NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

z 20. januára 2005 ( )

Vec C‑186/04

Pierre Housieaux

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Conseil d’État (Belgicko)]

„Voľný prístup k informáciám o životnom prostredí – Žiadosť o prístup k informáciám – Povinnosť odôvodnenia v prípade zamietnutia – Mlčanie orgánu verejnej moci počas lehoty na odpoveď – Domnienka implicitného zamietnutia – Základné právo na účinnú právnu ochranu a právo na dobrú správu“

I – Úvod

1. Uvedený prípad sa zaoberá právom občana na prístup k informáciám o životnom prostredí, presnejšie povedané konaním o získaní takéhoto prístupu pred vnútroštátnymi inštitúciami.

2. V belgickom regióne Brusel-hlavné mesto (Région de Bruxelles-Capitale, resp. Brussels Hoofdstedelijk Gewest) boli v rozhodujúcom okamihu žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí považované za implicitne zamietnuté, akonáhle uplynula lehota na ich vybavenie.

3. Otázka, či je takáto domnienka podľa práva Spoločenstva prípustná, stojí v centre návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý Conseil d’Etat (aj Raad van State resp. Štátna rada) (Belgicko) podala na Súdny dvor.

II – Právny rámec

A – Právo Spoločenstva

4. Právny rámec tohto prípadu predstavuje smernica Rady 90/313/EHS zo 7. júna 1990 o slobode prístupu k informáciám o životnom prostredí (ďalej len „smernica 90/313“)( ).

5. Článok 3 smernice Rady 90/313 upravuje vo svojom odseku 1 zásadu, že „musia členské štáty zabezpečiť, aby sa od verejných orgánov [orgánov verejnej moci – neoficiálny preklad] požadovalo sprístupňovanie informácií týkajúcich sa životného prostredia akejkoľvek fyzickej alebo právnickej osobe na požiadanie a bez preukazovania dôvodu“. V odsekoch 2 a 3 sú potom vymenované možné dôvody zamietnutia.

6. Podľa článku 3 ods. 4 tej istej smernice poskytne orgán verejnej moci žiadateľovi odpoveď „čo najskôr a najneskôr do dvoch mesiacov. Musia sa uviesť aj dôvody pre zamietnutie poskytnúť informácie, pre ktoré bolo poskytnutie informácií zamietnuté“.

7. Podľa článku 4 tejto smernice „osoba, ktorá sa domnieva, že jej žiadosť o poskytnutie informácie bola neodôvodnene zamietnutá alebo ignorovaná, alebo bola neprimerane zodpovedaná verejným orgánom [orgánom verejnej moci – neoficiálny preklad], môže žiadať o súdne alebo správne preskúmanie rozhodnutia v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym poriadkom.“

B – Vnútroštátne právo

8. Príslušné vnútroštátne ustanovenia sú obsiahnuté v nariadení regiónu Brusel-hlavné mesto, a síce v nariadení z 29. augusta 1991 o prístupe k informáciám v regióne Brusel-hlavné mesto (ďalej len „regionálne nariadenie“).

9. Podľa tohto regionálneho nariadenia prináleží najprv príslušnému správnemu pracovisku, aby preskúmal žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí počas jednomesačnej lehoty, a aby im eventuálne vyhovel. Zamietnutie takýchto žiadostí je vyhradené takzvaným delegátom regionálnej Rady Brusel-hlavné mesto (Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale). Na rozhodnutie majú v zásade ďalšiu jednomesačnú lehotu. Pokiaľ neprijmú v lehote dvoch mesiacov po podaní žiadosti žiadne rozhodnutie, žiadosť sa považuje za zamietnutú.

10. Konkrétnejšie vyplýva táto právna situácia z nasledujúcich ustanovení regionálneho nariadenia:

„Článok 8

Iné údaje, ako sú dokumenty uvedené v článku 7, je úrad, ktorému bola žiadosť adresovaná, povinný žiadateľovi písomne sprístupniť v lehote jedného mesiaca, pričom tým nie je dotknutá možnosť úradu sprístupniť tieto údaje bezodkladne priamo na mieste.

