Vec T‑190/12

Johannes Tomana a i.

proti

Rade Európskej únie

a

Európskej komisii

„Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika — Reštriktívne opatrenia prijaté voči niektorým osobám a subjektom vzhľadom na situáciu v Zimbabwe — Obmedzenia vstupu na územie Únie a prechodu cez toto územie — Zmrazenie finančných prostriedkov — Právny základ — Zjavne nesprávne posúdenie — Povinnosť odôvodnenia — Právo na obhajobu — Základné práva — Proporcionalita“

Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (ôsma komora) z 22. apríla 2015

Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté voči Zimbabwe – Voľba právneho základu – Zápis do zoznamu osôb dotknutých týmito opatreniami odôvodnený konaniami súvisiacimi s činnosťami, ktoré sa vytýkajú vedúcim predstaviteľom štátu – Základ v článkoch 60 ES a 301 ES a v nariadení č. 314/2004

Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté voči Zimbabwe – Voľba právneho základu – Zápis do zoznamu osôb dotknutých týmito opatreniami odôvodnený konaniami súvisiacimi s činnosťami, ktoré sa vytýkajú vedúcim predstaviteľom štátu – Základ v článku 29 ZFEÚ – Prípustnosť

Pozri text rozhodnutia. (pozri bod 50)

Skôr než Všeobecný súd pristúpi k preskúmaniu žaloby, ktorá mu bola predložená, musí sa uistiť, že osoba, v mene ktorej bola žaloba podaná, skutočne poverila svojím zastupovaním advokáta, ktorý túto žalobu podpísal. V tomto ohľade Všeobecný súd považuje skutočnosť, že advokát podpísal a podal žalobu v mene fyzickej osoby, za implicitné vyhlásenie tohto advokáta, že bol riadne splnomocnený touto osobou, pričom Všeobecný súd považuje tento druh vyhlásenia za dostatočný. Priznaním práva žiadať o predloženie splnomocnenia vyhotoveného jeho klientom druhému účastníkovi konania by totiž bolo pravidlo, že fyzické osoby sa môžu nechať zastupovať advokátom bez toho, aby tento advokát musel predložiť splnomocnenie, zbavené veľkej časti svojho zmyslu, a v dôsledku toho by mohlo dôjsť ku skomplikovaniu a nenáležitému predĺženiu konania, a to najmä v prípadoch, keď žalobu podal veľký počet fyzických osôb, ktoré majú bydlisko mimo územia Únie. Ak však existujú konkrétne skutočnosti, ktoré sú spôsobilé vniesť pochybnosť do existencie uvedeného implicitného vyhlásenia, Všeobecný súd je oprávnený požadovať od dotknutého advokáta, aby existenciu svojho splnomocnenia preukázal. (pozri body 58, 61)

Pozri text rozhodnutia. (pozri body 64 – 67)

