NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

YVES BOT

prednesené 31. marca 2011 ( )

Vec C‑184/10

Mathilde Grasser

proti

Freistaat Bayern

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Nemecko)]

„Smernica 91/439/EHS – Vzájomné uznávanie vodičských preukazov – Vodičský preukaz vydaný členským štátom v rozpore s požiadavkou bydliska – Odmietnutie uznania hostiteľským členským štátom výlučne z dôvodu nesplnenia požiadavky bydliska“

1. Predmetnou prejudiciálnou otázkou bol Súdy dvor opätovne požiadaný o výklad ustanovení smernice Rady 91/439/EHS z 29. júla 1991 o vodičských preukazoch( ).

2. Podľa článku 1 ods. 2 smernice 91/439 vodičské preukazy vydané členskými štátmi sa vzájomne uznávajú. Vydávanie týchto preukazov je podmienené splnením viacerých požiadaviek. Predovšetkým článok 7 ods. 1 písm. b) tejto smernice podriaďuje získanie vodičských preukazov požiadavke zvyčajného bydliska na území členského štátu vydávajúceho preukaz.

3. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Nemecko) sa v tomto prípade pýta, či je členský štát oprávnený odmietnuť uznať vodičský preukaz vydaný iným členským štátom, ak je preukázané, že tento vodičský preukaz bol vydaný v rozpore s požiadavkou bydliska.

4. Táto otázka v skutočnosti smeruje k upresneniu judikatúry Súdneho dvora zavedenej rozsudkami z 26. júna 2008 Wiedemann a Funk( ), ako aj Zerche a i.( ), podľa ktorej hostiteľský členský štát môže odmietnuť uznať na svojom území vodičské oprávnenie, ktorého základom je vodičský preukaz neskôr vydaný iným členským štátom, ak z údajov uvedených v tomto vodičskom preukaze alebo iných nespochybniteľných informácií od členského štátu vydania preukázateľne vyplýva, že v čase vydania tohto preukazu nemal jeho držiteľ, ktorému bol predtým na území prvého členského štátu odňatý predchádzajúci vodičský preukaz, zvyčajné bydlisko na území členského štátu vydania.

5. Zvláštnosť sporu vo veci samej spočíva v tom, že na rozdiel od prípadov predložených Súdnemu dvoru vo veciach, v ktorých boli vydané uvedené rozsudky, Mathilde Grasser, nemecká štátna príslušníčka, ktorej nemecké orgány odmietajú uznať vodičský preukaz vydaný českými orgánmi, nikdy nebola držiteľkou nemeckého vodičského preukazu, a nikdy jej teda nebol predchádzajúci vodičský preukaz odňatý. Položená otázka teda smeruje k tomu, či judikatúra Wiedmann a Funk, ako aj Zerche a i. je uplatniteľná na prípad Mathildy Grasserovej.

6. V týchto návrhoch Súdnemu dvoru navrhujem, aby určil, že článok 1 ods. 2 a článok 7 ods. 1 písm. b) smernice 91/439 sa musia vykladať v tom zmysle, že nebránia tomu, aby členský štát odmietol uznať na svojom území vodičské oprávnenie, ktorého základom je vodičský preukaz vydaný iným členským štátom, ak z údajov uvedených na samotnom vodičskom preukaze alebo iných nespochybniteľných informácií od členského štátu vydania preukázateľne vyplýva, že v čase vydania uvedeného preukazu nemal jeho držiteľ zvyčajné bydlisko na území členského štátu vydania.

I – Právny rámec

A – Právna úprava Únie

7. S cieľom uľahčiť pohyb osôb na území Európskeho spoločenstva alebo ich usadenie v inom členskom štáte ako v tom, v ktorom tieto osoby získali vodičský preukaz, bola smernicou 91/439 zavedená zásada vzájomného uznávania vodičských preukazov.( )

8. Cieľom zavedenia minimálnych požiadaviek na vydanie vodičského preukazu v tejto smernici je aj zlepšiť bezpečnosť cestnej premávky na území Európskej únie.( )

9. Článok 7 ods. 1 písm. b) uvedenej smernice stanovuje:

„Vodičské preukazy sa okrem toho vydajú len tým žiadateľom:

…

b) ktorí majú zvyčajné bydlisko na území členského štátu vydávajúceho preukaz, alebo môžu poskytnúť dôkaz, že tam študovali po dobu aspoň šiestich mesiacov[( )].“

10. Podľa článku 7 ods. 5 smernice 91/439 žiadna osoba nesmie byť držiteľom vodičského preukazu viac než jedného štátu.

11. Článok 8 ods. 2 tejto smernice stanovuje, že členský štát, v ktorom má držiteľ svoje zvyčajné bydlisko, môže uplatniť svoje vnútroštátne opatrenia na obmedzenie, prerušenie, odobratie alebo zrušenie vodičského oprávnenia voči držiteľovi vodičského preukazu vydaného iným členským štátom.

