NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 3. februára 2005 ( )

Vec C‑441/03

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Holandskému kráľovstvu

„Ochrana prirodzených biotopov a voľne žijúceho vtáctva“

I – Úvod a návrhy účastníkov konania

1. Komisia vytýka Holandskému kráľovstvu v tomto konaní o nesplnenie povinnosti, že neprebralo viaceré ustanovenia smernice Rady 79/409/EHS z 2. apríla 1979 o ochrane voľne žijúceho vtáctva( ) (ďalej len „smernica o ochrane vtáctva“) a smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopoch a voľne žijúcich živočíchoch a rastlín( ) (ďalej len „smernica o biotopoch“).

2. Potom, čo v replike Komisia svoju žalobu čiastočne vzala späť, navrhuje, aby Súdny dvor:

„– určil, že Holandské kráľovstvo si tým, že neprijalo zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia, aby

– pred 25. aprílom 1981 splnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článkov 4 ods. 1 a 2 smernice Rady 79/409/EHS z 2. apríla 1979 o ochrane voľne žijúceho vtáctva, alebo o nich aspoň neinformovalo Komisiu a

– pred 20. júnom 1994 splnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 6 ods. 1 v spojení s článkom 2 ods. 2 a článkom 1 písm. a), e) a i), článkom 6 ods. 2 až 4, ako aj článkami 7, 11 a 15 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín, alebo o nich aspoň neinformovalo Komisiu,

neprijalo potrebné opatrenia podľa článku 18 ods. 1 smernice 79/409/EHS, aby dosiahlo súlad so smernicou najneskôr do 25. apríla 1981, resp. neprijalo potrebné opatrenia podľa článku 23 ods. 1 smernice 92/43/EHS, aby dosiahlo súlad so smernicou najneskôr do 5. júna 1994,

– určil, že článok 13 ods. 4 zákona o ochrane prírody (Natuurbeschermingswet) je v rozpore s článkom 6 ods. 4 smernice 92/43/EHS,

– zaviazal Holandské kráľovstvo nahradiť trovy konania.“

3. Holandské kráľovstvo navrhuje, aby bola žaloba čiastočne zamietnutá.

4. Holandská vláda uznáva, že ustanovenia, ktoré uvádza Komisia, neprebrala dostatočne, popiera však, že by povinnosť prebrať, pokiaľ ide o článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch, mala taký dosah, aký mu pripisuje Komisia.

II – Právny rámec

5. Keďže došlo k rozsiahlemu uznaniu dôvodov žaloby, je relevantné sa venovať iba článku 6 ods. 3 a 4 smernice o biotopoch. Tieto ustanovenia znejú takto:

„3. Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samotne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu [hodnoteniu – neoficiálny preklad] jeho dosahov na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality. Na základe výsledkov zhodnotenia dosahov na lokalitu a podľa ustanovení odseku 4 príslušné vnútroštátne orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení sa, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality a, v prípade potreby, po získaní stanoviska verejnosti.

4. Ak sa aj napriek negatívnemu odhadu [hodnoteniu – neoficiálny preklad] dosahov na lokalitu a pri neexistencii alternatívnych riešení plán alebo projekt musí realizovať z dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy, členský štát prijme všetky kompenzačné opatrenia potrebné pre zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude ochránená. O prijatých kompenzačných opatreniach informuje Komisiu.

Ak sa v príslušnej lokalite vyskytuje prioritný biotop a/alebo prioritný druh, jediné dôvody, ktoré môžu prichádzať do úvahy, sú tie, ktoré sa týkajú zdravia alebo bezpečnosti ľudí, priaznivých dôsledkov primárneho významu pre životné prostredie alebo tiež stanoviska Komisie k ďalším nevyhnutným dôvodom vyššieho verejného záujmu.“

III – Posúdenie

6. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Holandsko si nesplnilo povinnosť prebrať v stanovenej lehote uvedené ustanovenia smernice o ochrane vtáctva a smernice o biotopoch. Pokiaľ však ide o uplynutie lehoty určenej na prebratie, vyjadrenie Komisie je nejasné. Komisia uvádza dva dátumy, pokiaľ ide o smernicu o ochrane vtáctva, teda 6. a 25. apríl 1981, a tri dátumy, pokiaľ ide o smernicu o biotopoch, teda 5., 10. a 20. jún 1994. Otázka, ktorý z týchto dátumov je správny, môže zostať nezodpovedaná, keďže lehota na prebratie v každom prípade uplynula dávno pred začatím postupu, ktorý predchádzal tomuto konaniu.( )

7. V rozsahu v akom holandská vláda v tomto rámci dôvodnosť žaloby uznáva, je potrebné vyhovieť žalobe.

8. Toto platí v zásade aj pre článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch, keďže holandská vláda aj v tomto prípade uznala nedostatočné prebratie. Účastníci konania sa však sporia o dosah v nej stanoveného záväzku. Súdny dvor musí tento spor rozhodnúť, aby účastníci konania vedeli, ktoré opatrenia musia byť prijaté podľa článku 228 ods. 1 Zmluvy ES, aby sa rozsudok vykonal.