Článok 29 ZEÚ predstavuje primeraný právny základ pre prijatie rozhodnutia 2011/101 o reštriktívnych opatreniach voči Zimbabwe a rozhodnutia 2012/97, ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie 2011/101 vo vzťahu k osobám, ktoré sa dopustili činov, ktoré viedli Radu k tomu, že pripísala vedúcim predstaviteľom Zimbabwe stupňovanie násilia, zastrašovanie politických oponentov a prenasledovanie nezávislej tlače, vážne podkopávanie ľudských práv, slobody prejavu a združovania sa, ako aj pokojného zhromažďovania v krajine alebo aj systematickú kampaň násilia, obštrukcií a zastrašovania pod vedením zimbabwianskych orgánov. Reštriktívne opatrenia, ktorých sa týkajú tieto dve rozhodnutia, totiž neboli uvedeným osobám uložené z dôvodu ich údajného zapojenia sa do akejkoľvek trestnej činnosti alebo protiprávneho konania, ale z dôvodu, že toto konanie patrí do stratégie zastrašovania a systematického porušovania základných práv zimbabwianskeho ľudu, pričom toto konanie tiež veľmi pravdepodobne spadá do oblasti trestného alebo aspoň občianskeho práva. Navyše existuje jasná a zrejmá spojitosť medzi osobami, na ktoré sa vzťahujú reštriktívne opatrenia, a legitímnymi cieľmi spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ktoré sleduje Únia vo vzťahu k tretiemu štátu a sú vymenované v článku 21 ZEÚ. S prihliadnutím na ciele predmetných reštriktívnych opatrení je úplne primerané zahrnúť medzi osoby, na ktoré sa vzťahujú reštriktívne opatrenia, údajných autorov násilností a zastrašovania, za ktoré podľa Rady nesú politickú zodpovednosť vedúci predstavitelia Zimbabwe, a nielen týchto vedúcich predstaviteľov. Bez ohľadu na akékoľvek trestné či dokonca občianskoprávne konanie, ktoré by bolo možné začať proti osobám, ktoré sú údajne zapojené do uvádzaných násilností, je totiž legitímne a v súlade s cieľmi spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky prijať opatrenia, ktorých cieľom je povzbudiť aj tieto osoby, aby odmietli politiky, ktoré vedú k potláčaniu ľudských práv, slobody prejavu a dobrej správy vecí verejných, čo v ich prípade znamená, že sa v budúcnosti zdržia akéhokoľvek podobného konania. Rovnako článok 6 ods. 1 rozhodnutia 2011/101 predstavuje vhodný právny základ pre prijatie vykonávajúceho rozhodnutia 2012/124, ktorým sa vykonáva rozhodnutie 2011/101. (pozri body 102, 105, 106, 112)

Článok 11 písm. b) nariadenia č. 314/2004 o reštriktívnych opatreniach voči Zimbabwe predstavuje vhodný právny základ pre prijatie vykonávacieho nariadenia č. 151/2012, ktorým sa mení a dopĺňa uvedené základné nariadenie. Hoci je pravda, že po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy má Rada k dispozícii vhodný právny základ tvorený článkom 215 ods. 2 ZFEÚ, ktorý jej umožňoval prijať nariadenie, ktorým sa ukladajú reštriktívne opatrenia voči fyzickým alebo právnickým osobám v Zimbabwe, ktoré nemajú vzťahy s vedúcimi predstaviteľmi tohto tretieho štátu, nariadenie č. 314/2004 naďalej vo svojom článku 6 ods. 1 odkazuje na jednotlivých členov vlády Zimbabwe a na akékoľvek fyzické alebo právnické osoby, subjekty alebo orgány s nimi spojené, ktoré sú vymenované v prílohe III. V dôsledku toho Komisia môže vykonávacím nariadením meniť a dopĺňať prílohu III k nariadeniu č. 314/2004 len vtedy, ak sa osoby, ktorých mená a názvy majú byť zapísané do uvedenej prílohy, môžu byť považované za členov vlády Zimbabwe alebo za osoby s nimi spojené. (pozri body 122 – 124, 130, 132, 133, 231)

V rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky rozhodnutie 2011/101 o reštriktívnych opatreniach voči Zimbabwe sa týka troch kategórií osôb, konkrétne po prvé osôb alebo subjektov, ktorých činnosti vážne podkopávajú demokraciu, dodržiavanie ľudských práv a právny štát v Zimbabwe, po druhé členov vlády Zimbabwe a nakoniec akýchkoľvek fyzických alebo právnických osôb, subjektov alebo orgánov s nimi spojených. Z toho vyplýva, že postavenie osoby alebo subjektu ako člena vlády Zimbabwe alebo jeho spoločníka samo osebe postačuje na odôvodnenie prijatia reštriktívnych opatrení uvedených v rozhodnutí 2011/101 voči nemu. V tomto ohľade fyzické osoby, ktorých činnosti vážne podkopávajú demokraciu, dodržiavanie ľudských práv a právny štát v Zimbabwe a právnické osoby, subjekty alebo orgány patriace týmto fyzickým osobám, ktoré sú všetky uvedené v článkoch 4 a 5 rozhodnutia 2011/101, nemožno odlišovať od spoločníkov členov vlády Zimbabwe, a právnických osôb, subjektov alebo orgánov patriacich takýmto spoločníkom, ale v skutočnosti predstavujú jednu osobitnú kategóriu takýchto spoločníkov. Nemožno totiž pripustiť, aby reštriktívne opatrenia stanovené v nariadení č. 314/2004 o reštriktívnych opatreniach voči Zimbabwe bolo možné prijať voči rodinným príslušníkom vedúcich predstaviteľov Zimbabwe na základe jediného dôvodu, ktorým je, že sú s týmito vedúcimi predstaviteľmi spojení, a bez toho, aby im bolo vytýkané konkrétne správanie, a zároveň vylúčiť prijatie takýchto opatrení voči osobám, ktoré vytvorili skutočné nástroje na vykonávanie politiky násilia, zastrašovania a porušovania základných práv, aké týmto vedúcim predstaviteľom Únia vytýka. Preto do kategórie spoločníkov členov vlád tretej krajiny nepatrí len osoba zapojená do vypracovania politiky tejto vlády a osoba, ktorá na ňu vykonáva vplyv, ale aj osoba zapojená do výkonu tejto politiky, najmä ak predmetná politika pozostáva z páchania násilností, zastrašovania a porušovania základných práv ľudu. Rovnako okolnosť, že členovia dotknutej vlády patria do vládnucej strany, neznamená, že dotknuté osoby a subjekty, ktoré sú s nimi spojené, sú predmetom sankcií len z dôvodu ich členstva v politickej strane, keďže táto strana ako jediná bola pri moci v čase prebiehajúcich násilností, zastrašovania a porušovania základných práv zimbabwianskeho ľudu, ako to uvádzajú autorky aktu, ktorým sa zaviedli reštriktívne opatrenia. Nakoniec výklad jednak článku 6 ods. 1 nariadenia č. 314/2004 a jednak článku 5 rozhodnutia 2011/101, podľa ktorého sa aj na subjekty, ktoré patria alebo sú pod kontrolou fyzických osôb, prípadne právnických osôb, ktoré sú spojené s členmi vlády Zimbabwe, môžu vzťahovať reštriktívne opatrenia uvedené v týchto ustanoveniach, je úplne zlučiteľný s ich znením. To platí aj pre výklad, podľa ktorého subjekty, ktoré patria alebo sú pod kontrolou samotnej vlády Zimbabwe, treba považovať za subjekty, ktoré sú v zmysle týchto dvoch ustanovení spojené s členmi tejto vlády. (pozri body 123, 124, 130, 132, 133, 229, 231, 232, 236, 238, 242, 282)