12. Podľa článku 8 ods. 4 prvého pododseku uvedenej smernice môže členský štát tiež odmietnuť uznať platnosť akéhokoľvek vodičského preukazu vydaného iným členským štátom osobe, ktorej bolo na jeho území uložené jedno z vyššie uvedených opatrení.

B – Vnútroštátna právna úprava

13. Nariadenie o prístupe osôb do cestnej premávky (Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr), v platnom znení z 19. januára 2009 (ďalej len „FeV“), v § 28 ods. 1 stanovuje, že držitelia platného vodičského preukazu Európskej únie alebo Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP), ktorí majú svoje zvyčajné bydlisko v zmysle § 7 ods. 1 alebo 2 FeV v Nemecku, sú oprávnení s výhradou obmedzení podľa odsekov 2 až 4 uvedeného § 28 viesť v tuzemsku motorové vozidlo v rozsahu svojho vodičského oprávnenia.

14. § 28 ods. 4 prvá veta body 2 a 3 a § 28 ods. 4 druhá veta FeV uvádzajú, že toto oprávnenie viesť motorové vozidlá sa nevzťahuje na držiteľov vodičského preukazu EÚ alebo EHP v dvoch prípadoch. Po prvé uvedené oprávnenie sa nevzťahuje na držiteľov preukazov, ktorí, ako vyplýva z údajov uvedených na vodičskom preukaze alebo z nespochybniteľných informácií od členského štátu vydania, mali v čase vydania vodičského preukazu svoje zvyčajné bydlisko v tuzemsku, okrem prípadu, že získali uvedený preukaz počas minimálne šesťmesačného pobytu ako študenti alebo žiaci. Po druhé držitelia vodičského preukazu EÚ alebo EHP nie sú oprávnení viesť motorové vozidlo na území Nemecka v prípade, ak im bol vodičský preukaz na tomto území predbežne či právoplatne odňatý súdom alebo s okamžitou vykonateľnosťou, či právoplatne odňatý správnym orgánom, alebo ak bola ich žiadosť o vydanie vodičského preukazu právoplatne zamietnutá, alebo ich vodičský preukaz nebol odňatý len preto, lebo sa ho medzičasom vzdali.

II – Skutkové okolnosti v spore vo veci samej a prejudiciálne otázky

15. Mathilde Grasser, žalobkyňa vo veci samej, je nemecká štátna príslušníčka s bydliskom vo Viereth‑Trunstadt (Nemecko). Nikdy nebola držiteľkou nemeckého vodičského preukazu.

16. Žalobkyňa získala 31. mája 2006 vodičský preukaz vydaný magistrátom mesta Plzeň (Česká republika). Na tomto vodičskom preukaze je ako miesto bydliska uvedené Viereth‑Trunstadt.

17. Listom z 3. apríla 2009 orgán príslušný na vydávanie vodičských preukazov Mathildu Grasserovú vyzval, aby predložila svoj český vodičský preukaz s cieľom zaznamenať na tomto vodičskom preukaze chýbajúce vodičské oprávnenie na území Nemecka z dôvodu, že pri vydávaní uvedeného preukazu nebola dodržaná požiadavka bydliska. Tento orgán tiež žalobkyňu vypočul na účely vydania rozhodnutia o odňatí jej vodičského oprávnenia.

18. Mathilde Grasser, ktorá rozhodnutie uvedeného orgánu napadla, tento orgán požiadala, aby jej priznal oprávnenie používať jej český vodičský preukaz aj na území Nemecka, keďže sa nikdy nedopustila porušenia predpisov v oblasti cestnej premávky. Pre prípad nevyhovenia jej žiadosti požiadala, aby jej bol vydaný nemecký vodičský preukaz. Príslušný nemecký orgán obidve tieto žiadosti zamietol.

19. Rozhodnutím z 3. júna 2009 tento orgán zakázal Mathilde Grasserovej používať český vodičský preukaz na území Nemecka a uložil jej povinnosť predložiť tento preukaz na účely záznamu chýbajúceho vodičského oprávnenia. V prípade nesplnenia tejto povinnosti mal byť uvedený preukaz zabavený.

