Opinion of the Advocate-General



Opinion of the Advocate-General

1. Môže Rada Európskej únie a zástupcovia vlád členských štátov Európskej únie po nadobudnutí účinnosti Lisabonskej zmluvy spoločne prijímať rozhodnutia (nazývané „zmiešané“ alebo „hybridné“) s cieľom prijať potrebné opatrenia v rámci jednotlivých fáz procesu dojednávania a uzatvárania medzinárodných dohôd, ktorý je upravený v článku 218 ZFEÚ? Pripúšťa právo Únie zlúčenie takého aktu Únie, akým je rozhodnutie Rady, ktoré musí byť v oblasti medzinárodných zmlúv prijaté kvalifikovanou väčšinou, na jednej strane a aktu medzivládnej povahy, ktorý musí byť zo svojej podstaty prijatý všetkými zainteresovanými štátmi, na druhej strane najmä v prípade dojednávania a uzatvárania zmiešaných dohôd? Akú úlohu v tejto súvislosti zohráva požiadavka jednotného zastúpenia Únie na medzinárodnej úrovni, súvisiaca povinnosť spolupráce medzi Úniou a jej členskými štátmi, požiadavka právnej istoty v medzinárodnom práve pre zmluvné strany zmiešaných dohôd uzatvorených s Úniou a jej členskými štátmi, ako aj zásada autonómie inštitúcií Únie?

2. To sú v podstate otázky, ktorými sa Súdny dvor musí zaoberať v prejednávanej veci, v ktorej Európska komisia navrhuje zrušenie rozhodnutia 2011/708/EÚ prijatého 16. júna 2011 Radou a zástupcami vlád členských štátov Európskej únie zasadajúcich v Rade(2) (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), ktoré sa týka podpisu dvoch medzinárodných dohôd v odvetví leteckej dopravy v mene Únie a ich predbežného vykonávania Úniou a jej členskými štátmi.

3. Hoci na prvý pohľad môže mať táto vec najmä procesnú povahu, jej pôsobnosť v skutočnosti presahuje obyčajné procesné otázky. Prejednávaná vec sa totiž dotýka citlivých otázok súvisiacich s výkonom vonkajších právomocí Únie. Súdny dvor teda bude musieť pri jej riešení zvážiť jednotlivé požiadavky, ktoré v prejednávanej veci vstupujú do hry, a zároveň zohľadniť skutočné praktické fungovanie rozhodovacieho procesu, ako aj vonkajšej činnosti Únie.

I – Okolnosti predchádzajúce sporu

4. Európske spoločenstvo a jeho členské štáty na jednej strane a Spojené štáty americké na druhej strane podpísali 25. a 30. apríla 2007 dohodu o leteckej doprave,(3) ktorá bola následne zmenená a doplnená protokolom podpísaným 24. júna 2010(4) v Luxemburgu (ďalej len „dohoda o leteckej doprave EÚ-USA“). Cieľom tejto dohody bolo najmä podporiť rozmach medzinárodnej leteckej dopravy prostredníctvom otvorenia trhov a maximalizovania výhod pre spotrebiteľov, leteckých dopravcov, pracovníkov a obyvateľov oboch brehov Atlantického oceánu.

5. Keďže dohoda o leteckej doprave EÚ-USA stanovuje možnosť pristúpenia tretích krajín, Islandská republika a Nórske kráľovstvo podali žiadosť o pristúpenie v roku 2007. Na účely pristúpenia týchto dvoch krajín tak boli dojednané dve medzinárodné dohody. Na jednej strane Únia a jej členské štáty, Spojené štáty americké, Islandská republika a Nórske kráľovstvo dojednali dohodu o pristúpení, ktorá mala rozšíriť pôsobnosť dohody o leteckej doprave EÚ-USA mutatis mutandis na každú zo zmluvných strán (Ú. v. EÚ L 283, 2011, s. 3, ďalej len „dohoda o pristúpení“). Na druhej strane bola dojednaná doplnková dohoda medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi na jednej strane, Islandom na druhej strane a Nórskym kráľovstvom na tretej strane o vykonávaní Dohody o leteckej doprave medzi Spojenými štátmi americkými na jednej strane, Európskou úniou a jej členskými štátmi na druhej strane, Islandom na tretej strane a Nórskym kráľovstvom na štvrtej strane (Ú. v. EÚ L 283, 2011, s. 16, ďalej len „doplnková dohoda“). Táto dohoda mala zaručiť zachovanie dvojstrannej povahy dohody o leteckej doprave EÚ-USA.

6. Dňa 2. mája 2011 Komisia prijala návrh rozhodnutia Rady o podpísaní a predbežnom uplatňovaní dohody o pristúpení a doplnkovej dohody, KOM (2011) 239 v konečnom znení, o leteckej doprave medzi Spojenými štátmi americkými na jednej strane, Európskou úniou a jej členskými štátmi na druhej strane, Islandom na tretej strane a Nórskym kráľovstvom na štvrtej strane a o podpise a predbežnom vykonávaní Doplnkovej dohody medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi na jednej strane, Islandom na druhej strane a Nórskym kráľovstvom na tretej strane o uplatňovaní Dohody o leteckej doprave medzi Spojenými štátmi americkými na jednej strane, Európskou úniou a jej členskými štátmi na druhej strane, Islandom na tretej strane a Nórskym kráľovstvom na štvrtej strane. Tento návrh obsahoval rozhodnutie výlučne Rady a vychádzal z článku 100 ods. 2 ZFEÚ(5) v spojení s článkom 218 ods. 5 ZFEÚ.(6)

7. Rada sa od uvedeného návrhu odchýlila a prijala napadnuté rozhodnutie v podobe hybridného rozhodnutia, t. j. rozhodnutia prijatého Radou a súčasne zástupcami vlád členských štátov zasadajúcich v Rade. Napadnuté rozhodnutie vychádzalo z článku 100 ods. 2 ZFEÚ v spojení s článkom 218 ods. 5 a 8 ZFEÚ.(7)

8. Článok 1 napadnutého rozhodnutia stanovuje: „Týmto sa v mene Únie schvaľuje podpis [dohody o pristúpení] a Doplnkovej dohody… s výhradou uzavretia uvedených dohôd.“

9. Článok 2 rozhodnutia stanovuje: „Týmto sa predseda Rady poveruje určiť osobu(-y) splnomocnenú(-é) podpísať v mene Únie dohodu a doplnkovú dohodu.“

10. Článok 3 tohto rozhodnutia stanovuje: „Únia a v rozsahu povolenom uplatniteľným vnútroštátnym právom jej členské štáty, ako aj príslušné zmluvné strany predbežne vykonávajú dohodu o pristúpení a doplnkovú dohodu od dátumu podpisu do ukončenia postupov potrebných na ich uzavretie“.

11. Dohoda o pristúpení a doplnková dohoda boli podpísané v Luxemburgu a Osle 16. a 21. júna 2011.

II – Návrhy účastníkov konania a konanie pred Súdnym dvorom

12. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnuté rozhodnutie, ale zachoval účinky uvedeného rozhodnutia a zaviazal Radu na náhradu trov konania.

13. Rada navrhuje, aby Súdny dvor zamietol žalobu ako neprípustnú alebo nedôvodnú, a subsidiárne, pokiaľ by Súdny dvor zrušil napadnuté rozhodnutie, aby vyhlásil, že účinky tohto rozhodnutia sú definitívne, a zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

14. Uznesením z 18. júna 2012 predseda Súdneho dvora povolil, aby Európsky parlament vstúpil do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Komisie a aby Česká republika, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Helénska republika, Francúzska republika Talianska republika, Holandské kráľovstvo, Poľská republika, Portugalská republika, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska vstúpili do konania ako vedľajší účastníci na podporu návrhov Rady.

15. Pojednávanie pred Súdnym dvorom sa konalo 11. novembra 2014.

III – Analýza

16. Komisia vo svojej žalobe spochybňuje napadnuté rozhodnutie v celom rozsahu na základe troch žalobných dôvodov. Prvý žalobný dôvod je založený na nedodržaní postupu a podmienok schválenia podpisu a predbežného vykonávania medzinárodných dohôd Úniou. Druhý žalobný dôvod je založený na porušení hlasovacích pravidiel v Rade a tretí žalobný dôvod je založený na nedodržaní cieľov vymedzených v zmluvách a porušení zásady lojálnej spolupráce. Pred posúdením týchto troch žalobných dôvodov je však potrebné preskúmať námietku neprípustnosti podanú Radou.

A – O prípustnosti

17. Rada uvádza tri dôvody neprípustnosti žaloby podanej Komisiou. Po prvé je žaloba neprípustná v dôsledku toho, že mala byť podaná proti členským štátom, a nie proti Rade. Komisia totiž spochybňuje účasť členských štátov na napadnutom rozhodnutí, a nie neprípustné konanie pripísateľné Rade. Po druhé Rada tvrdí, že žaloba je neprípustná v dôsledku toho, že sa týka rozhodnutia členských štátov, ktoré nepatrí do pôsobnosti článku 263 ZFEÚ, a teda nemôže byť predmetom preskúmania Súdnym dvorom. Po tretie sa Rada domnieva, že Komisia nemá záujem na konaní, lebo navrhované zrušenie by nemalo nijaký právny následok.

18. Pokiaľ ide o prvé a druhé tvrdenie Rady, v prvom rade treba pripomenúť, že žalobou pre neplatnosť možno napadnúť všetky ustanovenia prijaté inštitúciami, ktoré majú právne účinky, a to bez ohľadu na to, akú majú povahu alebo formu.(8)

19. V prejednávanej veci však žaloba Komisie smeruje proti aktu spoločne prijatému Radou a zástupcami členských štátov najmä na základe článku 218 ods. 5 a 8 ZFEÚ. Ako vyplýva z bodov 8 až 10 týchto návrhov, uvedený akt povoľuje podpis a predbežné vykonávanie predmetných medzinárodných dohôd, pokiaľ ide o Úniu, ako aj predbežné vykonávanie týchto dohôd členskými štátmi v rozsahu povolenom uplatniteľným vnútroštátnym právom.

20. Na jednej strane z toho vyplýva, že Rada sa zúčastnila na prijatí napadnutého rozhodnutia, a teda skutočne ide o ustanovenie prijaté touto inštitúciou, a na druhej strane, že napadnuté rozhodnutie predstavuje akt vyvolávajúci právne účinky, ktorý ako taký podlieha súdnemu preskúmaniu.(9) Prvé a druhé tvrdenie Rady teda treba zamietnuť.

