NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

M. POIARES MADURO

prednesené 1. apríla 2004 ( )

Vec C‑276/02

Španielske kráľovstvo

proti

Komisii Európskych spoločenstiev

„Štátna pomoc – Neplatenie daní a poistného na sociálne zabezpečenie podnikom – Postup verejných orgánov ako veriteľa podniku v ťažkostiach“

1. Španielske kráľovstvo predmetnou žalobou žiada Súdny dvor, aby zrušil rozhodnutie Komisie 2002/935/ES zo 14. mája 2002 o pomoci v prospech Grupo de Empresas Álvarez( ). V zmysle tohto rozhodnutia adresovaného Španielsku je so spoločným trhom nezlučiteľná pomoc, ktorú zakladá sústavné neplatenie daní a poistného na sociálne zabezpečenie zo strany Grupo de Empresas Álvarez SA (ďalej len „GEA“) a jej dcérskej spoločnosti Vidrios Automáticos del Norte SA (ďalej len „Vanosa“), v období od vyhlásenia zastavenia platieb, ku ktorému došlo vo vzťahu k spoločnosti GEA 19. novembra 1997 a vo vzťahu k spoločnosti Vanosa 14. novembra 1997, až do januára 2001.

2. Je potrebné v krátkosti pripomenúť kontext tohto sporu. Toto pripomenutie sa zdá ešte potrebnejším vzhľadom na to, že žaloba v predmetnej veci, predložená Súdnemu dvoru, neobsahuje jasné uvedenie dôvodov pre zrušenie rozhodnutia. Táto nejasnosť spôsobuje procesný problém, ktorý treba vyjasniť pred začatím skúmania dôvodnosti danej veci.

I – Skutkový stav

A – Situácia podnikov, príjemcov pomoci

3. GEA je podnikom, ktorý vyrába a predáva riad z porcelánu a kameniny. Až do roku 1991 bol jedným z hlavných výrobcov riadu v Španielsku. Vanosa, jeho dcérska spoločnosť, úplne ním kontrolovaná, podnikala v sektore sklenených obalov. Od roku 1992 mal sektor, v ktorom pôsobili uvedené podniky, veľké ťažkosti, ku ktorým sa pripojila ekonomická kríza v regióne Galizia, kde sídli skupina tvorená týmito podnikmi.

4. Z dôvodu týchto ťažkostí boli v prospech GEA poskytnuté v období medzi rokmi 1992 a 1996 rôzne druhy finančnej pomoci vo forme záruk alebo priamych subvencií zo strany španielskych verejných orgánov. Hoci bola táto pomoc posúdená ako protiprávna, keďže nebola oznámená, Komisia vo svojom prvom rozhodnutí 98/364/ES z 15. júla 1997( ) vyhlásila, že je zlučiteľná s usmerneniami Spoločenstva o štátnej pomoci na záchranu a reštrukturalizáciu podnikov v ťažkostiach, a teda že je zlučiteľná so spoločným trhom. Komisia však takéto vyhlásenie podriadila dvojitej podmienke. Na jednej strane sa španielske orgány mali v budúcnosti zdržať poskytovania ďalšej pomoci a mali postupovať presne podľa schváleného reštrukturalizačného plánu. Na druhej strane mali tieto orgány Komisii predložiť, vždy po uplynutí šiestich mesiacov, správu o vykonávaní tohto plánu a o ekonomickej situácii podniku GEA.

5. Druhá správa o uplatňovaní reštrukturalizačného plánu bola Komisii doručená 21. mája 1999. Prostredníctvom tejto správy sa Komisia dozvedela o existencii konaní týkajúcich zastavenia platieb, nariadených zo strany Juzgada de Primiera Instancia de Vigo roku 1997 na návrh týchto podnikov, a o zmluvách uzavretých v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi s Agenzia Estatal de Administracíon Tributaria (Štátny úrad pre daňovú správu, ďalej len „daňový úrad“) a s Tesorería General de la Seguridad Social (sociálna poisťovňa) roku 1998 (ďalej len „zmluvy“). Zmluvy, zostavené daňovým úradom pre každý z oboch podnikov 14. apríla 1998, sa týkali na jednej strane odpustenia časti daňového dlhu oboch podnikov a na strane druhej predĺženia lehoty splatnosti a zostavenia dlhodobého splátkového kalendára voči zostávajúcemu dlhu. Osobitná zmluva uzavretá medzi podnikom Vanosa a sociálnou poisťovňou 6. novembra 1998 sa týkala odpustenia časti dlhu voči sociálnej poisťovni, ako aj predĺženia a nových lehôt splatnosti zostávajúceho dlhu. Pri ich skúmaní Komisia zrejme nezistila žiadne porušenie podmienok pre poskytnutie pomoci. Len niektoré sťažnosti predložené konkurentmi priviedli Komisiu k začatiu nového konania v zmysle článku 88 ods. 2 ES. Základom týchto sťažností bolo správanie španielskych orgánov, ktoré podľa ich tvrdení upustili od vymáhania daní a poistného na sociálne zabezpečenie od dotknutých podnikov.

