Predbežné znenie

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

NILS WAHL

prednesené 20. júna 2018 ( )

Vec C‑256/17

Sandd BV

proti

Autoriteit Consument en Markt

vedľajší účastník konania:

Koninklijke PostNL BV

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Rechtbank Rotterdam (Okresný súd Rotterdam, Holandsko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Slobodné poskytovanie služieb – Poštové služby– Poskytovateľ univerzálnych služieb – Tarifné zásady a zásady transparentnosti účtov – Povinnosť poskytovateľa univerzálnych služieb viesť oddelené účty pre jednotlivé služby, ktoré sú súčasťou povinnosti univerzálnej služby – Zohľadňovanie nákladov pri poštových tarifách – Primeraný výnos“





1. Akú mieru alebo druh kontroly nad poskytovateľmi univerzálnych poštových služieb si vyžaduje právo EÚ? Toto je podstatou prejudiciálnej otázky Rechtbank Rotterdam (Okresný súd Rotterdam, Holandsko).

2. Holandská vláda sa prikláňa k pomerne nízkej miere kontroly. Naopak, poľská vláda sa zasadzuje za vysokú mieru kontroly. Španielska a talianska vláda sa na základe svojich odpovedí nachádzajú niekde uprostred. Všetky tieto vlády vychádzajú vo svojich vyjadreniach zo znenia smernice 97/67/ES o spoločných pravidlách rozvoja vnútorného trhu poštových služieb Spoločenstva a zlepšovaní kvality služieb( ).

3. Z vnútroštátneho pohľadu sú všetky správne.

4. V týchto návrhoch predkladám tvrdenie, že požiadavky, ktoré členským štátom ukladá právo EÚ, inherentne závisia od formy a rozsahu povinnosti univerzálnej služby, ktoré si každý členský štát zvolil. Pri príprave smernice 97/67 a jej rôznych zmien normotvorca EÚ navyše zámerne ponechal určité aspekty týkajúce sa poskytovania poštových služieb nezharmonizované z dôvodu prevládajúcich národných špecifík.

I. Právny rámec

A. Právo EÚ

5. Smernica 97/67 bola prijatá s cieľom postupne otvoriť trh s poštovými službami hospodárskej súťaži. Od prijatia už bola dvakrát výraznejšie zmenená, a to smernicou 2002/39/ES( ) a smernicou 2008/6/ES( ).

1. Zmenená smernica 97/67

6. V článku 3 smernice 97/67 sa upravuje zavedenie univerzálnej poštovej služby:

„1. Členské štáty zabezpečia, aby mali užívatelia právo na univerzálnu službu, medzi ktorú patrí trvalé poskytovanie poštových služieb stanovenej kvality na všetkých miestach na ich území za prijateľné ceny pre všetkých užívateľov.

…

4. Každý členský štát prijme opatrenia, ktorými zabezpečí, aby univerzálna služba zahŕňala minimálne nasledovné služby:

– vyberanie, triedenie, prepravu a distribúciu poštových zásielok do dvoch kilogramov,

– vyberanie, triedenie, prepravu a distribúciu poštových balíkov do desiatich kilogramov,

– služby spojené s doporučenými zásielkami a poistenými zásielkami.

…“

7. Článok 7 sa týka financovania univerzálnych služieb a znie takto:

„1. Členské štáty neudelia ani neponechajú v účinnosti výhradné alebo osobitné práva usadiť sa a poskytovať poštové služby. Členské štáty môžu financovať poskytovanie univerzálnej služby v súlade s jedným alebo s viacerými zo spôsobov ustanovených v odsekoch 2, 3 a 4 alebo v súlade s akýmikoľvek inými spôsobmi zlučiteľnými so zmluvou.

2. Členské štáty môžu zabezpečiť poskytovanie univerzálnych služieb obstarávaním týchto služieb v súlade s platnými pravidlami a predpismi o verejnom obstarávaní vrátane…, súťažného dialógu alebo rokovacieho konania s uverejnením alebo bez uverejnenia oznámenia o vyhlásení súťaže.

3. Ak členský štát stanoví, že povinnosti univerzálnej služby, ako sú ustanovené v tejto smernici, spôsobujú čisté náklady… a predstavujú neprimerané finančné zaťaženie pre poskytovateľa(‑ov) univerzálnej služby, môže zaviesť:

a) mechanizmus na kompenzáciu dotknutého(‑ých) podniku(‑ov) z verejných finančných prostriedkov alebo

b) mechanizmus na spoločné znášanie čistých nákladov na plnenie povinností univerzálnej služby medzi poskytovateľmi služieb a/alebo užívateľmi.

4. Ak sa čisté náklady znášajú spoločne v súlade s odsekom 3 písm. b), môžu členské štáty zriadiť kompenzačný fond…

…“

8. Článok 12 smernice 97/67 znie:

„Členské štáty prijmú opatrenia, ktorými zabezpečia, aby sadzby za každú službu, ktorá je súčasťou univerzálnej služby, boli v súlade s týmito zásadami:

– ceny musia byť prijateľné a také, aby všetci užívatelia, bez ohľadu na geografické miesto a vzhľadom na konkrétne vnútroštátne podmienky mali prístup k poskytovaným službám. Členské štáty môžu zachovať alebo zaviesť poskytovanie bezplatných poštových služieb pre nevidiace osoby a čiastočne zrakovo postihnuté osoby,

– ceny musia zohľadňovať náklady a musia podnecovať k efektívnemu poskytovaniu univerzálnej služby. Vždy, keď je to potrebné z dôvodov týkajúcich sa verejného záujmu, môžu členské štáty rozhodnúť, aby sa na služby poskytované za sadzbu na kus a na iné poštové zásielky poskytované na celom ich území a/alebo cezhranične uplatňovala jednotná sadzba,

– uplatňovanie jednotnej sadzby nevylučuje právo poskytovateľa(‑ov) univerzálnej služby uzatvárať s užívateľmi individuálne zmluvy o cenách,

– sadzby musia byť transparentné a nediskriminačné,

– vždy, keď poskytovatelia univerzálnej služby uplatňujú osobitné sadzby, napríklad za služby podnikom, odosielateľom hromadne podávaných poštových zásielok alebo subjektom, ktoré zhromažďujú poštové zásielky od rôznych užívateľov, uplatňujú zásady transparentnosti a nediskriminácie, pokiaľ ide o sadzby a súvisiace podmienky. …“

9. Článok 14 stanovuje:

„1. Členské štáty prijmú opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby poskytovatelia univerzálnej služby viedli účtovníctvo v súlade s ustanoveniami tohto článku.

2. Poskytovateľ(‑lia) univerzálnej služby vedú v rámci svojich vnútorných účtovných systémov oddelené účty, aby sa jasne rozlíšilo medzi každou zo služieb a produktov, ktoré sú súčasťou univerzálnej služby, od služieb a produktov, ktoré súčasťou univerzálnej služby nie sú. Takéto oddelenie účtov sa použije ako základ pri výpočte čistých nákladov univerzálnej služby členskými štátmi. Takéto vnútorné účtovné systémy fungujú na základe dôsledne uplatňovaných a objektívne zdôvodniteľných zásad nákladového účtovníctva.

3. V účtovných systémoch uvedených v odseku 2 sa náklady bez toho, aby bol dotknutý odsek 4, rozdeľujú takto:

a) náklady, ktoré sa môžu priamo priradiť ku konkrétnej službe alebo produktu, sa takto aj priradia;

b) spoločné náklady, to znamená náklady, ktoré nie je možné priamo priradiť ku konkrétnej službe alebo produktu, sa rozdeľujú takto:

i) vždy, keď je to možné, sa spoločné náklady rozdeľujú na základe priamej analýzy pôvodu samotných nákladov;

ii) ak priama analýza nie je možná, kategórie spoločných nákladov sa rozdeľujú na základe nepriamej súvislosti s inou kategóriou nákladov alebo skupinou kategórií nákladov, pre ktorú je priame priradenie alebo rozdelenie možné; nepriama súvislosť sa zakladá na porovnateľnej štruktúre nákladov;

iii) ak nemožno nájsť priame ani nepriame spôsoby pridelenia nákladov, kategória nákladov sa pridelí na základe všeobecného prideľovacieho činiteľa vypočítaného pomocou pomeru všetkých výdavkov priamo alebo nepriamo rozdelených alebo priradených ku každej z univerzálnych služieb na jednej strane a k ostatným službám na strane druhej;

iv) spoločné náklady, ktoré sú potrebné na zabezpečenie univerzálnych služieb aj neuniverzálnych služieb, sa rozdeľujú obdobne; rovnaké nákladové faktory sa musia uplatniť na univerzálne služby aj na neuniverzálne služby.

