NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

prednesené 16. decembra 2004 ( )

Vec C‑110/03

Belgické kráľovstvo

proti

Komisii Európskych spoločenstiev





„Žaloba o neplatnosť – Nariadenie (ES) č. 2204/2002 – Štátna pomoc na zamestnanosť – Porušenie nariadenia (ES) č. 994/98 – Zásada právnej istoty – Zásada subsidiarity – Zásady proporcionality a koherencie – Zásada zákazu diskriminácie – Právny základ“

1. Belgické kráľovstvo navrhuje, aby Súdny dvor zrušil nariadenie Komisie (ES) č. 2204/2002 z 5. decembra 2002 o uplatňovaní článkov 87 a 88 Zmluvy o ES o štátnej pomoci pre zamestnanosť( ), pretože sa domnieva, že porušuje nielen nariadenie Rady (ES) č. 994/98 zo 7. mája 1998( ), ale aj všeobecné zásady právnej istoty, subsidiarity, proporcionality, koherencie a zákazu diskriminácie, ktoré vyplývajú z práva Spoločenstva; okrem toho bolo prijaté na nesprávnom právnom základe.

I – Právny rámec

2. Pred preskúmaním dôvodov zrušenia uplatnených v žalobe je dôležité opísať kontext právnej úpravy, ktorá pozostáva z troch na seba nadväzujúcich úrovní: Zmluva ES, nariadenie č. 994/98 a nariadenie č. 2204/2002.

A – Zmluva ES

3. V Spoločenstve, ktoré sľubuje harmonický a vyrovnaný rozvoj hospodárskych činností, trvalý a neinflačný rast, ako aj vysoký stupeň zbližovania a hospodárskej súdržnosti (článok 2 ES), má hospodárska súťaž zásadný význam pri dosiahnutí týchto cieľov tým, že podmieňuje, po prvé, činnosti Spoločenstva zahŕňajúce systém, ktorý zabezpečí, aby sa na vnútornom trhu nenarušila hospodárska súťaž [článok 3 ods. 1 písm. g) ES] a po druhé, hospodársku politiku Spoločenstva a členských štátov, pri uskutočňovaní ktorej sa musí dodržať zásada slobodnej hospodárskej súťaže (článok 4 ods. 1 ES).

4. Prvá kapitola hlavy VI ES, ktorá obsahuje určité pravidlá v tejto oblasti, rozlišuje medzi pravidlami, ktoré sa uplatňujú na podniky (prvý oddiel) a pravidlami, ktoré sa uplatňujú na pomoc poskytovanú členskými štátmi (druhý oddiel). Obsahuje tri pravidlá pre štátnu pomoc:

1. Článok 87 ES:

– Odsek 1 vyhlasuje za nezlučiteľnú pomoc, ktorá ovplyvňovaním obchodu medzi členskými štátmi narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru.

Z tohto všeobecného pravidla existujú dve výnimky, ktoré sú uvedené v nasledujúcich odsekoch.

– Odsek 2 povoľuje, a to v každom prípade – ako potvrdzuje výraz „je“ –, určitú pomoc sociálnej povahy vyplývajúcu z mimoriadnych udalostí alebo poskytovanú určitým oblastiam Nemecka.

– Odsek 3 medzi ostatnými výslovne upravenými možnosťami stanovuje, že za zlučiteľnú „možno“ považovať pomoc na podporu hospodárskeho rozvoja oblastí s mimoriadne nízkou životnou úrovňou alebo s mimoriadne vysokou nezamestnanosťou.

2. Článok 88 ES:

– Odsek 1 ukladá Komisii povinnosť preskúmať schémy pomoci v členských štátoch.

– Podľa odseku 2 ak Komisia zistí, že pomoc je nezlučiteľná so spoločným trhom, musí požadovať, aby príslušný štát túto pomoc zrušil alebo upravil a prípadne môže predložiť vec priamo Súdnemu dvoru; za výnimočných okolností môže Rada rozhodnúť, že pomoc sa považuje za zlučiteľnú so spoločným trhom.

– Odsek 3 ukladá členským štátom povinnosť informovať Komisiu o zámeroch v súvislosti s poskytnutím alebo upravením pomoci, aby mohla začať konanie uvedené v prechádzajúcom odseku v prípade, ak je pomoc nezlučiteľná so spoločným trhom.

3. Článok 89 ES:

– Povoľuje Rade, aby prijala nariadenia potrebné na uplatnenie článkov 87 ES a 88 ES a najmä určila podmienky uplatnenia článku 88 ods. 3 ES, ako aj druhy pomoci, ktoré sú vyňaté z tohto postupu.

B – Nariadenie č. 994/98

5. Rada využila možnosť priznanú článkom 89 ES a prijala nariadenie č. 994/98, ktorého článok 1 povoľuje Komisii, aby v oblastiach, v ktorých má dostatočnú skúsenosť na to, aby definovala všeobecné kritéria, vyhlásila, že určité kategórie štátnej pomoci sú zlučiteľné so spoločným trhom a nevzťahuje sa na ne povinnosť oznámenia uvedená v článku 88 ods. 3 ES.( )

6. Toto splnomocnenie je odôvodnené tým, že posudzovanie zlučiteľnosti pomoci so spoločným trhom je v zásade na Komisii (odôvodnenie č. 2), ktorá má v tejto oblasti značnú skúsenosť (odôvodnenie č. 4) a tým, že „nariadenia o skupinových výnimkách zvýšia transparentnosť a právnu istotu“ tak, že ich vnútroštátne súdy môžu uplatňovať priamo (odôvodnenie č. 5).