9. Komisia zastáva názor, že požiadavky vyplývajúce z článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch v rámci hodnotenia dosahov podľa článku 3 musia byť vzaté do úvahy. Podľa jej názoru predpokladá skúmanie alternatívnych riešení podľa článku 6 ods. 4 poznatky o tom, či tieto alternatívne riešenia ovplyvňujú dotknuté územie. Preto je potrebné ich zohľadniť už v rámci hodnotenia dosahov.( ) Taktiež je potrebné v rámci hodnotenia dosahov zohľadniť, či by mohli byť ovplyvnené prioritné druhy alebo prioritné biotopy( ), hoci znak priority sa vyskytuje iba v článku 6 ods. 4.

10. Holandská vláda naproti tomu nevidí v smernici žiadny podklad pre toto chápanie, ktoré je podľa nej v rozpore s príslušnou príručkou Komisie( ). Článok 6 ods. 3 a 4 smernice o biotopoch predpokladá hodnotenie plánov alebo projektov vo viacerých fázach. Hodnotenie podľa článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch je potrebné vykonať iba vtedy, keď je splnený rad predpokladov – najmä musí predtým z hodnotenia dosahu vyplynúť, že plán alebo projekt by mohol ovplyvniť dotknuté územie. Pokiaľ však hodnotenie dosahu dospeje k záveru, že územie nie je ovplyvnené, potom nie je potrebné žiadne hodnotenie podľa článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch.

11. Ako už Súdny dvor skonštatoval, neupravuje článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch žiadnu osobitnú metódu pre realizáciu hodnotenia dosahov.( ) No nielen z väčšiny jazykových verzií, ale aj z desiateho odôvodnenia nemeckej verzie sa dá vyvodiť, že hodnotenie musí byť primerané.( ) Vzhľadom na iné jazykové verzie, napr. podľa anglickej „appropriate“, podľa francúzskej „approprié“, podľa španielskej „adecuada“, podľa portugalskej „adequada“, podľa talianskej „opportuna“, ako aj podľa holandskej „passend“, by mohol tento pojem byť chápaný tak, že hodnotenie má byť „vecné“ alebo „účelné“.

12. Hodnotenie dosahov preto nie je iba formálny správny akt, ale musí zodpovedať cieľom, ktoré sa ním majú dosiahnuť. Cieľom hodnotenia je určiť, či je plán alebo projekt zlučiteľný s cieľmi zachovania biotopov, ktoré boli určené pre toto územie. Pri zohľadnení najlepších príslušných vedeckých poznatkov musia byť zodpovedajúco tomu určené všetky aspekty plánu alebo projektu, ktorý by sám alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi mohol ovplyvniť ciele zachovania biotopov na danom území.( )

13. Hodnotenie preto treba koncipovať rozširujúco. Najmä treba – ako navrhuje Komisia – venovať osobitnú pozornosť prioritným druhom a prioritným biotopom. Toto však nevyplýva z článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch, ale z celkovej súvislosti smernice a najmä z cieľov zachovania biotopov. Tieto musia priznať prioritným biotopom a prioritným druhom osobitné postavenie, keďže Spoločenstvo a všetky členské štáty nesú podľa článku 1 písm. d) a h), ako aj prvej vety jedenásteho odôvodnenia osobitnú zodpovednosť.( )

14. Iný prvok, uvedený v článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch, ktorý podľa názoru Komisie musí byť zohľadnený už v rámci článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, je hodnotenie alternatívnych riešení. Komisia právom zdôrazňuje, že alternatívne riešenia možno hodnotiť, iba ak sú známe nielen dosahy východiskového projektu na chránené územia, ale aj dosahy alternatívnych riešení. V tejto súvislosti si však mýli uplatňovanie kritérií článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch v rámci hodnotenia alternatívnych riešení podľa odseku 4 s realizáciou programu hodnotenia, ktorý je upravený v odseku 3.