4. Iné systémy nákladového účtovníctva možno uplatňovať len vtedy, ak sú v súlade s odsekom 2 a ak ich schválil národný regulačný orgán. Pred ich uplatnením je potrebné informovať Komisiu.

5. Národné regulačné orgány zabezpečia, aby súlad s jedným zo systémov nákladového účtovníctva, ktoré sú popísané v odseku 3 a 4, overil príslušný orgán, ktorý nie je závislý od poskytovateľa univerzálnej služby. Členské štáty zabezpečia pravidelné uverejňovanie správy, týkajúcej sa tohto súladu.

…

7. Podrobné účtovné údaje, vyplývajúce z týchto systémov, budú poskytnuté národnému regulačnému orgánu a Komisii na požiadanie, pričom je potrebné zachovať dôvernosť týchto údajov.

8. Ak daný členský štát nevyužil mechanizmus financovania pre poskytovanie univerzálnej služby, ktorý sa povoľuje podľa článku 7, a ak národný regulačný orgán súhlasí s tým, že nikto z určených poskytovateľov univerzálnej služby v tomto členskom štáte nedostáva štátnu pomoc, či už v skrytej podobe alebo inak, a že hospodárska súťaž na trhu je v plnom rozsahu účinná, národný regulačný orgán môže rozhodnúť o neuplatňovaní požiadaviek tohto článku.

…“

10. Článok 22 ods. 3 okrem iného stanovuje, že:

„Členské štáty zabezpečia, aby na vnútroštátnej úrovni existovali účinné mechanizmy, na základe ktorých každý užívateľ alebo poskytovateľ poštových služieb, ktorého sa týka rozhodnutie národného regulačného orgánu, mal právo odvolať sa proti rozhodnutiu na odvolací orgán, ktorý je nezávislý od zúčastnených strán. …“

11. V prílohe I k smernici 97/67 sa uvádzajú usmernenia k výpočtu prípadných čistých nákladov na univerzálnu službu. Okrem iného sa tu uvádza, že pri výpočte čistých nákladov sa zohľadňujú „všetky… relevantné prvky vrátane všetkých nehmotných a trhových výhod, ktoré vzniknú poskytovateľovi poštových služieb určenému na poskytovanie univerzálnej služby, nárok na primeraný zisk a stimulov spojených s nákladovou efektívnosťou“.

2. Smernica 2008/6

12. V preambule smernice 2008/6 sa okrem iného uvádza:

„(38) V úplne konkurenčnom prostredí je dôležité, tak pre finančnú rovnováhu univerzálnej služby, ako aj na obmedzenie narušení trhu, aby sa od zásady, že ceny odrážajú bežné obchodné podmienky a náklady, odchýlilo iba v prípade ochrany verejných záujmov. …

…

(40) Vzhľadom na vnútroštátne špecifiká regulácie podmienok, za ktorých tradičný poskytovateľ univerzálnej služby musí pôsobiť v plne konkurenčnom prostredí, je vhodné ponechať členským štátom slobodu rozhodovať, ako najlepšie monitorovať krížové dotácie.

(41) Vzhľadom na prechod k úplne konkurenčnému trhu a s cieľom zabezpečiť, aby krížové dotácie nepriaznivo nevplývali na hospodársku súťaž, je vhodné naďalej požadovať, aby členské štáty zachovali povinnosť poskytovateľov univerzálnej služby viesť oddelené a transparentné účty, ktoré budú predmetom potrebných úprav.

Na základe tejto povinnosti by sa národným regulačným orgánom, orgánom hospodárskej súťaže a Komisii poskytli informácie potrebné na prijatie rozhodnutí týkajúcich sa univerzálnej služby a na monitorovanie spravodlivých trhových podmienok, kým nezačne hospodárska súťaž fungovať efektívne. Spolupráca medzi národnými regulačnými orgánmi pri vypracovávaní referenčných hodnôt a usmernení v tejto oblasti by mala prispieť k harmonizovanému uplatňovaniu týchto pravidiel.

Zachovanie oddelených a transparentných účtov by malo členským štátom a ich národným regulačným orgánom poskytnúť dostatočne podrobné účtovné informácie na:

– prijímanie rozhodnutí týkajúcich sa univerzálnej služby,

– použitie ako základ pri zisťovaní, či si uložené povinnosti univerzálnej služby vyžadujú čisté náklady a či predstavujú neprimerané finančné zaťaženie pre poskytovateľa univerzálnej služby,

– zabezpečenie, aby sadzby uplatňované na univerzálnu službu boli v súlade so zásadami o sadzbách stanovenými v tejto smernici,

– zabezpečenie súladu so zásadami terminálnych poplatkov stanovenými v tejto smernici a

– monitorovanie spravodlivých trhových podmienok, pokiaľ nezačne hospodárska súťaž fungovať efektívne.“

B. Holandské právo

1. Postwet 2009

13. V § 22 Postwet 2009 (holandský poštový zákon) sa od poskytovateľa univerzálnej poštovej služby vyžaduje, aby vo svojom účtovnom systéme rozlišoval náklady a výnosy v súvislosti s univerzálnymi poštovými službami a náklady a výnosy z iných činností. Takéto účtovné informácie je navyše potrebné poskytnúť orgánu Autoriteit Consument en Markt (holandský orgán pre spotrebiteľov a trhy, ďalej len „ACM“).

14. V § 23 ods. 1 sa poskytovateľ univerzálnej poštovej služby zaväzuje predkladať orgánu ACM ročnú správu o vykonávaní univerzálnej poštovej služby. Táto správa musí obsahovať informácie o kvalite poskytovaných služieb a prehľad o nákladoch a výnosoch z univerzálnej poštovej služby.

15. V § 25 ods. 2 sa ďalej stanovuje, že poštové sadzby majú vychádzať „zo skutočných nákladov na univerzálnu poštovú službu a z primeraného výnosu“.

16. V súlade s § 25 ods. 3 regulačný orgán každoročne vypočíta ziskovú prirážku zo sadzby, ktorú uplatňuje poskytovateľ univerzálnej poštovej služby.

17. V § 25 ods. 5 sa uvádza, že príslušný minister môže v ktoromkoľvek roku na základe vyhlášky ministerstva stanoviť ziskovú prirážku zo sadzby na základe rozhodnutia ad hoc, ak je to potrebné na dosiahnutie toho, aby sa v sadzbách zohľadňovali náklady.

2. Postregeling 2009

18. Postregeling 2009 (poštová vyhláška z roku 2009) je ministerským nariadením, v ktorom sa podrobne stanovujú kritériá pre systém nákladového účtovníctva poskytovateľov univerzálnej služby v sektore poštových služieb.

19. V poštovej vyhláške z roku 2009 sa najmä stanovujú normy pre systém nákladového účtovníctva a podrobnejšie rôzne druhy nákladov, ktoré môžu súvisieť s univerzálnou poštovou službou (§ 7 a § 8). Okrem toho sa tu stanovuje spôsob určovania tarifných zón v súvislosti s povinnosťou univerzálnej služby (§ 14 až § 14d).

II. Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky

20. Žalobkyňa v spore vo veci samej Sandd BV (ďalej len „Sandd“) a rovnako aj Koninklijke PostNL BV (ďalej len „PostNL“) pôsobia v rámci holandského segmentu komerčných poštových služieb. PostNL je okrem toho určeným poskytovateľom univerzálnych poštových služieb v Holandsku.

21. Dňa 25. augusta 2015 PostNL predložila orgánu ACM systém nákladového účtovníctva v súvislosti so svojou povinnosťou univerzálnej služby.

22. V rozhodnutí zo 14. septembra 2015 ACM skonštatoval, že systém nákladového účtovníctva spoločnosti PostNL je v súlade s § 7 až § 7d poštovej vyhlášky z roku 2009 a stanovil tarifnú zónu pre univerzálne služby, ktoré poskytuje PostNL, ako sa uvádza v § 14 až § 14e poštovej vyhlášky z roku 2009. Sandd vzniesla námietku voči rozhodnutiu, ktorým sa stanovovala základná tarifná zóna, doplnková tarifná zóna a celková tarifná zóna.

23. Dňa 14. júna 2016 ACM vyhlásil, že sťažnosť od spoločnosti Sandd je nedôvodná. Sandd sa proti tomuto rozhodnutiu orgánu ACM odvolala na vnútroštátnom súde.