21. Pokiaľ ide o tretie tvrdenie Rady, stačí pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry článok 263 ods. 2 ZFEÚ oprávňuje inštitúcie, ktoré sú v ňom uvedené, a všetky členské štáty napadnúť žalobou pre neplatnosť zákonnosť akéhokoľvek aktu Rady vyvolávajúceho právne účinky, pričom výkon tohto práva nie je podmienený preukázaním záujmu na konaní.(10) Ak teda chce Komisia podať prejednávanú žalobu, nemusí preukázať záujem na konaní. Keďže teda treba zamietnuť aj tretie tvrdenie Rady, žaloba je podľa môjho názoru prípustná proti napadnutému rozhodnutiu v celom rozsahu.

B – O veci samej

1. Tvrdenia účastníkov konania

a) O prvom žalobnom dôvode založenom na nedodržaní postupu a podmienok týkajúcich sa schválenia podpisu a predbežného vykonávania medzinárodných dohôd Úniou

22. Komisia s podporou Parlamentu tvrdí, že Rada prijatím napadnutého rozhodnutia porušila článok 13 ods. 2 prvú vetu ZEÚ(11) v spojení s článkom 218 ods. 2 a 5 ZFEÚ. Podľa posledného uvedeného ustanovenia je Rada jedinou inštitúciou, ktorá môže schváliť podpis a predbežné vykonávanie medzinárodnej dohody Úniou. Napadnuté rozhodnutie teda mala prijať len Rada a členské štáty zasadajúce v Rade mali byť z jeho prijatia vylúčené.

23. Zapojením členských štátov, ktoré sa kolektívne uznášajú v Rade, do rozhodovacieho procesu Rada jednostranne uplatnila výnimku z postupu upraveného v článku 218 ZFEÚ, hoci z judikatúry vyplýva, že pri prijímaní aktov Únie nemôže obísť pravidlá predpísané Zmluvami a uplatniť alternatívne postupy. Za týchto podmienok si Rada nesplnila ani povinnosť vykonávať svoje právomoci v medziach vymedzených postupmi a podmienkami stanovenými v Zmluvách v zmysle článku 13 ods. 2 prvej vety ZEÚ.

24. Najmä po nadobudnutí účinnosti Lisabonskej zmluvy by sa postupy Únie mali jasne odlišovať od oblastí, v ktorých si členské štáty zachovávajú možnosť vykonávať svoje právomoci. Nebolo by tak možné zlúčiť medzivládny akt s aktom Únie. Predchádzajúca prax spočívajúca v používaní hybridných aktov by teraz najmä v oblasti leteckej dopravy skreslila postupy Únie a nemala by už byť prípustná.

25. Zmiešaná povaha medzinárodnej dohody uzatvorenej Úniou a jednotlivými členskými štátmi nevyhnutne neznamená, že rozhodnutie Rady t ýkajúce sa jej podpisu a predbežného vykonávania prijaté podľa článku 218 ZFEÚ možno pozmeniť tým, že sa doň začlení medzivládne rozhodnutie členských štátov. Také začlenenie do rozhodovacieho procesu Rady nie je potrebné, ani pokiaľ ide o podpis dohody, ani pokiaľ ide o jej predbežné vykonávanie.

26. Rada sa s podporou všetkých vlád, ktoré sú vedľajšími účastníkmi konania, naopak, domnieva, že prijatie napadnutého rozhodnutia v podobe hybridného rozhodnutia nepredstavuje porušenie nijakého ustanovenia Zmlúv.

27. Rada v prvom rade neuplatnila výnimku z ustanovení článku 218 ods. 2 a 5 ZFEÚ ani nepoužila alternatívny postup. Zástupcovia členských štátov zasadajúci v Rade totiž prijali dve odlišné rozhodnutia, ktoré sú obsiahnuté v napadnutom rozhodnutí: na jednej strane v súlade s článkom 218 ZFEÚ ako členovia Rady schválili podpis a predbežné vykonávanie predmetných dohôd Úniou a na druhej strane ako zástupcovia členských štátov schválili predbežné vykonávanie týchto dohôd členskými štátmi v rozsahu povolenom uplatniteľným vnútroštátnym právom. Posledná uvedená časť napadnutého rozhodnutia bola prijatá na základe postupov, ktoré nie sú upravené v Zmluvách. Členské štáty sa tak nezúčastnili na postupe stanovenom v článku 218 ods. 2 a 5 ZFEÚ.

28. Rada sa ďalej domnieva, že vzhľadom na to, že predmetné dohody sú zmiešané, prijatie hybridného rozhodnutia, ktorého spoluautormi sú členské štáty, je v úplnom súlade so zmiešanou povahou súvisiacich dohôd a so skutočnosťou, že členské štáty v určitých ohľadoch vykonávajú vlastné právomoci. Ide o prípustný dôsledok uzatvorenia zmiešaných dohôd v rámci právnej symetrie s týmito dohodami.

29. Voľba nástroja v podobe hybridného rozhodnutia je v skutočnosti vyjadrením povinnosti úzkej spolupráce medzi Úniou a členskými štátmi a požiadavky jednotného zastúpenia Únie stanovenej v judikatúre. Rozhodnutia tohto druhu sú najlepším spôsobom, ako zabezpečiť túto jednotu medzinárodného zastúpenia a zaručiť spoločný a koordinovaný prístup Únie a členských štátov. Platí to ešte viac, keď ako v prípade dotknutých dohôd tie časti medzinárodnej dohody, ktoré patria do právomoci Únie, úzko súvisia s časťami patriacimi do právomoci členských štátov, v dôsledku čoho sú tieto časti neoddeliteľné. Názor Komisie, podľa ktorého by rozhodnutia Únie mali byť obsiahnuté v samostatnom nástroji v porovnaní s medzivládnymi rozhodnutiami, ohrozuje spoluprácu medzi členskými štátmi a Úniou a narúša účinnosť inštitucionálneho rámca pri uzatváraní medzinárodných dohôd.

30. Na základe zásady autonómie inštitúcií okrem toho Rada a členské štáty majú možnosť určiť presnú podobu svojho pracovného postupu. Skutočnosť, že toto schválenie je oznámené v jedinom rozhodnutí, nenarúša celistvosť postupu stanoveného v článku 218 ods. 5 ZFEÚ. Prijatím hybridného rozhodnutia sa v každom prípade dosiahne rovnaký výsledok ako prijatím dvoch rozhodnutí, jedného Radou a druhého zástupcami vlád členských štátov zasadajúcich v Rade, alebo ako prijatím jediného rozhodnutia Rady. Nadobudnutie účinnosti Lisabonskej zmluvy napokon nemá vplyv na zákonnosť hybridných rozhodnutí a neznemožňuje ich prijímanie. Naopak, prijímanie zmiešaných rozhodnutí je ustálenou praxou najmä v oblasti leteckej dopravy aj po nadobudnutí účinnosti Lisabonskej zmluvy.

b) O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení hlasovacích pravidiel Rady

31. Druhým žalobným dôvodom Komisia s podporou Parlamentu tvrdí, že Rada prijatím napadnutého rozhodnutia porušila článok 218 ods. 8 prvý pododsek ZFEÚ v spojení s vecným právnym základom na prijímanie opatrení v oblasti leteckej dopravy, t. j. s článkom 100 ods. 2 ZFEÚ. Rozhodnutie v zmysle týchto ustanovení totiž síce musí prijať Rada kvalifikovanou väčšinou, no medzivládny akt spoločne prijatý zástupcami vlád členských štátov musí byť už zo svojej podstaty prijatý na základe spoločného súhlasu členských štátov. Zlúčenie týchto aktov do jedného rozhodnutia a ich podriadenie spoločnému súhlasu však v praxi znemožňuje použitie hlasovania kvalifikovanou väčšinou, lebo spôsobuje, že také hlasovanie zavedené Lisabonskou zmluvou ako všeobecné pravidlo postupu dojednávania a uzatvárania medzinárodných dohôd Úniou je de facto neúčinné. Postup stanovený v článku 218 ods. 8 prvom pododseku ZFEÚ by tak stratil svoju samotnú podstatu a účinnosť postupov Únie by bola vo všeobecnosti narušená. Zlúčenie týchto dvoch aktov má okrem toho za následok, že právny základ uvedený v hybridnom rozhodnutí v skutočnosti neurčuje hlasovací postup v Rade, ktorý bol implicitne, no nevyhnutne nahradený z dôvodu medzivládnej zložky.

32. Parlament ďalej uvádza, že zlúčenie týchto dvoch druhov aktov znamená aj narušenie inštitucionálnej rovnováhy v postupe uplatniteľnom na uzatváranie medzinárodných dohôd Úniou v rozpore s článkom 218 ods. 6 a 10 ZFEÚ.

33. Rada sa s podporou vlád, ktoré sú vedľajšími účastníkmi konania, domnieva, že postupovala v súlade s pravidlami hlasovania uvedenými v Zmluvách. Podľa názoru Rady totiž bolo napadnuté rozhodnutie prijaté kvalifikovanou väčšinou v Rade, pokiaľ ide o výhradné právomoci Únie, a spoločnou dohodou zástupcov vlád členských štátov, pokiaľ ide o právomoci členských štátov. Je teda nepresné tvrdiť, že bolo prijaté jednomyseľne alebo že pravidlo kvalifikovanej väčšiny bolo pozmenené. Skutočnosť, že ani jedna delegácia v Rade nebola proti napadnutému rozhodnutiu, neznamená, že hlasovanie kvalifikovanou väčšinou nebolo dodržané. V každom prípade všetky jednomyseľne prijaté rozhodnutia totiž nevyhnutne zahŕňajú aj kvalifikovanú väčšinu. Skutočnosť, že bol dosiahnutý konsenzus členských štátov, okrem toho nenarúša účinnosť činnosti Únie ani jej postupov.

