Spojené veci C‑643/15 a C‑647/15

Slovenská republika a Maďarsko

proti

Rade Európskej únie

„Žaloba o neplatnosť – Rozhodnutie (EÚ) 2015/1601 – Dočasné opatrenia v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Helénskej republiky a Talianskej republiky – Núdzová situácia v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín na územie niektorých členských štátov – Premiestnenie týchto štátnych príslušníkov na územie iných členských štátov – Počty žiadateľov, ktorí majú byť premiestnení – Článok 78 ods. 3 ZFEÚ – Právny základ – Podmienky uplatnenia – Pojem ‚legislatívny akt‘ – Článok 289 ods. 3 ZFEÚ – Záväzná povaha záverov prijatých Európskou radou pre Radu Európskej únie – Článok 15 ods. 1 ZEÚ a článok 68 ZFEÚ – Podstatné formálne náležitosti – Zmena návrhu Európskej komisie – Požiadavky novej konzultácie s Európskym parlamentom a jednohlasného hlasovania v Rade Európskej únie – Článok 293 ZFEÚ – Zásady právnej istoty a proporcionality“

Abstrakt ‑ Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) zo 6. septembra 2017

Právny akt je možné považovať za legislatívny akt Únie len vtedy, ak bol prijatý na základe ustanovenia Zmlúv, ktoré výslovne odkazuje buď na riadny legislatívny postup, alebo na mimoriadny legislatívny postup. Z toho vyplýva, že z odkazu ustanovenia Zmluvy slúžiaceho ako právny základ dotknutého aktu na požiadavku konzultácie s Parlamentom nemožno vyvodiť, že by sa na prijatie tohto aktu mal použiť mimoriadny legislatívny postup. Preto keďže článok 78 ods. 3 ZFEÚ stanovuje, že Rada prijíma tam uvedené dočasné opatrenia na návrh Komisie a po porade s Európskym parlamentom, pričom neobsahuje žiadnu výslovnú zmienku ani o riadnom legislatívnom postupe, ani o mimoriadnom legislatívnom postupe, opatrenia, ktoré je možné prijať na základe tohto ustanovenia, musia byť považované za nelegislatívne akty, pretože nie sú prijaté ako výsledok legislatívneho postupu. (pozri body 62, 64 – 66)

Ustanovenia druhého a tretieho odseku článku 78 ZFEÚ sa navzájom dopĺňajú, pričom umožňujú Únii v rámci svojej spoločnej azylovej politiky prijať rozmanité opatrenia, aby si tým vytvorila potrebné nástroje krátkodobej, ako aj dlhodobej účinnej reakcie na situácie migračnej krízy. V tejto súvislosti musí mať pojem dočasných opatrení, ktoré možno prijať podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ, dostatočne široký výklad, aby umožnil inštitúciám Únie prijať všetky potrebné dočasné opatrenia ako účinnú a rýchlu odpoveď na núdzovú situáciu v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín. (pozri body 74, 77)

Aj keď platí, že dočasné opatrenia prijaté na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ môžu v zásade zaviesť výnimky z ustanovení legislatívnych aktov, takéto výnimky musia byť zároveň vymedzené z hľadiska ich materiálnej aj časovej pôsobnosti tak, aby sa obmedzovali na rýchlu a účinnú odpoveď na konkrétnu krízovú situáciu prostredníctvom dočasného právneho rámca, čo vylučuje, aby cieľom alebo dôsledkom týchto opatrení bolo trvalé a všeobecné nahradenie alebo zmena legislatívnych aktov, a tým obídenie riadneho legislatívneho postupu podľa článku 78 ods. 2 ZFEÚ. Výnimky zavedené rozhodnutím 2015/1601 o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianska a Grécka spĺňajú túto požiadavku. Výnimky, ktoré zavádza toto rozhodnutie, sa totiž použijú len počas obdobia dvoch rokov, s výhradou možnosti predĺženia tejto lehoty. Týkajú sa navyše len obmedzeného množstva štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí podali žiadosť o medzinárodnú ochranu v Grécku alebo v Taliansku, majú štátnu príslušnosť uvedenú v rozhodnutí 2015/1601, budú premiestnení z jedného z týchto dvoch členských štátov a ktorí prišli alebo prídu do týchto členských štátov v určitom období. (pozri body 78 – 80)