7. Delegovanie právomoci však nie je absolútne, keďže podlieha niekoľkým podmienkam:

1. Oblasť pôsobnosti zahŕňa iba tieto kategórie (článok 1 ods. 1):

a) pomoc v prospech malých a stredných podnikov; výskumu a vývoja; ochrany životného prostredia; zamestnanosti a školenia;

b) pomoc, ktorá súhlasí s mapou schválenou Komisiou pre každý členský štát na poskytnutie regionálnej pomoci.

2. Pomoc má obligatórny a fakultatívny obsah, keďže pravidlá, ktoré ju upravujú:

a) musia špecifikovať účel pomoci, kategórie beneficientov, prahy pomoci, podmienky kumulácie a podmienky monitoringu (článok 1 ods. 2);

b) môžu najmä stanoviť prahy alebo iné podmienky v prípade poskytnutia individuálnej pomoci, vylúčiť určité odvetvia a stanoviť ďalšie podmienky zlučiteľnosti vyňatej pomoci (článok 1 ods. 3).

3. Pred schválením pomoci je potrebné dodržať určité osobitné procesné pravidlá, ako vypočutie zainteresovaných strán (článok 6) a konzultácie výboru zriadeného na tento účel (články 7 a 8).

4. Pomoc je vyňatá na určitú dobu, túto však možno predĺžiť (článok 4 ods. 1 a 3).

5. Nariadenia môžu byť zmenené a doplnené alebo zrušené, keď sa zmenia dôležité okolnosti, ktoré odôvodňovali ich prijatie alebo keď si to vyžaduje pokrokový rozvoj alebo fungovanie spoločného trhu, pričom v takomto prípade stanoví nové nariadenie adaptačné obdobie v dĺžke šesť mesiacov na prispôsobenie pomoci, ktorú upravovalo predchádzajúce nariadenie.

8. Na základe splnomocnenia udeleného nariadením č. 994/98 prijala Komisia 12. januára 2001 nariadenia (ES) č. 68/2001 a č. 70/2001 o uplatňovaní článkov 87 a 88 Zmluvy o ES na pomoc vzdelávaniu a pomoc malým a stredným podnikom( ). Prijala aj nariadenie č. 2204/2002, ktorého zrušenie sa navrhuje.

C – Nariadenie č. 2204/2002

9. Bez toho, aby boli dotknuté zdôvodnenia a vysvetlenia uvedené v odôvodneniach, možno nariadenie č. 2204/2002 zhrnúť takto:

1. Oblasť pôsobnosti

10. Na jednej strane sa nariadenie podľa článku 1 uplatňuje na tri schémy, ktoré predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES v prípade, keď v akomkoľvek odvetví podporujú:

a) tvorbu pracovných príležitostí,

b) prijímanie znevýhodnených pracovníkov a pracovníkov so zdravotným postihnutím,

c) krytie dodatočných nákladov pri zamestnávaní pracovníkov so zdravotným postihnutím.

11. Na druhej strane sa neuplatňuje na:

– pomoc pre činnosti súvisiace s vývozom [článok 1 ods. 3 písm. a)],

– pomoc závislú od prednostného využívania domáceho tovaru pred dovezeným [článok 1 ods. 3 písm. b)],

– v prípadoch uvedených v článku 9 (napríklad pomoc určitým odvetviam – odsek 1 –, pomoc poskytovaná jednému podniku alebo prevádzke, ktorá presahuje hrubú sumu pomoci 15 miliónov eur v priebehu troch rokov – odsek 2 –, pomoc na zachovanie pracovných miest – odsek 5 – alebo pomoc na zmenu pracovných zmlúv na dobu určitú na pracovné zmluvy na neurčitý čas – odsek 6).

2. Definície

12. Rovnako ako v prípade mnohých noriem Spoločenstva nariadenie definuje použité pojmy: „pomoc“; „malé a stredné podniky“; intenzita „hrubej“ a „čistej“ pomoci; „počet zamestnancov“; „znevýhodnený pracovník“ a „pracovník so zdravotným postihnutím“; „chránené zamestnanie“; „mzdové náklady“; súvislosť s realizáciou investičného zámeru; a investície do „hmotného“ a „nehmotného“ majetku.

3. Podmienky

a) Všeobecné podmienky

13. Podľa článku 3 je na vyňatie pomoci z povinnosti predchádzajúceho oznámenia uloženej Zmluvou potrebné:

– aby spĺňala všetky podmienky nariadenia, a

– aby obsahovala výslovný odkaz na nariadenie.

14. Je potrebné uviesť, že bez toho, aby boli dotknuté osobitné ustanovenia o kumulácii pomoci, sa limity pomoci uplatňujú bez ohľadu na to, či je pomoc plne financovaná zo štátnych zdrojov alebo čiastočne financovaná Spoločenstvom (článok 8).

b) Osobitné podmienky

15. Tieto podmienky závisia od sledovaných cieľov:

– vytváranie pracovných miest (články 4 a 7),

– prijímanie znevýhodnených a zdravotne postihnutých pracovníkov (článok 5) a

– dodatočné náklady na zamestnávanie pracovníkov so zdravotným postihnutím (článok 6).

4. Platnosť

16. Podľa článku 11 ostáva toto nariadenie v platnosti do 31. decembra 2006, hoci obsahuje aj tri prechodné ustanovenia:

– Oznámenia vybavované v čase nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia sa posúdia v súlade s jeho ustanoveniami.

– Schémy pomoci realizované pred nadobudnutím účinnosti tohto nariadenia bez povolenia Komisie a v rozpore s povinnosťou stanovenou v článku 88 ods. 3 ES sú vyňaté podľa tohto nariadenia, ak spĺňajú podmienky stanovené v nariadení.