B – Napadnuté rozhodnutie

6. Napadnuté rozhodnutie, vydané ako výsledok konania začatého Komisiou, smeruje v podstate ku skutočnosti, že v období medzi vyhlásením zastavenia platieb podnikov GEA a Vanosa a januárom 2001 sa tieto dva podniky sústavne vyhýbali plneniu svojich daňových povinností a plateniu poistného na sociálne zabezpečenie. V rozhodnutí je uvedené, že v súlade s rozhodnutím Komisie zo 14. októbra 1998, 1999/509/ES( ) o pomoci Španielska v prospech podnikov skupiny Magefesa a ich právnych nástupcov, potvrdeným Súdnym dvorom v rozsudku z 12. októbra 2000, Španielsko/Komisia( ), sústavné a systematické neplatenie poistného na sociálne zabezpečenie a značného objemu daní po vyhlásení zastavenia platieb ako aj uzavretie zmlúv predstavuje prevod prostriedkov štátu v prospech GEA a Vanosa. V samotnom rozhodnutí sa okrem toho uvádza, že výhoda tým vyplývajúca pre dotknuté podniky vo vzťahu k ich konkurentom pri obehu tovaru v rámci Spoločenstva vychádza zo skutočnosti, že španielske orgány neprijali opatrenia potrebné k tomu, aby viedli tieto podniky k plneniu ich povinností, čo malo za následok výrazný nárast dlhov týchto podnikov. Podľa Komisie z toho vyplýva, že členský štát v predmetnej veci nekonal ako obozretný súkromný veriteľ.

7. Na základe toho sa Komisia domnievala, že upustenie od vymáhania dlhovaných daní a poistného na sociálne zabezpečenie od podnikov GEA a Vanosa zo strany španielskych orgánov predstavuje pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES. Okrem toho zdôraznila, že na túto pomoc sa nemôže vzťahovať žiadna z výnimiek stanovených v článku 87 ods. 2 a 3 ES. Komisia preto rozhodla, že predmetná pomoc je nezlučiteľná so spoločným trhom a nariadila Španielskemu kráľovstvu prijať všetky opatrenia potrebné na vrátenie poskytnutej pomoci od jej príjemcu.

II – O prípustnosti uvedených žalobných dôvodov

8. Vo svojich podaniach sa účastníci konania zhodujú v uznaní, že žalobné dôvody sa týkajú porušenia článku 87 ods. 1 ES. V argumentácii žalobcu možno rozlíšiť tri dôvody na zrušenie rozhodnutia. Porušenie Zmluvy ES podľa neho pozostáva v prvom rade z nesprávneho výberu a výkladu uplatniteľného právneho rámca, v druhom rade z nesprávnych skutkových zistení tvoriacich základ napadnutého rozhodnutia, a v poslednom rade z nesprávneho právneho posúdenia relevantných skutočností.

9. Zostáva však pochybnosť o prípustnosti ďalšieho dôvodu uvedeného počas konania. V replike žalobca navrhuje čiastočné zrušenie napadnutého rozhodnutia na základe neurčitosti obdobia, ktorého sa týka štátna pomoc. V tomto návrhu Komisia vidí nový žalobný dôvod. Požaduje preto jeho zamietnutie na základe článku 42 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ktorý zakazuje uvádzanie nových dôvodov počas konania, ak nie sú založené na nových právnych a skutkových okolnostiach, ktoré vyšli najavo v priebehu konania.

10. Je potrebné spomenúť, že v konaní pred Súdnym dvorom platí pravidlo neprípustnosti každého žalobného dôvodu, ktorý je prvýkrát uvedený v replike. Iste existujú prípady, v ktorých je povolené uvedenie nového žalobného dôvodu v tomto štádiu konania, musí však byť splnený jeden z troch nasledujúcich osobitných predpokladov: musí byť jasné, že predmetný žalobný dôvod predstavuje iba rozšírenie žalobného dôvodu, ktorý bol skôr uvedený, priamo alebo implicitne v žalobe( ), alebo ak tento žalobný dôvod predstavuje žalobný dôvod týkajúci sa verejného poriadku, ktorý musí byť preskúmaný z úradnej moci( ), alebo ak sa zakladá na novej okolnosti, ktorá vyšla najavo v priebehu konania( ).

11. V danom prípade sa zdá nepochybné, že žalobný dôvod, ktorý bol uvedený neskoro, je neprípustný. Čo je predmetom návrhov vyjadrených v replike španielskej vlády? Ide o vytknutie spôsobu, ktorým Komisia určila obdobie existencie pomoci. Tak, ako bol vyjadrený žalobcom, je tento žalobný dôvod nejasný. Zdanlivo jednoduchý, člení sa na dve rozličné časti.

