ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA

zo 17. decembra 1980 ( )

„Voľný pohyb pracovníkov“

Vo veci 149/79,

Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: právny poradca Komisie Jean Amphoux, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci Louis Dubouis, profesor na Fakulte práva a politických vied Univerzity v Aix-Marseille III, s adresou na doručovanie v Luxemburgu, Mario Cervino, právny poradca, budova Jean Monnet, Kirchberg,

žalobkyňa,

proti

Belgickému kráľovstvu, v zastúpení: minister zahraničných vecí, ktorého zastupuje Robert Hoebaer, splnomocnený zástupca, riaditeľ na ministerstve zahraničných vecí, zahraničného obchodu a spolupráce pre rozvoj, s adresou na doručovanie v Luxemburgu, Belgické veľvyslanectvo, 4, rue des Girondins, rezidencia Champagne,

žalovanému,

ktoré v konaní podporujú:

Spolková republika Nemecko, v zastúpení: Martin Seidel a Eberhardt Grabitz, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu, tajomník Veľvyslanectva Spolkovej republiky Nemecko, 20 – 22, avenue Émile-Reuter,

Francúzska republika, v zastúpení: G. Guillaume, splnomocnený zástupca, P. Moreau Defarges, zastupujúci splnomocnený zástupca, s adresou na doručovanie v Luxemburgu, Francúzske veľvyslanectvo, 2, rue Bertholet,

Spojené kráľovstvo, v zastúpení: W. H. Godwin, solicitor, splnomocnený zástupca, s adresou na doručovanie v Luxemburgu, Veľvyslanectvo Spojeného kráľovstva, 28, boulevard Royal,

vedľajší účastníci konania,

ktorej predmetom je návrh, aby Súdny dvor určil, že Belgické kráľovstvo si tým, že uložilo podmienku štátnej príslušnosti pre prístup k zamestnaniam, na ktoré sa nevzťahuje článok 48 ods. 4 Zmluvy EHS, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 48 Zmluvy EHS, ako aj z nariadenia Rady (EHS) č. 1612/68 z 15. októbra 1968 o slobode pohybu pracovníkov v rámci spoločenstva,

SÚDNY DVOR,

v zložení: predseda J. Mertens de Wilmars, predsedovia komôr P. Pescatore a T. Koopmans, sudcovia Mackenzie Stuart, A. O’Keeffe, G. Bosco a A. Touffait,

generálny advokát: H. Mayras,

tajomník: A. Van Houtte,

vyhlásil tento

Rozsudok

1 Žalobou podanou do kancelárie Súdneho dvora 28. septembra 1979 predložila Komisia Súdnemu dvoru návrh na základe článku 169 Zmluvy EHS, aby Súdny dvor určil, že Belgické kráľovstvo „si tým, že uložilo alebo umožnilo uložiť podmienku štátnej príslušnosti pre nábor pracovníkov v prípade zamestnaní, na ktoré na sa nevzťahuje článok 48 ods. 4 Zmluvy, nesplnilo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 48 Zmluvy a z nariadenia Rady (EHS) č. 1612/68 z 15. októbra 1968 o slobode pohybu pracovníkov v rámci spoločenstva (Ú. v. ES L 257, s. 2, Mim. vyd. 05/001, s. 15).

2 Komisia vo svojom odôvodnenom stanovisku a v návrhu všeobecne uvádza „rôzne ponuky pracovných miest“ spoločností Société nationale des chemins de fer belges (SNCB) a Société nationale des chemins de fer vicinaux (SNCV) pre nekvalifikovaných robotníkov, ako aj ponuky pracovných miest, ktoré „v posledných rokoch“ uverejnilo mesto Brusel a obec Auderghem, a iba informačne sa zmienila o konkrétnych pracovných miestach v rámci uvedených ponúk. Práve vďaka informáciám vyžiadaným Súdnym dvorom v rámci písomnej a ústnej časti konania, ktoré poskytla vláda Belgického kráľovstva, a údajom, ktoré následne Komisia uviedla počas ústnej časti konania a proti ktorým menovaná vláda nič nenamietala, bolo možné zostaviť presný zoznam sporných zamestnaní.

