NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

YVES BOT

prednesené 26. júla 2017 ( 1 )

Veci C‑643/15 a C‑647/15

Slovenská republika,

Maďarsko

proti

Rade Európskej únie

„Žaloba o neplatnosť – Rozhodnutie (EÚ) 2015/1601 – Dočasné opatrenia v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianskej republiky a Helénskej republiky – Núdzová situácia v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín na územie niektorých členských štátov – Premiestnenie týchto štátnych príslušníkov na územie ostatných členských štátov – Počty žiadateľov, ktorí majú byť premiestnení – Článok 80 ZFEÚ – Zásada solidarity a spravodlivého rozdelenia zodpovednosti medzi členskými štátmi – Článok 78 ods. 3 ZFEÚ – Právny základ – Pojem ‚legislatívny akt‘ – Článok 289 ods. 3 ZFEÚ – Záväzná povaha záverov prijatých Európskou radou pre Radu Európskej únie – Článok 15 ods. 1 ZEÚ a článok 68 ZFEÚ – Porušenie podstatných formálnych náležitostí – Zmena návrhu Európskej komisie – Požiadavky novej konzultácie s Európskym parlamentom a jednohlasného hlasovania v Rade – Článok 293 ZFEÚ – Zásady právnej istoty a proporcionality“

1. Svojimi žalobami sa Slovenská republika (C‑643/15) a Maďarsko (C‑647/15) domáhajú zrušenia rozhodnutia Rady (EÚ) 2015/1601 z 22. septembra 2015 o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianska a Grécka ( 2 ).

2. Toto rozhodnutie prijala Rada Európskej únie na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že „ak sa jeden alebo viac členských štátov ocitne v núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín, môže Rada na návrh [Európskej komisie] prijať dočasné opatrenia v prospech dotknutého, respektíve dotknutých členských štátov. Uznáša sa po porade s Európskym parlamentom.“

3. Uvedené rozhodnutie bolo prijaté v kontexte migračnej krízy, ktorá zasiahla Európsku úniu v roku 2014 a ďalej sa stupňovala v priebehu roku 2015, a to najmä počas mesiacov júl a august uvedeného roku, ako aj katastrofickej humanitárnej situácie vyvolanej touto krízou najmä v členských štátoch nachádzajúcich sa v prvej línii, ako je Talianska republika a Helénska republika, ktoré čelili masívnemu prílevu migrantov z tretích krajín, ako je Sýrska arabská republika, Afganská islamská republika, Irak a Eritrejský štát.

4. S cieľom čeliť tejto migračnej kríze a tlaku, ktorý táto kríza vyvinula na azylové režimy Talianskej republiky a Helénskej republiky, stanovuje napadnuté rozhodnutie počas obdobia dvoch rokov premiestnenie 120000 osôb, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu, z týchto dvoch členských štátov do iných členských štátov. K tomuto rozhodnutiu sú pripojené dve prílohy, ktoré v rámci prvej fázy rozdeľujú 66000 osôb, ktoré je potrebné premiestniť z Talianska (kvóta 15600 osôb) a z Grécka (kvóta 50400 osôb) na základe povinných počtov žiadateľov stanovených pre každý z ostatných členských štátov. ( 3 )

5. Článok 2 písm. e) napadnutého rozhodnutia definuje premiestnenie ako „odovzdanie žiadateľa z územia členského štátu, ktorý sa podľa kritérií stanovených v kapitole III nariadenia (EÚ) č. 604/2013[ ( 4 )] považuje za zodpovedný za posúdenie jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu, na územie členského štátu premiestnenia“. Posledným uvedeným štátom je podľa článku 2 písm. f) napadnutého rozhodnutia „členský štát, ktorý sa po premiestnení žiadateľa na územie tohto členského štátu stane zodpovedným za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podľa nariadenia [Dublin III]“.

6. Mechanizmus dočasného premiestnenia zavedený napadnutým rozhodnutím dopĺňa ostatné opatrenia, ktoré boli dovtedy prijaté na úrovni Únie s cieľom čeliť migračnej kríze, medzi ktoré patrí európsky program „presídľovania“ ( 5 )22504 osôb s potrebou medzinárodnej ochrany schválený vo forme „záverov“ členských štátov a štátov pridružených k Dublinského systému z 20. júla 2015, ako aj rozhodnutie (EÚ) 2015/1523, prijaté Radou 14. septembra 2015 ( 6 ), ktoré počas obdobia dvoch rokov predpokladá premiestnenie 40000 osôb, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu, z Grécka a Talianska do iných členských štátov na základe rozdelenia stanoveného konsenzom. ( 7 )

7. Je tiež potrebné uviesť, že 9. septembra 2015 Komisia nepredložila len návrh dokumentu, ktorý sa napokon stal napadnutým rozhodnutím ( 8 ), ale zároveň aj návrh nariadenia, ktorým sa mení nariadenie Dublin III ( 9 ). Tento návrh predpokladá mechanizmus „trvalého“ premiestnenia, to znamená mechanizmus premiestnenia, ktorý na rozdiel od mechanizmu zavedeného rozhodnutím 2015/1523 a napadnutým rozhodnutím nie je časovo obmedzený. Posledný uvedený návrh k dnešnému dňu nebol prijatý.

8. Pokiaľ ide o vznik napadnutého rozhodnutia, spomeniem nasledujúce skutočnosti.

9. Pôvodný návrh Komisie predpokladal premiestnenie 120000 žiadateľov o medzinárodnú ochranu z Talianska (15600 osôb), Grécka (50400 osôb) a Maďarska (54000 osôb) do iných členských štátov. Prílohy I až III tohto návrhu obsahovali tri tabuľky rozdeľujúce uvedených žiadateľov z každého z týchto troch členských štátov medzi ostatné členské štáty, s výnimkou Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska, Írska a Dánskeho kráľovstva, a to prostredníctvom počtu žiadateľov stanoveného pre každý z týchto členských štátov.

10. Komisia 13. septembra 2015 zaslala tento návrh národným parlamentom.

11. Rada 14. septembra 2015 zaslala rovnaký návrh v rámci konzultácie Parlamentu.

12. Dňa 17. septembra 2015 Parlament prijal legislatívne uznesenie, ktorým sa uvedený návrh schvaľuje, a to najmä so zreteľom na „výnimočnú naliehavú situáciu a na potrebu riešiť túto situáciu bez ďalšieho odkladu“, pričom zároveň požiadal Radu o opätovnú konzultáciu, ak by mala v úmysle podstatne zmeniť návrh Komisie.

13. V priebehu viacerých stretnutí v rámci Rady medzi 17. a 22. septembrom 2015 bol pôvodný návrh Komisie v niektorých bodoch zmenený.

14. Konkrétne Maďarsko počas týchto rokovaní uviedlo, že odmieta byť označované za „členský štát v prvej línii“, a že si neželá byť medzi členskými štátmi benefitujúcimi z premiestnenia žiadateľov na rovnakom základe ako Talianska republika a Helénska republika. Preto boli v konečnom texte návrhu, vrátane jeho názvu, vypustené všetky zmienky o Maďarsku ako o benefitujúcom členskom štáte. Vypustená bola aj príloha III pôvodného návrhu týkajúca sa rozdelenia 54000 žiadateľov, pri ktorých sa pôvodne predpokladalo premiestnenie z Maďarska. Na druhej strane bolo Maďarsko zaradené do príloh I a II ako členský štát premiestnenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu z Talianska, resp. z Grécka a v dôsledku toho mu v týchto prílohách boli pridelené počty žiadateľov.

15. Takto upravený návrh Komisie schválila Rada 22. septembra 2015 kvalifikovanou väčšinou. Česká republika, Maďarsko, Rumunsko a Slovenská republika hlasovali proti schváleniu tohto návrhu. Fínska republika sa zdržala hlasovania.

16. Napadnuté rozhodnutie predstavuje vyjadrenie solidarity, ktorú Zmluva predpokladá medzi členskými štátmi.

17. Tieto žaloby mi dávajú príležitosť pripomenúť, že solidarita patrí medzi hlavné hodnoty Únie a patrí dokonca medzi základy, na ktorých je Únia založená. Akým spôsobom by bolo možné prehĺbiť solidaritu medzi národmi Európy a vytvoriť čoraz užšie spojenectvo medzi týmito národmi, ako to uvádza preambula Zmluvy o EÚ, bez solidarity medzi členskými štátmi, ak sa niektorý z nich ocitne v núdzovej situácii? V tomto bode poukazujem na to, čo predstavuje súčasne samotnú podstatu, a zároveň cieľ európskeho projektu.

18. Na úvod je teda potrebné zdôrazniť dôležitosť solidarity ako základnej a existenciálnej hodnoty Únie.

19. Požiadavka solidarity, ktorú potvrdila už Rímska zmluva ( 10 ), sa aj naďalej nachádza v jadre procesu integrácie, ktorý je cieľom Lisabonskej zmluvy. Zatiaľ čo vo výpočte hodnôt, na ktorých je založená Únia podľa článku 2 prvej vety ZEÚ ( 11 ), solidarita prekvapivo nie je uvedená, preambula Charty základných práv Európskej únie ( 12 ) ju uvádza ako súčasť „nedeliteľných a univerzálnych hodnôt“, na ktorých je Únia založená. Okrem toho článok 3 ods. 3 ZEÚ spresňuje, že Únia podporuje nielen „solidaritu medzi generáciami“, ale aj „solidaritu medzi členskými štátmi“. Solidarita je teda aj naďalej súčasťou súhrnu hodnôt a zásad, ktoré predstavujú „základný kameň budovania Európy“ ( 13 ).

20. Solidarita tak predstavuje súčasne pilier a zároveň riadiacu zásadu politík Únie týkajúcich sa hraničných kontrol, azylu a prisťahovalectva, ktoré upravuje hlava V kapitola 2 Zmluvy o EÚ venovaná priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. ( 14 )

21. Potvrdzuje to článok 67 ods. 2 ZFEÚ, podľa ktorého Únia „zabezpečuje absenciu kontrol osôb na vnútorných hraniciach a tvorí spoločnú politiku v oblasti azylu, prisťahovalectva a kontroly vonkajších hraníc, ktorá sa zakladá na solidarite medzi členskými štátmi a ktorá je spravodlivá voči štátnym príslušníkom tretích krajín“. Navyše článok 80 ZFEÚ uvádza, že „politiky Únie uvedené v tejto kapitole a ich vykonávanie sa spravujú zásadou solidarity a spravodlivého rozdelenia zodpovednosti medzi členskými štátmi vrátane finančných dôsledkov. Právne akty Únie prijaté podľa tejto kapitoly obsahujú vždy, keď je to potrebné, vhodné opatrenia na uplatnenie tejto zásady“ ( 15 ).

22. Vzhľadom na faktickú nerovnosť medzi členskými štátmi danú ich geografickou polohou a ich zraniteľnosťou voči masívnym migračným tokom je o to naliehavejšie prijať opatrenia podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ a účinne ich uplatňovať. Z tohto hľadiska dávajú opatrenia ako tie, ktoré stanovuje napadnuté rozhodnutie, konkrétny obsah zásade solidarity a spravodlivého rozdelenia zodpovednosti medzi členskými štátmi vyjadrenej v článku 80 ZFEÚ.

23. Výnimočnosťou napadnutého rozhodnutia je to, že sa ním zavádza mechanizmus premiestnenia na základe záväzných počtov žiadateľov, ktoré sú pridelené členským štátom. Týmto rozhodnutím dostáva solidarita medzi členskými štátmi konkrétny obsah a záväznú povahu. Táto podstatná a novátorská charakteristika tohto rozhodnutia vysvetľuje politicky citlivú povahu prejednávaných vecí, stojacu za zrodom nesúhlasu na strane tých členských štátov, ktoré sú zástancami slobodne odsúhlasenej solidarity, založenej výlučne na dobrovoľných záväzkoch.

24. Uvedený nesúhlas v spojení s veľmi neúplným uplatňovaním napadnutého rozhodnutia, ku ktorému sa vrátim neskôr, ( 16 ) môže viesť k záveru, že za tzv. „migračnou krízou roku 2015“, sa skrýva iná kríza, a to kríza projektu európskej integrácie, stojaceho do značnej miery na požiadavke solidarity medzi členskými štátmi, ktoré sa rozhodli byť súčasťou tohto projektu. ( 17 )

25. Na druhej strane je rovnako možné domnievať sa, že Európska únia prijatím pevnej odpovede na túto migračnú krízu preukázala, že má potrebné nástroje a je schopná použiť ich. Ostáva overiť, ako nás k tomu vyzývajú predložené žaloby, či prijatím opatrení, ako sú tie, ktoré obsahuje napadnuté rozhodnutie, Únia dodržala právny rámec stanovený Zmluvami.

I. Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania

26. Vo veci C‑643/15 Slovenská republika navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnuté rozhodnutie a uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.

27. Vo veci C‑647/15 Maďarsko navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnuté rozhodnutie alebo aby ho subsidiárne, v prípade, že nevyhovie prvému návrhu, zrušil v rozsahu, v akom sa týka Maďarska, a uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.

28. Vo veciach C‑643/15 a C‑647/15 Rada navrhuje, aby Súdny dvor zamietol žaloby ako nedôvodné a uložil Slovenskej republike, resp. Maďarsku povinnosť nahradiť trovy konania, ktoré sa ich týkajú.

29. Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 29. apríla 2016 bol Belgickému kráľovstvu, Spolkovej republike Nemecko, Helénskej republike, Francúzskej republike, Talianskej republike, Luxemburskému veľkovojvodstvu, Švédskemu kráľovstvu a Komisii povolený vstup do konania ako vedľajším účastníkom konania na podporu návrhov Rady vo veciach C‑643/15 a C‑647/15.

30. Rovnakým rozhodnutím predsedu Súdneho dvora bol Poľskej republike povolený vstup do konania ako vedľajšiemu účastníkovi konania na podporu návrhov Slovenskej republiky vo veci C‑643/15 a na podporu návrhov Maďarska vo veci C‑647/15.