34. Rada a niektoré vlády ďalej tvrdia, že v oblasti medzinárodných dohôd je kumulovanie viacerých pravidiel hlasovania bežnou praxou, ktorá je v súlade s judikatúrou. Podľa názoru fínskej vlády okrem toho spôsob hlasovania zvolený Radou vychádza z článku 293 ods. 1 ZFEÚ, podľa ktorého ak Rada koná na návrh Komisie, môže taký návrh zmeniť a doplniť iba jednomyseľne. Keďže v prejednávanej veci Rada zmenila a doplnila návrh Komisie, pokiaľ ide o článok 3 napadnutého rozhodnutia, mala v každom prípade uplatniť jednomyseľné hlasovanie.

c) O treťom žalobnom dôvode založenom na nedodržaní cieľov vymedzených v Zmluve a zásady lojálnej spolupráce

35. Komisia s podporou Parlamentu vytýka Rade, že nedodržala ciele Zmlúv a zásadu lojálnej spolupráce uvedenú v článku 13 ods. 2 ZEÚ. Rada tým, že umožnila členským štátom zasiahnuť do postupov Únie, v prvom rade „zahmlila“ nezávislú subjektivitu Únie v medzinárodných vzťahoch. Rada vyslala medzinárodnej scéne posolstvo, podľa ktorého sama Únia nie je oprávnená prijať rozhodnutie. Rada týmto konaním ďalej porušila zásadu lojálnej spolupráce v tom zmysle, že mala vykonať svoje právomoci tak, aby neobchádzala postupy Únie stanovené v článku 218 ZFEÚ. Rada uvedenú zásadu porušila tak v medziinštitucionálnych vzťahoch, ako aj voči Únii ako celku. Rada napokon oslabila inštitucionálny rámec Únie, keď nechala členské štáty Únie hrať úlohu, ktorá nie je zakotvená v Zmluvách, najmä v článku 218 ZFEÚ, čím vzniklo nebezpečenstvo prevahy záujmov členských štátov nad záujmami Únie.

36. Rada sa s podporou vlád, ktoré sú vedľajšími účastníkmi konania, domnieva, že napadnuté rozhodnutie nespôsobuje ani najmenší zmätok pre tretie osoby alebo pre medzinárodné spoločenstvo. Naopak, v súvislosti so zmiešanými dohodami by situácia bola zdrojom zmätku pre tretie osoby, keby išlo len o rozhodnutie Rady bez rozhodnutia s účasťou členských štátov. Napadnuté rozhodnutie je napokon nielen v súlade s cieľom jednotného medzinárodného zastúpenia Únie, ale ho aj zaručuje, presadzuje a posilňuje tým, že zdôrazňuje spoločnú pozíciu Únie a členských štátov. Prijatie takého rozhodnutia je vyjadrením povinnosti úzkej spolupráce a spoločného prístupu Únie a členských štátov. Naopak, keby Rada prijala rozhodnutie sama bez členských štátov, mohol by navonok vzniknúť obraz nejednotnej Únie, a použitie súbežného medzivládneho postupu by so sebou nieslo riziko nezhôd medzi členskými štátmi a časových sklzov. Uvedený postup by tak bol menej priaznivý vo vzťahu k cieľom sledovaným Zmluvou. Hybridné rozhodnutie v každom prípade predstavuje vnútorný akt Únie, ktorý nie je určený na to, aby sa o ňom dozvedeli tretie štáty, a keby aj áno, je málo pravdepodobné, že by pripisovali nejaký význam určeniu jeho autorov.

2. Analýza

37. Komisia svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnuté rozhodnutie, ktoré sa týka na jednej strane podpisu dohody o pristúpení a doplnkovej dohody Úniou a na druhej strane ich predbežného vykonávania Úniou a jej členskými štátmi, vzhľadom na skutočnosť, že toto rozhodnutie prijala Rada spoločne so zástupcami členských štátov ako hybridný akt zlučujúci akt Únie s medzivládnym aktom.

38. Na úvod treba poukázať na to, že Komisia explicitne uviedla, že svojou žalobou nechce spochybniť zmiešanú povahu oboch predmetných medzinárodných dohôd.(12) Rozsah žaloby sa tak v prejednávanej veci obmedzuje len na otázku zákonnosti prijatia napadnutého rozhodnutia v podobe hybridného rozhodnutia.

39. Ďalej chcem na úvod poukázať aj na to, že hoci z formálneho hľadiska napadnuté rozhodnutie predstavuje jediný akt, v skutočnosti obsahuje dve z vecného hľadiska odlišné rozhodnutia, a to na jednej strane rozhodnutie Rady týkajúce sa podpisu a predbežného vykonávania predmetných dohôd Úniou a na druhej strane medzivládny akt zástupcov členských štátov týkajúci sa predbežného vykonávania uvedených dohôd týmito štátmi. Predmetom žaloby Komisie je práve otázka zákonnosti spoločného prijatia týchto dvoch odlišných aktov a ich zlúčenia do jediného aktu.

40. Tri žalobné dôvody, ktoré Komisia uvádza vo svojej žalobe a v ktorých sa touto otázkou zaoberá z rozličných uhlov pohľadu, sa podľa môjho názoru prelínajú na viacerých úrovniach. Žaloba sa totiž v podstate týka dvoch typov problémov. Na jednej strane z hľadiska, ktoré možno nazvať vnútorným , v prejednávanej veci ide o uplatňovanie ustanovení týkajúcich sa postupov a pravidiel hlasovania pri prijímaní aktov Únie súvisiacich s dojednávaním a uzatváraním medzinárodných dohôd v procesnom rámci upravenom v článku 218 ZFEÚ. V tejto súvislosti treba odpovedať aj na otázku rozsahu organizačnej a funkčnej autonómie, ktorá je vlastná inštitúciám Únie. Na druhej strane sa prejednávaná vec z vonkajšieho hľadiska týka aj požiadaviek súvisiacich s konkrétnym priebehom vonkajšej činnosti Únie. Vyvoláva totiž otázky, ktoré sa týkajú najmä požiadavky jednotného zastúpenia Únie na medzinárodnej scéne a súvisiacej povinnosti úzkej spolupráce medzi Úniou a členskými štátmi v rámci procesu dojednávania a uzatvárania zmiešaných dohôd. Súvisí aj so záväzkami medzinárodného práva voči ďalším zmluvným stranám, ktoré vyplývajú z vonkajšej činnosti Únie.

41. Riešenie právnych problémov, ktorých sa prejednávaná vec týka, sa teda nemôže obmedziť na posúdenie vnútorných procesných otázok, ale musí zohľadniť aj vplyv týchto otázok na vonkajšiu činnosť Únie. Je teda nevyhnutné zhodnotiť jednotlivé zásady a požiadavky, ktoré v prejednávanej veci vstupujú do hry, a nájsť medzi nimi rovnováhu. Za týchto okolností považujem za vhodné preskúmať všetky tri žalobné dôvody spoločne, pričom začnem všeobecným predstavením otázok, ktoré prejednávaná vec vyvoláva, a následne posúdim výhrady, ktoré Komisia uvádza vo svojej žalobe, z hľadiska zásad zakotvených v judikatúre.

a) O procesnom rámci dojednávania a uzatvárania medzinárodných dohôd Úniou, ktorý je stanovený v článku 218 ZFEÚ

42. Pokiaľ ide o vnútorné hľadisko, prejednávaná vec vyvoláva v prvom rade otázku súladu postupu použitého na prijatie napadnutého rozhodnutia s ustanoveniami článku 218 ZFEÚ.

43. Z článku 218 ods. 1 ZFEÚ vyplýva, že tento článok upravuje postup dojednávania a uzatvárania dohôd medzi Úniou a tretími krajinami alebo medzinárodnými organizáciami. Uvedený článok, ktorý je súčasťou hlavy V nazvanej „Medzinárodné dohody“ piatej časti ZFEÚ, ktorá nesie názov „Vonkajšia činnosť Únie“, je ustanovením všeobecnej povahy, ktorého cieľom je zaviesť jediný a jednotný postup dojednávania a uzatvárania uvedených dohôd Úniou. Toto ustanovenie vyjadruje na jednej strane novú štruktúru Únie po formálnom zrušení pilierov v dôsledku nadobudnutia účinnosti Lisabonskej zmluvy(13) a na druhej strane nový posilnený rozmer vonkajšej činnosti Únie, ktorého odrazom je zavedenie článkov 21 ZEÚ a 22 ZEÚ, ako aj piatej časti uvedenej zmluvy.

44. Postup upravený v článku 218 ZFEÚ sa má teda uplatniť na všetky dohody dojednané a uzatvorené Úniou bez ohľadu na ich povahu a obsah s výnimkou prípadov, ktoré sú výslovne uvedené v osobitných ustanoveniach Zmlúv.(14) Toto ustanovenie sa napokon vzťahuje na dohody uzatvorené v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Konkrétne nič nepoukazuje na to, že tento článok by sa nemal uplatniť v prípade uzatvorenia medzinárodnej dohody v podobe zmiešanej dohody.

45. Keďže postup vedúci k uzatvoreniu medzinárodnej dohody má niekoľko etáp, článok 218 ZFEÚ upravuje spôsob priebehu jednotlivých etáp, ako aj úlohu a právomoci jednotlivých inštitúcií, ktoré sa zúčastňujú na dojednávaní a uzatváraní medzinárodných dohôd Úniou.

46. Konkrétne pokiaľ ide o ustanovenia relevantné v prejednávanej veci, z článku 218 ods. 2 ZFEÚ vyplýva, že Rada je inštitúciou oprávnenou poverovať na začatie rokovaní, prijímať smernice pre rokovania, poverovať na podpis a uzatvárať dohody zo strany Únie. Podľa odseku 5 uvedeného článku tak Rada na návrh vyjednávača prijme rozhodnutie poverujúce na podpis dohody a v prípade potreby jej predbežné vykonávanie pred nadobudnutím jej platnosti. Odsek 6 tohto článku na jednej strane stanovuje, že Rada na návrh vyjednávača prijme rozhodnutie o uzatvorení dohody, a na druhej strane priznáva Parlamentu schvaľovaciu alebo len poradnú právomoc v závislosti od predmetu dohody, ktorá sa má uzavrieť. Odsek 8 článku 218 ZFEÚ zakotvuje všeobecné pravidlo, podľa ktorého sa Rada počas celého postupu uznáša kvalifikovanou väčšinou s výnimkou prípadov uvedených v druhom pododseku tohto ustanovenia.

47. Z kontextu článku 218 ZFEÚ, ako aj z jeho znenia a systematiky – a najmä z jeho cieľa spočívajúceho v zavedení systému a procesných pravidiel všeobecnej povahy na dojednávanie a uzatváranie medzinárodných dohôd Úniou – vyplýva, že okrem výnimiek, ktoré sú výslovne uvedené v samotných Zmluvách, Rada nemôže obísť v nich stanovené postupy a uplatniť postupy alternatívne alebo odlišné od tých, ktoré uvedený článok stanovuje pre jednotlivé fázy procesu dojednávania a uzatvárania medzinárodných dohôd. Rada nemôže najmä prijímať akty, ktoré nie sú rozhodnutiami stanovenými pre určitú etapu uvedeného procesu alebo ktoré by boli prijaté za podmienok odlišných od tých, ktoré upravuje samotný článok 218 ZFEÚ.(15) Povinnosť Rady dodržiavať postupy stanovené Zmluvami vychádza aj z článku 13 ods. 2 ZEÚ, podľa ktorého každá inštitúcia koná v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi stanovenými v Zmluvách.