12. Na jednej strane žalobca poukazuje na nejasné určenie obdobia existencie pomoci v odôvodnení napadnutého rozhodnutia. Rozhodnutie je podľa neho nezákonné z dôvodu formálnej vady, pozostávajúcej z nedostatočného odôvodnenia. Z tohto uhla pohľadu sa žalobný dôvod zakladá na právnej kauze odlišnej od kauzy, na ktorú odkazujú dôvody uvedené v žalobe, všetky smerujúce k legalite merita napadnutého rozhodnutia. Neskoré uvedenie žalobného dôvodu týkajúceho sa nového konania, bez žiadnej spojitosti so žalobnými dôvodmi uvedenými v žalobe, možno podľa môjho názoru jednoducho označiť za nový žalobný dôvod, ktorý musí byť vyhlásený za neprípustný. Ak by sa však mal Súdny dvor domnievať, nasledujúc časť vlastnej judikatúry, že tento žalobný dôvod predstavuje žalobný dôvod týkajúci sa verejného poriadku, ktorý musí byť preskúmaný z úradnej moci súdom Spoločenstva( ), mohol by sa obmedziť na tvrdenie, že Komisia si splnila svoju povinnosť odôvodnenia, jasne označiac v bodoch 41 až 55 napadnutého rozhodnutia dĺžku trvania pomoci a úvahu, na základe ktorej dospela k tomuto určeniu.( ) Aj keby bol žalobný dôvod týkajúci sa nedostatočného odôvodnenia považovaný za prípustný, tento žalobný dôvod je nedôvodný.

13. Na druhej strane žalobca priamo spochybňuje trvanie spornej pomoci. Presnejšie povedané, Komisii vytýka, že považovala za dátum začatia poskytovania pomoci dátum konania o zastavení platieb, hoci tieto postupy, ako aj zmluvy, boli súčasťou upustenia od vymáhania pohľadávok, ku ktorému dala Komisia vlastný súhlas vo svojom prvom rozhodnutí č. 98/364 z roku 1997. Komisia chápe túto námietku ako jednoduchý problém kvantifikácie prvkov pomoci, ktorý spadá do nasledujúcej fázy výkonu napadnutého rozhodnutia. Považujem však za správnejšie vychádzať z toho, že určenie momentu poskytnutia výhod a ich trvania spadá priamo pod kvalifikáciu pomoci. Tento dôvod má preto s dôvodmi žaloby spoločné to, že sa týka porušenia článku 87 ods. 1 ES. Nevyplýva z toho však, že je prípustný.

14. Nepochybne, ak by bola potvrdená prípustnosť tohto žalobného dôvodu, bolo by potrebné skúmať jeho dôvodnosť. Vtedy by bolo potrebné povedať, že určenie momentu poskytnutia štátnej pomoci sa môže meniť. V zásade štátna pomoc môže vzniknúť jedine v momente poskytnutia sporných výhod. Dalo by sa však uvažovať odlišne, ak by boli tieto výhody poskytnuté v rozpore s rozhodnutím o štátnej pomoci, schváleným Komisiou. V takom prípade je zákonnosť schválených opatrení prísne spojená s dodržaním podmienok stanovených Komisiou, ktoré uložila dotknutému štátu. Od chvíle, kedy by mohlo byť potvrdené, že štát nerešpektoval jemu prislúchajúce povinnosti ani stanovené podmienky, možno si dovoliť predpokladať, že kvalifikácia ako štátnej pomoci sa nevzťahuje iba na výhody, ktoré neboli vopred predvídané (v danom prípade upustenie od vymáhania nedoplatkov, nasledujúce po uzavretí zmlúv), ale tiež na opatrenia, ktoré v momente ich výkonu nevyvolávali námietky vo vzťahu k ustanoveniam Zmluvy (v predmetnom prípade upustenie od vymáhania dlhov po konaní o zastavení platieb a následných zmlúv).( )

15. Faktom ostáva, že takéto úsilie je v predmetnej veci zbytočné. Uvedená námietka totiž v rozpore s tvrdením žalobcu nie je jednoduchým argumentom smerujúcim k posilneniu dôvodov žaloby. Predstavuje skutočný žalobný dôvod, ktorý sa opiera o úvahu a o skutkové a právne okolnosti odlišné od tých, ktoré sú uvedené v žalobe. Hoci nie je bez spätosti s návrhom na zrušenie rozhodnutia, žiadaným v žalobe, takto chápaný žalobný dôvod je jasne odlišný od dôvodov, ktoré v nej boli uvedené. To teda prispieva k rozšíreniu predmetu sporu vo chvíli, v ktorej je tento už určený, a v princípe by viac nemal byť zmenený. V podobných prípadoch judikatúra Súdneho dvora presne potvrdila, že žalobcovi nie je dovolené použiť ho.( )

16. Dodávam, že v predmetnom prípade sa výnimka stanovená rokovacím poriadkom nemôže uplatniť: bez ohľadu na základ, s ktorým sa spája, nemožno sa domnievať, že tento dôvod spočíva v okolnostiach, ktoré vyšli najavo až v priebehu konania. V skutočnosti neexistovala žiadna prekážka, aby bola tvrdená nezákonnosť namietaná už od prijatia napadnutého rozhodnutia.