II. O žalobách

31. Slovenská republika na podporu svojich návrhov uvádza šesť žalobných dôvodov založených po prvé na porušení článku 68 ZFEÚ, článku 13 ods. 2 ZEÚ, ako aj zásady inštitucionálnej rovnováhy, po druhé na porušení článku 10 ods. 1 a 2 ZEÚ, článku 13 ods. 2 ZEÚ, článku 78 ods. 3 ZFEÚ, článkov 3 a 4 Protokolu č. 1 o úlohe národných parlamentov v Európskej únii a článkov 6 a 7 Protokolu č. 2 o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality, pripojených k Zmluvám ( 18 ), ako aj zásady právnej istoty, zastupiteľskej demokracie a inštitucionálnej rovnováhy, po tretie na porušení podstatných procesných predpisov upravujúcich legislatívny postup, ako aj článku 10 ods. 1 a 2 ZEÚ, článku 13 ods. 2 ZEÚ a zásad zastupiteľskej demokracie, inštitucionálnej rovnováhy a riadnej správy vecí verejných (subsidiárne), po štvrté na porušení podstatných procesných predpisov stanovených v článku 78 ods. 3 ZFEÚ a článku 293 ZFEÚ, ako aj článku 10 ods. 1 a 2 ZEÚ, článku 13 ods. 2 ZEÚ a zásad zastupiteľskej demokracie, inštitucionálnej rovnováhy a riadnej správy vecí verejných (čiastočne subsidiárne), po piate na porušení článku 78 ods. 3 ZFEÚ nesplnením podmienok jeho uplatniteľnosti (subsidiárne) a po šieste na porušení zásady proporcionality.

32. Na podporu svojich návrhov Maďarsko uvádza desať žalobných dôvodov.

33. Prvé dva žalobné dôvody sú založené na porušení článku 78 ZFEÚ ods. 3, keďže tento článok neposkytuje Rade primeraný právny základ na prijatie opatrení, ktoré záväzným spôsobom zavádzajú výnimky z legislatívneho aktu, sú uplatniteľné počas 24 mesiacov, prípadne v určitých prípadoch až 36 mesiacov, a ktorých účinky pretrvávajú po skončení tohto obdobia, čo odporuje pojmu „dočasné opatrenia“.

34. Tretí až šiesty žalobný dôvod sa zakladajú na porušení podstatných procesných predpisov tým, že po prvé Rada pri prijímaní napadnutého rozhodnutia porušila ustanovenia článku 293 ods. 1 ZFEÚ tým, že sa odchýlila od návrhu Komisie bez toho, aby dospela k jednomyseľnosti (tretí žalobný dôvod), po druhé napadnuté rozhodnutie stanovuje výnimku z legislatívneho aktu a z hľadiska svojho obsahu samo osebe predstavuje legislatívny akt, preto aj v prípade, že jeho prijatie bolo možné na základe článku 78 ZFEÚ ods. 3, malo byť pri jeho prijímaní dodržané právo národných parlamentov vydať svoje stanovisko k legislatívnym aktom v zmysle protokolu č. 1 a protokolu č. 2 (štvrtý žalobný dôvod), po tretie Rada po konzultácii s Parlamentom podstatným spôsobom zmenila znenie návrhu bez toho, aby v tejto súvislosti požiadala Parlament o novú konzultáciu (piaty žalobný dôvod), a po štvrté v čase prijatia napadnutého rozhodnutia Radou neboli k dispozícii jazykové verzie jeho návrhu v úradných jazykoch Únie (šiesty žalobný dôvod).

35. Siedmy žalobný dôvod je založený na porušení článku 68 ZFEÚ a záverov Európskej rady z 25. a 26. júna 2015 ( 19 ).

36. Ôsmy žalobný dôvod je založený na tom, že napadnuté rozhodnutie porušuje zásadu právnej istoty a zásadu jasnosti právnych predpisov, keďže v ňom z viacerých hľadísk nie je jasné, akým spôsobom sa majú uplatňovať jeho ustanovenia, ani to, v akom vzťahu sú s ustanoveniami nariadenia Dublin III.

37. Deviaty žalobný dôvod je založený na porušenia zásad nevyhnutnosti a proporcionality, keďže vzhľadom na to, že Maďarsko už nie je medzi členskými štátmi benefitujúcimi z dočasného mechanizmu presídlenia, stanovenie presídlenia 120000 žiadateľov o medzinárodnú ochranu v napadnutom rozhodnutí je nedôvodné.

38. Desiaty žalobný dôvod predložený subsidiárne je založený na porušení zásady proporcionality a článku 78 ods. 3 ZFEÚ v súvislosti s Maďarskom, keďže napriek všeobecnej vedomosti o tom, že ide o členský štát, na územie ktorého vstúpil veľký počet nelegálnych migrantov, ktorí tu podali značné množstvo žiadostí o medzinárodnú ochranu, mu boli stanovené povinné kvóty ako členskému štátu premiestnenia.

III. Moje posúdenie

A. Úvodné pripomienky

39. Vzhľadom na to, že právny základ aktu určuje postup, ktorý sa má dodržať na účely jeho prijatia, ( 20 ) ako prvé je potrebné preskúmať žalobné dôvody založené na nevhodnosti článku 78 ods. 3 ZFEÚ ako právneho základu prijatia napadnutého rozhodnutia. V druhom rade preskúmam žalobné dôvody založené na porušení podstatných procesných predpisov pri prijímaní tohto rozhodnutia, a v treťom rade hmotnoprávne žalobné dôvody.

40. Okrem toho v rámci týchto troch skupín budú najprv preskúmané tie žalobné dôvody Slovenskej republiky a Maďarska, ktoré sa úplne alebo čiastočne prekrývajú, a následne tie, ktoré uvádza každý zo žalobcov samostatne.

B. O žalobných dôvodoch založených na nevhodnosti článku 78 ods. 3 ZFEÚ ako právneho základu na prijatie napadnutého rozhodnutia

41. Slovenská republika (druhý a piaty žalobný dôvod) a Maďarsko (prvý a druhý žalobný dôvod) spochybňujú, že by článok 78 ods. 3 ZFEÚ mohol predstavovať vhodný právny základ na prijatie napadnutého rozhodnutia.

42. Existuje však rozdiel medzi pozíciami, ktoré zastávajú tieto dva členské štáty. Zatiaľ čo totiž Maďarsko pripúšťa, že Talianska republika a Helénska republika sa v čase prijatia napadnutého rozhodnutia nachádzali v „núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín“ v zmysle článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ale súčasne spochybňuje to, že by napadnuté rozhodnutie predstavovalo vhodné opatrenie ako odpoveď na túto situáciu, Slovenská republika tvrdí, že takáto núdzová situácia v zmysle uvedeného ustanovenia neexistovala (druhá časť piateho žalobného dôvodu).

43. Na spochybnenie voľby právneho základu napadnutého rozhodnutia tieto dva členské štáty v prvom rade uvádzajú, že aj keď napadnuté rozhodnutie bolo prijaté nelegislatívnym postupom, a preto predstavuje nelegislatívny akt, malo byť na základe svojho obsahu pokladané za legislatívny akt, keďže podľa nich mení legislatívne akty. Článok 78 ods. 3 ZFEÚ však prijatie legislatívnych aktov neumožňuje.

44. V druhom rade Slovenská republika a Maďarsko spochybňujú dočasnú povahu napadnutého rozhodnutia.

45. V treťom rade Slovenská republika, na rozdiel od Maďarska, tvrdí, že článok 78 ods. 3 ZFEÚ neposkytoval vhodný právny základ na prijatie napadnutého rozhodnutia, keďže podmienka „núdzovej situácie v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín“ nebola splnená.

1. O druhom žalobnom dôvode Slovenskej republiky a prvom žalobnom dôvode Maďarska založených na legislatívnej povahe napadnutého rozhodnutia

46. Slovenská republika a Maďarsko tvrdia, že aj keď bolo napadnuté rozhodnutie prijaté nelegislatívnym postupom, a preto formálne predstavuje nelegislatívny akt, vzhľadom na svoj obsah a účinky malo byť pokladané za legislatívny akt, keďže mení, a to navyše zásadným spôsobom, viaceré legislatívne akty práva Únie. Článok 78 ods. 3 ZFEÚ však neposkytuje právny základ na prijatie legislatívnych opatrení, keďže neobsahuje žiaden náznak toho, že by opatrenia prijímané na jeho základe mali byť prijaté v rámci legislatívneho postupu.

47. Ako výslovne potvrdzuje odôvodnenie 23 napadnutého rozhodnutia, toto rozhodnutie obsahuje výnimky z viacerých legislatívnych aktov práva Únie. Aj keď napadnuté rozhodnutie charakterizuje tieto zmeny ako obyčajné výnimky, rozdiel medzi výnimkou a zmenou je umelý, keďže v praxi sú účinky výnimky a zmeny rovnaké, pretože v oboch prípadoch dochádza k vylúčeniu uplatňovania normatívneho ustanovenia, a tým de facto k ovplyvneniu jeho účinnosti.

48. Presnejšie, Slovenská republika tvrdí, že Rada porušila článok 78 ods. 3 ZFEÚ z dôvodu, že napadnuté rozhodnutie obsahuje výnimky z ustanovení uvedených v legislatívnych aktoch, pričom takéto zmeny možno vykonať len legislatívnym aktom. Článok 78 ods. 3 ZFEÚ, ktorý neobsahuje odkaz ani na riadny, ani na mimoriadny legislatívny postup, však neumožňuje prijať legislatívne akty. Z toho vyplýva, že forma napadnutého rozhodnutia nezodpovedá jeho obsahu.

49. Teda tým, že Rada prijala napadnuté rozhodnutie na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, porušila nielen toto ustanovenie, ale zasiahla aj do práv národných parlamentov a Parlamentu. Tak národné parlamenty, ako aj Parlament sa v zmysle primárneho práva mali podieľať na zmenách tých legislatívnych aktov, z ktorých Rada napadnutým rozhodnutím zaviedla výnimku. Ako totiž tvrdí Slovenská republika, všetky tieto akty boli prijaté riadnym legislatívnym postupom.

50. Slovenská republika sa preto domnieva, že Rada prijatím napadnutého rozhodnutia porušila nielen článok 78 ods. 3 ZEÚ, ale aj článok 10 ods. 1 a 2 ZEÚ, článok 13 ods. 2 ZEÚ, články 3 a 4 protokolu č. 1 a články 6 a 7 protokolu č. 2, ako aj zásady právnej istoty, zastupiteľskej demokracie a inštitucionálnej rovnováhy.

51. Maďarsko sa pripája k názoru Slovenskej republiky, že právny akt prijatý na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ktorý na základe výkladu a contrario článku 289 ods. 2 a 3 ZFEÚ nepredstavuje legislatívny akt, nemôže záväzným spôsobom zmeniť, a to ani dočasne, účinné legislatívne akty prijaté v rámci riadneho alebo mimoriadneho legislatívneho postupu, ako je nariadenie Dublin III. Z hľadiska svojho obsahu teda napadnuté rozhodnutie bolo legislatívnym aktom. Vzhľadom na to, že toto rozhodnutie stanovuje výnimku z nariadenia Dublin III, nemohlo byť prijaté na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ktorý tým, že Rade priznáva právomoc prijať akty len v rámci nelegislatívneho postupu, ju oprávňuje prijať len nelegislatívne akty.

52. Podľa Maďarska mohol článok 78 ods. 3 ZFEÚ slúžiť nanajvýš ako právny základ na prijatie doplnkových opatrení k legislatívnym aktom prijatým na základe článku 78 ods. 2 ZFEÚ, ktoré by však museli byť s takýmito aktmi v súlade, alebo na prijatie opatrení na uľahčenie vykonávania týchto aktov vzhľadom na núdzovú situáciu. ( 21 )

53. Maďarsko spresňuje, že aj keby Súdny dvor rozhodol, že na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ je možné prijať akt stanovujúci výnimku z legislatívneho aktu prijatého na základe článku 78 ods. 2 ZFEÚ, takáto výnimka nemôže ísť tak ďaleko, že by ovplyvnila podstatu takéhoto legislatívneho aktu, alebo že by jeho základné ustanovenia pozbavila ich zmyslu. Práve o takú situáciu však ide v prípade napadnutého rozhodnutia, keďže to mení práve najpodstatnejší prvok tohto nariadenia, ktorým je určenie členského štátu zodpovedného za preskúmanie žiadosti o medzinárodnú ochranu. Napadnuté rozhodnutie teda zaviedlo výnimku z ustanovení tohto nariadenia v rozsahu, ktorý je v prípade nelegislatívneho aktu neprijateľný. To predstavuje obídenie riadneho legislatívneho postupu stanoveného v článku 78 ods. 2 ZFEÚ.

54. Maďarsko napokon vo svojej replike a vo svojom stanovisku k vyjadreniam vedľajších účastníkov konania tvrdí, opierajúc sa analogicky o body 151 až 161 návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Wathelet vo veci Rada/Front Polisario ( 22 ), že požiadavku konzultácie s Parlamentom stanovenú v článku 78 ods. 3 ZFEÚ je možné považovať za „účasť“ Parlamentu v zmysle článku 289 ods. 2 ZFEÚ, takže bol použitý mimoriadny legislatívny postup a napadnuté rozhodnutie je preto potrebné považovať za legislatívny akt.

55. Ani za tohto predpokladu však článok 78 ods. 3 ZFEÚ neoprávňoval Radu stanoviť výnimku z podstatného ustanovenia legislatívneho aktu prijatého na základe článku 78 ods. 2 ZFEÚ.

56. Tieto jednotlivé tvrdenia ma nedokázali presvedčiť. Domnievam sa, že článok 78 ods. 3 ZFEÚ mohol slúžiť ako právny základ nelegislatívneho aktu, akým je napadnuté rozhodnutie, ktorý stanovuje dočasnú a presne vymedzenú výnimku z určitých ustanovení legislatívneho aktu.

57. Začnem odpoveďou na argumentáciu, ktorú uviedlo Maďarsko vo svojej replike ( 23 ), a to, že napadnuté rozhodnutie možno pokladať za legislatívny akt aj napriek tomu, že článok 78 ods. 3 ZFEÚ neuvádza, že by opatrenia prijaté na tomto základe boli prijaté mimoriadnym legislatívnym postupom. Maďarsko sa v tejto súvislosti opiera o konštatovanie, že v súlade s tým, čo vyžaduje článok 289 ods. 2 ZFEÚ bolo napadnuté rozhodnutie prijaté Radou „za účasti Európskeho parlamentu“.

58. Pokladám za nevyhnutné jednoznačne odpovedať na túto právnu otázku, keďže prijatie legislatívneho aktu si vyžaduje splnenie istých podmienok, ktoré sa neuplatnia v prípade prijatia nelegislatívneho aktu. Mám na mysli najmä účasť národných parlamentov stanovenú v článkoch 3 a 4 protokolu č. 1 a v článkoch 6 a 7 protokolu č. 2, ako aj požiadavku, podľa ktorej má byť počas rokovania a hlasovania o návrhu legislatívneho aktu zasadnutie Rady verejné, vyplývajúcu z článku 16 ods. 8 ZEÚ a z článku 15 ods. 2 ZFEÚ.