Aj keď článok 78 ods. 3 ZFEÚ vyžaduje, aby tam uvedené opatrenia boli dočasné, zároveň Rade ponecháva istú mieru voľnej úvahy na to, aby v každom jednotlivom prípade stanovila ich obdobie uplatniteľnosti vzhľadom na okolnosti daného prípadu, a najmä vzhľadom na osobitné okolnosti núdzovej situácie odôvodňujúcej prijatie týchto opatrení. Pokiaľ ide o rozhodnutie 2015/1601 o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianska a Grécka, Rada sa nedopustila zjavného prekročenia svojej právomoci voľnej úvahy, keď trvanie opatrení podľa tohto rozhodnutia stanovila na 24 mesiacov. Táto voľba sa totiž zdá byť primeraná vzhľadom na skutočnosť, že takéto premiestnenie veľkého počtu osôb predstavuje bezprecedentnú a zároveň komplexnú operáciu, ktorá si vyžaduje určitý čas na prípravu a realizáciu, najmä na úrovni koordinácie medzi úradmi členských štátov, predtým, než začne vyvolávať konkrétne účinky. V tejto súvislosti nemožno účinne tvrdiť, že rozhodnutie 2015/1601 nie je dočasnej povahy, keďže bude mať dlhodobé účinky. Ak by totiž v prípade opatrenia spočívajúceho v premiestnení bolo na posúdenie jeho dočasnosti v zmysle článku 78 ods. 3 ZFEÚ potrebné zohľadniť trvanie jeho účinkov na premiestnené osoby, nebolo by možné na základe uvedeného ustanovenia prijať žiadne opatrenie premiestnenia osôb, ktoré zjavne potrebujú medzinárodnú ochranu, keďže takéto účinky, či už krátkodobejšie alebo dlhodobejšie, sú vnútorne späté s takýmto premiestnením. (pozri body 92, 96 – 99)

Prílev štátnych príslušníkov tretích krajín možno považovať za „náhly“ v zmysle článku 78 ods. 3 ZFEÚ vtedy, keď k nemu dôjde v rozsahu, aký sa nedal vopred predvídať, a to aj vtedy, ak by k nemu došlo v kontexte migračnej krízy rozloženej na viacero rokov, takže znemožňuje riadne fungovanie spoločného azylového systému Únie. (pozri bod 114)

Pokiaľ ide o výklad charakteristiky „v dôsledku“, ktorá sa vzťahuje na núdzovú situáciu podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ, je potrebné uviesť, že aj keď menšia časť jazykových verzií neobsahuje formuláciu „charakterizovaná“, ale výraz „v dôsledku“, tieto dva pojmy je potrebné v kontexte tohto ustanovenia a vzhľadom na jeho cieľ, ktorým je umožniť rýchle prijatie dočasných opatrení zameraných na účinné reagovanie na núdzovú situáciu v oblasti migrácie, chápať v totožnom zmysle tak, že vyžadujú dostatočne úzku väzbu medzi núdzovou situáciou a náhlym prílevom štátnych príslušníkov tretích krajín. (pozri bod 125)

Vzhľadom na skutočnosť, že s migračnými tokmi je neoddeliteľne spätá možnosť ich nepredvídateľného vývoja, najmä pokiaľ ide o ich presmerovanie na iné členské štáty, článok 78 ods. 3 ZFEÚ nebráni tomu, aby dočasné opatrenia prijaté na základe tohto ustanovenia obsahovali mechanizmy prispôsobovania. Uvedené ustanovenie totiž zveruje Rade širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o výber opatrení, ktoré možno prijať ako rýchlu a účinnú odpoveď na konkrétnu núdzovú situáciu, ako aj na možný vývoj, ktorému by takáto situácia mohla podliehať. Reagovanie na núdzovú situáciu nevylučuje, že by odpoveď na túto situáciu nemohla mať vyvíjajúcu sa a prispôsobivú podobu, pokiaľ si zachová svoj dočasný charakter. (pozri body 131 – 134)

Na právomoc legislatívnej iniciatívy priznanú Komisii v rámci prijímania nelegislatívnych aktov podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ako je rozhodnutie o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech niektorých členských štátov, sa vzťahujú zásady zverenia právomocí a inštitucionálnej rovnováhy. Článok 78 ods. 3 ZFEÚ nepodmieňuje právomoc iniciatívy Komisie existenciou predchádzajúcich usmernení stanovených Európskou radou podľa článku 68 ZFEÚ. Článok 78 ods. 3 ZFEÚ tiež umožňuje Rade prijať opatrenia kvalifikovanou väčšinou. Zásada inštitucionálnej rovnováhy vylučuje, aby Európska rada zmenila toto pravidlo hlasovania tým, že Rade stanoví prostredníctvom záverov prijatých na základe článku 68 ZFEÚ pravidlo hlasovania na základe jednomyseľnosti. Pritom platí, že keďže pravidlá tvorby vôle inštitúcií Únie sú stanovené Zmluvami a členské štáty ani samotné inštitúcie nimi nemôžu disponovať, iba Zmluvy môžu v osobitných prípadoch splnomocniť niektorú inštitúciu na zmenu rozhodovacieho postupu, ktorý stanovujú. (pozri body 146 – 149)