20. Žalobkyňa podala 1. júla 2009 proti tomuto rozhodnutiu žalobu na Verwaltungsgericht Bayreuth (Správny súd v Bayreuthe). Rozsudkom z 22. septembra 2009 tento súd vyhovel žalobe Mathildy Grasserovej a uvedené rozhodnutie zrušil. Verwaltungsgericht Bayreuth sa domnieval, že porušenie zásady bydliska samo osebe nemôže byť dôvodom na neuznanie vodičského oprávnenia na území Nemecka. Podľa názoru tohto súdu by sa okrem toho vyžadovalo, aby bolo voči žalobkyni uplatnené opatrenie spočívajúce v obmedzení, prerušení, odobratí alebo zrušení vodičského oprávnenia.

21. Freistaat Bayern, žalovaný vo veci samej, podal proti rozhodnutiu Verwaltungsgericht Bayreuth odvolanie na Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, ktorý rozhodol konanie prerušiť a Súdnemu dvoru predložiť túto prejudiciálnu otázku:

„Má sa článok 1 ods. 2 a článok 8 ods. 2 a 4 smernice 91/439… vykladať v tom zmysle, že hostiteľský členský štát je oprávnený neuznať vodičský preukaz vydaný iným členským štátom, ak z údajov v tomto vodičskom preukaze preukázateľne vyplýva porušenie článku 7 ods. 1 písm. b) uvedenej smernice, bez toho, aby predtým hostiteľský štát uplatnil voči držiteľovi vodičského preukazu opatrenie v zmysle článku 8 ods. 2 smernice 91/439…?“

III – Moja analýza

22. Vnútroštátny súd sa svojou otázkou v podstate pýta, či členský štát môže neuznať vodičský preukaz vydaný iným členským štátom, ak z údajov v tomto vodičskom preukaze preukázateľne vyplýva nesplnenie požiadavky bydliska, pričom voči držiteľovi uvedeného vodičského preukazu nikdy nebolo na území prvého členského štátu uplatnené opatrenie odňatia predchádzajúceho vodičského preukazu.

23. Na úvod pripomínam, že smernica 91/439 sleduje dva ciele, a to jednak uľahčenie pohybu osôb usadených v inom členskom štáte, než v ktorom skladali vodičské skúšky, a jednak zlepšenie bezpečnosti cestnej premávky.( )

24. Tieto ciele sú neoddeliteľné. Zásada voľného pohybu osôb totiž vyžaduje, aby sa tento voľný pohyb uskutočňoval bezpečne.

25. Normotvorca Únie preto v oblasti bezpečnosti cestnej premávky, reagujúc na tieto požiadavky, považoval za potrebné stanoviť minimálne požiadavky na vydávanie vodičských preukazov.( )

26. Predovšetkým článok 7 ods. 1 písm. a) a b) smernice 91/439 podmieňuje vydanie vodičského preukazu zložením testov fyzickej a zdravotnej spôsobilosti, ako aj teoretických testov a tiež existenciou zvyčajného bydliska na území členského štátu vydávajúceho preukaz.

27. Na vodičské preukazy vydané na základe týchto minimálnych požiadaviek sa uplatnení zásada vzájomného uznávania podľa článku 1 ods. 2 tejto smernice.

28. Medzi minimálnymi požiadavkami na vydávanie vodičských preukazov zohráva podmienka zvyčajného bydliska na území členského štátu vydávajúceho preukaz významnú úlohu v systéme zavedenom normotvorcom Únie, tak ako ho vymedzil Súdny dvor.

29. V už citovaných rozsudkoch Wiedmann a Funk, ako aj Zerche a i. Súdny dvor konštatoval, že požiadavka bydliska prispieva najmä k boju proti „turistike za vodičskými preukazmi“ v situácii, keď právne úpravy členských štátov v oblasti vydávania vodičských preukazov nie sú úplne harmonizované.( ) Okrem toho je táto požiadavka nevyhnutná na účely kontroly splnenia požiadavky schopnosti viesť motorové vozidlo.( ) Uvedená požiadavka bydliska je totiž predbežnou požiadavkou, ktorá umožňuje členskému štátu vydania overiť, či boli splnené ostatné požiadavky.( ) Z toho dôvodu má požiadavka bydliska, ktorá určuje členský štát vydania, osobitnú dôležitosť vo vzťahu k ostatným požiadavkám stanoveným smernicou 91/439.( )

30. Súdny dvor preto dospel k záveru, že bezpečnosť cestnej premávky by mohla byť ohrozená, ak by táto požiadavka nebola splnená.( )