59. Typológia normatívnych nástrojov Únie vychádzajúca z Lisabonskej zmluvy zaviedla po prvý raz rozlišovanie medzi legislatívnymi a nelegislatívnymi aktmi, a to predovšetkým na základe inštitucionálnych a procesných dôvodov. ( 24 )

60. Článok 289 ods. 3 ZFEÚ definuje kategóriu „legislatívnych aktov“ ako pokrývajúcu „právne akty prijaté legislatívnym postupom“. „Legislatívnym postupom“ je buď „riadny legislatívny postup“ alebo „mimoriadny legislatívny postup“. Podľa článku 289 ods. 1 ZFEÚ riadny legislatívny postup charakterizuje spoločné prijatie právneho aktu Parlamentom a Radou na návrh Komisie.

61. V zmysle článku 289 ods. 2 ZFEÚ je mimoriadnym legislatívnym postupom taký postup, ktorý „v osobitných prípadoch ustanovených zmluvami“ predstavuje „prijatie nariadenia, smernice alebo rozhodnutia Európskym parlamentom za účasti Rady alebo prijatie Radou za účasti Európskeho parlamentu“ ( 25 ). Pre mimoriadny legislatívny postup je teda charakteristické to, že do rôznej miery spája Radu a Parlament pri prijímaní aktu Únie.

62. Vo väčšine prípadov, keď je stanovený mimoriadny legislatívny postup, musí byť takýto akt prijatý Radou, ktorá sa uznáša jednomyseľne po udelení súhlasu Parlamentu ( 26 ), prípadne bežnejšie, po porade s ním ( 27 ). V niektorých prípadoch je to Parlament, ktorý musí prijať akt po udelení súhlasu Rady ( 28 ).

63. Z týchto ustanovení vyplýva, že autori Zmluvy si zvolili čisto formálny prístup, ( 29 ) podľa ktorého sa akty majú pokladať za legislatívne akty vtedy, ak sú prijaté riadnym alebo mimoriadnym legislatívnym postupom.

64. Nie je teda relevantné snažiť sa, ako to naznačujú žalobcovia, o posúdenie napadnutého aktu ako legislatívneho aktu na základe jeho obsahu.

65. Argumentácia rozvinutá Maďarskom vyvoláva otázku, či na to, aby bolo možné akt pokladať za legislatívny akt, je potrebné, aby ustanovenie Zmluvy výslovne uvádzalo, že umožňuje prijatie aktu mimoriadnym legislatívnym postupom.

66. Podľa môjho názoru je tu nevyhnutná kladná odpoveď, a to preto, aby bolo možné zaistiť dostatočnú mieru jednoznačnosti a právnej istoty, pokiaľ ide o klasifikáciu aktov Únie, ktorú vytvorili autori Zmluvy.

67. V tejto súvislosti je potrebné konštatovať, že Zmluva obsahuje početné ustanovenia predpokladajúce prijatie aktov Únie s výslovnou zmienkou o tom, že toto prijatie prebehne „mimoriadnym legislatívnym postupom“, pričom sa zároveň podmienky tohto postupu môžu odlišovať, pokiaľ ide o povahu a mieru zapojenia Rady a Parlamentu. Potrebným účinkom takejto zmienky je to, že bez ohľadu na konkrétne detaily, daný postup predstavuje „legislatívny postup“, ktorý teda vyústi v prijatie legislatívneho aktu. Požiadavka takejto zmienky vyplýva tiež zo samotného znenia článku 289 ods. 2 ZFEÚ, podľa ktorého sa mimoriadny legislatívny postup použije len „v osobitných prípadoch ustanovených zmluvami“.

68. Na rozdiel od toho postupy, ktoré prebiehajú podobne ako mimoriadny legislatívny postup, avšak Zmluva ich tak výslovne neoznačuje, je potrebné považovať za nelegislatívne postupy, ktoré teda vyústia v prijatie nelegislatívnych aktov. ( 30 )

69. Pripúšťam, že je možné domnievať sa, že rozlišovanie medzi legislatívnymi a nelegislatívnymi aktmi založené na takomto „právnom nominalizme“ ( 31 ) vyvoláva problémy s konzistentnosťou ( 32 ), a že autori Zmluvy nedoviedli svoje úsilie o kategorizáciu legislatívnych aktov Únie do konca. ( 33 )

70. Rovnako tak je možné domnievať sa, pričom k tomuto riešeniu sa prikláňam aj ja, že autori Zmluvy tým, že zvolili výlučne formálny prístup k tomu, čo predstavuje legislatívny akt, naopak umožnili jednoznačne určiť tie právne základy, ktoré oprávňujú inštitúcie Únie na prijatie legislatívnych aktov. Neúplnosť, ba podľa niektorých až zjavný nesúlad klasifikácie, ktorú zaviedli autori Zmluvy, je teda potrebné vnímať ako dôsledok ich vôle priznať niektorým aktom povahu legislatívnych aktov a iným aktom ju nepriznať.

71. Takéto preskúmanie znenia ustanovení Zmluvy s cieľom priznať alebo nepriznať aktu Únie povahu legislatívneho aktu je okrem toho v súlade s konštatovaním Súdneho dvora, podľa ktorého „voľbu právneho základu aktu nedefinujú postupy, ale naopak, právny základ aktu určuje postupy, ktoré treba dodržať na účely jeho prijatia“ ( 34 ).

72. Práve výklad, ktorý obhajujem, vedie k tomu, aby napadnutému rozhodnutiu nebola priznaná povaha legislatívneho aktu.

73. Je totiž potrebné konštatovať, že aj keď znenie článku 78 ods. 3 ZFEÚ predpokladá prijatie opatrení Radou po porade s Parlamentom, výslovne neuvádza, že tieto opatrenia sú prijaté mimoriadnym legislatívnym postupom. Keďže tieto opatrenia sú prijaté v rámci nelegislatívneho postupu, podľa výkladu a contrario článku 289 ods. 3 ZFEÚ majú nelegislatívnu povahu. V jasnom kontraste k tomu článok 78 ods. 2 ZFEÚ výslovne uvádza, že opatrenia prijaté na jeho základe sa prijímajú v súlade s legislatívnym postupom, v danom prípade s riadnym legislatívnym postupom.

74. Po tomto spresnení je teraz možné odpovedať na otázku, ktorá leží v jadre argumentácie Slovenskej republiky a Maďarska, teda na otázku, či a v akom rozsahu článok 78 ods. 3 ZFEÚ oprávňuje Radu na prijatie nelegislatívneho aktu, ktorý zavádza výnimku z ustanovení uvedených v legislatívnych aktoch Únie.

75. Rovnako ako Rada a vedľajší účastníci konania, ktorí ju podporujú, sa domnievam, že článok 78 ods. 3 ZFEÚ oprávňuje na prijatie opatrení, ktoré v reakcii na jasne vymedzenú núdzovú situáciu dočasným spôsobom a v presne vymedzených bodoch zavádzajú výnimky z legislatívnych aktov v oblasti azylu.

76. Cieľom tohto ustanovenia Zmluvy je práve umožniť Únii reagovať rýchlo a efektívne na núdzovú situáciu v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín. Vzhľadom na to, že článok 78 ods. 2 ZFEÚ pokrýva rôzne aspekty spoločného európskeho azylového systému, pričom akty prijaté na jeho základe sú legislatívnymi aktmi, dočasné opatrenia prijaté vo vzťahu k rovnakému systému na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ nevyhnutne stanovujú dočasné výnimky z určitých ustanovení týchto legislatívnych aktov. Pojem „dočasné opatrenia“ podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ by teda na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, nemal byť vykladaný tak, že sa obmedzuje len na doplnkové opatrenia prevádzkovej alebo finančnej povahy, pretože inak by došlo k prehnanému obmedzeniu rozsahu pôsobnosti tohto právneho základu, a tým aj jeho potrebného účinku. Pojem „dočasné opatrenia“ je teda podľa mňa potrebné vykladať v širšom zmysle, pričom článok 78 ods. 3 ZFEÚ oprávňuje Radu prijať všetky opatrenia, ktoré pokladá za potrebné na reagovanie na núdzovú situáciu v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín.

77. Na to, aby bolo možné opatrenia pokladať za opatrenia, ktoré sa oprávnene zakladajú na článku 78 ods. 3 ZFEÚ, je potrebné, aby nerušili, nenahrádzali ani nemenili definitívnym spôsobom ustanovenia uvedené v legislatívnych aktoch prijatých na základe článku 78 ods. 2 ZFEÚ.

78. O taký prípad nejde pri napadnutom rozhodnutí, ktoré sa v súlade so svojou povahou dočasného opatrenia zameraného na reagovanie na presne vymedzenú núdzovú situáciu obmedzuje na to, že stanovuje dočasné výnimky v presne stanovenom rámci, z viacerých ustanovení legislatívnych aktov Únie. Takéto výnimky teda nemožno chápať tak, ako to tvrdia žalobcovia, ako trvalé a všeobecné zmeny týchto aktov.

79. V tejto súvislosti spresňujem, že výnimky, ktoré obsahuje napadnuté rozhodnutie, sa uplatnia len počas obdobia dvoch rokov, že sa týkajú len obmedzeného množstva 120000 štátnych príslušníkov určitých tretích krajín, ktorí podali žiadosť o medzinárodnú ochranu v Taliansku alebo Grécku, majú štátnu príslušnosť uvedenú v článku 3 ods. 2 napadnutého rozhodnutia, budú premiestnení z jedného z týchto dvoch členských štátov a ktorí prišli alebo prídu do týchto členských štátov medzi 24. marcom 2015 a 26. septembrom 2017.

80. Ako uvádza Rada, po konečnom dátume uplatniteľnosti napadnutého rozhodnutia, ktorým je 26. september 2017 účinky výnimiek automaticky uplynú a všeobecné pravidlá sa opäť začnú uplatňovať bez toho, aby bol potrebný akýkoľvek zásah zo strany normotvorcu Únie.

81. Ako som už predtým uviedol, tieto presné a dočasné výnimky nemožno prirovnať k trvalej zmene základných pravidiel obsiahnutých v legislatívnych aktoch Únie vo veciach azylu, ktorú by bolo možné vykonať len na základe článku 78 ods. 2 ZFEÚ.

82. Domnievam sa teda, že prijatím napadnutého rozhodnutia na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ nedošlo k obídeniu riadneho legislatívneho postupu stanoveného v článku 78 ods. 2 ZFEÚ.

83. V tejto súvislosti je potrebné objasniť vzájomný vzťah medzi týmito dvoma ustanoveniami Zmluvy.

84. Článok 78 ods. 3 ZFEÚ v spojení s článkom 80 ZFEÚ predstavuje osobitný právny základ pre dočasné opatrenia, ktoré konkretizujú zásadu solidarity v núdzových situáciách v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín.

85. Postup podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ charakterizuje potreba rýchlo konať v reakcii na krízovú situáciu. To odôvodňuje, aby tento postup nebol spojený s riadnym legislatívnym postupom.

86. Ako uvádza Rada, tak opatrenia stanovené v článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ako aj opatrenia stanovené v článku 78 ods. 2 ZFEÚ vychádzajú zo samostatného právneho základu a týkajú sa odlišných situácií a cieľov, pričom nie je potrebné medzi nimi stanoviť hierarchický vzťah.

87. Je potrebné zdôrazniť vzájomne sa dopĺňajúcu povahu právnych základov podľa článku 78 ods. 2 písm. e) ZFEÚ ( 35 ) a článku 78 ods. 3 ZFEÚ. Ich súčasné alebo následné použitie umožňuje Únii najmä konať v prípade migračnej krízy efektívnym spôsobom. Toto vzájomné dopĺňanie sa ilustruje návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady z 9. septembra 2015, ktorým sa stanovuje krízový mechanizmus premiestnenia a mení nariadenie Dublin III.

88. Komisia vo svojom návrhu jasne vysvetľuje vzájomné vzťahy medzi opatreniami podľa tohto návrhu a programami núdzového premiestnenia založenými na článku 78 ods. 3 ZFEÚ.

89. Ako uvádza Komisia, „návrh, ktorým sa zriaďuje krízový mechanizmus premiestnenia, je potrebné odlišovať od návrhov, ktoré Komisia prijala na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ v prospech niektorých členských štátov, ktoré čelia náhlemu prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín na svojich územiach“ ( 36 ). Komisia ďalej spresňuje, že „zatiaľ čo opatrenia, ktoré Komisia navrhuje na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, sú dočasné, návrhom, ktorým sa zriaďuje krízový mechanizmus premiestnenia, sa zavádza metóda na určenie na dočasné obdobie v krízových situáciách, ktorý členský štát je zodpovedný za posudzovanie žiadostí o medzinárodnú ochranu predložených v členskom štáte, ktorý čelí krízovej situácii, s cieľom zaistiť spravodlivejšie rozdelenie žiadateľov medzi členské štáty v takýchto situáciách, a tým uľahčiť fungovanie dublinského systému aj v obdobiach krízy“ ( 37 ).

90. V poslednom uvedenom prípade teda na rozdiel od toho, čo stanovuje napadnuté rozhodnutie, ide o vytvorenie stáleho mechanizmu, ktorým sa zavádza spôsob určenia členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadostí o medzinárodnú ochranu podaných v členskom štáte nachádzajúcom sa v krízovej situácii. Tento stály mechanizmus je všeobecne uplatniteľný v tom zmysle, že jeho uplatňovanie sa nezameriava na niektoré členské štáty, ktoré aktuálne zažívajú krízovú situáciu, ale môže z neho profitovať každý členský štát, ktorý sa v takej situácii ocitne.

91. Podmienky spustenia mechanizmu premiestnenia stanovuje návrh nariadenia. Ako uviedla Komisia v tomto návrhu, benefitujúci členský štát sa musí nachádzať v „krízovej situácii, ktorá ohrozuje uplatňovanie nariadenia Dublin III z dôvodu extrémneho tlaku, ktorý je charakterizovaný intenzívnym a neprimeraným prílevom štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osôb bez štátnej príslušnosti, ktorý kladie značné požiadavky na jeho azylový systém“ ( 38 ).

92. Vzájomné dopĺňanie sa opatrení prijatých podľa článku 78 ods. 2 písm. e) ZFEÚ a opatrení prijatých podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ Komisia ďalej vysvetľuje takto: „zriadením krízového mechanizmu premiestnenia nie je dotknutá možnosť Rady prijať na návrh Komisie dočasné opatrenia v prospech členského štátu, ktorý čelí núdzovej situácii charakterizovanej podľa článku 78 ods. 3… ZFEÚ. Prijatie núdzových opatrení na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ zostane relevantné vo výnimočných situáciách, v ktorých je potrebná reakcia na núdzovú situáciu, ktorá môže zahŕňať širšiu podporu súvisiacu s migráciou, ak nie sú splnené podmienky na použitie krízového mechanizmu premiestnenia“ ( 39 ).