3 Z uvedených údajov a z tohto zoznamu vyplýva, že ide o pracovné miesta pre začínajúcich rušňovodičov lokomotív, robotníkov nakladačov, pokladačov koľajníc, pracovníkov do triediarne a signalistov v SNCB a nekvalifikovaných robotníkov v SNCV, ako aj ošetrovateľky, detské sestry, nočných strážnikov, inštalatérov, stolárov, elektrikárov, pomocných záhradných robotníkov, architektov, kontrolórov pre mesto Brusel a obec Auderghem. Informácie zozbierané počas prešetrovania však neumožnili vytvoriť si presný obraz o druhu povinností, ktoré zahŕňajú pracovné miesta obsiahnuté v upresnenom zozname.

4 Uvedené pracovné miesta ponúkali v rokoch 1973 a 1977 citované verejnoprávne inštitúcie a korporácie formou oznamov alebo verejným vyhlásením v tlači, v ktorých bola uvedená ako jedna z podmienok na prijatie aj belgická štátna príslušnosť.

5 Listom z 21. novembra 1978 oznámila Komisia vláde Belgického kráľovstva, že „túto politiku považuje za nezlučiteľnú s článkom 48 Zmluvy EHS a s ustanoveniami nariadenia EHS č. 1612/68 o slobode pohybu pracovníkov v rámci Spoločenstva“, na základe čoho začala konanie proti členskému štátu podľa článku 169 Zmluvy EHS.

6 Stále zastúpenie Belgického kráľovstva odpovedalo listom z 15. januára 1979 okrem iného, že:

– sporná podmienka belgickej štátnej príslušnosti je v súlade s ustanoveniami článku 6 ods. 2 belgickej ústavy, v zmysle ktorého „iba Belgičania... môžu byť prijatí na civilné a vojenské pracovné miesta, okrem výnimiek ustanovených zákonom pre zvláštne prípady“,

– výklad článku 48 ods. 4 Zmluvy, ako ho podáva Komisia, v každom prípade znemožňuje rozlišovanie v rámci každej správnej jednotky medzi zamestnaniami zahŕňajúcimi účasť na výkone verejnej moci a zamestnaniami, ktoré túto účasť nezahŕňajú, a tým vzniká problém, ktorého riešenie je pre všetky členské štáty potrebné nájsť na úrovni celého Spoločenstva.

7 Komisia nezastávala názor, že môže prijať argumenty belgickej vlády. V súlade s článkom 169 Zmluvy vydala 2. apríla 1979 odôvodnené stanovisko, v ktorom okrem iného zdôraznila, že

– Belgické kráľovstvo sa nemôže pri odôvodňovaní praktík v oblasti prístupu k zamestnaniu, ktoré sú mu vytýkané, odvolávať na článok 6 ods. 2 belgickej ústavy,

– doložka o výnimke obsiahnutá v článku 48 ods. 4 Zmluvy sa vzťahuje iba na zamestnania, ktoré obsahujú skutočnú účasť na výkone verejnej moci, t. j. zahŕňajúce účasť na rozhodovacej právomoci voči jednotlivcom alebo týkajúce sa štátnych záujmov a hlavne záujmov súvisiacich s vnútornou a vonkajšou bezpečnosťou štátu,

– podmienky uplatňovania tejto doložky o výnimke nie sú splnené, pokiaľ ide o zamestnania rovnakého charakteru ako zamestnania, ktorých sa týkajú predmetné ponuky.

8 Keďže Belgické kráľovstvo sa tomuto odôvodnenému stanovisku Komisie nepodrobilo v stanovenej lehote, Komisia podala 27. septembra 1979 túto žalobu.

9 Článok 48 ods. 4 Zmluvy určuje, že „ustanovenia tohto článku sa nevzťahujú na zamestnávanie v štátnej alebo verejnej službe“.

