NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

ELEANOR SHARPSTON

prednesené 8. júna 2017 ( 1 )

Vec C‑490/16

A. S.

proti

Slovinskej republike

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Najvyšší súd Slovinskej republiky)]

a

Vec C‑646/16

Jafari

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Verwaltungsgerichtshof Wien (Najvyšší správny súd Viedeň, Rakúsko)]

„Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Hranice, azyl a prisťahovalectvo – Určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti štátneho príslušníka tretej krajiny o azyl – Kritériá na určenie členského štátu zodpovedného za posudzovanie žiadostí o medzinárodnú ochranu – Výklad článkov 12, 13 a 14 nariadenia (EÚ) č. 604/2013 – Výklad článku 5 ods. 4 písm. c) nariadenia (ES) č. 562/2006“

Úvod

1. Ak sa pozrieme na mapu Európy a položíme na ňu mapu Európskej únie, pričom presne vyznačíme vonkajšie hranice EÚ, vyjdú najavo určité zjavné skutočnosti. Na východe je dlhá pozemná hranica s deviatimi členskými štátmi EÚ. ( 2 ) Keď sa presunieme na Balkán, zemepis – tak ako história – je trochu komplikovaný. ( 3 ) Zásadnou skutočnosťou, ktorú treba zdôrazniť, je, že priamo z Turecka do Európskej únie vedie „pozemný most“. Južne od územia Európskej únie sa nachádza Stredozemné more – cez ktoré sa dá preplaviť amatérsky zhotovenými plavidlami, ak sú podmienky vo vlasti dotknutej osoby dostatočne zlé na to, aby sa vydala na takú zúfalú cestu. Najkratšia cesta k pevnine vedie do Grécka, na Maltu alebo do Talianska – alebo najzápadnejšie do Španielska. Východné a juhovýchodné hranice Európskej únie sa teda dajú využiť na pozemnú migráciu ( 4 ), zatiaľ čo južnú hranicu možno využiť na migráciu cez Stredozemné more.

2. Západná hranica Európskej únie poskytuje oveľa menšie možnosti migrácie. V prvom rade pozdĺž celej západnej hranice EÚ leží Atlantický oceán. Na severe sa navyše nachádzajú ďalšie moria – Írske more, Lamanšský prieliv a Severné more ( 5 ), Skagerrak ( 6 ), Kattegat a Baltské more ( 7 ). Švédsko má okrem Baltského mora na svojej južnej hranici tiež pozemnú hranicu na severe so svojím susedným štátom – Nórskom. Fínsko má tak námorné hranice ( 8 ), ako aj pozemné hranice ( 9 ). Na západe a severe je preto migrácia v dôsledku zemepisného usporiadania v spojení s podnebím podstatne zložitejšia.

3. „Dublinský systém“ ( 10 ) nevychádza z mapy Európy, ktorú som opísala vyššie. Namiesto toho konkludentne predpokladá, že všetci žiadatelia o medzinárodnú ochranu pricestujú letecky. V takom prípade by teoreticky bolo takmer rovnako pravdepodobné, že do každého z dvadsiatich ôsmich členských štátov pricestuje (približne) rovnaký počet žiadateľov. ( 11 ) Za týchto okolností je zavedený systém veľmi praktický.

4. Ďalším podstatným znakom dublinského systému je, že sa zameriava na konkrétneho žiadateľa o medzinárodnú ochranu. Tento konkrétny žiadateľ [vymedzený v článku 2 písm. c) nariadenia Dublin III] sa posudzuje z hľadiska kritérií stanovených v kapitole III tohto nariadenia s cieľom určiť, ktorý členský štát je zodpovedný za posúdenie jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu. Celé nariadenie je sformulované so zreteľom na konkrétnu osobu. Tento prístup je samozrejme správny. Konkrétni ľudia, ktorí žiadajú o ochranu, nie sú štatistiky – je potrebné zaobchádzať s nimi humánne a rešpektovať ich základné práva. V normálnych časoch si uplatnenie prístupu zakotveného v nariadení Dublin III môže vyžadovať administratívnu koordináciu a spoluprácu medzi príslušnými orgánmi rôznych členských štátov, ale nie sú s ním spojené nijaké imanentné alebo neprekonateľné ťažkosti.

5. Od septembra 2015 do marca 2016 však určite nešlo o normálne časy.

6. Podpredseda Európskej komisie opísal základnú príčinu náhlej a hromadnej migrácie do Európskej únie takto: „Na zemi existuje peklo. Volá sa Sýria. Skutočnosť, že milióny ľudí sa pokúšajú utiecť z tohto pekla, je pochopiteľná. Skutočnosť, že sa pokúšajú zostať čo najbližšie k svojmu domovu, je tiež pochopiteľná. A je samozrejmé, že ak sa im to nepodarí, pokúsia sa nájsť bezpečné útočisko inde. … Uteká stále viac ľudí. Situácia v susedných krajinách dáva malú a niekedy nijakú nádej. Preto sa ľudia pokúšajú dostať [cez Turecko, v ktorom sa už nachádzajú viac než dva milióny utečencov] do bezpečia v Európe. Tento problém sa nevyrieši sám. Prílev utečencov sa nezastaví, kým trvá vojna. Je potrebné urobiť veľa, aby sa tento konflikt skončil, a bude sa na tom podieľať celý svet. Zatiaľ musíme urobiť všetko, čo je v našich silách, aby sme zvládli prílev utečencov, poskytli ľuďom bezpečné útočisko v regióne, v EÚ a vo zvyšku sveta.“ ( 12 )

7. Veľmi veľa ľudí vyhnaných zo Sýrie sa preto pripojilo k jestvujúcim tokom ľudí, ktorí sa chcú dostať do Európskej únie z iných miest zemegule zmietaných vojnou alebo mučených hladom ( 13 ): z Afganistanu a Iraku. Médiá venovali najväčšiu pozornosť hrozivým námorným tragédiám na preplnených a prederavených nafukovacích člnoch, ktoré sa potopili počas plavby cez Stredozemné more v letných mesiacoch roka 2015. Existovala však aj druhá veľká pozemná migračná trasa do Európskej únie: „západobalkánska trasa“.

8. Súčasťou tejto trasy bola námorná a/alebo pozemná cesta z Turecka na západ do Grécka a potom na západný Balkán. Väčšina ľudí cestovala cez Bývalú juhoslovanskú republiku Macedónsko, Srbsko, Chorvátsko, Maďarsko a Slovinsko. ( 14 ) Táto trasa sa po prvý raz stala obľúbenou tranzitnou trasou do Európskej únie v roku 2012, keď došlo k zmierneniu schengenských vízových obmedzení pre päť balkánskych krajín – Albánsko, Bosnu a Hercegovinu, Čiernu Horu, Srbsko a Bývalú juhoslovanskú republiku Macedónsko. Do marca 2016 tak mnoho ľudí mohlo cestovať po jedinej dôležitej trase vedúcej z Turecka do Grécka a potom na sever cez západný Balkán. ( 15 )

9. Osoby, ktoré cestovali po západobalkánskej trase, nechceli zostať v krajinách, cez ktorých územie museli prejsť, aby sa dostali do cieľa, ktorý si vybrali. Tieto krajiny tiež nechceli, aby zostali na ich území. Orgány Bývalej juhoslovanskej republiky Macedónsko a srbské orgány poskytli prepravu (za ktorú zaplatili osoby, ktoré ju použili) ( 16 ) a umožnili osobám, ktoré cestovali po tejto trase, prejsť cez hranicu na územie Chorvátska, najmä po tom, čo došlo k uzavretiu hranice s Maďarskom. Chorvátske a slovinské orgány tiež poskytli prepravu (tento raz bezplatne) a umožnili týmto osobám dostať sa cez ich hranice do Rakúska a Nemecka. Politika západobalkánskych štátov spočívajúca v povolení vstupu týchto štátnych príslušníkov tretích krajín na ich územie a poskytnutí prostriedkov, napríklad prepravy, aby sa dostali na hranicu na ceste do cieľa, ktorý si vybrali, bola opísaná ako politika „mávnutia rukou“.

10. Dňa 27. mája 2015 Komisia predložila okrem iného návrh rozhodnutia Rady založeného na článku 78 ods. 3 ZFEÚ na vytvorenie núdzového mechanizmu určeného predovšetkým na pomoc Taliansku a Grécku, keďže to boli spravidla členské štáty prvého vstupu, a teda čelili náhlemu prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín. Bol to prvý návrh podaný na základe uvedeného ustanovenia. Dňa14. septembra 2015 Rada prijala rozhodnutie na základe uvedeného návrhu. ( 17 ) Rada v tomto rozhodnutí poukázala na to, že špecifická situácia Grécka a Talianska má vplyv na iné geografické regióny, ako je „západobalkánska migračná trasa“. ( 18 ) K cieľom rozhodnutia 2015/1523 patrilo premiestnenie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorí podali žiadosti o azyl v jednom z týchto štátov. Ďalším cieľom bolo umožniť dočasné pozastavenie uplatňovania pravidiel obsiahnutých v nariadení Dublin III, najmä kritéria, podľa ktorého v prípade, ak žiadateľ protiprávne prekročil hranicu z tretej krajiny, zodpovednosť za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu prislúchala členskému štátu prvého vstupu. Deklarovaným cieľom tohto opatrenia bolo do dvoch rokov premiestniť 40000 žiadateľov do iných členských štátov. Uvedené rozhodnutie bolo schválené jednomyseľne.

11. Do týždňa Rada prijala druhé rozhodnutie, ktoré stanovovalo systém premiestnenia 120000 štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí potrebovali medzinárodnú ochranu. ( 19 ) Rozhodnutím 2015/1601 bol tiež zavedený prerozdeľovací kľúč, ktorý stanovoval, ako sa majú dotknutí štátni príslušníci tretích krajín umiestniť v členských štátoch. ( 20 ) Toto rozhodnutie bolo z politického hľadiska kontroverzné a bolo prijaté kvalifikovanou väčšinou. ( 21 ) Dňa 25. októbra 2015 sa konalo stretnutie na vysokej úrovni na pozvanie predsedu Komisie, na ktorom sa zúčastnili predstavitelia členských štátov EÚ, ako aj tretích štátov. ( 22 ) Účastníci tohto stretnutia sa dohodli na súbore opatrení (uvedených vo „vyhlásení“) na účely zlepšenia spolupráce a zavedenia konzultácií medzi krajinami, cez ktoré vedie západobalkánska trasa. Tiež sa dohodli na opatreniach (ktoré sa mali vykonať bezodkladne) zameraných na obmedzenie sekundárneho pohybu, poskytnutie prístrešia pre štátnych príslušníkov tretích krajín, riadenie hraníc a boj proti prevádzačstvu a obchodovaniu s ľuďmi. ( 23 ) Nie je jasné, aký je presný právny základ a presný právny účinok týchto opatrení. ( 24 )

12. Medzitým sa 21. augusta 2015 v tlači objavila správa, že Nemecko „vyňalo“ sýrskych štátnych príslušníkov z pôsobnosti nariadenia Dublin III. ( 25 ) V septembri 2015 Nemecko opäť zaviedlo kontroly na hraniciach s Rakúskom po tom, čo za niekoľko dní prijalo státisíce ľudí. Takzvané „vyňatie“ zrušilo v novembri 2015.

13. Dňa 15. septembra 2015 Maďarsko uzavrelo svoju hranicu so Srbskom. V dôsledku tohto uzatvorenia bol veľký počet ľudí presmerovaný do Slovinska. Dňa 16. októbra 2015 Maďarsko postavilo plot pozdĺž svojej hranice s Chorvátskom. Od novembra 2015 do februára 2016 Bývalá juhoslovanská republika Macedónsko postavila plot pozdĺž svojej hranice s Gréckom.

14. Do konca októbra 2015 pricestovalo po západobalkánskej trase z Grécka do strednej Európy takmer 700000 ľudí. Ich počet bol opísaný rôznymi spôsobmi ako „nebývalý“, „hromadný prílev“ a „výnimočný“. Štatistiky týkajúce sa vstupu a registrácie sa líšia podľa krajín, cez ktoré vedie táto trasa. Počet osôb, ktoré denne pricestovali do Srbska, dosahoval okolo 10000 (v októbri), resp. 5000 (v novembri). ( 26 )

15. Dňa 11. novembra 2015 začalo Slovinsko stavať plot pozdĺž svojej hranice s Chorvátskom. V decembri 2015 Rakúsko postavilo plot na hlavnom hraničnom priechode so Slovinskom. Rakúsko medzitým 16. septembra 2015 dočasne opätovne zaviedlo kontroly na vnútorných hraniciach.

16. Dňa 14. februára 2016 Rakúsko oznámilo, že prijíma len osoby z Afganistanu, Iraku a Sýrie. Dňa 18. februára 2016 sa v Záhrebe zišli vedúci predstavitelia rôznych policajných orgánov a vydali vyhlásenie. ( 27 ) Politika tzv. mávnutia rukou pri prechode ľudí cez západobalkánske štáty sa prestala uplatňovať, keď Rakúsko zmenilo svoju liberálnu azylovú politiku (teda vo februári 2016).

17. Pokiaľ ide o iné štáty, Francúzsko na obdobie od júla 2016 do januára 2017 dočasne opätovne zaviedlo kontroly na vnútorných hraniciach. Dánsko postupovalo podobne a následne predĺžilo kontroly na obdobie od 4. januára 2016 do 12. novembra 2016. Nórsko opätovne zaviedlo kontroly na vnútorných hraniciach na obdobie od 26. novembra 2015 do 11. februára 2017 a Švédsko prijalo rovnaké opatrenia na obdobie od 12. novembra 2015 do 11. novembra 2016.

18. Celkový počet ľudí, ktorí cestovali po západobalkánskej trase v pomerne krátkom časovom období koncom roka 2015 a začiatkom roka 2016, spolu s politickými ťažkosťami, ktoré z toho vyplynuli, sa spravidla skrátene označujú ako „utečenecká kríza“ alebo „humanitárna kríza“ na západnom Balkáne. Bol to najväčší hromadný pohyb osôb cez Európu od druhej svetovej vojny. Tieto celkom výnimočné okolnosti tvoria kontext prejednávaných dvoch návrhov na začatie prejudiciálneho konania.