24. Sandd v spore vo veci samej pred vnútroštátnym súdom uviedla, že ACM neoprávnene akceptoval chýbajúce účtovné oddeľovanie v systéme nákladového účtovníctva spoločnosti PostNL medzi rôznymi službami v rámci univerzálnej poštovej služby, a to v rozpore s článkom 14 ods. 2 smernice 97/67. Sandd ďalej tvrdila, že stanovením tarifnej zóny ACM neoprávnene poskytol spoločnosti PostNL možnosť spriemerovať sadzby za rozličné služby. Takýto priestor nemožno poskytnúť, pretože článok 12 smernice 97/67 (ako aj príslušné vnútroštátne predpisy) požaduje, že všetky rôzne poštové služby musia zohľadňovať náklady. Sandd okrem toho tvrdila, že ACM pri stanovení tarifnej zóny neprávom vychádzal z pevného zákonného výnosu vo výške 11,11 %, čo je v rozpore s východiskom v smernici 97/67, podľa ktorého musí univerzálna poštová služba zohľadňovať náklady.

25. Vzhľadom na to, že Rechtbank Rotterdam (Okresný súd Rotterdam) mal pochybnosti o správnom výklade práva Únie, rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1. Treba článok 14 ods. 2 [smernice 97/67], zmenenej [smernicou 2008/6], vykladať v tom zmysle, že vnútroštátne právne a správne predpisy musia stanoviť, že poskytovatelia univerzálnych služieb vedú v rámci svojich vnútorných účtovných systémov oddelené účty pre jednotlivé služby a produkty, ktoré sú súčasťou univerzálnych služieb, aby sa mohlo jasne rozlíšiť medzi jednotlivými službami a produktmi, ktoré sú súčasťou univerzálnych služieb, a službami a produktmi, ktoré súčasťou univerzálnych služieb nie sú, alebo z tohto ustanovenia vyplýva iba to, že účtovne treba odlíšiť služby a produkty, ktoré sú súčasťou univerzálnej služby, od služieb a produktov, ktoré súčasťou univerzálnych služieb nie sú?

2. Treba úvodný odsek a druhú zarážku článku 12 [smernice 97/67], zmenenej [smernicou 2008/6], vykladať v tom zmysle, že každá jednotlivá služba, ktorá je súčasťou univerzálnej služby, musí zohľadňovať náklady?

3. Bráni zásada, ktorá je stanovená v článku 12 úvodnom odseku a druhej zarážke [smernice 97/67], zmenenej [smernicou 2008/6], ustanovujúca, že ceny musia zohľadňovať náklady a musia podnecovať k efektívnemu poskytovaniu univerzálnych služieb, tomu, aby sa na neurčité obdobie uplatnila pevná sadzba výnosov, pomocou ktorej sa zvýšia náklady na univerzálne poštové služby, pokiaľ ide o tarifnú zónu?“

26. Písomné pripomienky boli doručené zo strany spoločností Sandd, PostNL, holandskej, španielskej, talianskej a poľskej vlády a Komisie. Sandd, PostNL, holandská vláda a Komisia boli vypočutí aj na pojednávaní, ktoré sa konalo 11. apríla 2018.

III. Analýza

27. Uplynulo už viac ako 10 rokov, odkedy bola smernica 97/67 naposledy zmenená s cieľom dosiahnuť liberalizáciu trhov s poštovými službami v Európskej únii. Podľa mojich informácií mal odvtedy Súdny dvor príležitosť k výkladu tejto smernice len v malom počte prípadov a nikdy nebol vyzvaný k výkladu článkov 12 alebo 14 smernice 97/67.

28. K prejednávanému sporu podľa všetkého došlo na základe obáv spoločnosti Sandd, že PostNL by mohla dotovať niektoré zo svojich služieb, pri ktorých je možná hospodárska súťaž, ziskami dosiahnutými z poskytovania univerzálnej poštovej služby v Holandsku. Sandd a PostNL sú priamymi konkurentmi pri poskytovaní komerčných poštových služieb, pri ktorých čas nezohráva rozhodujúcu úlohu, v Holandsku, a obe spoločnosti majú distribučnú sieť po celej krajine.

29. Ako Sandd uviedla vo svojich písomných pripomienkach, náklady na štandardné známky, ktoré vydáva PostNL v rámci povinnosti univerzálnej služby, sa počas posledných rokov postupne zvyšovali z 0,44 eura v roku 2010 na 0,78 eura v roku 2017. Ceny spoločnosti PostNL za štandardné poštové komerčné zásielky, pri ktorých čas nezohráva rozhodujúcu úlohu, však v tom istom období zostali stabilné na úrovni pod 0,40 eura. Sandd tvrdí, že táto odchýlka v stanovovaní cien môže byť vysvetlená len selektívnym alebo nepresným výpočtom zo strany spoločnosti PostNL, čím teda naznačuje, že PostNL používa dotácie zo sektora univerzálnych služieb na to, aby zvýšila svoju konkurenčnú výhodu pri získavaní komerčných zákazníkov. Pri snahe preukázať tieto tvrdenia Sandd uvádza, že je potrebné, aby PostNL predložila národnému regulačnému orgánu podrobnejšie účtovné údaje. Sandd tvrdí, že táto požiadavka vyplýva zo znenia článku 14 smernice 97/67. Sandd takisto tvrdí, že takýmto dotáciám by sa dalo vyhnúť úplne, ak by ceny za každú službu alebo produkt, ktorý PostNL ponúka, zohľadňovali náklady, a to v súlade s požiadavkou, ktorú ukladá článok 12 smernice 97/67.

30. Na prvý pohľad sa môžu argumenty spoločnosti Sandd zdať presvedčivé. Alebo skôr, ako by podrobnejšie účtovné informácie a dôslednejšia orientácia na náklady mohli byť v rozpore s monitorovaným prechodom k úplne konkurenčnému trhu, ako sa predpokladá v smernici 97/67? Zastávam však názor, že tvrdenia spoločnosti Sandd neobstoja pri zohľadnení ekonomických princípov a cieľov, o ktoré sa opiera architektúra univerzálnych poštových služieb zriadená na základe práva EÚ.

31. V nasledujúcom texte najskôr predstavím zásady a ciele, o ktoré sa opiera smernica 97/67, pričom zároveň vymedzím hranice vnútorného trhu poštových služieb v Európskej únii. Následne sa budem zaoberať príslušnými troma prejudiciálnymi otázkami.

A. Zásady a ciele, o ktoré sa opiera smernica 97/67

32. V júli 1995 Komisia prvýkrát navrhla opatrenia, ktorými sa zavádzali spoločné pravidlá pre vytvorenie poštového sektora a zlepšenie kvality služieb, ako aj postupné kontrolované otvorenie národných poštových trhov hospodárskej súťaži. Základom uvedeného návrhu bolo dlhodobo zabezpečiť poskytovanie poštových služieb ako univerzálnych služieb. Cieľom bolo zabezpečiť prístup k poštovým službám v určitej kvalite za prijateľné ceny pre všetkých, aj vo vidieckych alebo riedko osídlených oblastiach, kde sadzby nemusia ani pokrývať náklady na poskytovanie služby. Z toho dôvodu bolo zámerom vyhradiť určité poštové služby pre poskytovateľa univerzálnych poštových služieb, ktorý preto v danom sektore nečelil žiadnej konkurencii. Postupné a progresívne otváranie poštových trhov hospodárskej súťaži v tomto zmysle poskytlo poskytovateľom univerzálnych služieb dostatočný čas na to, aby prijali modernizačné a reštrukturalizačné opatrenia, pričom zároveň zabezpečilo poskytovanie univerzálnych služieb za finančne vyrovnaných podmienok.( )

33. Opatrenia boli prijaté vo forme smernice 97/67 v decembri 1997.

34. V ďalšom kroku smerom k postupnému otváraniu národných poštových trhov sa v smernici 2002/39 do značnej miery obmedzili služby, ktoré môžu byť vyhradené pre poskytovateľa univerzálnych služieb, a zároveň bol zavedený zákaz krížových dotácií z vyhradeného sektora do nevyhradeného sektora.

35. V roku 2006 Komisia predložila návrh tretej poštovej smernice, ktorá bola neskôr prijatá ako smernica 2008/6. V novej smernici sa zrušili všetky vyhradené služby a celý poštový trh (vrátane služieb patriacich do povinnosti univerzálnej služby) sa otvoril hospodárskej súťaži. Uznalo sa však, že je potrebné zabezpečiť poštové služby za prijateľné ceny pre všetkých bez ohľadu na ekonomickú ziskovosť pre poskytovateľa služieb, aby bola povinnosť univerzálnej služby zachovaná. Keďže financovanie tejto povinnosti už nebolo možné s pomocou vyhradených služieb, v smernici 2008/6 boli stanovené iné spôsoby financovania univerzálnych služieb v terajšom článku 7 smernice 97/67 v znení zmien.