48. V tomto smere treba ešte poukázať na to, že článok 218 ZFEÚ okrem dvoch osobitných otázok(16) nestanovuje v nijakom okamihu účasť členských štátov na postupe dojednávania alebo uzatvárania medzinárodných dohôd Úniou.(17) Členské štáty ako také teda nemajú hrať nijakú úlohu v rámci postupu v zmysle článku 218 ZFEÚ, ktorý je postupom vlastným Únii.

49. Toto konštatovanie však nie je spochybnené skutočnosťou, že článok 218 ZFEÚ sa nevzťahuje len na samotné dohody Únie, ale aj na zmiešané dohody. V prípade zmiešaných dohôd sa totiž článok 218 ZFEÚ uplatní výlučne na účasť Únie na zmiešanej dohode, a nie na účasť členských štátov. Účasť členských štátov na zmiešaných dohodách sa riadi jednotlivými vnútroštátnymi právnymi poriadkami, pokiaľ ide o vnútorné hľadisko ich účasti, a medzinárodným právom verejným, pokiaľ ide o vonkajšie hľadisko ich účasti.(18)

b) O právnom základe a hlasovacích pravidlách

50. Prijatie napadnutého rozhodnutia ako hybridného rozhodnutia, v ktorom je zlúčený akt Únie s medzivládnym aktom, ďalej vyvoláva otázky, ktoré sa týkajú použitého právneho základu na jednej strane a dodržania hlasovacích pravidiel stanovených Zmluvami na druhej strane.

51. V tomto smere treba pripomenúť, že Súdny dvor rozhodol, že požiadavka právnej istoty si vyžaduje, aby záväzná povaha akéhokoľvek aktu Únie, ktorý smeruje k vytvoreniu právnych účinkov, bola odvodená z ustanovenia práva Únie, ktoré stanovuje právnu formu aktu a ktoré v ňom musí byť výslovne uvedené ako právny základ. Uvedenie právneho základu je po prvé nevyhnutné na určenie spôsobu hlasovania v Rade, po druhé má osobitný význam, pokiaľ ide o zachovanie výsad inštitúcií Únie, ktorých sa týka postup prijatia aktu, a po tretie určuje rozdelenie právomocí medzi Úniu a členské štáty tak, aby sa zabránilo nejasnostiam, pokiaľ ide o povahu právomoci Únie, a oslabeniu Únie pri obhajobe jej postoja na medzinárodných rokovaniach.(19)

52. Ďalej treba poukázať aj na to, že Súdny dvor opakovanie uviedol, že pravidlá tvorby vôle inštitúcií Únie sú stanovené Zmluvami a členské štáty ani samotné inštitúcie nimi nemôžu disponovať.(20) Iba Zmluvy môžu v osobitných prípadoch splnomocniť niektorú inštitúciu na zmenu rozhodovacieho postupu, ktorý stanovujú. Pokiaľ by sa napokon niektorej inštitúcii priznala možnosť odchýliť sa od rozhodovacieho postupu stanoveného Zmluvami a uplatniť alternatívny postup, bola by jej tým na jednej strane priznaná právomoc jednostranne uplatniť výnimku z pravidiel stanovených v Zmluve, čo určite nie je prípustné,(21) a na druhej strane by sa jej umožnilo ohroziť zásadu inštitucionálnej rovnováhy, z ktorej vyplýva, že každá z inštitúcií berie pri vykonávaní svojich právomocí ohľad na právomoci ostatných inštitúcií.(22)

53. V tomto smere treba ešte poukázať na to, že Súdny dvor prijal skôr nedôverčivý prístup k zlučovaniu postupov pri prijímaní aktov Únie. Pokiaľ teda ide o použitie dvojakého právneho základu, z ustálenej judikatúry vyplýva, že kumulovanie dvoch právnych základov je vylúčené, ak sú konania, na ktoré sa vzťahujú oba tieto základy, nezlučiteľné.(23) Je to práve prípad veci „Oxid titaničitý“,(24) ktorej uplatniteľnosť na prejednávanú vec bola predmetom dlhých diskusií medzi účastníkmi konania. V uvedenej veci Rada prijala smernicu(25) jednomyseľne na základe článku 130 S Zmluvy EHS,(26) zatiaľ čo Komisia vo svojej žalobe pre neplatnosť tvrdila, že táto smernica mala byť prijatá na základe článku 100 A Zmluvy EHS, podľa ktorého mala Rada rozhodnúť kvalifikovanou väčšinou.(27) Súdny dvor konštatoval, že v prípade kumulovania právnych základov mala Rada v každom prípade hlasovať jednomyseľne, čím by sa narušil zásadný prvok postupu spolupráce, a to hlasovanie kvalifikovanou väčšinou, čím by tento postup prišiel o samotnú svoju podstatu.(28)(29)

c) O zásade autonómie inštitúcií

54. Rada a niektoré členské štáty tvrdia, že prijímanie hybridných rozhodnutí je vyjadrením zásady autonómie inštitúcií Únie, podľa ktorej si Rada môže zvoliť, v akej podobe udelí potrebné súhlasy v procese dojednávania a uzatvárania medzinárodných dohôd.

55. Inštitúcie Únie si totiž môžu v rámci svojich právomocí slobodne usporiadať spôsob svojho fungovania. Táto právomoc je vyjadrením zásady autonómie inštitúcií, ktorá vychádza z ustanovení Zmlúv priznávajúcich uvedeným inštitúciám právomoc, na základe ktorej môžu samy prijímať svoje rokovacie poriadky s cieľom zabezpečiť svoje fungovanie a fungovanie svojich útvarov.(30) Táto zásada, ktorú Súdny dvor opakovane uznal,(31) je dôsledkom samotnej úlohy konať v záujme Únie, ktorú majú inštitúcie plniť, a predstavuje základnú podmienku ich riadneho fungovania.(32) Rada tak prijala vlastný rokovací poriadok, ktorý stanovuje pravidlá jej fungovania a organizácie.(33)

56. Zásada autonómie inštitúcií však nie je neobmedzená. Podľa článku 13 ods. 2 ZEÚ sa táto autonómia musí vykonávať „v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené zmluvami,“ a “v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi v nich ustanovenými“. Každá inštitúcia teda síce môže na základe právomoci vnútornej organizácie, ktorú jej priznávajú príslušné ustanovenia Zmlúv, prijímať vhodné opatrenia na zabezpečenie svojho riadneho fungovania a priebehu svojich postupov,(34) tieto opatrenia alebo ich uplatňovanie však nemôžu predstavovať výnimku z postupov upravených Zmluvami. Právomoc vnútornej organizácie okrem toho nemôže zasahovať do inštitucionálnej rovnováhy alebo do rozdelenia právomocí medzi Úniu a členské štáty.

57. Na druhej strane zásada autonómie inštitúcií predstavuje obmedzenie vo vzťahu k členským štátom. Táto zásada totiž znamená, že vnútorné a organizačné fungovanie inštitúcií musí byť úplne nezávislé od členských štátov,(35) ktoré sa musia zdržať zásahov do samourčenia organizácie, postupov a funkcií inštitúcií Únie v medziach stanovených Zmluvami. Táto povinnosť členských štátov nezasahovať je napokon vyjadrením zásady lojálnej spolupráce stanovenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ.

d) O požiadavke jednotného medzinárodného zastúpenia Únie a o zásade lojálnej spolupráce

58. Pokiaľ ide o vonkajšie hľadisko, prejednávaná vec vyvoláva v prvom rade otázky týkajúce sa zastúpenia Únie na medzinárodnej scéne a konfigurácie vzťahov medzi Úniou a jej členskými štátmi v tomto smere.

59. Stanoviská účastníkov konania sú v tomto smere úplne opačné. Komisia sa totiž domnieva, že prijímanie hybridných rozhodnutí môže „zahmlievať“ nezávislú subjektivitu Únie v medzinárodných vzťahoch, zatiaľ čo Rada sa domnieva, že hybridné rozhodnutia sú maximálnym vyjadrením spolupráce medzi Úniou a členskými štátmi.

60. V tomto smere treba v prvom rade pripomenúť, že Zmluvy výslovne stanovujú povinnosť vzájomnej lojálnej spolupráce medzi Úniou a jej členskými štátmi (článok 4 ods. 3 ZEÚ), ako aj medzi inštitúciami Únie (článok 13 ods. 2 druhá veta ZEÚ).(36) Článok 4 ods. 3 tretí pododsek ZEÚ najmä stanovuje, že členské štáty majú povinnosť pomáhať Únii pri plnení jej úloh a neprijmú žiadne opatrenie, ktoré by mohlo ohroziť dosiahnutie cieľov Únie.

61. Ďalej treba poukázať aj na to, že Súdny dvor v súvislosti s otázkami týkajúcimi sa vonkajšej činnosti Únie veľakrát zdôraznil požiadavku jednotného zastúpenia Únie na medzinárodnej scéne,(37) ako aj potrebu zaručiť jednotu a súdržnosť činnosti a zastúpenia Únie vo vonkajších vzťahoch.(38)

62. Tieto požiadavky sú ešte naliehavejšie, pokiaľ oblasť dohody alebo dohovoru patrí čiastočne do právomoci Únie a čiastočne do právomoci členských štátov a dohody sa uzatvárajú v podobe zmiešaných dohôd, ako je to v prípade dohody o pristúpení a doplnkovej dohody. Judikatúra v týchto prípadoch osobitne zdôrazňuje skutočnosť, že z požiadaviek jednotného zastúpenia Únie a zaručenia jednoty a súdržnosti vo vonkajších vzťahoch Únie vyplýva potreba zabezpečiť úzku spoluprácu medzi členskými štátmi a inštitúciami Únie v rámci procesu dojednávania a uzatvárania dohôd, ako aj pri plnení prijatých záväzkov.(39) Existuje teda úzke prepojenie medzi požiadavkou jednotného zastúpenia Únie na medzinárodnej scéne a povinnosťou vzájomnej lojálnej spolupráce medzi Úniou a členskými štátmi.(40)

63. Súdny dvor v tejto súvislosti na jednej strane uznal, že inštitúciám a členským štátom prináleží prijať všetky potrebné opatrenia na čo najlepšie zabezpečenie takej spolupráce.(41) Na druhej strane uznal, že z povinnosti lojálnej spolupráce upravenej v článku 4 ods. 3 treťom pododseku ZEÚ vyplýva, že členské štáty nemajú zasahovať do výkonu právomocí Únie, lebo toto právo prináleží výlučne inštitúciám Únie, a nemajú spochybňovať schopnosť autonómnej činnosti Únie vo vonkajších vzťahoch.(42)

e) O relevantnosti napadnutého rozhodnutia pre tretie štáty

64. Prejednávaná vec vyvoláva aj otázku relevantnosti hybridných rozhodnutí pre tretie štáty, ktoré sú zmluvnými stranami medzinárodnej dohody. Rada a niektoré štáty totiž považujú také rozhodnutia, akým je napadnuté rozhodnutie, za čisto vnútorné akty. Podľa ich názoru z toho vyplýva, že tieto akty nie sú určené na to, aby sa o nich dozvedeli tretie štáty, ktoré teda nepripisujú význam určeniu autorov uvedených aktov.