– Po ukončení doby platnosti tohto nariadenia schémy pomoci, ktoré boli vyňaté podľa tohto nariadenia, ostanú vyňaté počas šiestich mesiacov.

II – Konanie pred Súdnym dvorom

17. Dňa 10. marca 2003 podalo Belgické kráľovstvo do kancelárie Súdneho dvora žalobu, v ktorej navrhuje, aby Súdny dvor zrušil nariadenie č. 2204/2002 a vyslovil, že nariadenie č. 994/98 nemožno uplatňovať.

18. Komisia Európskych spoločenstiev podala vyjadrenie, v ktorom navrhuje zamietnutie žaloby a zaviazanie žalobcu na náhradu trov konania.

19. Napriek tomu, že Súdny dvor vyhovel jeho návrhu na vstup do konania ako vedľajší účastník, Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska sa tohto práva vzdalo.

20. Po podaní repliky a dupliky účastníkmi konania bola písomná časť konania ukončená bez ďalších procesných úkonov.

21. Dňa 29. septembra 2004 sa za účasti žalobcu konalo pojednávanie, na ktorom sa zúčastnila aj žalovaná.

III – Analýza dôvodov zrušenia

22. Keďže prípustnosť žaloby nebola spochybnená,( ) je potrebné preskúmať dôvody uplatnené na podporu žaloby o neplatnosť podľa poradia, v akom ich uvádza žaloba: a) porušenie nariadenia č. 994/98, b) porušenie základných právnych zásad a c) porušenie Zmluvy vyplývajúce z pochybenia pri voľbe právneho základu.

23. Na úvod, keďže žalujúci štát navrhuje zrušenie celého nariadenia č. 2204/2002 – a nie iba niektorých jeho ustanovení – a opisuje množstvo hypotetických dôsledkov jeho budúceho praktického uplatňovania, je potrebné pripomenúť povahu žaloby o neplatnosť.

24. Podľa judikatúry Zmluva vytvorila systém právnych prostriedkov a konaní určených na zabezpečenie preskúmania zákonnosti aktov inštitúcií, a toto preskúmanie zverila súdom Spoločenstva.( ) Táto funkcia zahŕňa v prvom rade preskúmanie zákonnosti v doslovnom zmysle, ktoré umožňuje overiť súlad aktov inštitúcií s pravidlami, na ktorých sa tieto akty zakladajú. V druhom rade obsahuje aj prieskum ústavnosti, ktorého cieľom je overenie, či sú ustanovenia právnej úpravy všeobecného charakteru v súlade so Zmluvami, ktoré sú napriek svojej formálnoprávnej povahe medzinárodných nástrojov vykladané a uplatňované ako autentická ústava Spoločenstva.( )

25. Toto preskúmanie sa vykonáva predovšetkým prostredníctvom troch procesných prostriedkov: žaloby o neplatnosť, žaloby na nečinnosť a námietky nezákonnosti. Tento systém pomáha skompletizovať prejudiciálna otázka týkajúca sa platnosti, zatiaľ čo žaloby o náhradu škody umožňujú nepriame preskúmanie.( )

26. Žaloba o neplatnosť má plniť dvojaký účel: dodržiavanie práva Spoločenstva inštitúciami a obrana práv žalobcov (fyzických alebo právnických osôb, členských štátov a inštitúcií) voči inštitúciám.( )

27. Predmet tejto žaloby sa obmedzuje na akty prijaté spoločne Európskym parlamentom a Radou, akty prijaté Radou, Komisiou a Európskou centrálnou bankou s výnimkou odporúčaní a stanovísk, a akty prijaté Európskym parlamentom „ktoré majú mať právne účinky voči tretím osobám“.( ) Článok 237 písm. b) a c) ES okrem toho upravuje možnosť podať žalobu o neplatnosť proti opatreniam prijatým Radou guvernérov a Správnou radou Európskej investičnej banky.( )

28. Jednou zo základných charakteristík žaloby o neplatnosť je obmedzenie okruhu subjektov aktívne legitimovaných na jej podanie. Na rozdiel od privilegovaných žalobcov – členských štátov, Európskeho parlamentu, Komisie a Rady – Dvor audítorov a Európska centrálna banka môžu podať túto žalobu iba na ochranu ich výhradných práv( ), zatiaľ čo fyzické alebo právnické osoby môžu napadnúť iba rozhodnutia, ktoré sú im určené alebo ktoré sa ich priamo a osobne týkajú, hoci sú vydané formou nariadenia alebo rozhodnutia určeného inej osobe.( )

29. Dôvodmi žaloby môžu byť len nedostatok právomoci, porušenie podstatných formálnych náležitostí, porušenie Zmluvy alebo právneho pravidla týkajúceho sa jej uplatňovania a zneužitie právomoci. Prvé dva dôvody sa vzťahujú na vonkajšiu zákonnosť a možno na ne prihliadať z úradnej povinnosti,( ) zatiaľ čo posledné dva sa týkajú vnútornej zákonnosti a prihliada sa na ne len na základe námietky žalobcu. Hoci porušenie Zmluvy je všeobecným dôvodom, ktorý zahŕňa ostatné dôvody, má tento výpočet taxatívny charakter, takže žalobu nie je možné založiť na inom dôvode s výnimkou prípadu, ak možno tento dôvod podriadiť pod niektorý z výslovne uvedených dôvodov, čo je dobre možné, pretože preskúmanie veci nevyžaduje veľmi prísnu kvalifikáciu dôvodu, ale stačí, keď možno porušenie z návrhu vyvodiť.( ) Napriek tomu je pri prieskume potrebné zvážiť voľnú úvahu, ktorou disponujú inštitúcie pri výkone svojej činnosti.( )

30. Ak je žaloba dôvodná, Súdny dvor napadnutý akt zruší (článok 231 ES), pričom zrušenie sa môže týkať len niektorých ustanovení, ak možno túto časť aktu oddeliť od ostatného obsahu. V každom prípade, na rozdiel od žaloby o nesplnenie povinnosti, ktorá má deklaratórnu povahu, má rozsudok o žalobe o neplatnosť absolútnu záväznosť a materiálne aj formálne účinky veci rozhodnutej, pretože jeho cieľom je konvalidovať právny poriadok dotknutý nezákonnosťou ustanovenia Spoločenstva.