Medzinárodné právo

Ženevský dohovor

19. Článok 31 ods. 1 Ženevského dohovoru o právnom postavení utečencov ( 28 ) zakazuje trestne stíhať pre nezákonný vstup alebo pre prítomnosť utečencov, ktorí utiekli z územia, kde ich život alebo ich sloboda boli ohrozené, pokiaľ sa nachádzajú na území daného štátu bez povolenia, za predpokladu, že sa sami bezodkladne prihlásia a preukážu dostatočný dôvod na svoj nezákonný vstup alebo prítomnosť. V súlade s článkom 31 ods. 2 štáty nemajú uplatňovať na pohyb utečencov na svojom území iné obmedzenia, než sú nevyhnutné. Akékoľvek obmedzenia sa majú uplatňovať iba dovtedy, kým sa postavenie utečencov neupraví alebo kým nedostanú povolenie na vstup do iného štátu. Štáty musia poskytnúť utečencom primeranú lehotu a všetky potrebné prostriedky na získanie povolenia na vstup do iného štátu.

Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd

20. Článok 3 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd ( 29 ) stanovuje, že nikoho nemožno podrobovať neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestu.

Právne predpisy EÚ

Charta

21. Článok 4 Charty základných práv Európskej únie ( 30 ) zodpovedá článku 3 EDĽP. Článok 18 Charty zaručuje právo na azyl dodržiavaním pravidiel Ženevského dohovoru.

Dublinský systém

Nariadenie Dublin III

22. Pravidlá upravujúce územnú pôsobnosť nariadenia Dublin III sú zložité. Nariadenie Dublin II, ktoré predchádzalo uvedenému nariadeniu, sa uplatňovalo v Dánsku od roku 2006 na základe dohody medzi Európskym spoločenstvom a Dánskym kráľovstvom o kritériách a mechanizmoch na určenie členského štátu, ktorý je zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl podanej v Dánsku alebo v ktoromkoľvek inom členskom štáte Európskej únie, a o systéme Eurodac na porovnávanie odtlačkov prstov pre účinné uplatňovanie Dublinského dohovoru. ( 31 ) Neexistuje zodpovedajúca dohoda, ktorá by sa týkala nariadenia Dublin III. V súlade s článkom 3 a článkom 4a ods. 1 Protokolu č. 21 o postavení Spojeného kráľovstva a Írska s ohľadom na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktorý je pripojený k ZEÚ a ZFEÚ, tieto členské štáty oznámili želanie zúčastniť sa na prijímaní a uplatňovaní nariadenia Dublin III. Toto nariadenie sa uplatňuje na ostatné členské štáty EÚ štandardným spôsobom a bez výhrad.

23. Podľa dohody medzi Európskou úniou a Švajčiarskou konfederáciou o kritériách a mechanizmoch na určenie štátu zodpovedného za preskúmanie žiadosti o azyl podanej v niektorom členskom štáte alebo vo Švajčiarsku sa nariadenie Dublin III uplatňuje na tento štát. ( 32 )

24. V preambule nariadenia Dublin III sa nachádzajú nasledujúce konštatovania: – spoločný európsky azylový systém (ďalej len „SEAS“) je súčasťou cieľa Európskej únie, ktorým je postupné vytváranie priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti otvoreného pre tých, ktorých okolnosti oprávnene donútili hľadať ochranu v Európskej únii. Tento systém je založený na úplnom a rozsiahlom uplatňovaní Ženevského dohovoru. SEAS by mal zahŕňať z krátkodobého hľadiska jasnú a uplatniteľnú metódu na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu, ( 33 ) – takáto metóda by mala byť založená na objektívnych a spravodlivých kritériách ako pre členské štáty, tak aj pre dotknuté osoby. Mala by umožniť najmä rýchle určenie zodpovedného členského štátu, aby bol zaručený efektívny prístup k postupom na udelenie medzinárodnej ochrany a aby nebolo ohrozené rýchle vybavovanie žiadostí o medzinárodnú ochranu, ( 34 ) – dublinský systém je základným kameňom SEAS, keďže sa na jeho základe jasne rozdeľuje zodpovednosť medzi členskými štátmi za posúdenie žiadostí o medzinárodnú ochranu, ( 35 ) – pri uplatňovaní dublinského systému je potrebné brať do úvahy ustanovenia acquis EÚ v oblasti azylu, ( 36 ) – pri uplatňovaní nariadenia Dublin III by sa mali predovšetkým zvažovať ochrana najlepších záujmov dieťaťa a rešpektovanie rodinného života. ( 37 ) Súčasné vybavenie žiadostí o medzinárodnú ochranu členov jednej rodiny jedným členským štátom je v súlade s dodržiavaním zásady jednoty rodiny, ( 38 ) – s cieľom zaručiť účinnú ochranu práv dotknutých osôb by sa mali v súvislosti s rozhodnutiami o odovzdaní do zodpovedného členského štátu stanoviť právne záruky a právo na účinný prostriedok nápravy predovšetkým v súlade s článkom 47 Charty. S cieľom zabezpečiť dodržanie medzinárodného práva by mal účinný prostriedok nápravy voči takýmto rozhodnutiam zahŕňať preskúmanie uplatňovania tohto nariadenia, ako aj právnej a faktickej situácie v členskom štáte, do ktorého sa žiadateľ odovzdáva, ( 39 ) – pokračujúce vytváranie oblasti bez vnútorných hraníc, v rámci ktorého je zaručený voľný pohyb osôb v súlade so ZFEÚ, a stanovenie politík Únie, ktoré sa týkajú podmienok vstupu a pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín, vrátane spoločného úsilia zameraného na riadenie vonkajších hraníc, si vyžaduje dosiahnutie rovnováhy medzi kritériami zodpovednosti v duchu solidarity, ( 40 ) – pokiaľ ide o zaobchádzanie s osobami, na ktoré sa vzťahuje rozsah pôsobnosti nariadenia Dublin III, členské štáty sú viazané svojimi povinnosťami vyplývajúcimi z nástrojov medzinárodného práva, vrátane príslušnej judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva, ( 41 ) – nariadenie Dublin III rešpektuje základné práva a dodržiava zásady, ktoré sú uznané najmä v Charte. ( 42 )

25. Ako sa uvádza v článku 1, nariadenie Dublin III „stanovuje kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanú v jednom z členských štátov štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti (ďalej len ‚zodpovedný členský štát‘)“.

26. Článok 2 obsahuje tieto vymedzenia pojmov: „a) ‚štátny príslušník tretej krajiny‘ je akákoľvek osoba, ktorá nie je občanom Únie v zmysle článku 20 ods. 1 ZFEÚ, a ktorá nie je štátnym príslušníkom štátu, ktorý sa zúčastňuje na [nariadení Dublin III] na základe dohody s Európskou úniou; b) ‚žiadosť o medzinárodnú ochranu‘ je žiadosť o medzinárodnú ochranu v zmysle článku 2 písm. h) [smernice o oprávnení]; c) ‚žiadateľ‘ je štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti, ktorí podali žiadosť o medzinárodnú ochranu, v súvislosti s ktorou ešte nebolo prijaté konečné rozhodnutie; d) ‚posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu‘ je akékoľvek posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu, alebo rozhodnutie alebo rozsudok o žiadosti o medzinárodnú ochranu uskutočnené alebo prijaté príslušnými orgánmi v súlade so [smernicou o konaniach] a [smernicou o oprávnení], s výnimkou postupov na určenie zodpovedného členského štátu podľa [nariadenia Dublin III]; … l) ‚povolenie na pobyt‘ je akékoľvek povolenie vydané orgánmi členského štátu povoľujúceho štátnemu príslušníkovi tretej krajiny alebo osobe bez štátnej príslušnosti zdržiavať sa na jeho území, ako aj doklady potvrdzujúce povolenie zostať na území v rámci dojednaní dočasnej ochrany alebo dovtedy, kým pominú okolnosti, ktoré bránia vo vykonaní príkazu na vysťahovanie, s výnimkou víz a povolení na pobyt vydaných počas obdobia potrebného na určenie zodpovedného členského štátu, ako je stanovené v tomto nariadení, alebo počas posudzovania žiadosti o medzinárodnú ochranu alebo žiadosti o povolenie na pobyt; m) ‚vízum‘ je povolenie alebo rozhodnutie členského štátu, ktoré sa vyžaduje pre tranzit alebo vstup s cieľom zamýšľaného pobytu v členskom štáte alebo v niekoľkých členských štátoch. Charakter víza sa určí v súlade s týmito pojmami: – ‚dlhodobé vízum‘ je povolenie alebo rozhodnutie vydané jedným z členských štátov podľa jeho vnútroštátneho práva alebo podľa práva Únie, ktoré sa vyžaduje pre vstup s cieľom zamýšľaného pobytu v tomto členskom štáte na obdobie viac ako tri mesiace, – ‚krátkodobé vízum‘ je povolenie alebo rozhodnutie členského štátu na účely tranzitu cez územie jedného, viacerých alebo všetkých členských štátov alebo na zamýšľaný pobyt na ňom na obdobie, ktorého dĺžka nepresiahne tri mesiace počas šesťmesačného obdobia odo dňa prvého vstupu na územie členských štátov, – ‚letiskové tranzitné vízum‘ je vízum platné pre tranzit cez medzinárodné tranzitné priestory jedného alebo viacerých letísk členských štátov, …“

27. Podľa článku 3 ods. 1 musia členské štáty posúdiť každú žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktorú podá štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti na území ktoréhokoľvek z nich, ako aj na hranici alebo v tranzitnom priestore. Každú takú žiadosť má posúdiť jeden členský štát, a to ten, ktorý je podľa kritérií stanovených v kapitole III označený ako zodpovedný.

28. Článok 3 ods. 2 stanovuje: „Keď nie je možné určiť žiaden zodpovedný členský štát na základe kritérií uvedených v tomto nariadení, je za jej posúdenie zodpovedný prvý členský štát, v ktorom bola žiadosť o medzinárodnú ochranu podaná. Ak nie je možné odovzdanie žiadateľa do členského štátu, ktorý je primárne určený za zodpovedný, pretože sa zo závažných dôvodov možno domnievať, že v konaní o azyle a podmienkach prijímania žiadateľov existujú v danom členskom štáte systémové chyby, na základe ktorých hrozí žiadateľom neľudské alebo ponižujúce zaobchádzanie v zmysle článku 4 [Charty], členský štát uskutočňujúci proces určovania zodpovedného členského štátu pokračuje v posudzovaní kritérií stanovených v kapitole III s cieľom zistiť, či iný členský štát nemôže byť určený ako zodpovedný. Ak nemožno vykonať odovzdanie podľa tohto odseku do žiadneho členského štátu určeného na základe kritérií stanovených v kapitole III alebo do prvého členského štátu, v ktorom bola podaná žiadosť, stane sa zodpovedným členským štátom členský štát, ktorý uskutočňuje proces určovania zodpovedného členského štátu.“

29. Kritériá na určenie zodpovedného členského štátu (na účely článku 1) sú stanovené v kapitole III (ďalej len „kritériá stanovené v kapitole III“). Článok 7 ods. 1 stanovuje, že tieto kritériá sa majú použiť v takom poradí, v akom sú stanovené v tejto kapitole. Zodpovedný členský štát sa určí na základe situácie existujúcej vtedy, keď žiadateľ po prvýkrát podal svoju žiadosť o medzinárodnú ochranu v členskom štáte, ako to stanovuje článok 7 ods. 2 Na vrchole hierarchie sa nachádzajú kritériá týkajúce sa maloletých osôb (článok 8) a rodinných príslušníkov (články 9, 10 a 11). Ani jedno z konaní vo veci samej sa priamo netýka týchto kritérií. ( 43 )

30. Ďalším kritériom v poradí je článok 12, ktorý stanovuje podmienky súvisiace s kritériom týkajúcim sa vydávania povolení na pobyt alebo víz. Z článku 12 ods. 1 vyplýva, že ak má žiadateľ platné povolenie na pobyt, za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu je zodpovedný ten členský štát, ktorý vydal toto povolenie. V súlade s článkom 12 ods. 2, ak je žiadateľ držiteľom platného víza, je za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu zodpovedný ten členský štát, ktorý vydal toto vízum, pokiaľ nebolo toto vízum vydané v mene iného členského štátu na základe dohody o zastúpení podľa článku 8 nariadenia (ES) č. 810/2009 ( 44 ). V takomto prípade je za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu zodpovedný zastúpený členský štát.

31. Článok 13 je nazvaný „Vstup a/alebo pobyt“. Článok 13 ods. 1 stanovuje: „Keď sa zistí na základe dôkazu alebo indície, ako sú opísané v dvoch zoznamoch uvedených v článku 22 ods. 3 tohto nariadenia, vrátane údajov uvedených v nariadení (EÚ) č. 603/2013[ ( 45 )], že žiadateľ protiprávne prekročil hranicu do členského štátu po súši, mori alebo letecky po príchode z tretej krajiny, za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu je zodpovedný členský štát, do ktorého takto vstúpil. Uvedená povinnosť skončí 12 mesiacov odo dňa, kedy sa uskutočnilo takéto protiprávne prekročenie hranice.“

32. Predposledné kritérium, ktoré je stanovené v článku 14, sa týka „vstupu v prípade zrušenej vízovej povinnosti“. Tento článok znie: „1. Ak štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti vstúpi na územie členského štátu, v ktorom sa vo vzťahu k nemu alebo k nej zrušila vízová povinnosť, tento členský štát je zodpovedný za posúdenie jeho/jej žiadosti o medzinárodnú ochranu. 2. Zásada ustanovená v odseku 1 sa neuplatní, ak štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti podá svoju žiadosť o medzinárodnú ochranu v inom členskom štáte, v ktorom sa vo vzťahu k nemu alebo k nej takisto zrušila vízová povinnosť pre vstup na dané územie. V tomto prípade je tento iný členský štát zodpovedný za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu.“

33. Posledné kritérium (článok 15) sa týka žiadostí o medzinárodnú ochranu podaných v medzinárodnom tranzitnom priestore letiska a nie je relevantné pre prejednávané návrhy na začatie prejudiciálneho konania.

34. Členské štáty sa na základe článku 17 ods. 1 môžu podľa vlastného uváženia odchýliť od článku 3 ods. 1 nariadenia Dublin III a rozhodnúť, že posúdia žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktorú podal štátny príslušník tretej krajiny, aj keď podľa kritérií stanovených v kapitole III dotknutému členského štátu neprislúcha zodpovednosť za takéto posúdenie.

35. Kapitola V obsahuje ustanovenia upravujúce povinnosti „zodpovedného členského štátu“. V článku 18, ktorý je súčasťou tejto kapitoly, sú vymenované určité povinnosti, ku ktorým patrí povinnosť prevziať žiadateľa, ktorý podal žiadosť v inom členskom štáte [článok 18 ods. 1 písm. a)], alebo povinnosť prijať späť žiadateľa, ktorého žiadosť je v procese posudzovania a ktorý podal žiadosť v inom členskom štáte alebo ktorý sa nachádza na území iného členského štátu bez povolenia na pobyt [článok 18 ods. 1 písm. b)].