93. Pokiaľ ide o použitý právny základ, Komisia vo svojom návrhu uvádza, že týmto návrhom „sa mení nariadenie [Dublin III] a mal by byť teda prijatý v súlade s riadnym legislatívnym postupom na rovnakom právnom základe, konkrétne na základe článku 78 ods. 2 písm. e) ZFEÚ“ ( 40 ). Návrh nariadenia totiž mení nariadenie Dublin III tým, že doň dopĺňa oddiel VII, nazvaný „Krízový mechanizmus premiestnenia“. Keďže tento návrh mení a dopĺňa uvedené nariadenie, je správne založený na článku 78 ods. 2 písm. e) ZFEÚ, a teda podlieha riadnemu legislatívnemu postupu.

94. Komisia ďalej spresňuje, že „krízový mechanizmus premiestnenia obsiahnutý v tomto návrhu zahŕňa trvalé výnimky, ktoré sa majú uplatniť v konkrétnych krízových situáciách v prospech konkrétnych členských štátov, predovšetkým odchýlky od zásady stanovenej v článku 3 ods. 1 nariadenia [Dublin III], podľa ktorej žiadosť o medzinárodnú ochranu posúdi členský štát, ktorý je podľa kritérií stanovených v kapitole III označený ako zodpovedný. Namiesto tejto zásady sa v návrhu zavádza v prípade riadne opísaných krízových okolností povinný distribučný kľúč na určenie zodpovednosti za posudzovanie žiadostí“ ( 41 ).

95. Napadnuté rozhodnutie a návrh nariadenia majú spoločné to, že majú Únii poskytnúť nástroje na reagovanie na situácie migračnej krízy. Zatiaľ čo však prvé z nich ako opatrenie prijaté na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ má dočasnú povahu a je zamerané na členské štáty, ktoré sa ocitli v núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín, druhé z nich vytvára mechanizmus premiestnenia na neurčitú dobu, ktorý sa neobmedzuje na vopred stanovené množstvo štátnych príslušníkov tretích krajín a ktorý vopred neidentifikuje jeden alebo viacero členských štátov profitujúcich z tohto mechanizmu.

96. Z týchto prvkov vyplýva, že aj keď článok 78 ods. 3 ZFEÚ predstavuje právny základ umožňujúci Únii dočasne reagovať na núdzovú situáciu v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín, článok 78 ods. 2 písm. e) ZFEÚ umožňuje poskytnúť Únii rámec zameraný na trvalé a všeobecné reagovanie na štrukturálny problém, konkrétne na nevhodnú povahu článku 3 ods. 1 nariadenia Dublin III v prípade náhleho migračného tlaku na členský štát nachádzajúci sa v prvej línii.

97. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že podľa môjho názoru môže byť článok 78 ods. 3 ZFEÚ využitý ako právny základ pre dočasné opatrenia, ako sú tie, ktoré obsahuje napadnuté rozhodnutie, ktoré sú určené ako reakcia na núdzovú situáciu, aj keď obsahujú výnimky z konkrétnych ustanovení legislatívnych aktov Únie, a to vtedy, ak sú tieto výnimky z materiálneho a časového hľadiska prísne vymedzené.

98. Preto je potrebné druhý žalobný dôvod Slovenskej republiky a prvý žalobný dôvod Maďarska zamietnuť ako nedôvodné.

2. O prvej časti piateho žalobného dôvodu Slovenskej republiky a druhom žalobnom dôvode Maďarska založených na neexistencii dočasnej povahy napadnutého rozhodnutia

99. Slovenská republika a Maďarsko tvrdia, že článok 78 ods. 3 ZFEÚ neposkytuje vhodný právny základ na prijatie napadnutého rozhodnutia, keďže toto rozhodnutie nie je dočasnej povahy, v rozpore s tým, čo vyžaduje uvedené ustanovenie.

100. V zmysle článku 13 ods. 1 a 2 napadnutého rozhodnutia sa toto rozhodnutie uplatňuje od 25. septembra 2015 do 26. septembra 2017, teda počas obdobia 24 mesiacov. Okrem toho článok 13 ods. 3 tohto rozhodnutia stanovuje, že toto rozhodnutie sa uplatňuje na osoby, ktoré vstúpia na územie Talianskej republiky a Helénskej republiky v tomto období, ako aj na žiadateľov, ktorí vstúpili na územie týchto členských štátov od 24. marca 2015.

101. Z týchto ustanovení vyplýva, že časový rozsah pôsobnosti napadnutého rozhodnutia je presne vymedzený. Toto rozhodnutie bez akýchkoľvek pochybností vytvára núdzový mechanizmus na dobu určitú, takže jeho dočasnú povahu podľa mňa nemožno spochybniť.

102. Keďže na rozdiel od toho, čo stanovoval článok 64 ods. 2 Zmluvy o ES sa už článok 78 ods. 3 ZFEÚ nezmieňuje o trvaní nepresahujúcom šesť mesiacov, je z toho potrebné vyvodiť, že dočasné opatrenia prijímané na základe tohto ustanovenia môžu mať dlhšie trvanie.

103. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Slovenská republika a Maďarsko, skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie by prostredníctvom trvalých väzieb spájajúcich žiadateľov o medzinárodnú ochranu s členskými štátmi premiestnenia mohlo mať účinky aj nad rámec obdobia uvedeného v tomto rozhodnutí, je podľa môjho názoru irelevantná. Takéto účinky viac‑menej dlhodobej povahy, sú totiž vlastné medzinárodnej ochrane, ktorú možno získať v členskom štáte premiestnenia. Ak by sme prijali tvrdenie, ktoré obhajujú Slovenská republika a Maďarsko, nebolo by možné zaviesť žiaden mechanizmus premiestnenia na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ.

104. Keďže článok 78 ods. 3 ZFEÚ nestanovuje presnú lehotu, ale predpokladá len prijatie dočasných opatrení, domnievam sa, že Rada mohla bez porušení tohto ustanovenia a bez prekročenia rámca voľnej úvahy, ktoré jej toto ustanovenie priznáva, zaviesť dočasný mechanizmus premiestnenia s trvaním počas 24 mesiacov. V tejto súvislosti možno pripomenúť obavu, ktorú vyjadrila Komisia vo svojom návrhu rozhodnutia, že trvanie dočasných opatrení by „s cieľom zabezpečiť, aby prijaté opatrenia mali skutočný dosah v praxi a aby poskytovali [Talianskej republike a Helénskej republike]… skutočnú podporu pri zvládaní prílevu migrantov… nemalo byť príliš krátke“ ( 42 ). Okrem toho je voľba trvania uplatňovania počas 24 mesiacov odôvodnená aj vzhľadom na rozumne predvídateľné obdobie potrebné na prípravu vykonania procesu premiestnenia vo všetkých členských štátoch, ktorý navyše, ako správne zdôraznila Helénska republika počas pojednávania, predstavuje novinku.

105. Okrem toho tvrdenie uvádzané Slovenskou republikou a Maďarskom, že trvanie a účinky opatrenia prijatého na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ nesmú prekročiť dobu potrebnú na prijatie legislatívneho aktu na základe článku 78 ods. 2 ZFEÚ, nemá žiadnu oporu v znení týchto dvoch ustanovení. Navyše keďže je nemožné vopred stanoviť čas potrebný na prijatie legislatívneho aktu, ktorým sa zavedie trvalý mechanizmus premiestnenia na základe článku 78 ods. 2 ZFEÚ, myšlienka, ktorú obhajujú Slovenská republika a Maďarsko, sa mi zdá v praxi neuskutočniteľná. Túto neistotu možno ilustrovať skutočnosťou, že návrh nariadenia, ktorým sa vytvára trvalý mechanizmus premiestnenia, bol síce predložený 9. septembra 2015, teda v rovnaký deň ako návrh, ktorý viedol k prijatiu napadnutého rozhodnutia, nebol ešte stále prijatý, pričom nemožno mať istotu v tom, že bude prijatý pred 26. septembrom 2017 ako dátumom, kedy sa napadnuté rozhodnutie prestane uplatňovať, prípadne že bude prijatý k nejakému neskoršiemu dátumu.

106. Ostatné argumenty uvádzané Slovenskou republikou a Maďarskom nie sú také, že by dokázali zmeniť moje posúdenie. Skutočnosť, že by napadnuté rozhodnutie mohlo byť zmenené podľa okolností, nie je v rozpore s jeho dočasnou povahou, rovnako ako jej neodporuje ani možnosť predĺžiť najviac o dvanásť mesiacov lehotu, ktorú poskytuje článok 4 ods. 5 napadnutého rozhodnutia. ( 43 )

107. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že prvú časť piateho žalobného dôvodu Slovenskej republiky a druhý žalobný dôvod Maďarska je potrebné zamietnuť ako nedôvodné.

3. O druhej časti piateho žalobného dôvodu Slovenskej republiky založenej na tom, že napadnuté rozhodnutie nespĺňa podmienky uplatniteľnosti článku 78 ods. 3 ZFEÚ

108. Slovenská republika v prípade napadnutého rozhodnutia spochybňuje v troch ohľadoch splnenie podmienok uplatniteľnosti článku 78 ods. 3 ZFEÚ, podľa ktorého sa benefitujúci členský štát musí nachádzať „v núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín“.

109. V prvom rade podľa Slovenskej republiky bolo možné prílev štátnych príslušníkov tretích krajín do Talianska a Grécka v čase prijatia napadnutého rozhodnutia, resp. bezprostredne pred jeho prijatím, rozumne očakávať, a preto nemôže byť označený za „náhly“. Štatistické údaje za roky 2013 a 2014 a za prvé mesiace roka 2015 totiž ukazujú, že počet štátnych príslušníkov tretích krajín smerujúcich do Talianska a Grécka kontinuálne rástol a že medzi rokmi 2013 a 2014 bol tento nárast značný. Navyše z aktuálnych údajov za rok 2015 vyplýva v prípade Talianska skôr medziročný pokles počtu migrantov.

110. Toto tvrdenie nie je podľa môjho názoru možné prijať.

111. Začnem všeobecným poukázaním na „Výročný súhrn“ Frontex‑u, podľa ktorého došlo v roku 2015 k viac než 1,8 milióna neregulárnych vstupov štátnych príslušníkov tretích krajín na vonkajších hraniciach Únie, zatiaľ čo v roku 2014 dosahoval tento údaj hodnotu 285532, čo predstavuje zvýšenie o 546 %. Grécko a Taliansko boli ako hlavné vstupné body týchto štátnych príslušníkov do Únie vystavené mimoriadne intenzívnemu migračnému tlaku.

112. Článok 78 ods. 3 ZFEÚ poskytuje osobitný právny základ na reagovanie na núdzovú situáciu v migračných otázkach, ktorej je vystavený jeden alebo viacero členských štátov, a to tým, že ako uviedla Komisia vo svojom návrhu rozhodnutia, predpokladá prijatie opatrení, ktoré majú „výnimočný charakter“ v tom zmysle, že „sa [môžu] uplatniť len vtedy, ak sa dosiahne určitá hranica naliehavosti a závažnosti problémov, ktoré v azylovom systéme daného členského štátu (členských štátov) vzniknú v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín“ ( 44 ).

113. Ako uviedla Rada a vedľajší účastníci konania, ktorí predložili vyjadrenia na jej podporu, poukazujem na to, že masívny rozsah zvýšenia prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín v priebehu roka 2015, a najmä v mesiacoch júl a august uvedeného roka, predstavuje objektívnu skutočnosť, ktorú vyjadrujú údaje Frontex‑u uvedené v odôvodnení 13 napadnutého rozhodnutia. Z týchto údajov vyplýva, že pokiaľ ide o Taliansko, v mesiacoch júl a august 2015 došlo k 42356 neregulárnym prekročeniam hraníc, čo predstavuje zvýšenie o 20 % v porovnaní s mesiacmi máj a jún 2015. Pokiaľ ide o Grécko, toto číslo dosahuje 137000 počas mesiacov júl a august 2015, teda zvýšenie o 250 %.

114. Ako vyplýva z odôvodnenia 13 napadnutého rozhodnutia, Rada vzala do úvahy skutočnosť, že významný podiel celkového počtu týchto migrantov, pri ktorých podľa ich štátnej príslušnosti bolo možné očakávať priznanie medzinárodnej ochrany.

115. Z odôvodnenia 14 napadnutého rozhodnutia ďalej vyplýva, že podľa údajov Eurostatu a Európskeho podporného úradu pre azyl (EASO) došlo v období od januára do júla 2015 k výraznému nárastu počtu osôb, ktoré požiadali o medzinárodnú ochranu v Taliansku a Grécku, čo plne podporuje konštatovanie o exponenciálnom raste tlaku na azylové režimy Talianskej republiky a Helénskej republiky.

116. Dodávam, že z odôvodnenia 16 napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Rada zohľadnila aj skutočnosť, že z dôvodu pokračujúcej nestability a konfliktov v bezprostrednom susedstve Talianskej republiky a Helénskej republiky bude núdzová situácia týkajúca sa týchto dvoch členských štátov s veľkou pravdepodobnosťou pretrvávať aj naďalej. Dôkazy o stálom tlaku na azylové systémy Talianskej republiky a Helénskej republiky, prispievajúcom k ich opakovanému oslabovaniu, si o to viac vyžadovali prijatie okamžitej reakcie zo strany Únie vo forme dočasných opatrení prijatých podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ v nadväznosti na vzniknutú situáciu náhleho a masívneho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín na územie týchto členských štátov. ( 45 )

117. Náhla povaha prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín teda vyplýva z objektívnych údajov. Tieto údaje poukazujú na fenomén razantného nárastu počtu vstupov štátnych príslušníkov tretích krajín na územie Talianska a Grécka v krátkom časovom období. Naliehavosť týchto dvoch členských štátov vysporiadať sa s týmto fenoménom charakterizuje existenciu núdzovej situácie, ktorej riešenie je cieľom napadnutého rozhodnutia.

118. Či už tento prílev štátnych príslušníkov tretích krajín bol alebo nebol predvídateľný, to, čo odôvodňuje využitie článku 78 ods. 3 ZFEÚ, je skutočnosť, že takýto prílev svojou rýchlosťou a svojím rozsahom vyvolal nevyhnutnosť okamžitej reakcie zo strany Únie prijatím dočasných opatrení s cieľom znížiť značný tlak, ktorý takto vznikol na taliansky a grécky azylový režim, ako to uvádza odôvodnenie 26 napadnutého rozhodnutia.

119. Rovnako tak je nepodstatná skutočnosť, že tendencia zvyšovania počtu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí neregulárnym spôsobom vstúpili do Talianska a Grécka, bola zjavná už pred rokom 2015. Ako som už uviedol, to, čo je dôležité, je fakt, že toto číslo sa náhle zvýšilo, vyplývajúci z už citovaných objektívnych údajov, ktorých presnosť žalobcovia nespochybňujú.