A – Porušenie nariadenia č. 994/98

31. Belgická vláda zahrnula pod tento názov dve skupiny tvrdení, v ktorých nariadeniu č. 2204/2002 vytýka, že: 1) nezaručuje transparentnosť ani právnu istotu, ktorú v oblasti pomoci na zamestnanosť vyžaduje splnomocňovacie nariadenie, a 2) sprísňuje uplatniteľný režim v rozpore s podmienkami udeleného splnomocnenia.

1. Transparentnosť a právna istota

a) O ich vyhlásení v nariadení č. 994/98

32. Podľa názoru Belgicka, hoci odôvodnenie č. 5 nariadenia č. 994/98 vyžaduje, aby nariadenie o výnimkách „zvýši[lo] transparentnosť a právnu istotu“, napadnuté nariadenie sa vyznačuje úplným nedostatkom zrozumiteľnosti tak v jeho normatívnom kontexte, ako aj v jeho ustanoveniach; okrem toho nespĺňa požiadavku právnej istoty, ktorá je v oblasti štátnej pomoci na zamestnanosť veľmi dôležitá.

33. Komisia poznamenáva, že v žalobe sa tvrdí porušenie odôvodnenia bez toho, aby bolo označené konkrétne záväzné ustanovenie, a ďalej uvádza, že napadnuté nariadenie má pozitívne účinky, pretože spôsobuje zlučiteľnosť niektorých schém pomoci so spoločným trhom, a naopak nevyvoláva žiadny negatívny účinok, keďže tak robí bez toho, aby bola dotknutá možnosť členských štátov vykonať predchádzajúce oznámenie. Na záver Komisia popiera nedostatok zrozumiteľnosti alebo porušenie zásady právnej istoty.

34. Norma opisuje skutočnosti, situácie alebo okolnosti tým, že im pripisuje určité dôsledky. Skutkové predpoklady a právne následky sú teda dvoma štrukturálnymi prvkami pravidla.( ) Dôvodové správy, preambuly a úvodné odôvodnenia neobsahujú tieto dva prvky a ich poslaním je iba znázorniť, odôvodniť alebo vysvetliť právnu úpravu, ktorú sprevádzajú a ktorej vo všeobecnosti predchádzajú, takže aj keď sú materiálnou súčasťou normy, nemajú žiadnu záväznosť, hoci sú užitočné ako výkladové kritéria.

35. Tvrdenie žalujúceho štátu sa sústreďuje na porušenie dvoch zásad výslovne vyjadrených v odôvodnení č. 5 splnomocňovacieho nariadenia, teda v časti, ktorá nie je záväzná, a preto jej hypotetické porušenie nemôže mať za následok zrušenie. Úlohou tohto ustanovenia je vysvetliť dôvod, ktorý viedol Radu k udeleniu splnomocnenia.

36. Napriek tomu musí zákonodarca rešpektovať zásady transparentnosti a právnej istoty ako pramene práva Spoločenstva,( ) ktorých nedodržanie je porušením v zmysle článku 230 ES,( ) nezávisle od skutočnosti, či sú tieto zásady výslovne uznané v odôvodnení nariadenia č. 994/98.

37. V dôsledku toho treba tvrdenia belgickej vlády o transparentnosti a právnej istote preskúmať ako tvrdenia o porušení právnych zásad Spoločenstva, hoci ich táto vláda takto neformulovala.

38. V rovnakom zmysle tieto tvrdenia chápe aj Komisia, ktorá sa k veci vyjadrila z tohto pohľadu.

b) O transparentnosti

39. Žalobca tvrdí nedostatok zrozumiteľnosti v dvoch ohľadoch: i) nedostatok zrozumiteľnosti normatívneho kontextu a ii) nedostatok zrozumiteľnosti ustanovení nariadenia.

i) Nedostatok zrozumiteľnosti normatívneho kontextu

40. Podľa žalobcu sa oblasť pôsobnosti napadnutého nariadenia čiastočne prekrýva s oblasťou pôsobnosti Usmernení o národnej regionálnej pomoci,( ) ako aj multisektorového rámca pre regionálnu pomoc veľkým investičným projektom( ) a nariadenia č. 70/2001.( ) Táto súčasná existencia môže viesť k rôznym konfliktom a preukazuje, že ide o text nejasný a vnútorne rozporný.

41. Je potrebné uviesť, že konflikt môže vzniknúť iba v prípade noriem rovnakej právnej sily, pretože zásada hierarchického usporiadania noriem rieši konflikty, ktoré vznikajú medzi normami nižšej a vyššej právnej sily. V dôsledku toho sa nemožno odvolávať na usmernenia, hoci im Súdny dvor priznal vo vzťahu ku Komisii záväzné účinky.( )

42. Nemožno vylúčiť kolíziu s nariadením č. 70/2001, pretože obe nariadenia sa neuplatňujú na vzájomne sa vylučujúce oblasti. Ide však o obvyklý rozpor, takže v prípade, keď dve nariadenia upravujú tú istú konkrétnu situáciu, je potrebné odkázať na všeobecné zásady časovej pôsobnosti a špeciality a všetky ostatné zásady, ktoré sa uplatňujú v takomto prípade.

