Vec C‑482/10

Teresa Cicala

proti

Regione Siciliana

(návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana)

„Vnútroštátne správne konanie – Správne akty – Povinnosť odôvodnenia – Možnosť doplniť chýbajúce odôvodnenie správneho aktu v súdnom konaní proti tomuto aktu – Výklad článku 296 druhého odseku ZFEÚ a článku 41 ods. 2 písm. c) Charty základných práv Európskej únie – Nedostatok právomoci Súdneho dvora“

Abstrakt rozsudku

Prejudiciálne otázky – Právomoc Súdneho dvora – Hranice – Výlučne vnútroštátne situácie

(Článok 267 ZFEÚ)

Výklad ustanovení práva Únie Súdnym dvorom vo výlučne vnútroštátnych situáciách je odôvodnený tým, že tieto ustanovenia sú na základe vnútroštátneho práva uplatniteľné priamo a nepodmienene, aby sa zabezpečilo rovnaké zaobchádzanie s vnútroštátnymi situáciami a so situáciami upravenými právom Únie.

Pokiaľ však ustanovenie vnútroštátneho práva všeobecne odkazuje na „zásady vychádzajúce z právneho poriadku Spoločenstva“ a nie osobitne na ustanovenia práva Únie uvedené v položených otázkach, nemožno konštatovať, že tieto ustanovenia sa stali ako také priamo uplatniteľné na základe dotknutého vnútroštátneho práva. Rovnako sa za týchto podmienok nemožno domnievať, že odkaz na právo Únie na účely upravenia výlučne vnútroštátnych situácií je nepodmienený, takže ustanovenia uvedené v položených otázkach by boli bez obmedzenia uplatniteľné na situáciu dotknutú vo veci samej.

Súdny dvor teda nemá právomoc odpovedať na otázky týkajúce sa výkladu osobitných ustanovení práva Únie, ktoré položil vnútroštátny súd, pokiaľ nemožno vyvodiť, že vnútroštátny zákonodarca tým, že sa odvolával na zásady práva Únie, chcel poukázať na obsah uvedených osobitných ustanovení na účely uplatnenia rovnosti zaobchádzania s vnútroštátnymi situáciami a situáciami patriacimi do práva Únie.

(pozri body 19, 25 – 27, 29, 30 a výrok)

ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (tretia komora)

z 21. decembra 2011 ( )

„Vnútroštátne správne konanie – Správne akty – Povinnosť odôvodnenia – Možnosť doplniť chýbajúce odôvodnenie správneho aktu v súdnom konaní proti tomuto aktu – Výklad článku 296 druhého odseku ZFEÚ a článku 41 ods. 2 písm. c) Charty základných práv Európskej únie – Nedostatok právomoci Súdneho dvora“

Vo veci C‑482/10,

ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana (Taliansko) z 20. septembra 2010 a doručený Súdnemu dvoru 6. októbra 2010, ktorý súvisí s konaním:

Teresa Cicala

proti

Regione Siciliana,

SÚDNY DVOR (tretia komora),

v zložení: predseda tretej komory K. Lenaerts, sudcovia E. Juhász, G. Arestis, T. von Danwitz (spravodajca) a D. Šváby,

generálny advokát: Y. Bot,

tajomník: A. Calot Escobar,

so zreteľom na písomnú časť konania,

so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:

– Regione Siciliana, v zastúpení: V. Farina a D. Bologna, avvocati,

– talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci S. Varone, avvocato dello Stato,

– dánska vláda, v zastúpení: V. Pasternak Jørgensen, splnomocnená zástupkyňa,

– nemecká vláda, v zastúpení: T. Henze, J. Möller a N. Graf Vitzthum, splnomocnení zástupcovia,

– grécka vláda, v zastúpení: E.‑M. Mamouna, K. Paraskevopoulou a I. Bakopoulos, splnomocnení zástupcovia,

– Európska komisia, v zastúpení: C. Cattabriga a H. Kraemer, splnomocnení zástupcovia,

so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,

vyhlásil tento

Rozsudok

1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu povinnosti odôvodniť rozhodnutia orgánov verejnej správy stanovenej v článku 296 druhom odseku ZFEÚ a v článku 41 ods. 2 písm. c) Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).

2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu, ktorého účastníkmi sú T. Cicala a Regione Siciliana vo veci rozhodnutia, ktoré stanovuje zníženie dôchodku, na ktorý má nárok T. Cicala, a vymáhanie vyplatených súm za uplynulé obdobia.