36. Článok 20 ods. 1 stanovuje, že proces určovania zodpovedného členského štátu sa musí začať čo najskôr po tom, ako je členskému štátu prvýkrát podaná žiadosť o medzinárodnú ochranu. Žiadosť o medzinárodnú ochranu sa považuje za podanú, keď je príslušným orgánom dotknutého členského štátu doručené tlačivo podané žiadateľom alebo správa, ktorú vypracovali orgány, ako sa uvádza v článku 20 ods. 2 ( 46 )

37. Podľa článku 21, ak členský štát, ktorému bola podaná žiadosť o medzinárodnú ochranu, považuje iný členský štát za zodpovedný za posúdenie tejto žiadosti, môže čo najrýchlejšie a v každom prípade do troch mesiacov odo dňa podania žiadosti v zmysle článku 20 ods. 2 dožiadať tento iný členský štát, aby prevzal žiadateľa. V súlade s článkom 22 ods. 1 ( 47 ) dožiadaný členský štát vykoná potrebné kontroly a vydá rozhodnutie o dožiadaní o prevzatie žiadateľa do dvoch mesiacov odo dňa doručenia takého dožiadania. Článok 22 ods. 7 stanovuje, že nekonanie v tejto lehote sa považuje za akceptovanie dožiadania. ( 48 )

38. Dožiadanie podľa článku 23 o prijatie späť týkajúce sa žiadateľa, ktorý podá novú žiadosť o medzinárodnú ochranu, sa musí tiež podať čo najskôr. Podľa článku 25 musí dožiadaný členský štát odpovedať čo najskôr – najneskôr do jedného mesiaca odo dňa doručenia dožiadania. V zmysle článku 25 ods. 2 sa nekonanie v tejto lehote považuje za akceptovanie dožiadania.

39. V článkoch 26 a 27 sú zakotvené určité procesné záruky. Prvý uvedený článok stanovuje, že keď dožiadaný členský štát súhlasí s tým, že má prevziať alebo prijať späť žiadateľa, žiadajúci členský štát musí oznámiť dotknutej osobe rozhodnutie o jej odovzdaní do zodpovedného členského štátu. V tomto rozhodnutí sa musia uviesť informácie o dostupných opravných prostriedkoch.

40. Podľa článku 27 ods. 1 majú žiadatelia právo na účinný opravný prostriedok vo forme odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo vo forme vecného alebo právneho preskúmania tohto rozhodnutia, a to na súde.

41. Článok 29 znie: „1. Odovzdanie žiadateľa alebo inej osoby uvedenej v článku 18 ods. 1 písm. c) alebo d) zo žiadajúceho členského štátu do zodpovedného členského štátu sa uskutoční v súlade s vnútroštátnym právom žiadajúceho členského štátu, po porade medzi dotknutými členskými štátmi, akonáhle to je prakticky možné a najneskôr do šiestich mesiacov od akceptovania dožiadania iným členským štátom o prevzatie alebo prijatie späť dotknutej osoby alebo konečného rozhodnutia o odvolaní alebo preskúmaní, ak majú v súlade s článkom 27 ods. 3 odkladný účinok. … 2. Ak sa odovzdanie neuskutoční v lehote šiestich mesiacov, zodpovedný členský štát bude zbavený svojej povinnosti prevziať alebo prijať späť dotknutú osobu a táto zodpovednosť sa presunie na žiadajúci členský štát. Táto lehota sa môže predĺžiť najviac na jeden rok, ak sa odovzdanie nemohlo uskutočniť kvôli uväzneniu dotknutej osoby, alebo najviac na osemnásť mesiacov, ak je dotknutá osoba na úteku. …“ ( 49 )

42. Článok 33 je nazvaný „Mechanizmus včasného varovania, pripravenosti a krízového riadenia“. Článok 33 ods. 1 stanovuje: „Keď Komisia najmä na základe informácií zhromaždených [Európskym podporným úradom pre azyl (ďalej len „EASO“)] podľa nariadenia (EÚ) č. 439/2010[ ( 50 )] zistí, že uplatňovanie tohto nariadenia môže byť ohrozené na základe opodstatnenej hrozby osobitného tlaku na azylový systém členského štátu a/alebo v dôsledku problémov s fungovaním azylového systému niektorého členského štátu, v spolupráci s EASO v odporúčaní daný členský štát vyzve, aby vypracoval preventívny akčný plán. …“

Predpisy, ktorými sa vykonáva nariadenie Dublin III

43. Nariadením (EÚ) č. 603/2013 ( 51 ) bol zriadený systém Eurodac. Účelom tohto systému je pomáhať pri určovaní, ktorý členský štát je podľa nariadenia Dublin III zodpovedný za preskúmanie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej v členskom štáte štátnym príslušníkom tretej krajiny.

44. Príloha II vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 118/2014, ktoré ustanovuje podrobné pravidlá na uplatňovanie nariadenia Dublin III ( 52 ), obsahuje dva zoznamy, v ktorých sú uvedené dôkazné prostriedky na určenie zodpovedného členského štátu na účely nariadenia Dublin III. V zozname A sú uvedené formálne dôkazy, ktoré určujú zodpovednosť, pokiaľ ich nevyvráti dôkaz o opaku. Zoznam B sa týka indícií: indikatívnych dôkazov, ktoré sú síce vyvrátiteľné, no za určitých okolností môžu stačiť na určenie zodpovednosti.

Schengenské acquis

45. Voľný pohyb osôb medzi európskymi krajinami sa v takej či onakej podobe uskutočňuje už od stredoveku. ( 53 ) Schengenská dohoda, ktorá bola podpísaná 14. júna 1985, zahŕňala postupné zrušenie vnútorných hraníc a upravovala kontrolu vonkajšej hranice zmluvných štátov. Dňa 19. júna 1990 bol podpísaný Dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda. ( 54 ) Tento dohovor zahŕňal otázky, ako je organizácia a riadenie vonkajšej hranice a zrušenie kontrol na vnútorných hraniciach, postupy udeľovania jednotného víza a prevádzkovanie jedinej databázy pre všetkých členov [Schengenský informačný systém (ďalej len „SIS“)], ako aj zavedenie prostriedku spolupráce medzi cudzineckými orgánmi zmluvných štátov. Tieto záležitosti boli začlenené do rámca acquis EÚ Amsterdamskou zmluvou. Všetkých 28 členských štátov EÚ sa v plnom rozsahu nepodieľa na schengenskom acquis. ( 55 ) Pre Írsko a Spojené kráľovstvo platia osobitné pravidlá. ( 56 )

Kódex schengenských hraníc

46. V odôvodneniach Kódexu schengenských hraníc ( 57 ) sa uvádzajú nasledujúce relevantné konštatovania. Vytvorenie oblasti, v ktorej sa osoby môžu voľne pohybovať, by mali sprevádzať ďalšie opatrenia, ako napríklad spoločná politika o prekračovaní vonkajších hraníc. ( 58 ) V tejto súvislosti je vytvorenie spoločného súboru právnych predpisov jednou zo základných súčastí spoločnej politiky riadenia vonkajších hraníc. ( 59 ) Kontrola hraníc je nielen v záujme členského štátu, na vonkajších hraniciach ktorého sa vykonáva, ale všetkých členských štátov, ktoré zrušili kontrolu hraníc na svojich vnútorných hraniciach.

47. V odôvodneniach sa ďalej uvádza, že kontrola hraníc by mala pomáhať v boji proti nelegálnemu prisťahovalectvu a obchodovaniu s ľuďmi a zabrániť akémukoľvek ohrozeniu vnútornej bezpečnosti, verejného poriadku, verejného zdravia a medzinárodných vzťahov členských štátov. ( 60 ) Hraničné kontroly by sa mali vykonávať spôsobom, ktorý plne rešpektuje ľudskú dôstojnosť. Kontrola hraníc by sa mala vykonávať profesionálne a s rešpektom a mala by byť primeraná sledovaným cieľom. ( 61 ) Kontrola hraníc nezahŕňa len kontroly osôb na hraničných priechodoch a dozor hraníc mimo týchto hraničných priechodov, ale aj analýzu rizík pre vnútornú bezpečnosť a analýzu hrozieb, ktoré môžu mať vplyv na bezpečnosť vonkajších hraníc. Preto je potrebné stanoviť podmienky, kritériá a podrobné pravidlá, ktorými sa budú riadiť kontroly na hraničných priechodoch a dozor. ( 62 ) S cieľom zabrániť neúmerne dlhému čakaniu na hraničných priechodoch by sa mali prijať ustanovenia o zmiernení kontrol na vonkajších hraniciach v prípade výnimočných a nepredvídaných okolností. Aj v prípade, ak sa zmiernia kontroly na hraniciach, sa však musí povinne vykonávať systematické označovanie dokladov štátnych príslušníkov tretích krajín odtlačkom pečiatky. Toto označovanie odtlačkom pečiatky umožňuje s istotou stanoviť dátum a miesto prekročenia hranice bez toho, aby sa vo všetkých prípadoch určovalo, či boli vykonané všetky potrebné opatrenia požadované pri kontrole cestovných dokladov. ( 63 )

48. Článok 1 v skutočnosti stanovuje dvojaký cieľ Kódexu schengenských hraníc. Po prvé tento kódex umožňuje, aby sa nevykonávala hraničná kontrola osôb, ktoré prekračujú hranice medzi zúčastnenými členskými štátmi. Po druhé stanovuje pravidlá, ktorými sa spravuje hraničná kontrola osôb, ktoré prekračujú vonkajšie hranice členských štátov Európskej únie.

49. V článku 2 sa nachádzajú nasledujúce vymedzenia pojmov: „… 2. ‚vonkajšie hranice‘ sú pozemné hranice členských štátov vrátane riečnych a jazerných hraníc, námorné hranice členských štátov a ich letiská, riečne prístavy, námorné prístavy a jazerné prístavy, ak nie sú vnútornými hranicami; … 5. ‚osoby, ktoré požívajú právo na voľný pohyb v súlade s právom Únie‘, sú: a) občania Únie v zmysle [článku 20 ods. 1 ZFEÚ] a štátni príslušníci tretej krajiny, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie, ktorý požíva právo na voľný pohyb, na ktorého sa vzťahuje smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES[ ( 64 )]…; b) štátni príslušníci tretej krajiny a ich rodinní príslušníci bez ohľadu na štátnu príslušnosť, ktorí podľa dohôd medzi Úniou a je[j] členskými štátmi na jednej strane a týmito tretími krajinami na strane druhej požívajú práva na voľný pohyb rovnocenné právam občanov Únie; 6. ‚štátny príslušník tretej krajiny‘ je každá osoba, ktorá nie je občanom Únie v zmysle článku 20 ods. 1 zmluvy a na ktorú sa nevzťahuje bod 5 [článku 2]; 7. ‚osoby, na ktoré bolo vydané upozornenie na účely odopretia vstupu‘ zahŕňajú každého štátneho príslušníka tretej krajiny, na ktorého bolo v súlade s článkom 96 [DVSD] a na účely tohto článku vydané upozornenie v Schengenskom informačnom systéme (‚SIS‘); 8. ‚hraničný priechod‘ je každý priechod schválený príslušnými orgánmi na prekračovanie vonkajších hraníc; … 9. ‚kontrola hraníc‘ je činnosť vykonávaná na hraniciach na účely tohto nariadenia a v súlade s ním, výlučne v nadväznosti na úmysel prekročiť takúto hranicu alebo na prekročenie takejto hranice bez ohľadu na akýkoľvek iný úmysel, ktorá zahŕňa hraničné kontroly a hraničný dozor; 10. ‚hraničné kontroly‘ sú kontroly vykonávané na hraničných priechodoch, aby sa osobám, vrátane ich dopravných prostriedkov a predmetov v ich držbe, mohol povoliť vstup na územie členských štátov, alebo aby smeli toto územie opustiť; 11. ‚hraničný dozor‘ je sledovanie hraníc mimo hraničných priechodov a sledovanie hraničných priechodov mimo stanovených otváracích hodín s cieľom zabrániť osobám, aby sa vyhýbali hraničným kontrolám; … 13. ‚príslušník pohraničnej stráže‘ je každý verejný činiteľ pridelený v súlade s vnútroštátnym právom na hraničný priechod alebo k hranici, alebo do bezprostrednej blízkosti tejto hranice, ktorý v súlade s týmto nariadením a vnútroštátnym právom vykonáva úlohy kontroly hraníc; … 15. ‚povolenie na pobyt‘ je: a) každé povolenie na pobyt vydané členskými štátmi podľa jednotného formátu stanoveného nariadením Rady (ES) č. 1030/2002[ ( 65 )]… a pobytový preukaz vydaný v súlade so smernicou 2004/38/ES; b) všetky ostatné doklady vydané členským štátom štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktoré ich oprávňujú na pobyt na jeho území a ktoré boli v súlade s článkom 34 predmetom oznámenia a následného uverejnenia, okrem: i) dočasných povolení vydaných počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt uvedenej v písmene a) alebo žiadosti o azyl a ii) víz vydaných členským štátom podľa jednotného formátu stanoveného nariadením Rady (ES) č. 1683/95…; …“ ( 66 )

50. Podľa článku 3 sa Kódex schengenských hraníc vzťahuje na „každého, kto prekračuje vnútorné alebo vonkajšie hranice členských štátov, a nie sú ním dotknuté: a) práva osôb, ktoré požívajú právo na voľný pohyb v súlade s právom Únie; b) práva utečencov a osôb, ktoré žiadajú o medzinárodnú ochranu, najmä s ohľadom na zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia ‚non‑refoulement‘“.

51. Podľa článku 3a musia členské štáty pri uplatňovaní tohto nariadenia konať v plnom súlade s príslušným právom EÚ vrátane Charty, Ženevským dohovorom a základnými právami. To zahŕňa povinnosť prijímať rozhodnutia na individuálnom základe.