43. Napokon skutočnosť, že ustanovenia nariadenia odporujú obsahu iného nariadenia neznamená, že prvé nariadenie je nejasné a vnútorne rozporné, a už vôbec nie v jeho celistvosti.

ii) Nedostatok zrozumiteľnosti ustanovení nariadenia

44. Pojem transparentnosti označuje to, čo sa zdá jasné, zrejmé, čo možno pochopiť bez váhania alebo nejednoznačnosti. Premietnutie tejto zásady do právnej vedy je iba prianím, keďže uplatňovanie práva v spoločenskom živote nie je jednoduché a neponúka vždy jednoznačné odpovede.

45. Aj keď už znenie normy umožňuje posúdiť jej určitosť, len jej uplatňovanie odhalí jej väčšiu alebo menšiu zložitosť. V tejto súvislosti má vplyv množstvo okolností, najmä stupeň diskrečnej právomoci priznanej zákonodarcovi.

46. Preskúmanie tvrdení žalobcu o nedostatku zrozumiteľnosti napadnutého nariadenia vyvoláva dve pripomienky. V prvom rade zjavný rozdiel vo výpočte ustanovení Spoločenstva vyplýva z hypotetických dôsledkov jeho uplatňovania; v druhom rade sa zdá, že žalobca nalieha na Súdny dvor, aby vyhlásil výkladový rozsudok, ktorým by rozptýlil pochybnosti, ktoré má žalobca v teoretickej rovine.( )

47. Žaloba smeruje k zrušeniu celého nariadenia. V súlade s tým, čo som už uviedol, má však tento procesný prostriedok obmedzený a veľmi presný rozsah, ktorý by bol prekročený v prípade, ak by bolo potrebné zaoberať sa každou nesúrodosťou a nejednoznačnosťou, ktorú uplatňuje žalobca.

48. Nebol predložený dôkazný prostriedok na preukázanie údajne nejasnej povahy.( ) Iba ak by na základe jednoduchého posúdenia bolo možné zistiť, že norma ako celok sa vyznačuje nedostatkom zrozumiteľnosti, že sa zdá značne nejasná, že nemá zmysel alebo že sa zdá nezlučiteľná s ostatnými ustanoveniami, bolo by ju potrebné zrušiť. Nebolo by to vhodné vtedy, keď ako v tomto prípade, sa toto posúdenie zakladá na domnienke, hoci tento záver môže byť odlišný v prípade vykonávacích aktov, ktoré tiež podliehajú súdnemu preskúmaniu.

49. V dôsledku toho je potrebné zamietnuť tvrdenie založené na nedostatku transparentnosti.

c) O právnej istote

50. Porušenie zásady právnej istoty je jedným z hlavných dôvodov uplatnených na podporu návrhu na zrušenie. Táto zásada je často spojená s ostatnými všeobecnými právnymi zásadami a keďže, ako som uviedol, neovplyvňuje delegovanie právomoci, budem sa ňou zaoberať ďalej v časti týkajúcej sa porušenia týchto zásad.

2. Uplatnenie prísnejšieho režimu na pomoc

51. Podľa žalujúcej vlády predstavuje prijatie prísnejšej právnej úpravy v oblasti pomoci na zamestnanosť prekročenie splnomocnenia udeleného Radou a obmedzeného len na kodifikáciu existujúcej praxe. Na podporu tohto dôvodu poukazuje na existujúce rozdiely medzi starým a novým režimom.

52. Žalovaná tvrdí, že jej bolo udelené splnomocnenie na zaznamenanie existujúcej praxe, ale aj na zachovanie možnosti určiť prísnejšie podmienky poskytnutia. Zdôrazňuje rovnako, že nebolo uplatnené porušenie žiadneho ustanovenia s výnimkou odôvodnenia č. 4 nariadenia č. 994/98.

53. Z právneho kontextu, v ktorom sa nachádza napadnuté nariadenie, vyplýva, prečo je potrebné tento dôvod zamietnuť.

54. Zmluva zveruje Komisii úlohu overovať, či je pomoc zlučiteľná so spoločným trhom, z čoho vyplýva povinnosť členských štátov túto pomoc Komisii vopred oznámiť, pričom zároveň vyhradzuje Rade možnosť prijať určité vykonávacie normy systému, čo je prípad, keď Rada poverí Komisiu, aby prijala všeobecné ustanovenia, ktoré vynímajú z povinnosti predchádzajúceho oznámenia schémy pomoci, ktoré spĺňajú kritéria zlučiteľnosti.

55. Splnomocnenie je odôvodnené „značn[ou] skúsenos[ťou]“, pričom nič neumožňuje tvrdiť, že Rada delegovala na Komisiu len právomoc kodifikovať existujúci režim bez možnosti prijať v prípade potreby prísnejšiu právnu úpravu. Komisia nemá povinnosť zhrnúť prechádzajúcu prax v texte právnej úpravy; stačí ak ju zužitkuje. Poznamenávam, že Rada vyhlásila v odôvodnení č. 7 splnomocňovacieho nariadenia, že „je vhodné, aby sa umožnilo Komisii pri prijímaní nariadení vynímajúcich kategórie pomoci z oznamovacej povinnosti stanovenej... pripojiť ďalšie detailnejšie podmienky tak, aby sa zabezpečila zlučiteľnosť“. Okrem toho posúdenie tejto zlučiteľnosti predpokladá uplatnenie všeobecných kritérií na konkrétny prípad pri zohľadnení existujúcich okolností, v dôsledku čoho nič nebráni tomu, aby bolo obvykle uplatňované pravidlo upravené pod podmienkou, že je táto zmena odôvodnená.