15. Pokiaľ musí byť uskutočnené hodnotenie alternatívnych riešení, treba tieto alternatívy týkajúce sa ich dosahu na chránené územia posudzovať podľa rovnakých vedeckých kritérií ako pôvodný plán alebo pôvodný projekt. Iba pri porovnateľnom zhodnotení dosahov sa vôbec dajú alternatívne riešenia porovnať. V praktickom povoľovacom konaní často splývajú oba hodnotiace kroky, akonáhle je zrejmé, že plán alebo projekt v pôvodne plánovanej podobe ovplyvní územie. Nebolo by efektívne najprv toto ovplyvnenie v plnej miere skonštatovať a potom pristúpiť k ďalšiemu hodnoteniu, či existujú alternatívne riešenia a aký by mali dosah.

16. Z právneho hľadiska treba prísne rozlišovať medzi hodnotením podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch a hodnotením podľa jej článku 6 ods. 4. Článok 6 ods. 4 sa použije, až keď podľa hodnotenia podľa ods. 3 nemôže byť vylúčené, že môže dôjsť k negatívnym dosahom na dané územie.( )Povinnosť uskutočniť hodnotenie alternatívnych riešení existuje iba vtedy, keď má byť plán alebo projekt napriek tomu z dôvodov vyššieho verejného záujmu uskutočnený. Pokiaľ však nedôjde k realizácii, je pri negatívnom výsledku hodnotenia dosahov hodnotenie alternatívnych riešení zbytočné. Holandská vláda preto článok 6 ods. 3 a 4 smernice o biotopoch právom interpretuje ako systém, ktorý predpokladá viacej fáz hodnotenia plánov a projektov.( ) Z týchto dôvodov nie je potrebné zohľadňovať pri prebratí článku 6 ods. 3 prvky uvedené v odseku 4. Naopak však môže použitie článku 6 ods. 4 vyžadovať potrebu vykonať hodnotenie, ktoré zodpovedá hodnoteniu podľa odseku 3.

17. Pre úplnosť treba poznamenať, že existujú aj alternatívne riešenia, ktoré nemenia plán alebo projekt v zmysle alternatívneho plánu alebo projektu, ale sa týkajú výlučne realizácie. Pokiaľ ide o dosah na chránené územia, treba dbať na to, aby sa rušivé činnosti vykonávali v čase, keď je ich negatívny dosah najmenší. Tieto alternatívy realizácie môžu byť súčasťou aspektov plánov alebo projektov, ktoré boli posúdené v rámci hodnotenia podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. Príslušné úrady musia zohľadniť tieto výsledky hodnotenia v zmysle článku 6 ods. 3 druhej vety pri rozhodovaní o povoleniach, aj keď dané územie nie je ovplyvnené. Príslušné podmienky totiž môžu prispieť k tomu, že sa v zmysle cieľov smernice o biotopoch uvedených v jej článku 2 ods. 2 a článku 3 ods. 1 zachová lepší stav zachovanosti prirodzených biotopov a voľne žijúcich druhov živočíchov a rastlín, ktoré sú v záujme Spoločenstva. Článok 6 ods. 4 sa však netýka alternatívnych riešení realizácie, ale alternatívnych plánov a projektov.

18. V tomto bode navrhujem žalobu zamietnuť.

IV – O trovách

19. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Ak bude mať Komisia úspech v šiestich žalobných dôvodoch a v ďalšom žalobnom dôvode vo veľkej miere tiež, je možné neprihliadať na to, že Komisia v replike vzala späť jeden zo žalobných dôvodov a v ďalšom žalobnom dôvode čiastočne nemala úspech. Preto je opodstatnené zaviazať Holandsko na náhradu trov konania.

V – Návrh

20. Preto navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:

1. Holandské kráľovstvo si tým, že neprijalo v stanovenej lehote zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia, aby splnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 4 ods. 1 a 2 smernice 79/409/EHS z 2. apríla 1979 o ochrane voľne žijúceho vtáctva, nesplnilo svoje povinnosti podľa článku 18 ods. 1 smernice 79/409.

2. Holandské kráľovstvo si tým, že neprijalo v stanovenej lehote zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia, aby splnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 6 ods. 1 v spojení s článkom 2 ods. 2 a článkom 1 písm. a), e) a i), článkom 6 ods. 2 až 4, ako aj článkami 7, 11 a 15 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín, nesplnilo svoje povinnosti podľa článku 23 ods. 1 smernice 92/43.

3. Článok 13 ods. 4 Natuurbeschermingswet je v rozpore s článkom 6 ods. 4 smernice 92/43.

4. Vo zvyšnej časti sa žaloba zamieta.

5. Holandské kráľovstvo je povinné nahradiť trovy konania.