Ak žiadosť v ustanovenej lehote nebola vybavená, mlčanie úradu sa považuje za rozhodnutie o zamietnutí prístupu. V takomto prípade má žiadateľ právo, odchylne od článku 12 ods. 2, podať žiadosť priamo délégués du conseil, ktorí o nej následne rozhodnú.

...

Článok 12

1. Iba zástupcovia Rady sú oprávnení odmietnuť prístup k údaju, ktorý má k dispozícii úrad... Túto právomoc vykonávajú v zbore a v rozsahu stanovenom v článku 9.

2. ... každý úrad, ktorý odmietne poskytnúť údaj tvoriaci predmet žiadosti o prístup, je povinný informovať o tejto skutočnosti žiadateľa a zároveň postúpiť žiadosť zástupcom Rady. Postúpenie žiadosti zástupcom Rady sa uskutočňuje doručením žiadosti o prístup spolu s originálom alebo kópiou požadovaného údaju a dôvodmi, ktoré podľa úradu viedli k zamietnutiu prístupu. Lehota uvedená v článku 8 ods. 1 sa predlžuje o jeden mesiac odo dňa, kedy bolo žiadateľovi oznámené, že žiadosť bola postúpená zástupcom Rady.

Článok 13

V každom rozhodnutí o zamietnutí prístupu, úplnom alebo čiastočnom, musia byť jasným, presným, úplným a pravdivým spôsobom uvedené dôvody, ktoré viedli k zamietnutiu.

Článok 14

Zástupcovia Rady poskytnú žiadateľovi požadovaný dokument alebo mu oznámia zamietnutie prístupu v lehote dvoch mesiacov od podania žiadosti. Po uplynutí tejto lehoty sa mlčanie považuje za rozhodnutie o zamietnutí prístupu. Rozhodnutie zástupcov Rady sa tiež oznámi úradu, na ktorý bola žiadosť o prístup podaná.“( )

III – Skutkový stav a konanie vo veci samej

11. Na území belgickej obce Ixelles (tiež Elsene) v regióne Brusel-hlavné mesto sa roku 1991 začala v areáli bývalej vojenskej nemocnice zmena územného plánu („reurbanizácia“), pričom bola plánovaná najmä obytná zástavba a väčšia zelená plocha.

12. Realizáciou tohto verejno-právneho projektu bola poverená Spoločnosť pre regionálny rozvoj Société de développement régional de Bruxelles (ďalej len „SDRB“)( ). SDRB uzavrela v júli 1992 zmluvu so súkromným dočasným združením, Association momentanée SA Bâtipont Immobilier – SA Immomills Louis De Waele Development. V nej bolo súkromné pracovné združenie poverené vybudovaním komplexov budov podľa programu vopred vypracovaného SDRB.

13. Žalobca v konaní vo veci samej, pán Housieaux (ďalej žalobca) požiadal listom z 21. marca 1993, ktorý adresoval SDRB, aby mu bolo umožnené nahliadnuť do tejto zmluvy a aby mu bola odovzdaná jedna kópia tejto zmluvy. Jeho žiadosť SDRB 5. apríla 1994 zamietla s odvolaním sa na nedostatok procesných ustanovení, ktoré by upravovali kompetenciu.

14. Voči tomu podal žalobca 22. apríla 1994 sťažnosť u žalovaných v konaní vo veci samej, delegátov Rady regiónu Brusel-hlavné mesto (ďalej len „žalovaní“) a potvrdil svoju žiadosť o nahliadnutie do zmluvy, ktorá je predmetom sporu.

15. Po ďalšom písomnom kontakte sa žalovaní na svojom zasadaní 1. februára 1995 rozhodli, že žiadosti čiastočne vyhovejú, tým, že mu poskytnú nahliadnutie do dvoch príloh spomínanej zmluvy, „keďže sa týkajú životného prostredia“. Rozhodnutie bolo žalobcovi oznámené listom z 3. februára 1995, obe prílohy boli pripojené.