56. Žiadne z ustanovení obsiahnutých v nariadení č. 994/98 nezakazovalo Komisii upraviť pravidlá odlišné od dovtedy účinných pravidiel a nezaväzovalo ju tieto pravidlá jednoducho prepísať. Táto inštitúcia má povinnosť preskúmať zlučiteľnosť pomoci a rovnako môže prijať v určitom okamihu usmernenia, tieto môže neskôr meniť alebo zrušiť ich uplatňovanie pri dodržaní lehôt stanovených právom Spoločenstva.( )

57. Tvrdenie o neexistencii prechodného adaptačného obdobia sa rovnako zdá nedôvodné, keďže článok 11 nariadenia č. 2204/2002 obsahuje ustanovenia, s ktorými možno nesúhlasiť, ale nemožno ich ignorovať.( )

58. Odlišnou otázkou – ktorá nebola nastolená v tomto prípade – je, či nariadenie prijaté Komisiou na základe splnomocňovacej normy rešpektuje všeobecné a osobitné požiadavky v nej obsiahnuté.( )

B – Porušenie všeobecných právnych zásad

1. Zásada právnej istoty

59. Žaloba obsahuje opakované odkazy na zásadu právnej istoty, hoci formálne sa porušenie týka odôvodnenia nariadenia č. 994/98. Už som sa dotkol tohto hľadiska a odôvodňoval som potrebu individuálneho preskúmania tohto žalobného dôvodu medzi dôvodmi, ktoré sa týkajú porušenia všeobecných zásad práva Spoločenstva.

60. Na úvod je potrebné zdôrazniť, ako to uvádza aj žalovaná, že nariadenie č. 2204/2002 nezasahuje do právnej istoty,( ) keďže táto zásada veľmi všeobecného rozsahu, pretože zahŕňa ostatné zásady, dôvodne predpokladá očakávanie založené na správaní inštitúcií Spoločenstva pri uplatňovaní práva. Takto je potrebné chápať zmienku o splnomocňovacom ustanovení v odôvodnení č. 5, podľa ktorého „nariadenia o skupinových výnimkách zvýšia transparentnosť a právnu istotu“, pretože právna úprava, ktorú Komisia prijala na základe udeleného splnomocnenia umožňuje členským štátom poznať podmienky, za ktorých je plánovaná pomoc vyňatá z povinnosti prechádzajúceho oznámenia Komisii.

61. Napadnuté nariadenie je v súlade s požiadavkami právnej istoty, pretože presne uvádza podmienky zlučiteľnosti vyžadované inštitúciou, ktorej Zmluva zverila dohľad. Pokiaľ však neurčitosť jasne vyplýva z celkového vnímania normy, umožní len všeobecný a teoretický pohľad posúdiť, či bol výsledok viac alebo menej úspešne dosiahnutý.

62. Tento dojem nemožno získať po podrobnom preskúmaní obsahu napadnutej normy, ktorá pozitívne i negatívne vymedzuje oblasť svojej pôsobnosti, definuje ňou používané pojmy, určuje podmienky vyňatia, ako aj osobitosti každej schémy pomoci, a ktorá obsahuje ustanovenia o kumulácii, transparentnosti, kontrole a časovej pôsobnosti.( )

63. Výhrada týkajúca sa neistoty je ďalej oslabovaná, pretože podľa systému založeného Zmluvou je oznamovacia povinnosť všeobecným pravidlom, zatiaľ čo výnimka má obmedzenejšiu povahu a v dôsledku toho predpokladá doslovný výklad, a teda v prípade pochybnosti o jej rozsahu je potrebné uplatniť všeobecné pravidlo. V každom prípade ide o nariadenie, ktoré nie je taxatívne, ale jednoducho upravuje určité výnimky.

2. Zásada subsidiarity

64. Hoci formálne žalujúci štát uplatňuje porušenie zásady subsidiarity, vo svojej argumentácii sa zmieňuje o zásadách právnej istoty a proporcionality. Tieto zásady neskôr preskúmam samostatne a v tejto časti sa budem zaoberať zásadou subsidiarity, ktorá ovplyvňuje ústavný systém členských štátov, čo je prípad Belgicka, ktoré výlučnú právomoc v oblasti zamestnanosti zveruje regiónom. Belgicko vytýka nariadeniu, že nezohľadňuje tieto okolnosti, a zbavuje tak výnimku z povinnosti predchádzajúceho oznámenia jej účinkov.

65. Podľa názoru Komisie je zásada subsidiarity v tomto prípade irelevantná.

66. Článok 5 ods. 2 ES výslovne zakotvil zásadu subsidiarity do textu práva Spoločenstva a obmedzuje ju na tie oblasti, ktoré nepatria do výlučnej právomoci Spoločenstva.( )

67. Právny kontext nariadenia č. 2204/2002 potvrdzuje, že ide o oblasť, v ktorej bola právna úprava zverená výlučne Spoločenstvu z dôvodu samotnej povahy kontroly štátnej pomoci, keďže jej cieľom je overiť jej zlučiteľnosť so spoločným trhom.( )

68. Z tohto dôvodu je zásada subsidiarity bez významu a v tomto prípade sa neuplatňuje, a teda nemožno namietať jej porušenie.

