vo veci samej, alebo či by odpoveď mohla mať význam len pre budúce konania.

19. Tieto pochybnosti podporila svojimi pripomienkami aj španielska vláda. Tá tvrdila, že keďže kráľovský dekrét č. 1470/2007 bol medzičasom zrušený, nie je už prejudiciálna otázka pre rozhodnutie o žalobe podanej Unió de Pagesos de Catalunya o neplatnosti tohto nariadenia relevantná, a preto je neprípustná.

20. Podľa ustálenej judikatúry Tribunal Supremo totiž priama žaloba proti všeobecným ustanoveniam slúži na to, aby sa z právneho poriadku odstránili protiprávne normy vydané zákonodarcom, a nie na to, aby sa rozhodlo o individuálnych právach. Podľa judikatúry priama žaloba preto stratí zmysel, keď je napadnuté ustanovenie v čase vydania rozhodnutia z právneho poriadku už odstránené iným spôsobom.

21. V súlade s touto judikatúrou vyhlásil Tribunal Supremo skoršiu žalobu o neplatnosť podanú Unió de Pagesos de Catalunya proti kráľovskému dekrétu, ktorý bol platný pred účinnosťou napadnutého kráľovského dekrétu č. 1470/2007 a ktorý bol týmto napadnutým dekrétom zrušený, za vybavené a konanie zastavil. Okrem toho Tribunal Supremo zastavil konanie o žalobe o neplatnosť iného združenia poľnohospodárov proti kráľovskému dekrétu č. 1470/2007 s odôvodnením, že bol zrušený kráľovským dekrétom č. 1612/2008. Podľa názoru španielskej vlády sa preto konanie vo veci samej stalo bezpredmetným a treba ho zastaviť.

22. Súdny dvor v tejto súvislosti požiadal Tribunal Supremo o vysvetlenie,( ) do akej miery je zodpovedanie prejudiciálnej otázky potrebné pre rozhodnutie konania vo veci samej.

23. Vo svojej odpovedi Tribunal Supremo vysvetľuje, že zrušenie kráľovského dekrétu č. 1470/2007 nespochybňuje prípustnosť prejudiciálnej otázky. V tejto súvislosti na jednej strane opakuje, že neskoršie kráľovské dekréty obsahujú tú istú právnu úpravu. Na druhej strane vraj nie je jeho judikatúra, na ktorú sa odvoláva španielska vláda, v prejednávanej veci uplatniteľná, lebo k zrušeniu nedošlo v priebehu konania. Žaloba Unió de Pagesos de Catalunya je preto naďalej aktuálna.

24. Podľa ustálenej judikatúry je prejudiciálne konanie podľa článku 267 ZFEÚ nástrojom spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi, prostredníctvom ktorého Súdny dvor poskytuje vnútroštátnym súdom výklad právnych predpisov EÚ, ktorý potrebujú na rozhodnutie vnútroštátnych sporov.( )

25. Ak sa Súdnemu dvoru predloží prejudiciálna otázka, v zásade treba predpokladať, že táto otázka je pre rozhodnutie konania vo veci samej relevantná.( )

26. Súdny dvor môže odmietnuť rozhodnúť o návrhu podanom vnútroštátnym súdom (výlučne) vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s realitou alebo predmetom sporu vo veci samej, ak ide o hypotetický problém alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na položené otázky.( )

27. Úloha zverená Súdnemu dvoru pri návrhu na začatie prejudiciálneho konania totiž spočíva v tom, aby prispieval k výkonu spravodlivosti v členských štátoch, a nie aby vyslovoval názory na všeobecné alebo hypotetické otázky.( )

28. Pokiaľ Tribunal Supremo odôvodňuje vo svojej odpovedi na žiadosť Súdneho dvora o vysvetlenie relevantnosť svojej prejudiciálnej otázky pre rozhodnutie vo veci samej tým, že hmotnoprávna právna úprava medzičasom zrušeného článku 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu č. 1470/2007 bola prevzatá do nasledujúcich dekrétov, posilňuje to skôr prvý dojem, že zodpovedanie tejto otázky nie je potrebné pre rozhodnutie sporu vo veci samej, ale môže byť potrebné pre rozhodnutia o možných budúcich žalobách proti nasledujúcim dekrétom. Preto by bola prejudiciálna otázka hypotetická a v dôsledku toho neprípustná.

