Vec C‑92/03

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Portugalskej republike

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Smernica 75/439/EHS – Zneškodňovanie odpadových olejov – Prednosť spracovania regeneráciou“

Návrhy prednesené 28. októbra 2004 – generálny advokát A. Tizzano

Rozsudok Súdneho dvora (druhá komora) z 27.januára 2005

Abstrakt rozsudku

Aproximácia právnych predpisov – Zneškodňovanie odpadových olejov – Smernica 75/439 – Povinnosť členských štátov uprednostniť spracovanie odpadových olejov regeneráciou – Limity – Technické, hospodárske alebo organizačné obmedzenia – Pojem

(Smernica Rady 75/439, článok 3 ods. 1)

Z článku 3 ods. 1 smernice 75/439 o zneškodňovaní odpadových olejov zmenenej a doplnenej smernicou 87/101 vyplýva, že odkaz na „obmedzenia technického, hospodárskeho alebo organizačného charakteru“ uvedené v tomto článku je súčasťou ustanovenia, ktoré všeobecným spôsobom vyjadruje povinnosť uloženú členským štátom a že týmto spojením zákonodarca Spoločenstva nemal v úmysle predvídať výnimky z pravidla všeobecného uplatňovania, ale definoval pôsobnosť a obsah pozitívnej povinnosti spočívajúcej v zabezpečení prednosti spracovaniu odpadových olejov regeneráciou.

Ak by totiž existujúca technická, hospodárska a organizačná situácia v členskom štáte nevyhnutne vytvárala obmedzenia predstavujúce prekážky pri prijatí opatrení podľa uvedeného ustanovenia, toto ustanovenie by bolo zbavené akéhokoľvek effet utile, keďže povinnosť uložená členským štátom by bola obmedzená zachovaním status quo, a preto by neexistovala skutočná povinnosť prijať potrebné opatrenia v prospech uprednostňovaného spracovania odpadových olejov regeneráciou.

(pozri body 35 – 36)

ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (druhá komora)

z 27. januára 2005 ( )

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Smernica 75/439/EHS – Zneškodňovanie odpadových olejov – Prednosť spracovania regeneráciou“

Vo veci C‑92/03,

ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES, podaná 28. februára 2003,

Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: A. Caeiros a M. Konstantinidis, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,

žalobkyňa,

proti

Portugalskej republike, v zastúpení: L. Fernandes a M. Lois, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,

žalovanej,

ktorú v konaní podporuje:

Fínska republika, v zastúpení: A. Guimaraes-Purokoski, splnomocnená zástupkyňa, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,

vedľajší účastník konania,

SÚDNY DVOR (druhá komora),

v zložení: predseda druhej komory C. W. A. Timmermans, sudcovia R. Silva de Lapuerta (spravodajkyňa), C. Gulmann, R. Schintgen a J. Klučka,

generálny advokát: A. Tizzano,

tajomník: R. Grass,

so zreteľom na písomnú časť konania,

po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 28. októbra 2004,

vyhlásil tento

Rozsudok

1 Svojou žalobou Komisia Európskych spoločenstiev navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Portugalská republika si tým, že neprijala opatrenia potrebné na uprednostnenie spracovania odpadových olejov regeneráciou, keď tomu nezabraňujú technické, hospodárske a organizačné obmedzenia, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 3 ods. 1 smernice Rady 75/439/EHS zo 16. júna 1975 o zneškodňovaní odpadových olejov (Ú. v. ES L 194, s. 23; Mim. vyd. 15/001, s. 14) zmenenej a doplnenej smernicou Rady 87/101/EHS z 22. decembra 1986 (Ú. v. ES L 42, 1987, s. 43; Mim. vyd. 15/001, s. 321, ďalej len „smernica“).

Právny rámec

Právna úprava Spoločenstva

2 Cieľom smernice je ochrana životného prostredia pred škodlivým účinkom vyplývajúcim z vypúšťania a úpravy odpadových olejov. Článok 3 smernice stanovuje:

„1. Kde to nezabraňujú technické, hospodárske a organizačné obmedzenia, členské štáty prijmú potrebné opatrenia, aby sa dala prednosť spracovaniu odpadových olejov regeneráciou.

2. Kde odpadové oleje nie sú regenerované, kvôli obmedzeniam uvedeným vo vyššie uvedenom odseku 1, členské štáty prijmú opatrenia nutné na zabezpečenie toho, že spaľovanie odpadových olejov sa uskutočňuje za prijateľných podmienok pre životné prostredie, v súlade s ustanoveniami tejto smernice, zabezpečujúc, že takéto spaľovanie je technicky, hospodársky a organizačne uskutočniteľné.