3. Zásady proporcionality a koherencie

a) Zásada proporcionality

69. Podľa názoru žalobcu vytvára nariadenie, ktoré zrušenie navrhuje, stav neistoty. Stanovenie taxatívneho zoznamu skupín znevýhodnených pracovníkov v článku 2 ods. 2 písm. f) okrem toho nezohľadňuje regionálne osobitosti a sociálnu politiku členských štátov, čo je spolu s možnosťou oznamovať Komisii vopred opatrenia v prospech iných skupín neuvedených v tomto ustanovení, neprimerané vo vzťahu k cieľu, ktorým je zníženie nezamestnanosti.

70. Komisia, ktorá trvá na kontexte, v ktorom sa nariadenie nachádza, pripomína, že povinnosť predchádzajúceho oznámenia pomoci neuvedenej v nariadení sa zakladá na Zmluve.

71. Podľa judikatúry vyžaduje zásada proporcionality, aby boli prostriedky použité ustanovením Spoločenstva vhodné na dosiahnutie sledovaného cieľa a nešli ďalej ako je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.( ) Proporcionalita teda predpokladá koherenciu a súlad medzi sledovaným cieľom a opatreniami prijatými na jeho dosiahnutie.

72. Je teda potrebné posúdiť tento vzájomný vzťah so zreteľom na skutočný účel nariadenia, inak dôjde k jeho narušeniu. Belgická vláda nerešpektovala toto kritérium, keď si vybrala dôvod zrušenia, pretože hoci má podpora zamestnanosti základný význam v hospodárskej a sociálnej politike tak Spoločenstva, ako aj jeho členských štátov – tento cieľ je okrem toho uvedený v odôvodnení č. 6 nariadenia č. 2204/2002 – nemá takýto význam v prípade napadnutého nariadenia, hoci toto nariadenie má dopad na zamestnanosť. Nariadenie bolo prijaté na základe splnomocnenia, ktoré Rada udelila Komisii aby – a to je potrebné zdôrazniť – uľahčila uplatňovanie článkov 87 a 88 ES.

73. Okrem toho, ako som už zdôraznil, v oblasti, v ktorej je právomoc zverená výlučne Spoločenstvu, je potrebné priznať zákonodarcovi Spoločenstva rozsiahlu diskrečnú právomoc, takže len zjavne nevhodná povaha prijatých opatrení vo vzťahu k cieľu, ktorý príslušná inštitúcia sledovala, môže ovplyvniť jeho zákonnosť.( ) To však nie je tento prípad a prípadné nedostatky, ktoré vzniknú pri uplatňovaní ustanovení, nemôžu ovplyvniť ich proporcionalitu.( )

74. V dôsledku toho je potrebné zamietnuť dôvod založený na porušení zásady proporcionality.

b) Zásada koherencie

75. Žalobca vytýka Komisii, že porušila zásadu koherencie činností Spoločenstva tým, že obmedzila možnosti členských štátov uskutočňovať skutočnú politiku v prospech zamestnanosti.

76. Naopak žalovaná, po tom, čo pripomenula zmysel napadnutého nariadenia, tvrdí, že pri výkone rozsiahlej diskrečnej právomoci, ktorou disponujú inštitúcie pri vykonávaní spoločných politík, im ustálená judikatúra priznala právomoc zjednotiť rôzne ciele Spoločenstva.

77. Pri preskúmaní tohto dôvodu zrušenia je potrebné trvať na kontexte napadnutého nariadenia: vo všeobecnosti je pomoc poskytovaná členskými štátmi vyhlásená za nezlučiteľnú so spoločným trhom v prípade, keď narúša alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže, hoci za určitých okolností môže byť považovaná za zlučiteľnú so spoločným trhom. V každom prípade musí byť Komisia informovaná o plánovanej pomoci alebo jej upravení, aby sa mohla vyjadriť k jej zlučiteľnosti. V záujme uľahčenia tejto úlohy Rada poverila Komisiu, aby za určitých okolností stanovila podmienky, pri splnení ktorých sú členské štáty oslobodené od oznámenia určitej pomoci, najmä pomoci v prospech „zamestnanosti a školenia“ (článok 1 ods. 1 nariadenia č. 994/98).

78. Povinnosť predchádzajúceho oznámenia sa teda nezakladá na napadnutom nariadení, ale ako to správne zdôraznila Komisia, na samotnej Zmluve. Napadnutým nariadením Komisia iba kodifikovala v súlade s poskytnutým poverením podmienky, pri splnení ktorých sú určité schémy pomoci vyňaté z tejto povinnosti.

79. Politika zamestnanosti členských štátov nie je priamo dotknutá predmetnou normou Spoločenstva, ktorá sa uplatňuje v odlišnej oblasti.

4. Zásada zákazu diskriminácie

80. Belgická vláda tvrdí, že zachovaním skôr povolených schém pomoci, ale zavedením prísnejšieho režimu pre novú pomoc, napadnuté nariadenie porušuje zásadu zákazu diskriminácie medzi podnikmi, ktoré boli príjemcami pomoci pred nadobudnutím účinnosti nariadenia a tými, ktoré požiadajú o pomoc po tomto dátume.

81. Žalovaná inštitúcia v tejto súvislosti zdôrazňuje, že cieľom nariadenia je v súlade s jeho právnym základom vyňať z povinnosti predchádzajúceho oznámenia len pomoc, ktorá spĺňa stanovené podmienky. Nerobí nič iné, pretože ak by zrušilo skôr poskytnuté schémy pomoci alebo ak by ich podriadilo v súčasnosti zavedenému režimu, porušilo by nariadenia č. 994/98, ako aj samotnú Zmluvu.