29. Tribunal Supremo však tiež vysvetlil, že jeho judikatúra, podľa ktorej sa žaloby o neplatnosť proti dekrétom, ktoré boli medzičasom zrušené inými spôsobmi, stali bezpredmetnými, nie je v prejednávanej veci relevantná, pretože napadnutý dekrét č. 1470/2007 nebol zrušený počas konania; z toho vyplýva, že žaloba v konaní vo veci samej je stále aktuálna. Síce by bolo vhodné podrobnejšie vysvetlenie problematiky, že podľa španielskeho práva môžu byť za neplatné vyhlásené aj dekréty zrušené pred podaním žaloby, čo však nie je možné, ak sú dekréty zrušené počas konania. Vzhľadom na jednoznačné tvrdenie Tribunal Supremo, že žaloba Unió de Pagesos de Catalunya je ešte aktuálna, treba však považovať prejudiciálnu otázku za relevantnú pre rozhodnutie vo veci samej a tým aj za prípustnú.

B – Zodpovedanie prejudiciálnej otázky

30. Vnútroštátny súd sa svojou otázkou v podstate pýta, či je zlučiteľné s článkom 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003, že členský štát obmedzí možnosť stanovenú v tomto nariadení, aby priznal novým poľnohospodárom právo na jednotnú platbu zo štátnej rezervy, na mladých poľnohospodárov, ktorí svoju činnosť začali v rámci programu rozvoja vidieka zavedeného na základe nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005.

1. Tvrdenia účastníkov konania

31. Coordinadora, ako aj španielska, nemecká a rakúska vláda navrhujú odpovedať na túto otázku kladne.

32. Článok 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003 ponecháva na voľnej úvahe členských štátov, či poskytnú novým poľnohospodárom jednotnú platbu prostredníctvom vnútroštátnej rezervy. Ak členský štát využije túto možnosť, je miera jeho voľnej úvahy obmedzená len v tom rozsahu, v akom musí uplatňovať objektívne kritériá, nesmie narušiť rovnosť zaobchádzania s poľnohospodármi a spôsobiť deformáciu trhu a hospodárskej súťaže. Tým, že Španielsko v tejto súvislosti používa kritériá, ktoré článok 22 ods. 1 nariadenia č. 1698/2005 stanovuje na priznanie pomoci pri začatí činnosti mladým poľnohospodárom, sú tieto požiadavky splnené. Voľnú úvahu členských štátov pri využití štátnej rezervy Súdny dvor uznal už v rozsudku Elbertsen( ).

33. Španielska vláda okrem toho tvrdí, že pri výklade nariadenia č. 1782/2003 treba zohľadniť nové smerovanie spoločnej poľnohospodárskej politiky zavedené reformou z roku 2003. Od reformy už neboli oba doterajšie stĺpy SPP, jednak podpora trhových cien a príjmov, jednak rozvoj vidieka, od seba jasne oddelené, skôr sa dopĺňali a prelínali, pričom jednoznačná dôležitosť pripadá v prospech rozvoja vidieka.( ) Spojenie zavedené v spornej právnej úprave je práve v súlade s týmto novým smerovaním.

34. Čo sa týka pravidla rovnosti zaobchádzania, rakúska vláda spresňuje, že mladí poľnohospodári sú v zmysle článku 22 ods. 1 nariadenia č. 1698/2005 mimoriadne vhodní na podporu, a preto sa nenachádzajú v tej istej situácii ako iní poľnohospodári. V každom prípade nerovnaké zaobchádzanie by bolo odôvodniteľné aj pri porovnateľnej situácii, najmä kvôli cieľu podporiť rozvoj vidieka. Nemecká vláda takisto nepozoruje nijakú diskrimináciu, túto otázku však musí napokon posúdiť vnútroštátny súd.

35. Nemecká vláda okrem toho poukazuje na to, že článok 2 písm. k) vykonávacieho nariadenia č. 795/2004 obsahuje len základnú definíciu nových poľnohospodárov, z ktorých okruhu si členské štáty môžu vybrať podľa objektívnych kritérií. Voľná úvaha členských štátov pri určovaní týchto kritérií je zdôraznená aj článkom 6 ods. 1 vykonávacieho nariadenia č. 795/2004.