36. Povinnosť univerzálnej služby, v súčasnosti vymedzená v smernici 97/67, tak zahŕňa trvalé poskytovanie poštových služieb v stanovenej kvalite na celom území členských štátov za prijateľné ceny pre poštové zásielky až do 2 kilogramov a poštové balíky až do 10 kilogramov a služby spojené s doporučenými zásielkami a poistenými zásielkami. Univerzálne poštové služby okrem toho zahŕňajú aj zabezpečovanie kontaktných miest a prístupových miest v súlade s potrebami používateľov. Poštové služby, konkrétne vyberanie a doručovanie, musia byť zaručené najmenej počas piatich pracovných dní v týždni s výnimkou okolností, ktoré sa považujú za výnimočné.( ) Okrem toho členské štáty môžu povinnosť univerzálnej služby doplniť aj o bezplatné poskytovanie poštových služieb pre nevidiace osoby a čiastočne zrakovo postihnuté osoby( ) alebo iné ďalšie požiadavky.

37. Vzhľadom na rozdiely v geografických, infraštruktúrnych a trhových podmienkach medzi členskými štátmi sú tieto do určitej miery povinné vymedziť rozsah povinnosti univerzálnej služby. V smernici 97/67 sa stanovuje len minimálna úroveň služieb, ktoré sa musia poskytovať.( ) Členské štáty sa preto môžu rozhodnúť posilniť povinnosť univerzálnej služby, napríklad tým, že každý týždeň pridajú ďalší deň na doručovanie.( )

38. Členské štáty navyše musia prijať mechanizmus financovania pre poskytovanie univerzálnych služieb, buď z rôznych možností stanovených v článku 7 smernice 97/67( ) alebo si zvolia „akékoľvek iné spôsoby“ zlučiteľné so zmluvou( ), čím sa členským štátom umožní prispôsobiť financovanie univerzálnej poštovej služby trhovým podmienkam prevládajúcim na ich území.

39. Pri výbere financovania povinnosti univerzálnej služby musia členské štáty zohľadniť širokú škálu aspektov. Podmienky univerzálnej služby do značnej miery závisia od faktorov špecifických pre jednotlivé krajiny, ako sú geografia, hustota obyvateľstva a infraštruktúra, okrem toho sa však v smernici 97/67 navyše vyžaduje, aby poskytovanie univerzálnych služieb bolo nákladovo efektívne.( ) Pri zavádzaní povinnosti univerzálnej služby musia preto členské štáty udržiavať rovnováhu medzi požiadavkou podnecovať hospodársku efektívnosť a požiadavkou zabezpečiť poskytovanie univerzálnych služieb, najmä tým, že sa na ne poskytnú potrebné prostriedky, aby mohli fungovať za finančne vyrovnaných podmienok.( )

40. Hoci dotovanie neziskových častí univerzálnych služieb prostredníctvom vyhradeného sektora bolo zrušené v smernici 2008/6, krížové dotovanie zostáva jednou z hlavných foriem financovania povinnosti univerzálnej služby v členských štátoch. Poskytovatelia univerzálnych služieb preto krížovo dotujú neziskové časti povinnosti univerzálnej služby – ako sú poštové služby v riedko osídlených oblastiach – zo ziskovejších častí povinnosti univerzálnej služby, ktoré sa bežne vyskytujú v hustejšie obývaných oblastiach.

41. Keďže v smernici 97/67 sa neharmonizuje presný rozsah ani financovanie povinnosti univerzálnej služby na úplne konkurenčnom trhu, v smernici sa vyžaduje, aby významné politické rozhodnutia prijímali členské štáty. Normotvorca EÚ preto uznáva pretrvávajúce rozdiely medzi rôznymi národnými poštovými trhmi.

42. Členské štáty musia dodržiavať zásady transparentnosti, nediskriminácie a primeranosti, aby zabezpečili kontinuitu poskytovania univerzálnych služieb, ako sa to predpokladá v smernici 97/67 pri stanovovaní podmienok, za ktorých sa zveruje poskytovanie univerzálnych služieb, ako aj pri financovaní univerzálnej služby.( ) Napriek tvrdeniam uvedeným vo vyjadreniach spoločnosti PostNL tieto zásady neposkytujú len nezáväzné usmernenie, ale členské štáty ich musia dodržiavať pri monitorovaní poskytovateľa univerzálnej služby. Je to o to dôležitejšie, že v mnohých členských štátoch je poskytovateľom univerzálnej služby existujúci prevádzkovateľ poštových služieb, často vo vlastníctve štátu.

43. Priestor členských štátov na voľné konanie pri zriaďovaní univerzálnej služby na vlastnom území je ďalej obmedzovaný uplatňovaním pravidiel zmluvy, a najmä jej pravidiel hospodárskej súťaže a slobody poskytovať služby.( ) Poskytovateľovi univerzálnych služieb, ktorý poruší pravidlá hospodárskej súťaže, budú uvalené sankcie v súlade s právom EÚ( ) bez ohľadu na podmienky zvolené pre poskytovanie univerzálnych služieb v danom členskom štáte. Okrem toho pravidlá EÚ v oblasti štátnej pomoci zabezpečujú, aby poskytovateľ univerzálnej služby nezískal neprimerané výhody v porovnaní s konkurentmi.( )

44. Pri zohľadnení vyššie uvedených úvah sa teraz budem zaoberať prejudiciálnymi otázkami.

B. O prvej prejudiciálnej otázke: účtovné požiadavky vyplývajúce z článku 14 smernice 97/67

45. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, aké podrobné musí byť vnútorné účtovníctvo poskytovateľa univerzálnych služieb, resp. konkrétnejšie, či smernica 97/67 vyžaduje od členských štátov, aby poskytovateľom univerzálnych služieb ukladali povinnosť viesť oddelené účty pre jednotlivé služby a produkty, ktoré sú súčasťou univerzálnych služieb, alebo nie.

46. Sandd tvrdí, že rozdiel v stanovovaní cien medzi známkami, ktoré vydáva PostNL ako súčasť svojej povinnosti univerzálnej služby, a kusovou sadzbou v rámci jej komerčných služieb je možné vysvetliť len selektívnym alebo nepresným výpočtom nákladov zo strany spoločnosti PostNL. Keď holandský regulačný orgán zamietol sťažnosť spoločnosti Sandd v tomto zmysle, Sandd podľa všetkého navrhuje v spore vo veci samej, že účtovníctvo spoločnosti PostNL nie je dostatočne podrobné na to, aby národný regulačný orgán mohol správne posúdiť rozdeľovanie nákladov spoločnosti PostNL medzi univerzálne služby a neuniverzálne služby, keďže poskytovateľ univerzálnych služieb vypočítava len celkové náklady vynaložené na povinnosť univerzálnej služby a celkové náklady vynaložené na komerčné činnosti. Sandd tvrdí, že týmto účtovným postupom sa porušuje článok 14 smernice 97/67, v ktorom sa vyžaduje, aby poskytovatelia univerzálnych služieb viedli „v rámci svojich vnútorných účtovných systémov oddelené účty, aby sa jasne rozlíšilo medzi každou zo služieb a produktov, ktoré sú súčasťou univerzálnej služby, od služieb a produktov, ktoré súčasťou univerzálnej služby nie sú“.

47. Sandd sa domnieva, že to znamená, že náklady na každú jednotlivú službu alebo produkt musia byť vykázané samostatne vo vnútorných účtoch poskytovateľa univerzálnych služieb. PostNL však tvrdí, že z cieľov, kontextu a pôvodu článku 14 vyplýva, že z tohto ustanovenia žiadna taká požiadavka nevyplýva.

48. Ako poukázal vnútroštátny súd, predmetné uznesenie je v tomto smere pomerne vágne. V anglickej verzii článku 14 sa odkazuje na „each of the services and products which are part of the universal service“. Slovo „each (každý)“ v tomto kontexte môže byť chápané buď ako „each individual (každý jednotlivý)“, ale aj „every one (každý)“ alebo „all (všetky)“. Túto nejednoznačnosť nie je možné vyriešiť použitím ostatných jazykových verzií smernice 97/67. Kým niektoré jazyky uvádzajú ekvivalent slova „each (každý)“, iné odkazujú na „all services and products (všetky služby a produkty)“ alebo jednoducho uvádzajú „na jednej strane služby a produkty, ktoré sú súčasťou univerzálnej služby, a, na strane druhej, služby a produkty, ktoré súčasťou univerzálnej služby nie sú“, čiže nešpecifikujú bližšie, či účtovné oddelenie musí byť vykonané medzi každou jednotlivou službou alebo produktom v rámci univerzálnej služby, alebo medzi službami a produktmi univerzálnej služby celkovo a inými službami a produktmi, ktoré poskytovateľ univerzálnej služby ponúka.

49. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa nemôže formulácia použitá v jednej z jazykových verzií ustanovenia práva Únie chápať ako jediný základ na výklad tohto ustanovenia, prípadne sa nemôže v tejto súvislosti považovať za ustanovenie, ktoré má prednosť pred inými jazykovými verziami. Ustanovenia práva Európskej únie sa totiž musia vykladať a uplatňovať jednotným spôsobom pri zohľadnení existujúcich verzií vo všetkých jazykoch Únie. Za týchto okolností sa v prípade rozporu medzi dvoma jazykovými verziami textu Únie má predmetné ustanovenie vykladať podľa všeobecnej štruktúry a účelu právneho predpisu, ktorého je súčasťou.( )

50. Súčasné znenie článku 14 je výsledkom zmeny na základe smernice 2008/6, v rámci ktorej boli zrušené vyhradené služby a zaviedli sa nové mechanizmy financovania povinnosti univerzálnej služby. V tomto ustanovení sa stanovujú určité požiadavky na vnútorné účtovné systémy poskytovateľov univerzálnych služieb.

51. V článku 14 sa okrem povinnosti pre poskytovateľov univerzálnych služieb viesť oddelené účty pre univerzálne služby a komerčné činnosti stanovujú aj pravidlá rozdelenia nákladov vznikajúcich v súvislosti s univerzálnymi službami.( ) Vždy, keď je to možné, sa náklady priradia priamo konkrétnej službe alebo produktu.( ) Ak to nie je možné, náklady sa priradia na základe priamej analýzy pôvodu, nepriamej súvislosti alebo všeobecného prideľovacieho činiteľa.( ) Spoločné náklady, ktoré sú potrebné na zabezpečenie univerzálnych služieb aj neuniverzálnych služieb, sa rozdeľujú „obdobne“; pričom „rovnaké nákladové faktory sa musia uplatniť na univerzálne služby aj na neuniverzálne služby“( ).

52. Pokiaľ ide o účel ustanovenia, z článku 14 ods. 2 druhej vety je jasné, že účtovné informácie, ktoré si ustanovenie vyžaduje, sa použijú „ako základ pri výpočte čistých nákladov univerzálnej služby členskými štátmi“. V prílohe I k smernici 97/67 sa uvádzajú ďalšie usmernenia k výpočtu prípadných čistých nákladov na univerzálnu službu, ak existujú. Preto sa pri výpočte čistých nákladov zohľadňujú všetky ostatné relevantné prvky vrátane všetkých „nehmotných a trhových výhod“, ktoré vzniknú poskytovateľovi univerzálnej služby.( ) V prílohe I sa preto objasňuje, že výpočet čistých nákladov univerzálnej služby nie je len jednoduchým účtovným úkonom, naopak vyžaduje sa globálne posúdenie poštového trhu.

53. Navyše povinnosťou viesť oddelené účty podľa článku 14 sa zabezpečuje, „aby krížové dotácie nepriaznivo nevplývali na hospodársku súťaž“( ). Účtovné informácie by mali členským štátom a ich národným regulačným orgánom pomáhať (i) prijímať rozhodnutia týkajúce sa univerzálnej služby; (ii) pri zisťovaní, či si uložené povinnosti univerzálnej služby vyžadujú čisté náklady a či predstavujú neprimerané finančné zaťaženie pre poskytovateľa univerzálnej služby; (iii) zabezpečovať, aby sadzby uplatňované na univerzálnu službu boli v súlade so zásadami o sadzbách stanovenými v smernici 2008/6; (iv) zabezpečovať súlad so zásadami terminálnych poplatkov stanovenými v smernici 2008/6 a (v) monitorovať spravodlivé trhové podmienky, pokiaľ nezačne hospodárska súťaž fungovať efektívne.( )

54. Všetky tieto opatrenia pomáhajú pri dosahovaní jedného hlavného cieľa: prechodu k úplne konkurenčnému poštovému trhu. Keďže poštové trhy v členských štátoch boli tradične formované monopolmi, tento prechod sa musí uskutočniť postupne a pod dohľadom.( )

55. Pri monitorovaní prechodu k úplne konkurenčnému trhu zohrávajú ústrednú úlohu členské štáty a ich národné regulačné orgány.( ) Smernica 97/67 v podstate predstavuje len rámec všeobecných zásad prijatých na úrovni EÚ, pričom výber presných postupov má byť záležitosťou členských štátov, ktoré majú mať voľnosť pri výbere systému, ktorý je najlepšie prispôsobený ich podmienkam.( ) Pričom podmienky v jednotlivých členských štátoch sa líšia.

56. Napríklad čisté náklady na univerzálnu službu sa medzi členskými štátmi výrazne líšia.( ) Dôvodom sú odlišné trhové podmienky, ako aj politické rozhodnutia v jednotlivých členských štátoch. Čisté náklady na univerzálnu službu môžu byť nulové, zatiaľ čo (hmotné alebo nehmotné) výhody vyplývajúce z poskytovania povinnej univerzálnej služby môžu presahovať výšku nákladov. Hoci poskytovateľ univerzálnych služieb je povinný poskytovať poštové služby aj v oblastiach s vysokými nákladmi, z existencie siete, v rámci ktorej je jediným poskytovateľom ponúkajúcim poštové služby na celom území členského štátu a minimálne päť dní do týždňa, mu vyplývajú určité výhody.( ) V krajinách s dobrou infraštruktúrou, dobre dostupným územím a hustým zaľudnením (ako napríklad Holandsko) môžu tieto prínosy z existencie siete prevážiť náklady na poskytovanie služieb a produktov aj v menej ziskových oblastiach. Za takýchto okolností nevznikajú poskytovateľovi univerzálnej služby žiadne čisté náklady a, ako upozorňuje talianska vláda, akákoľvek prísnejšia požiadavka na účtovníctvo by poskytovateľa univerzálnych služieb iba ekonomicky zaťažila bez toho, aby z nej mal prínos. Bolo by to v rozpore so zásadou proporcionality, ktorej dodržiavanie sa výslovne vyžaduje v smernici 97/67, a s cieľom smernice, aby sa povinnosti univerzálnej služby plnili nákladovo efektívne.( )

57. V členských štátoch, v ktorých sú vzhľadom na trhové podmienky čisté náklady povinnosti univerzálnej služby pomerne vysoké a financované z verejných finančných prostriedkov alebo spoločne znášané poskytovateľmi poštových služieb a/alebo používateľmi, sú však potrebné oveľa podrobnejšie účtovné záznamy s cieľom umožniť národnému regulačnému orgánu posúdiť, či sa tieto príspevky používajú na účel, ktorý sa stanovuje v smernici 97/67.( )

58. V tomto zmysle smernica 97/67 skutočne predstavuje nástroj minimálnej harmonizácie.

59. To je aj dôvod, prečo povinnosť poskytovateľov univerzálnej služby viesť oddelené a transparentné účty je predmetom potrebných úprav.( )

60. V článku 14 ods. 4 sa národným regulačným orgánom umožňuje schváliť iné systémy nákladového účtovníctva, ak fungujú na základe dôsledne uplatňovaných a objektívne zdôvodniteľných zásad nákladového účtovníctva. Pri výklade vo vzťahu k preambule smernice 2008/6 tieto zásady zahŕňajú ustanovenie o účtovných informáciách dostatočne podrobných na to, aby členské štáty a ich národné regulačné orgány mohli riadne monitorovať prechod k úplne konkurenčnému trhu.( ) Existencia jedného alebo viacerých konkurentov na trhu by podľa môjho názoru svedčila o tom, že trh je v skutočnosti už konkurencieschopný.

61. Okrem toho, ak členský štát nevyužil mechanizmus financovania a poskytovateľ univerzálnej služby nedostáva štátnu pomoc, či už v skrytej podobe alebo inak, v smernici 97/67 sa ponecháva na národný regulačný orgán, aby rozhodol o neuplatňovaní účtovných požiadaviek podľa článku 14.( ) Za týchto okolností už nie je potrebné, aby národný regulačný orgán podrobne monitoroval účtovníctvo poskytovateľa univerzálnej služby, ktoré namiesto toho patrí do pôsobnosti práva hospodárskej súťaže.

62. Tvrdenie Komisie, že dostatočne podrobné účtovné informácie je možné zabezpečiť len oddeleným účtovaním každej jednotlivej služby alebo produktu, je preto značným zjednodušením tejto záležitosti a nemôže platiť pre univerzálnu službu vo všetkých členských štátoch.

63. Hoci v odôvodnení 29 smernice 97/67 sa poskytovateľom univerzálnych služieb ukladá povinnosť zaviesť systémy účtovníctva, „pomocou ktorých sa náklady môžu čo najpresnejšie priradiť službám“, je potrebné mať na pamäti, že toto znenie smernice stále ešte umožňovalo členským štátom mať vyhradený sektor služieb ako spôsob financovania univerzálnych služieb. Po zmene v roku 2008 môžu presný rozsah povinnosti poskytovateľov univerzálnej služby v oblasti účtovníctva stanovovať len členské štáty a ich národné regulačné orgány. Vzhľadom na to, že členské štáty teraz rozhodujú o financovaní univerzálnej služby na základe minimálnych požiadaviek stanovených v smernici 97/67, musia tiež rozhodnúť o presnosti požadovaného účtovného systému, aby zabránili neprimeranej ekonomickej záťaži poskytovateľa univerzálnej služby.