120. Slovenská republika v druhom rade uvádza, že článok 78 ods. 3 ZFEÚ vyžaduje, aby v dotknutom členskom štáte existovala núdzová situácia, ktorú spôsobil práve náhly prílev štátnych príslušníkov tretích krajín, čo vyplýva z použitia slovného spojenia „v dôsledku“. Slovenská republika však podotýka, že minimálne v prípade Helénskej republiky táto príčinná súvislosť podľa všetkého nie je daná. Je totiž preukázané, že grécky (ale aj taliansky) azylový a migračný systém čelí významným problémom už dlhodobo, a to bez priamej príčinnej súvislosti s migračnými javmi špecifickými pre obdobie, v ktorom bolo prijaté napadnuté rozhodnutie.

121. Tento argument musí byť podľa môjho názoru odmietnutý.

122. Je zrejmé, ako uvádza Rada, že existuje rozdiel medzi jazykovými verziami článku 78 ods. 3 ZFEÚ v tom, že pätnásť verzií používa výraz „charakterizovaný“, zatiaľ čo deväť verzií používa výraz „v dôsledku“. V oboch prípadoch je však vyjadrená podmienka, podľa ktorej musí existovať úzky vzťah medzi núdzovou situáciou vyžadujúcou si prijatie dočasných opatrení a náhlym prílevom štátnych príslušníkov tretích krajín. Ako pritom vyplýva z odôvodnení 13 a 26 napadnutého rozhodnutia, je to práve náhly prílev štátnych príslušníkov tretích krajín v priebehu roka 2015, a osobitne počas mesiacov júl a august 2015, čo prispelo k zaťaženiu talianskeho a gréckeho azylového systému neudržateľným tlakom, charakteristickým pre núdzovú situáciu.

123. V tejto súvislosti nie je dôležité, že taliansky a grécky azylový režim už boli predtým oslabené. Ako správne uvádza Rada, je možné, že silný tlak, akému čelil taliansky a grécky azylový režim, by bol schopný narušiť akýkoľvek azylový systém, a to aj taký, ktorý by nemal štrukturálne slabé miesta.

124. V treťom rade podľa Slovenskej republiky nebolo možné prijať napadnuté rozhodnutie na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ z toho dôvodu, že toto rozhodnutie neslúži na riešenie existujúcej ani bezprostredne hroziacej núdzovej situácie týkajúcej sa Talianskej republiky a Helénskej republiky, ale napadnuté rozhodnutie minimálne sčasti rieši hypotetické budúce situácie, pri ktorých v čase jeho prijímania nebolo možné s dostatočnou mierou pravdepodobnosti tvrdiť, že nastanú.

125. Slovenská republika sa domnieva, že dva, resp. tri roky časovej uplatniteľnosti napadnutého rozhodnutia sú priveľmi dlhá doba na to, aby bolo možné jednoznačne tvrdiť, že počas celej tejto doby budú prijaté opatrenia riešiť aktuálnu alebo bezprostredne hroziacu núdzovú situáciu v Talianskej republike a Helénskej republike. V priebehu tohto obdobia totiž v uvedených členských štátoch môže dôjsť k tomu, že núdzová situácia už ďalej nebude existovať. Navyše mechanizmus premiestnenia rezervy 54000 ďalších osôb uvedený v článku 4 ods. 3 napadnutého rozhodnutia v spojení s jeho článkom 4 ods. 1 písm. c) sa týka riešenia úplne hypotetických situácií iných členských štátov.

126. Poľská republika v tejto súvislosti tvrdí, že článok 78 ods. 3 ZFEÚ sa týka krízovej situácie, ktorá už nastala, je aktuálna a vyžaduje si podniknutie okamžitých krokov smerujúcich k náprave, ale netýka sa, tak ako napadnuté rozhodnutie, krízových situácií, ktoré môžu nastať v budúcnosti, avšak nie je isté, či nastanú, a ktorých rozsah a povaha sú neisté alebo ťažko predvídateľné.

127. Na rozdiel od Slovenskej republiky a Poľskej republiky sa domnievam, že skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie odkazuje na budúce udalosti alebo situácie, v ničom nevytvára nezlučiteľnosť s článkom 78 ods. 3 ZFEÚ.

128. Pripomínam totiž, že z odôvodnení 13 a 26 napadnutého rozhodnutia vyplýva, že jeho prijatie je odôvodnené predovšetkým potrebou reagovať na núdzovú situáciu, ktorá sa prejavila najmä počas mesiacov júl a august 2015 v Taliansku a Grécku. Skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie obsahuje viacero ustanovení umožňujúcich jeho prispôsobenie sa vývoju tejto situácie, by nemala zatieniť skutočnosť, že toto rozhodnutie je určené na riešenie problému, ktorý vznikol pred jeho prijatím.

129. Nech už je to akokoľvek, domnievam sa, že článok 78 ods. 3 nebráni tomu, aby napadnuté rozhodnutie obsahovalo viacero ustanovení umožňujúcich jeho prispôsobenie vývoju migračných tokov. Toto ustanovenie priznáva Rade širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o výber opatrení, ktoré je potrebné prijať ako primeranú reakciu na núdzovú situáciu v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín. Keďže takáto núdzová situácia môže pretrvávať, vyvíjať sa a ovplyvňovať ostatné členské štáty, Rada bola oprávnená stanoviť možnosť prispôsobiť svoje opatrenie, a najmä charakteristiky a podmienky uplatňovania dočasného mechanizmu premiestnenia.

130. Preto potreba reagovať na núdzovú situáciu prostredníctvom dočasných opatrení, ktorú vyjadruje právny základ predstavovaný článkom 78 ods. 3 ZFEÚ, nevylučuje ani prispôsobovanie opatrenia, akým je napadnuté rozhodnutie, vývoju situácie, a ani prijatie vykonávacích aktov zo strany Rady. Reagovanie na núdzovú situáciu nevylučuje, že takáto odpoveď by nemohla mať vyvíjajúcu sa a prispôsobivú povahu, pokiaľ si zachová svoj dočasný charakter.

131. Z tohto uhla pohľadu sú teda s článkom 78 ods. 3 ZFEÚ plne zlučiteľné také ustanovenia, akými sú článok 1 ods. 2 druhý pododsek a článok 4 ods. 3 napadnutého rozhodnutia, ktoré dávajú Komisii možnosť predložiť Rade príslušné návrhy, ak dospeje k záveru, že úprava mechanizmu premiestnenia je oprávnená z dôvodu vývoja situácie na mieste alebo že sa členský štát ocitol v núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín spôsobeného výraznými zmenami migračných tokov.

132. Rada rovnako tak mohla bez toho, aby tým bola dotknutá zákonnosť napadnutého rozhodnutia, zopakovať v prvej vete jeho článku 9 podmienky, za ktorých možno podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ prijať ďalšie dočasné opatrenia, odlišné od napadnutého rozhodnutia, a dôsledky, ktoré z toho môžu vyplývať pre uplatňovanie napadnutého rozhodnutia.

133. Ako napokon správne uvádza Rada, skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie predpokladá prijatie vykonávacích aktov, ( 46 ) pričom ich prijatie robí závislým na budúcich udalostiach, nemôže spôsobiť nezákonnosť napadnutého rozhodnutia. Ako totiž vyplýva z odôvodnenia 28 napadnutého rozhodnutia, výkon takýchto právomocí Radou je odôvodnený potrebou umožniť urýchlené prispôsobovanie dočasného mechanizmu premiestnenia rýchlo sa vyvíjajúcim situáciám.

134. Druhá časť piateho žalobného dôvodu Slovenskej republiky je teda nedôvodná.

135. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že všetky žalobné dôvody Slovenskej republiky a Maďarska založené na neprimeranosti článku 78 ods. 3 ZFEÚ ako právneho základu na prijatie napadnutého rozhodnutia je potrebné zamietnuť ako nedôvodné.

C. O žalobných dôvodoch týkajúcich sa zákonnosti postupu pri prijímaní napadnutého rozhodnutia a založených na porušení podstatných procesných predpisov

1. O prvom žalobnom dôvode Slovenskej republiky a siedmom žalobnom dôvode Maďarska založených na porušení článku 68 ZFEÚ

136. Slovenská republika a Maďarsko tvrdia, že keďže napadnuté rozhodnutie ide nad rámec usmernení stanovených Európskou radou v jej záveroch z 25. a 26. júna 2015, podľa ktorých by sa dohoda o rozdelení premiestnených osôb mala prijať „konsenzom“ a mala by sa pri nej „zohľadniť špecifická situácia každého členského štátu“ ( 47 ), Rada porušila článok 68 ZFEÚ a podstatné procesné predpisy.

137. Podľa článku 15 ods. 1 ZEÚ „Európska rada dáva Únii potrebné podnety na jej rozvoj a určuje jej všeobecné politické smerovanie a priority. Nevykonáva legislatívnu funkciu.“

138. V zmysle článku 68 ZFEÚ „Európska rada vymedzuje strategické usmernenia pre legislatívne a operačné plánovanie v rámci priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“.

139. Pokladám za potrebné uviesť, že aj keď závery Európskej rady z 25. a 26. júna 2015 skutočne obsahujú ustanovenie, podľa ktorého majú členské štáty rozhodnúť „konsenzom“ o rozdelení osôb, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu, a to pri „zohľadnení špecifickej situácie každého členského štátu“ ( 48 ), toto ustanovenie sa týka dočasného premiestnenie 40000 osôb z Talianska a Grécka počas dvoch rokov. Toto opatrenie premiestnenia 40000 osôb je však predmetom rozhodnutia 2015/1523, ktoré preto presne zodpovedá usmerneniu, ktoré vyjadrila Európska rada.

140. Podľa Slovenskej republiky a Maďarska nebolo možné navrhnúť, a teda a fortiori ani prijať, nové opatrenie núdzového premiestnenia, akým je opatrenie podľa napadnutého rozhodnutia bez toho, aby Európska rada predtým neprijala v tomto zmysle istú pozíciu.

141. Slovenská republika sa preto domnieva, že prijatím napadnutého rozhodnutia bez toho, aby bol mandát vyplývajúci zo záverov Európskej rady z 25. a 26. júna 2015 zmenený alebo rozšírený, Rada nepochybne zasiahla do funkcií a právomocí Európskej rady. Porušila teda článok 68 ZFEÚ, ako aj článok 13 ods. 2 ZEÚ a zásadu inštitucionálnej rovnováhy. Okrem toho sa podľa Maďarskej republiky má článok 15 ZEÚ vykladať tak, že závery Európskej rady sú pre inštitúcie Únie záväzné.

142. Podľa článku 13 ods. 2 ZEÚ „každá inštitúcia koná v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené zmluvami, a v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi v nich ustanovenými“. V tomto ustanovení sa premieta zásada inštitucionálnej rovnováhy, ktorou sa vyznačuje inštitucionálna štruktúra Únie, z ktorej vyplýva, že každá inštitúcia pri výkone svojich právomocí rešpektuje právomoci ostatných inštitúcií. ( 49 )

143. Podľa môjho názoru ani Komisia, a ani Rada neprekročili svoje právomoci, ktoré im priznáva článok 78 ods. 3 ZFEÚ tým, že navrhli, resp. že prijali napadnuté rozhodnutie.

144. Účinkom záverov Európskej rady z 25. a 26. júna 2015 nemôže byť zákaz Komisii navrhnúť a následne Rade prijať dočasnú a záväznú úpravu týkajúcu sa premiestnenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorou sa dopĺňa rozhodnutie 2015/1523.

145. V tejto súvislosti pripomínam, že Rada prijíma dočasné opatrenia podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ na základe návrhu Komisie. Táto právomoc iniciatívy, ktorú článok 17 ods. 2 ZEÚ všeobecným spôsobom priznáva Komisii, by mohla byť spochybnená, ak by sa pripustilo, že je podmienená predchádzajúcim prijatím záverov Európskej rady. Platí to o to viac v prípade, keď ustanovenie Zmluvy, akým je článok 78 ods. 3 ZFEÚ, zveruje Komisii právomoc navrhnúť okamžitú odpoveď Únie na núdzovú situáciu. Na základe svojej právomoci legislatívnej iniciatívy musí mať Komisia, ktorá v súlade s článkom 17 ods. 1 ZEÚ „podporuje všeobecný záujem Únie a na tento účel sa ujíma vhodných iniciatív“, možnosť určiť predmet, účel a obsah svojho návrhu. ( 50 )

146. Ako v zásade uvádzajú Talianska republika a Luxemburské veľkovojvodstvo, napadnuté rozhodnutie odpovedá na novú núdzovú situáciu, ktorá nastala počas mesiacov júl a august 2015. Zavedenie dočasného mechanizmu premiestnenia 120000 žiadateľov o medzinárodnú ochranu na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ si nevyžadovalo, aby ho výslovne vopred predpokladali závery Európskej Rady. Okrem toho, že takáto požiadavka nevyplýva zo znenia tohto ustanovenia, jej dôsledkom by bolo pripravenie inštitúcií o schopnosť reakcie, ktorú musia využiť v prípade, keď členské štáty čelia núdzovej situácii.

147. Okrem toho možno v prípade záverov Európskej rady z 25. a 26. júna 2015 vylúčiť účinky, ktoré by išli nad rámec prijatia opatrenia, ktoré malo práve na tieto závery nadväzovať, konkrétne rozhodnutia 2015/1523 týkajúceho sa dobrovoľného premiestnenia 40000 osôb.

148. V každom prípade, aj keby sa vychádzalo z toho, že rozhodnutie 2015/1523 úplne nevyčerpalo pokyny obsiahnuté v záveroch Európskej rady z 25. a 26. júna 2015, nenachádzam nijaký zásadný rozpor v postupe Komisie a Rady na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ktorý vyústil do prijatia napadnutého rozhodnutia, s usmerneniami, ktoré definovala Európska rada vo svojich záveroch z 25. a 26. júna 2015.

149. Európska rada totiž v bode 2 týchto záverov uvádza, že v práci by sa malo napredovať „na základe európskej migračnej agendy, ktorú vypracovala Komisia“. Táto agenda pritom predpokladá aktiváciu núdzového mechanizmu upraveného v článku 78 ods. 3 ZFEÚ. Okrem toho Európska rada v bode 3 uvedených záverov pripomína potrebu „rozšíriť úsilie… s cieľom lepšie zvládnuť rastúci prílev nelegálnych migrantov“, a to osobitne pokiaľ ide o napredovanie v časti týkajúcej sa premiestnenia. Komisia a Rada sa teda prihlásili k línii akcie vymedzenej Európskou radou navrhnutím a následným prijatím napadnutého rozhodnutia na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ.