Právny rámec

3 Zákon č. 241 zo 7. augusta 1990 zriaďujúci nové normy v správnej oblasti a upravujúci právo na prístup k správnym dokumentom (GURI č. 192 z 18. augusta 1990, s. 7), zmenený a doplnený zákonom č. 15 z 11. februára 2005 (GURI č. 42 z 21. februára 2005, s. 4, ďalej len „zákon č. 241/1990“) vo svojom článku 1 ods. 1 stanovuje:

„Správna činnosť sleduje ciele stanovené zákonom a podlieha ekonomickým kritériám, kritériám efektivity, nestrannosti, verejnosti a transparentnosti podľa tohto zákona a iných ustanovení, ktorým podliehajú rozličné formy konaní, ako aj zásadám právneho poriadku Spoločenstva.“

4 Článok 3 ods. 1 a 2 zákona č. 241/1990 v súvislosti s povinnosťou odôvodnenia stanovuje:

„1. Každé správne rozhodnutie… musí byť odôvodnené okrem prípadov stanovených v odseku 2. Odôvodnenie musí uvádzať skutkové okolnosti, ako aj právne dôvody, ktoré viedli správny orgán k prijatiu tohto rozhodnutia s prihliadnutím na výsledky predchádzajúceho preskúmania veci.

2. Odôvodnenie sa nevyžaduje pre normatívne akty a pre všeobecne záväzné akty.“

5 Článok 21g ods. 2 prvý pododsek zákona č. 241/1990 znie:

„Rozhodnutie prijaté za porušenia procesných pravidiel alebo formálnych náležitostí nemožno zrušiť, ak je vzhľadom na skutočnosť, že patrí do oblasti právomoci správnych orgánov, v ktorej správne orgány nedisponujú voľnou úvahou, zjavné, že sa jeho výrok nemôže líšiť od výroku, ktorý bol skutočne prijatý.“

6 Článok 3 zákona regiónu Sicília č. 10 z 30. apríla 1991 o ustanoveniach týkajúcich sa správnych rozhodnutí, práva na prístup k správnym dokumentom a zlepšenia fungovania správnej činnosti (ďalej len „zákon regiónu Sicília č. 10/1991“) doslovne preberá článok 3 zákona č. 241/1990.

7 Článok 37 zákona regiónu Sicília č. 10/1991 stanovuje:

„Na všetko, čo tento zákon neupravuje, sú uplatniteľné ustanovenia zákona č. 241/1990 v rozsahu, v akom sú zlučiteľné, vrátane neskorších zmien a doplnení, ako aj príslušných vykonávacích opatrení.“

Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

8 T. Cicala, ktorá bola zamestnankyňou Regione Siciliana, poberá dôchodok, ktorý jej vypláca Regione Siciliana. Regione Siciliana oznámením z roku 1997 informovala dotknutú osobu, že suma jej dôchodku, ako bola stanovená skorším regionálnym dekrétom, bola vyššia ako suma, na ktorú mala skutočne nárok, a že sa táto suma zníži a neoprávnene vyplatené sumy vymôžu. T. Cicala proti tomuto oznámeniu podala na Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana žalobu o neplatnosť, v ktorej sa odvolávala na absolútny nedostatok odôvodnenia, ktorý neumožňuje najmä určiť skutkové a právne okolnosti odôvodňujúce zníženie jej dôchodku a vymáhanie neoprávnene vyplatených súm.

9 Regione Siciliana v tejto súvislosti tvrdí, že napadnuté oznámenie patrí do oblasti právomoci správnych orgánov, v ktorej správne orgány nedisponujú voľnou úvahou, a že sa jeho výrok nemôže líšiť od prijatého výroku. V priebehu súdneho konania Regione Siciliana predložil údaje týkajúce sa dôvodov, ktoré odôvodňujú toto oznámenie, a v súlade s článkom 21g zákona č. 241/1990 dospel k záveru, že toto oznámenie nemožno zrušiť.

10 V rozhodnutí vnútroštátneho súdu Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, uviedol úvahy týkajúce sa právomoci Súdneho dvora odpovedať na položené otázky. Na úvod uvádza, že v kontexte veci samej vykonáva funkcie súdneho orgánu. V oblasti dôchodkov totiž vykonáva výlučnú právomoc rozhodnúť vo veci samej a bol oprávnený správne akty zrušiť. Na rozdiel od vecí, v ktorých boli prijaté uznesenia z 26. novembra 1999, ANAS (C‑192/98, Zb. s. I‑8583), a RAI (C‑440/98, Zb. s. I‑8597), v ktorých Súdny dvor vyhlásil, že nemá právomoc rozhodnúť o otázkach, ktoré mu položil Corte dei conti, ho teda v rámci tohto sporu nemožno považovať za správny orgán, ale za súdny orgán v zmysle článku 267 ZFEÚ.