Pozri text rozhodnutia. (pozri body 160 – 162)

Podľa článku 293 ods. 2 ZFEÚ môže Komisia zmeniť svoj návrh kedykoľvek v priebehu postupu, ktorý vedie k prijatiu aktu Únie, až do prijatia rozhodnutia Rady. Pozmenené návrhy prijaté Komisiou nemusia byť nevyhnutne v písomnej forme, keďže sú súčasťou legislatívneho procesu Únie, pre ktorý je typická určitá pružnosť potrebná na dosiahnutie zblíženia stanovísk medzi inštitúciami. V špecifickom rámci článku 78 ods. 3 ZFEÚ je možné domnievať sa, že Komisia vykonala svoju právomoc zmeniť svoj návrh podľa článku 293 ods. 2 ZFEÚ, keď z účasti tejto inštitúcie na postupe prijímania dotknutého aktu vyplýva, že Komisia zmenený návrh schválila. Takýto výklad zodpovedá cieľu článku 293 ods. 2 ZFEÚ, ktorým je ochrana právomoci iniciatívy zverenej Komisii. (pozri body 177, 179, 181)

Z článku 13 Rokovacieho poriadku Komisie vykladaného vzhľadom na cieľ článku 293 ods. 2 ZFEÚ, ktorý má chrániť právomoc iniciatívy Komisie, vyplýva, že Kolégium komisárov môže oprávniť niektorých zo svojich členov, aby v priebehu postupu vykonali zmenu návrhu Komisie v rámci vopred stanovených limitov. (pozri bod 185)

Aj keď Únia chráni jazykovú rozmanitosť, ktorej dôležitosť je pripomenutá v článku 3 ods. 3 štvrtom pododseku ZEÚ, nič nebráni tomu, aby Rada nemohla vykladať článok 14 svojho rokovacieho poriadku tak, že zatiaľ čo odsek 1 vyžaduje, aby dokumenty a návrhy, ktoré predstavujú základ rokovaní Rady boli v zásade vypracované vo všetkých úradných jazykoch Únie, odsek 2 tohto článku stanovuje zjednodušený režim pre zmeny a doplnenia, ktoré nemusia byť nevyhnutne k dispozícii vo všetkých úradných jazykoch Únie. Len v prípade námietky členského štátu by museli byť Rade predložené aj jazykové verzie označené týmto členským štátom, a to predtým, ako bude Rada môcť pokračovať v rokovaní. Takýto výklad totiž predstavuje vyvážený a flexibilný prístup umožňujúci zabezpečiť efektívnosť a plynulosť práce Rady. (pozri body 201, 203)

Pozri text rozhodnutia. (pozri body 206 – 208, 221)

V osobitnom kontexte núdzovej situácie v dôsledku masívneho a náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín v členských štátoch platí, že aj keď má byť rozhodnutie o záväznom mechanizme premiestnenia 120000 osôb na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ založené na objektívnych kritériách, Súdny dvor by ho mohol spochybniť len v tom prípade, ak by konštatoval, že Rada sa pri prijímaní napadnutého rozhodnutia vzhľadom na vtedy dostupné informácie a údaje dopustila zjavne nesprávneho posúdenia v tom zmysle, že v rovnakej lehote bolo možné prijať iné opatrenie, ktoré by bolo menej obmedzujúce, ale zároveň rovnako účinné. Pokiaľ ide v tejto súvislosti o tvrdenie, že napadnuté rozhodnutie predstavuje neprimerané opatrenie, keďže bez toho, aby to bolo potrebné, stanovuje záväzný mechanizmus zahŕňajúci číselne vyjadrené a povinné rozdelenie vo forme stanovených počtov osôb premiestňovaných medzi členskými štátmi, nezdá sa, že by sa Rada tým, že sa rozhodla stanoviť takýto záväzný mechanizmus premiestnenia, dopustila zjavne nesprávneho posúdenia. Rada sa totiž v rámci miery voľnej úvahy, ktorou v tejto súvislosti disponuje, môže oprávnene domnievať, že záväznosť rozdelenia premiestňovaných osôb je nevyhnutná vzhľadom na osobitnú núdzovú situáciu, v akej musí byť prijaté napadnuté rozhodnutie. Okrem toho Rada bola pri prijímaní napadnutého rozhodnutia povinná vykonať zásadu solidarity a spravodlivého rozdelenia zodpovednosti medzi členskými štátmi, a to vrátane finančného hľadiska, keďže túto zásadu pri vykonávaní spoločnej azylovej politiky Únie stanovuje článok 80 ZFEÚ. Rade teda nemožno vytýkať, že by sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď dospeje k záveru, že vzhľadom na osobitnú núdzovú situáciu musí na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ v spojení s článkom 80 ZFEÚ a tam uvedenou zásadou solidarity medzi členskými štátmi prijať dočasné opatrenia spočívajúce v zavedení záväzného mechanizmu premiestnenia. (pozri body 235, 236, 245, 246, 252, 253)