52. Článok 5 je nazvaný „Podmienky pre vstup štátnych príslušníkov tretej krajiny“. V súlade s článkom 5 ods. 1 na plánovaný pobyt, ktorý nepresiahne 90 dní v rámci akéhokoľvek 180‑dňového obdobia ( 67 ), musí štátny príslušník tretej krajiny spĺňať tieto podmienky: a) mať platný cestovný doklad, ktorý ho oprávňuje prekročiť hranicu; b) mať platné vízum; c) zdôvodniť účel a podmienky plánovaného pobytu a mať dostatočné prostriedky na živobytie na dĺžku plánovaného pobytu a na návrat do svojej krajiny pôvodu alebo na tranzit do tretej krajiny, v ktorej ho určite prijmú, alebo byť schopný získať takéto prostriedky zákonným spôsobom; d) nesmie ísť o osobu, na ktorú bolo vydané v SIS upozornenie na účely odopretia vstupu, a e) táto osoba sa okrem iného nepokladá za hrozbu pre verejný poriadok alebo vnútornú bezpečnosť. ( 68 )

53. Odchylne od týchto požiadaviek článok 5 ods. 4 písm. c) stanovuje, že „štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorí nespĺňajú jednu alebo viac podmienok stanovených v odseku 1, môže členský štát povoliť vstup na svoje územie z humanitárnych dôvodov, z dôvodov štátneho záujmu alebo z dôvodu medzinárodných záväzkov. Ak je na štátneho príslušníka tretej krajiny vydané upozornenie podľa odseku 1 písm. d), členský štát, ktorý schvaľuje vstup takejto osoby na svoje územie, oznámi túto skutočnosť zodpovedajúcim spôsobom ďalším členským štátom“.

54. Článok 8 dovoľuje príslušníkom pohraničnej stráže za výnimočných a nepredvídaných okolností zmierniť kontroly, ktoré sa majú vykonávať na vonkajších hraniciach. Výnimočné a nepredvídané okolnosti nastanú vtedy, keď nepredvídané udalosti majú za následok takú intenzívnu premávku, že čakacia doba na hraničnom priechode sa stáva neprimeranou a už sa vyčerpali všetky zdroje ohľadom personálu, zariadení a organizácie.

55. Článok 8 ods. 3 však stanovuje, že príslušník pohraničnej stráže musí aj napriek zmierneniu hraničných kontrol označiť cestovné doklady štátnych príslušníkov tretích krajín na vstupe i výstupe odtlačkom pečiatky v súlade s článkom 10 ods. 1, v ktorom sa uvádza, že cestovné doklady štátnych príslušníkov tretích krajín sa musia systematicky označovať odtlačkom pečiatky na vstupe a na výstupe. Odtlačkom pečiatky sa musia označovať: a) doklady s platným vízom, ktoré umožňujú štátnym príslušníkom tretích krajín prekročiť hranicu; b) doklady umožňujúce prekročiť hranicu štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorým bolo vízum vydané členským štátom na hranici, a c) doklady umožňujúce prekročiť hranicu štátnym príslušníkom tretích krajín, na ktorých sa nevzťahuje vízová povinnosť.

56. V článku 13 sa uvádza, že vstup na územie členských štátov sa odoprie štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý nespĺňa všetky podmienky na vstup stanovené v článku 5 ods. 1 a nepatrí do kategórií osôb, ktoré uvádza článok 5 ods. 4 Týmto nie je dotknuté uplatňovanie osobitných ustanovení, ktoré sa týkajú práva na azyl, medzinárodnú ochranu alebo na vydanie víz na dlhodobý pobyt.

SIS

57. SIS je v podstate informačný systém, ktorý podporuje kontrolu vonkajších hraníc a spoluprácu pri presadzovaní práva v štátoch, ktoré uplatňujú Kódex schengenských hraníc (ďalej len „schengenské štáty“). Jeho hlavným účelom je pomáhať pri zachovaní vnútornej bezpečnosti v týchto štátoch v prípade nevykonávania hraničných kontrol na vnútorných hraniciach. ( 69 ) Zabezpečuje sa to okrem iného prostredníctvom automatizovaného vyhľadávania, ktoré poskytuje prístup k zápisom o osobách na účely hraničných kontrol. V súvislosti so štátnymi príslušníkmi tretích krajín (teda fyzickými osobami, ktoré nie sú občanmi EÚ ani štátnymi príslušníkmi štátov, ktoré na základe dohôd medzi Európskou úniou a dotknutými štátmi požívajú práva voľného pohybu rovnocenné s právami občanov EÚ) ( 70 ) musia členské štáty vložiť do SIS zápis, ak príslušný správny orgán alebo súd vydá rozhodnutie, ktorým odoprie vstup alebo pobyt, založené na hrozbe pre verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť, ktorú môže predstavovať prítomnosť tejto osoby. ( 71 ) Zápis sa môže vložiť aj vtedy, ak sa také rozhodnutie zakladá na tom, že na štátneho príslušníka tretej krajiny sa vzťahovalo opatrenie, ako je vyhostenie, odoprenie vstupu alebo deportácia, pričom toto opatrenie nebolo zrušené alebo odložené. ( 72 )

Nariadenie (ES) č. 1683/95

58. Nariadenie Rady (ES) č. 1683/95 ( 73 ) stanovuje jednotný formát víz (nálepku) pre víza vydané členskými štátmi, ktoré musia zodpovedať špecifikáciám stanoveným v prílohe k tomuto nariadeniu. Tieto špecifikácie sa vzťahujú na „bezpečnostné prvky“, ako sú integrovaná fotografia, opticky variabilný znak, logo vydávajúceho členského štátu, slovo „vízum“ a deväťmiestne národné číslo.

Nariadenie (ES) č. 539/2001

59. V prílohe I k nariadeniu Rady (ES) č. 539/2001 sa nachádza zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov, a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti. ( 74 ) Touto povinnosťou nie je dotknutá Európska dohoda o zrušení víz pre utečencov. ( 75 ) Štátni príslušníci tretích krajín vymenovaných v prílohe II sú oslobodení od povinnosti mať krátkodobé vízum. Členské štáty sú tiež oprávnené stanoviť výnimku z vízovej povinnosti pre určité obmedzené kategórie osôb. ( 76 )

Vízový informačný systém

60. Vízový informačný systém (ďalej len „VIS“) bol vytvorený rozhodnutím Rady 2004/512/ES ( 77 ). Podľa článku 1 nariadenia (ES) č. 767/2008 ( 78 ) VIS umožňuje schengenským štátom vymieňať si údaje o vízach týkajúce sa žiadostí o udelenie krátkodobých víz a rozhodnutí vydaných v tejto súvislosti. Článok 2 písm. f) stanovuje, že k cieľom VIS patrí uľahčovať uplatňovanie nariadenia Dublin II. V súlade s článkom 4 je „vízum“ vymedzené podľa DVSD. Vízová nálepka označuje jednotný formát víz vymedzený v nariadení č. 1683/95. Slovné spojenie „cestovný doklad“ znamená pas alebo iný rovnocenný doklad, ktorý držiteľa oprávňuje na prekročenie vonkajších hraníc a do ktorého je možné vlepiť vízum.

61. Článok 21 stanovuje, že výhradne na účel určenia členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl, pokiaľ je v tejto súvislosti potrebné určiť, či členský štát vydal vízum alebo či žiadateľ o medzinárodnú ochranu „protiprávne prekročil hranicu členského štátu“ (podľa ustanovení, ktorým v súčasnosti zodpovedajú články 12 a 13 nariadenia Dublin III), musia mať príslušné orgány prístup k vyhľadávaniu odtlačkov prstov dotknutého žiadateľa o azyl v databáze.

Nariadenie č. 810/2009

62. Ako sa uvádza v článku 1 ods. 1 nariadenia č. 810/2009, týmto nariadením sa ustanovujú postupy a podmienky udeľovania víz na tranzit cez územie členských štátov alebo plánované pobyty na ich území, ktorých dĺžka nepresahuje 90 dní v rámci akéhokoľvek 180‑dňového obdobia. Tieto požiadavky sa vzťahujú na všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí podliehajú vízovej povinnosti pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov.

63. V článku 2 je štátny príslušník tretej krajiny vymedzený ako každá osoba, ktorá nie je občanom EÚ. Vízum je povolenie udelené členským štátom na tranzit cez územie členských štátov alebo plánovaný pobyt na ich území, ktorého dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia odo dňa prvého vstupu na územie členských štátov nepresahuje tri mesiace, alebo tranzit cez medzinárodné tranzitné priestory letísk členských štátov. „Vízová nálepka“ je jednotný formát víz, ktorý je vymedzený v nariadení č. 1683/95. Uznané cestovné doklady sú doklady, ktoré uznal jeden alebo viacero členských štátov na účely vlepenia víz. ( 79 )

Smernica o konaniach

64. Ako naznačuje jej názov, smernica o konaniach stanovuje spoločné konania o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany podľa smernice o oprávnení. V článku 3 sa uvádza, že táto smernica sa uplatňuje na všetky také žiadosti podané na území Európskej únie.

65. V súlade s článkom 31 musia členské štáty zabezpečiť, aby sa žiadosti o medzinárodnú ochranu spracovali v konaní o posúdení žiadosti upravenom v smernici čo najskôr. ( 80 ) Všeobecné platí, že konanie o posúdení žiadosti sa má skončiť do šiestich mesiacov od podania žiadosti. Ak sa však o žiadosti rozhoduje v rámci konania stanoveného v nariadení Dublin III, šesťmesačná lehota začína plynúť od okamihu, keď sa v súlade s uvedeným nariadením určí členský štát zodpovedný za posúdenie žiadosti dotknutej osoby. ( 81 ) Členské štáty môžu stanoviť, že sa konanie o posúdení žiadosti má skrátiť a/alebo uskutočniť na hraniciach alebo v tranzitných priestoroch, okrem iného ak žiadateľ vstúpi na územie dotknutého členského štátu „neoprávnene“ alebo odmietne nechať si odobrať odtlačky prstov podľa nariadenia Eurodac. ( 82 )

Smernica o návrate

66. V článku 1 smernice 2008/115/ES ( 83 ) sa uvádza, že touto smernicou sa ustanovujú spoločné normy a postupy, ktoré sa majú uplatňovať v členských štátoch na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva EÚ a medzinárodného práva vrátane záväzkov týkajúcich sa ochrany utečencov a ľudských práv.

67. Článok 2 stanovuje, že táto smernica sa uplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu. Členské štáty sa môžu rozhodnúť, že túto smernicu nebudú uplatňovať na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorým sa v súlade s článkom 13 Kódexu schengenských hraníc odoprel vstup, alebo ktorí boli zadržaní príslušnými orgánmi v súvislosti s neoprávneným prekročením vonkajšej pozemnej, vzdušnej alebo vodnej hranice členského štátu a ktorí následne v tomto členskom štáte nezískali oprávnenie alebo právo na pobyt.

68. V súlade s článkom 3 je štátny príslušník tretej krajiny každá osoba, ktorá nie je občanom EÚ a ktorá nepožíva právo na voľný pohyb vymedzené v článku 2 ods. 5 Kódexu schengenských hraníc. Slovné spojenie „nelegálny pobyt“ je vymedzené ako „prítomnosť štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu, pričom táto osoba nespĺňa alebo prestala spĺňať podmienky vstupu ustanovené v článku 5 Kódexu schengenských hraníc alebo iné podmienky vstupu alebo pobytu v uvedenom členskom štáte“. ( 84 )

Návrhy na začatie prejudiciálneho konania

69. Vnútroštátne súdy prejednávanými dvoma návrhmi na začatie prejudiciálneho konania žiadajú Súdny dvor o usmernenie týkajúce sa výkladu nariadenia Dublin III a Kódexu schengenských hraníc. Návrh na začatie prejudiciálneho konania vo veci A. S. ( 85 ) podal Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Najvyšší súd Slovinskej republiky). Návrh na začatie prejudiciálneho konania vo veci Jafari ( 86 ) podal Verwaltungsgerichtshof Wien (Najvyšší správny súd Viedeň, Rakúsko).

70. Otázky, ktoré položili uvedené dva vnútroštátne súdy, navzájom súvisia a do značnej miery sa prekrývajú. Preto sa budem zaoberať oboma vecami v jedných návrhoch. Na označenie prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín od septembra 2015 do marca 2016 (ďalej len „relevantné obdobie“) budem všeobecne používať slovo „migrácia“. Tento prílev zahŕňal tak osoby, ktoré boli utečencami alebo chceli požiadať o medzinárodnú ochranu v Európskej únii, ako aj migrantov vo všeobecnejšom zmysle tohto slova. ( 87 )

Vec C‑490/16, A. S.

Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky

71. Vnútroštátny súd uvádza, že pán A. S., sýrsky štátny príslušník, odišiel zo Sýrie do Libanonu a odtiaľ sa vydal do Turecka a potom do Grécka, Bývalej juhoslovanskej republiky Macedónsko, Srbska, Chorvátska a Slovinska. Medzi účastníkmi konania je nesporné, že pán A. S. prešiel cez Srbsko organizovaným spôsobom v takzvanom „vlaku pre migrantov“, že do Chorvátska vstúpil zo Srbska a že v určenom mieste prechodu štátnej hranice bol sprevádzaný srbskými štátnymi orgánmi. Bol odovzdaný chorvátskym štátnym pohraničným orgánom. Tieto chorvátske orgány mu nezabránili vo vstupe na územie Chorvátska, nezačali konanie týkajúce sa jeho vyhostenia z územia Chorvátska a neoverili, či spĺňal podmienky na legálny vstup na územie Chorvátska. Chorvátske orgány namiesto toho zabezpečili prevoz až po slovinskú štátnu hranicu.

72. Pán A. S. vstúpil na územie Slovinska 20. februára 2016 v rámci prílevu osôb vo „vlaku pre migrantov“ na hraničnom priechode Dobova, kde bol zaregistrovaný. V nasledujúci deň (21. februára 2016) bol spolu s inými štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí cestovali cez západný Balkán, na slovinsko‑rakúskej hranici odovzdaný rakúskym bezpečnostným orgánom, ktoré tieto osoby vrátili do Slovinska. Dňa 23. februára 2016 predložil pán A. S. slovinským orgánom žiadosť o medzinárodnú ochranu. V ten istý deň zaslali slovinské orgány chorvátskym orgánom zoznam v súlade s článkom 2 ods. 1 dohody medzi týmito dvoma krajinami o vydávaní a návrate osôb, ktoré neoprávnene vstúpili na územie Slovinska alebo sa neoprávnene zdržiavajú na jeho území (medzinárodná dohoda). Slovinsko požiadalo Chorvátsko, aby prijalo späť 66 osôb, medzi ktorými bol aj pán A. S. Chorvátske orgány listom z 25. februára 2016 potvrdili, že prijmú tieto osoby späť. Slovinsko podalo formálne dožiadanie o prijatie späť podľa nariadenia Dublin III 19. marca 2016. Dňa 18. mája 2016 chorvátske orgány potvrdili, že uznávajú, že zodpovedným členským štátom je Chorvátsko.

73. Slovinské ministerstvo vnútra (ďalej len „slovinské ministerstvo“) rozhodnutím zo 14. júna 2016 oznámilo pánovi A. S., že Slovinsko neposúdi jeho žiadosť o medzinárodnú ochranu a že bude odovzdaný do Chorvátska ako zodpovedného členského štátu (ďalej len „rozhodnutie slovinského ministerstva“).