16. Voči tomuto rozhodnutiu podal žalobca 31. marca 1995 žalobu.

17. V konaní vo veci samej namietajú žalovaní neprípustnosť žaloby. Sú presvedčení, že ich rozhodnutie z 1. februára 1995 je iba konfirmatívnym rozhodnutím, voči ktorému nie je možné podať žalobu. S výnimkou poskytnutého nahliadnutia do dvoch príloh spornej zmluvy potvrdzuje totiž rozhodnutie z 1. februára 1995 iba skoršie, implicitné rozhodnutie žalovaných. Následkom mlčania žalovaných počas vymedzenej dvojmesačnej lehoty platí, že žiadosť žalobcu je podľa článku 14 regionálneho nariadenia uplynutím lehoty implicitne zamietnutá. Toto zamietavé rozhodnutie je právne účinné, keďže žalobca voči nej včas nepostupoval súdnou cestou. Z článku 14 ods. 1 koordinovaných zákonov o belgickej Conseil d’État vyplýva žalobná lehota 60 dní.

18. V konaní vo veci samej sú SDRB, SA Bâtipont Immobilier a SA Immomills Louis de Waele Development vedľajšími účastníkmi na strane žalovaných.

IV – Návrh na začatie prejudiciálneho konania

19. Rozsudkom z 1. apríla 2004 prerušila belgická Conseil d’État svoje konanie a predložila Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:

1. Je dvojmesačná lehota uvedená v článku 3.4 smernice 90/313... lehotou poriadkovou, a teda má iba orientačný charakter pre orgán, ktorému je žiadosť adresovaná, alebo ide o lehotu záväznú, ktorú je tento orgán povinný dodržiavať?

2. V prípade, ak je dvojmesačná lehota záväznou lehotou a ak po uplynutí tejto lehoty orgán, ktorému bola žiadosť o informácie adresovaná, neprijal žiadne rozhodnutie, čo sa považuje za „rozhodnutie“ uvedené v článku 4 in fine vyššie citovanej smernice, ktoré môže byť súdne alebo správne preskúmané „v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym poriadkom“?

3. Je v rozpore s článkami 3.4 a 4 vyššie citovanej smernice, ak „príslušný vnútroštátny právny poriadok“ interpretuje mlčanie orgánu, na ktorý bola podaná žiadosť o informácie počas dvoch mesiacov uvedených v článku 3.4 smernice, ako implicitné rozhodnutie o zamietnutí žiadosti, teda ako rozhodnutie, ktoré síce nie je odôvodnené, môže byť však súdne alebo správne preskúmané podľa článku 4?

4. V prípade, ak je dvojmesačná lehota uvedená v článku 3.4 smernice lehotou poriadkovou, je v rozpore s článkami 3.4 a 4 smernice, ak „vnútroštátny právny poriadok“ umožní žiadateľovi o informácie opätovne požiadať orgán o vybavenie jeho žiadosti o informácie v určitej lehote, inak bude pretrvávajúce mlčanie orgánu považované za implicitné rozhodnutie o odmietnutí sprístupniť informáciu, teda za rozhodnutie, ktoré môže byť správne preskúmané?

20. V konaní pred Súdnym dvorom podali žalobca, žalovaní, SDRB, ako aj Komisia písomné a ústne vyjadrenia.

V – Právne zhodnotenie

21. Štyri otázky belgickej Conseil d’État sa týkajú procesných aspektov práva na prístup k informáciám o životnom prostredí. Považujem za zmysluplné, aby sa preskúmali v trochu zmenenom poradí, to znamená tretia otázka pred druhou.

A – O prvej otázke: Obligatórna povaha lehoty v článku 3 ods. 4 smernice 90/313

22. So svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd obracia na Súdny dvor, aby vyložil, či lehota uvedená v článku 3 ods. 4 smernice 90/313 má pre členské štáty záväznú povahu, alebo či ide výlučne o poriadkový predpis.