17. Vo svetle vyššie uvedených úvah musí byť žalobný dôvod týkajúci sa neurčitosti obdobia existencie štátnej pomoci vyhlásený v oboch jeho častiach za neprípustný.

III – O porušení článku 87 ods. 1 ES a o kvalifikácii ako štátnej pomoci

18. Na podporu svojho návrhu o zrušenie rozhodnutia žalobca uvádza tri žalobné dôvody. Prvým žalobným dôvodom namieta proti právnemu rámcu a kritériu, uplatňovaným pre opatrenia na podporu podnikov v ťažkostiach. Podľa žalobcu by z nich totiž vyplývalo, že každé konanie týkajúce sa zastavenia platieb zahŕňa štátnu pomoc. Za predpokladu, že by tento rámec mal byť prijatý, žalobca svojím druhým žalobným dôvodom popiera, že španielske orgány neboli činné počas obdobia neplatenia daní a poistného na sociálne zabezpečenie. Vo svojom treťom žalobnom dôvode žalobca namieta proti posúdeniu Komisie vo vzťahu k postupu spomenutých orgánov.

19. Prvý žalobný dôvod spochybňuje význam kritéria takzvaného „súkromného veriteľa“ pri analýze zaobchádzania s podnikmi v ťažkostiach, zatiaľ čo ďalšie dva sú založené na údajných pochybeniach pri uplatnení tohto kritéria v tejto veci.

A – Nesprávne právne posúdenie: význam kritéria súkromného veriteľa pri určení pojmu štátna pomoc

20. Žalobca sa predovšetkým domnieva, že namietané správanie vyplýva z obvyklého uplatnenia vnútroštátnej právnej úpravy v oblasti úpadku podnikov. Každý iný podnik, ktorý by sa nachádzal v rovnakej situácii, by mohol byť podriadený rovnakému postupu. Podľa jeho mienky chápanie Komisie podané v napadnutom rozhodnutí smeruje k spochybneniu všeobecnej právnej normy a nie špecifických opatrení, ako je to však požadované právnou úpravou Spoločenstva vzťahujúcou sa na štátnu pomoc. Všetky postupy predchádzania úpadku, stanovené členskými štátmi, by teda boli ohrozené.

21. Je pravda, že Súdny dvor potvrdil, že prípadné straty daňových príjmov, ktoré by pre štát vyplývali z uplatnenia neobvyklého režimu správy z dôvodu absolútneho zákazu individuálnych exekučných konaní a pozastavenia úrokov všetkých dlhov daného podniku by nemohli samé osebe odôvodňovať kvalifikáciu takéhoto režimu ako štátnu pomoc. Dôvodom je, že „takýto následok je vlastný každému zákonnému režimu určujúcemu oblasť, v ktorej sa uskutočňujú vzťahy medzi insolventným podnikom a všetkými jeho veriteľmi, no bez toho, aby sa z toho dala automaticky vyvodiť existencia dodatočného finančného bremena neseného priamo alebo nepriamo verejnou mocou a určeného pre poskytnutie dotknutým podnikom určitej výhody“( ). To však nebráni tomu, aby mohol postup štátu v rámci konania o úpadku predstavovať za osobitných okolností pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES.( ) To bolo potvrdené predovšetkým s ohľadom na rozhodnutie veriteľov z verejného sektora nežiadať likvidáciu podnikov skupiny Magefesa, ktoré až do ukončenia ich činnosti neplnili svoje daňové povinnosti.( )

22. Podľa Komisie právny rámec predmetnej veci jasne vyplýva z tejto judikatúry Súdneho dvora, predovšetkým vo veci „Megafesa“. Zo žiadneho tvrdenia napadnutého rozhodnutia nikde nevyplýva, že Komisia vyvodzuje poskytnutie štátnej pomoci z postupov uskutočnených pre predchádzanie úpadku a z uzavretých zmlúv, a tým menej zo strát, ktoré z nich vyplývali pre veriteľov z verejného sektora. V tomto rozhodnutí nie je spochybnená ani vnútroštátna právna úprava z oblasti úpadku podniku, ani preventívne postupy skúmané samé osebe. Podľa Komisie je v tomto ohľade zrejmé, že veritelia z verejného sektora disponujú rozličnými právnymi prostriedkami s cieľom zabezpečiť, aby dotknuté podniky plnili svoje povinnosti, a diskrečnou právomocou pri výbere uplatnenia týchto prostriedkov. Vo svetle judikatúry Súdneho dvora je to postačujúce pre tvrdenie, že ide o opatrenia špeciálnej povahy.( ) Štátna pomoc sa dá predpokladať nie na základe všeobecnej výhody, ktorá môže prameniť z vnútroštátnej právnej úpravy, ale zo špeciálnej a selektívnej výhody, ktorá je výsledkom uplatnenia tejto právnej úpravy v predmetnej veci.( )