3. Kde odpadové oleje nie sú regenerované ani spálené, kvôli obmedzeniam zmieneným v odsekoch 1 a 2, členské štáty prijmú opatrenia nutné na zaistenie ich bezpečného zničenia, kontrolovaného skladovania alebo vyliatia.“

3 V súlade s článkom 2 smernice 87/101 mali členské štáty prijať potrebné opatrenia na dosiahnutie súladu s povinnosťami vyplývajúcimi z tejto smernice s účinnosťou od 1. januára 1990.

Vnútroštátna právna úprava

4 Vnútroštátna právna úprava v oblasti nakladania s odpadovými olejmi pozostáva z nasledujúcich právnych nástrojov:

– zákonného dekrétu č. 88/91 z 23. februára 1991, ktorý upravuje činnosti týkajúce sa odpadových olejov,

– dekrétu ministra č. 240/92 z 25. marca 1992 o úprave povoľovania činností zberu, skladovania, predbežného spracovania, regenerácie, zhodnocovania, spaľovania a spopolnenia odpadových olejov,

– dekrétu ministra č. 1028/92 z 5. novembra 1992, ktorý stanovuje bezpečnostné a identifikačné normy pri preprave odpadových olejov,

– medzirezortného rozhodnutia ministra priemyslu a ministra životného prostredia z 18. mája 1993 o uplatňovaní úpravy týkajúcej sa povoľovania nakladania s odpadovými olejmi..

5 S cieľom revízie uvedenej úpravy portugalské orgány schválili 19. marca 2001 dokument s názvom „Nová národná stratégia nakladania s odpadovými olejmi“.

Konanie pred podaním žaloby

6 Komisia vyzvala 18. júla 2000 portugalské orgány, aby jej oznámili najmä údaje o množstve regenerovaného oleja za obdobie rokov 1995 až 1997.

7 Portugalské orgány 4. októbra 2000 odpovedali, že regenerácia odpadových olejov sa zatiaľ nevykonáva, ale že prebieha analýza technickej, hospodárskej a finančnej životaschopnosti zriadenia jednotiek na regeneráciu týchto olejov. Uvedené orgány zaslali 7. mája 2002 Komisii správu o uplatňovaní smernice počas rokov 1998 až 2000, ako aj dokument „Nová národná stratégia nakladania s odpadovými olejmi“.

8 Komisia zaslala 11. apríla 2001 Portugalskej republike výzvu, v ktorej zdôraznila, že Portugalská republika si tým, že neprijala potrebné opatrenia, aby sa uprednostnilo spracovanie odpadových olejov regeneráciou, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 3 ods. 1 smernice, pričom technické, hospodárske a organizačné obmedzenia prijatiu takýchto opatrení nezabraňovali.

9 Portugalské orgány v odpovedi z 18. októbra 2001 uviedli, že práve prebieha vypracovanie návrhu textu zákona, ktorý priznáva prednosť regenerácii odpadových olejov a že dotknuté hospodárske subjekty sú pripravené spoločne zriadiť regeneračnú jednotku.

10 Keďže sa Komisia neuspokojila s uvedenou odpoveďou, 24. októbra 2001 zaslala Portugalskej republike odôvodnené stanovisko, v ktorom opätovne potvrdila svoj názor, že Portugalská republika neprijala potrebné opatrenia, aby sa uprednostnilo spracovanie odpadových olejov regeneráciou, pričom technické, hospodárske a organizačné obmedzenia tomu nezabraňovali. Komisia 20. decembra 2001 zaslala Portugalsku doplňujúce odôvodnené stanovisko, v ktorom uviedla, že napriek poskytnutým vysvetleniam stav nesplnenia povinností vyplývajúcich z ustanovení článku 3 ods. 1 smernice trvá.

11 Na tieto odôvodnené stanoviská odpovedali portugalské orgány 7. marca 2002 tým, že zdôraznili, že technické, hospodárske a organizačné obmedzenia, ktoré zabraňovali tomu, aby sa pri nakladaní s odpadovými olejmi uprednostnila regenerácia, pretrvávajú.

12 Vo svojej odpovedi portugalské orgány rovnako vysvetľovali dôvod, pre ktorý sa vnútroštátna právna úprava o odpadových olejoch nepremietla do výstavby regeneračného zariadenia na území Portugalska, spočívajúci v tom, že nariadenie Rady (EHS) č. 259/93 z 1. februára 1993 o kontrole a riadení pohybu zásielok odpadov v rámci, do a z Európskeho spoločenstva (Ú. v. ES L 30, s. 1; Mim. vyd. 15/002, s. 176) neumožňovalo príslušným orgánom zakázať vývoz odpadov na energetické zhodnotenie.