64. Súhlasím preto so spoločnosťou PostNL, ako aj z holandskou, talianskou a španielskou vládou, že členské štáty musia pri určovaní požadovanej miery podrobnosti údajov na vnútorných účtoch poskytovateľa univerzálnej služby mať značnú mieru voľnosti.( )

65. Tu je potrebné spomenúť, že vzhľadom na značnú mieru voľnosti členských štátov smernica 97/67 obsahuje určité ochranné opatrenia, napríklad overenie poskytovateľa univerzálnej služby nezávislým audítorom v súlade s touto smernicou.( )

66. Preto sa domnievam, že z výkladu článku 14 smernice 97/67 vzhľadom na jeho všeobecnú štruktúru a účel nevyplýva všeobecná povinnosť viesť samostatné účty pre každú jednotlivú službu alebo produkt v rámci univerzálnej poštovej služby. Naopak podrobnosť účtovných informácií, ktoré sa vyžadujú od poskytovateľa univerzálnej služby, je neoddeliteľne spojená s konkrétnymi okolnosťami, za akých sú univerzálne poštové služby poskytované v každom členskom štáte, ako napríklad štruktúra univerzálnej služby, prevládajúce podmienky na trhu a stupeň hospodárskej súťaže na národnom poštovom trhu.

67. Odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku preto musí byť, že článok 14 smernice 97/67 neukladá členským štátom povinnosť, aby vo vnútroštátnych právnych predpisoch stanovili, že poskytovatelia univerzálnej služby musia vo svojom vnútornom účtovníctve viesť oddelené účty pre každú službu a produkt, ktoré sú súčasťou univerzálnej služby.

C. O druhej prejudiciálnej otázke: zásada zohľadňovania nákladov v smernici 97/67

68. Druhá prejudiciálna otázka sa zaoberá tým, či z článku 12 prvej a druhej zarážky smernice 97/67 vyplýva, že sadzba za každú jednotlivú službu, ktorá je súčasťou univerzálnej služby, musí zohľadňovať náklady namiesto zohľadňovania nákladov za poskytovanie univerzálnej služby ako celku.

69. Inými slovami, druhou otázkou sa vnútroštátny súd snaží získať výklad toho, či článok 12 smernice 97/67 zakazuje krížovú dotáciu medzi rôznymi službami a produktmi, ktoré sa poskytujú ako súčasť povinnosti univerzálnej služby.

70. Sandd, poľská vláda a Komisia tvrdia, opierajúc sa o znenie článku 12, že sadzba za každú jednotlivú službu poskytovanú ako súčasť povinnosti univerzálnej služby musí zohľadňovať náklady. PostNL ako aj holandská, španielska a talianska vláda naopak tvrdia, že vzhľadom na právny a hospodársky kontext by článok 12 smernice 97/67 nemal byť vykladaný takýmto spôsobom.

71. Bez zadefinovala pojmu „služba alebo produkt“ na účely smernice 97/67 článok 12 97/67 vyžaduje, aby „sadzby za každú službu, ktorá je súčasťou univerzálnej služby“ boli v súlade s určitými zásadami. Sadzby musia byť prijateľné, musia zohľadňovať náklady a musia podnecovať k efektívnemu poskytovaniu univerzálnej služby, musia byť transparentné a nediskriminačné.( ) Zároveň sa však v článku 12 umožňuje členským štátom po prvé zachovať alebo zaviesť poskytovanie bezplatných poštových služieb pre nevidiace osoby a čiastočne zrakovo postihnuté osoby( ) a po druhé rozhodnúť, aby sa na celom ich území a/alebo cezhranične uplatňovala jednotná sadzba.( ) Po tretie ustanovením sa chráni právo poskytovateľov univerzálnej služby uzatvárať s používateľmi individuálne zmluvy o cenách.( )

72. Zo znenia a štruktúry článku 12 je jasné, že v ňom uvedené zásady je potrebné uplatňovať kumulatívne. Ako uviedli PostNL, holandská vláda a španielska vláda, existuje určitý rozpor medzi zásadou, že ceny musia zohľadňovať náklady, a zásadou, že musia byť prijateľné. V oblastiach s vysokými nákladmi by pri sadzbách vypočítaných striktne na základe nákladov poštové služby neboli považované za dostupné. Tento problém je v podstate základným dôvodom na zachovanie povinnosti univerzálnej služby napriek postupnej liberalizácii poštových trhov. Predpokladom povinnosti univerzálnej služby je, že dané služby a produkty sa nebudú ponúkať na celom území členského štátu za trhových podmienok. Poskytovanie niektorých služieb, ktoré tvoria súčasť univerzálnej služby, je preto možné len so stratou alebo pri čistých nákladoch, ktoré sa vymykajú rámcu bežných obchodných podmienok. Preto sa v smernici 97/67 stanovujú mechanizmy financovania čistých nákladov na univerzálne služby v prípade, že náklady nie je možné získať späť len zo sadzieb.( ) Pri výpočte čistých nákladov univerzálnej služby sa uplatňujú nielen účtovné zásady, ale zohľadnia sa aj nehmotné a trhové výhody.( )

73. Ďalej je potrebné mať na pamäti, že v článku 12 sa uvádza zásada, že ceny musia zohľadňovať náklady, spolu so zásadou, že ceny musia podnecovať k efektívnemu poskytovaniu univerzálnej služby.( ) Pojmom „podnecovať“ sa naznačuje, že náklady poskytovateľov univerzálnej služby by nemali byť len nahradené.

74. V nadväznosti na to nie je možné vykladať zásadu zohľadňovania nákladov striktne a okrem toho ju nie je možné vnímať len ako výsledok účtovných postupov.

75. Aký má teda význam a cieľ zásada zohľadnenia nákladov v článku 12 smernice 97/67?

76. Článok 12, ktorý vychádza z predtým platných ustanovení, bol vložený do smernice 97/67 zmenou v roku 2008, keď situácia na trhu nadobudla vyspelejší charakter. Odvtedy sa poštové služby ponúkajú v úplne konkurenčnom prostredí.

77. Na jednej strane sa článok 12 usiluje o „primerané riadenie univerzálnej služby“( ). Z primeraného riadenia univerzálnej služby vyplýva na jednej strane to, že náklady na zaťaženie vyplývajúce z povinnosti univerzálnej služby vychádzajú z nákladov na efektívnu prevádzku, a nie z nákladov, ktoré by mohli byť navýšené o neefektívne pracovné postupy a/alebo navýšené mzdy a iné nákladové úrovne,( ) a na druhej strane to, že poskytovatelia univerzálnej služby môžu plniť svoje poslanie na základe hospodárskych a finančných podmienok, ktoré pre nich nevytvárajú neprimerané finančné zaťaženie.( )

78. Na druhej strane v úplne konkurenčnom prostredí by ceny za poskytovanie univerzálnych poštových služieb podľa možnosti mali „odrážať bežné obchodné podmienky a náklady“. Cieľom je predísť narušeniu trhu a zároveň zabezpečiť finančnú rovnováhu univerzálnej služby. Zámerom smernice 97/67 je dosiahnuť to tým, že členským štátom bude naďalej umožňovať uplatňovanie jednotných sadzieb alebo cenových stropov na poskytovateľov poštových služieb pri určitých poštových službách.( ) Jednotnými sadzbami sa zabezpečuje, že ceny budú prístupné aj v oblastiach s vysokými nákladmi, pričom zároveň budú povzbudzovať k nákladovej efektívnosti.

79. Ako však uviedla španielska vláda, z uplatňovania jednotnej sadzby nevyhnutne vyplýva, že sa táto bude stanovovať vo vzťahu k priemerným nákladom univerzálnej služby. V opačnom prípade by bolo fakticky nemožné, aby takáto jednotná sadzba mohla odrážať rozdiely v nákladoch a službách, z ktorých pozostáva univerzálna služba.( )

80. Okrem toho jednotné sadzby vo forme „terminálnych poplatkov“ sa taktiež ukladajú pri doručovaní medzinárodnej pošty a balíkov, ako na pojednávaní uviedla holandská vláda. Na rozdiel od terminálnych poplatkov za cezhraničnú poštu v rámci EÚ( ) terminálne poplatky za doručovanie balíkov s pôvodom v tretích krajinách sa stanovujú nie na základe vzniknutých nákladov, ale medzinárodnou dohodou a ako kusová sadzba, ktorá je v mnohých členských štátoch nižšia ako náklady na vnútroštátne doručovanie.( ) Keďže elektronický obchod je čoraz obľúbenejší, počet takýchto medzinárodných balíkov sa neustále zvyšuje. Ak by každá jednotlivá služba, ktorá je súčasťou univerzálnej služby, mala zohľadňovať náklady, sadzby za vnútroštátne balíky by pravdepodobne prestali byť prijateľné, keďže dodatočné náklady vznikajúce z medzinárodných balíkov z tretích krajín by bolo možné vyrovnať len týmito sadzbami.

