NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 9. marca 2006 1( )

Vec C‑484/04

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska

„Pracovný čas – Minimálne doby denného a týždenného odpočinku – Usmernenia vnútroštátneho orgánu, podľa ktorých nie sú zamestnávatelia povinní dbať o skutočné dodržiavanie doby odpočinku – Maximálny týždenný a nočný pracovný čas – Nepoužiteľnosť možností odchýlky podľa článku 17 ods. 1 smernice 93/104/ES iba na časti pracovného času“

I – Úvod

1. V tomto konaní o nesplnení povinnosti Komisia Spojenému kráľovstvu vytýka, že niektoré z jeho vnútroštátnych právnych predpisov o úprave pracovného času zamestnancov alebo s nimi súvisiace usmernenia porušujú právo Spoločenstva.

2. Predmetom sporu účastníkov konania je najmä otázka, či Spojené kráľovstvo prijalo všetky opatrenia potrebné na realizáciu práv pracovníkov na ich minimálne doby denného a týždenného odpočinku. S tým môžu byť v rozpore usmernenia, ktoré vydalo ministerstvo obchodu a priemyslu a podľa ktorých nie sú zamestnávatelia povinní dbať na skutočné dodržiavanie týchto dôb odpočinku zo strany svojich pracovníkov.

3. Popritom ide o otázku, či právo Spoločenstva povoľuje výnimky z maximálnej dĺžky týždenného a nočného pracovného času aj u takých pracovníkov, u ktorých sa pracovný čas meria alebo je vopred určený iba čiastočne, alebo si ho môžu títo pracovníci určiť sami iba čiastočne.

II – Právny rámec

A – Právo Spoločenstva

4. Právny rámec Spoločenstva použiteľný na toto konanie tvorí smernica Rady 93/104/ES z 23. novembra 1993 o niektorých aspektoch organizácie pracovného času( ) (ďalej len „smernica o pracovnom čase“). Podľa jej článku 1 ods. 1 táto smernica ustanovuje minimálne požiadavky bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci pre organizáciu pracovného času.

5. V článkoch 3 a 5 smernice o pracovnom čase sú upravené minimálne doby denného a týždenného odpočinku. Podľa nich sú členské štáty povinné prijať opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie toho, aby každý pracovník mal nárok na minimálny denný odpočinok trvajúci 11 po sebe nasledujúcich hodín v priebehu 24 hodín (článok 3) a za každé obdobie siedmich dní nárok na minimálny neprerušovaný odpočinok v trvaní 24 hodín plus 11-hodinový denný odpočinok (článok 5 ods. 1).

6. S ohľadom na osobitosti určitých činností umožňuje smernica o pracovnom čase členským štátom, aby sa odchýlili od jej jednotlivých ustanovení, okrem iného od minimálnych dôb odpočinku a od maximálnej dĺžky týždenného a nočného pracovného času. V tejto súvislosti článok 17 ods. 1 smernice o pracovnom čase ustanovuje:

„Pri zachovaní náležitého zreteľa na všeobecné zásady ochrany bezpečnosti a zdravia pracovníkov sa členské štáty môžu odchýliť od uplatňovania článkov 3, 4, 5, 6, 8 alebo 16, keď sa vzhľadom na osobitnú povahu príslušnej činnosti trvanie pracovného času nemeria a/alebo nie je vopred určené alebo si ho môžu určiť sami pracovníci…“

B – Vnútroštátne právo

7. V Spojenom kráľovstve bola smernica o pracovnom čase prebratá do vnútroštátneho práva prostredníctvom nariadenia Working Time Regulations( ) (ďalej len „WTR“). WTR nadobudlo účinnosť 1. októbra 1998.

8. Článok 10 ods. 1 WTR, ktorým sa preberá článok 3 smernice o pracovnom čase upravujúci denný odpočinok, znie:

„Každý pracovník má nárok na minimálny denný odpočinok trvajúci 11 po sebe nasledujúcich hodín v priebehu 24 hodín, počas ktorých vykonáva prácu pre svojho zamestnávateľa.“

9. Článok 11 ods. 1 WTR, ktorým sa preberajú ustanovenia o týždennom odpočinku podľa článku 5 smernice o pracovnom čase, znie takto:

„s výnimkou ustanovení odseku 2 má každý dospelý pracovník nárok na minimálny neprerušovaný odpočinok v trvaní 24 hodín za každé obdobie siedmich dní, počas ktorého vykonáva prácu pre svojho zamestnávateľa.“

10. Okrem toho vydalo ministerstvo obchodu a priemyslu usmernenia( ), ktoré majú uľahčiť dotknutým zamestnávateľom a pracovníkom chápanie ustanovení WTR. O denných a týždenných dobách odpočinku odsek 5 týchto usmernení okrem iného uvádza:

„Zamestnávatelia musia zabezpečiť, že si pracovníci budú môcť čerpať svoje doby odpočinku, avšak nie sú povinní overovať, že tak aj spravia.“( )

11. Okrem toho sa do WTR v roku 1999 použitím článku 17 ods. 1 smernice o pracovnom čase vložil( ) článok 20 ods. 2, ktorý znie takto:

„Ak sa časť pracovného času pracovníka meria alebo je vopred určená, alebo si ju nemôže určiť sám pracovník, ale vzhľadom na osobitnú povahu príslušnej činnosti môže pracovník bez nariadenia zamestnávateľa rovnako vykonať prácu, ktorej trvanie sa nemeria, alebo nie je vopred určené, alebo si ho môže určiť sám pracovník, článok 4 ods. 1 a 2 a článok 6 ods. 1, 2 a 7 sa uplatnia len na to trvanie jeho pracovného času, ktoré sa meria alebo je vopred určené, alebo si ho nemôže určiť sám pracovník.“( )

III – Konanie pred podaním žaloby a žaloba

12. Listom z 21. marca 2002 Komisia namietala, že článok 20 ods. 2 WTR sa neprípustným spôsobom odchyľuje od dovolenej odchýlky, ktorú upravuje článok 17 ods. 1 smernice o pracovnom čase, a že právna aplikácia, ktorú odporúča ministerstvo obchodu a priemyslu v usmerneniach, je v rozpore s cieľmi smernice o pracovnom čase.