13 Keďže Komisia usúdila, že v Portugalsku sa doposiaľ nezaviedla prednosť spracovania odpadových olejov regeneráciou, rozhodla podať žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.

14 Uznesením predsedu Súdneho dvora z 11. septembra 2003 sa vyhovelo návrhu na vstup Fínskej republiky do konania ako vedľajšieho účastníka na podporu návrhov Portugalskej republiky.

O žalobe

Argumentácia účastníkov konania

15 Komisia tvrdí, že žiadny zo zákonných a iných právnych predpisov, na ktoré sa odvolávajú portugalské orgány, nepriznáva prednosť spracovaniu odpadových olejov regeneráciou.

16 Pokiaľ ide o tvrdenie Portugalskej republiky týkajúce sa nariadenia č. 259/93, Komisia poznamenáva, že jeho ustanovenia umožňujú príslušným orgánom zabrániť vývozu odpadových olejov určených na energetické zhodnotenie. Portugalské orgány mohli už dlhšiu dobu vznášať odôvodnené námietky proti preprave odpadového oleja do iných členských štátov na energetické zhodnotenie, ak by sa v Portugalsku v lehote stanovenej smernicou prijali potrebné opatrenia na zavedenie prednosti spracovania odpadových olejov regeneráciou, ako to stanovuje článok 3 ods. 1 smernice.

17 Komisia dodáva, že ak by portugalská právna úprava zaviedla túto prednosť, námietky proti vývozu by mohli byť založené na skutočnosti, že cieľom prepravy odpadových olejov bolo ich spaľovanie. Zákonodarca Spoločenstva totiž stanovil, že orgány štátu odoslania môžu vzniesť odôvodnené námietky proti preprave odpadov najmä do iných členských štátov na základe niektorého z dôvodov uvedených v článku 7 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 259/93. Z toho vyvodzuje, že na túto prepravu odpadu sa nemožno odvolávať ako na prekážku zabraňujúcu zavedeniu prednosti regenerácie vyžadovanej smernicou.

18 Komisia konštatuje, že dvanásť rokov po uplynutí lehoty na prebratie stanovenej v článku 2 smernice 87/101, portugalské orgány neprijali opatrenia potrebné na to, aby sa skutočne uprednostnilo spracovaniu regeneráciou odpadových olejov. V tomto prípade právne a praktické nedostatky, najmä v oblasti kontroly miesta určenia odpadových olejov a ich zberu prispeli v Portugalsku rozhodujúcim spôsobom k neexistencii podmienok umožňujúcich uprednostniť uvedené spracovanie a osobitne zabránili vybudovaniu aspoň jednej regeneračnej jednotky na tieto odpadové oleje na území tohto štátu.

19 Komisia nepovažuje uverejnenie dokumentu s názvom „Nová národná stratégia nakladanie s odpadovými olejmi“ za relevantné. Rovnako uvažuje aj o ostatných iniciatívach oznámených portugalskými orgánmi.

20 Portugalská vláda tvrdí, že neexistencia normatívnych textov nestačí na preukázanie nesplnenia povinnosti podľa článku 3 ods. 1 smernice, pretože z teoretického hľadiska vnútroštátnej právnej úprave nevyhnutne nepripadá úloha konkretizovať cieľ uvedený v tomto ustanovení. Vnútroštátna úprava vymedzuje podmienky, ktorým podlieha činnosť regenerácie odpadových olejov spôsobom, ktorý neohrozuje ciele smernice.

21 Táto vláda tvrdí, že množstvo zozbieraného odpadového oleja osobitne dobrej kvality nedosahuje hranicu hospodárskej výnosnosti. Okrem toho je nemožné zakázať vývoz odpadových olejov na energetické zhodnotenie, pričom táto nemožnosť odrádza potenciálnych investorov od investícií do regeneračnej jednotky na jej území, pretože títo investori nebudú mať záruku, že zozbierané odpadové oleje budú smerovať do tohto zariadenia.

22 Pokiaľ ide o otázku vývozu odpadových olejov, portugalská vláda uvádza, že možnosť zásahu príslušných orgánov v zmysle článku 7 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 259/93 nepredstavuje nástroj, ktorým možno zabrániť vývozu odpadových olejov určených na energetické zhodnotenie, a to aj napriek tomu, ak by existovali dostatočné regeneračné kapacity na vnútroštátnej úrovni. V skutočnosti uvedené ustanovenie neumožňuje, aby členské štáty odôvodnili vývozné obmedzenia odpadových olejov určených na energetické zhodnotenie tým, že ide vlastne o opatrenia na ochranu domáceho regeneračného priemyslu týchto odpadových olejov.