31. Advokát Mathildy Grasserovej na pojednávaní uviedol, že na rozdiel od prípadov predložených Súdnemu dvoru, v ktorých boli vydané uvedené rozsudky Wiedmann a Funk a Zerche a i., v prejednávanej veci neexistuje bezprostredné ani akútne nebezpečenstvo. Potvrdil, že v týchto prípadoch držitelia sporných vodičských preukazov už preukázali svoju nebezpečnosť, lebo im boli odňaté ich predchádzajúce vodičské preukazy z dôvodu porušenia pravidiel cestnej premávky. Mathilde Grasser však nikdy predtým nebola držiteľkou vodičského preukazu, a teda nebolo voči nej uplatnené opatrenie odňatia predchádzajúceho vodičského preukazu. Preto sa uvedená judikatúra nemôže uplatniť.

32. Toto tvrdenie nepovažujem za presvedčivé, pretože je v rozpore s cieľmi prevencie stanovenými v smernici 91/439.

33. Ako sme mohli pozorovať, normotvorca Únie stanovil minimálne požiadavky na vydanie vodičského preukazu, a to na účely zaistenia bezpečnosti cestnej premávky v Únii. Tieto požiadavky sú uložené všetkým uchádzačom o vodičský preukaz. Text smernice 91/439 v tejto súvislosti nijako nerozlišuje medzi uchádzačmi, ktorí zložia vodičské skúšky prvýkrát, a uchádzačmi, ktorí po odňatí predchádzajúceho vodičského preukazu opätovne požiadajú o jeho vydanie.

34. Dôvod je zrejmý, a to ten, že nebezpečnosť vodiča sa posudzuje pred vydaním vodičského preukazu. Bolo by neprijateľné konštatovať nebezpečnosť vodiča až v okamihu, keď spôsobí nehodu, a uplatniť nevyhnutné opatrenia až pri podaní žiadosti o obnovenie vodičského preukazu. Ako žalovaný vo veci samej na pojednávaní zdôraznil, aspekty bezpečnosti cestnej premávky sa uplatnia nie len voči osobám, ktoré už spôsobili nehodu, ale voči všetkým uchádzačom o vodičský preukaz.

35. Podľa článku 7 ods. 1 písm. a) a b) smernice 91/439 sú nimi tie isté minimálne požiadavky, ktoré musia byť splnené, keď príslušný vnútroštátny orgán vydáva prvý vodičský preukaz.

36. Pripomínam však, že požiadavka bydliska tu zohráva kľúčovú úlohu. Ak by táto požiadavka nebola dodržaná, bolo by nemožné alebo v každom prípade veľmi ťažké, aby vnútroštátny orgán vydávajúci vodičské preukazy overil niektoré z požiadaviek uložených touto smernicou. Prvou z nich je požiadavka jediného vodičského preukazu. Článok 7 ods. 5 uvedenej smernice totiž stanovuje, že žiadna osoba nesmie byť držiteľom vodičského preukazu viac než jedného členského štátu.( ) Keďže neexistuje centralizovaný register vodičských preukazov na úrovni Únie, kto môže lepšie overiť, či uchádzač o vodičský preukaz nie je už držiteľom vodičského preukazu, ako vnútroštátne orgány miesta zvyčajného bydliska tohto uchádzača?

37. To isté platí, pokiaľ ide o overenie ďalších dôležitých informácií, ako napríklad výpisu z registru trestov s cieľom zaručiť, že prípadné predchádzajúce skutočnosti nebudú prekážkou vydania vodičského preukazu.

38. To je dôvod, pre ktorý je splnenie požiadavky bydliska nevyhnutnou požiadavkou umožňujúcou overiť, či uchádzač o vodičský preukaz splnil ďalšie minimálne požiadavky vyžadované smernicou 91/439.

39. Nerešpektovanie tejto požiadavky bydliska pri prvom skladaní vodičskej skúšky uchádzačom by preto malo za následok narušenie systému zavedeného normotvorcom Únie na úkor bezpečnosti účastníkov cestnej premávky.

40. Dodám ešte, že Európska komisia a neskôr advokát Mathildy Grasserovej na pojednávaní uviedli, že údaj o bydlisku nachádzajúci sa na vodičskom preukaze Mathildy Grasserovej mohol byť iba chybou v písaní, že členský štát vydania sa mohol zmýliť, keď uviedol bydlisko v Nemecku, a teda uvedený údaj nemal byť zohľadnený a tento preukaz mal byť uznaný za platný. Podľa môjho názoru je toto tvrdenie neprijateľné.