36. Grécka vláda v zásade zastáva názor Coordinadora, ako aj iných vlád, ale španielsku právnu úpravu nepovažuje za zlučiteľnú s článkom 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003, lebo zohľadňuje len takých mladých poľnohospodárov, ktorí boli pri začatí činnosti podporení v rámci nariadenia č. 1698/2005, pričom nie je možné stanoviť žiadne objektívne dôvody toho, prečo nie sú podporovaní aj takí mladí poľnohospodári, ktorí boli pri začatí činnosti podporení v rámci predošlého nariadenia č. 1257/1999.

37. Komisia zastáva názor, že článok 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu č. 1470/2007 nie je zlučiteľný s článkom 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003, pretože porušuje zásadu rovnosti zaobchádzania. Na jednej strane totiž zohľadňuje len takých nových poľnohospodárov, ktorí sú súčasne aj mladí poľnohospodári. Na druhej strane spôsobuje diskrimináciu aj medzi mladými poľnohospodármi tým, že sa vyžaduje, aby začali vykonávať činnosť v rámci programu na podporu vidieka a aby boli činní v určitých sektoroch.

2. Analýza

a) Úvodné poznámky

38. Článok 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu č. 1470/2007 podmieňuje priznanie práva na úhradu jednotnej platby z vnútroštátnej rezervy splnením štyroch podmienok.

39. Po prvé musí ísť o mladých poľnohospodárov a po druhé ich prvé začatie činnosti sa musí uskutočniť v rámci programu rozvoja vidieka zavedeného na základe nariadenia č. 1698/2005. Ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, obe tieto požiadavky odkazujú na článok 22 nariadenia č. 1698/2005, podľa ktorého sa podpora začatia činnosti mladých poľnohospodárov( ) stanovená v článku 20 písm. a) bode ii) tohto nariadenia poskytuje takým osobám, ktoré a) majú menej ako 40 rokov a prvýkrát začínajú pôsobiť v poľnohospodárskom podniku ako jeho vedúci, b) majú zodpovedajúce profesijné schopnosti a zručnosti, c) predložia podnikateľský zámer rozvoja svojich poľnohospodárskych činností.

40. Po tretie článok 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu č. 1470/2007 vyžaduje, aby mladý poľnohospodár vykonával činnosť v určitom sektore, konkrétne v jednom zo sektorov uvedených v prílohe VI nariadenia č. 1782/2003, s výnimkou produkcie osív. Po štvrté mladému poľnohospodárovi nesmie byť doposiaľ uhradená jednotná platba z vnútroštátnej rezervy.

41. Ani jedna z týchto štyroch požiadaviek nie je uvedená v článku 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003, ktorý stanovuje, že členské štáty môžu použiť štátnu rezervu, aby prednostne poskytli referenčnú čiastku poľnohospodárom, ktorí začínajú vykonávať poľnohospodársku činnosť po 31. decembri 2002 alebo v roku 2002, avšak bez toho, aby v uvedenom roku čerpali priame platby, podľa objektívnych podmienok a takým spôsobom, aby sa zaistilo rovnaké zaobchádzanie medzi poľnohospodármi a aby sa zabránilo deformáciám trhu a hospodárskej súťaže.

42. Hoci sa vnútroštátny súd vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania venuje všetkým štyrom požiadavkám uvedeným v španielskej právnej úprave, vo svojej prejudiciálnej otázke spomína len prvé dve. Preto sa zameriam najmä na prvé dve tieto podmienky, konkrétne, že musí ísť o mladého poľnohospodára, ktorého prvé začatie činnosti už bolo podporené v rámci nariadenia č. 1698/2005 na rozvoj vidieka. Pri zodpovedaní tejto otázky sa môžu doplňujúce analýzy oboch ďalších požiadaviek preukázať ako prospešné alebo nepotrebné.

b) Voľná úvaha v súvislosti s možnosťou použitia štátnej rezervy

43. V prvom rade treba konštatovať, že podľa článku 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003 sa členské štáty môžu slobodne rozhodnúť, či vôbec využijú možnosť stanovenú v tomto nariadení. V tomto ustanovení sa totiž výslovne stanovuje, že členské štáty „môžu“ použiť štátnu rezervu, aby prednostne poskytli referenčnú čiastku novým poľnohospodárom.( ) To sa navyše potvrdzuje aj článkom 6 ods. 1 vykonávacieho nariadenia č. 795/2004, ktorý znie: „v prípade, že určitý členský štát využije možnosti, ktoré sa ustanovujú v článku 42 ods. 3 a 5 nariadenia (ES) č. 1782/2003…“