13. K tomuto sa vláda Spojeného kráľovstva vyjadrila listom z 31. mája 2002. Podľa jej názoru zodpovedali vnútroštátne vykonávacie predpisy vrátane usmernení požiadavkám obsiahnutým v smernici o pracovnom čase.

14. Dňa 2. mája 2003 zaslala Komisia odôvodnené stanovisko, v ktorom zopakovala svoje námietky. Vyzvala Spojené kráľovstvo, aby v lehote dvoch mesiacov od oznámenia tohto stanoviska prijalo potrebné opatrenia.

15. V liste z 30. júna 2003 však vláda Spojeného kráľovstva potvrdila svoj pôvodný názor.

16. Za týchto okolností podala Komisia 23. novembra 2004 podľa článku 226 ods. 2 ES žalobu. Pôvodne navrhovala, aby Súdny dvor:

– určil, že Spojené kráľovstvo si nesplnilo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 17 ods. 1 smernice 93/104 a z článku 249 ES tým, že

1. použilo odchýlku na pracovníkov, ktorých pracovný čas sa čiastočne nemeria alebo nie je vopred určený, alebo si ho pracovník môže určiť sám, a

2. neprijalo vhodné opatrenia na vykonanie práva na doby denného a týždenného odpočinku;

– zaviazal Spojené kráľovstvo na náhradu trov konania.

17. Dňa 26. januára 2006 Komisia svoju žalobu v ústnej časti konania pred Súdnym dvorom čiastočne preformulovala. Teraz navrhuje, aby Súdny dvor:

– určil, že Spojené kráľovstvo si

1. nesplnilo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 17 ods. 1 smernice 93/104 a z článku 249 ES tým, že použilo odchýlku na pracovníkov, ktorých pracovný čas sa čiastočne nemeria alebo nie je vopred určený, alebo si ho môže pracovník určiť sám, a

2. nesplnilo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 249 ES na vykonanie práva na doby denného a týždenného odpočinku tým, že ponechalo svoje oficiálne usmernenia v ich súčasnom znení;

– zaviazal Spojené kráľovstvo na náhradu trov konania.

18. Spojené kráľovstvo navrhuje, aby Súdny dvor:

– zamietol žalobu,

– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

19. V konaní pred podaním žaloby Komisia navyše vytýkala aj právny stav v Spojenom kráľovstve, pokiaľ ide výpočet dĺžky nočnej práce, ktorý vyplýva z článku 6 ods. 6 WTR a usmernení ministerstva obchodu a priemyslu; tento právny stav je v rozpore s článkom 8 smernice o pracovnom čase v spojení s jej odôvodneniami č. 11 a 12. Spojené kráľovstvo potom zmenilo príslušné ustanovenia v rámci stanovenej lehoty.( ) Vzhľadom na to už Komisia túto poslednú uvedenú výhradu vo svojej žalobe neuvádza.

IV – Právne posúdenie

A – O prvej časti žalobného dôvodu: Nezlučiteľnosť úpravy výnimiek v článku 20 ods. 2 WTR s článkom 17 ods. 1 smernice o pracovnom čase

20. Predmetom prvej časti žalobného dôvodu Komisie je článok 20 ods. 2 WTR v znení z roku 1999, podľa ktorého maximálne hranice pre týždenný a nočný pracovný čas môže pracovník využiť len na tú časť svojho pracovného času, „ktorej trvanie sa meria alebo je vopred určené, alebo si ju pracovník nemôže určiť sám“.

21. Komisia namieta, že na toto ustanovenie sa nevzťahuje možnosť odchýlky, ktorú upravuje článok 17 ods. 1 smernice o pracovnom čase. Táto možnosť odchýlky sa totiž použije iba na pracovníkov, ktorých celkový pracovný čas sa nemeria a/alebo nie je vopred určený, alebo si ho pracovníci môžu určiť sami. Naopak, nedovoľuje obmedzené použitie ustanovení o maximálnej dĺžke týždenného a nočného pracovného času na časti pracovných činností, ako to stanovuje článok 20 ods. 2 WTR pre prípad, že pracovný čas pracovníka sa iba čiastočne nemeria a/alebo nie je vopred určený, alebo si ho pracovník môže určiť sám len čiastočne.

22. Podľa ustálenej judikatúry je pri určení dosahu ustanovenia práva Spoločenstva potrebné súčasne zohľadniť jeho znenie, kontext a jeho ciele.( )

23. V prejednávanej veci vyplýva tak zo znenia článku 17 ods. 1 smernice o pracovnom čase, ako aj z jeho kontextu a zo zmyslu a účelu smernice o pracovnom čase ako celku, že odchýlky od maximálnej dĺžky týždenného a nočného pracovného času upravené právom Spoločenstva majú byť možné len vtedy, keď sa pracovný čas ako celok z dôvodu osobitnej povahy vykonávanej činnosti nemeria a/alebo nie je vopred určený, alebo keď si ho ako celok môžu určiť pracovníci sami. Naopak, možnosť odchýlky sa nepoužije, keď uvedené vlastnosti vykazujú iba jednotlivé časti pracovného času.