23 Portugalská vláda zdôrazňuje, že okrem finančných a technických obmedzení a obmedzení spojených s právnou úpravou, veľkosť portugalské trhu sa vyznačuje problémami spočívajúcimi v realizácii regenerácie odpadových olejov pri zohľadnení stanovených minimálnych medzných hodnôt ekonomickej výnosnosti takéhoto postupu. Tvrdí, že vynaložila skutočné úsilie na minimalizáciu finančných, technických a organizačných obmedzení, ktoré musela pri realizácii prednosti spracovaniu regeneráciou tohto typu riešiť.

24 Portugalská vláda uvádza, že vyváženosť regeneračného zariadenia závisí od nákladov na dovoz odpadového oleja, ktoré značne závisia od miestneho hospodárskeho cyklu, trhovej ceny ropy a od použitej regeneračnej technológie. Iná situácia nastane, ak by existoval monopolný trh pre oleje vyrobené na základe regenerácie, pričom veľké zariadenia sú schopné lepšie odolávať veľkým výkyvom ceny ropy a zachovávať dlhodobú hospodársku výnosnosť.

25 Portugalská vláda v tomto ohľade zdôrazňuje, že napriek technickým, hospodárskym a organizačným obmedzeniam, ktoré odradili hospodárske subjekty od vybudovania regeneračných jednotiek na odpadové oleje, sú vnútroštátne orgány rozhodnuté zrealizovať hospodárenie s týmto odpadom takým spôsobom, aby sa skutočne uprednostnila regenerácia.

26 Fínska vláda sa na podporu návrhov Portugalskej republiky domnieva, že pri posúdení uskutočniteľnosti a ekonomickej výnosnosti regenerácie z hospodárskeho hľadiska treba zohľadniť najmä množstvo vyprodukovaného odpadového oleja, dopravné vzdialenosti, výrobné náklady, ako aj trhové podmienky. V tomto dôsledku sa podmienky regenerácie musia v dotknutom členskom štáte skúmať jednotlivo. V skutočnosti je stav na trhu jedným z faktorov ovplyvňujúci podmienky regenerácie.

27 V tomto ohľade fínska vláda uvádza, že cena základného oleja silne kolísala. Takýto výkyv cien zvyšuje riziko spojené s uskutočnenými investíciami v odvetví regenerácie odpadových olejov. Toto riziko zvyšuje snaha znížiť spotrebu mazadiel, ktorá vyplýva zo skutočnosti, že súčasne používané syntetické mazadlá sú kvalitnejšie.

28 Fínska vláda dodáva, že ak by vnútroštátna právna úprava zaviedla záväznú požiadavku regenerácie, pričom tento členský štát nemá regeneračné zariadenia, museli by sa odpadové oleje prepravovať na regeneráciu do iného členského štátu. V tomto prípade sa nezoberú do úvahy vysoké dopravné náklady vývozcu a náklady na regeneráciu, ani okolnosť, že preprava z dôvodov svojich účinkov na životné prostredie môže byť neracionálna.

Posúdenie Súdnym dvorom

29 Najprv treba pripomenúť, že ako už Súdny dvor rozhodol vo svojom rozsudku z 9. septembra 1999, Komisia/Nemecko, (C‑102/97, Zb. s. I‑5051, bod 35), jedným z hlavných cieľov smernice bolo priznať prednosť spracovaniu odpadových olejov regeneráciou. Tento cieľ vyjadrený v druhom odôvodnení smernice 87/101 je odôvodnený skutočnosťou, že so zreteľom na úspory energie, ktoré vznikajú pri regenerácii, tento postup predstavuje najracionálnejšie zhodnotenie odpadových olejov.

30 Pokiaľ ide o žalobný dôvod Komisie vychádzajúci z nedodržania článku 3 ods. 1 smernice, treba zdôrazniť, že existujúca vnútroštátna úprava neobsahuje žiadny predpis, ktorý by tak, ako to predpisuje uvedené ustanovenie, vyjadroval, že sa dáva prednosť spracovaniu odpadových olejov regeneráciou.

31 Rovnako treba skonštatovať, že Portugalská republika uznala, že príslušné orgány musia prijať konkrétne opatrenia na zaradenie tejto prednosti do záväzných právnych textov. Portugalská republika v tomto ohľade naznačila, že v tejto oblasti je potrebné zmeniť vnútroštátnu právnu úpravu, aby sa mohli vytvoriť vyžadované podmienky na zavedenie tejto prednosti a práve za týchto okolností bol vypracovaný dokument „Nová národná stratégia nakladania s odpadovými olejmi“.