44. Tým však nie je vysvetlené, či a prípadne do akej miery majú členské štáty diskrečnú právomoc týkajúcu sa aj podrobností poskytnutia referenčných čiastok, najmä v súvislosti s okruhom osôb, ktorým sa tieto čiastky vyplácajú.

c) O rozsahu pôsobnosti článku 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003

45. Pred zodpovedaním otázky o voľnej úvahe v súvislosti so spôsobom vyplácania podpory je potrebné bližšie určiť rozsah pôsobnosti článku 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003. Ako totiž vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, Ministerio Fiscal( ) zastával v konaní vo veci samej názor, že možnosť priznaná členským štátom v článku 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003 poskytnúť platby zo štátnej rezervy sa neobmedzuje na cieľovú skupinu nových poľnohospodárov v nej uvedenú, ale že táto skupina sa naopak má zohľadňovať len prednostne.

46. Proti takémuto chápaniu svedčí účel štátnej rezervy, ako aj štruktúra článku 42 nariadenia č. 1782/2003.

47. Ako vyplýva z odôvodnenia č. 29 tohto nariadenia, vnútroštátna rezerva slúži na to, aby sa zohľadnili zvláštne situácie, pričom sa uvedená rezerva môže použiť aj na uľahčenie účasti nových poľnohospodárov v režime jednotnej platby. Ak by sa však článok 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003 nevzťahoval výlučne na nových poľnohospodárov, ale na všetkých poľnohospodárov, pričom nových poľnohospodárov by bolo potrebné zohľadňovať len prednostne, špeciálne účelové určenie štátnej rezervy by nebolo zohľadnené. Na rozdiel od odsekov 4 a 5 tohto ustanovenia by sa však potom v odseku 3 tohto ustanovenia nevyskytovalo žiadne ohraničenie cieľovej skupiny. Ako poznamenáva grécka vláda, vnútroštátna rezerva by nebola v súlade s jej účelom, ak by sa najprv vytvorila lineárnym znížením referenčných súm všetkých poľnohospodárov a následne by sa opäť rozdelila medzi všetkých poľnohospodárov.

48. Slovo „prednostne“ sa naopak vzťahuje, ako správne uvádza nemecká vláda, na vzájomný vzťah právnej úpravy odsekov 3 až 5 článku 42 nariadenia č. 1782/2003. Zatiaľ čo odsek 4 tohto ustanovenia členským štátom záväzne nariaďuje, aby použili štátnu rezervu pre poľnohospodárov, ktorí sa nachádzajú vo zvláštnej situácii, odseky 3 a 5 obsahujú len možnosť takéhoto použitia. Pritom má možnosť podľa odseku 3 prednosť pred použitím podľa odseku 5, ktoré sa vzťahuje na poľnohospodárov v určitých oblastiach. Odsek 7 v tejto súvislosti nariaďuje lineárne zníženie nárokov zo štátnej rezervy, ak štátna rezerva nestačí na pokrytie prípadov uvedených v odsekoch 3 a 4. Pre prípady uvedené v odseku 5 toto zníženie naopak nie je stanovené; tieto prípady môžu byť zohľadnené len vtedy, ak štátna rezerva postačuje pre prípady uvedené v odsekoch 3 a 4.

49. Článok 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003 sa preto vzťahuje výlučne na nových poľnohospodárov v zmysle bližšie špecifikovanom v tomto ustanovení. Táto skupina osôb je ďalej obmedzená v článku 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu č. 1470/2007, pričom toto vnútroštátne ustanovenie zohľadňuje len mladých poľnohospodárov, ktorých prvé začatie činnosti už bolo podporené v rámci nariadenia č. 1698/2005 pre rozvoj vidieka.

d) Voľná úvaha v súvislosti so spôsobom vyplácania jednotnej platby

50. V súvislosti s prípustnosťou takéhoto obmedzenia okruhu oprávnených osôb na vnútroštátnej úrovni je v prvom rade potrebné konštatovať, že článok 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003 ponecháva členským štátom určitú mieru voľnej úvahy aj pri konkrétnom spôsobe udeľovania referenčných súm zo štátnej rezervy. To vyplýva z okolnosti, že článok 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003 jednoznačne vyžaduje doplnenie a táto úloha prinajmenšom čiastočne prináleží členským štátom.