24. Už znenie článku 17 ods. 1 smernice o pracovnom čase sa teda vzťahuje na „pracovný čas“ ako celok, a nie na jeho jednotlivé časti. Aj „vykonávaná činnosť“, ktorej osobitná povaha odôvodňuje úpravu minimálnych dôb denného a týždenného odpočinku odchyľujúcu sa od všeobecných ustanovení smernice o pracovnom čase, je uvedená v jednotnom čísle. Rozhodujúce je teda celkové posúdenie činnosti dotknutého pracovníka, nie osobitná povaha jednotlivých úloh, ktoré sa viažu k tejto činnosti.

25. Kontext právnej úpravy, v ktorej sa nachádza možná odchýlka stanovená v článku 17 ods. 1 smernice o pracovnom čase, tento uhol pohľadu potvrdzuje. Napríklad pojem „pracovný čas“ zahŕňa podľa definície v článku 2 bode 1 smernice o pracovnom čase „akýkoľvek čas, počas ktorého pracovník pracuje, teda je k dispozícii zamestnávateľovi a vykonáva svoje činnosti [svoju činnosť – neoficiálny preklad] alebo povinnosti... “( ). Opätovne sa berie do úvahy celková činnosť pracovníka a nerozlišujú sa jej jednotlivé časti. Zo systematického výkladu preto rovnako vyplýva, že pojem pracovný čas predstavuje jednotný celok, ktorý je určený všeobecnou povahou činnosti pracovníka, a nie vlastnosťami jednotlivých úloh, ktoré vykonáva.

26. K rovnakému záveru sa dá dôjsť aj pri pohľade na cieľ ochrany pracovníka, ktorý sleduje smernica o pracovnom čase ako celok a ktorý výslovne nachádza svoje vyjadrenie( ) aj v jej článku 17 ods. 1.

27. Ako totiž vyplýva tak z právneho základu smernice o pracovnom čase, ktorým je článok 118a ES( ), ako aj z jej prvého, štvrtého, siedmeho a ôsmeho odôvodnenia a z jej článku 1 ods. 1, prostredníctvom smernice o pracovnom čase sa majú stanoviť minimálne požiadavky určené na zlepšenie životných a pracovných podmienok pracovníkov prostredníctvom aproximácie vnútroštátnych právnych predpisov týkajúcich sa najmä dĺžky pracovného času.( )

28. Okrem toho má podľa uvedených ustanovení harmonizácia predpisov týkajúcich sa organizácie pracovného času na úrovni Spoločenstva dokonalejšie ochrániť bezpečnosť a zdravie pracovníkov, okrem iného prostredníctvom stanovenia minimálnej doby denného a týždenného odpočinku a primeraných prestávok v práci, ako aj stanovením maximálneho priemerného týždenného pracovného času.( )

29. V Charte základných sociálnych práv pracovníkov Spoločenstva( ), z ktorej smernica o pracovnom čase( ) vychádza, je rovnako uvedené v bode 7, že realizácia vnútorného trhu musí viesť k zlepšeniu životných a pracovných podmienok pracovníkov v Európskom spoločenstve, a že tento proces sa týka pracovného času a organizácie pracovného času. V bode 8 tejto Charty sa uvádza, že každý pracovník Spoločenstva má nárok, okrem iného, na doby (týždenného) odpočinku, ktorých trvanie je potrebné na základe zvyklostí jednotlivých štátov cestou pokroku v týchto štátoch navzájom priblížiť.

30. Za týchto okolností sa ustanovenia o maximálnom pracovnom čase a o minimálnej dobe odpočinku obsiahnuté v smernici o pracovnom čase považujú v ustálenej judikatúre za mimoriadne dôležité pravidlá sociálneho práva Spoločenstva, z ktorých má mať prospech každý pracovník, čo je minimálnou požiadavkou nutnou na zabezpečenie ochrany jeho bezpečnosti a zdravia.( )

31. V dôsledku toho treba výnimky z uvedených pravidiel upravujúcich pracovný čas, ako napríklad možnosti odchýlky podľa článku 17 ods. 1 smernice o pracovnom čase, vykladať reštriktívne.( ) V súlade s cieľom tejto smernice, ktorým je zabezpečiť ochranu bezpečnosti a zdravia všetkých pracovníkov, tak musí byť možnosť odchýlky podľa jej článku 17 ods. 1 obmedzená na tie prípady, v ktorých celý pracovný čas, a nielen jeho časti, z dôvodu osobitnej povahy vykonávanej činnosti, nemôže byť meraný a/alebo vopred určený, alebo v ktorých si dotknutí pracovníci sami môžu určiť celý pracovný čas.