65. V tomto smere treba na jednej strane pripomenúť, že Únia musí pri prijímaní aktov dodržiavať medzinárodné právo v celom rozsahu vrátane medzinárodného zvykového práva, ktorým sú inštitúcie Únie viazané.(43) Na druhej strane keď Únia a jej členské štáty uzatvárajú medzinárodné dohody, či už zmiešané alebo nie, musia dodržiavať medzinárodné právo, ktoré je v oblasti zvykových pravidiel medzinárodného zmluvného práva upravené vo Viedenských dohovoroch z rokov 1969 a 1986.(44)

66. V medzinárodnom práve však platí všeobecné pravidlo, podľa ktorého opatrenia, prostredníctvom ktorých si zmluvná strana v súlade so svojím vnútroštátnym právom alebo v prípade medzinárodnej organizácie v súlade s vnútornými pravidlami organizácie plní záväzky vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, sa v zásade netýkajú ďalších zmluvných štátov dohovoru.(45)

67. Medzinárodné právo však na jednej strane priznáva určitý, hoci obmedzený význam ustanoveniam vnútroštátneho práva týkajúcim sa právomoci uzatvárať medzinárodné zmluvy, ako aj vnútorným pravidlám medzinárodnej organizácie.(46) Medzinárodné právo tak úplne nevylučuje relevantnosť rozhodnutia prijatého v rámci postupu upraveného v článku 218 ZFEÚ pre ďalšie zmluvné štáty.

68. Na druhej strane v prípade uzatvorenia zmiešanej dohody, keď Úniu a jej členské štáty treba považovať za síce prepojené, ale samostatné zmluvné strany dohody, z požiadaviek právnej istoty medzi stranami medzinárodnej dohody, ako aj z povinnosti plnenia medzinárodných zmlúv v dobrej viere(47) podľa môjho názoru vyplýva, že vnútorný akt, ktorým Únia schváli zmiešanú dohodu, nemôže zakryť skutočnosť, že Únia je plnohodnotnou zmluvnou stranou dohody.

f) O zákonnosti napadnutého rozhodnutia

69. V prejednávanej veci treba preskúmať zákonnosť napadnutého rozhodnutia práve z hľadiska všetkých zásad uvedených v predchádzajúcich bodoch a zdôraznených požiadaviek.

70. V prvom rade pokiaľ ide o jeho autorov, z názvu napadnutého rozhodnutia a z informácie uvedenej pred prvým odkazom vyplýva, že ide o akt spoločne prijatý Radou a zástupcami členských štátov zasadajúcimi v Rade. Ďalej pokiaľ ide o právny základ napadnutého rozhodnutia, je potrebné konštatovať, že je v ňom výslovne uvedené, že vychádza z článku 100 ods. 2 ZFEÚ v spojení s článkom 218 ods. 5 ZFEÚ a článkom 218 ods. 8 prvým pododsekom ZFEÚ. Všetky tieto právne základy upravujú prijímanie aktov kvalifikovanou väčšinou. V napadnutom rozhodnutí nie je zmienka o nijakom inom právnom základe.

71. Ďalej pokiaľ ide o obsah napadnutého rozhodnutia, z bodov 8 až 10 a 19 týchto návrhov vyplýva, že sa ním schvaľuje jednak podpis a predbežné vykonávanie predmetných medzinárodných dohôd, čo sa týka Únie, a jednak predbežné vykonávanie uvedených dohôd členskými štátmi v rozsahu povolenom uplatniteľným vnútroštátnym právom. V uvedenom akte sú spojené všetky tieto prvky a nie je možné jasne rozlíšiť, ktorá jeho časť sa týka rozhodnutia (vo vecnom zmysle) Rady a ktorá časť sa týka rozhodnutia zástupcov členských štátov. Osobitne to vyplýva z formulácie článku 3 napadnutého rozhodnutia, ktorý v tom istom ustanovení spája schválenie predbežného vykonávania predmetných dohôd Úniou a členskými štátmi.

72. Z hľadiska obsahu napadnutého rozhodnutia, ako aj spôsobu, akým je štruktúrované, treba konštatovať, že na prijatí tohto rozhodnutia v celom rozsahu a vo všetkých jeho prvkoch sa zúčastnila Rada i zástupcovia členských štátov. Zástupcovia členských štátov sa tak na jednej strane zúčastnili na schválení podpisu a predbežného vykonávania predmetných dohôd Úniou a Rada sa zúčastnila na schválení predbežného vykonávania týchto dohôd členskými štátmi.(48)

73. Toto konštatovanie napokon potvrdzujú procesné podmienky uplatnené pri prijatí napadnutého rozhodnutia, ktoré preukazujú, že nedošlo k oddeleniu postupu prijatia rozhodnutia Únie a postupu prijatia medzivládneho aktu členských štátov. Viaceré členské štáty síce totiž vo svojich písomných vyjadreniach uviedli možnosť, že obe vecné časti napadnutého rozhodnutia boli prijaté na základe odlišných hlasovacích postupov, no počas pojednávania pred Súdnym dvorom Rada definitívne objasnila, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté jediným konsenzom s použitím zjednodušeného postupu bez diskusie a bez hlasovania. Neboli teda uplatnené dva rozdielne rozhodovacie postupy pre dve časti aktu, ale len jediný postup prijímania.

74. Z predchádzajúcich zistení vyplývajú tieto úvahy.

75. Po prvé napadnuté rozhodnutie ako hybridný akt predstavuje akt, ktorý nie je upravený v Zmluvách. Ide konkrétne o akt, ktorý Rada prijala v rámci jednej z etáp procesu dojednávania a uzatvárania medzinárodných dohôd Úniou, ktorý však nie je stanovený v článku 218 ZFEÚ. Tento akt bol okrem toho prijatý na základe postupu, ktorý rovnako nie je upravený v uvedenom článku. Ako som už totiž zdôraznil v bode 48 týchto návrhov, článok 218 ZFEÚ nestanovuje nijakú úlohu členských štátov ako takých v rámci postupu prijímania opatrení, ktoré musí Únia uskutočniť v jednotlivých etapách procesu, ktorý je v ňom upravený. Rada tak zapojením členských štátov do prijímania napadnutého rozhodnutia jednostranne uplatnila výnimku z tohto postupu a prijala akt, ktorý nie je upravený v Zmluvách.

76. Po druhé prijatie hybridného aktu a všetkých jeho neoddeliteľných zložiek na jedenkrát malo za následok, že na prijatie sa použil jediný rozhodovací proces, v ktorom sa zmiešal postup upravený v článku 218 ods. 5 a 8 ZFEÚ, pokiaľ ide o prijatie aktu Únie kvalifikovanou väčšinou, s postupom, ktorý je cudzí právnemu rámcu Únie a navyše sa týka prijatia aktu neupraveného v Zmluvách, ktorého prijatie si vyžaduje spoločnú dohodu všetkých zúčastnených štátov. Samotná Rada a niektoré vlády napokon pripustili, že procesné pravidlá týkajúce sa prijímania medzivládnych rozhodnutí sú mimo právneho rámca Zmlúv.

77. Následkom tohto zlúčenia však bolo aj to, že právne základy uvedené v napadnutom rozhodnutí v skutočnosti neurčili hlasovacie pravidlo potrebné na prijatie hybridného aktu. Tieto právne základy si totiž síce vyžadujú prijatie rozhodnutia kvalifikovanou väčšinou, no na prijatie hybridného aktu v tejto podobe bola potrebná spoločná dohoda z dôvodu jeho konfigurácie ako aktu, ktorého obe vecné časti predstavujú neoddeliteľnú jednotku. Podľa môjho názoru to malo nevyhnutne za následok, že postup kvalifikovanej väčšiny stratil svoju podstatu a väčšinové pravidlo, ktoré je základným prvkom postupu upraveného v článku 218 ZFEÚ, bolo porušené v zmysle rozsudku „Oxid titaničitý“.(49)

78. Z týchto úvah vyplýva, že prijatie napadnutého rozhodnutia v podobe hybridného aktu nie je v súlade s článkom 218 ods. 2, 5 a 8 ZFEÚ ani s požiadavkami stanovenými v judikatúre uvedenej v bodoch 47 a 51 až 53 týchto návrhov.

79. Pokiaľ ide o dodržanie hlasovacieho pravidla, musím ešte poukázať na to, že tu nejde o spochybnenie spôsobu priebehu hlasovacích postupov v Rade, ktorých usporiadanie patrí do oblasti jej autonómie. Predmet prejednávanej veci nesúvisí so zákonnosťou zjednodušeného vnútorného postupu hlasovania bez diskusie, ktorý bol použitý na prijatie napadnutého rozhodnutia a o ktorom sa Rada zmienila na pojednávaní. V prejednávanej veci bol však tento postup uplatnený pri prijatí rozhodnutia, v ktorom bol zlúčený akt prijatý na základe postupu upraveného v Zmluvách s aktom, ktorý nepatrí do právneho rámca Únie, ktorý bol prijatý na základe postupov rovnako cudzích tomuto rámcu a ktorého prijatie si vyžadovalo hlasovacie pravidlo odlišné od toho, ktoré je potrebné na prijatie aktu Únie.