51. Článok 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003 totiž nariaďuje členským štátom, ktoré využijú v ňom stanovenú možnosť, aby poskytovali referenčné čiastky podľa objektívnych podmienok a takým spôsobom, aby sa zaistilo rovnaké zaobchádzanie s poľnohospodármi a aby sa zabránilo deformáciám trhu a hospodárskej súťaže. Článok 6 vykonávacieho nariadenia č. 795/2004 síce obsahuje určité pravidlá výpočtu množstva a hodnoty platieb vyplácaných týmto spôsobom. Aj toto ustanovenie však odkazuje na objektívne kritériá, ktoré si musia stanoviť členské štáty.

52. Ak teda členským štátom pripadá povinnosť stanoviť kritériá poskytovania referenčných súm zo štátnej rezervy novým poľnohospodárom, patrí im pri tom nevyhnutne určitá miera voľnej úvahy. To sa jasne objasňuje aj v odôvodnení č. 5 vykonávacieho nariadenia č. 795/2004.

53. Okrem toho je potrebné konštatovať, že článok 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003 neobsahuje žiaden oporný bod pre to, že by bolo členským štátom od samého začiatku zakázané uskutočniť medzi novými poľnohospodármi užší výber. Ani okolnosť, že sa v písm. k) článku 2 „definície“ nariadenia č. 795/2004 definuje, koho treba považovať za nového poľnohospodára, resp. presnejšie za „poľnohospodára začínajúceho určitú poľnohospodársku činnosť“, nevylučuje, že diskrečná právomoc členských štátov zahŕňa aj možnosť neponechať všetkých nových poľnohospodárov, aby sa podieľali na štátnej rezerve.

54. Pri výkone ich diskrečnej právomoci musia členské štáty rešpektovať na jednej strane opísané podmienky a pravidlá nariadení č. 1782/2003 a 795/04 a na druhej strane relevantnú judikatúru. Podľa nej sú členské štáty povinné pri prijímaní vykonávacích opatrení k právnej úprave Spoločenstva vykonávať svoju diskrečnú právomoc s ohľadom na všeobecné zásady práva Únie, ku ktorým patria zásada proporcionality a zákazu diskriminácie.( ) Takéto vykonávacie opatrenia tiež musia dodržiavať základné práva.( ) Okrem toho nemôže byť vnútroštátna právna úprava, ktorá bola zavedená v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky, prijatá alebo uplatňovaná spôsobom, ktorý by narúšal ciele sledované uvedenou politikou.( )

i) Existencia objektívnych kritérií

55. Kritériá článku 22 nariadenia č. 1698/2005, o ktoré sa opiera v tomto prípade sporné španielske ustanovenie, konkrétne, že musí ísť o osoby, ktoré a) majú menej ako 40 rokov a prvýkrát začínajú pôsobiť v poľnohospodárskom podniku ako jeho vedúci; b) majú zodpovedajúce profesijné zručnosti a schopnosti; c) predložia podnikateľský zámer rozvoja svojich poľnohospodárskych činností, sú jednoznačne objektívne kritériá, takže prvú podmienku článku 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003 treba považovať za splnenú.

ii) Zásada rovnosti zaobchádzania

56. Ťažšie sa dá posúdiť otázka, či je dostatočne dodržaná aj druhá podmienka článku 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003, a to že sa má zabezpečiť rovnaké zaobchádzanie s poľnohospodármi.

57. V tejto súvislosti je potrebné poukázať najmä na to, že zákaz diskriminácie na základe veku má podľa článku 21 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „charta základných práv“) charakter základného práva( ) a členské štáty ho musia na základe článku 51 ods. 1 tejto charty pri vykonávaní práva Únie dodržiavať.( )

58. Podľa ustálenej judikatúry( ) zásada rovnosti zaobchádzania, resp. zákaz diskriminácie, pričom zásada zákazu diskriminácie na základe veku je len konkrétnym vyjadrením tejto všeobecnej zásady,( ) vyžaduje, aby sa v porovnateľných situáciách nepostupovalo rozdielne a v rozdielnych situáciách rovnako, ak takýto postup nie je objektívne odôvodnený. Okolnosti, ktoré charakterizujú rozdielne situácie a tým ich porovnateľný charakter, je potrebné určiť a posúdiť najmä s ohľadom na predmet a cieľ aktu Únie, ktorý vytvára predmetný rozdiel.( ) Okrem toho treba zohľadniť zásady a ciele oblasti, do ktorej patrí predmetný akt.( )