23. Už doslovné znenie hovorí proti prijatiu poriadkového predpisu a v prospech záväznej procesnej lehoty. Upravuje totiž, že dotknutý orgán dá navrhovateľovi „čo najskôr, najneskôr však do dvoch mesiacov“ odpoveď. Preto predstavuje lehota dvoch mesiacov maximálnu hranicu doby na vybavenie („najneskôr“), zatiaľ čo okrem toho platí zásada zrýchleného konania, podľa ktorej – v súlade so zásadou dobrej správy( ) – treba odpovedať „čo najskôr“, teda podľa možnosti skôr než do dvoch mesiacov. Priestor pre flexibilitu tým existuje v rámci dvojmesačnej lehoty – a aj to iba na účely urýchlenia –, ale nie nad túto lehotu.

24. Tento výsledok výkladu zodpovedá zmyslu a účelu predpisu. Smernica 90/313 smeruje totiž k tomu, aby sa jednotlivcovi poskytlo individuálne právo na prístup k informáciám. Toto právo by však mohlo byť znehodnotené, ak by si úrad ponechal na prijatie rozhodnutia ľubovoľne veľa času. Hodnota informácie o životnom prostredí závisí v neposlednom rade aj od toho, že jednotlivec s ňou môže čo možno najrýchlejšie disponovať. Tak uľahčuje žalobcovi okamžitý prístup k aktuálnej informácii o životnom prostredí najmä ďalej ju použiť, napríklad v prebiehajúcom stavebnom alebo územno-plánovacom konaní, v ktorom je ako sused možno dotknutý a chce ochrániť svoje záujmy.

25. Poňatím poriadkovej lehoty by sa stala právna ochrana jednotlivca podľa článku 4 smernice ilúziou. V ňom je uvedená povinnosť členských štátov poskytnúť opravný prostriedok, keď sa osoba domnieva, že jej žiadosť bola „neprávom zamietnutá alebo nebolo k nej prihliadnuté“. Pokiaľ však orgán nepodlieha žiadnym záväzným procesným lehotám, ale iba čisto oznamovacím poriadkovým lehotám, nedá sa z prekročenia lehoty vyvodiť, že by k žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí “v rozpore s právom nebolo prihliadnuté“. V článku 4 smernice upravená právna ochrana v prípade nečinnosti by bola prinajmenšom sťažená, ak nie dokonca znemožnená.

26. Nakoniec treba uvážiť, že výklad dvojmesačnej lehoty ako lehoty poriadkovej môže prispieť k vzniku odlišných správnych praktík v členských štátoch. V závislosti na tom, či sa poverený orgán pri spracovaní žiadostí drží prísne alebo menej prísne časového zadania dvoch mesiacov, bol jednotlivcovi poskytnutý rýchlo alebo pomalšie prístup k požadovaným informáciám o životnom prostredí. Potom by ale právo na prístup k informáciám bolo v závislosti od toho, v akom členskom štáte bola podaná žiadosť a možno aj v závislosti od orgánu, ktorému bola žiadosť podaná, rozdielne silné. Takýto vývoj by bol v rozpore k cieľom smernice 90/313, ktorým je starosť o rovnaké zaobchádzanie s občanmi Spoločenstva a o zamedzenie odlišným podmienkam hospodárskej súťaže.( )

27. Z uvedených dôvodov súhlasím so všetkými účastníkmi konania, že lehota, ktorá je upravená v článku 3 ods. 4 smernice 90/313 má pre verejné orgány členských štátov záväzný charakter.( )

B – O tretej otázke: Implicitné zamietnutie žiadostí uplynutím lehoty

28. Svojou treťou otázkou chce vnútroštátny súd v podstate zistiť, či článok 3 ods. 4 smernice 90/313 nebráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa mlčanie orgánu uplynutím lehoty dvoch mesiacov považuje za implicitné zamietnutie žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí, pričom zamietnutie v takomto prípade nie je odôvodnené.