80. Domnievam sa však, že prijatie takého zlúčenia by mohlo predstavovať napriek prípadnej ustálenej(50) alebo reziduálnej(51) povahe praxe nebezpečný precedens kontaminácie autonómneho rozhodovacieho procesu inštitúcií Únie, ktorý by mohol poškodiť autonómiu Únie ako samostatného právneho poriadku,(52) zatiaľ čo, ako vyplýva z bodu 53 týchto návrhov, Súdny dvor vo svojej judikatúre prijal reštriktívny prístup, aj pokiaľ ide o zlučovanie vnútorných postupov Únie a kumulovanie právnych základov.(53)

81. Okrem toho si nemyslím, že by sa dalo prijať tvrdenie, podľa ktorého v prejednávanej veci pravidlo hlasovania stanovené v článku 218 ZFEÚ nebolo porušené, lebo v jednomyseľnosti je vždy obsiahnutá kvalifikovaná väčšina. V prvom rade ako som uviedol v bodoch 76 a 77 týchto návrhov, napadnuté rozhodnutie nebolo prijaté jednomyseľne na základe postupu stanoveného v Zmluvách – a pre ktorý Zmluvy predstavujú rámec –, ale na základe postupu a hlasovacieho pravidla, ktoré nepatria do rámca Zmlúv. Toto konštatovanie napokon vylučuje možnosť Rady použiť článok 293 ods. 1 ZFEÚ, ako tvrdí fínska vláda. Ďalej ako už správne uviedla generálna advokátka Sharpston, rozhodnutie, voči ktorému nebola vznesená nijaká námietka, nie je nevyhnutne rovnaké ako rozhodnutie, na ktorom sa zhodla kvalifikovaná väčšina účastníkov, keďže obsah rozhodnutia, na ktorom by sa mohla uzniesť kvalifikovaná väčšina, by možno musel byť pozmenený na účely jeho jednomyseľného schválenia alebo schválenia bez námietky.(54)

82. Pokiaľ ide o odkaz na zásadu autonómie, z úvah uvedených v bode 56 týchto návrhov vyplýva, že táto zásada nemôže odôvodniť výnimku z postupov upravených Zmluvami. Je síce pravda, že Rada môže slobodne usporiadať svoje vnútorné fungovanie a spôsob prijímania svojich rozhodnutí, nemôže však uplatňovať alternatívne postupy alebo meniť hlasovacie pravidlá stanovené v Zmluvách. Vzhľadom na úvahy uvedené v bode 57 týchto návrhov si v skutočnosti dokonca kladiem otázku, či pripustením účasti členských štátov na rozhodovacom procese inštitúcie Únie nedošlo k porušeniu zásady autonómie inštitúcií.

83. Bolo však prijatie hybridného rozhodnutia nevyhnutným dôsledkom zmiešanej povahy súvisiacich medzinárodných dohôd? Bolo prijatie takého rozhodnutia nevyhnutné na zabezpečenie jednotného zastúpenia Únie na medzinárodnej scéne? Nie som o tom presvedčený.

84. Po prvé je pravda, že prijatie spoločného rozhodnutia je najužšou formou spolupráce medzi Úniou a jej členskými štátmi a že Súdny dvor osobitne zdôraznil potrebu takej úzkej spolupráce v prípade uzatvárania zmiešaných dohôd. Ako však už bolo na jednej strane správne uvedené,(55) na zásadu lojálnej spolupráce, z ktorej vyplýva povinnosť úzkej spolupráce, ako som uviedol v bode 62 týchto návrhov, sa nemožno odvolávať s cieľom odôvodniť porušenie procesných pravidiel. Úzka spolupráca medzi Úniou a jej členskými štátmi v rámci zmiešaných dohôd sa tak musí odohrávať v súlade s pravidlami zakotvenými v Zmluvách.

85. Zásah členských štátov ako takých do postupu Únie nebol nevyhnutný na podpísanie dohody v mene Únie ani na jej predbežné vykonávanie Úniou. Tým, že členským štátom umožnila zasiahnuť do rozhodnutia Únie, tak Rada neslúžila záujmom členských štátov v zmysle článku 13 ods. 1 ZEÚ, ako tvrdila na pojednávaní, ale skôr im umožnila zasiahnuť do uplatňovania výsad Únie, čím spochybnila schopnosť autonómnej činnosti Únie vo vonkajších vzťahoch v rozpore s judikatúrou uvedenou v bode 63 týchto návrhov.

86. Na základe tohto zásahu sa totiž možno domnievať, že Únia nie je oprávnená na samostatné prijímanie rozhodnutí o podpise a predbežnom vykonávaní medzinárodných dohôd v oblastiach, v ktorých vykonáva vlastné právomoci zverené členskými štátmi. Tento prístup podľa môjho názoru zďaleka neposilní medzinárodný obraz Únie, ale môže oslabiť Úniu ako plnohodnotného hráča na medzinárodnej scéne tým, že prekryje jej nezávislú a autonómnu medzinárodnú subjektivitu.

87. Z toho vyplýva, že Rada takýmto postupom podľa môjho názoru prekročila medze právomocí, ktoré jej priznávajú Zmluvy, a konala v rozpore s cieľmi v nich stanovenými, čím porušila článok 13 ods. 2 ZEÚ.(56)

88. Po druhé treba poukázať na to, že samotná Rada pripustila existenciu alternatívnych riešení v porovnaní s prijatím hybridného rozhodnutia, napríklad súčasné prijatie dvoch samostatných rozhodnutí, a to rozhodnutia Rady a rozhodnutia zástupcov členských štátov.(57) Rada a členské štáty však tvrdia, že toto riešenie je omnoho menej žiaduce, lebo by bolo menej účinné a mohlo by vyvolať závažné problémy praktického charakteru najmä vo vzťahu k vymedzeniu právomocí v prípade, že dohoda by bola nedeliteľným celkom, takže právomoci Únie a členských štátov by boli neoddeliteľné, ako je to za normálnych okolností v prípade dohôd v odvetví leteckej dopravy.

89. V tomto smere chcem v prvom rade poukázať na to, že dôvody súvisiace s účinnosťou alebo vhodnosťou nemôžu opodstatniť porušenie postupov zakotvených v Zmluvách. Procesný rámec na dojednávanie a uzatváranie medzinárodných dohôd Úniou bol stanovený Lisabonskou zmluvou, ktorá okrem iného zaviedla pravidlo kvalifikovanej väčšiny ako všeobecné pravidlo. Členské štáty túto zmluvu schválili a ratifikovali a sú ňou viazané. Nemôžu z dôvodu údajnej vhodnosti alebo účinnosti obísť alebo neuplatniť pravidlá, ktoré samy stanovili.

90. Právny problém prejednávanej veci však podľa môjho názoru nesúvisí s tým, že obe rozhodnutia boli prijaté koordinovane a že sú dokonca z formálneho hľadiska súčasťou jediného aktu. Domnievam sa, že problémom je hybridná povaha napadnutého rozhodnutia, v dôsledku ktorej Rada umožnila zavedenie vonkajšieho prvku do postupu prijímania aktu, ktorý je vlastný Únii a ktorý bol týmto prvkom skreslený, a navyše sa zúčastnila na prijatí aktu, ktorý nepatrí do jej právomoci, a to rozhodnutia, ktoré členským štátom umožňuje predbežné vykonávanie predmetných dohôd. Keby však z rozhodnutia Rady prijatého v zmysle článku 218 ZFEÚ jasne vyplývalo, že postupy Únie, najmä hlasovacie postupy, boli dodržané a že Únia z hľadiska svojich právomocí prijala rozhodnutie, ktoré jej je vlastné ako plnohodnotnému hráčovi na medzinárodnej scéne, nemal by som nijaké námietky voči tomu, že by bolo toto rozhodnutie a koordinovane s ním prijaté medzivládne rozhodnutie členských štátov z formálneho hľadiska súčasťou jediného aktu.

91. Pokiaľ ide ďalej o otázku neoddeliteľnosti právomocí, je síce pravda, že Súdny dvor poukázal na to, že v takýchto prípadoch je povinnosť úzkej spolupráce medzi Úniou a členskými štátmi osobitne neliehavá,(58) Rada však neobjasnila, prečo by v prípade prijatia dvoch koordinovaných rozhodnutí – a síce rozhodnutia Rady o predbežnom vykonávaní zmiešanej dohody Úniou v rozsahu právomocí Únie a rozhodnutia zástupcov členských štátov o predbežnom vykonávaní tej istej zmiešanej dohody v rozsahu, v akom oblasti upravené touto dohodou patria do ich právomoci – bolo potrebné systematicky špecifikovať, ktoré časti dohody patria do právomoci Únie a ktoré časti do právomoci členských štátov. Chcem napokon poukázať na to, že taká špecifikácia nie je uvedená ani v hybridnom rozhodnutí.

92. Napokon na rozdiel od tvrdení Rady a niektorých vlád rozhodnutia prijaté v zmysle článku 218 ods. 5 ZFEÚ nemajú výlučne vnútornú pôsobnosť. Skutočnosť, že sú doručené zmluvným stranám a uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie , svedčí o tom, že rozhodnutia sú určené na to, aby s nimi boli oboznámené ďalšie zmluvné strany medzinárodnej dohody, ako aj tretie osoby vo všeobecnosti. Teda vzhľadom na to, že ako som uviedol v bode 86 týchto návrhov, prijatie takých rozhodnutí v podobe hybridných rozhodnutí môže prekryť nezávislú medzinárodnú subjektivitu Únie, zatiaľ čo je plnohodnotnou zmluvnou stranou zmiešanej dohody, také prijatie môže podľa môjho názoru vyvolať aj problémy týkajúce sa právnej istoty vo vzťahoch medzi zmluvnými stranami medzinárodnej dohody.

g) Záver

93. Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že Rada prijatím napadnutého rozhodnutia v podobe hybridného rozhodnutia porušila článok 218 ods. 2, 5 a 8 ZFEÚ a konala nad rámec právomocí priznaných Zmluvami, a teda v rozpore s článkom 13 ods. 2 ZEÚ. Domnievam sa preto, že napadnuté rozhodnutie treba zrušiť.

C – O zachovaní časových účinkov zrušeného rozhodnutia

94. V súlade s návrhom účastníkov konania a s cieľom zabrániť negatívnym vplyvom na vzťahy medzi Úniou a tretími krajinami, ktoré sú zmluvnými stranami dohôd, o ktorých podpise a predbežnom vykonávaní bolo rozhodnuté prostredníctvom napadnutého rozhodnutia, sa domnievam, že treba vyhovieť návrhu účastníkov konania, aby Súdny dvor využil možnosť zachovať časové účinky zrušeného rozhodnutia do prijatia nového rozhodnutia, ktorú mu ponúka článok 264 druhý odsek ZFEÚ.

IV – O trovách

95. Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Radu na náhradu trov konania a Rada nemala úspech vo svojich žalobných dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania. V súlade s článkom 140 ods. 1 Rokovacieho poriadku, podľa ktorého členské štáty a inštitúcie, ktoré vstúpia do konania ako vedľajší účastníci, znášajú vlastné trovy konania, vedľajší účastníci prejednávaného sporu znášajú vlastné trovy konania.