Keď sa jeden alebo viacero členských štátov ocitne v núdzovej situácii v zmysle článku 78 ods. 3 ZFEÚ, záťaž vyvolaná dočasnými opatreniami prijatými na základe tohto ustanovenia v prospech tohto alebo týchto členských štátov musí byť v zásade rozdelená medzi všetky ostatné členské štáty, ako to vyžaduje zásada solidarity a spravodlivého rozdelenia zodpovednosti medzi členskými štátmi, ktorou sa podľa článku 80 ZFEÚ spravujú politiky Únie v oblasti azylu. Preto sa Komisia a Rada pri prijímaní rozhodnutia o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech niektorých členských štátov oprávnene domnievali, že rozdelenie premiestňovaných žiadateľov medzi všetky členské štáty predstavuje v súlade so zásadou zakotvenou v článku 80 ZFEÚ základný prvok tohto rozhodnutia. Ak by v tejto súvislosti malo byť premiestnenie prísne podmienené existenciou kultúrnych a jazykových väzieb medzi každým žiadateľom o medzinárodnú ochranu a členským štátom premiestnenia, vyplývalo by z toho, že rozdelenie týchto žiadateľov medzi všetky členské štáty pri dodržaní zásady solidarity uloženej článkom 80 ZFEÚ, a teda prijatie záväzného mechanizmu premiestnenia, by sa stalo nemožným. V každom prípade platí, že úvahy týkajúce sa etnického pôvodu žiadateľov o medzinárodnú ochranu nemožno vziať do úvahy, keďže takéto úvahy by boli úplne jednoznačne v rozpore s článkom 21 Charty základných práv Európskej únie. (pozri body 291, 292, 304, 305)

Pozri text rozhodnutia. (pozri bod 303)

V súlade s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie musí byť na vnútroštátnej úrovni zabezpečené právo na účinný prostriedok nápravy proti akémukoľvek rozhodnutiu vnútroštátnych orgánov, ktoré je potrebné prijať v rámci postupu premiestnenia na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ. (pozri bod 325)

Systém vytvorený rozhodnutím 2015/1601 o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianska a Grécka, rovnako ako systém zavedený nariadením č. 604/2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov, spočívajú na objektívnych kritériách, a nie na tom, v akom zmysle vyjadrí svoje preferencie žiadateľ o medzinárodnú ochranu. Osobitne platí, že pravidlo zodpovednosti členského štátu prvého vstupu stanovené v článku 13 ods. 1 uvedeného nariadenia ako jediné pravidlo určenia zodpovedného členského štátu podľa tohto nariadenia, z ktorého zavádza výnimku rozhodnutie 2015/1601, nesúvisí s tým, aký konkrétny prijímajúci členský štát uprednostňuje žiadateľ a nesmeruje osobitne ani k zabezpečeniu existencie jazykovej, kultúrnej alebo spoločenskej väzby medzi týmto žiadateľom a zodpovedným členským štátom. Okrem toho, aj keď je orgánom benefitujúcich členských štátov priznaná určitá miera voľnej úvahy pri identifikovaní jednotlivých žiadateľov, ktorých by bolo možné premiestniť do určeného členského štátu premiestnenia podľa článku 5 ods. 3 rozhodnutia 2015/1601, táto miera voľnej úvahy je odôvodnená vzhľadom na cieľ tohto rozhodnutia, ktorým je odbremeniť grécky a taliansky azylový systém od značného počtu žiadateľov prostredníctvom ich premiestnenia do iných členských štátov, a to v krátkom čase, účinným spôsobom a pri dodržaní práva Únie, predovšetkým základných práv zaručených Chartou základných práv Európskej únie. Zároveň platí, že podľa práva Únie nemá žiadateľ právo zvoliť si členský štát zodpovedný za vybavenie jeho žiadosti. Kritériá stanovené nariadením č. 604/2013 na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu nesúvisia s tým, aký konkrétny prijímajúci členský štát uprednostňuje žiadateľ. (pozri body 333, 334, 337, 339)