74. Toto rozhodnutie bolo založené na kritériu stanoveného v článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III. Podľa tohto ustanovenia, keď štátny príslušník tretej krajiny protiprávne prekročil hranicu členského štátu, tento členský štát je zodpovedný za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu. To, či došlo k protiprávnemu prekročeniu hranice v konkrétnom prípade, sa zisťuje na základe dôkazov alebo indícií, ako sú opísané v dvoch zoznamoch uvedených v prílohe II k nariadeniu, ktorým sa vykonáva nariadenie Dublin III, ktoré zahŕňajú akékoľvek údaje dostupné v systéme Eurodac.

75. Slovinské ministerstvo dospelo k záveru, že pán A. S. vo februári 2016 protiprávne vstúpil na územie Chorvátska. Tiež vzalo do úvahy, že chorvátske orgány 18. mája 2016 kladne reagovali na dožiadanie slovinských orgánov o posúdenie žiadosti pána A. S. podľa nariadenia Dublin III na základe kritéria uvedeného v článku 13 ods. 1 tohto nariadenia v tom zmysle, že Chorvátsko je členským štátom zodpovedným za posúdenie žiadosti pána A. S. ( 88 ) V prípade pána A. S. nebol zistený kladný výsledok porovnávania zo systému Eurodac týkajúci sa Chorvátska, ale to nie je rozhodujúce pre výklad článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III. Postup vnútroštátnych orgánov pri prekročení chorvátskej štátnej hranice osobami, ktoré sa nachádzali vo „vlaku pre migrantov“, bol rovnaký ako v prípadoch, keď boli migranti zapísaní do systému Eurodac.

76. Dňa 27 júna 2016 podal pán A. S. žalobu proti uvedenému rozhodnutiu na Upravno sodišče (Správny súd, Slovinsko) z dôvodu, že bolo nesprávne uplatnené kritérium uvedené v článku 13 ods. 1 Postup chorvátskych štátnych orgánov treba vykladať tak, že znamená, že pán A. S. vstúpil na územie Chorvátska legálne.

77. Dňa 4. júla 2016 bola táto žaloba zamietnutá, ale pán A. S. dosiahol odklad výkonu rozhodnutia ministerstva.

78. Dňa 7. júla 2016 podal pán A. S. na vnútroštátnom súde odvolanie proti prvostupňovému rozhodnutiu. Tento súd sa domnieva, že na určenie, ktorý členský štát je zodpovedný za posúdenie žiadosti pána A. S. o medzinárodnú ochranu, potrebuje usmernenie týkajúce sa výkladu podmienky, aby „žiadateľ protiprávne prekročil hranicu do členského štátu“, stanovenej v článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III. Vnútroštátny súd sa najmä pýta, či sa má slovné spojenie „protiprávne prekročil“ vykladať nezávisle, alebo v spojení s článkom 3 bodom 2 smernice o návrate a článkom 5 Kódexu schengenských hraníc. Vnútroštátny súd chce tiež vedieť, či je skutočnosť, že pán A. S. prekročil srbsko‑chorvátsku hranicu pod dohľadom chorvátskych orgánov, aj keď nespĺňal požiadavky podľa článku 5 ods. 1 Kódexu schengenských hraníc (lebo nemal potrebné doklady, ako napríklad platné vízum), relevantná pri posudzovaní otázky, či vstúpil na územie EÚ protiprávne.

79. Vnútroštátny súd ďalej žiada o usmernenie týkajúce sa uplatňovania určitých procesných aspektov nariadenia Dublin III, konkrétne toho, či právo pána A. S. na účinný opravný prostriedok podľa článku 27 tohto nariadenia zahŕňa právne posúdenie otázky, ako sa majú uplatniť pojmy „protiprávny“ alebo „nelegálny vstup“ do členského štátu uvedené v článku 13 ods. 1 Ak bude odpoveď na túto otázku kladná, bude potrebné určiť, ako plynú lehoty stanovené v článku 13 ods. 1 a článku 29 ods. 2 nariadenia Dublin III. Vnútroštátny súd chce v podstate vedieť, či lehota plynie ďalej, ak sa podá opravný prostriedok podľa článku 27 ods. 1, najmä ak bolo vylúčené odovzdanie podľa článku 27 ods. 3.

80. Vnútroštátny súd preto 13. septembra 2016 položil Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky v tomto znení: „1. Vzťahuje sa súdna ochrana v zmysle článku 27 [nariadenia Dublin III] aj na výklad podmienok kritéria podľa článku 13 ods. 1 v prípade, keď z rozhodnutia vyplýva, že členský štát nebude posudzovať žiadosť o medzinárodnú ochranu, že iný členský štát už prevzal zodpovednosť za posúdenie žiadosti žiadateľa na tom istom základe, a žiadateľ proti tomuto rozhodnutiu namieta? 2. Má byť podmienka protiprávneho prekročenia hranice podľa článku 13 ods. 1 [nariadenia Dublin III] vykladaná nezávisle a autonómne, alebo v spojení s článkom 3 bodom 2 [smernice o návrate] a článkom 5 Kódexu schengenských hraníc, ktoré definujú protiprávne prekročenie hranice, a má sa tento výklad uplatniť vo vzťahu k článku 13 ods. 1 [tohto nariadenia]? 3. So zreteľom na odpoveď na druhú otázku, má sa za okolností prejednávanej veci pojem protiprávne prekročenie hranice podľa článku 13 ods. 1 [nariadenia Dublin III] vykladať v tom zmysle, že nejde o protiprávne prekročenie hranice, pokiaľ orgány verejnej moci členského štátu organizujú prekročenie hranice s cieľom tranzitu do iného členského štátu EÚ? 4. Za predpokladu, že odpoveď na tretiu otázku bude kladná, má sa v dôsledku toho článok 13 ods. 1 [nariadenia Dublin III] vykladať v tom zmysle, že zakazuje vrátenie štátneho príslušníka tretej krajiny do [členského] štátu, v ktorom po prvýkrát vstúpil na územie EÚ? 5. Má sa článok 27 [nariadenia Dublin III] vykladať v tom zmysle, že lehoty uvedené v článku 13 ods. 1 a článku 29 ods. 2 neplynú, pokiaľ žiadateľ uplatňuje svoje právo na súdnu ochranu, a fortiori v prípade, keď to znamená aj položenie prejudiciálnej otázky alebo keď vnútroštátny súd čaká na odpoveď [Súdneho dvora] na takúto otázku, ktorá mu bola položená v inej veci? Subsidiárne, plynú lehoty v tomto prípade, no zodpovedný členský štát nemá právo zamietnuť prijatie žiadateľa?“

Konanie pred Súdnym dvorom

81. Vnútroštátny súd navrhol, aby Súdny dvor prejednal vec v rámci naliehavého prejudiciálneho konania. Súdny dvor uznesením z 27. septembra 2016 zamietol tento návrh. Dňa 22. decembra 2016 sa však rozhodlo, že vec bude prejednaná prednostne, lebo vyvoláva podobné otázky ako vec C‑646/16, Jafari, ktorá sa prejednáva v skrátenom konaní.

82. Písomné pripomienky predložil pán A. S., Grécko, Maďarsko, Slovinsko, Spojené kráľovstvo a Švajčiarsko, ako aj Európska komisia. Vzhľadom na podobnosti s vecou C‑646/16, Jafari, Súdny dvor nariadil v oboch veciach spoločné pojednávanie. ( 89 )

Vec C‑646/16, Jafari

Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky

83. Pani Khadija Jafari a pani Zainab Jafari sú afganskými štátnymi príslušníčkami. Sú sestry. Pani Khadija Jafari má syna, ktorý sa narodil v roku 2014, a pani Zainab Jafari má dve dcéry, ktoré sa narodili v rokoch 2011 a 2007. Tieto deti sú tiež afganskými štátnymi príslušníkmi.

84. Obe sestry spolu so svojimi deťmi (ďalej len „rodiny Jafariové“) utiekli z Afganistanu, lebo ich manželov zajali príslušníci Talibanu a boli nútení bojovať v armáde Talibanu. Odmietli to urobiť a príslušníci Talibanu ich zabili. Svokrovia oboch sestier Jafariových potom tieto ženy držali uzamknuté doma: jeden sa domnieval, že domáce väznenie jeho nevesty je primerané z náboženských dôvodov a druhý si myslel, že pre jeho nevestu bude bezpečnejšie, ak bude uzamknutá doma. Otcovi sestier Jafariových sa podarilo zorganizovať ich útek z Afganistanu. Sestry sa boja, že ak sa vrátia do Afganistanu, ich rodiny ich opäť budú držať v domácom väzení, a tiež im hrozí ukameňovanie.

85. Rodiny Jafariové odišli z Afganistanu počas decembra 2015. S pomocou „prevádzača“ najprv cestovali cez Irán (kde strávili tri mesiace) a Turecko (kde strávili okolo 20 dní) do Grécka (kde strávili tri dni). Grécke orgány odobrali pani Zainab Jafariovej biometrické údaje a poslali jej digitálne odtlačky prstov prostredníctvom systému Eurodac. Rodiny Jafariové potom cestovali cez Bývalú juhoslovanskú republiku Macedónsko, Srbsko, Chorvátsko a Slovinsko až do Rakúska. Od ich odchodu z Grécka do ich návratu na územie EÚ neuplynulo viac ako päť dní.

86. Od 18. novembra 2015 Chorvátsko začalo selektovať prílev štátnych príslušníkov tretích krajín. Prechod cez svoje územie povolilo len osobám z Afganistanu, Iraku a Sýrie, v prípade ktorých bolo pravdepodobné, že majú nárok na priznanie postavenia utečenca. Rodiny Jafariové spĺňali toto kritérium. V Chorvátsku požiadali o lekárske ošetrenie jednej z dcér pani Zainab Jafariovej. Nebola im poskytnutá nijaká pomoc. Hodinu čakali na autobus a potom boli prevezené cez hranicu do Slovinska.

87. Dňa 15. februára 2016 príslušné slovinské orgány vyhotovili doklad, v ktorom boli uvedené osobné údaje rodín Jafariových. V prípade pani Zainab Jafariovej bolo v tomto doklade uvedené „NEMČIJA/DEU“ („cieľ cesty Nemecko“). V prípade pani Khadijy Jafariovej boli písmená „DEU“ rukou prečiarknuté a prepísané na „AUT“ (teda „NEMČIJA/AUT“„cieľ cesty Rakúsko“). ( 90 ) V ten istý deň sestry spolu prekročili rakúsku hranicu a podali v Rakúsku žiadosti o medzinárodnú ochranu týkajúce sa ich a ich detí. Rakúske orgány tvrdia, že sestry pôvodne uviedli, že chcú cestovať do Švédska. Sestry to však popierajú.

88. Rakúsky príslušný orgán (Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl – rakúsky spolkový cudzinecký a azylový úrad, ďalej len „spolkový úrad“ alebo „BFA“) neoveril opis úteku sestier z Afganistanu, ktorý uviedli, lebo sa domnieval, že členským štátom zodpovedným za posúdenie ich žiadosti o medzinárodnú ochranu je Chorvátsko. BFA sa najprv obrátil na slovinské orgány a následne listom zo 16. apríla 2016 požiadal príslušný chorvátsky orgán o prevzatie sestier a ich detí v súlade s článkom 18 ods. 1 písm. a) nariadenia Dublin III. BFA uviedol, že vzhľadom na to, že rodiny Jafariové vstúpili na územie členských štátov protiprávne cez Chorvátsko, za posúdenie ich žiadostí je zodpovedný tento členský štát. Príslušný chorvátsky orgán na túto žiadosť neodpovedal. BFA mu preto listom z 18. júna 2016 oznámil, že podľa článku 22 ods. 7 nariadenia Dublin III je už za posúdenie žiadostí o medzinárodnú ochranu neodvolateľne zodpovedné Chorvátsko.

89. Spolkový úrad rozhodnutiami z 5. septembra 2016 zamietol žiadosti o medzinárodnú ochranu ako „neprípustné“, poznamenal, že Chorvátsko je zodpovedné za posúdenie žiadostí na základe článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III, a vydal príkaz na vyhostenie, podľa ktorého mali byť rodiny Jafariové vrátené do Chorvátska. Spolkový úrad vo svojom odôvodnení vychádzal z predpokladu, že sestry a ich deti po prvý raz vstúpili na územie Európskej únie v Grécku. Podľa BFA však potom opäť opustili územie EÚ a následne znovu vstúpili na územie členských štátov v Chorvátsku. Uviedol, že vstupy do Grécka a Chorvátska boli protiprávne. V Grécku však v konaní o azyle ešte stále existovali systémové nedostatky. Preto sa malo Chorvátsko na základe článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III považovať za zodpovedný členský štát. Bolo uvedené, že v tamojšom azylovom systéme sa nevyskytujú nijaké systémové nedostatky. Sestry spochybňujú tento záver. ( 91 )

90. Tak správne orgány, ako aj Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Rakúsko), ktorý rozhodoval o ich opravných prostriedkoch smerujúcich proti napadnutým rozhodnutiam, dospeli k záveru, že opis, ktorý uviedli rodiny Jafariové, a informácie o ich ceste z Afganistanu, ktoré tieto rodiny poskytli, sú vierohodné. Je tiež nesporné, že cesta rodín Jafariových sa uskutočnila počas hromadného prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín na územie EÚ zo západného Balkánu v období od septembra 2015 do marca 2016.

91. Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) rozhodnutiami z 10. októbra 2016 zamietol sťažnosti rodín Jafariových. Tým v podstate potvrdil závery, ku ktorým dospel BFA. Konštatoval, ž keď rodiny Jafariové vstúpili na územie Chorvátska zo Srbska, prekročili hranicu bez vstupného víza, hoci vzhľadom na to, že boli afganskými štátnymi príslušníkmi, mali mať vízum. Prekročenie tejto hranice bolo teda protiprávne. V rozsahu, v akom to bolo možné zistiť, aj na územie Rakúska vstúpili bez víza, a preto bol tento vstup tiež „protiprávny“.