V – Návrh

96. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:

1. Rozhodnutie 2011/708/EÚ Rady a zástupcov vlád členských štátov Európskej únie, zasadajúcich v Rade zo 16. júna 2011 o podpise a pred bežnom vykonávaní Dohody o leteckej doprave medzi Spojenými štátmi americkými na jednej strane, Európskou úniou a jej členskými štátmi na druhej strane, Islandom na tretej strane a Nórskym kráľovstvom na štvrtej strane v mene Únie a o podpise a predbežnom vykonávaní Doplnkovej dohody medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi na jednej strane, Islandom na druhej strane a Nórskym kráľovstvom na tretej strane o uplatňovaní Dohody o leteckej doprave medzi Spojenými štátmi americkými na jednej strane, Európskou úniou a jej členskými štátmi na druhej strane, Islandom na tretej strane a Nórskym kráľovstvom na štvrtej strane v mene Únie sa zrušuje.

2. Účinky rozhodnutia 2011/708 sa zachovajú až do prijatia nového rozhodnutia.

3. Rada Európskej únie je povinná nahradiť trovy konania.

4. Česká republika, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Helénska republika, Francúzska republika, Talianska republika, Holandské kráľovstvo, Poľská republika, Portugalská republika, Fínska republika, Švédske kráľovstvo, Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska a Európsky parlament znášajú svoje vlastné trovy konania.

(1) .

(2) – Rozhodnutie Rady a zástupcov vlád členských štátov Európskej únie, zasadajúcich v Rade zo 16. júna 2011 o podpise a predbežnom vykonávaní Dohody o leteckej doprave medzi Spojenými štátmi americkými na jednej strane, Európskou úniou a jej členskými štátmi na druhej strane, Islandom na tretej strane a Nórskym kráľovstvom na štvrtej strane v mene Únie a o podpise a predbežnom vykonávaní Doplnkovej dohody medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi na jednej strane, Islandom na druhej strane a Nórskym kráľovstvom na tretej strane o uplatňovaní Dohody o leteckej doprave medzi Spojenými štátmi americkými na jednej strane, Európskou úniou a jej členskými štátmi na druhej strane, Islandom na tretej strane a Nórskym kráľovstvom na štvrtej strane v mene Únie (Ú. v. EÚ L 283, s. 1).

(3) – Ú. v. EÚ L 134, s. 4.

(4) – Protokol, ktorým sa mení a dopĺňa dohoda o leteckej doprave medzi Spojenými štátmi americkými a Európskym spoločenstvom a jeho členskými štátmi, podpísaná 25. a 30. apríla 2007, ktorý bol podpísaný 24. júna 2010 v Luxemburgu (Ú. v. EÚ L 223, s. 3).

(5) – Toto ustanovenie stanovuje: „Európsky parlament a Rada môžu v súlade s riadnym legislatívnym postupom prijať vhodné ustanovenia upravujúce námornú a leteckú dopravu…“

(6) – Toto ustanovenie stanovuje: „Rada na návrh vyjednávača prijme rozhodnutie poverujúce na podpis dohody a v prípade potreby jej predbežné vykonávanie pred nadobudnutím jej platnosti.“

(7) – Článok 218 ods. 8 prvý pododsek ZFEÚ stanovuje: „Rada sa počas celého postupu uznáša kvalifikovanou väčšinou.“

(8) – Rozsudok Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 39 a citovaná judikatúra).

(9) – Pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Rada (EU:C:2014:2151, body 40 a 41).

(10) – Pozri v tomto zmysle rozsudok Rada/Komisia (45/86, EU:C:1987:163, bod 3). Zvýhodnené zaobchádzanie s inštitúciami Únie má základ konkrétne v ich úlohe ochrankýň právneho poriadku Únie, z čoho vyplýva, že nie sú nositeľkami záujmov odlišných od záujmov samotnej Únie.

(11) – Článok 13 ods. 2 ZEÚ stanovuje: „Každá inštitúcia koná v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené zmluvami, a v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi v nich ustanovenými. Inštitúcie navzájom v plnej miere spolupracujú.“

(12) – Komisia vo svojom písomnom vyjadrení objasnila, že keďže sa dve predmetné dohody týkajú len pristúpenia Islandskej republiky a Nórskeho kráľovstva k dohode o leteckej doprave EÚ‑USA, ktorá už bola uzatvorená v podobe zmiešanej dohody, nechce spochybniť zmiešanú povahu týchto dohôd, aby nevyvolala právnu a politickú neistotu vo vzťahoch Únie so Spojenými štátmi americkými.

(13) – Predtým boli v rozličných ustanoveniach Zmlúv stanovené jednotlivé procesné pravidlá týkajúce sa dojednávania a uzatvárania medzinárodných dohôd v závislosti od toho, či išlo o dohody uzatvorené v rámci prvého piliera (článok 300 ES) alebo v rámci druhého či tretieho piliera (článok 24 ZEÚ, resp. článok 38 ZEÚ).

(14) – Takým ustanovením je článok 207 ZFEÚ alebo článok 219 ZFEÚ.

(15) – Pozri analogicky rozsudok Komisia/Rada (C‑27/04, EU:C:2004:436, bod 81). Rada vo svojom písomnom vyjadrení spochybňuje uplatniteľnosť tohto rozsudku na prejednávanú vec vzhľadom na to, že sa týka odlišnej situácie, a to prípadu, keď Rada neprijala zamýšľaný akt v inej oblasti medzinárodných vzťahov Únie. V tomto smere sa však domnievam, že zásadné tvrdenia Súdneho dvora v tomto rozsudku majú všeobecnú pôsobnosť zakaždým, keď Zmluvy ako v prípade článku 218 ZFEÚ obsahujú konkrétne ustanovenia týkajúce sa postupu, ktorý treba dodržať v určitých oblastiach.

(16) – Na jednej strane ide o dohodu o pristúpení Únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísanej v Ríme 4. novembra 1950, ktorej sa týka článok 218 ods. 8 druhý pododsek ZFEÚ, a na druhej strane o možnosť získať predchádzajúce stanovisko Súdneho dvora v zmysle odseku 11 toho istého článku.

(17) – Pozri v tomto smere tiež návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veci Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:224, bod 174).

(18) – Pozri v tom istom zmysle (bod 171).

(19) – Rozsudok Komisia/Rada, nazývaný „CITES“ (C‑370/07, EU:C:2009:590, body 39, 48 a 49).

(20) – Pozri rozsudky Spojené kráľovstvo/Rada (68/86, EU:C:1988:85, bod 38) a Parlament/Rada (C‑133/06, EU:C:2008:257, bod 54).

(21) – Pozri rozsudok Parlament/Rada (EU:C:2008:257, body 55 a 56).

(22) – Tamže (bod 57) a rozsudok Parlament/Rada (C‑70/88, EU:C:1990:217, bod 22). Pozri tiež článok 13 ods. 2 ZEÚ.

(23) – Rozsudky Parlament/Rada (C‑164/97 a 165/97, EU:C:1999:99, bod 14), Komisia/Rada (C‑338/01, EU:C:2004:253, bod 57) a Parlament/Rada (C‑130/10, EU:C:2012:472, bod 45 a nasl. a citovaná judikatúra).

(24) – Rozsudok Komisia/Rada, nazývaný „Oxid titaničitý“ (C‑300/89, EU:C:1991:244, pozri osobitne body 17 až 21).

(25) – Konkrétne smernicu Rady 89/428/EHS z 21. júna 1989, ktorou sa stanovujú podmienky harmonizácie programov znižovania znečistenia spôsobeného odpadom z priemyslu oxidu titaničitého s cieľom odstrániť toto znečistenie [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. ES L 201, s. 56).

(26) – Pokiaľ ide o opatrenia v oblasti životného prostredia, tento článok stanovoval jednomyseľné hlasovanie v Rade po jednoduchej porade s Parlamentom.

(27) – Tento článok, ktorý v podstate zodpovedá súčasnému článku 114 ZFEÚ, stanovoval uplatnenie postupu spolupráce s Parlamentom, v rámci ktorého sa Rada uznášala kvalifikovanou väčšinou.

(28) – Pozri body 16 až 20 uvedeného rozsudku. V bode 21 tohto rozsudku Súdny dvor tiež konštatoval, že výsady Parlamentu boli porušené. Ako však vyplýva z rozsudkov citovaných v nasledujúcej poznámke pod čiarou, porušenie výsad Parlamentu v judikatúre nepredstavuje nevyhnutnú podmienku konštatovania nezlučiteľnosti právnych základov, pričom postačujúcou podmienkou je na tento účel nezlučiteľná povaha hlasovacích pravidiel.

(29) – V ďalších veciach Súdny dvor konštatoval, že predmetné dva právne základy sú nezlučiteľné v tom zmysle, že na prijatie aktu na základe jedného z nich je potrebná jednomyseľnosť, zatiaľ čo na právoplatné prijatie aktu na základe druhého postačuje kvalifikovaná väčšina. Pozri rozsudky Komisia/Rada (EU:C:2004:253, bod 58) a Parlament/Rada (EU:C:2012:472, body 47 a 48).

(30) – Pokiaľ ide o Parlament, pozri najmä článok 232 ZFEÚ, pokiaľ ide o Európsku radu, článok 235 ods. 3 ZFEÚ, pokiaľ ide o Radu, článok 240 ods. 3 ZFEÚ, a pokiaľ ide o Komisiu, článok 249 ods. 1 ZFEÚ.

(31) – Súdny dvor uznal zásadu autonómie inštitúcií z hľadiska rôznych aspektov ich činnosti, napríklad pokiaľ ide o výber ich úradníkov a zamestnancov (pozri okrem iných rozsudok AB, C‑288/04, EU:C:2005:526, body 26 a 30) alebo pokiaľ ide o náhradu škody spôsobenej inštitúciami a ich zamestnancami pri výkone ich funkcií (pozri rozsudok Sayag a i./Leduc a i., 9/69, EU:C:1969:37, body 5 a 6).

(32) – V tomto smere pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Geelhoed vo veci Betriebsrat der Vertretung der Europäischen Kommission in Österreich (C‑165/01, EU:C:2003:224, bod 98) a vo veci AB (C‑288/04, EU:C:2005:262, bod 23).

(33) – Pozri rokovací poriadok Rady pripojený k rozhodnutiu Rady 2009/937/EÚ z 1. decembra 2009 o prijatí jej rokovacieho poriadku (Ú. v. EÚ L 325, s. 36) v znení následných zmien a doplnení.