23. Pre posúdenie správania sa verejných orgánov v prípadoch, ako je tento, Súdny dvor prijal metódu uplatňovanú Komisiou, pozostávajúcu z porovnania správania verejných orgánov so správaním, ktorého by sa za tých istých okolností pridržiaval obozretný súkromný veriteľ.( ) Je potrebné sa pýtať, či by za podobných okolností súkromný veriteľ uzavrel tie isté zmluvy, uskutočnil tie isté odklady splatnosti pohľadávok a správal sa rovnako pri správe týchto zmlúv. Ak tieto zásahy umožňujú dotknutému podniku prekonať prechodnú krízu, v prospech veriteľa, môžu byť považované za prípustné. Ak sa však obmedzujú na snahu o záchranu podniku, ktorý nie je schopný prežitia a nie je prispôsobený trhovým podmienkam, musia byť zamietnuté, keďže sú v rozpore s logikou ekonomickej účinnosti a dobrého fungovania spoločného trhu.

24. V napadnutom rozhodnutí Komisia správne pripomína, že kritérium súkromného veriteľa nesmie byť zamenené s kritériom súkromného investora, klasickejším v judikatúre Súdneho dvora.( ) Zatiaľ čo sa investor snaží získať prospech zasahovaním do príslušných podnikov, veriteľ sa snaží získať vyplatenie dlhovaných súm od dlžníka, ktorý sa nachádza vo finančných ťažkostiach.( ) Investor má možnosť zvoliť si investíciu, ktorá sa mu zdá ako najvýnosnejšia. Teoreticky kapitál, pripravený na investovanie do podniku, je disponibilný za rovnakých podmienok pre všetky subjekty činné na trhu. To neplatí v prípade veriteľa. Tento sa už nachádza v privilegovanom vzťahu s dlhujúcim podnikom, ktorému môže byť ochotný poskytnúť dodatočné výhody vo forme odkladu splatnosti pohľadávky alebo stanovenia nových lehôt splatnosti dlžnej sumy. Kapitál, ktorý je v hre, v tomto prípade nie je uvedený „na trh“. Nie je disponibilný za rovnakých podmienok pre ostatné subjekty činné na trhu. Tento kapitál je poskytnutý, pričom sa berú do úvahy jedine záujmy oboch strán. Podľa mojej mienky z tejto odlišnosti situácií musí vyplývať rozdiel v spôsobe posúdenia porovnania správania verejných orgánov a správania súkromného subjektu činného na trhu. V prípade investície je konfrontácia uskutočnená „v bežných trhových podmienkach“. Ak je kapitál poskytnutý za podmienok výhodných pre investora, aj keby išlo o podnik v ťažkostiach, spôsobom, ktorým investor môže očakávať ekonomickú návratnosť z krátkodobého alebo dlhodobého hľadiska, nepôjde o zvýhodnenie a hospodárska súťaž nie je narušená. Vo vzťahu medzi veriteľom a dlžníkom je situácia odlišná. Možno tu vychádzať len z „podmienok podobných trhovým podmienkam“( ). Ide o posúdenie situácie dlhujúcich podnikov nie vo vzťahu k situácii ich konkurentov na trhu, ale vo vzťahu k podnikom, ktoré sa nachádzajú v rovnakých ťažkostiach. Je potrebné sa teda pýtať nielen to, či existuje hospodárska výhoda, keďže o tom nie je pochýb( ), ale či táto výhoda predstavuje „selektívnu“ výhodu, keby jej účinkom bolo poskytnutie preferenčného zaobchádzania voči podniku, mimo každého odôvodnenia, ktoré je v súlade s logikou ekonomickej účinnosti.( ) V tom prípade teda rozhodujúcim kritériom nie je zistenie existencie hospodárskej výhody, ale zistenie, či táto výhoda zodpovedá výhodnejšiemu zaobchádzaniu, ako je to, ktoré by za podobných podmienok poskytol súkromný veriteľ dlhujúcemu podniku.

25. V obidvoch prípadoch možno iba súhlasiť s metódou porovnania založenou na kritériu súkromného subjektu činného na trhu. Táto metóda je v súlade so všeobecným cieľom sledovaným Zmluvou, ktorým je zabrániť vytvoreniu umelých výhod v prospech niektorých ekonomických záujmov a zabrániť tým tomu, aby im bolo zabezpečené privilegované postavenie.( ) Je však potrebné vziať do úvahy meniace sa podmienky, v ktorých táto metóda musí nájsť uplatnenie. Funkcia a význam tejto metódy sa rozlišujú podľa toho, či sa metóda uplatňuje v prípade investora alebo veriteľa.

26. V predmetnej veci sa právny rámec a právna metóda, ktoré uplatnila Komisia, nezdajú byť vystavené žiadnej vážnej kritike. Zodpovedajú rozlíšeniu a kritériu, ktoré sú vypracované judikatúrou Súdneho dvora. Jediná otázka, ktorá sa skutočne kladie, je zistiť, ako sa má za osobitných okolností daného prípadu uplatniť to, čo Komisia nazýva „doktrínou Magefesa“, vezmúc do úvahy správanie verejných orgánov. Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že pri posúdení, či istá výhoda predstavuje štátnu pomoc, majú osobitnú dôležitosť konkrétne okolnosti každého jednotlivého prípadu.( )

27. V tomto bode je potrebné stanoviť prvý záver. Nesprávne právne posúdenie nebolo preukázané. Prvý žalobný dôvod je preto nedôvodný.