– Porovnateľný charakter situácie

59. Režim jednotnej platby zavedený nariadením (ES) č. 1782/2003 slúži rovnako ako podpory viazané na produkty, ktoré boli týmto režimom zjednotené, predovšetkým na to, aby zabezpečil poľnohospodárskemu obyvateľstvu primeraný príjem,( ) čo na základe článku 39 ods. 1 písm. b) ZFEÚ (predtým článok 33 ES) patrí k cieľom spoločnej poľnohospodárskej politiky.

60. Vzhľadom na cieľ článku 42 ods. 3 tohto nariadenia, ktorým je zabezpečiť účasť nových poľnohospodárov v režime jednotnej platby a tým im zabezpečiť primeraný príjem, sa situácia mladých poľnohospodárov, ktorí svoju činnosť začali v rámci programu rozvoja vidieka zavedeného na základe nariadenia č. 1698/2005, neodlišuje od situácie iných poľnohospodárov.

61. Článok 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu č. 1470/2007 slúži na vykonanie článku 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003, a preto musí v podstate sledovať ten istý cieľ.

62. Španielska vláda v tejto súvislosti tvrdí, že článok 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu č. 1470/2007 má zohľadňovať okolnosť, že pri štátnej rezerve ide o obmedzené finančné prostriedky, takže čiastková účasť na nej musí byť nevyhnutne obmedzená. Tým, že kráľovský dekrét stanovuje takéto obmedzenie použitím kritérií článku 22 nariadenia č. 1698/2005, zodpovedá novému smerovaniu spoločnej poľnohospodárskej politiky, podľa ktorého oba doterajšie stĺpy SPP, jednak podpora trhových cien a príjmov, jednak rozvoj vidieka, už nie sú od seba jasne oddelené, ale sa dopĺňajú a prelínajú, pričom jednoznačná dôležitosť pripadá v prospech rozvoja vidieka.

63. Zohľadnenie cieľov rozvoja vidieka, ktoré nastalo v tomto prípade, však nemôže viesť k tomu, že sa situácia mladých poľnohospodárov, ktorí svoju činnosť začali v rámci programu rozvoja vidieka zavedeného na základe nariadenia č. 1698/2005, odlišuje vzhľadom na potrebu dostať podporu príjmu, ktorá je hlavným cieľom nariadenia č. 1782/2003, od situácie iných poľnohospodárov. Tieto ciele treba zohľadniť až pri nasledujúcej otázke, či existuje vecný dôvod na nerovnaké zaobchádzanie.

– Existencia vecného dôvodu na nerovnaké zaobchádzanie

64. Štátna rezerva, ako správne tvrdia španielska a nemecká vláda, predstavuje obmedzený finančný zdroj. Z článku 42 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1782/2003 vyplýva, že na ňu poskytnuté finančné prostriedky nesmú prekročiť určitú hornú hranicu. Jej použitie navyše, ako vyplýva z odsekov 4 a 5 tohto článku, nie je obmedzené na podporu nových poľnohospodárov. Preto bez ohľadu na pravidlá priority a zníženia stanovené v tomto článku môže byť účelné obmedziť možnosť existujúcu podľa odseku 3 tohto článku, konkrétne zabezpečiť účasť nových poľnohospodárov v režime jednotnej platby, na vybraný okruh osôb.

65. Ako uvádza rakúska vláda, osoby, ktoré už dostali podporu pri začatí činnosti na základe článku 20 písm. a) bodu ii) a článku 22 nariadenia č. 1698/2005, sú mimoriadne vhodné na podporu, keďže majú osobné a materiálne predpoklady na to, že budú vykonávať serióznu a dlhodobú poľnohospodársku činnosť.

66. K týmto predpokladom patrí aj vek, keďže pri mladých poľnohospodároch možno vychádzať z toho, že budú svoj nový poľnohospodársky podnik viesť dostatočne dlho, aby sa s tým spojené vysoké investície amortizovali a aby sa poľnohospodárska činnosť skutočne mohla vykonávať dlhodobo.