81. Koncepcia dotácií – buď ako krížového dotovania medzi jednotlivými poštovými službami, ktoré poskytuje poskytovateľ univerzálnych služieb, alebo ako mechanizmu kompenzácie – je preto neoddeliteľnou súčasťou štruktúry povinnosti univerzálnej služby v súlade so smernicou 97/67. Uznáva sa to aj v článku 7 uvedenej smernice, v ktorej sa stanovujú rôzne spôsoby financovania poskytovania univerzálnych služieb. Keďže vyhradený sektor bol zrušený, aj krížové dotácie z neuniverzálneho sektora do univerzálneho sektora by mohli predstavovať takéto financovanie, za predpokladu, že nemajú nepriaznivý vplyv na hospodársku súťaž.( ) V smernici 2008/6 sa dokonca výslovne uvádza, že zisky dosiahnuté z iných činností mimo rozsahu univerzálnej služby môžu byť použité na financovanie univerzálnej služby, za predpokladu že bude v súlade so Zmluvou.( ) Vzhľadom na využívanie krížových dotácií je univerzálna služba nezávislá od externého financovania, čo podľa záverečnej analýzy zabezpečuje konkurencieschopnosť poskytovateľa univerzálnej služby, ako aj dlhodobú životaschopnosť univerzálnej služby ako takej.( )

82. Výklad, ku ktorému sa prikláňa Sandd a Komisia, by preto nielenže bol v rozpore s celkovou koncepciou článku 12, ale aj s raison d’être univerzálnej služby. Kým je potrebné ukladať povinnosť univerzálnej služby, poštové služby nemôžu byť poskytované za ceny striktne orientované na náklady za každú jednotlivú službu.

83. Ako PostNL, tak aj poľská vláda pripomenuli (aj keď na iný účel), že zohľadnenie nákladov za každú jednotlivú službu je v každom prípade možné, len ak je možné náklady na poskytovanie každej jednotlivej služby identifikovať. V závislosti od národných podmienok nemusí byť možné priradiť všetky náklady vznikajúce pri poskytovaní povinnosti univerzálnej služby konkrétnej službe. V článku 14 ods. 3 písm. b) smernice 97/67 sa dokonca výslovne uznáva, že nemusí byť možné priradiť spoločné náklady priamo konkrétnej službe alebo produktu. Okrem toho v smernici 97/67 sa neuvádzajú dostatočne podrobné usmernenia k tomu, ako priraďovať spoločné náklady jednotným spôsobom v rámci všetkých členských štátov.

84. Bolo to zjavné vo veci Post Danmark( ), v ktorej bol Súdny dvor vyzvaný, aby rozhodol o tom, či situácia, v ktorej poskytovateľ univerzálnej služby ponúkal selektívne zníženie cien na úrovni nižšej, ako sú priemerné prevádzkové náklady tohto podniku, ale vyššej ako jeho priemerné diferenčné náklady, predstavovala zneužívanie dominantnej pozície. Pri riešení tejto otázky Súdny dvor výslovne ponechal podrobnosti správneho posúdenia spoločných nákladov na orgány členských štátov.( )

85. Preto je potrebné, aby členské štáty a ich regulačné orgány, ktoré majú značnú voľnosť pri vykonávaní smernice 97/67( ) a tiež „slobodu rozhodovať, ako najlepšie monitorovať krížové dotácie“( ), určili podrobnosti toho, čo vykonávanie článku 12 smernice 97/67 zahŕňa. Bude to záležať od národných špecifík v každom členskom štáte. Zatiaľ čo v niektorých členských štátoch je možné poskytovať väčšinu poštových služieb pri sadzbách zohľadňujúcich náklady podľa jednotlivých služieb, v iných členských štátoch môže byť potrebných viac krížových dotácií vzhľadom na značné percento oblastí s vysokými nákladmi, či už z geografických dôvodov, pre rozšírený rozsah povinnosti univerzálnej služby alebo z iných dôvodov.

86. Sandd tvrdí, že možnosť zohľadňovať náklady len pre univerzálnu službu ako celok by znemožnila hospodársku súťaž a viedla by k tomu, že konkurenti poskytovateľa univerzálnej služby by čelili umelo nízkym cenám, ktorým by nebolo možné konkurovať. Toto tvrdenie však neberie do úvahy skutočnosť, že napriek voľnosti, ktorá sa poskytla členským štátom pri zavádzaní a monitorovaní univerzálnej služby, činnosti poskytovateľov univerzálnej služby, či už v rámci povinnosti univerzálnej služby alebo mimo nej, naďalej podliehajú pravidlám práva hospodárskej súťaže v EÚ bez ohľadu na to, že niektoré tieto služby sú regulované.( ) V prípade, že poskytovateľ univerzálnej služby zneužíva ceny, konkurenti budú mať v rámci práva hospodárskej súťaže nárok na právnu ochranu.

87. Samotná skutočnosť, že PostNL ponúka svoje služby komerčným používateľom za pomerne nízke ceny, zatiaľ čo jej ceny za známky sa v posledných rokoch neustále zvyšovali, však nevyhnutne neznamená, že porušuje pravidlá hospodárskej súťaže. Podľa nového znenia smernice 97/67 by poskytovatelia univerzálnej služby mali „využívať pružnejšiu cenovú politiku v súlade so zásadou zamerania sa na náklady“( ). Poskytovatelia univerzálnych služieb takto majú priestor na vyjednávanie s určitými skupinami zákazníkov.( ) Za predpokladu, že zákazník býva v oblasti s nízkymi nákladmi alebo iných spôsobom znižuje náklady spojené so spracovaním jeho pošty (napr. jej prípravou), je možné, aby mu PostNL ponúkla služby za nižšie ceny pri súčasnom dodržaní zásad zakotvených v článku 12. Naopak, pri určovaní ceny za známky, na ktoré sa vzťahuje jednotná sadzba, a v niektorých členských štátoch aj cenový strop, PostNL musí zohľadniť, že listy s týmito známkami môže byť potrebné doručiť aj na odľahlé ostrovy.

88. Odpoveďou na druhú prejudiciálnu otázku preto musí byť, že článok 12 smernice 97/67 sa nemôže vykladať tak, že ukladá povinnosť poskytovateľom univerzálnej služby, že každá jednotlivá služba, ktorá je súčasťou univerzálnej služby, musí zohľadňovať cenu. Členské štáty alebo ich národné regulačné orgány však takúto požiadavku poskytovateľom univerzálnej služby môžu uložiť.

D. O tretej prejudiciálnej otázke: podmienky stanovené v smernici 97/67 k sadzbe výnosov poskytovateľa univerzálnej služby

89. Treťou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či požiadavka v článku 12 smernice 97/67, že ceny musia zohľadňovať náklady a musia podnecovať k efektívnemu poskytovaniu univerzálnych služieb, bráni tomu, aby sa na neurčité obdobie uplatnila pevná sadzba výnosov, pomocou ktorej sa zvýšia náklady na univerzálne poštové služby, pokiaľ ide o tarifnú zónu.

90. V tejto otázke sa v skutočnosti stretávajú dve rôzne záležitosti. Po prvé sa objavuje otázka, či zásada zohľadnenia nákladov v smernici 97/67 bráni tomu, aby poskytovatelia univerzálnej služby dosiahli návratnosť investícií pri výpočte nákladov vznikajúcich z poskytovania univerzálnej služby. Po druhé v tretej prejudiciálnej otázke sa tiež otvára otázka, či členské štáty môžu stanoviť pevnú sadzbu výnosov na neurčité obdobie podľa smernice 97/67.