41. V prípade prijatia tohto tvrdenia by mohli byť spochybnené všetky informácie poskytnuté členským štátom, ktoré sa nachádzajú na úradnom dokumente, v prejednávanej veci na vodičskom preukaze. Súdny dvor usúdil, že údaje uvedené na vodičskom preukaze sú nespochybniteľné informácie pochádzajúce od orgánov členského štátu vydania.( )

42. V dôsledku toho sa domnievam, že ak je možné na základe údajov nachádzajúcich sa na samotnom vodičskom preukaze alebo iných nespochybniteľných informácií od členského štátu vydania preukázať, že požiadavka bydliska uložená článkom 7 ods. 1 písm. b) smernice 91/439 pri vydaní vodičského preukazu nebola splnená, hostiteľský členský štát je oprávnený odmietnuť uznať vodičské oprávnenie vyplývajúce z tohto preukazu.

43. Voči môjmu názoru možno odporovať argumentom, že takéto riešenie by narušilo vzájomnú dôveru medzi členskými štátmi, ktorú vyžaduje zásada vzájomného uznávania.

44. Zásada vzájomného uznávania vodičských preukazov sa však môže naplno uplatniť iba v prípade, ak minimálne požiadavky na vydanie vodičského preukazu stanovené smernicou, ktorá bola prijatá s cieľom harmonizácie, budú splnené a rešpektované všetkými členskými štátmi. To je samotnou podstatou tejto zásady. Členské štáty si navzájom dôverujú a vzájomne uznávajú vodičské preukazy vydané ich orgánmi, keďže normotvorca Únie prijal opatrenie umožňujúce zaručiť, že všetky členské štáty zabezpečia minimálnu úroveň požiadaviek na vydávanie týchto preukazov.

45. Preto od okamihu, keď táto minimálna úroveň požiadaviek nie je zabezpečená, zásada vzájomného uznávania sa nemôže riadne uplatňovať.

46. Ďalej ešte doplním, že pripustiť, aby vodičský preukaz, akým je preukaz Mathildy Grasserovej, bol uznaný hostiteľským členským štátom napriek tomu, že požiadavka bydliska nebola splnená, by malo za následok podporu „turistiky za vodičskými preukazmi“. Aj keď smernica 91/439 stanovuje určité minimálne požiadavky na spôsobilosť viesť motorové vozidlo, nič to totiž nemení na tom, že členským štátom je ponechaná možnosť zaviesť prísnejšie normy, ako sú normy uvedené v tejto smernici.( ) Pre osobu s bydliskom v členskom štáte, ktorý zavádza takéto normy, by bolo preto výhodnejšie zložiť skúšku v inom členskom štáte, ktorý uplatňuje menej prísne normy.

47. Cieľom smernice 91/439 nie je ponúknuť štátnemu príslušníkovi Únie „forum shopping“ s vodičskými preukazmi, ale umožniť osobe, držiteľovi vodičského preukazu, usadiť sa na území iného členského štátu, ako je členský štát vydania preukazu, bez toho, aby musela opakovať akúkoľvek vodičskú skúšku alebo aby musela uvedený preukaz vymeniť.

48. Nazdávam sa, že účel zásady vzájomného uznávania bol v prejednávanej veci zneužitý s cieľom obísť prísnejšie vnútroštátne pravidlá.

49. V dôsledku toho a na základe všetkých uvedených dôvodov sa domnievam, že článok 1 ods. 2 a článok 7 ods. 1 písm. b) smernice 91/439 sa majú vykladať tak, že nebránia tomu, aby členský štát odmietol uznať na svojom území vodičské oprávnenie, ktorého základom je vodičský preukaz vydaný iným členským štátom, ak z údajov v tomto vodičskom preukaze alebo iných nespochybniteľných informácií od členského štátu vydania preukázateľne vyplýva, že v čase vydania uvedeného preukazu nemal jeho držiteľ zvyčajné bydlisko na území členského štátu vydania.

IV – Návrh

50. Vzhľadom na všetky uvedené úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby na otázky položené Bayerischer Verwaltungsgerichtshof odpovedal takto:

Článok 1 ods. 2 a článok 7 ods. 1 písm. b) smernice Rady 91/439/EHS z 29. júla 1991 o vodičských preukazoch sa majú vykladať tak, že nebránia tomu, aby členský štát odmietol uznať na svojom území vodičské oprávnenie, ktorého základom je vodičský preukaz vydaný iným členským štátom, ak z údajov v tomto vodičskom preukaze alebo iných nespochybniteľných informácií od členského štátu vydania preukázateľne vyplýva, že v čase vydania uvedeného preukazu nemal jeho držiteľ zvyčajné bydlisko na území členského štátu vydania.