150. Napokon, pokiaľ ide o výhradu Slovenskej republiky a Maďarska, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté kvalifikovanou väčšinou, možno uviesť, že keďže článok 78 ods. 3 ZFEÚ umožňuje, aby Rada prijala rozhodnutie kvalifikovanou väčšinou, bez príslušného ustanovenia v opačnom zmysle je vylúčené, aby Európska rada zmenila toto pravidlo hlasovania tým, že Rada stanoví pravidlo hlasovania na základe jednomyseľnosti. Z judikatúry Súdneho dvora totiž vyplýva, že vzhľadom na to, že pravidlá tvorby vôle inštitúcií Únie sú stanovené Zmluvami a členské štáty ani samotné inštitúcie nimi nemôžu disponovať, iba Zmluvy môžu v osobitných prípadoch splnomocniť niektorú inštitúciu na zmenu rozhodovacieho postupu, ktorý stanovujú. ( 51 )

151. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že prvý žalobný dôvod Slovenskej republiky a siedmy žalobný dôvod Maďarska je potrebné zamietnuť ako nedôvodné.

2. O tretej časti tretieho žalobného dôvodu a prvej časti štvrtého žalobného dôvodu Slovenskej republiky, ako aj o piatom žalobnom dôvode Maďarska založených na porušení podstatných procesných predpisov tým, že Rada nedodržala povinnosť konzultácie s Parlamentom stanovenú v článku 78 ods. 3 ZFEÚ

152. Slovenská republika a Maďarsko tvrdia, že vzhľadom na to, že Rada v pôvodnom návrhu Komisie vykonala podstatné zmeny a prijala napadnuté rozhodnutie bez opätovnej konzultácie s Parlamentom, dopustila sa porušenia podstatných procesných predpisov stanovených v článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ktoré musia viesť k zrušeniu napadnutého rozhodnutia. Slovenská republika sa domnieva, že Rada týmto postupom zároveň porušila aj článok 10 ods. 1 a 2 ZEÚ, článok 13 ods. 2 ZEÚ, ako aj zásady zastupiteľskej demokracie, inštitucionálnej rovnováhy a riadnej správy vecí verejných.

153. V tejto súvislosti Slovenská republika a Maďarsko poukazujú na nasledujúce podstatné zmeny.

154. Tieto dva členské štáty uvádzajú, že v napadnutom rozhodnutí sa Maďarsko nenachádza medzi členskými štátmi benefitujúcimi z mechanizmu premiestnenia, ale medzi členskými štátmi premiestnenia, čo viedlo k vypusteniu prílohy III pôvodného návrhu a k zaradeniu Maďarska do príloh II napadnutého rozhodnutia.

155. Podstatná zmena sa týka skutočnosti, že zatiaľ čo celkový počet 120000 osôb bol zachovaný, počet 54000 osôb zahrnutých v tomto celkovom počte, pri ktorých sa pôvodne predpokladalo, že pôjde o osoby, ktoré majú byť premiestnené z Maďarska, bol pretransformovaný na „rezervu“, ktorá v pôvodnom návrhu Komisie nebola uvedená. V dôsledku toho bola zásadne zmenená štruktúra, ako aj viacero zásadných prvkov tohto návrhu, ako je jeho názov, rozsah osobnej pôsobnosti, zoznam členských štátov benefitujúcich z premiestnenia, ako aj počet osôb, ktoré budú premiestnené do každého z členských štátov. V dôsledku toho došlo k zmenám a doplneniam vykonaným v článkoch 1 a 3, ako aj v článku 4 ods. 1 písm. c) napadnutého rozhodnutia.

156. Slovenská republika poukazuje aj na ďalšie zmeny a doplnenia pôvodného návrhu Komisie. Tento členský štát poukazuje na to, že na rozdiel od toho, čo uvádzal tento návrh, napadnuté rozhodnutie vo svojom článku 4 ods. 3 stanovuje, že z mechanizmu premiestnenia môžu benefitovať aj iné členské štáty, pokiaľ splnia podmienky stanovené v tomto ustanovení. Okrem toho podľa článku 13 ods. 3 napadnutého rozhodnutia sa toto rozhodnutie uplatňuje retroaktívne na žiadateľov, ktorí prišli od 24. marca 2015, čo predstavuje obdobie šiestich mesiacov predchádzajúcich prijatiu napadnutého rozhodnutia, zatiaľ čo pôvodný návrh Komisie obmedzoval túto retroaktivitu na jeden mesiac.

157. Navyše aj článok 4 ods. 5 a 6 napadnutého rozhodnutia obsahuje zásadné zmeny v porovnaní s pôvodným návrhom Komisie týkajúce sa režimu dočasného pozastavenia účasti členského štátu na procese premiestnenia. Slovenská republika totiž tvrdí, že napadnuté rozhodnutie uvádza, že o takomto pozastavení rozhoduje Rada, zatiaľ čo Komisia pôvodne navrhovala, aby bola táto právomoc zverená jej. Napadnuté rozhodnutie tiež stanovuje hornú hranicu možného pozastavenia na 30 % počtu žiadateľov, ktorý bol členskému štátu stanovený, zatiaľ čo pôvodný návrh Komisie takéto obmedzenie neobsahoval. Okrem toho podľa návrhu Komisie by členský štát oslobodený od povinnosti zúčastňovať sa na procese premiestňovania musel svoju neúčasť finančne kompenzovať, čo však napadnuté rozhodnutie nepredpokladá.

158. Slovenská republika napokon uvádza, že odôvodnenie 25 pôvodného návrhu Komisie obsahuje distribučný kľúč, podľa ktorého boli stanovené počty premiestnených osôb pre jednotlivé členské štáty, zatiaľ čo napadnuté rozhodnutie takýto distribučný kľúč neuvádza, takže toto rozhodnutie neumožňuje zistiť kritériá, na základe ktorých boli každému členskému štátu pridelené jednotlivé počty žiadateľov.

159. Žalobcovia vytýkajú Rade, že po vykonaní týchto podstatných zmien oproti pôvodnému návrhu Komisie nekonzultovala opätovne s Európskym parlamentom, a to aj napriek tomu, že Parlament vo svojom legislatívnom uznesení zo 17. septembra 2015 požiadal Radu o to, aby bol opätovne konzultovaný v prípade, ak by Rada mala v úmysle podstatne zmeniť návrh Komisie.

160. Aj keď predsedníctvo Únie pravidelne informovalo Parlament, najmä Výbor parlamentu pre občianske slobody, spravodlivosť a vnútorné veci (ďalej len „výbor LIBE“), o vývoji spisu v rámci Rady, nemôže to nahradiť formálne uznesenie Parlamentu prijaté na plenárnom zasadnutí.

161. Maďarsko sa odvoláva na dva listy, ktoré zaslal predseda Výboru Parlamentu pre právne otázky predsedovi Parlamentu, v ktorých sa najmä uvádza, že aj tento výbor dospel k záveru, že vypustením Maďarska z okruhu benefitujúcich členských štátov Rada podstatným spôsobom zmenila pôvodný návrh Komisie, a preto je potrebná opätovná konzultácia s Parlamentom. Uvedený výbor však z politických dôvodov odporučil Parlamentu nevstupovať do tohto konania pred Súdnym dvorom ako vedľajší účastník konania.

162. Rada spochybnila použitie týchto dvoch listov v rámci prejednávaných vecí a požiadala Súdny dvor, aby najmä prijal opatrenie na vykonanie dokazovania zamerané na overenie ich pravosti. Súdny dvor, ktorého úlohou je v poslednej inštancii a nezávisle od toho, čo je v týchto listoch uvedené, rozhodnúť, či si Rada v súlade s požiadavkami článku 78 ods. 3 ZFEÚ splnila svoju povinnosť konzultácie s Parlamentom, nemá podľa môjho názoru tieto listy vziať do úvahy.

163. Podľa Súdneho dvora „riadne konzultácie s Parlamentom v prípadoch stanovených Zmluvou predstavujú podstatnú formálnu náležitosť, ktorej nedodržanie má za následok neplatnosť dotknutého aktu“ ( 52 ). Zdôrazňujem tiež, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora „z požiadavky konzultácie s Parlamentom… v prípadoch stanovených Zmluvou vyplýva, že nová konzultácia je potrebná vždy, keď sa konečné znenie textu, vnímané ako celok, podstatne odchyľuje od samotnej podstaty znenia, ku ktorému už bol Parlament už vypočutý, ibaže by zmeny v podstate zodpovedali želaniu, ktoré samotný vyslovil Parlament“ ( 53 ).

164. Je teda potrebné preskúmať, či sa zmeny, na ktoré poukazujú žalobcovia, týkajú samotnej podstaty znenia vnímaného ako celok.

165. V tejto súvislosti je potrebné konštatovať, že pôvodný návrh Komisie, rovnako ako zmenený návrh, predpokladali, že s cieľom čeliť núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín bude zriadený dočasný mechanizmus premiestnenia 120000 žiadateľov o medzinárodnú ochranu, predpokladajúci záväzné rozdelenie týchto osôb medzi členské štáty počas stanoveného obdobia. Vypustenie Maďarska spomedzi členských štátov benefitujúcich z tohto mechanizmu skutočne predstavuje právnu zmenu a doplnenie, ktorá však nemení základné vlastnosti uvedeného mechanizmu.

166. Pôvodný návrh Komisie musel byť v nadväznosti na túto zmenu vo viacerých ohľadoch prispôsobený, najmä pokiaľ ide o rezervu 54000 osôb. Tieto úpravy sa však netýkajú základnej systematiky napadnutého rozhodnutia. Ani ďalšie zmeny a doplnenia, na ktoré poukázala Slovenská republika, nie sú podľa môjho názoru také, že by ovplyvňovali samotné jadro pôvodného návrhu, ktorý som vyššie podrobil preskúmaniu.

167. Všetky zmeny a doplnenia, ktoré Komisia vykonala na svojom návrhu, teda podľa mňa neovplyvnili samotnú podstatu napadnutého rozhodnutia v jeho celistvosti, a preto si nevyžadovali nové konzultovanie Parlamentu.

168. Doplním, že si možno klásť otázku o potrebe novej konzultácie s Parlamentom, keď hlavná zmena, ktorú Rada vykoná na návrhu Komisie, nevyplýva z jej slobodnej voľby, ale obmedzuje sa na to, že zohľadní novú okolnosť nezávislú od jej vôle, ktorú navyše zohľadniť musí.

169. V prejednávanej veci je potrebné zdôrazniť, že Rada nemohla Maďarsko donútiť, aby ostalo členským štátom benefitujúcim z dočasného mechanizmu premiestnenia, ako to bolo navrhované v pôvodnom návrhu Komisie. Rada teda nemohla robiť nič iné, než vziať na vedomie vôľu vyjadrenú týmto členským štátom v tom zmysle, aby sa nenachádzal medzi členskými štátmi, v ktorých prospech sa má uvedený mechanizmus uplatňovať.

170. Navyše aj v prípade, že by išlo o čisto formálnu konzultáciu, dôvodom existencie konzultácie s Parlamentom je to, aby zmeny a doplnenia navrhnuté Radou smerovali v tom zmysle, v akom si to želá Parlament. V prejednávanej veci však Rada nemala inú voľbu, než uskutočniť vypustenie Maďarska z mechanizmu a bez ohľadu na svoju vôľu v tomto zmysle prispôsobiť svoje rozhodnutie.

171. Aby som to zhrnul, domnievam sa, že za podstatný prvok na účely určenia, či bola alebo nebola potrebná nová konzultácia s Parlamentom, nemožno pokladať takú skutočnosť, na ktorú Rada nemala dosah. V prejednávanej veci nejde o výsledok politického kompromisu, ale o vyjadrenie odmietnutia zo strany členského štátu benefitovať z dočasného opatrenia prijatého na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ. Aj keď Rada na základe tohto ustanovenia v spojení s článkom 80 ZFEÚ môže zaviazať členské štáty, aby prejavili solidaritu a prevzali svoju časť zodpovednosti s cieľom reagovať na núdzovú situáciu, podľa môjho názoru nemôže členskému štátu uložiť povinnosť benefitovať z tejto solidarity.

172. Aj za predpokladu, že by bolo možné domnievať sa, že sa konečné znenie textu vnímané ako celok odchyľuje od podstaty znenia, ku ktorému Parlament prijal svoje legislatívne uznesenie zo 17. septembra 2015, v každom prípade podľa mňa platí, že vzhľadom na núdzový kontext sprevádzajúci prijatie opatrenia na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, akým je napadnuté rozhodnutie, bol Parlament počas celého priebehu procesu riadne konzultovaný, a to tak pokiaľ ide o pôvodné znenie návrhu Komisie, ako aj pokiaľ ide o zmeny a doplnenia tohto návrhu.

173. Z vyjadrení doručených Súdnemu dvor, najmä z vyjadrení Rady a Luxemburského veľkovojvodstva, vyplýva, že Parlament bol Radou v rámci početných formálnych a neformálnych kontaktov informovaný o viac‑menej všetkých zmenách a doplneniach vykonaných na pôvodnom znení návrhu, pričom proti nim nenamietal.

174. Presnejšie, Rada uvádza bez toho, aby to bolo vyvrátené, že 14. septembra 2015 o 12.00 hod. rozhodla, že o návrhu Komisie uskutoční konzultáciu s Európskym parlamentom. V ten istý deň generálny tajomník Rady zaslal predsedovi Európskeho parlamentu formálny list o konzultácii, v ktorom sa Rada zaviazala, že bude Európsky parlament v plnej miere informovať o vývoji spisu v rámci Rady. Luxemburský minister pre prisťahovalectvo a azyl a predseda Rady Jean Asselborn sa 16. septembra 2015 zúčastnil mimoriadneho plenárneho zasadnutia Parlamentu. Počas svojho vystúpenia prezentoval výsledky zasadnutia „Rady pre spravodlivosť a vnútorné veci“ zo 14. septembra 2015. Pri tejto príležitosti informoval o nesúhlase Maďarska s tým, aby bolo považované za členský štát v prvej línii a aby benefitovalo z mechanizmu solidarity, ako aj o tom, že napriek tomuto vypusteniu Maďarska bude zachovaný počet 120000 osôb, ktoré majú byť premiestnené.

175. Ako správne uvádza Luxemburské veľkovojvodstvo, Parlamentu bolo umožnené zohľadniť túto skutočnosť predtým, ako prijal svoje legislatívne uznesenie zo 17. septembra 2015. Preto Parlament mohol v štádiu, keď bol formálne konzultovaný, vziať na vedomie vypustenie Maďarska z okruhu štátov benefitujúcich z dočasného mechanizmu premiestnenia 120000 osôb. Ak by teda Parlament túto novú informáciu pokladal za hodnú toho, aby namietal proti prijatiu napadnutého rozhodnutia, mohol v tomto zmysle vyjadriť svoje stanovisko.