29. Východiskovým pre zodpovedanie tejto otázky by mal byť rozsudok vo veci Komisia/Francúzsko( ). V tejto veci totiž Súdny dvor uviedol, že je celkom prípustné, aby sa v oblasti pôsobenia smernice 90/313 považovalo mlčanie verejného orgánu za implicitné rozhodnutie o zamietnutí.( ) Súčasne zdôraznil, že v prípade implicitného zamietnutia žiadosti o prístup k informáciám v rámci dvoch mesiacov po podaní pôvodnej žiadosti treba oznámiť dôvody pre toto zamietnutie, keďže na toto oznámenie sa hľadí v tomto prípade ako na „odpoveď“ v zmysle článku 3 ods. 4 smernice.( )

30. Na prvý pohľad sú tieto výpovede prijaté v rozsudku Komisia/Francúzsko rozporné. Na jednej strane má byť implicitné zamietavé rozhodnutie prípustné. Na druhej strane však má existovať záväzok dať navrhovateľovi v rámci dvojmesačnej lehoty výslovnú odpoveď, totiž oznámiť mu dôvody možného zamietnutia. Oboje sa zdá vzájomne nezlučiteľné, pretože keď je orgán povinný oboznámiť navrhovateľa s dôvodmi svojho rozhodnutia, potom nezostáva žiadne miesto na implicitné zamietavé rozhodnutie prostredníctvom uplynutia procesnej lehoty.

31. Tento zdanlivý rozpor zanikne, keď sa vezme do úvahy právo na účinnú ochranu( ) a právo na dobrú správu( ). Ako je známe, majú členské štáty, pokiaľ sa pohybujú v oblasti pôsobnosti práva Spoločenstva, dodržiavať( ) na úrovni Spoločenstva uznávané všeobecné zásady práva Spoločenstva( ), a najmä základné práva Spoločenstva( ).

32. Z práva na dobrú správu vyplýva povinnosť správnych orgánov svoje rozhodnutia odôvodniť.( ) Takéto odôvodnenie nie je iba všeobecný výraz transparentnosti správneho konania, ale má najmä umožniť jednotlivcovi, aby sa rozhodol so znalosťou všetkých okolností, či je pre neho užitočné obrátiť sa na súd.( ) Existuje teda súvislosť medzi povinnosťou odôvodnenia a základným právom na účinnú právnu ochranu.

33. Ani s právom na dobrú správu, ani s právom na účinnú právnu ochranu by teda nebolo zlučiteľné, keby orgán mohol nechať dvojmesačnú lehotu článku 3 ods. 4 smernice 90/313 jednoducho uplynúť a aby to znamenalo, že ide podľa zákona o zamietnutie žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí. V dôsledku toho Súdny dvor rozhodol, že občanovi treba ex offo oznámiť odôvodnenie zamietnutia jeho žiadosti – síce nie nevyhnutne spolu s rozhodnutím vo veci samej, ale v každom prípade v rámci lehoty dvoch mesiacov.( )

34. Za týchto okolností súhlasím – na rozdiel od žalovaných a SDRB – s pánom Housieaux a Komisiou, že samotné mlčanie orgánu počas lehoty dvoch mesiacov nemôže byť nikdy postupom, ktorý by bol zlučiteľný so smernicou na vybavenie žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí. Skôr môže byť kvôli zákonu vydaný výklad mlčania orgánu ako zamietnutia podanej žiadosti iba pomocnou konštrukciou, ktorou sa má občanovi umožniť, aby získal účinnú právnu ochranu proti (protiprávnej) nečinnosti orgánu navonok. Takto chápaná je domnienka mlčania ako zamietnutia (alebo ako súhlasu) predovšetkým prostriedkom vedenia orgánu k disciplíne. V prvom rade má posilniť práva dotknutých, v najlepšom prípade môže okrem toho slúžiť aj všeobecnému urýchleniu správneho konania.

35. Domnienky tohto druhu nie sú na úrovni Spoločenstva v žiadnom prípade neznáme. Osobitne hodné pozornosti je v tejto súvislosti, že podľa „nariadenia o transparentnosti“ Spoločenstva žiadosť o prístup k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady alebo Komisie sa považuje za zamietnutú, pokiaľ dotknutý orgán sám neodpovie na druhú žiadosť navrhovateľa v rámci predpísanej lehoty.( ) Rovnako sa považuje v európskych zákonoch a predpisoch o štátnych úradníkoch mlčanie orgánu, ktorý je príjemcom žiadosti alebo sťažnosti úradníka, za implicitné zamietnutie.( ) Aj právo hospodárskej súťaže pozná domnienky pozitívneho rozhodnutia: podľa neho sa považuje na Komisii prihlásená koncentrácia za povolenú, keď Komisia v rámci určitej procesnej lehoty neprijme( ) žiadne rozhodnutie, ktoré je upravené v nariadení ES o fúziách, to isté platí, keď Komisia v rámci upravenej lehoty nezačne( ) konanie vo veci preskúmania štátnej pomoci, ktorá je u nej nahlásená.