32 Rovnako Súdny dvor v bode 25 vo svojom rozsudku z 15. júla 2004, Komisia/Spojené kráľovstvo (C‑424/02, zatiaľ neuverejnený v Zbierke), rozhodol, že ak je prípustné, aby členský štát najprv vypracoval štúdiu a vyhotovil správy umožňujúce zadefinovať spôsoby zneškodňovania odpadových olejov, tak je potrebné, aby na dosiahnutie súladu s povinnosťou stanovenou v článku 3 ods. 1 smernice na tieto predbežné práce nadväzovali konkrétne opatrenia dávajúce prednosť regenerácii.

33 Pokiaľ ide o tvrdenie, podľa ktorého by vzhľadom na ustanovenie článku 7 ods. 4 nariadenia č. 259/93 bolo obtiažne v Portugalsku zabezpečiť ekonomickú výnosnosť zariadení na regeneráciu odpadových olejov, stačí podľa rovnakých ustanovení skonštatovať, že členské štáty majú právo vzniesť námietku proti preprave odpadu, vrátane odpadových olejov na zhodnotenie v inom členskom štáte.

34 Rovnako, ako to správne zdôraznil generálny advokát v bode 52 svojich návrhov, ak by Portugalská republika zabezpečila prednosť regenerácii odpadových olejov na svojom území v zmysle požiadavky článku 3 ods. 1 smernice, príslušné orgány by mohli vzniesť námietku proti preprave tohto odpadu do iných členských štátov.

35 Pokiaľ ide o tvrdenie uplatnené Portugalskou republikou, že umiestnenie regeneračných zariadení na jej území nie je ekonomicky výnosné a že za týchto podmienok a z dôvodu zásady proporcionality, povinnosti dotknutých členských štátov sa musia prispôsobovať ich konkrétnym existujúcim okolnostiam, treba pripomenúť, ako to už Súdny dvor vyslovil v bodoch 35 a 43 už citovaného rozsudku Komisia/Nemecko, že jedným z hlavných cieľov smernice bolo priznať prednosť spracovaniu regeneráciou odpadových olejov. Ak by existujúca technická, hospodárska a organizačná situácia v členskom štáte nevyhnutne vytvárala obmedzenia predstavujúce prekážky pri prijatí opatrení podľa článku 3 ods. 1 smernice, toto ustanovenie by bolo zbavené akéhokoľvek effet utile, keďže povinnosť uložená členským štátom by bola obmedzená zachovaním status quo, a preto by neexistovala skutočná povinnosť prijať potrebné opatrenia v prospech uprednostňovaného spracovania odpadových olejov regeneráciou.

36 Okrem iného, pokiaľ ide o túto prednosť, treba zdôrazniť, ako to Súdny dvor uviedol v bodoch 38 a 39 už citovaného rozsudku Komisia/Nemecko, že odkaz na „obmedzenia technického, hospodárskeho a organizačného charakteru“ uvedené v článku 3 ods. 1 smernice je súčasťou ustanovenia, ktoré všeobecným spôsobom vyjadruje povinnosť uloženú členským štátom a že týmto spojením zákonodarca Spoločenstva nemal v úmysle predvídať výnimky z pravidla všeobecného uplatňovania, ale definoval pôsobnosť a obsah pozitívnej povinnosti spočívajúcej v zabezpečení prednosti spracovaniu odpadových olejov regeneráciou.

37 Z vyššie uvedeného vyplýva, že žalobu Komisie je potrebné považovať za dôvodnú.

38 V dôsledku toho treba určiť, že Portugalská republika si tým že neprijala opatrenia potrebné na uprednostnenie spracovania odpadových olejov regeneráciou, keď tomu nezabraňujú technické, hospodárske a organizačné obmedzenia, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 3 ods. 1 smernice.

O trovách

39 Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Portugalskú republiku na náhradu trov konania a Portugalská republika nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania. V súlade s odsekom 4 toho istého článku Fínska republika znáša svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol a vyhlásil:

1. Portugalská republika si tým, že neprijala opatrenia potrebné na uprednostnenie spracovania odpadových olejov regeneráciou, keď tomu nezabraňujú technické, hospodárske a organizačné obmedzenia, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 3 ods. 1 smernice Rady 75/439 zo 16. júna 1975 o zneškodňovaní odpadových olejov zmenenej a doplnenej smernicou Rady 87/101 EHS z 22. decembra 1986.

2. Portugalská republika je povinná nahradiť trovy konania.

3. Fínska republika znáša svoje vlastné trovy konania.

Podpisy