Pokiaľ ide o reštriktívne opatrenia proti Zimbabwe v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky a osobitne o opatrenia uložené členom vlády Zimbabwe a akýmkoľvek fyzickým alebo právnickým osobám, subjektom alebo orgánom s nimi spojeným, na účely dodržania povinnosti odôvodnenia nie sú autorky aktov, ktorými sa uložili tieto opatrenia, povinné uviesť v týchto aktoch svoj vlastný výklad pojmu spojenie s vládou Zimbabwe alebo všeobecnejšie svoj výklad relevantných ustanovení a judikatúry. Ďalej, keďže po prvé zmrazenie finančných prostriedkov a hospodárskych zdrojov zavedené nariadením č. 314/2004 o reštriktívnych opatreniach voči Zimbabwe sa uplatňuje na členov vlády Zimbabwe, ako aj na ich spoločníkov, a to tak fyzické osoby, ako aj právnické osoby, subjekty a orgány, po druhé keďže reštriktívne opatrenia zavedené rozhodnutím 2011/101 o reštriktívnych opatreniach voči Zimbabwe sa uplatňujú na členov vlády Zimbabwe a ich spoločníkov, tak fyzické osoby, ako aj na právnické osoby, vrátane fyzických alebo právnických osôb, ktorých činnosti vážne podkopávajú demokraciu, dodržiavanie ľudských práv a právny štát v Zimbabwe, pričom tieto osoby predstavujú osobitnú kategóriu takýchto spoločníkov, a po tretie keďže odôvodnenia rozhodnutia 2012/97, ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie 2011/101, a vykonávacieho nariadenia č. 151/2012, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie č. 314/2004, jasne uvádzajú funkcie, aké tieto osoby vykonávali v momente prijatia týchto aktov, pričom tieto funkcie plne odôvodňujú kvalifikáciu týchto žalobcov ako členov vlády Zimbabwe, musia sa napadnuté akty považovať za akty z právneho hľadiska dostatočne odôvodnené. V tomto ohľade osoby vykonávajúce funkcie vysokých úradníkov a dôstojníkov armády alebo polície sú blízkymi spolupracovníkmi vlády krajiny a možno ich legitímne kvalifikovať ako spoločníkov členov tejto vlády bez toho, aby bolo potrebné dodatočné odôvodnenie. To isté platí aj pre členov riadiaceho orgánu politickej strany, ktorá bola ako jediná pri moci. To platí je pre odkaz v odôvodnení na priamu účasť na násilnostiach a zastrašovaní, navyše v úlohe vodcu alebo podnecovateľa, ktorý identifikuje špecifické a konkrétne dôkazy, pokiaľ ide o postavenie alebo vykonávanú funkciu a druh uvádzaných činov, ktoré podľa autoriek napadnutých aktov znamenajú, že dotknuté osoby boli zapojené do násilností, zastrašovania a porušovania základných práv v Zimbabwe. Navyše obvinenia týkajúce sa násilností, zastrašovania a porušovania základných práv v Zimbabwe, tak vo všeobecnosti, ako aj konkrétnejšie počas volieb v roku 2008, boli medzinárodne známe a žalobcom museli byť známe. Tieto obvinenia sú bez ohľadu na ich pravdivosť súčasťou kontextu, do ktorého zapadajú napadnuté akty a ktorý je relevantný pre preskúmanie dodržania povinnosti odôvodnenia. (pozri body 141 – 143, 145, 146, 153, 157 – 164, 167, 174 – 177)

Nemožno vylúčiť, že konanie niektorých žalobcov v minulosti by mohlo odôvodňovať uloženie alebo predĺženie reštriktívnych opatrení voči nim. Odkaz na tieto konania nesvedčí o neexistencii alebo nedostatočnosti odôvodnenia predmetných aktov. (pozri body 150, 168, 207)

Pozri text rozhodnutia. (pozri bod 151)

Pozri text rozhodnutia. (pozri body 165, 166)

V oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky v prípade, že Rada abstraktným spôsobom definuje kritériá, na základe ktorých možno odôvodniť zápis osoby alebo subjektu do zoznamu osôb alebo subjektov, na ktoré sa vzťahujú reštriktívne opatrenia, súdu Únie prináleží, aby vzhľadom na dôvody uvádzané dotknutou osobou alebo subjektom, prípadne z úradnej moci, preskúmal to, či prejednávaná vec zodpovedá týmto kritériám. Toto preskúmanie sa vzťahuje na posúdenie skutočností a okolností uvádzaných na odôvodnenie zápisu dotknutej osoby alebo subjektu do zoznamu osôb alebo subjektov, na ktoré sa reštriktívne opatrenia vzťahujú, rovnako ako na overenie dôkazov a informácií, na ktorých sa toto posúdenie zakladá. V tomto ohľade sa rozhodnutie 2011/101 o reštriktívnych opatreniach voči Zimbabwe týka troch kategórií osôb, konkrétne po prvé osôb alebo subjektov, ktorých činnosti vážne podkopávajú demokraciu, dodržiavanie ľudských práv a právny štát v Zimbabwe, po druhé členov vlády Zimbabwe a nakoniec akýchkoľvek fyzických alebo právnických osôb, subjektov alebo orgánov s nimi spojených. Z toho vyplýva, že postavenie osoby alebo subjektu ako člena vlády Zimbabwe alebo jeho spoločníka samo osebe postačuje na odôvodnenie prijatia reštriktívnych opatrení uvedených v rozhodnutí 2011/101 voči nemu. V súvislosti s týmito opatreniami Rada disponuje širokou mierou voľnej úvahy, ktorá jej umožňuje v prípade potreby tieto opatrenia na takúto osobu neuplatňovať, ak sa domnieva, že vzhľadom na ich ciele by to nebolo vhodné. (pozri body 186, 216 – 222, 243)