36. Stále ide pri takýchto domnienkach o pomocné konštrukcie, ktoré majú posilniť práva navrhovateľa. V žiadnom prípade takéto domnienky neslúžia na odbremenenie orgánov Spoločenstva alebo dokonca ich oslobodenie od zákonnej povinnosti poskytnúť navrhovateľovi v každom jednotlivom prípade výslovnú a odôvodnenú odpoveď.

37. Pokiaľ sa totiž orgánu dovolí, aby namiesto výslovnej odpovede na predloženú žiadosť nechal uplynúť lehotu, ktorá je určená na jeho vybavenie, tak by sa neuplatnila povinnosť odôvodnenia, ktorá vyplýva z práva Spoločenstva.( ) Na rozdiel od názoru žalovaných totiž nemôže mlčanie orgánu ako také poskytnúť vysvetlenie možných dôvodov pre poskytnutie alebo zamietnutie požadovaného konania.( ) Tak je podľa článku 3 ods. 2 a 3 smernice 90/313 zamietnutie žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí z najrozličnejších dôvodov možné. Rovnaké platí pre možné zamietnutie prístupu k dokumentom podľa článku 4 nariadenia č. 1049/2001. Rozhodnutie o zlučiteľnosti spojenia alebo štátnej pomoci so spoločným trhom vyžaduje spravidla posúdenie komplexných hospodárskych súvislostí. Ktoré dôvody boli v jednotlivých prípadoch rozhodujúce pri uplynutí mlčania orgánu, či si vôbec orgán v lehote utvoril mienku, o tom by si mohli osoby, ktorých sa rozhodnutie týkalo (navrhovateľ resp. tretí( )) vytvoriť v každom prípade domnienky. Odkázanosť na domnienky by však nebola primeraná právu občana na dobrú správu a jeho základnému právu na účinnú právnu ochranu.

38. Zhrnutie:

Článok 3 ods. 4 smernice 90/313 bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej môže byť zamietnutá žiadosť o prístup k informáciám o životnom prostredí bez odôvodnenia samotným mlčaním orgánu počas lehoty dvoch mesiacov.

Naproti tomu článok 3 ods. 4 v spojení s článkom 4 tej istej smernice nebráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej na účely poskytnutia účinnej právnej ochrany sa mlčanie orgánu počas lehoty dvoch mesiacov považuje podľa právneho poriadku jednotlivých štátov za napadnuteľné rozhodnutie.

C – O druhej otázke: Opravné prostriedky v prípade mlčania orgánu

39. Svojou druhou otázkou by vnútroštátny súd chcel vedieť, ktoré je napadnuteľné „rozhodnutie“ v zmysle článku 4 smernice 90/313, keď orgán počas dvojmesačnej lehoty podľa článku 3 ods. 4 tej istej smernice v reakcii na žiadosť mlčal.

40. V prvom rade sa zdá táto otázka, vzhľadom na to, čo bolo povedané k otázke 3, už zodpovedaná. Pri bližšom pozorovaní však, najmä pri zohľadnení známeho skutkového stavu konania vo veci samej, by sa touto otázkou malo vysvetliť, ako treba zaobchádzať s tými prípadmi, v ktorých nasleduje po implicitnom zamietnutí neskôr, to znamená po uplynutí lehoty dvoch mesiacov určených na spracovanie žiadosti, výslovné (prinajmenšom čiastočne zamietavé) rozhodnutie príslušného orgánu.