92. Obe sestry (no nie ich deti) napadli uvedené rozhodnutie opravným prostriedkom na vnútroštátnom súde. Tvrdia, že pri určovaní, ktorý členský štát je zodpovedný za posúdenie ich žiadostí o medzinárodnú ochranu, treba zohľadniť osobitné okolnosti ich prípadov. Uvádzajú, že vstúpili na územie EÚ podľa článku 5 ods. 4 písm. c) Kódexu schengenských hraníc (teda z humanitárnych dôvodov). Prekročenie hranice preto nepredstavovalo „protiprávny vstup“ na účely článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III. To bolo zmyslom dohody z 18. februára 2016, ktorou sa povolilo štátnym príslušníkom tretích krajín vstúpiť na územie EÚ, aby mohli prejsť cez toto územie a dostať sa do štátu, v ktorom chcú požiadať o azyl. ( 92 ) Podľa článku 14 ods. 2 nariadenia Dublin III je teda členským štátom zodpovedným za posúdenie ich žiadostí o medzinárodnú ochranu Rakúsko.

93. Vnútroštátny súd vedel o tom, že Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Najvyšší súd Slovinskej republiky) už podal návrh na začatie prejudiciálneho konania vo veci C‑490/16, A. S. Podľa jeho názoru sa však okolnosti, za ktorých rodiny Jafariové podali žiadosti o medzinárodnú ochranu, odlišujú od okolností veci A. S. V prípade rodín Jafariových príslušný chorvátsky orgán neodpovedal na dožiadanie o prevzatie podané podľa článku 18 ods. 1 písm. a) nariadenia Dublin III. Vnútroštátny súd sa domnieva, že relevantným kritériom stanoveným v kapitole III, ktoré sa uplatní pri určovaní zodpovedného členského štátu, je článok 13 ods. 1 nariadenia Dublin III. Toto nariadenie však nevymedzuje pojem „protiprávne prekročenie“ hranice. Vnútroštátny súd preto žiada o usmernenie, pokiaľ ide o otázku, či sa má tento pojem vykladať nezávisle, alebo s ohľadom na iné právne akty EÚ, ktoré stanovujú pravidlá upravujúce požiadavky týkajúce sa štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí prekračujú vonkajšiu hranicu EÚ, napríklad pravidlá obsiahnuté v Kódexe schengenských hraníc. Pokiaľ chorvátske orgány povolili rodinám Jafariovým vstúpiť na územie Chorvátska a dohliadali na ich prevoz na slovinskú hranicu, vnútroštátny súd sa pýta, či taký postup v skutočnosti predstavuje „vízum“ na účely článku 2 písm. m) a článku 12 nariadenia Dublin III.

94. Rodiny Jafariové tvrdia, že relevantným kritériom stanoveným v kapitole III kritérium je článok 14 (zrušenie vízových požiadaviek). Vnútroštátny súd nie je presvedčený o tom, že tento názor je správny. Preto chce vedieť, či je správnym kritériom na určenie zodpovedného členského štátu uvedené ustanovenie alebo článok 13 ods. 1. So zreteľom na rozsudky Súdneho dvora vo veciach Ghezelbash a Karim ( 93 ) vnútroštátny súd poznamenáva, že žiadateľ sa môže v rámci odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní prijatom na základe nariadenia Dublin III odvolávať na nesprávne uplatnenie kritérií uvedených v tomto nariadení. Preto je potrebné zistiť, ktoré kritérium sa má použiť.

95. Vnútroštátny súd spochybňuje aj tvrdenie rodín Jafariových, podľa ktorého patria do pôsobnosti článku 5 ods. 4 písm. c) Kódexu schengenských hraníc. Tiež teda žiada Súdny dvor, aby sa vyjadril k správnemu výkladu tohto ustanovenia.

96. Vnútroštátny súd preto položil Súdnemu dvoru nasledujúce otázky: „1. Treba na pochopenie článku 2 písm. m), článkov 12 a 13 [nariadenia Dublin III] zohľadniť iné právne akty, ktoré s nariadením Dublin III súvisia, alebo treba týmto ustanoveniam pripísať samostatný význam? 2. Pre prípad, že ustanovenia nariadenia Dublin III treba vykladať nezávisle od iných právnych aktov: a) Treba za okolností prejednávaných prípadov, ktoré sú charakteristické tým, že spadajú do obdobia, keď boli vnútroštátne orgány najdotknutejších štátov konfrontované s mimoriadne vysokým počtom osôb žiadajúcich o tranzit cez ich územie, považovať fakticky tolerovaný vstup z iného členského štátu na ich štátne územie, ktorý slúžil výlučne na účel prechodu práve cez tento členský štát a podanie žiadosti o medzinárodnú ochranu v inom členskom štáte, za ‚vízum‘ v zmysle článku 2 písm. m) a článku 12 nariadenia Dublin III? V prípade kladnej odpovede na druhú otázku písm. a): b) Treba s ohľadom na faktické tolerovanie vstupu na účely tranzitu vychádzať z toho, že platnosť ‚víza‘ sa skončila odchodom z príslušného členského štátu? c) Treba s ohľadom na faktické tolerovanie vstupu na účely tranzitu vychádzať z toho, že ‚vízum‘ ešte stále platí, kým nedošlo k odchodu z príslušného členského štátu, alebo sa platnosť ‚víza‘ skončí bez ohľadu na odchod, ktorý sa neuskutočnil, k dátumu, keď žiadateľ s konečnou platnosťou upustí od svojho zámeru odcestovať do iného členského štátu? d) Vedie upustenie žiadateľa od zámeru vycestovať do členského štátu, ktorý bol pôvodne jeho cieľom, k tomu, že v zmysle článku 12 ods. 5 nariadenia Dublin III možno hovoriť o spáchaní podvodu po vydaní tohto ‚víza‘, takže členský štát, ktorý ‚vízum‘ vydal, nie je zodpovedný? V prípade zápornej odpovede na druhú otázku písm. a): e) Treba výraz ‚protiprávne prekročil hranicu do členského štátu po súši, mori alebo letecky po príchode z tretej krajiny‘ uvedený v článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III chápať v tom zmysle, že za uvedených mimoriadnych okolností prejednávaných prípadov nedošlo k protiprávnemu prekročeniu vonkajšej hranice? 3. Pre prípad, že ustanovenia nariadenia Dublin III treba vykladať s ohľadom na iné právne akty: a) Treba na posúdenie, či ide o ‚protiprávne prekročenie‘ hranice v zmysle článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III, vziať do úvahy predovšetkým to, či sú podľa Kódexu schengenských hraníc, najmä podľa článku 5 [tohto kódexu], ktorý je pre prejednávané prípady relevantný z dôvodu času príchodu, splnené podmienky pre vstup? V prípade kladnej odpovede na tretiu otázku písm. a): b) Ktoré ustanovenia práva Únie treba osobitne zohľadniť pri posudzovaní, či ide o ‚protiprávne prekročenie‘ hranice v zmysle článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III? V prípade kladnej odpovede na tretiu otázku písm. a): c) Treba za okolností prejednávaných prípadov, ktoré sú charakteristické tým, že spadajú do obdobia, keď boli vnútroštátne orgány najdotknutejších štátov konfrontované s mimoriadne vysokým počtom osôb žiadajúcich o tranzit cez ich územie, považovať fakticky tolerovaný vstup z iného členského štátu na ich štátne územie bez posúdenia okolností konkrétneho prípadu, ktorý mal slúžiť jedine na účel tranzitu práve cez tento členský štát a na podanie žiadosti o medzinárodnú ochranu v inom členskom štáte, považovať za povolenie vstupu v zmysle článku 5 ods. 4 písm. c) Kódexu schengenských hraníc? V prípade kladnej odpovede na tretiu otázku písm. a) a c): d) Vedie povolenie vstupu podľa článku 5 ods. 4 písm. c) Kódexu schengenských hraníc k tomu, že treba vychádzať z existencie povolenia, ktoré je rovnocenné s vízom v zmysle článku 5 ods. 1 písm. b) tohto kódexu, a teda z existencie ‚víza‘ v zmysle článku 2 písm. m) nariadenia Dublin III, takže pri uplatnení ustanovení na účely určenia zodpovedného členského štátu podľa nariadenia Dublin III treba zohľadniť aj jeho článok 12? V prípade kladnej odpovede na tretiu otázku písm. a), c) a d): e) Treba s ohľadom na faktické tolerovanie vstupu na účely tranzitu vychádzať z toho, že platnosť ‚víza‘ sa skončila odchodom z príslušného členského štátu? f) Treba s ohľadom na faktické tolerovanie vstupu na účely tranzitu vychádzať z toho, že ‚vízum‘ je ešte stále platné, ak ešte nedošlo k odchodu z príslušného členského štátu, alebo sa platnosť ‚víza‘ končí bez ohľadu na neuskutočnený odchod k dátumu, keď žiadateľ s konečnou platnosťou upustí od svojho zámeru odcestovať do iného členského štátu? g) Vedie upustenie žiadateľa od zámeru vycestovať do členského štátu, ktorý bol pôvodne jeho cieľ, k tomu, že v zmysle článku 12 ods. 5 nariadenia Dublin III možno hovoriť o spáchaní podvodu po vydaní tohto ‚víza‘, takže členský štát, ktorý ‚vízum‘ vydal, nie je zodpovedný? V prípade kladnej odpovede na tretiu otázku písm. a) a c), ale zápornej odpovede na tretiu otázku písm. d): h) Treba výraz ‚protiprávne prekročil hranicu do členského štátu po súši, mori alebo letecky po príchode z tretej krajiny‘ uvedený v článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III chápať v tom zmysle, že za uvedených mimoriadnych podmienok prejednávaných prípadov nemožno prekročenie hraníc, ktoré treba kvalifikovať ako povolenie vstupu zmysle článku 5 ods. 4 písm. c) Kódexu schengenských hraníc, považovať za protiprávne prekročenie vonkajšej hranice?“

Konanie pred Súdnym dvorom

97. Vnútroštátny súd v súlade s článkom 105 rokovacieho poriadku navrhol prejednať túto vec v skrátenom konaní. Predseda Súdneho dvora svojím uznesením z 15. februára 2017 tomuto návrhu vyhovel.

98. Písomné pripomienky predložili rodiny Jafariové, Rakúsko, Francúzsko, Maďarsko, Taliansko, Švajčiarsko a Európska komisia.

99. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 28. marca 2017 v súlade s článkom 77 rokovacieho poriadku spoločne s vecou C‑490/16, A. S., predniesli ústne pripomienky pán A. S. a rodiny Jafariové, ako aj Rakúsko, Francúzsko, Grécko, Taliansko, Spojené kráľovstvo a Komisia.

Posúdenie

Úvodné poznámky

Dublinský systém: stručný prehľad

100. Dublinským systémom sa zavádza postup na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu. ( 94 ) Oprávnenie štátnych príslušníkov tretích krajín voľne sa pohybovať v rámci schengenského priestoru ( 95 ) vyvolalo potenciálne ťažkosti a bol navrhnutý mechanizmus, ktorý mal zabezpečiť, aby za posúdenie každej žiadosti o azyl zodpovedal v zásade len jeden zúčastnený štát. K cieľom patrí okrem iného rýchlo určiť zodpovedný členský štát, zabrániť forum shoppingu a odradiť od neho, ( 96 ) zabrániť sekundárnemu pohybu a odradiť od tohto pohybu ( 97 ) a zamedziť javu, keď si členské štáty posúvajú žiadateľov o azyl medzi sebou, teda zabrániť situácii, keď každý členský štát tvrdí, že nie je zodpovedný, lebo iný členský štát je bezpečnou treťou krajinou, a preto by mal byť zodpovedný. ( 98 ) Nariadenie Eurodac dopĺňa nariadenie Dublin III.

101. Prvý súbor kritérií stanovených v kapitole III nariadenia Dublin III priznáva zodpovednosť za posúdenie žiadostí na základe rešpektovania jednoty rodiny. ( 99 ) Cieľom nasledujúcich kritérií je určiť, ktorý štát v najväčšom rozsahu prispel k vstupu žiadateľa na územie členských štátov alebo jeho pobytu na tomto území tým, že vydal vízum alebo povolenie na pobyt, nebol obozretný pri kontrole svojich hraníc alebo vo vzťahu k dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny zrušil povinnosť mať vízum. ( 100 )

Schengenské acquis

102. Podľa Kódexu schengenských hraníc majú členské štáty povinnosť zachovávať celistvosť vonkajšej hranice EÚ, ktorá sa má prekračovať len na určitých povolených miestach. Štátni príslušníci tretích krajín musia spĺňať určité požiadavky. ( 101 ) Štátny príslušník tretej krajiny, ktorý prekročil hranicu protiprávne a ktorý nemá právo zdržiavať sa na území dotknutého členského štátu, sa musí zadržať a musí sa na neho uplatniť konanie o návrate. ( 102 ) Štátni príslušníci tretích krajín, ktorí pricestujú na vonkajšie hranice členských štátov, tam často nechcú požiadať o azyl a odmietnu nechať si odobrať odtlačky prstov, ak ich príslušné orgány vôbec o to požiadajú. ( 103 ) Od tohto okamihu by sa dotknuté osoby v zásade mohli považovať za štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa nelegálne zdržiavajú na území členských štátov a ktorí nespĺňajú podmienky vstupu stanovené v článku 5 ods. 1 Kódexu schengenských hraníc, v súlade s článkom 3 bodom 2 smernice o návrate. ( 104 )

103. Podľa smernice o návrate treba uprednostniť dobrovoľný návrat. V prípadoch núteného návratu musí dotknutý členský štát vydať zákaz vstupu pre celé územie EÚ a môže vložiť túto informáciu do SIS.

104. Dublinský systém, schengenské acquis a smernica o návrate podľa všetkého poskytujú komplexný súbor opatrení. Prejednávané dve veci však poukazujú na medzery a praktické ťažkosti pri uplatňovaní takých pravidiel v prípade, ak do Európskej únie v pomerne krátkom období pricestuje mimoriadne veľký počet osôb nie letecky, ale po súši, s cieľom nájsť tam útočisko. Už som opísala okolnosti, ktoré existovali od septembra 2015 do marca 2016. ( 105 )

Všeobecné problematiky, ktoré sú predmetom otázok vnútroštátnych súdov

105. Otázky položené oboma vnútroštátnymi súdmi sa týkajú viacerých spoločných problematík.

106. Po prvé, aká všeobecná metodika sa má použiť pri výklade kritérií stanovených v článkoch 12, 13 a 14 nariadenia Dublin III? Majú sa tieto ustanovenia najmä vykladať v spojení so schengenským acquis? ( 106 ) Po druhé, predstavujú spolupráca a prostriedky, ktoré poskytli tranzitné štáty EÚ (najmä Chorvátsko a Slovinsko), v skutočnosti víza v zmysle článku 2 písm. m) a článku 12 tohto nariadenia? (Táto otázka nebola výslovne položená vo veci A. S., ale odpoveď Súdneho dvora by napriek tomu mohla pomôcť vnútroštátnemu súdu pri rozhodovaní v konaní vo veci samej.) ( 107 ) Po tretie, ako sa má vykladať článok 13 ods. 1 nariadenia Dublin III? Konkrétne, aký je význam slovného spojenia „protiprávne prekročil hranicu“ a aký je vzťah (ak taký vzťah vôbec existuje) medzi týmto ustanovením a článkom 5 ods. 1 Kódexu schengenských hraníc a článkom 3 bodom 2 smernice o návrate? ( 108 ) Po štvrté, vzťahuje sa na týchto štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorým bol povolený vstup do schengenského priestoru počas humanitárnej krízy na západnom Balkáne, výnimka z podmienok vstupu pre štátnych príslušníkov tretích krajín stanovená v článku 5 ods. 4 písm. c) Kódexu schengenských hraníc? ( 109 ) Po piate, čo predstavuje „vstup v prípade zrušenej vízovej povinnosti“ v zmysle článku 14 nariadenia Dublin III?