32. Pokiaľ by sa možnosť odchýlok podľa článku 17 ods. 1 smernice o pracovnom čase vzťahovala aj na prípady, v ktorých môže byť pracovný čas iba čiastočne meraný, určený vopred alebo určený samými pracovníkmi, existovalo by nebezpečenstvo obchádzania maximálnych hraníc pre týždenný a nočný pracovný čas upravených právom Spoločenstva. V takých prípadoch by sa mohol maximálny týždenný a nočný pracovný čas celkom alebo podstatne vyčerpať tou časťou činnosti dotknutého pracovníka, pri ktorej sa trvanie pracovného času meria, je určené vopred alebo si ho pracovníci nemôžu určiť sami. Pri plnení svojich ostatných úloh, u ktorých sa kvôli ich osobitnej povahe trvanie pracovného času nemeria alebo nie je určené vopred, alebo si ho môže určiť dotknutá osoba sama, by teda musel pracovník pravdepodobne prekročiť maximálne hranice pre týždenný alebo nočný pracovný čas.

33. Na základe uvedených úvah je potrebné konštatovať, že rozsah pôsobnosti článku 20 ods. 2 WTR presahuje rámec možnosti odchýlky stanovenej v článku 17 ods. 1 smernice o pracovnom čase, a je teda v rozpore s týmto ustanovením práva Spoločenstva.

34. Vo svojom vyjadrení k žalobe Spojené kráľovstvo uviedlo, že článok 20 ods. 2 WTR „nie je nevyhnutný na riadne prebratie článku 17 ods. 1 smernice o pracovnom čase“, a prisľúbilo toto vnútroštátne ustanovenie zrušiť. Z ústnej časti konania pred Súdnym dvorom vyplynulo, že zodpovedajúca zmena nariadenia je práve predmetom zákonodarného konania v Spojenom kráľovstve a jej predpokladané nadobudnutie účinnosti sa očakáva 6. apríla 2006.

35. Podľa ustálenej judikatúry sa má existencia nesplnenia povinnosti posudzovať na základe stavu, v ktorom sa dotknutý členský štát nachádzal v čase uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, a neskoršie zmeny nemôže Súdny dvor vziať do úvahy. Samotné oznámenie zmeny vnútroštátnych zákonov a vykonávacích predpisov nestačí.( )

36. V rozhodujúcom čase teda porušenie Zmluvy pretrvávalo. Za súčasného stavu konania je teda potrebné prvému žalobnému dôvodu Komisie vyhovieť.

37. V ústnej časti konania pred Súdnym dvorom sa Komisia vyjadrila, že bude uvažovať o späťvzatí svojho prvého žalobného dôvodu, hneď ako nadobudne zmena nariadenia o zrušení článku 20 ods. 2 WTR účinnosť. Pokiaľ by malo prísť k takémuto čiastočnému späťvzatiu žaloby, obmedzil by sa predmet uvedeného konania o nesplnení povinnosti iba na druhý žalobný dôvod Komisie, ktorej sú venované nasledujúce vyjadrenia.

B – O druhom žalobnom dôvode: Neexistencia vhodných opatrení na prebratie nároku na doby minimálneho denného a týždenného odpočinku

38. Vo svojom druhom žalobnom dôvode Komisia tvrdí, že Spojené kráľovstvo nesplnilo svoje povinnosti týkajúce sa prebratia nároku na minimálne doby denného a týždenného odpočinku, ktoré mu vyplývajú z článku 249 ES, tým, že ponechalo v platnosti svoje oficiálne usmernenia ministerstva obchodu a priemyslu v ich súčasnom znení. Predmetom tohto žalobného dôvodu sú usmernenia ministerstva obchodu a priemyslu, v ktorých sa uvádza, že zamestnávatelia musia zabezpečiť, že pracovníci môžu svoju dobu odpočinku čerpať, ale nie sú povinní overovať, že to aj spravili.

39. Ešte pred vecným posúdením tohto žalobného dôvodu je potrebné zodpovedať otázku jeho prípustnosti.

1. Prípustnosť

40. Podľa názoru Spojeného kráľovstva je druhý žalobný dôvod neprípustný z dvoch dôvodov.

a) O námietke týkajúcej sa rozšírenia predmetu sporu

41. Najprv Spojené kráľovstvo vytýka Komisii, že rozšírila predmet sporu počas konania o nesplnení povinnosti. Namieta, že sa Komisia vo svojej žalobe neobmedzila na obsah odôvodneného stanoviska. Druhý žalobný dôvod sa v odôvodnenom stanovisku obmedzuje na usmernenia ministerstva obchodu a priemyslu. V žalobe napriek tomu uviedla Komisia rozsiahlejší žalobný dôvod, že chýbajú vhodné opatrenia na zabezpečenie úplného a účinného prebratia smernice o pracovnom čase do praxe bez toho, že by opäť nadviazala na pôvodné obmedzenie svojho žalobného dôvodu na usmernenia.

42. Podľa ustálenej judikatúry je predmet žaloby na základe článku 226 ES vymedzený konaním pred podaním žaloby upraveným v tomto ustanovení. Žaloba preto musí byť založená na tých istých odôvodneniach a žalobných dôvodoch ako odôvodnené stanovisko. Výhrada, ktorá v odôvodnenom stanovisku nebola uvedená, nie je v konaní pred Súdnym dvorom prípustná.( )

43. Z toho však nie je možné vyvodiť, že v každom prípade musí existovať úplný súlad medzi znením výhrad vo výzve, vo výroku odôvodneného stanoviska a v žalobných návrhoch, pokiaľ nedošlo k rozšíreniu alebo zmene predmetu sporu.( )