Pozri text rozhodnutia. (pozri body 187, 192 – 194)

V oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky právo byť vypočutý pred prijatím nového aktu, ktorým boli predĺžené už predtým uložené reštriktívne opatrenia, ktoré prináleží osobe alebo subjektu, voči ktorému bol uvedený akt prijatý, treba rešpektovať, ak autor predmetného aktu uviedol voči týmto osobám alebo subjektom nové dôkazy, a nie vtedy, ak je predĺženie v podstate založené na tých istých dôvodoch, ako sú dôvody, ktoré odôvodňovali prijatie pôvodného aktu, ktorým boli uložené predmetné reštriktívne opatrenia. To neplatí v prípade, keď sa dôvody uvedené v napadnutých aktoch, na základe ktorých možno odôvodniť uloženie sporných reštriktívnych opatrení voči žalobcom, hoci aj obsahujú spresnenia, pokiaľ ide o správanie vytýkané mnohým žalobcom, podstatne nelíšia od dôvodov, ktoré sú uvedené v predchádzajúcich aktoch. (pozri body 204 – 206)

Pozri text rozhodnutia. (pozri bod 260)

Pozri text rozhodnutia. (pozri body 263, 266)

Pokiaľ ide o súdne preskúmanie dodržiavania zásady proporcionality, Súdny dvor rozhodol, že normotvorcovi Únie je potrebné priznať široký rozsah voľnej úvahy v oblastiach, v ktorých sa z jeho strany predpokladajú rozhodnutia politického, ekonomického alebo sociálneho charakteru a v rámci ktorých má vykonať komplexné posúdenia. V dôsledku toho zákonnosť opatrení prijatých v tejto oblasti môže byť ovplyvnená jedine vtedy, ak je opatrenie zjavne neprimerané, pokiaľ ide o cieľ, ktorý chce príslušná inštitúcia sledovať. V tomto ohľade preto príslušným orgánom Únie nemožno vytýkať porušenie zásady proporcionality tým, že ponechali v platnosti predtým prijaté reštriktívne opatrenia a že rozšírili ich pôsobnosť, keďže tieto sporné reštriktívne opatrenia majú za cieľ dosiahnuť, aby osoby a subjekty, ktorých sa týkajú, odmietli politiky, ktoré vedú k potláčaniu ľudských práv, slobody prejavu a dobrej správy vecí verejných. Hoci je pravda, že ide o opatrenia, ktoré majú pôsobiť nepriamo, pričom základnou myšlienkou je, že tí, na ktorých sa tieto opatrenia vzťahujú, odmietnu uvedené politiky, aby obmedzenia, ktoré sa nich vzťahujú, boli vo vzťahu k nim zrušené, ide o jediný spôsob, akým môže Únia ovplyvňovať politiky Zimbabwe, ktoré je suverénnym štátom. Navyše napadnuté akty sú výsledkom vážnej obavy orgánov Únie s ohľadom na situáciu v Zimbabwe, pričom orgány Únie túto obavu prvýkrát vyjadrili desať rokov predtým. Tieto obavy, ktorých odôvodnenosť sa nespochybňuje, naďalej pretrvávali v okamihu prijatia napadnutých aktov s cieľom ukončiť uvedenú situáciu, ktorá trvá tak dlho. Nakoniec uvedené opatrenia majú vo svojej podstate dočasnú povahu a je možné ich zvrátiť, a preto neohrozujú podstatu základných práv, na ktorú sa dotknuté osoby odvolávajú. Platí to o to viac, že keďže ide o fyzické alebo právnické osoby s bydliskom alebo sídlom v Zimbabwe, a nie v Únii, čo znamená, že nevýhody vyplývajúce z uvedených opatrení, aj keď sú nepopierateľne vážne, nie sú také naliehavé, ako v prípade fyzických alebo právnických osôb s bydliskom alebo sídlom v Únii. (pozri body 290, 296 – 298, 300)