82. Judikatúra už dávno vyslovila, že zákonodarca Spoločenstva porušuje pravidlo zákazu diskriminácie, ak zaobchádza s porovnateľnými situáciami rozlične,( ) alebo s rozdielnymi situáciami rovnako,( ) okrem prípadu, ak je tento rozdiel objektívne odôvodnený.( )

83. V tomto prípade sa žalujúci štát domnieva, že zmena právnej úpravy spôsobuje nezákonnosť. Táto zmena má však objektívny dôvod, ktorý vysvetľuje rozdiel spôsobených účinkov. Ak by sa bolo potrebné riadiť argumentáciou Belgického kráľovstva, viedlo by to k ustrnutiu a obsolétnosti právneho poriadku, pretože by nebolo možné prijať novú právnu úpravu odlišnú od starej. Ďalšia otázka, ktorá vzniká je otázka vplyvu, ktorý majú na nariadenie ostatné všeobecné právne zásady, ako sú zásady zákazu spätnej účinnosti, rešpektovania nadobudnutých práv, legitímnej dôvery alebo ostatné skôr uvedené zásady, predovšetkým zásada právnej istoty.

84. Z tohto dôvodu nič neumožňuje vysloviť, že uplatnený rozdiel v zaobchádzaní je neodôvodnený.

C – Pochybenie pri voľbe právneho základu

85. Posledný dôvod zrušenia uplatnený Belgickom sa zakladá na článku 241 ES. Žalobca tvrdí, že Amsterdamská zmluva doplnila do článku 137 odsek 3, aby umožnila Rade jednomyseľne prijať opatrenia, akými sú „finančné príspevky na... vytváranie pracovných miest“, čo vylučuje každú právomoc Komisie v tejto oblasti. Táto zmena spôsobuje, že nariadenie č. 994/98 už nemôže byť právnym základom nariadenia č. 2204/2002, keďže ním udelené splnomocnenie porušuje uvedené pravidlo Zmluvy v jeho zmenenej podobe.

86. Komisia uvádza, že článok 137 ES ods. 3 bol prijatý po nadobudnutí účinnosti nariadenia č. 994/98 bez toho, aby mal akékoľvek spätné účinky. Okrem toho sa domnieva, že toto ustanovenie Zmluvy sa v prejednávanej veci neuplatní.

87. S týmto rozborom možno iba súhlasiť.

88. Súdny dvor sa domnieva, že voľba právneho základu aktu sa musí zakladať na objektívnych skutočnostiach, ktoré možno súdne preskúmať, ako je jeho cieľ a obsah.( ) Ak tento akt sleduje niekoľko cieľov, je potrebné prihliadať na cieľ, ktorý je hlavný.( )

89. Vysoká úroveň zamestnanosti je základnou snahou Spoločenstva (článok 2), ktoré musí v tejto oblasti podporovať koordináciu politík členských štátov [článok 3 ods. 1 písm. i)], ktoré rovnako prejavujú veľký záujem o túto oblasť a prijímajú ekonomické opatrenia na dosiahnutie vysokej úrovne zamestnanosti.

90. Poskytovanie pomoci ovplyvňuje fungovanie spoločného trhu a narušuje hospodársku súťaž.( ) Na nápravu sú stanovené určité prostriedky kontroly, ktoré majú nepopierateľne dopad na zamestnanosť, medzi ktoré patrí nariadenie č. 994/98, ktoré slúži ako základ napadnutého nariadenia, a ktorého právnym základom nie je článok 137 ES, ani žiadny iný článok hlavy XI Zmluvy – Sociálna politika, všeobecné a odborné vzdelávanie a mládež – alebo hlavy VIII – Zamestnanosť – ale článok 89 ES, ktorý je súčasťou hlavy VI – Spoločné pravidlá pre hospodársku súťaž, zdaňovanie a aproximáciu práva. Táto voľba je nepopierateľná, keďže hlavným cieľom napadnutého nariadenia je uplatňovanie článkov 87 ES a 88 ES napriek tomu, a na tomto trvám, že má dopad na zamestnanosť.

91. Okrem toho je potrebné zdôrazniť, že splnomocňovacie nariadenie sa týka aj iných druhov pomoci, ako je pomoc poskytnutá malým a stredným podnikom, pomoc na výskum a vývoj alebo ochranu životného prostredia (článok 1 ods. 1), takže ak by sme prijali argumentáciu Belgického kráľovstva, toto nariadenie by sa muselo právne zakladať aj na každom ustanovení Zmluvy, ktoré oprávňuje Spoločenstvo konať v týchto oblastiach.

92. V dôsledku toho nie je uplatnenie článku 137 ES v tejto veci vhodné. Nejde o porušenie práva Spoločenstva, pretože právnym základom nariadenia č. 2204/2002 sú pravidlá hospodárskej súťaže obsiahnuté v Zmluve a jeho hlavným cieľom je zjednodušiť konanie upravené v článku 88 ods. 3 ES prostredníctvom splnomocnenia, ktoré Rada udelila Komisii.

IV – O trovách

93. V súlade s článkom 69 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora musí žalujúci štát znášať trovy konania, keďže jeho dôvody boli zamietnuté.

V – Návrh

94. So zreteľom na uvedené navrhujem, aby Súdny dvor:

1. zamietol žalobu o neplatnosť podanú Belgickým kráľovstvom proti nariadeniu Komisie (ES) č. 2204/2002 z 5. decembra 2002 o uplatňovaní článkov 87 a 88 Zmluvy o ES o štátnej pomoci pre zamestnanosť;

2. zaviazal Belgické kráľovstvo na náhradu trov konania.