44. V uvedenom prípade vysvetlila Komisia v bode 22 svojho odôvodneného stanoviska, že nemá žiadne námietky proti ustanoveniam WTR, ktorými sa preberajú články 3 a 5 smernice o dobách denného a týždenného minimálneho odpočinku, ako takým. Taká prax, ktorá vyplýva najmä z usmernení ministerstva obchodu a priemyslu, však nie je v súlade so smernicou o pracovnom čase. V bode 23 odôvodneného stanoviska dospela Komisia k záveru, že pohľad Spojeného kráľovstva uvedený v usmerneniach je nezlučiteľný s cieľom smernice, a znenie usmernení je preto potrebné zmeniť. Na záver Komisia v bode 27 odôvodneného stanoviska podčiarkla, že podľa článku 249 ES je smernica záväzná pre každý členský štát, ktorému je určená, a to vzhľadom na výsledok, ktorý sa má dosiahnuť. Členské štáty teda nesú zodpovednosť za to, že práva, ktoré garantuje smernica o pracovnom čase, predovšetkým práva týkajúce sa s dôb denného a týždenného odpočinku, sa poskytujú a uplatňujú.( ) Samotné prebratie smernice nepostačuje. Usmernenia totiž môžu viesť k takej praxi, ktorá bude v rozpore so smernicou o pracovnom čase.

45. Vo svojej žalobe poukazuje Komisia v bode 25 opätovne na prebratie článku 3 a 5 smernice o pracovnom čase prostredníctvom článkov 10 a 11 WTR. Potom cituje príslušné miesto z usmernení a v bode 26 žaloby opätovne uvádza, že podľa jej názoru by usmernenia mohli povzbudiť a podporiť prax, ktorá nezodpovedá požiadavkám smernice o pracovnom čase. Sumárne dospela Komisia v bode 29 žaloby k záveru, že v usmerneniach uvedená prax nie je zlučiteľná s povinnosťou komplexne a účinne prebrať smernicu o pracovnom čase; podľa článku 249 ES majú členské štáty zreteľnú zodpovednosť za to, že práva garantované smernicou o pracovnom čase, konkrétne práva týkajúce sa minimálnych dôb denného a týždenného odpočinku, sa budú účinne poskytovať a uplatňovať.( )

46. Za týchto okolností je potrebné konštatovať, že Komisia v uvedenom prípade rozšírením predmetu sporu vôbec neporušila práva Spojeného kráľovstva na obranu. Naopak oprela svoju žalobu, pokiaľ ide o druhý žalobný dôvod, o rovnaké úvahy ako v prípade odôvodneného stanoviska. Bez toho, že by sa Komisia obracala proti prebratiu smernice o pracovnom čase prostredníctvom ustanovení WTR ako takému, má Komisia tak vo svojom odôvodnenom stanovisku, ako aj vo svojej žalobe výhrady voči takej praxi odporúčanej orgánmi, ktorá je uvedená v usmerneniach ministerstva obchodu a priemyslu.

b) O námietke neurčitosti žaloby

47. Spojené kráľovstvo okrem toho namieta neurčitosť žaloby. Namiesto toho, aby Komisia poukázala na všeobecnú povinnosť, ktorá vyplýva členským štátom z článku 249 ES, podľa názoru Spojeného kráľovstva mala Komisia v prípade, o aký ide v prejednávanej veci, ktorý sa údajne týka nesprávneho prebratia smernice, jednoznačne a podrobne uviesť oblasti, v ktorých považuje prebratie smernice o pracovnom čase za chybné.

48. Z článku 38 ods. 1 písm. c) Rokovacieho poriadku Súdneho dvora a súvisiacej judikatúry vyplýva, že žaloba musí obsahovať predmet konania a stručný opis žalobných dôvodov a že tento opis musí byť dostatočne jasný a zreteľný, aby žalovanému umožnil pripraviť si svoju obranu a Súdnemu dvoru vykonávať svoju preskúmavaciu činnosť.( )

49. V prejednávanej veci sú predmetom druhého žalobného dôvodu Komisie v jej žalobe, ako aj predtým v jej odôvodnenom stanovisku výslovne usmernenia ministerstva obchodu a priemyslu.( ) Jadrom jej výčitky, ktorá je obzvlášť zreteľne vyjadrená najmä v bodoch 25 a 30 žaloby, je signál pre zamestnávateľov vychádzajúci z usmernení, že nie je potrebné zabezpečiť, aby ich pracovníci skutočne využili prestávky na odpočinok, na ktoré majú nárok; namiesto toho stačí, že pracovníkom, ktorí si chcú čerpať dobu odpočinku, sa v tom nebude brániť.

50. Za týchto okolností Komisia špecifikovala dostatočne, v čom vidí ňou uvádzané nesplnenie povinnosti.

51. To, že Komisia sa vo svojom žalobnom návrhu odvoláva iba na článok 249 ES a nepožaduje odsúdenie Spojeného kráľovstva pre porušenie článkov 3 a 5 smernice o pracovnom čase, je v tejto súvislosti nepodstatné. Konanie o nesplnení povinností totiž smeruje k tomu, aby Súdny dvor určil, že členský štát si nesplnil povinnosť vyplývajúcu zo Zmluvy (článok 226 ods. 1 ES a článok 228 ods. 1 ES). V prípade neprebratia alebo nesprávneho prebratia smernice spočíva porušenie Zmluvy v porušení článku 249 ods. 3 ES. Práve z tohto ustanovenia Komisia vo svojej žalobe vychádza.