107. Vo veci A. S. má Súdny dvor tiež preskúmať určité procesné aspekty nariadenia Dublin III. ( 110 ) Napokon je potrebné posúdiť praktické dôsledky výkladu sporných ustanovení pre obe prejednávané veci. ( 111 )

108. Tieto otázky sa kladú v kontexte, keď bolo uvedené, že jeden členský štát na určitý čas pozastavil uplatňovanie nariadenia Dublin III, zatiaľ čo o iných členských štátoch bolo uvedené, že „pozastavili uplatňovanie schengenského systému“, keďže vybudovali bariéry pozdĺž svojich vnútorných hraníc s inými členskými štátmi EÚ, ktoré sú tiež súčasťou schengenského priestoru. ( 112 )

109. Úloha Súdneho dvora je výlučne súdna – v súlade s článkom 19 ods. 1 ZEÚ má zabezpečiť „dodržiavanie práva pri výklade a uplatňovaní zmlúv“. Je samozrejmé, že Súdny dvor nemá vstupovať na politickú scénu a zaoberať sa (citlivou) otázkou, ako sa vzhľadom na zemepisné usporiadanie Európy majú rozdeliť žiadatelia o medzinárodnú ochranu medzi členské štáty Európskej únie. Nebývalé okolnosti, ktoré existovali na západnom Balkáne od septembra 2015 do marca 2016, napriek tomu poukazujú na rozpor medzi zemepisným usporiadaním a podrobnými kritériami stanovenými v kapitole III nariadenia Dublin III. Otvorene povedané, Súdny dvor má teraz poskytnúť právne riešenie a spätne ho prispôsobiť skutkovej situácii, ktorú uplatniteľné právne predpisy nie sú schopné vyriešiť. Bez ohľadu na to, aké riešenie sa zvolí, niekto ho bude pravdepodobne považovať za kontroverzné.

Prvá problematika: metodika, ktorá sa má uplatniť pri výklade kritérií uvedených v článkoch 12, 13 a 14 nariadenia Dublin III

110. Vnútroštátne súdy vo veciach A. S. a Jafari chcú zistiť, či je potrebné zohľadniť iné právne akty EÚ spojené s nariadením Dublin III, alebo či sa má toto nariadenie [najmä jeho článok 2 písm. m) a články 12, 13 a 14] vykladať nezávisle od takých právnych aktov. Je nesporné, že tranzit bol zabezpečený s pomocou dotknutých štátov. Nevyhnutne teda vzniká otázka, či pravidlá týkajúce sa štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí prekračujú vonkajšie hranice Európskej únie, zasahujú do výkladu nariadenia Dublin III.

111. Žiadateľky vo veci Jafari, ako aj Rakúsko, Francúzsko, Grécko, Maďarsko, Švajčiarsko a Komisia tvrdia, že kritériá stanovené v kapitole III sa majú vykladať v spojení s inými právnymi aktmi, najmä s Kódexom schengenských hraníc a smernicou o návrate.

112. Pán A. S. tvrdí, že výklad kritérií stanovených v kapitole III by nemal byť založený len na vnútroštátnych alebo medzinárodných predpisoch. Pri tomto výklade treba vziať do úvahy skutkovú situáciu a povinnosti tranzitných štátov EÚ, ktoré postupovali v súlade s článkom 33 Ženevského dohovoru a článkom 3 EDĽP (zákaz mučenia), ako aj s článkom 4 ods. 2 a článkom 5 ods. 4 Kódexu schengenských hraníc.

113. Taliansko sa domnieva, že kľúčovou otázkou nie je to, či všeobecný prístup k výkladu zohľadňuje iné právne akty EÚ. Po prvé uvádza, že od septembra 2015 do marca 2016 tranzitné štáty EÚ nevydávali víza osobám, ktoré prechádzali cez ich územie. Po druhé zdôrazňuje, že článok 13 ods. 1 nariadenia Dublin III sa má vykladať z hľadiska Ženevského dohovoru.

114. Podľa názoru Spojeného kráľovstva Kódex schengenských hraníc a smernica o návrate z právneho hľadiska nie sú relevantné pre pojem „protiprávne prekročenie“ uvedený v článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III. Tento pojem sa preto má vykladať nezávisle od uvedených právnych aktov.

115. Domnievam sa, že prístup k výkladu kritérií stanovených v kapitole III nepredstavuje výber z dvoch možností, ktorými sú vykladať nariadenie Dublin III úplne samostatne, alebo ho vykladať takým spôsobom, aby pojmy použité v tomto nariadení boli vymedzené na základe vykonávacích ustanovení iných právnych aktov EÚ.

116. Podľa ustálenej judikatúry je pri výklade ustanovenia práva EÚ potrebné zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele, ktoré sledujú právne predpisy, ktorých je toto ustanovenie súčasťou. ( 113 ) V prvej zo „všeobecných zásad“ obsiahnutých v „Spojenej praktickej príručke pre tvorbu legislatívy EÚ“ ( 114 ) sa uvádza, že táto legislatíva musí byť prehľadne usporiadaná, jednoduchá a terminologicky presná a nesmie vyvolávať u jej čitateľa neistotu. Ak právny akt obsahuje definície, ktoré sa nachádzajú aj v iných právnych predpisoch EÚ, bolo by opodstatnené očakávať, že v ňom bude uvedený výslovný krížový odkaz, keďže poňatie definície, ktorá sa má zahrnúť implicitne, nie je v súlade so zásadou právnej istoty. ( 115 ) Kódex schengenských hraníc ani smernica o návrate neobsahujú definície, ktoré by krížovo odkazovali na kritériá stanovené v kapitole III nariadenia Dublin III.

117. Znenie článku 12 nariadenia Dublin III sa odlišuje od článkov 13 a 14, keďže obsahuje výslovný krížový odkaz na vízový kódex, ktorý je súčasťou schengenského acquis. Tento odkaz je dostatočne jasný, jednoduchý a presný na to, aby svedčil o tom, že vízový kódex je relevantný pre výklad tohto ustanovenia. ( 116 ) To však neznamená, že pojem „vízum“ uvedený v článku 12 je obmedzený na definíciu, ktorá patrí do pôsobnosti vízového kódexu. ( 117 )

118. Po prvé nariadenie Dublin III sa vzťahuje na členské štáty, v ktorých sa neuplatňuje schengenské acquis, najmä Írsko a Spojené kráľovstvo. V súvislosti s týmito štátmi musí pojem „vízum“ označovať doklad uznaný za vízum podľa vnútroštátnych predpisov. Po druhé pojem „vízum“ zahŕňa aj iné kategórie dokladov než krátkodobé vízum, ktoré spadá do pôsobnosti vízového kódexu. Zo znenia článku 2 písm. m) nariadenia Dublin III vyplýva, že tento právny akt sa vzťahuje na tri rôzne typy víza. ( 118 )

119. Tieto úvahy sa vzťahujú aj na článok 14, v ktorom je tiež použité slovo „vízum“. Tento pojem sa v záujme koherentnosti a konzistentnosti tiež musí vykladať rovnakým spôsobom ako článok 12.

120. Z toho vyplýva, že schengenské acquis je relevantným prvkom, ktorý treba zohľadniť pri výklade slova „vízum“, ale že neurčuje význam tohto pojmu na účely článku 2 písm. m) a článku 12 nariadenia Dublin III.

121. Článok 13 nariadenia Dublin III výslovne neodkazuje na nijaké opatrenia, ktoré by boli súčasťou schengenského acquis, ani na smernicu o návrate.

122. Legislatívny kontext však svedčí o tom, že nariadenie Dublin III je neoddeliteľnou súčasťou SEAS, ktorý je založený na úplnom a rozsiahlom uplatňovaní Ženevského dohovoru. ( 119 ) Tento dohovor poskytuje medzinárodný rámec na ochranu utečencov a žiadateľov o priznanie postavenia utečenca. V súlade s článkom 31 ods. 2 tohto dohovoru by štáty v zásade nemali obmedzovať pohyb utečencov na svojom území a akékoľvek obmedzenia, ktoré sa považujú za nevyhnutné, sa majú uplatňovať iba dovtedy, kým sa postavenie utečencov neupraví alebo kým nedostanú povolenie na vstup do iného štátu. Štáty musia poskytnúť utečencom primeranú lehotu a všetky potrebné prostriedky na získanie povolenia na vstup do iného štátu. Toto ustanovenie treba mať na zreteli pri výklade nariadenia Dublin III. ( 120 ) Uvedené nariadenie sa má teda vykladať vzhľadom na jeho kontext a účel a spôsobom, ktorý je v súlade so Ženevským dohovorom. Vyplýva to z článku 78 ods. 1 ZFEÚ. Z odôvodnenia 39 je tiež zrejmé, že nariadenie Dublin III sa musí vykladať spôsobom, ktorý rešpektuje práva uznané Chartou. ( 121 )

123. Keďže nariadenie Dublin III je neoddeliteľnou súčasťou SEAS, relevantným faktorom je tiež acquis EÚ v oblasti azylu. ( 122 ) V uvedenom nariadení sa nachádzajú výslovné odkazy na smernicu o oprávnení, smernicu o prijímaní a smernicu o konaniach. ( 123 ) SEAS bol vytvorený v kontexte, ktorý umožňoval predpokladať, že všetky štáty, ktoré sa na ňom zúčastňujú, či už ide o členské štáty, alebo tretie štáty, rešpektujú základné práva vrátane práv majúcich svoj základ v Ženevskom dohovore a protokole z roku 1967, ako aj v EDĽP ( 124 ) a že členské štáty si preto v tomto ohľade vzájomne dôverujú. ( 125 )„Práve na základe zásady vzájomnej dôvery normotvorca Únie prijal [nariadenie Dublin II] v snahe racionalizovať posudzovanie žiadostí o azyl a zabrániť zahlteniu systému vyplývajúcemu z povinnosti štátnych orgánov zaoberať sa niekoľkonásobnými žiadosťami o azyl podanými tým istým žiadateľom, zvýšiť právnu istotu, pokiaľ ide o určenie štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl, a týmto spôsobom zabrániť ‚forum shopping‘, pričom celý systém má za hlavný cieľ zrýchliť posudzovanie žiadostí tak v záujme žiadateľov o azyl, ako aj zúčastnených štátov.“ ( 126 ) Tieto otázky tvoria podstatu pojmu „priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“ ( 127 ) a najmä SEAS, ktorý je založený na vzájomnej dôvere a domnienke rešpektovania práva Európskej únie a najmä základných práv ostatnými členskými štátmi ( 128 ).

124. Základné ciele nariadenia Dublin III svedčia o snahe normotvorcu EÚ stanoviť organizačné pravidlá upravujúce vzťahy medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o určenie členského štátu zodpovedného za preskúmanie žiadosti o azyl, podľa vzoru predchádzajúceho Dublinského dohovoru. ( 129 ) V odôvodneniach 4, 5 a 7 nariadenia Dublin III sa tiež hovorí o stanovení jasnej a uplatniteľnej metódy umožňujúcej rýchle určenie štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl, aby bol zaručený efektívny prístup ku konaniam o určení postavenia utečenca a aby nebolo ohrozené rýchle vybavovanie žiadostí o azyl. ( 130 )

125. Do akej miery sú opatrenia, ktoré nie sú súčasťou SEAS, ako napríklad Kódex schengenských hraníc a smernica o návrate, relevantné pre výklad kritérií stanovených v kapitole III, ktoré sa nachádzajú v článku 12, článku 13 ods. 1 a článku 14?

126. Už som vysvetlila, že sa domnievam, že články 12 a 14 sa majú vykladať samostatne, aj keď vízový kódex je relevantný pre určenie významu slova „vízum“ z určitých hľadísk. ( 131 )

127. Pokiaľ ide o výklad pojmu „protiprávne prekročenie“ v zmysle článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III, v Kódexe schengenských hraníc sa nenachádza zodpovedajúci pojem. Preto neprichádza do úvahy prenesenie tohto pojmu z Kódexu schengenských hraníc do nariadenia Dublin III.

128. Okrem toho osobná pôsobnosť pravidiel, ktoré sa nachádzajú v hlave II kapitole I Kódexu schengenských hraníc týkajúcej sa podmienok vstupu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí prekračujú vonkajšiu hranicu, nie je rovnaká ako v nariadení Dublin III. Toto posledné uvedené nariadenie sa uplatňuje len na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí žiadajú o medzinárodnú ochranu ( 132 ), teda na kategóriu osôb, ktorá má na základe Ženevského dohovoru osobitné postavenie podľa medzinárodného práva.

129. Legislatívny vývoj svedčí o tom, že opatrenia na určenie zodpovednosti za posudzovanie žiadostí o azyl, ktoré boli nahradené Dublinským dohovorom, boli pôvodne súčasťou medzivládneho schengenského dohovoru ( 133 ), zatiaľ čo tak nariadenie Dublin III, ako aj Kódex schengenských hraníc majú pôvod v DVSD. Pôsobnosť týchto dvoch právnych aktov je odlišná a ich ciele nie sú rovnaké. Nemožno teda predpokladať, že vzhľadom na to, že tieto dva akty z historického hľadiska spolu súvisia, treba ich vykladať rovnako.

130. Spojené kráľovstvo poukazuje na to, že Kódex schengenských hraníc a smernica o návrate sa nevzťahujú na určité členské štáty (najmä na Spojené kráľovstvo). Domnieva sa, že by preto bolo nesprávne vykladať nariadenie Dublin III na základe právnych predpisov, ktoré neplatia v celej Európskej únii.