67. Čo sa týka konkrétnej vekovej hranice menej ako 40 rokov, zákonodarca musí mať v tejto otázke rovnako ako v oblasti pracovnej a sociálnej politiky( ) výsostné právo na voľnú úvahu, ktorú treba posúdiť len z toho hľadiska, či stanovená veková hranica nie je zjavne nevhodná. Tak to však v tomto prípade nie je. Je totiž možné vychádzať z toho, že osoba mladšia ako 40 rokov bude svoj podnik viesť dostatočne dlho na to, aby mohla prispieť k trvalo udržateľnému poľnohospodárstvu a územnému rozvoju.

68. Podľa tvrdení španielskej, nemeckej a rakúskej vlády to, že článok 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu č. 1470/2007 nadväzuje na kritériá podpory uvedené v článku 22 nariadenia č. 1698/2005 pre rozvoj vidieka, navyše zodpovedá novému smerovaniu spoločnej poľnohospodárskej politiky. Ako vyplýva z odôvodnenia č. 21 nariadenia č. 1782/2003, cieľ zabezpečiť poľnohospodárskemu obyvateľstvu primeraný príjem, je úzko spojený so zachovaním vidieckych oblastí. Navyše toto nariadenie stanovuje presun prostriedkov podpory v prospech rozvoja vidieka. Zavádza totiž systém povinného postupného znižovania priamych platieb (takzvaná „modulácia“) na dosiahnutie úspor, s ktorými môžu byť financované opatrenia na podporu vidieka.( )

69. Španielska vláda teda tým, že umožňuje poberať platby zo štátnej rezervy len mladým poľnohospodárom, ktorí už dostali podporu pri začatí činnosti v rámci nariadenia č. 1698/2005, prispieva v súlade so všeobecnými cieľmi poľnohospodárskej politiky k rozvoju vidieka. Možnosti úspechu pre poľnohospodárov, ktorých je mimoriadne vhodné podporovať a ktorí už boli podporení v rámci ich prvého začatia činnosti, sa tým ešte viac posilňujú a tak sa súčasne zabezpečuje zmysluplné a koherentné použitie podporných prostriedkov EÚ.

70. Z toho vyplýva, že existuje vecný dôvod, a ten je potrebné rešpektovať, ktorý v zásade môže odôvodniť v prejednávanej veci sa vyskytujúce nerovnaké zaobchádzanie s poľnohospodármi, ktorí svoju činnosť začali v rámci programu rozvoja vidieka zavedeného na základe nariadenia č. 1698/2005, v porovnaní s inými novými poľnohospodármi.

71. Grécka vláda však vidí neprípustné rozdielne zaobchádzanie v tom, že článok 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu 1470/2007 zohľadňuje len takých mladých poľnohospodárov, ktorí začali svoju činnosť v rámci programu rozvoja vidieka zavedeného na základe nariadenia č. 1698/2005, nie však takých, u ktorých k splneniu týchto podmienok došlo na základe nariadenia č. 1257/1999, ktoré obsahuje tie isté podmienky. Komisia sa priklonila k tomuto názoru na pojednávaní.

72. Systém podpory stanovený v nariadení č. 1698/2005 nahrádza s účinnosťou od 1. januára 2007 systém podpory podľa nariadenia č. 1257/1999( ). V dôsledku toho sa v roku 2007 vyskytli poľnohospodári, ktorí boli aj noví, aj mladí a ktorí dostali podporu pri prvom začatí činnosti v rámci systému podpory EÚ pre rozvoj vidieka, avšak nie na základe nariadenia č. 1698/2005, ako to vyžaduje článok 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu, ale na základe predchádzajúceho nariadenia č. 1257/1999, ktoré obsahovalo prevažne tie isté kritériá. V tejto súvislosti treba súhlasiť s gréckou vládou, že nie je možné stanoviť, do akej miery môže čas prvého začatia činnosti predstavovať vecný dôvod toho, aby sa takýmto poľnohospodárom nemohli vyplácať platby zo štátnej rezervy.

73. Španielska vláda na základe otázky na pojednávaní vysvetlila, že španielsky zákonodarca bol podľa španielskeho práva povinný odkázať na platné nariadenie Únie, ale že v súvislosti s časom začatia činnosti nedošlo k rozdielnemu zaobchádzaniu. Toto potvrdila aj Coordinadora.