B – Nesprávne uplatnenie kritéria obozretného súkromného veriteľa

28. Nesprávne posúdenie má pozostávať na jednej strane z len čiastočného zohľadnenia relevantných skutočností. Na druhej strane má vychádzať z nesprávneho právneho posúdenia skutočností, ktoré boli oznámené Komisii.

1. Nesprávne skutkové zistenia

29. Aby sa v predmetnej veci dalo zistiť, či sa španielske orgány správali ako náležite obozretní veritelia, treba poznať kroky, ktoré skutočne podnikli. Španielska vláda však tvrdí, že napadnuté rozhodnutie neuvádza s presnosťou relevantné skutočnosti, ktoré sú Komisii známe. Z toho vyvodzuje, že rozhodnutie bolo prijaté na základe okolností odlišných od tých, ktoré uvádza Komisia.

30. Je potrebné pripomenúť, že v rámci žaloby o zrušenie musí byť zákonnosť napadnutého aktu posudzovaná na základe skutkovej a právnej situácie existujúcej v čase prijatia tohto aktu.( ) Z tohto pravidla vyplýva, že v oblasti štátnej pomoci nemôže byť Komisii vytýkané, že nezohľadnila skutkové okolnosti, ktoré jej neboli známe v čase skúmania namietaného správania.( ) Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že viaceré skutočnosti obsiahnuté v žalobe na podporu tvrdenia španielskej vlády neboli v priebehu administratívneho konania v predmetnej veci oznámené Komisii. Či ide o skutočnosti, ktoré boli zistené následne po vydaní napadnutého rozhodnutia( ), ako aj o skutočnosti, ktoré neboli včas oznámené autorovi rozhodnutia( ), nemožno sa na ne platne odvolávať pre podporu žalobného dôvodu, predloženého Súdnemu dvoru. Žalobnému dôvodu týkajúcemu sa nesprávnych skutkových zistení, založených na týchto skutočnostiach, preto nemožno vyhovieť.

31. Ak žaloba obsahuje viac informácií než spis vypracovaný Komisiou počas vyšetrovacieho konania, z dokumentov predložených Súdnemu dvoru tiež vyplýva, že spis je kompletnejší, než ako sa dá posúdiť z napadnutého rozhodnutia( ). Zdá sa totiž, že exekúcie a realizované hypotéky neboli v napadnutom rozhodnutí podrobne spomenuté, Komisia sa v ňom obmedzuje na uvedenie exekúcie nehnuteľného majetku a rôznych aktív.( )

32. Na záver, musí sa napadnuté rozhodnutie považovať za nezákonné? To tvrdí žalobca, ktorý v niektorých prvkoch rozhodnutia vidí dôkaz svojej vlastnej činnosti a svedomitosti, s akou orgány postupovali pri vedení konkurzných konaní. Komisia popiera, že by zohľadnenie týchto prvkov mohlo byť postačujúce pre zmenu jej analýzy. Obaja účastníci konania tým fakticky prispievajú k posunutiu predmetnej otázky. Podľa ich názoru sa spor vyhrocuje skôr pokiaľ ide o spôsob, akým boli posúdené skutkové zistenia. Tvrdená nezákonnosť nie je chápaná ako následok hmotnoprávnej chyby, ale právneho posúdenia skutkových zistení.

33. V tejto oblasti treba každopádne uznať, že Komisia disponuje istou slobodou pri zisťovaní a vo výbere relevantných skutkových zistení. Vytknúť jej možno iba to, že opomenula uviesť niektoré okolnosti, ktoré mohli byť užitočné pre právny rozbor. Ale nezdá sa, a okrem toho to ani nebolo tvrdené, že by sa napadnuté rozhodnutie zakladalo na hmotnoprávne nesprávnych alebo skreslených skutočnostiach. Za týchto podmienok nemôže jednoduchá nepresnosť v odôvodnení rozhodnutia sama osebe viesť k nezákonnosti výroku rozhodnutia. Preto musí byť žalobný dôvod týkajúci sa nesprávnych skutkových zistení zamietnutý.

2. Nesprávne právne posúdenie skutočností

34. Je potrebné položiť túto otázku: odôvodňujú skutočnosti, ktoré mohli byť Komisii známe počas vyšetrovacieho konania, záver, podľa ktorého španielske orgány nepreukázali, že konali s náležitou obozretnosťou? Inými slovami, je zváženie všetkých okolností daného prípadu vrátane tých, ktoré neboli uvedené v odôvodnení rozhodnutia, spôsobilé zmeniť posúdenie, ktoré o nich bolo urobené? To ešte treba zistiť.