52. Zo žaloby o nesplnenie povinnosti musí byť tiež samozrejme zrejmé, ktoré ustanovenia smernice sa podľa názoru Komisie v rozpore s článkom 249 ods. 3 ES neprebrali alebo prebrali nesprávne. Zmysluplnejšie by bolo výslovné uvedenie dotknutých ustanovení v žalobe. V žiadnom prípade to ale nie je nevyhnutné. Ako už totiž bolo uvedené, opis predmetu sporu a žalobných dôvodov musí byť dostatočne jasný a zreteľný, aby sa členskému štátu umožnila príprava obrany a Súdnemu dvoru vykonávanie jeho preskúmavacích úloh. V prejednávanej veci na splnenie týchto požiadaviek stačí odkaz Komisie na nesprávne „prebratie práva na doby denného a týždenného odpočinku“, ktorý sa nachádza tak v samotnom žalobnom návrhu, ako aj v odôvodnení žaloby. Komisia nakoniec na rôznych miestach svojej žaloby výslovne odkazuje na články 3 a 5 smernice o pracovnom čase.( )

c) Čiastkový záver

53. V dôsledku toho je žaloba, pokiaľ ide o druhý žalobný dôvod, celkovo prípustná.

2. Odôvodnenie

54. Druhý žalobný dôvod Komisie je dôvodný, ak je sporný obsah odseku 5 usmernení ministerstva obchodu a priemyslu v rozpore s cieľom, ktorý vyplýva pre členské štáty z článkov 3 a 5 smernice o pracovnom čase v spojení s článkom 249 ods. 3 ES.

55. Predmetom sporu účastníkov konania je v zásade otázka, či sa článkom 3 a 5 smernice o pracovnom čase vyhovie už vtedy, keď sa dotknutým pracovníkom prizná iba právny nárok na doby denného a týždenného odpočinku, alebo či musia členské štáty okrem toho uložiť zamestnávateľom povinnosť dosiahnuť určitý výsledok, teda zabezpečiť, že doby odpočinku budú aj skutočne dodržané.

a) Hlavné tvrdenia účastníkov konania

56. Spojené kráľovstvo vyvodilo najmä zo znenia článkov 3 a 5 smernice o pracovnom čase záver, že pracovníkom je potrebné priznať iba právny nárok na ich doby denného a týždenného odpočinku („ensure that… every worker is entitled to…“), ale že zamestnávatelia nie sú povinní zabezpečiť skutočné dodržiavanie dôb odpočinku. Na rozdiel od iných ustanovení tejto smernice nevyplýva z uvedených ustanovení povinnosť dosiahnuť určitý výsledok. Nie je možné od zamestnávateľov požadovať, aby nútili pracovníkov ku skutočnému využitiu dôb odpočinku, na ktoré majú nárok. V tomto zmysle zvýrazňujú usmernenia ministerstva obchodu a priemyslu iba to, kde sú hranice zodpovednosti zamestnávateľa.

57. Pre porovnanie poukazuje Spojené kráľovstvo na maximálne hranice pre týždenný a nočný pracovný čas v článku 6 ods. 2 a článku 8 ods. 1 smernice o pracovnom čase, ktoré obsahujú formuláciu orientovanú silnejšie na výsledok („ensure that… does not exceed…“) v porovnaní s článkami 3 a 5 smernice o pracovnom čase. Spojené kráľovstvo okrem toho vytvára paralelu s právnou úpravou materskej dovolenky uvedenou v článku 8 smernice 92/85( ), kde sa v oboch odsekoch rozlišuje medzi právnym nárokom a povinnosťou dosiahnuť určitý výsledok, pričom sa pre samotný právny nárok v prvom odseku uvedeného predpisu používa formulácia „entitled to“.

58. Komisia s týmito tvrdeniami Spojeného kráľovstva opierajúcimi sa o znenie a kontext právnej úpravy nesúhlasí a poukazuje v tejto súvislosti najmä na nejednotnosť formulácií, ktoré sú zrejmé nielen medzi rozličnými jazykovými zneniami smernice, ale aj v rámci samotných jednotlivých jazykových znení. Podľa jej názoru vyplýva z článku 249 ES zreteľná zodpovednosť pre členský štát zabezpečiť, že práva pracovníkov upravené v smernici o pracovnom čase, najmä tie, ktoré súvisia s minimálnymi dobami denného a týždenného odpočinku, budú účinne zaistené a uplatňované. Zamestnávatelia by to mali zabezpečiť pomocou zodpovedajúcej podnikovej organizácie.

59. Sporný odsek 5 usmernení ministerstva obchodu a priemyslu motivuje podľa názoru Komisie zamestnávateľov prakticky k takému správaniu, ktoré nespĺňa požiadavky smernice o pracovnom čase. Zamestnávateľom sa vsugeruje názor, že nemusia zabezpečiť, aby ich pracovníci aj skutočne využívali doby odpočinku, ktoré im boli priznané. Usmernenia zamestnávateľov od tohto zabezpečenia prinajmenšom odrádzajú.

b) Posúdenie

60. Podľa článkov 3 a 5 smernice o pracovnom čase sú členské štáty povinné prijať opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie toho, aby každý pracovník mal nárok na minimálny denný odpočinok trvajúci jedenásť po sebe nasledujúcich hodín v priebehu 24 hodín a za každé obdobie siedmich dní na minimálny neprerušovaný odpočinok v trvaní 24 hodín plus 11‑hodinový denný odpočinok uvedený v článku 3.