10 Toto ustanovenie vylučuje z oblasti uplatňovania prvých troch odsekov článku 48 pracovné miesta obsahujúce priamu alebo nepriamu účasť na výkone verejnej moci a funkcií, ktorých účelom je obhajovanie všeobecných záujmov štátu alebo verejnoprávnych korporácií. Predpokladom obsadenia takýchto miest je totiž existencia osobitného vzťahu solidarity voči štátu zo strany dotknutých úradníkov, ako aj reciprocita práv a povinností, ktoré sú základom štátneho zväzku.

11 Práve na základe cieľa stanoveného v článku 48 ods. 4 treba určiť rozsah výnimiek zo zásady voľného pohybu a rovnosti zaobchádzania ustanovených v prvých troch odsekoch tohto článku. Určenie oblasti uplatňovania odseku článku 48 ods. 4 je však problematické, pretože verejná moc v rôznych členských štátoch prevzala na seba zodpovednosť hospodárskeho a sociálneho charakteru alebo sa zúčastňuje na činnostiach, ktoré nie sú porovnateľné s typickými funkciami verejnej správy a ktoré naopak patria z hľadiska svojej povahy do oblasti uplatňovania Zmluvy. Za takýchto podmienok platí, že rozšírenie výnimky ustanovenej v článku 48 ods. 4 na zamestnania v štátnych orgánoch alebo v iných inštitúciách podľa verejného práva, ktoré nezahrnujú plnenie úloh patriace do pôsobnosti verejnej správy v pravom zmysle slova, by malo za následok vylúčenie značného počtu pracovných miest z uplatňovania zásad Zmluvy a vznik nerovností medzi členskými štátmi z pohľadu rozdielností, ktoré charakterizujú organizáciu štátu a organizáciu niektorých sektorov hospodárskeho života.

12 Treba teda preskúmať, či pracovné miesta, ktorých sa žaloba týka, možno spájať s pojmom verejná správa v zmysle článku 48 ods. 4, ktorý musí obsahovať jednotný výklad a jednotné uplatňovanie v celom Spoločenstve. Treba vziať na vedomie, že uplatňovanie rozlišujúcich kritérií uvedených vyššie vyvoláva v konkrétnych prípadoch problém posudzovania a vymedzovania. Z uvedeného vyplýva, že táto kvalifikácia závisí od otázky, či predmetné zamestnania sú alebo nie sú typické pre špecifické činnosti verejnej správy, pokiaľ je verejná správa oprávnená na výkon verejnej moci a zodpovedá za ochranu všeobecných štátnych záujmov.

13 V prípade zamestnaní, ktoré hoci ponúkajú verejnoprávne orgány, nespadajú do oblasti uplatňovania článku 48 ods. 4, aj keď je pracovník z iného členského štátu povinný splniť všetky podmienky náboru, hlavne čo sa týka požadovaných profesionálnych schopností a vedomostí, rovnako ako pracovník, ktorý je vlastným štátnym príslušníkom, predsa ustanovenia prvých troch odsekov článku 48 a nariadenie č. 1612/68 nepripúšťajú, aby mohol byť vylúčený z uchádzania sa o predmetné miesta iba z dôvodu štátnej príslušnosti.

14 Belgická vláda na podporu svojho tvrdenia podporovaného vedľajšími účastníkmi konania, podľa ktorého má doložka o výnimke uvedená v článku 48 ods. 4 Zmluvy všeobecný rozsah a týka sa všetkých zamestnaní v správe členského štátu, sa odvoláva na osobitné ustanovenia článku 8 nariadenia č. 1612/68, podľa ktorého pracovník z iného členského štátu „môže byť vylúčený z účasti na riadení inštitúcií upravených verejným právom a z vykonávania funkcie upravenej verejným právom [verejnoprávnych inštitúcií a z výkonu verejnej funkcie – neoficiálny preklad]“.