41. Článok 4 smernice 90/313 udáva iba cieľ, a síce poskytnúť účinnú právnu ochranu, ako to vyžadujú základné práva Spoločenstva.( ) Táto právna ochrana sa poskytuje( ) nielen v prípade výslovného (a čiastočne negatívneho) odpovedania na žiadosť o prístup k informáciám o životnom prostredí, ale aj v prípade nečinnosti(mlčania) orgánu.( ) Oproti tomu je v súlade s článkom 249 ods. 3 ES, keď je členským štátom ponechaná voľba formy a prostriedkov, aby sa dosiahol tento cieľ.

42. V článku 4 smernice 90/313 sa hovorí o „rozhodnutí“, ktoré môže navrhovateľ „napadnúť“, slúži iba pri exemplárnej ilustrácii právnej ochrany pre prípad nedodržania výslovného, ale (aspoň čiastočne) zamietavého rozhodnutia k žiadosti o prístup k informáciám. Naproti tomu neobsahuje článok 4 pre prípad nezohľadnenia žiadosti o poskytnutie informácie, teda mlčania orgánu, žiadny konkrétny príklad pre možný opravný prostriedok, a to aj preto, lebo v členských štátoch môže byť procesná úprava právnej ochrany pri nečinnosti orgánu rôzna. Mysliteľná totiž nie je iba žaloba na nečinnosť( ), ale najmä už spomínaná zákonná domnienka mlčania ako zamietnutia, spojená s možnosťou podať voči takémuto implicitnému zamietnutiu opravný prostriedok.( )

43. Podľa zásady procesnej autonómie členských štátov( ) je preto – ako už bolo v odpovedi na tretiu otázku uvedené( ) – prípustné, upraviť vo vnútroštátnej právnej úprave na účely poskytnutia účinnej právnej ochrany, že mlčanie orgánu počas lehoty dvoch mesiacov sa považuje podľa právneho poriadku členských štátov za napadnuteľné rozhodnutie.

44. Právo Spoločenstva však ohraničuje procesnú autonómiu členských štátov. Procesné možnosti pre žaloby na presadenie nárokov podľa práva Spoločenstva nesmú byť upravené menej výhodne než možnosti zodpovedajúcich vnútroštátnych žalôb (zásada ekvivalencie) a nesmú prakticky znemožňovať alebo neprimerane sťažovať výkon práv, ktoré zakotvuje právo Spoločenstva (zásada efektivity).( )

45. Vnútroštátne procesné predpisy, podľa ktorých sú opravné prostriedky proti nečinnosti orgánu verejnej moci možné iba v rámci určitej lehoty, môžu byť s ohľadom na zásadu efektivity problematické. Tento problém sa zostruje vtedy, keď podľa vnútroštátneho procesného práva okrem toho nie je prípustná ani žaloba proti neskoršiemu, výslovne zamietavému rozhodnutiu, pretože predtým už z mlčania orgánu verejnej moci vyplynulo implicitné zamietnutie a lehota pre napadnutie tohto implicitného zamietnutia už uplynula.

46. Súdny dvor v inej súvislosti rozhodol (o náhrade neprávom zaplatených poplatkov), že stanovenie primeraných lehôt na vylúčenie právneho stíhania v záujme právnej istoty môže byť zlučiteľné s právom Spoločenstva, najmä so zásadou efektivity.( ) Podobne sú mysliteľné prípady, v ktorých žiadateľ stratí svoje práva podať žalobu proti neskoršiemu výslovnému (a prinajmenšom čiastočne zamietavému) rozhodnutiu orgánu verejnej moci, keď sa už vopred včas nebránil nečinnosti toho istého orgánu verejnej moci. Takáto strata práva podať žalobu je napríklad stanovená v európskych predpisoch o verejnej službe. Úradníkovi Spoločenstva začína plynúť lehota na podanie žaloby už s implicitným zamietnutím ním podanej sťažnosti( ); neskoršie výslovné rozhodnutia ustanovujúceho orgánu môžu byť napadnuté len vtedy, keď boli prijaté ešte v rámci pôvodnej lehoty na podanie žaloby.( )