61. Okrem tohto konštatovania však ani znenie článkov 3 a 5, ani systematika smernice o pracovnom čase neobsahuje bližšie odkazy na to, aké konkrétne požiadavky musia členské štáty pre zamestnávateľov stanoviť, aby sa účinne dosiahol cieľ práva Spoločenstva garantovať minimálny denný a týždenný odpočinok.

62. Formulácie rôznych ustanovení smernice o pracovnom čase sa podstatne líšia tak medzi jednotlivými jazykovými zneniami, ako aj v rámci samotných jazykových znení. V anglickom znení sa v článkoch 3, 4, 5 a 7 sústavne používa výraz „is entitled to“, z čoho by sa dal odvodiť iba právny nárok. Vo francúzskom, talianskom a portugalskom jazykovom znení sa používa v tých istých článkoch pojem „bénéficie“ (francúzsky) alebo „benefici“ (taliansky) alebo „beneficiem“ (portugalsky), čo by sa do nemčiny dalo preložiť ako „genießen“ (požívať) alebo „zugute kommen“ (mať prospech) a následne mohlo predstavovať povinnosť dosiahnuť určitý výsledok. V mnohých ďalších jazykových zneniach nie je používaná terminológia jednotná ani v rámci samotného ustanovenia o dobách odpočinku (články 3, 4, 5 a 7). Napríklad nemecká verzia článkov 3, 4 a 5 používa výraz „gewährt wird“ (poskytne sa), ale v článku 7 smernice je naproti tomu uvedený výraz „erhält“ (dostane). V španielskom znení článkov 3 a 5 sa používa pojem „disfruten“, zatiaľ čo v článku 4 „tengan derecho a disfrutar“ a v článku 7 „dispongan“. Podobne nejednotné je v holandskom jazykovom znení v článkoch 3 a 5 slovo „genieten“, ale v článku 4 „hebben“ a v článku 7 výraz „wordt toegekend“.

63. Touto všeobecnou nejednotnosťou používania jazyka možno vysvetliť aj skutočnosť, že smernica o pracovnom čase nepoužíva pri určovaní maximálnej dĺžky týždenného a nočného pracovného času v článku 6 ods. 2 a v článku 8 ods. 1 rovnaké formulácie ako pri určovaní minimálnych dôb odpočinku. Tam sa od členských štátov požaduje prijatie opatrení nevyhnutných na zabezpečenie toho, aby týždenný alebo nočný pracovný čas „neprekračoval“ stanovenú maximálnu dobu trvania.( )

64. V rozpore s názorom Spojeného kráľovstva sa z príslušnej voľby slov nedá odvodiť žiadny kvalitatívny rozdiel medzi predmetom článkov 6 a 8 smernice o pracovnom čase na jednej strane a predmetom sporných článkov 3 a 5 na druhej strane. Proti takému rozdielu hovorí najmä ôsme odôvodnenie smernice o pracovnom čase, v ktorom sa jedným dychom a s rovnakým cieľom uvádzajú minimálne doby odpočinku a maximálne doby trvania pracovnej činnosti: obe slúžia na zaistenie bezpečnosti a zdravia pracovníkov.

65. Vo svetle tohto cieľa( ) je preto potrebné preskúmať aj rozsah povinností, ktoré členským štátom vyplývajú z článkov 3 a 5 smernice o pracovnom čase v súvislosti s minimálnymi dobami denného a týždenného odpočinku. Ako už bolo uvedené( ), ustanovenia o maximálnom pracovnom čase a o minimálnej dobe odpočinku sa v ustálenej judikatúre považujú za mimoriadne dôležité pravidlá sociálneho práva Spoločenstva, z ktorých má mať prospech každý pracovník, čo je minimálnou požiadavkou nutnou na zabezpečenie ochrany jeho bezpečnosti a zdravia.( ) Potrebný účinok práv priznaných pracovníkom smernicou o pracovnom čase musí byť zabezpečený v plnom rozsahu, čo nevyhnutne prináša so sebou povinnosť členských štátov zaručiť dodržanie všetkých minimálnych požiadaviek stanovených touto smernicou.( )

66. Na dosiahnutie ochrany bezpečnosti a zdravia pracovníkov je potrebné, aby sa im ustanovené minimálne doby odpočinku aj skutočne poskytli.( ) To najmä predpokladá, že zamestnávatelia vytvoria svojim pracovníkom také predpoklady, aby si prislúchajúce doby odpočinku mohli aj skutočne čerpať a aby sa im v tom napríklad z dôvodu praktických prekážok nebránilo.( )

67. Určite je za normálnych okolností neprimerané, ak nie úplne nedovolené, vyžadovať od zamestnávateľa, aby svojich pracovníkov nútil čerpať im prislúchajúcu dobu odpočinku. K tomuto dospela aj Komisia v ústnej časti konania. V tejto súvislosti poukazuje Spojené kráľovstvo, že v neposlednom rade aj z praktických dôvodov nemôže byť zodpovednosť zamestnávateľov za dodržanie dôb odpočinku bezhraničná.

68. V žiadnom prípade sa však nemôže zamestnávateľ postaviť pasívne k svojim úlohám a poskytovať doby odpočinku iba tým pracovníkom, ktorí o to výslovne požiadajú alebo to dokonca presadia súdnou cestou. Nielen hroziace riziko možného súdneho sporu, ale už samotná hrozba, že sa pracovník stane v rámci podniku pre samotné požadovanie dôb odpočinku neobľúbeným, môže výrazne sťažiť účinné uplatňovanie týchto garantovaných práv na ochranu bezpečnosti a zdravia.