35. Španielska vláda tvrdí, že uplatnením kritéria obozretného súkromného veriteľa Komisia nezohľadnila náležitým spôsobom nástroje použité príslušnými orgánmi pre zabezpečenie vymáhania dlhov, ktoré vznikli po uzavretí zmlúv. Podľa žalobcu Komisia prehliadla nástroje ako exekúcia hnuteľného a nehnuteľného majetku, žiadosť sociálnej poisťovne o bankové exekúcie roku 2001, exekúcie sociálnych bytov, ochranných známok skupiny GEA a pohľadávok hlavných klientov týchto spoločností, vykonané daňovým úradom v období medzi rokmi 1999 a 2001. Toto pochybenie priviedlo Komisiu k nesprávnemu presvedčeniu, podľa ktorého „Španielsko nevykonalo opatrenia stanovené španielskou právnou úpravou (oddelené exekučné konania) na zabránenie tomu, aby podniky pokračovali v činnosti bez plnenia daňovej povinnosti a povinností v oblasti sociálneho zabezpečenia“( ). Na tieto tvrdenia Komisia odpovedá, že uvedené nástroje boli použité neskoro a v každom prípade neúčinne. Skutočnosť, že nemohli zabrániť značnému nárastu dlhov podnikov po uzavretí zmlúv podľa nej preukazuje zlyhanie verejných orgánov. Podľa Komisie tieto orgány nepoužili všetky právne nástroje, ktorými disponovali ako privilegovaní veritelia, aby čelili neplateniu dlhov uvedenými podnikmi. V danej situácii mali navrhnúť konkurz týchto podnikov a likvidáciu ich aktív.

36. Predtým, než sa vyjadrím k tejto otázke, chcel by som sa vrátiť k predmetu sporu, teda ku kritériu obozretného súkromného veriteľa. Osoba „súkromného veriteľa“ ostáva v judikatúre záhadnou, a to ešte viac, pokiaľ sa, ako v prípade, keď veriteľ z verejného sektora disponuje prednostnými pohľadávkami, nahrádza fikciou „hypotetického súkromného veriteľa“( ). Táto fikcia podľa môjho názoru smeruje k zdôrazneniu základnej charakteristiky. „Obozretný súkromný veriteľ v trhovej ekonomike“ je efektívny podnikateľský subjekt, schopný rozoznať a použiť najvhodnejšie nástroje pre uskutočnenie daného cieľa, teda pre vymáhanie vlastných pohľadávok.

37. Spomenutá efektívnosť zahŕňa predovšetkým zohľadnenie všetkých osobitných prvkov vzťahu, v ktorom tento pôsobí.( ) Zatiaľ čo žalobca tvrdí, že v inom rozhodnutí Komisia prijala vo vzťahu k podobnej otázke opačné riešenie, Komisia správne odpovedá, že okolnosti tohto sporu boli jasne odlišné. Na rozdiel od napadnutého rozhodnutia sa dané rozhodnutie týkalo konštatovania aktívneho a obozretného správania úradu sociálneho zabezpečenia a štátnej pokladnice.( )

38. Je tiež potrebné upresniť, že toto kritérium neukladá verejným orgánom, aby nezohľadňovali ostatné ciele, sledované v rámci konkurzných konaní. Môžu zohľadniť, ako v predmetnom prípade, „všeobecné a sociálne záujmy na účely zachovania zamestnanosti“( ). Ale táto pozornosť môže mať účinky iba v rámci posúdenia kompatibility štátnej pomoci v zmysle článku 87 ods. 3 ES. Na účely kvalifikácie ako štátnej pomoci nebude činnosť štátu meraná vo vzťahu k hodnote alebo významu sledovaných cieľov. Posudzuje sa podľa účinnosti nástrojov, použitých pre ochranu vlastných záujmov veriteľa. V tomto kontexte musí byť teda správanie verejných orgánov hodnotené iba z tohto uhla pohľadu.

39. Nakoniec treba uznať, že kritérium súkromného veriteľa neukladá povinnosť žiadať okamžitý konkurz podniku v ťažkostiach.( ) V princípe nie je možné španielskym orgánom vytknúť, že sa chceli vyhnúť ukončeniu činnosti predmetných podnikov. Je celkom pochopiteľné, že súkromný veriteľ, ktorý disponuje značnými finančnými zdrojmi, má záujem udržať pri živote na určitý čas činnosti dlhujúceho podniku, ak sa náklady na okamžitú likvidáciu ukazujú byť vyššie ako náklady na poskytnutie pomoci. Každý veriteľ musí porovnať na jednej strane prospech, ktorý by mohol vyplynúť z rýchlej likvidácie podniku, a na strane druhej to, čo by mohlo vyplynúť z dočasného upustenia od vymáhania jeho pohľadávok a pokračovania výkonu činností jeho dlžníka.