15 Toto ustanovenie, ktorým ani zďaleka nemožno podporiť tvrdenie belgickej vlády, naopak potvrdzuje vyššie uvedený výklad článku 48 ods. 4. Ako totiž pripúšťa samotná belgická vláda, účelom článku 8 nariadenia č. 1612/68 nie je vylúčiť pracovníkov z ostatných členských štátov z niektorých zamestnaní, ale iba umožniť prípadné vylúčenie uvedených pracovníkov z niektorých činností, ktoré obsahujú účasť na výkone zvrchovanej verejnej moci, akými sú, aby sme sa držali príkladov spomínaných samotnou belgickou vládou, také činnosti, ktoré zahŕňajú „účasť odborových zástupcov v predstavenstvách mnohých organizácií založených podľa verejného práva s právomocou v hospodárskej oblasti“.

16 Belgická vláda ďalej upozorňuje na to, že znenie niektorých ústav členských štátov výslovne upravuje zamestnanosť vo verejnej správe, pričom zásadou uplatňovanou v tejto oblasti je vylúčenie cudzincov, okrem prípadných výnimiek. V tomto duchu znie aj článok 6 belgickej ústavy, ktorý uvádza, že „iba“ Belgičania „majú prístup k zamestnaniam v civilnej a vojenskej službe, okrem výnimiek, ktoré možno ustanoviť pre osobitné prípady“. Samotná belgická vláda vyhlásila, že nepopiera, že „právna norma Spoločenstva je nadradená vnútroštátnej právnej norme“, ale zároveň tvrdí, že konvergencia ústavného práva týchto členských štátov musí byť základňou pre výklad článku 48 ods. 4 a musí viesť k vylúčeniu výkladu tohto ustanovenia podaného Komisiou, ktoré vedie k rozporu s uvedenými ustanoveniami ústavy, na ktoré sa vzťahuje.

17 Francúzska vláda uviedla obdobný argument odvolávajúc sa na zásady prijaté vo francúzskom práve o verejnej službe, ktoré vychádzajú z celkovej koncepcie založenej na požiadavke, že uchádzač o akékoľvek zamestnanie vo verejnej službe podliehajúce štátu alebo obciam, alebo iným verejnoprávnym inštitúciám, musí byť francúzskym štátnym príslušníkom bez možnosti odlišovania podľa povahy a charakteristík predmetného zamestnania.

18 Je správne, že účelom článku 48 ods. 4 je zohľadniť v systéme ustanovení o voľnom pohybe pracovníkov existenciu ustanovení vyššie zmieneného druhu. Zároveň však, ako uviedla aj francúzska vláda, nemôže byť vymedzenie pojmu „verejná správa“ v zmysle článku 48 ods. 4 predmetom voľnej úvahy členských štátov.

19 Nezávisle od okolnosti, že znenie belgickej ústavy nevylučuje možnosť výnimiek zo všeobecnej podmienky belgickej štátnej príslušnosti, treba pripomenúť, ako konštatoval Súdny dvor vo svojej ustálenej judikatúre, že uplatnenie predpisov vnútroštátneho poriadku s cieľom obmedziť rozsah ustanovení práva Spoločenstva zasahuje do jednoty a účinnosti tohto práva, a teda nemôže byť prípustné. Toto pravidlo, základné pre existenciu Spoločenstva, sa musí uplatniť aj pri určovaní významu a rozsahu článku 48 ods. 4 Zmluvy. Toto ustanovenie síce zohľadňuje oprávnený záujem členských štátov vyhradiť pre svojich vlastných štátnych príslušníkov sústavu zamestnaní súvisiacich s výkonom verejnej moci a ochranou všeobecných záujmov, treba sa však súčasne vyhnúť tomu, aby praktický účinok a dosah ustanovení Zmluvy o voľnom pohybe pracovníkov a o rovnosti v zaobchádzaní so štátnymi príslušníkmi všetkých členských štátov boli limitované výkladmi pojmu verejnej správy, ktoré by vychádzali iba z vnútroštátneho práva a marili by uplatňovanie pravidiel Spoločenstva.