176. Skutočnosť, že legislatívne uznesenie Parlamentu zo 17. septembra 2015 nezohľadňuje toto vypustenie Maďarska, pričom žiadne iné uznesenie neformalizuje konzultáciu Parlamentu vo vzťahu k zmenám a doplneniam vykonaným na návrhu Komisie v dôsledku uvedeného vypustenia, nie je podľa mňa rozhodujúca.

177. Domnievam sa, že osobitné charakteristiky právneho základu, ktorý predstavuje článok 78 ods. 3 ZFEÚ, svedčia v prospech istej pomernej pružnosti, pokiaľ ide o overenie otázky, či bol Parlament riadne opätovne konzultovaný v nadväznosti na vypustenie Maďarska a zmeny a doplnenia pôvodného textu, ku ktorým došlo v dôsledku tohto vypustenia.

178. Pre úplnosť poznamenávam, že tento núdzový kontext Parlament v plnej miere zohľadnil počas toho, ako bol konzultovaný. Legislatívne uznesenie Parlamentu zo 17. septembra 2015 bolo totiž prijaté naliehavým postupom podľa článku 154 rokovacieho poriadku tejto inštitúcie. Taktiež poukazujem na to, že Parlament v tomto rozhodnutí zdôraznil „výnimočnú naliehavú situáciu a potrebu riešiť túto situáciu bez ďalšieho odkladu“.

179. Parlament v uvedenom uznesení nepochybne „žiada Radu o opätovnú konzultáciu, ak má v úmysle podstatne zmeniť návrh Komisie“. Zároveň sa však domnievam, že vzhľadom na výnimočnosť núdzovej situácie a na požiadavku rýchleho prijatia riešenia migračnej krízy, ktorú Parlament sám zdôraznil, nie je potrebné vyžadovať, aby bola takáto nová konzultácia vykonaná v presne stanovenom formálnom a procesnom rámci.

180. Rada uvádza ďalšie spresnenia týkajúce sa spôsobu, akým bol Parlament pravidelne informovaný medzi 17. septembrom 2015 ako dátumom jeho legislatívneho uznesenia a 22. septembrom 2015 ako dátumom prijatia napadnutého rozhodnutia.

181. V rámci neformálnych kontaktov uvedených vo formálnom liste o konzultácii tak predsedníctvo Rady pripravilo Parlamentu konsolidované znenie návrhu zahŕňajúce všetky zmeny, ktoré Rada vykonala do 21. septembra 2015 do 22.00 hod. vrátane. Tento text bol Parlamentu zaslaný 22. septembra 2015 o 9.00 hod. V rovnaký deň výbor LIBE, pri ktorom nie je spochybnené, že ide o parlamentný výbor príslušný pre otázky azylu, uskutočnil zasadnutie, počas ktorého predsedníctvo Rady predstavilo upravené znenie návrhu Komisie. V tejto súvislosti predsedníctvo Rady mohlo do svojej prezentácie začleniť posledné zmeny a doplnenia textu, ku ktorým došlo na mimoriadnom zasadnutí Výboru stálych zástupcov (Coreper), ktoré sa uskutočnilo v rovnaký deň dopoludnia. Parlament bol tiež informovaný o programe rokovania Rady stanoveného na 14.30 hod., ako aj o zámeroch predsedníctva a o možnom vývoji spisu počas tohto rokovania Rady. Následne výbor LIBE uskutočnil diskusiu k takto upravenému zneniu vzhľadom na chystané mimoriadne zasadnutie Rady.

182. Z týchto skutočností vyplýva, že Rada intenzívne zapojila Parlament do prípravy napadnutého rozhodnutia. Vzhľadom na núdzový kontext, ktorý uznal a zohľadnil samotný Parlament, a na potrebnú pružnosť, ktorou sa musí spravovať priebeh procesu v takomto kontexte, je potrebné uznať, že Parlament bol riadne konzultovaný v súlade s tým, čo stanovuje článok 78 ods. 3 ZFEÚ.

183. Navrhujem teda, aby Súdny dvor zamietol tretiu časť tretieho žalobného dôvodu a prvú časť štvrtého žalobného dôvodu Slovenskej republiky, ako aj piaty žalobný dôvod Maďarska ako nedôvodné.

3. O druhej časti štvrtého žalobného dôvodu Slovenskej republiky a o treťom žalobnom dôvode Maďarska založených na porušení podstatných procesných predpisov tým, že Rada v rozpore s tým, čo stanovuje článok 293 ods. 1 ZFEÚ nerozhodla jednomyseľne

184. Slovenská republika a Maďarsko tvrdia, že Rada pri prijímaní napadnutého rozhodnutia porušila podstatný procesný predpis zakotvený v článku 293 ods. 1 ZFEÚ tým, že zmenila a doplnila návrh Komisie bez toho, aby dodržala požiadavku jednomyseľnosti zakotvenú v tomto ustanovení. Slovenská republika sa domnieva, že Rada tým porušila aj článok 13 ods. 2 ZEÚ a zásady inštitucionálnej rovnováhy a riadnej správy vecí verejných.

185. Podľa žalobcov sa požiadavka jednomyseľnosti stanovená v článku 293 ods. 1 ZFEÚ vzťahuje na každú zmenu návrhu Komisie, vrátane prípadov menších zmien a doplnení, a to nezávisle od toho, či Komisia výslovne alebo konkludentne súhlasila so zmenami a doplneniami vykonanými na jej návrhu počas diskusií v rámci Rady.

186. Žalobcovia tiež uvádzajú, že nič nenaznačuje, že by Komisia počas prijímania napadnutého rozhodnutia svoj návrh stiahla a predložila nový návrh v rovnakom znení, ako je znenie textu, ktorý sa následne stal napadnutým rozhodnutím. Naopak, zo zápisnice zo zasadnutia Rady z 22. septembra 2015 vyplýva, že Komisia nepredložila ani nový návrh, a ani k zmenenému návrhu, ktorý napokon Rada prijala, neurobila predchádzajúce vyhlásenie. Pritom je potrebné, aby sa Komisia s dotknutými zmenami aktívne a explicitne stotožnila, aby to bolo možné považovať za zmenu návrhu z jej strany v zmysle článku 293 ods. 2 ZFEÚ. Prejednávaný prípad sa navyše odlišuje od prípadu, v ktorom bol vydaný rozsudok z 5. októbra 1994, Nemecko/Rada ( 54 ).

187. Žalobcovia napokon spochybňujú tú skutočnosť, že by dvaja členovia Komisie prítomní na rôznych zasadnutiach v rámci Rady mali riadny mandát Kolégia komisárov na schválenie znenia, ktoré bolo napokon Radou prijaté.

188. S názorom žalobcov sa nestotožňujem.

189. Ako som už uviedol, Zmluva o FEÚ zveruje Komisii právomoc legislatívnej iniciatívy. Článok 293 ods. 1 ZFEÚ umožňuje zaručiť túto právomoc tým, že stanovuje, že s výnimkou prípadov uvedených vo vymenovaných ustanoveniach Zmluvy o FEÚ môže Rada konajúca v zmysle Zmlúv na návrh Komisie taký návrh zmeniť a doplniť iba jednomyseľne. ( 55 )

190. Na druhej strane článok 293 ods. 2 ZFEÚ spresňuje, že „Komisia môže zmeniť svoj návrh kedykoľvek v priebehu postupu, ktorý vedie k prijatiu aktu Únie až do uznesenia Rady“.

191. V tomto kontexte postupu predchádzajúceho prijatiu napadnutého rozhodnutia sa domnievam, že nedošlo k zásahu do právomoci iniciatívy Komisie, ktorej ochrana je cieľom článku 293 ZFEÚ. Ďalej podotýkam, že samotná Komisia v rámci tohto konania potvrdzuje, že jej inštitucionálne výsady boli rešpektované.

192. Z vysvetlení, ktoré Súdnemu dvoru poskytla Komisia vyplýva, že jej hlavným cieľom počas jej zasadnutia zo 16. septembra 2015 bolo dosiahnuť, aby Rada na svojom zasadnutí 22. septembra 2015 prijala záväzné a okamžite účinné rozhodnutie týkajúce sa premiestnenia 120000 osôb, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu. S cieľom dosiahnuť tento prioritný cieľ dostali podľa informácií poskytnutých Komisiou páni Frans Timmermans, prvý podpredseda Komisie, a Dimitris Avramopoulos, komisár zodpovedný za oblasť azylu a vnútorné otázky a občianstvo, potrebný manévrovací priestor týkajúci sa ostatných aspektov návrhu.

193. Ako spresňuje Komisia, článok 13 jej vnútorného poriadku jej umožňuje „so súhlasom predsedu… poveriť jedného člena alebo viacerých svojich členov, aby prijali konečnú verziu akéhokoľvek aktu alebo akéhokoľvek návrhu predkladaného iným inštitúciám, ktorého obsah bol ustanovený už v priebehu zasadnutí“. Podotýkam, že žalobcovia nepredkladajú žiaden náznak dôkazov spôsobilých preukázať ich tvrdenia o tom, že dvaja členovia Komisie neboli Kolégiom komisárov riadne oprávnení na schválenie zmien a doplnkov pôvodného návrhu v mene Komisie. Za týchto okolností a vzhľadom na vysvetlenia, ktoré predložila Komisia, je podľa mňa potrebné vychádzať z toho, že prvý podpredseda Komisie a komisár zodpovedný za oblasť azylu a prisťahovalectva boli Kolégiom komisárov riadne oprávnení, aby sa v mene Komisie zúčastňovali na postupe, ktorý viedol k prijatiu napadnutého rozhodnutia.

194. Právomoc iniciatívy, ktorá patrí Komisii, bola v rámci postupu vedúceho k prijatiu napadnutého rozhodnutia zachovaná, keďže je potrebné vychádzať z toho, že Komisia v súlade s možnosťou, ktorú jej poskytuje článok 293 ods. 2 ZFEÚ zmenila svoj návrh.

195. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že Súdny dvor neprikladá dôležitosť forme, ktorú môže mať zmenený návrh. Podľa neho „pozmenené návrhy sú súčasťou legislatívneho procesu [Únie], pre ktorý je typická určitá pružnosť potrebná na dosiahnutie zblíženia stanovísk medzi inštitúciami“ ( 56 ).

196. Potreba pripustiť určitú pružnosť v rozhodovacom procese s cieľom uľahčiť hľadanie politických kompromisov je o to akútnejšia v núdzovom kontexte charakteristickom pre uplatňovanie článku 78 ods. 3 ZFEÚ.

197. Z toho vyplýva, že na zabezpečenie dodržania právomoci legislatívnej iniciatívy Komisie je potrebné overiť, či Komisia udelila alebo neudelila svoj súhlas so zmenami vykonanými na jej návrhu. Ako správne uvádza Rada, z ustanovenia článku 293 ods. 1 ZFEÚ v spojení s odsekom 2 tohto článku vyplýva, že požiadavka jednomyseľného hlasovania Rady na zmenu návrhu Komisie sa uplatňuje len v situácii, keď Komisia s takouto zmenou nesúhlasí.

198. Zo spisu však vyplýva, že prvý podpredseda Komisie a komisár zodpovedný za oblasť azylu a prisťahovalectva sa aktívne a sústavne zúčastňovali hľadania politického kompromisu v rámci Rady. Na tento účel títo dvaja členovia Komisie akceptovali zmeny a doplnenia, ktoré vykonala Rada na pôvodnom návrhu. V čase samotného prijímania rozhodnutia teda Rada rozhodovala o návrhu Komisie, ktorý bol zmenený v súlade s politickým kompromisom akceptovaným dvoma členmi Komisie, ktorí boli na tento účel Komisiou riadne splnomocnení, čo je v súlade s ustanovením článku 293 ods. 2 ZFEÚ. ( 57 )

199. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor zamietol druhú časť štvrtého žalobného dôvodu Slovenskej republiky a tretí žalobný dôvod Maďarska ako nedôvodné.

4. O druhej časti tretieho žalobného dôvodu Slovenskej republiky a o štvrtom žalobnom dôvode Maďarska založených na porušení podstatných procesných predpisov tým, že nebolo rešpektované právo národných parlamentov na zaslanie odôvodneného stanoviska podľa protokolu č. 1 a protokolu č. 2

200. Slovenská republika subsidiárne a Maďarsko uvádzajú, že pri prijímaní napadnutého rozhodnutia nebolo rešpektované právo národných parlamentov na zaslanie odôvodneného stanoviska ku každému návrhu legislatívneho aktu, ktoré stanovuje protokol č. 1 a protokol č. 2.

201. Vzhľadom na to, že napadnuté rozhodnutie podľa žalobcov predstavuje podľa svojho obsahu legislatívny akt, keďže toto rozhodnutie zmenilo legislatívne akty Únie, malo byť prijaté legislatívnym postupom tak, aby bolo rešpektované právo národných parlamentov na predloženie stanoviska k návrhu tohto aktu. Doručenie návrhu národným parlamentom len na ich bežné informovanie, aké sa uskutočnilo 13. septembra 2015, teda nebolo postačujúce. V každom prípade, keďže návrh bol prijatý Radou v jeho zmenenej verzii 22. septembra 2015, nebola dodržaná osemtýždňová lehota, ktorú majú národné parlamenty na zaslanie odôvodneného stanoviska v zmysle článku 4 protokolu č. 1 a článku 6 protokolu č. 2.

202. Okrem toho nebola použiteľná ani výnimka prípustná v naliehavých prípadoch, ktorú stanovuje článok 4 protokolu č. 1, ktorá umožňuje skrátiť túto lehotu ôsmich týždňov, keďže žiaden dokument pochádzajúci od Rady nespomínal nevyhnutnosť, aby vzhľadom na naliehavosť daného spisu národné parlamenty predložili svoje stanoviská k návrhu v kratšej lehote.

203. Rovnako ako Rada sa domnievam, že tak ako som už vysvetlil, napadnuté rozhodnutie predstavuje nelegislatívny akt, takže toto rozhodnutie nepodliehalo požiadavkám týkajúcim sa účasti národných parlamentov zapojených do prijímania legislatívneho aktu, ktoré stanovuje protokol č. 1 a protokol č. 2.

204. Preto je potrebné druhú časť tretieho žalobného dôvodu Slovenskej republiky a štvrtý žalobný dôvod Maďarska zamietnuť ako nedôvodné.

5. O prvej časti tretieho žalobného dôvodu Slovenskej republiky založenej na porušení podstatných procesných predpisov tým, že došlo k porušeniu požiadavky verejnosti rokovania a hlasovania v Rade

205. Slovenská republika pre prípad, že by Súdny dvor rozhodol, že napadnuté rozhodnutie malo byť prijaté legislatívnym postupom, a teda predstavuje legislatívny akt, subsidiárne namieta, že prijatím napadnutého rozhodnutia na neverejnom zasadnutí pri výkone svojich nelegislatívnych činností, zatiaľ čo podľa článku 16 ods. 8 ZEÚ a článku 15 ods. 2 ZFEÚ sú zasadnutia Rady EÚ počas rokovania a hlasovania o návrhu legislatívneho aktu verejné, Rada porušila podstatné procesné predpisy.