(34) – Pozri v tomto zmysle rozsudok Luxembursko/Parlament (230/81, EU:C:1983:32, bod 38).

(35) – Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Geelhoed vo veci Betriebsrat der Vertretung der Europäischen Kommission in Österreich (EU:C:2003:224, bod 98) a vo veci AB (EU:C:2005:262, bod 23).

(36) – Pozri v tomto smere rozsudok Parlament/Rada (C‑65/93, EU:C:1995:91, body 23, 27 a 28).

(37) – Pozri okrem iného stanovisko 2/91 (EU:C:1993:106, bod 36), stanovisko 1/94 (EU:C:1994:384 bod 108) a rozsudok Komisia/Švédsko (C‑246/07, EU:C:2010:203, bod 73 a citovanú judikatúru).

(38) – Rozsudky Komisia/Luxembursko (C‑266/03, EU:C:2005:341, bod 60), Komisia/Nemecko (C‑433/03, EU:C:2005:462, bod 66) a Komisia/Švédsko (EU:C:2010:203, bod 75).

(39) – Pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Švédsko (EU:C:2010:203, bod 73 a citovanú judikatúru).

(40) – Pozri v tomto smere rozsudky Komisia/Írsko (C‑459/03, EU:C:2006:345, body 173 a 174) a Komisia/Švédsko (EU:C:2010:203, body 69 až 71 a 73 a citovanú judikatúru).

(41) – Pozri v tomto smere stanovisko 2/91 (EU:C:1993:106, bod 38) a rozsudok Komisia/Rada (C‑25/94, EU:C:1996:114, bod 48).

(42) – Pozri v tomto zmysle uznesenie 1/78 (Zb. 1978, p. 2151, bod 33), pokiaľ ide o článok 192 Zmluvy ESAE, ktorého znenie v podstate zodpovedá článku 4 ods. 3 tretiemu pododseku ZEÚ.

(43) – Rozsudok Air Transport Association of America a i. (C‑366/10, EU:C:2011:864, bod 101 a citovaná judikatúra).

(44) – Viedenský dohovor o zmluvnom práve podpísaný 23. mája 1969 vo Viedni ( Zbierka medzinárodných zmlúv Spojených národov , zväzok 1155, s. 331) a Viedenský dohovor o zmluvnom práve medzi štátmi a medzinárodnými organizáciami alebo medzi medzinárodnými organizáciami podpísaný 21. marca 1986 vo Viedni (A/CONF.129/15).

(45) – Z článku 27 oboch Viedenských dohovorov z rokov1969 a 1986 totiž vyplýva, že zmluvná strana sa nemôže dovolávať ustanovení svojho vnútroštátneho práva – alebo v prípade medzinárodnej organizácie pravidiel organizácie – ako dôvodu neplnenia zmluvy. Toto pravidlo však nie je na ujmu článku 46 oboch dohovorov (pozri nasledujúcu poznámku pod čiarou).

(46) – Článok 46 oboch Viedenských dohovorov z rokov 1969 a 1986 stanovuje, že porušenie vnútroštátneho práva týkajúceho sa právomoci uzatvárať zmluvy nadobúda význam len v prípade zjavného porušenia predmetných ustanovení, alebo pokiaľ sa porušenie týka osobitne dôležitého ustanovenia. Pozri tiež článok 5 uvedených dohovorov.

(47) – Pozri články 26 oboch Viedenských dohovorov z rokov 1969 a 1986.

(48) – Súdny dvor poskytol rovnaký výklad hybridného rozhodnutia Rady a zástupcov členských štátov zasadajúcich v Rade vo svojej analýze prípustnosti žaloby v rozsudku Ko misia/Rada (EU:C:2014:2151, pozri osobitne bod 41).

(49) – Rada a niektoré vlády, ktoré sú vedľajšími účastníkmi konania, spochybňujú uplatniteľnosť rozsudku „Oxid titaničitý“ (EU:C:1991:244) v prejednávanej veci. V tomto smere je podľa môjho názoru pravda, že vec „Oxid titaničitý“ a prejednávaná vec sa líšia v tom, že vec „Oxid titaničitý“ sa týkala uplatnenia dvoch právnych základov práva Únie, zatiaľ čo v prejednávanej veci je potrebný len jeden právny základ práva Únie pre medzivládnu zložku hybridného rozhodnutia. Napriek tomu sa domnievam, že zásady judikatúry vyjadrené v tomto rozsudku (pozri bod 53 týchto návrhov) sa nepochybne môžu uplatniť analogicky a dokonca ešte o to viac v takej veci, akou je prejednávaná vec, ktorá sa netýka zlúčenia dvoch vnútorných postupov Únie, ale postupu Únie s postupom, ktorý je cudzí jej právnemu rámcu.

(50) – Skutočnosť, že prijímanie hybridných rozhodnutí je ustálenou praxou najmä v odvetví leteckej dopravy aj po nadobudnutí účinnosti Lisabonskej zmluvy, na ktorú sa odvoláva Rada, nemôže byť dôvodom takého zlúčenia ani nemá vplyv na zákonnosť napadnutého rozhodnutia v tom zmysle, že podľa ustálenej judikatúry samotná prax Rady nemôže byť výnimkou z pravidiel stanovených Zmluvou (pozri stanovisko 1/08, EU:C:2009:739, bod 172 a tiež rozsudok Komisia/Rada, EU:C:2009:590, bod 54 a citovanú judikatúru).

(51) – Skutočnosť zdôraznená na pojednávaní, že prijímanie hybridných aktov predstavuje prax takmer reziduálnej povahy, ktorá sa uplatňuje najmä v odvetví leteckej dopravy, pokiaľ zjavne neexistujú nezhody medzi zúčastnenými subjektmi (členskými štátmi a inštitúciami), nie je dôvodom na prijatie nezákonnej praxe. Z diskusií počas pojednávania okrem toho vyplynulo, že uplatňovanie tejto praxe sa nevyhnutne neobmedzuje na tieto prípady.

(52) – Pokiaľ ide o autonómiu právneho poriadku Únie, pozri rozsudok Costa/E.N.E.L. (6/64, EU:C:1964:66, s. 1158) a stanovisko 2/13 (EU:C :2014 :2454, body 174, 183 a 201 a citovanú judikatúru).

(53) – V tomto smere treba poukázať na to, že Rada s podporou viacerých členských štátov tvrdí, že kombinovanie rozličných hlasovacích pravidiel je v Rade bežnou praxou a že Súdny dvor toto kombinovanie rozličných hlasovacích pravidiel v Rade pripustil. Rada sa odvoláva na rozsudky Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia (C 402/05 P a C 415/05 P, EU:C:2008:461, body 211 až 214) a Parlament/Rada (C‑166/07, EU:C:2009:499, bod 69). Táto judikatúra, ktorá sa týka výlučne použitia článku Zmluvy zodpovedajúceho súčasnému článku 352 ZFEÚ, však nijako nespochybňuje zásadu vyplývajúcu z judikatúry, ktorú som uviedol v bode 53 týchto návrhov a podľa ktorej je kumulovanie právnych základov vylúčené, pokiaľ sú v nich uvedené postupy nezlučiteľné. V prejednávanej veci však dokonca nejde ani o zlučiteľnosť dvoch rôznych právnych základov v rámci postupov Únie, ale o zlúčenie aktu Únie s aktom prijatým úplne mimo postupov Únie na základe odlišného hlasovacieho pravidla. Domnievam sa teda, že uvedená zásada vyplývajúca z judikatúry sa v prejednávanej veci tým viac uplatní.

(54) – V tom istom zmysle pozri návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veci Komisia/Rada (EU:C:2014:224, bod 189).

(55) – V tom istom zmysle, tamže (bod 195).

(56) – V tomto smere musím ďalej uviesť, že nie som presvedčený o možnosti konfigurácie povinnosti spolupráce inštitúcií Únie voči Únii ako takej, ktorú presadzuje Komisia. Inštitúcie Únie sú totiž súčasťou Únie, a teda tvoria samotnú Úniu. Domnievam sa, že konfigurácia takej povinnosti spolupráce by zodpovedala potvrdeniu povinnosti spolupráce so sebou samým. Zdá sa mi však, že správanie, ktoré podľa názoru Komisie predstavuje porušenie povinnosti spolupráce Rady voči Únii, by bolo lepšie označiť za porušenie zásady spolupráce medzi inštitúciami alebo/a za porušenie povinnosti konať v záujme Únie v súlade s jej cieľmi v zmysle článku 13 ods. 2 ZEÚ.

(57) – Na účely riešenia prejednávanej veci nepovažujem za potrebné zaoberať sa otázkou uvedenou zo strany Komisie, ktorá je však veľmi citlivá a týka sa možnosti zabezpečiť v prejednávanej veci predbežné vykonávanie predmetných dohôd len rozhodnutím Rady napriek zmiešanej povahe súvisiacich dohôd. Táto otázka totiž podľa môjho názoru nemá vplyv na zákonnosť napadnutého rozhodnutia. Necháva však otvorených niekoľko otázok právnej povahy, ktoré sa jasne objavili počas konania. Rada vo svojom písomnom vyjadrení objasnila, že v nej nikdy neexistovala politická vôľa prijať rozhodnutie, na základe ktorého by Únia mohla plne vykonávať svoju potenciálnu právomoc, a to ani na úrovni predbežného vykonávania dohôd. Taká voľba politickej povahy však nevyhnutne vyvoláva určitý stupeň právnej neistoty, pokiaľ ide o možnosť predbežného uplatňovania medzinárodných dohôd v členských štátoch, v ktorých ústava nepovoľuje predbežné vykonávanie medzinárodných zmlúv alebo toto vykonávanie podlieha uplatneniu pravidiel vnútroštátneho práva. Som si síce vedomý citlivosti tejto otázky, ktorá sa môže dotýkať výsad vnútroštátnych parlamentov, kladiem si však otázku, či by z právneho hľadiska nebolo lepšie riešenie navrhnuté Komisiou, podľa ktorej by malo byť predbežné vykonávanie dohôd zaručené Úniou v rozsahu, v akom patrí do jej právomocí. Zdá sa totiž, že predbežné vykonávanie uvedených dohôd „administratívnou cestou“, na ktoré sa odvoláva Rada a niektoré členské štáty a ku ktorému dochádza v členských štátoch, kde je predbežné vykonávanie medzinárodných dohôd problematické, v každom prípade spôsobuje problémy súladu s ústavnými požiadavkami týchto členských štátov.

(58) – Pozri stanovisko 1/94 (EU:C:1994:384, bod 109).