47. Situácia úradníka Spoločenstva, ktorý sa stavia proti svojmu ustanovujúcemu orgánu, sa však nedá porovnať so situáciou občana, ktorý podáva pred orgánom verejnej moci žiadosť o prístup k informáciám o životnom prostredí. Úradníci sú totiž spravidla informovaní už pri svojom prijatí o najdôležitejších aspektoch služobných predpisov a sú okrem toho oboznámení s fungovaním každodennej správy. To isté sa nedá predpokladať u občana, a najmä u občana, ktorý nie je oboznámený s právom. V bežnom prípade nebude žiadateľ, ktorý žiada o prístup k informáciám o životnom prostredí, vôbec vedieť, či a kedy uplynie lehota na podanie odpovede na jeho žiadosť a kedy mu prípadne začne plynúť lehota na podanie prípadných opravných prostriedkov. Súdny dvor však v už inej súvislosti (k náhrade neprávom zaplatených odvodov) rozhodol, že stanovenie primeraných prekluzívnych lehôt pre vymáhanie práva v záujme právnej istoty je zlučiteľné s právom Spoločenstva, najmä zásadou efektivity.

48. Keby sa na tomto základe pripustilo zavedenie záväzných lehôt na podanie žaloby, v rámci ktorých sa musí občan brániť proti nečinnosti orgánu verejnej moci, mohla by sa domnienka nečinnosti ako zamietnutia – ktorá má, ako bolo uvedené, práve zaručiť účinnosť jeho súdnej ochrany – stať pre občana pascou. Žalobca toto presne vystihol pri ústnej časti konania: žiadateľ, ktorý ešte po uplynutí dvojmesačnej lehoty na podanie odpovede čaká na reakciu orgánu verejnej moci a nezačne ihneď právny spor, by bol potrestaný za svoju trpezlivosť.

49. Právo občana na slobodný prístup k informáciám o životnom prostredí by tak bolo výrazne sťažené. Toto však nie je v súlade s literou a duchom smernice 90/313, ktorá smeruje práve k tomu, aby bol takýto prístup umožnený a uľahčený.

50. Zhrnutie:

Článok 3 ods. 4 v spojení s článkom 4 smernice 90/313 nebráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa považuje nečinnosť orgánu verejnej moci počas lehoty dvoch mesiacov za rozhodnutie, ktoré sa môže stať predmetom preskúmania podľa právneho poriadku jednotlivých štátov.

Nezávisle od toho musí však byť každé výslovné rozhodnutie orgánu verejnej moci, v ktorom tento orgán po uplynutí lehoty dvoch mesiacov čiastočne zamieta prístup k informáciám o životnom prostredí, preskúmateľné podľa právneho poriadku jednotlivých štátov.

D – O štvrtej otázke: Mlčanie verejného orgánu pri poriadkových lehotách

51. Vzhľadom na odpoveď, ktorú navrhujem na prvú otázku – článok 3 ods. 4 smernice 90/313 obsahuje záväznú lehotu, a nie obyčajnú poriadkovú lehotu – netreba na štvrtú otázku odpovedať.

VI – Návrh

52. Na základe uvedených úvah preto navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálne otázky, ktoré mu predložila belgická Conseil d’État, odpovedal takto:

1. Lehota, ktorá je upravená v článku 3 ods. 4 smernice Rady 90/313/EHS zo 7. júna 1990 o slobode prístupu k informáciám o životnom prostredí má pre orgány záväzný charakter.

2. Článok 3 ods. 4 smernice 90/313 bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej môže byť žiadosť o prístup k informáciám o životnom prostredí zamietnutá bez odôvodnenia samotným mlčaním orgánu počas lehoty dvoch mesiacov.

Naproti tomu článok 3 ods. 4 v spojení s článkom 4 tej istej smernice nebráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej na účely poskytnutia účinnej právnej ochrany sa mlčanie orgánu počas lehoty dvoch mesiacov považuje podľa právneho poriadku jednotlivých štátov za napadnuteľné rozhodnutie.

Nezávisle od toho musí však byť každé výslovné rozhodnutie orgánu verejnej moci, v ktorom tento orgán po uplynutí lehoty dvoch mesiacov čiastočne zamieta prístup k informáciám o životnom prostredí, preskúmateľné podľa právneho poriadku jednotlivých štátov.