206. Rovnako ako Rada sa domnievam, že keďže tak ako som už vysvetlil, napadnuté rozhodnutie predstavuje nelegislatívny akt, toto rozhodnutie nepodlieha požiadavkám týkajúcim sa prijímania legislatívneho aktu, medzi ktoré patrí aj požiadavka verejnosti rokovania a hlasovania v Rade.

207. Preto je potrebné prvú časť tretieho žalobného dôvodu Slovenskej republiky zamietnuť ako nedôvodnú.

6. O šiestom žalobnom dôvode Maďarska založenom na porušení podstatných procesných predpisov tým, že pri prijímaní napadnutého rozhodnutia Radou neboli dodržané pravidlá týkajúce sa jazykového režimu práva Únie

208. Maďarsko tvrdí, že prijatím napadnutého rozhodnutia, hoci jeho text predložený na hlasovanie nebol k dispozícii vo všetkých úradných jazykoch Únie, Rada porušila podstatné procesné predpisy.

209. Konkrétnejšie, Rada nedodržala jazykový režim práva Únie a osobitne článok 14 ods. 1 svojho rokovacieho poriadku ( 58 ), keďže znenia obsahujúce následné zmeny oproti pôvodnému návrhu Komisie, ktoré napokon Rada prijala ako text napadnutého rozhodnutia, boli delegáciám členských štátov predložené výlučne len v anglickom jazyku.

210. Slovenská republika uviedla rovnaký žalobný dôvod vo svojej replike. Podľa môjho názoru v rámci žaloby, ktorú podal tento členský štát, je potrebné tento žalobný dôvod pokladať za podaný oneskorene, a teda za neprípustný.

211. Článok 14 Rokovacieho poriadku Rady, nazvaný „Rokovania a rozhodnutia na základe dokumentov a návrhov, ktoré sa vypracovali v jazykoch ustanovených platnými pravidlami o používaní jazykov“, stanovuje: „1. Ak z dôvodu naliehavosti Rada jednomyseľne nerozhodne inak, rokuje a rozhoduje len na základe dokumentov a návrhov, ktoré boli vypracované v jazykoch určených v platných predpisoch upravujúcich používanie jazykov. 2. Ktorýkoľvek člen Rady môže podať námietku proti diskusii, ak znenia navrhovaných zmien alebo dodatkov nie sú vypracované v tom z jazykov, ktoré sú uvedené v odseku 1 a ktorý môže špecifikovať.“

212. Rada uvádza, že toto ustanovenie jej rokovacieho poriadku je potrebné chápať tak, že zatiaľ čo jeho odsek 1 vyžaduje, aby boli členským štátom dané k dispozícii dokumenty a návrhy, ktoré predstavujú „základ“ rokovaní Rady, pričom v prejednávanej veci bol pôvodný návrh Komisie poskytnutý členským štátom vo všetkých úradných jazykoch Únie, odsek 2 tohto ustanovenia stanovuje zjednodušený režim pre zmeny a dodatky, ktoré nemusia byť povinne k dispozícii vo všetkých úradných jazykoch Únie. Len v prípade nesúhlasu členského štátu by bolo potrebné, aby bola Rade predložená tá jazyková verzia, ktorú takýto členský štát označí, a to pred tým, než by Rada mohla pokračovať v rokovaní.

213. Domnievam sa, že toto vysvetlenie Rady k spôsobu výkladu článku 14 jej rokovacieho poriadku ( 59 ) je presvedčivé, keďže predstavuje vyvážený a flexibilný prístup umožňujúci zabezpečiť efektívnosť práce Rady, a to osobitne v núdzovom kontexte charakteristickom pre dočasné opatrenia prijímané na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ. Uvedené vysvetlenie je navyše v súlade s tým, ako prebiehal postup, ktorý viedol k prijatiu napadnutého rozhodnutia.

214. Ako v prejednávanej veci spresňuje Rada bez toho, aby to bolo spochybnené, Komisia poskytla svoj návrh rozhodnutia všetkým delegáciám členských štátov vo všetkých úradných jazykoch Únie. Rada ďalej bez toho, že by to žalobcovia spochybňovali, uvádza, že všetky zmeny a doplnenia ústne požadované jednotlivými členskými štátmi, zachytené v pracovných dokumentoch vypracovaných v anglickom jazyku a distribuované delegáciám, prečítal predseda Rady, pričom boli simultánne prekladané do všetkých úradných jazykov Únie. Podľa Rady žiaden členský štát nevzniesol námietku na základe článku 14 ods. 2 Rokovacieho poriadku Rady.

215. Napokon, ako správne uvádza Rada, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že aj keby pri prijímaní napadnutého rozhodnutia Rada porušila článok 14 svojho rokovacieho poriadku, takáto procesná chyba by mohla viesť k zrušeniu aktu, ktorý bol nakoniec prijatý, len v prípade, ak by pri neexistencii tejto chyby mohol byť výsledok konania odlišný. ( 60 ) Maďarsko však neuviedlo nič, čo by mohlo preukázať, že ak by boli zmeny a doplnenia pôvodného návrhu Komisie vypracované vo všetkých úradných jazykoch Únie, postup mohol viesť k odlišnému výsledku.

216. Preto je potrebné šiesty žalobný dôvod Maďarska zamietnuť ako nedôvodný.

217. Z jednotlivých úvah, ktoré som venoval preskúmaniu žalobných dôvodov Slovenskej republiky a Maďarska týkajúcich sa zákonnosti postupu pri prijímaní napadnutého rozhodnutia a založených na porušení podstatných procesných predpisov, teda vyplýva, že všetky tieto žalobné dôvody musia byť zamietnuté ako nedôvodné.

D. O hmotnoprávnych žalobných dôvodoch

1. O šiestom žalobnom dôvode Slovenskej republiky, ako aj o deviatom a desiatom žalobnom dôvode Maďarska založených na porušení zásady proporcionality

218. Tak Slovenská republika, ako aj Maďarsko v ich argumentácii, ktorá sa v niektorých bodoch odlišuje, tvrdia, že napadnuté rozhodnutie porušuje zásadu proporcionality.

219. Podľa ustálenej judikatúry zásada proporcionality vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie boli vhodné na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou a neprekračovali hranice toho, čo je potrebné na uskutočnenie týchto cieľov, pričom pokiaľ sa ponúka výber medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu opatreniu, a spôsobené ťažkosti nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom. ( 61 )

220. Čo sa týka súdneho preskúmania dodržiavania tejto zásady, z judikatúry vyplýva, že inštitúciám Únie je potrebné priznať širokú mieru voľnej úvahy v oblastiach, v ktorých sa z ich strany predpokladá prijatie rozhodnutí politickej povahy a v rámci ktorej sa od nich vyžaduje vykonanie komplexného hodnotenia. V dôsledku toho len zjavne neprimeraná povaha opatrenia prijatého v takejto oblasti vo vzťahu k cieľu, ktorý príslušné inštitúcie sledujú, môže ovplyvniť platnosť takéhoto opatrenia. ( 62 )

221. Podľa mňa je nepochybné, že táto judikatúra je v prejednávanej veci uplatniteľná, keďže napadnuté rozhodnutie predstavuje výraz politických rozhodnutí, ktoré Rada prijala s cieľom čeliť núdzovej situácii, pričom reakcia, ktorú takto prijala v súvislosti s fenoménom náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín na územie Únie, je výsledkom komplexného posúdenia, ktoré Súdny dvor nemôže nahradiť svojím vlastným posúdením.

222. Pripomínam, že cieľom, ktorý sleduje napadnuté rozhodnutie, je v súlade s jeho článkom 1 ods. 1 v spojení s jeho odôvodneniami 12 a 26 pomôcť Talianskej republike a Helénskej republike lepšie zvládať núdzovú situáciu v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín na ich územie, a to prostredníctvom prijatia dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany zameraných na zmiernenie značného tlaku na azylové systémy týchto dvoch členských štátov.

223. Zrušenie tohto rozhodnutia by mohol spôsobiť len záver, že napadnuté rozhodnutie je zjavne nevhodné na dosiahnutie ním sledovaného cieľa alebo že ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa.

224. V tomto momente je potrebné preskúmať obsah žalobných dôvodov, ktoré uviedli Slovenská republika a Maďarsko na spochybnenie proporcionality napadnutého rozhodnutia.

a) O vhodnosti napadnutého rozhodnutia na dosiahnutie ním sledovaného cieľa

225. Slovenská republika, ktorú podporuje Poľsko, tvrdí, že napadnuté rozhodnutie nie je vhodné na dosiahnutie ním sledovaného cieľa, keďže tlak vyvíjaný na taliansky a grécky azylový systém je dôsledkom vážnych štrukturálnych nedostatkov, ktoré tieto systémy vykazovali, pokiaľ ide o nedostatok kapacít pri prijímaní a vybavovaní žiadostí o medzinárodnú ochranu. Dočasný mechanizmus premiestnenia vytvorený napadnutým rozhodnutím nie je schopný napraviť takéto štrukturálne nedostatky.

226. S touto argumentáciou sa nestotožňujem.

227. Domnievam sa, že napadnuté rozhodnutie tým, že vylučuje vybavovanie množstva žiadostí o medzinárodnú ochranu z právomoci Talianskej republiky a Helénskej republiky, automaticky prispieva k zníženiu značného tlaku vyvíjaného na azylové systémy týchto dvoch členských štátov v dôsledku migračnej krízy z leta 2015. Toto konštatovanie nemôže spochybniť ani skutočnosť, že základným cieľom napadnutého rozhodnutia nie je napraviť štrukturálne nedostatky týchto azylových systémov.

228. Možno pritom zdôrazniť, že napadnuté rozhodnutie nezanedbáva problém spočívajúci v potrebe zlepšiť fungovanie azylových systémov v Talianskej republike a Helénskej republike, práve naopak.

229. Napadnuté rozhodnutie totiž vo svojom článku 8 ods. 1 stanovuje, že „so zreteľom na povinnosti uvedené v článku 8 ods. 1 rozhodnutia… 2015/1523 Talianska republika a Helénska republika do 26. októbra 2015 oznámia Rade a Komisii aktualizovaný plán, v ktorom bude zohľadnená nutnosť zaistiť riadne vykonávanie tohto rozhodnutia“. V súlade s tým, čo uvádza článok 8 ods. 1 rozhodnutia 2015/1523, má tento plán zahŕňať najmä „primerané opatrenia v oblasti azylu, prvého prijatia a návratu, ktorými sa zvýši kapacita, kvalita a efektívnosť [systémov Talianskej republiky a Helénskej republiky] v týchto oblastiach“. Odôvodnenie 18 napadnutého rozhodnutia v tejto súvislosti spresňuje, že v rozhodnutí 2015/1523 „sa stanovuje povinnosť pre [Taliansku republiku] a [Helénsku republiku] zabezpečiť štrukturálne riešenia výnimočných tlakov na ich azylové a migračné systémy vytvorením stabilného a strategického rámca na riešenie krízovej situácie a zintenzívnením prebiehajúceho reformného procesu v týchto oblastiach“. Tým, že napadnuté rozhodnutie vyžaduje aktualizáciu plánov vypracovaných Talianskou republikou a Helénskou republikou na základe rozhodnutia 2015/1523, predstavuje pokračovanie posledného uvedeného rozhodnutia. Cieľom, ktorý sa tu sleduje, je zaviazať tieto dva členské štáty zlepšiť svoje azylové systémy, čo im má po skončení uplatňovania napadnutého rozhodnutia umožniť lepšie zvládanie možného zvýšeného prílevu migrantov na ich územia.

230. V rámci uplatňovania napadnutého rozhodnutia majú teda Talianska republika a Helénska republika popri premiestneniach uskutočňovaných z ich územia zároveň uloženú povinnosť napraviť štrukturálne nedostatky svojich azylových systémov. Nesplnenie tejto povinnosti niektorým z týchto dvoch členských štátov môže v súlade s článkom 8 ods. 3 napadnutého rozhodnutia viesť k pozastaveniu uplatňovania tohto rozhodnutia vo vzťahu k danému členského štátu na obdobie najviac troch mesiacov, ktoré je možné jedenkrát predĺžiť.

231. Okrem toho je potrebné mať na pamäti, že napadnuté rozhodnutie nepredstavuje jediné opatrenie, ktoré Komisia prijala na odľahčenie talianskeho a gréckeho azylového systému. Ako zdôraznilo Luxemburské veľkovojvodstvo, toto rozhodnutie je potrebné vnímať ako súčasť celku opatrení, z ktorých jednu z najdôležitejších častí operatívneho plánu nepochybne predstavuje zavedenie „vstupných centier“ (tzv. hotspotov). ( 63 )

232. Napokon, ako som už uviedol, stotožňujem sa so stanoviskom Rady, že je možné, že silný tlak, akému čelil taliansky a grécky azylový režim, by bol schopný narušiť akýkoľvek azylový systém, a to aj taký, ktorý by nemal štrukturálne slabé miesta. Pokladám teda za nesprávne tvrdiť, ako to robí Slovenská republika, že tlak vyvíjaný na azylový režim Talianskej republiky a Helénskej republiky je výlučne dôsledkom štrukturálnych nedostatkov týchto dvoch systémov.

233. Vzhľadom na tieto skutočnosti sa domnievam, že sa nezdá, a ešte menej sa to nezdá zjavné, že by premiestnenie množstva osôb, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu, čím sa taliansky a grécky azylový systém zbaví vybavovania zodpovedajúcich žiadostí, predstavovalo opatrenie nevhodné na to, aby skutočne a účinne prispelo k cieľu, ktorým je zmiernenie značného tlaku vyvíjaného na tieto dva azylové systémy.

234. Podľa Slovenskej republiky a Maďarska potvrdzuje nevhodnosť napadnutého rozhodnutia na dosiahnutie ním sledovaného cieľa aj nízky počet premiestnení vykonaných na základe tohto rozhodnutia.

235. Ako však správne uvádza Rada, proporcionalitu je potrebné posúdiť vzhľadom na skutočnosti, ktoré táto inštitúcia mala k dispozícii v čase prijatia napadnutého rozhodnutia.

236. V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej sa má zákonnosť aktu Únie posudzovať na základe skutkových a právnych okolností, ktoré existovali v čase prijatia tohto aktu, a nemôže najmä závisieť od retrospektívnych úvah týkajúcich sa miery jeho účinnosti. ( 64 ) Súdny dvor tiež spresnil, že pokiaľ má normotvorca Únie posúdiť budúce účinky prijímanej právnej úpravy, ho