131. Je pravda, že pôsobnosť právnych predpisov, ktoré sa nevzťahujú na všetky členské štáty, by sa nemala rozširovať na tieto štáty nepriamo. Variabilná geometria, ktorá sa uplatňuje v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti okrem iného v dôsledku osobitného postavenia Spojeného kráľovstva, však nevytvorila jednotnú schému. Spojené kráľovstvo sa rozhodlo, že bude uplatňovať niektoré súčasti schengenského acquis, zatiaľ čo iné odmietlo. ( 134 ) Skutočnosť, že Spojené kráľovstvo nie je viazané Kódexom schengenských hraníc alebo smernicou o návrate, nemôže zmeniť záväznú povahu nariadenia Dublin III. ( 135 ) To, že Spojené kráľovstvo neprijalo niektoré právne akty EÚ, tiež nemôže fakticky obmedziť výklad opatrení tvoriacich jeden celok, ktorý sa logicky ponúka. Spojené kráľovstvo ako také nemôže rozhodovať za celú Európsku úniu.

132. Napriek tomu sa v článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III nenachádza nijaký odkaz na smernicu o návrate. Normotvorca uviedol taký odkaz v článku 24 spomenutého nariadenia, ktorý sa týka predloženia dožiadania o prijatie späť, keď sa v žiadajúcom členskom štáte nepodala nová žiadosť. Ak by teda normotvorca chcel v článku 13 ods. 1 výslovne odkázať na smernicu o návrate, zrejme by to mohol urobiť a aj by to urobil.

133. Pojem „nelegálny pobyt“ uvedený v článku 3 bode 2 smernice o návrate sa vzťahuje na širšiu kategóriu osôb než osobná pôsobnosť nariadenia Dublin III. Táto smernica sa uplatňuje na všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín (vo vymedzenom zmysle). Jej pôsobnosť nie je obmedzená na konkrétnu kategóriu cudzích štátnych príslušníkov, ktorí žiadajú o medzinárodnú ochranu, kým sa rozhoduje o ich žiadostiach. ( 136 )

134. Pojem „nelegálny pobyt“ uvedený v smernici o návrate sa týka inej situácie, než je „protiprávne prekročenie hranice“ v zmysle článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III. Súdny dvor vo veci Affum ( 137 ) rozhodol, že štátny príslušník tretej krajiny, ktorý cestuje autobusom cez územie členského štátu, spadá do pôsobnosti článku 3 bodu 2 smernice o návrate, lebo ak sa dotknutá osoba nachádza na území členského štátu bez toho, aby spĺňala podmienky vstupu alebo pobytu v tomto štáte, „zdržiava sa v ňom neoprávnene“. To je pravda, ale nie je to otázka, o ktorú ide vo veciach A. S. a Jafari. V prejednávaných veciach chcú vnútroštátne súdy zistiť, či dotknutí štátni príslušníci tretích krajín protiprávne prekročili vonkajšiu hranicu.

135. Samozrejme, niekedy môže dôjsť k prekrývaniu okolností, ktoré spôsobujú protiprávne prekročenie hranice a „nelegálny pobyt“ na účely smernice o návrate, ale tieto pojmy nie sú totožné. ( 138 ) Zlúčenie týchto dvoch pojmov, ktoré sa nadchádzajú v dvoch rôznych právnych aktoch, nemôže zjednodušiť ich výklad.

136. Okrem toho podľa článku 288 druhého odseku ZFEÚ má nariadenie všeobecnú platnosť, je záväzné vo svojej celistvosti a priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch. Vzhľadom na jeho prirodzenú povahu a funkciu v systéme prameňov práva EÚ môže teda jednotlivcom priznať práva, ktoré majú vnútroštátne súdy povinnosť chrániť. ( 139 ) So zreteľom na hierarchiu právnych noriem by bolo neobvyklé vykladať nariadenie na základe smernice, ktorá ani presne nevymedzuje pojmy použité v tomto nariadení alebo v tejto smernici.

137. Nesúhlasím teda s tvrdením, že nariadenie Dublin III sa má vykladať s ohľadom na Kódex schengenských hraníc a článok 3 bod 2 smernice o návrate.

138. Napokon, hoci nariadenie Dublin III, Kódex schengenských hraníc aj smernica o návrate spadajú do pôsobnosti hlavy V ZFEÚ týkajúcej sa priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, tieto tri právne akty nemajú rovnaký právny základ. Neexistencia spoločného právneho základu svedčí o tom, že kontext a ciele týchto troch právnych aktov nie sú úplne totožné. ( 140 )

139. Napriek tomu sa články 77, 78 a 79 ZFEÚ týkajú politík, ktoré sú súčasťou tej istej kapitoly, a v článku 80 ZFEÚ je jednoznačne stanovené, že tieto politiky sa spravujú zásadou „solidarity a spravodlivého rozdelenia zodpovednosti medzi členskými štátmi vrátane finančných dôsledkov“. V odôvodnení 25 nariadenia Dublin III sa tiež uvádza, že stanovenie politík EÚ, ktoré sa týkajú podmienok vstupu a pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín, vrátane spoločného úsilia zameraného na riadenie vonkajších hraníc, si vyžaduje dosiahnutie rovnováhy medzi kritériami zodpovednosti v duchu solidarity.

140. Vzhľadom na výslovné pokyny obsiahnuté v ZFEÚ, podľa ktorých sa má zabezpečiť koordinácia medzi jednotlivými politikami týkajúcimi sa priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, by teda jednoznačne tiež bolo nesprávne vykladať nariadenie Dublin III, ako keby bolo schengenské acquis úplne irelevantné.

141. Preto som dospela k záveru, že nariadenie Dublin III sa má vykladať len s ohľadom na jeho znenie, kontext a ciele, a nie v spojení s inými právnymi aktmi EÚ, konkrétne s Kódexom schengenských hraníc a smernicou o návrate, aj keď pri výklade nariadenia Dublin III treba vziať do úvahy ustanovenia týchto právnych aktov, pokiaľ je to nevyhnutné na zabezpečenie koherentnosti jednotlivých politík upravených v kapitole 2 hlavy V ZFEÚ.

Druhá problematika: článok 12 nariadenia Dublin III

142. V období od septembra 2015 do marca 2016 chorvátske a slovinské orgány, ktoré čelili prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí chceli prejsť cez ich územie, povolili vstup osobám, ktoré chceli podať žiadosti o medzinárodnú ochranu v inom členskom štáte. ( 141 ) Vo veci Jafari chce vnútroštátny súd zistiť, či povolenie na prechod cez územie týchto členských štátov, ktoré tieto štáty udelili, treba považovať za „vízum“ v zmysle článku 2 písm. m) a článku 12 nariadenia Dublin III. Uvedený súd sa tiež pýta, aké dôsledky môžu vyplynúť z takého víza [druhá otázka písm. b) až d)].

143. Vo veci A. S. nebola položená výslovná otázka týkajúca sa významu článku 2 písm. m) a článku 12 nariadenia Dublin III. Pán A. S. však tiež cestoval po západobalkánskej trase a dostal povolenie vstúpiť na územie viacerých členských štátov, aby sa mohol dostať do cieľového štátu, ktorý si vybral. Otázka, či prístup „mávnutia rukou“ predstavuje vízum na účely kritérií stanovených v kapitole III, má preto význam aj pre jeho situáciu a je implicitne vyjadrená v tretej otázke položenej v jeho veci. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora navyše skutočnosť, že vnútroštátny súd predložil otázku s odkazom len na určité ustanovenia práva EÚ, nebráni tomu, aby Súdny dvor poskytol tomuto súdu všetky prvky výkladu, ktoré môžu byť potrebné na rozhodnutie veci, ktorú prejednáva, či už na ne v predložených otázkach odkázal alebo nie. ( 142 )

144. Žiadateľky vo veci Jafari, všetky členské štáty, ktoré predložili písomné pripomienky, a Komisia zhodne uvádzajú, že na otázku vnútroštátneho súdu treba odpovedať záporne. Článok 2 písm. m) a článok 12 nariadenia Dublin III vo vzájomnej súvislosti neznamenajú, že členské štáty, ktoré dovolia štátnym príslušníkom tretích krajín, aby vstúpili na ich územie a prešli cez toto územie do členského štátu, v ktorom chcú podať žiadosť o medzinárodnú ochranu, sa majú považovať za členské štáty, ktoré vydali víza. Švajčiarsko v tejto súvislosti nepredložilo písomné pripomienky.

145. S týmto všeobecným názorom súhlasím.

146. Sestry Jafariové po prvé poznamenávajú, že v čase, keď vstúpili na územie EÚ, nemali platné povolenia na pobyt. Článok 12 ods. 1 nariadenia Dublin III sa ich teda netýka.

147. Rodiny Jafariové ako afganskí štátni príslušníci museli mať pri prekročení vonkajších hraníc členských štátov EÚ víza. ( 143 ) Nespĺňali túto podmienku. ( 144 ) Otázka spočíva v tom, či sa za okolností ich prechodu cez rôzne členské štáty pred ich príchodom do Slovinska, resp. Rakúska, má predpokladať, že im boli na základe ustanovení príslušných právnych predpisov udelené víza.

148. Ak áno, relevantným kritériom na určenie zodpovedného členského štátu by bol článok 12 nariadenia Dublin III.

149. Pravidlá upravujúce vydávanie víz sú zložité a vyžadujú si dodržanie viacerých formálnych požiadaviek. Je to odôvodnené. Najdôležitejšou požiadavkou je vystavenie listiny. Ani v jednom z rozhodnutí vnútroštátnych súdov sa však neuvádza, že členský štát vydal vízum podľa bežného významu týchto pojmov: teda že členský štát urobil úkon spočívajúci tom, že žiadateľovi formálne zaslal alebo odovzdal vízum. ( 145 ) Je nesporné, že v prejednávaných veciach nebola splnená žiadna zo štandardných podmienok. Chýba odtlačok pečiatky, ktorý by svedčil o tom, že žiadosť o vízum bola prípustná, doba platnosti a vízová nálepka. ( 146 ) Zrejme teda nemohla byť splnená žiadna z požiadaviek stanovených v nariadení č. 1683/95.

150. Formálne požiadavky sú mimoriadne dôležité pre riadne fungovanie VIS, ktorý umožňuje príslušníkom pohraničnej stráže overiť, či je osoba, ktorá predložila vízum, oprávneným držiteľom tohto víza, a identifikovať osoby s falošnými dokladmi, ktoré sa nachádzajú na území schengenského priestoru. ( 147 )

151. Preto zastávam názor, že okolnosti, ktoré opísali vnútroštátne súdy vo svojich návrhoch na začatie prejudiciálneho konania vo veciach A. S. a Jafari, nemožno vykladať tak, že viedli k vydaniu „víza“ na účely článku 2 písm. m) a článku 12 nariadenia Dublin III.

152. Iný výklad slovného spojenia „vydal toto vízum“ uvedeného v článku 12 by odporoval jeho prirodzenému významu. Treba uznať tvrdenie žiadateľov, že ak by bolo „mávnutie rukou“ rovnocenné vízu, bolo by nemožné uplatniť článok 12 ods. 4 a 5 nariadenia Dublin III. Bolo by to nezlučiteľné s uvedeným nariadením. Taký výklad by tiež vážne narušil podrobné a zložité pravidlá týkajúce sa víz obsiahnuté vo vízovom kódexe a v súvisiacich právnych aktoch a ohrozil by fungovanie VIS. ( 148 )

153. Za celkom výnimočných okolností, za ktorých od konca roka 2015 do začiatku roka 2016 došlo k hromadnému prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín do Európskej únie, ktorým bolo povolené prekročiť vonkajšiu hranicu EÚ z tretích krajín, sa skutočnosť, že niektoré členské štáty povolili dotknutým štátnym príslušníkom tretích krajín prekročiť vonkajšiu hranicu Európskej únie a následne prejsť cez ich územie do iných členských štátov EÚ na účely podania žiadosti o medzinárodnú ochranu v určitom členskom štáte, nerovná vydaniu „víza“ na účely článku 2 písm. m) a článku 12 nariadenia Dublin III.

154. Vzhľadom na záver, ku ktorému som dospela v predchádzajúcom bode, nie je potrebné odpovedať na druhú otázku písm. b), c) a d) vo veci Jafari.

Tretia problematika: výklad slovného spojenia „protiprávne prekročil hranicu do členského štátu“ uvedeného v článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III

155. Oba vnútroštátne súdy žiadajú o usmernenie týkajúce sa významu slovného spojenia „žiadateľ protiprávne prekročil hranicu do členského štátu“ uvedeného v článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III. V podstate chcú vedieť, či celkom výnimočná situácia v relevantnom období, keď členské štáty výslovne povolili vstup veľkého počtu štátnych príslušníkov tretích krajín na svoje územie s cieľom umožniť im prechod cez ich územie, aby mohli požiadať o medzinárodnú ochranu v členskom štáte EÚ, ktorý si vybrali, predstavuje „protiprávne prekročenie“, a teda spadá pod uvedené ustanovenie.

156. Francúzsko, Grécko, Maďarsko, Slovinsko, Spojené kráľovstvo, Švajčiarsko a Komisia tvrdia, že za takých okolností sa uplatní článok 13 ods. 1 nariadenia Dublin III. Rakúsko zastáva názor, že vzhľadom na okolnosti, ktoré existovali v relevantnom období, treba toto ustanovenie vykladať v spojení s článkom 5 ods. 4 písm. c) Kódexu schengenských hraníc, ktorý dovoľuje povoliť štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí nespĺňajú požiadavky na vstup na územie Európskej únie stanovené v článku 5 ods. 1, aj napriek tomu vstup z humanitárnych dôvodov. Taliansko sa domnieva, že nedošlo k „protiprávnemu prekročeniu“ na účely nariadenia Dublin III, keďže kritériá stanovené v kapitole III sa majú vykladať s ohľadom na článok 31 Ženevského dohovoru.

157. Žiadatelia v oboch veciach zdôrazňujú, že prekročili vonkajšiu hranicu EÚ s výslovným dovolením a s pomocou príslušných vnútroštátnych orgánov. Preto nemožno konštatovať, že „protiprávne prekročil[i] hranicu“ v zmysle článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III.

158. Kontext prejednávaných dvoch návrhov na začatie prejudiciálneho konania vyvoláva zložitú a kontroverznú otázku. ( 149 ) Keď štátni príslušníci tretích krajín prekročia vonkajšiu hranicu EÚ spôsobom, ktorý nie je v súlade s ustanoveniami Kódexu schengenských hraníc, vyvoláva to automaticky dôsledky v rámci dublinského systému, takže prvý členský štát, na ktorého územie vstúpia, zostáva zodpovedný za posúdenie ich žiadostí o medzinárodnú ochranu? Hoci zo znenia článku 13 ods. 1 nariadenia Dublin III jednoznačne vyplýva, že toto ustanovenie sa u