69. Zamestnávateľ má naopak povinnosť aktívne dbať o to, aby v podniku vládla taká atmosféra, v ktorej sa minimálne doby odpočinku upravené v práve Spoločenstva skutočne aj dodržiavajú. Nepochybne to vyžaduje predpoklad, že sa v rámci danej podnikovej organizácie plánujú príslušné doby pracovnej činnosti a odpočinku. Okrem toho musí byť v rámci podniku, ako aj v praxi samozrejmé, že právo pracovníka na doby odpočinku nie je iba na papieri, ale aj skutočne uznané. Najmä nesmie vzniknúť žiadny faktický tlak, ktorý by mohol pracovníkov odradiť od skutočného využitia ich dôb odpočinku. Je pri tom nepodstatné, či takýto tlak vychádza zo strany zamestnávateľa, napríklad prostredníctvom ním požadovaných nárokov na výkon, alebo či vyplýva z toho, že časť personálu si z vlastnej vôle nechala jej prislúchajúce doby odpočinku uplynúť nevyužité, a tým vzniká pre druhých pracovníkov určitý druh skupinového tlaku, aby sa správali rovnako.

70. Za týchto okolností je sporná časť usmernení ministerstva obchodu a priemyslu prinajmenšom nejasná. Jej prvý pododsek síce výstižne spomína povinnosť zamestnávateľa zabezpečiť, aby mohli pracovníci svoje doby odpočinku čerpať. Druhý pododsek však dopĺňa, že zamestnávateľ nie je povinný postarať sa o to, aby pracovník svoje doby odpočinku aj skutočne čerpal. Pokiaľ sa tieto ustanovenia čítajú v súvislosti, aj v súvislosti s ostatným obsahom usmernení,( ) nie je v žiadnom prípade možné vylúčiť, že usmernenia môžu zamestnávateľa motivovať k čisto pasívnemu správaniu, ktoré by bolo nezlučiteľné s cieľmi smernice. Mohol by naopak vzniknúť dojem, že už samotné takéto správanie zamestnávateľa stačí na to, aby sa správal v súlade s právom. Ako však už bolo uvedené, nesmie sa splnenie úlohy pripisovanej zamestnávateľovi vyčerpať jeho pasívnym postojom, ale musí zahŕňať aj povinnosť vytvoriť takú pracovnú atmosféru, ktorá bude pracovníkov motivovať k využitiu im prislúchajúcich dôb odpočinku.

71. Tým, že Spojené kráľovstvo zaradilo do usmernení ministerstva obchodu a priemyslu uvedené prinajmenšom nejasné časti, porušilo svoju povinnosť prijať opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie toho, aby sa každému pracovníkovi poskytli minimálne doby denného a týždenného odpočinku v zmysle článkov 3 a 5 smernice o pracovnom čase.

72. S tým nie je v rozpore, že usmernenia pre zamestnávateľov a pracovníkov majú pravdepodobne povahu odporúčania, a teda nie sú právne záväzné.( ) Ako už totiž Súdny dvor rozhodol, akékoľvek konanie orgánov verejnej moci členského štátu, teda aj opatrenie bez záväznej povahy, je spôsobilé ovplyvniť správanie občanov v tomto štáte, a tým zmariť dosiahnutie cieľov Spoločenstva.( ) Toto platí aj pre dosiahnutie cieľov smernice, ktorá je podľa článku 249 ods. 3 ES záväzná pre každý členský štát, ktorému je smernica určená.

73. Záväzok členského štátu sa nevyčerpáva povinnosťou zákonodarcu prebrať smernicu v súlade s právnymi predpismi do vnútroštátneho poriadku. Vzhľadom na všeobecnú povinnosť lojality členských štátov podľa článku 10 ES zahŕňa tento záväzok aj povinnosť zaistiť uplatnenie vnútroštátneho práva v súlade s právom Spoločenstva, ktorej podliehajú všetky orgány verejnej moci.( ) Nejasnými odporúčaniami svojich orgánov verejnej moci nesmie členský štát vytvárať riziko, že praktické použitie jeho vnútroštátneho práva bude odporovať cieľom smernice.

74. Z týchto dôvodov je potrebné vyhovieť aj druhému žalobnému dôvodu Komisie.

V – O trovách

75. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Spojené kráľovstvo na náhradu trov konania a Spojené kráľovstvo nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania.( )

VI – Návrh

76. Na základe uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:

1. Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska si nesplnilo svoje povinnosti prebrať smernicu Rady 93/104/ES z 23. novembra 1993 o určitých aspektoch organizácie pracovného času, ktoré mu vyplývajú z článku 249 ods. 3 ES, tým, že

– v rozpore s článkom 17 ods. 1 smernice zaviedlo ustanovenie článku 20 ods. 2 Working Time Regulations v znení zo 17. decembra 1999, podľa ktorého sa v prípadoch, keď sa pracovný čas meria a/alebo je určený vopred iba čiastočne alebo si ho pracovníci nemôžu určiť sami, uplatní maximálna dĺžka týždenného a nočného pracovného času iba na túto časť pracovného času, a

– v rozpore s cieľmi článkov 3 a 5 smernice ponechalo v platnosti oficiálne usmernenia k Working Time Regulations, podľa ktorých zamestnávatelia musia zabezpečiť iba to, že si pracovníci môžu svoje doby denného a týždenného odpočinku čerpať, ale nie sú povinní dbať o to, aby tak skutočne spravili.

2. Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska je povinné nahradiť trovy konania.