20 Belgická a francúzska vláda zastáva názor, že odmietnutie prístupu zahraničným pracovníkom k zamestnaniam, ktoré pôvodne neobsahujú účasť na výkone verejnej moci, je nutné predovšetkým vtedy, keď sa nábor vykonáva na základe služobného režimu a keď pracovníci, ktorých sa zamestnanie týka, sú určení pre postup do vyšších funkčných postavení a tieto funkcie a zodpovednosti sú vlastné verejnej moci. Zástupcovia nemeckej a britskej vlády ďalej uvádzajú, že takéto vylúčenie si vyžaduje aj okolnosť, že pružnosť pri prideľovaní funkcie je znakom verejnej správy a že následne funkcie a zodpovednosti zamestnanca sa môžu zmeniť nielen v prípade služobného povýšenia, ale aj po preložení v rámci toho istého úradu alebo následkom preloženia do iného úradu na rovnaké miesto.

21 Tieto námietky však nezohľadňujú skutočnosť, že článok 48 ods. 4 tým, že sa týka zamestnaní zahŕňajúcich výkon verejnej moci a pridelenie zodpovedností v súvislosti s ochranou všeobecných štátnych záujmov, umožňuje členským štátom vyhradiť príslušnými právnymi úpravami svojim vlastným štátnym príslušníkom prístup k zamestnaniam obsahujúcim výkon tejto moci a týchto zodpovedností v rámci toho istého povolania, tej istej služby alebo toho istého pracovníka.

22 Argument uvedený v tejto súvislosti nemeckou vládou, že prípadné vylúčenie štátnych príslušníkov ostatných členských štátov z možnosti povýšenia do niektorých funkcií alebo preloženia na niektoré miesta vo verejnej správe by vraj malo za následok vznik diskriminácie vo verejnej správe, neberie do úvahy, že výklad článku 48 ods. 4 podaný touto vládou, ktorého účinkom je vylúčenie zmienených štátnych príslušníkov z veľkej väčšiny zamestnaní vo verejnej správe, obsahuje obmedzenie práv týchto štátnych príslušníkov presahujúce rámec toho, čo je nutné na zabezpečenie dodržiavania cieľov tohto ustanovenia z hľadiska predchádzajúcich úvah.

23 Súdny dvor zastáva názor, že vo všeobecnosti pre zamestnania, ktoré sú predmetom sporu, informácie obsiahnuté v spise týkajúcom sa prípadu, ako aj informácie, ktoré poskytli účastníci konania v priebehu písomnej a ústnej časti konania, neumožňujú posúdiť s dostatočnou istotou skutočnú povahu funkcií súvisiacich so spornými zamestnaniami a ani konštatovať so zreteľom na predchádzajúce úvahy, ktoré z týchto zamestnaní nespadajú pod pojem verejná správa v zmysle článku 48 ods. 4 Zmluvy.

24 Za takýchto okolností nie je Súdny dvor schopný vysloviť sa v tomto štádiu o nesplnení povinnosti vytýkanom belgickej vláde. Preto vyzýva Komisiu a Belgické kráľovstvo na opätovné preskúmanie spornej otázky z hľadiska predchádzajúcich úvah a na spoločné alebo samostatné podanie správy Súdnemu dvoru v stanovenej lehote buď o vyriešení sporu, ku ktorému dospeli, alebo o ich stanoviskách postavených na báze právnych skutočností vyplývajúcich z tohto rozsudku. Vedľajší účastníci konania budú môcť v danom okamihu predložiť Súdnemu dvoru svoje pripomienky k tejto správe alebo správam.

Z týchto dôvodov Súdny dvor, rozhodujúc o žalobe o nesplnení povinnosti členským štátom podanej Komisiou, predbežne rozhodol a vyhlásil:

1. Komisia a Belgické kráľovstvo opätovne preskúmajú spornú vec z hľadiska právnych úvah tohto rozsudku a podajú Súdnemu dvoru správu o výsledku tohto preskúmania do 1. júla 1981. Súdny dvor vynesie konečné rozhodnutie po uvedenom dátume.

2. O trovách sa rozhodne v konaní o veci samej.

Mertens de Wilmars Pescatore Koopmans

Mackenzie Stuart O’Keeffe Bosco Touffait

Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 17. decembra 1980.

Tajomník Predseda