40. Vo svetle ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa mi zdá, že voľba v prospech upustenia od vymáhania pohľadávok musí spĺňať najmenej tri požiadavky. Po prvé a priori musia byť potvrdené hospodárska životaschopnosť a zlepšenie finančnej situácie podniku.( ) Po druhé musí byť urobené všetko preto, aby sa zabránilo poskytnutiu nových úverov a hromadeniu nových dlhov.( ) Po tretie štát musí mať možnosť očakávať vymoženie vlastných pohľadávok v primeranom čase.( )

41. Uplatnenie takejto analýzy na predmetný prípad poukazuje na zrejmé slabé postavenie španielskej vlády. V čase, kedy sa po uzavretí zmlúv ešte mohla predpokladať životaschopnosť podnikov a vymoženie pohľadávok sa mohlo očakávať v primeranom čase, neboli použité najúčinnejšie nástroje na zabránenie hromadenia nových dlhov. Tento nedostatok účinnosti a obozretnosti sa prejavuje predovšetkým z troch hľadísk.

42. Po prvé vyplýva z oneskorenia použitých prostriedkov. Exekúcie, uvedené žalobcom po konaniach o zastavení platieb, boli uskutočnené až od konca roka 2000, čiže po viac ako troch rokoch od vyhlásenia zastavenia platieb. Keď sa nakoniec španielske orgány rozhodli vypovedať zmluvy a pristúpiť k exekučným konaniam, nahromadené dlhy mali za následok nepravdepodobnosť každého vymáhania.( ) Toto oneskorenie v činnosti je o to viac preukázané, že účastníci konania priznali, že súkromní veritelia pohotovejšie žiadali exekúciu hypotekárnych záruk a konkurz podniku Vanosa ako veritelia z verejného sektora. Po druhé je nedbanlivosť odvodená z neúčinnosti použitých nástrojov. Zo spisu vyplýva, že uskutočnené exekúcie mali značne obmedzený účinok. Napokon jednoduchý „tlak“ zo strany veriteľov z verejného sektora nemôže byť postačujúci, ako tvrdí žalobca, pre vyváženie absencie priamej akcie. Okrem skutočnosti, že skutočné účinky z takéhoto tlaku ostávajú hypotetické, jediný pravdepodobný účinok (uzatvorenie podnikov) nesúvisí so sledovaným cieľom: vymožením pohľadávok. Nakoniec, neúčinnosť a nedbanlivosť boli preukázané z neznalosti faktov zo strany španielskych orgánov. Už skutočnosť, že Španielske kráľovstvo nebolo schopné oznámiť presnú sumu neodvedených daní, poukazuje na určitú nedbanlivosť. Rovnako sa však zistilo, že verejné orgány sa nevedeli s istotou vyjadriť o stave činností dotknutých podnikov. Takáto neinformovanosť nijako neospravedlňuje neplnenie daňových povinností zo strany GEA, ako to tvrdí žalobca, preukazuje predsa nedostatok obozretnosti zo strany príslušných orgánov.

43. Žalobca nakoniec uvádza, že ani väčšia obozretnosť príslušných zložiek verejných orgánov by neumožnila rýchlejšie vypovedanie zmlúv. Uvedené podľa neho vychádza zo samotného fungovania správneho systému vymáhania pohľadávok.( ) Podľa ustálenej judikatúry však uvádzané problémy praktickej a administratívnej povahy nemôžu ospravedlniť neuplatenie prostriedkov, ktoré sú potrebné pre rešpektovanie základných ustanovení Zmluvy( ) a v predmetnej veci pre vykonanie rozhodnutia povoľujúceho štátnu pomoc pri reštrukturalizácii.

44. Za týchto podmienok a pri zohľadnení skutočností predchádzajúcich tomuto sporu je zložité nepriznať, že obozretný veriteľ by mal mať záujem vypovedať zmluvy a spôsobiť tým čo najskoršie začatie likvidácie predmetných podnikov. Pripomínam, že preskúmanie situácie týchto podnikov sa muselo zaradiť do rámca reštrukturalizačného plánu, ktorého uplatnenie bolo podriadené prísnej podmienke neposkytnúť žiadnu novú štátnu pomoc ani vo forme upustenia od vymáhania nezaplatených pohľadávok.( ) Nesporná skutočnosť, že zmluvy boli porušené hneď po ich uzavretí, podľa môjho názoru dostatočne jasne poukazuje na cestu, ktorou sa chcelo postupovať. Nedostatočná reakcia, ktorú preukázali španielske orgány, keď už boli upovedomené o situácii, predstavuje štátnu pomoc.

45. Domnievam sa, berúc náležite do úvahy špecifické okolnosti tejto veci, že Komisia správne uplatnila kritérium súkromného veriteľa. Rovnako ako ostatné preskúmané žalobné dôvody, aj žalobný dôvod týkajúci sa nesprávneho právneho posúdenia skutočností musí byť zamietnutý.

IV – Návrh

46. Vo svetle vyššie uvedených úvah navrhujem Súdnemu dvoru, aby:

1. zamietol žalobu,

2. zaviazal Španielske kráľovstvo na náhradu trov konania.