74. Je v právomoci vnútroštátneho súdu, aby posúdil, či článok 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu č. 1470/2007 vedie k rozdielnemu zaobchádzaniu, o ktoré ide pri tomto posúdení. Na jednej strane treba myslieť na to, že relevantné prípady už boli zohľadnené skoršími dekrétmi, na druhej strane nemožno vylúčiť, že sa toto ustanovenie uplatňuje tak, že odkaz na nariadenie č. 1698/2005 sa chápe aj ako odkaz na nariadenie č. 1257/1999.

75. Bez ohľadu na to je vecou vnútroštátneho súdu, aby posúdil, či existujú okolnosti, na základe ktorých treba považovať obmedzenie účasti nových poľnohospodároch na režime jednotnej platby zo štátnej rezervy na mladých poľnohospodárov, ktorí svoju činnosť začali v rámci programu rozvoja vidieka zavedeného na základe nariadenia č. 1698/2005 (prípadne nariadenia č. 1257/1999), za neprimerané. Zo spisu v tejto súvislosti nevyplývajú žiadne oporné body.

76. S výhradou posúdenia, ktoré musí uskutočniť vnútroštátny súd, je potrebné konštatovať, že článok 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu rešpektuje zásadu rovnakého zaobchádzania.

iii) Zabránenie deformáciám trhu a hospodárskej súťaže

77. Napokon v súvislosti s treťou podmienkou článku 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003, konkrétne, že sa má zabrániť deformáciám trhu a hospodárskej súťaže, nemožno pozorovať a ani nebolo preukázané, že by článok 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu č. 1470/2007 viedol k takému narušeniu.

e) Záver

78. Keďže ďalšie požiadavky týkajúce sa realizácie voľnej úvahy členských štátov pri výkone práva Únie už boli zohľadnené v rámci vykonaného rozboru, na záver treba konštatovať, že s výhradou posúdenia vnútroštátnym súdom je s článkom 42 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1782/2003 zlučiteľné, ak členský štát obmedzí možnosť stanovenú v tomto ustanovení, aby poskytol novým poľnohospodárom jednotnú platbu zo štátnej rezervy, na mladých poľnohospodárov, ktorí svoju činnosť začali v rámci programu rozvoja vidieka zavedeného na základe nariadenia (ES) č. 1698/2005.

f) O ďalších podmienkach článku 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu č. 1470/2007

79. Ako už bolo uvedené, článok 9 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu takisto vyžaduje, aby mladý poľnohospodár vykonával činnosť v určitom sektore, konkrétne v rámci niektorého zo sektorov uvedených v prílohe VI nariadenia č. 1782/2003, s výnimkou produkcie osív. Okrem toho nesmie mladý poľnohospodár dovtedy dostať žiadnu jednotnú platbu zo štátnej rezervy.

80. Vykonané posúdenie ukázalo, že článok 42 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003 ponecháva na voľnú úvahu členských štátov, akým konkrétnym spôsobom budú priznávať nároky na jednotnú platbu zo štátnej rezervy novým poľnohospodárom. Na základe toho na prvý pohľad nič nebráni tomu, aby sa členský štát rozhodol zohľadňovať len určité poľnohospodárske sektory. Je vecou vnútroštátneho súdu, aby v danom prípade posúdil, či to môže znamenať porušenie najmä zásady rovnakého zaobchádzania. Zo spisu v tejto súvislosti nevyplývajú žiadne údaje.

81. V súvislosti s ďalšou podmienkou, aby mladý poľnohospodár doposiaľ nedostal žiadnu jednotnú platbu z vnútroštátnej rezervy, sa zdá byť v súlade so zmyslom a s účelom vnútroštátnej rezervy, že poľnohospodár, ktorý už dostal jednotnú platbu, nemôže dostať ďalšie platby zo štátnej rezervy ako „nový“ poľnohospodár.

V – Návrh

82. Navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázku, ktorú položil Tribunal Supremo, takto:

S výhradou posúdenia vnútroštátnym súdom je s článkom 42 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1782/2003 zlučiteľné, ak členský štát obmedzí možnosť stanovenú v tomto ustanovení, aby poskytol novým poľnohospodárom jednotnú platbu zo štátnej rezervy, na mladých poľnohospodárov, ktorí svoju činnosť začali v rámci programu rozvoja vidieka zavedeného na základe nariadenia (ES) č. 1698/2005.