91. Z prílohy I k smernici 97/67 je jasné, že výpočet čistých nákladov univerzálnej služby zahŕňa „nárok na primeraný zisk“ poskytovateľa univerzálnej služby.( ) Okrem toho, ako tvrdí španielska vláda, z informácie v článku 12 druhej zarážke týkajúcej sa toho, že ceny musia „podnecovať k efektívnemu poskytovaniu univerzálnej služby“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát) vyplýva, že poskytovatelia univerzálnej služby majú nárok na viac než len náhradu nákladov.( )

92. V smernici 97/67 sa však nehovorí o tom, čo by „primeraný zisk“ mal zahŕňať. Na zisk ako taký sa odkazuje len nepriamo, keď sa v smernici stanovuje, že poskytovateľ univerzálnej služby musí byť určený na „obdobie dostatočné dlhé pre návratnosť investícií“. Toto určenie však členské štáty musia podrobovať pravidelnému preskúmaniu.( )

93. Sandd sa opiera o judikatúru Súdneho dvora v iných regulovaných oblastiach týkajúcich sa služieb všeobecného hospodárskeho záujmu( ) a tvrdí, že koncept „primeraný výnos“ by mal byť určený na základe rentability investovaného kapitálu. Vzhľadom na to, že sadzby za poskytovanie univerzálnej služby musia zohľadňovať náklady, a nie zisk, sadzba výnosov na základe investície, ktorú vynaložil poskytovateľ univerzálnej služby, by predstavovala primeraný východiskový bod na určovanie primeraného zisku. Zistenia z jednej oblasti univerzálnych služieb však nemôžu byť priamo aplikované na iné oblasti, pretože forma, ako aj rozsah povinnosti poskytovať univerzálne služby sa líši na základe danej situácie na trhu.

94. V rámci spomínanej judikatúry Súdny dvor zakladá svoje odôvodnenie na usmernení, ktoré poskytla Komisia k tomu, ako posudzovať primeraný zisk za poskytovanie služieb všeobecného hospodárskeho záujmu.( ) V príslušnom oznámení Komisie sa „primeraný zisk“ vymedzuje ako „miera rentability kapitálu… pri zohľadnení úrovne rizika“. V oznámení Komisie sa ďalej uvádza, že „úroveň rizika závisí od dotknutého sektora, druhu služby a povahy mechanizmu náhrady“( ). Zároveň Komisia uznáva, že je možné použiť iné ukazovatele zisku.( )

95. Vzhľadom na rozdiely v rozsahu a financovaní univerzálnych poštových služieb medzi členskými štátmi musia existovať aj značné rozdiely v miere rizika, ktoré podstupuje poskytovateľ univerzálnej služby. V niektorých členských štátoch môže byť na rozdiel od iných členských štátov oveľa ťažšie nájsť poskytovateľa poštových služieb ochotného prevziať na seba povinnosť univerzálnej služby. S cieľom zabezpečiť poskytovanie univerzálnej služby, čo predstavuje jeden z hlavných cieľov smernice 97/67, bude musieť byť sadzba výnosov pre poskytovateľov univerzálnej služby v členských štátoch, v ktorých je oveľa ťažšie nájsť poskytovateľa poštových služieb, oveľa vyššia než v iných členských štátoch. Príslušne aj koncept primeraného zisku nie je pre všetky členské štáty rovnaký a okrem toho si vyžaduje hĺbkové posúdenie podmienok prevládajúcich na národnom poštovom trhu.

96. Skutočnosť, že sa v smernici 97/67 neuvádzajú podrobné pravidlá výpočtu primeraného zisku, je preto potrebné vykladať tak, ako to tvrdí španielska vláda, že ide o úmyselné rozhodnutie normotvorcu EÚ neharmonizovať tento aspekt na úrovni EÚ. Preto prináleží členským štátom, aby určili, čo predstavuje primeraný zisk, pri zohľadnení zásad uvedených v článku 12 smernice 97/67 a toho, že tento zisk nesmie narúšať hospodársku súťaž.( )

97. Teraz sa budem zaoberať otázkou, či sadzba výnosov pre poskytovateľa univerzálnej služby môže byť stanovená na neurčité obdobie ako pevná sadzba.

98. Smernica 97/67 v tomto smere neposkytuje veľa usmernenia. No vzhľadom na to, že určenie poskytovateľa univerzálnej služby musí byť pravidelne prehodnocované v súlade s článkom 4 smernice 97/67( ), zdá sa mi zrejmé, že sadzba výnosov stanovená členskými štátmi alebo ich národnými regulačnými orgánmi musí takisto byť minimálne pravidelne prehodnocovaná. Navyše vzhľadom na to, že primeraná sadzba výnosov do veľkej miery závisí od podmienok prevládajúcich na národnom poštovom trhu, je jasné, že sadzba výnosov musí byť prispôsobená vždy, keď sa podmienky na trhu zmenia. Pokiaľ bude miera návratnosti pravidelne prehodnocovaná a môže byť prispôsobená v súlade so zmenami na trhu, nevidím dôvod, prečo by miera návratnosti poskytovateľa univerzálnej služby nemohla byť na neurčité obdobie stanovená ako pevná.

99. V tomto zmysle PostNL a holandská vláda vo svojich písomných pripomienkach, ako aj počas pojednávania objasnili, že sadzbu výnosov poskytovateľa univerzálnej služby v Holandsku každoročne prehodnocuje ACM a že sú možné aj každoročné zásahy ministerstva s cieľom prispôsobiť ziskovú prirážku zo sadzby. Tvrdia, že od roku 2011 nebolo potrebné mieru návratnosti upravovať, čiastočne aj vďaka stratám, ktoré PostNL dosiahla za niekoľko rokov.

100. Navyše v situácii, keď sa posúdenie národného regulačného orgánu zdá nesprávne, používatelia a poskytovatelia univerzálnej služby zasiahnutí takýmto rozhodnutím musia mať možnosť podať odvolanie voči tomuto rozhodnutiu pred nezávislým odvolacím orgánom,( ) možnosť, ktorú Sandd využila začatím sporu vo veci samej. Používatelia a poskytovatelia poštových služieb sú takýmto spôsobom chránení pred nesprávnymi alebo svojvoľnými rozhodnutiami národných regulačných orgánov napriek značnému priestoru týchto orgánov na voľné konanie, ktorý im poskytuje smernica 97/67.

101. Odpoveď na tretiu prejudiciálnu otázku preto musí znieť, že článok 12 smernice 97/67 nebráni tomu, aby sa na neurčité obdobie uplatnila pevná sadzba výnosov, pomocou ktorej sa zvýšia náklady na univerzálne poštové služby, pokiaľ ide o tarifnú zónu, za predpokladu, že sadzba výnosov je pravidelne prehodnocovaná a môže byť jednoducho upravená. Pri výpočte primeraného zisku však národné regulačné orgány musia náležite zohľadniť podmienky prevládajúce na národnom poštovom trhu a dodržiavať zásady zakotvené v článku 12 a zabezpečiť, že schválená tarifná zóna nepovedie k narušeniu hospodárskej súťaže na poštovom trhu.

IV. Návrh

102. Vzhľadom na prechádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky ktoré položil Rechtbank Rotterdam (Okresný súd Rotterdam, Holandsko), takto:

1. Článok 14 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 97/67/ES z 15. decembra 1997 o spoločných pravidlách rozvoja vnútorného trhu poštových služieb Spoločenstva a zlepšovaní kvality služieb, zmenenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2008/6/ES z 20. februára 2008, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 97/67/ES s ohľadom na úplné dokončenie vnútorného trhu poštových služieb Spoločenstva, neukladá členským štátom všeobecnú povinnosť stanoviť vo vnútroštátnych právnych predpisoch, že poskytovatelia univerzálnej služby musia vo svojom vnútornom účtovníctve viesť oddelené účty pre každú zo služieb a produktov, ktoré sú súčasťou univerzálnej služby.

Podrobnosť účtovných informácií, ktoré sa vyžadujú od poskytovateľa univerzálnej služby, závisí od konkrétnych okolností, za akých sú univerzálne poštové služby poskytované v každom členskom štáte, ako napríklad štruktúra univerzálnej služby, prevládajúce podmienky na trhu a stupeň hospodárskej súťaže na národnom poštovom trhu.

2. Článok 12 smernice 97/67 sa nemôže vykladať tak, že ukladá povinnosť poskytovateľom univerzálnej služby, že každá jednotlivá služba, ktorá je súčasťou univerzálnej služby, musí zohľadňovať cenu. Členské štáty alebo ich národné regulačné orgány však takúto požiadavku poskytovateľom univerzálnej služby môžu uložiť.

3. Zásada, ktorá je stanovená v úvodnom odseku a v článku 12 druhej zarážke smernice 97/67, ustanovujúca, že ceny musia zohľadňovať náklady a musia podnecovať k efektívnemu poskytovaniu univerzálnych služieb, nebráni tomu, aby sa na neurčité obdobie uplatnila pevná sadzba výnosov, pomocou ktorej sa zvýšia náklady na univerzálne poštové služby, pokiaľ ide o tarifnú zónu, za predpokladu, že sadzba výnosov sa pravidelne prehodnocuje a môže byť jednoducho upravená.

Pri výpočte primeraného zisku však národné regulačné orgány musia náležite zohľadniť podmienky prevládajúce na národnom poštovom trhu a dodržiavať zásady zakotvené v článku 12 a zabezpečiť, že schválená tarifná zóna nepovedie k narušeniu hospodárskej súťaže na poštovom trhu.