11 Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, tiež podotýka, že položené otázky sú prípustné. Článok 1 ods. 1 zákona č. 241/1990 obsahuje priamy a nepodmienený odkaz na zásady týkajúce sa právneho poriadku Únie. Consiglio di Stato (Štátna rada) v rozsudku prijatom nedávno (sez. V 4035/2009) rozhodla, že zásady práva Únie sú vo vnútroštátnom právnom poriadku priamo uplatniteľné a musia upravovať správanie správneho orgánu. Treba vychádzať z toho, že povinnosť odôvodnenia stanovená v článku 296 druhom odseku ZFEÚ a článku 41 ods. 2 písm. c) Charty je uplatniteľná na každú činnosť talianskych správnych orgánov bez ohľadu na to, či ide o činnosť týkajúcu sa vykonania práva Únie, alebo činnosť v rámci vlastných právomocí tohto správneho orgánu.

12 Za týchto podmienok, hoci v prejednávanej veci ide výlučne o vnútroštátnu záležitosť, treba tento návrh na začatie prejudiciálneho konania považovať za návrh, ktorý je v súlade s judikatúrou Súdneho dvora prípustný. Zastávajúc názor, že riešenie tohto sporu závisí od výkladu týchto ustanovení práva Únie, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, rozhodol konanie prerušiť a Súdnemu dvoru položiť tieto prejudiciálne otázky:

„1. Keďže článok 1 [zákona č. 241/1990] ukladá talianskym správnym orgánom uplatňovať zásady právneho poriadku Európskej únie, a vzhľadom na zásadu odôvodnenia rozhodnutí správnych orgánov stanovenú v článku 296 druhom odseku ZFEÚ a v článku 41 ods. 2 písm. c) Charty… je v súlade s právom Európskej únie výklad a uplatňovanie článku 3 [zákona č. 241/1990] a článku 3 [zákona regiónu Sicília č. 10/1991], na základe ktorého individuálne správne akty, teda tie, ktoré sa týkajú subjektívnych práv a ktoré v každom prípade patria do oblasti právomoci správnych orgánov v oblasti dôchodkov, kde správne orgány nedisponujú voľnou úvahou, nemusia spĺňať povinnosť odôvodnenia a je takáto situácia porušením podstatnej formálnej náležitosti správneho rozhodnutia?

2. Je článok 21g ods. 2 prvá veta [zákona č. 241/1990], ako je vykladaný správnou judikatúrou, vo vzťahu k povinnosti odôvodnenia správnych aktov zakotvenou v článku 3 [zákona č. 241/1990] a článku 3 [zákona regiónu Sicília č. 10/1991], v spojitosti s povinnosťou odôvodnenia rozhodnutí správnych orgánov stanovenou v článku 296 druhom odseku ZFEÚ a v článku 41 ods. 2 písm. c) Charty… v súlade s článkom 1 [zákona č. 241/1990] v rozsahu, v akom tento článok stanovuje povinnosť správneho orgánu uplatňovať zásady právneho poriadku Európskej únie, a je teda odôvodnený a prípustný výklad a uplatnenie možnosti správneho orgánu doplniť odôvodnenie správneho rozhodnutia v konaní pred súdom?“

O právomoci Súdneho dvora

13 Vzhľadom na dôvody rozhodnutia vnútroštátneho súdu vznikajú otázky, či má Súdny dvor právomoc rozhodnúť o položených otázkach jednak v súvislosti s kvalifikáciou Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, ako „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ a jednak v súvislosti s predmetom uvedených otázok.

14 Pokiaľ ide o predmet týchto otázok, Regione Siciliana, talianska, dánska, nemecká a grécka vláda, ako aj Európska komisia v zásade tvrdia, že Súdny dvor nemá právomoc odpovedať na položené otázky, keďže sa spor vo veci samej týka výlučne vnútroštátnej záležitosti. Talianska a grécka vláda, ako aj Komisia najmä uvádzajú, že odkaz na právo Únie stanovený v článku 1 zákona č. 241/1990 nespĺňa podmienky uložené judikatúrou Súdneho dvora na uznanie jeho právomoci.

15 V súlade s článkom 267 ZFEÚ je Súdny dvor príslušný rozhodnúť v prejudiciálnych otázkach o výklade zmlúv, ako aj predpisov prijatých orgánmi Únie. V rámci spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi upravenej v tomto článku prislúcha výlučne vnútroštátnym súdom, aby s prihliadnutím na osobitosti konkrétneho prípadu posúdili potrebu prejudiciálneho rozhodnutia na vydanie svojho rozhodnutia, ako aj relevantnosť otázok položených Súdnemu dvoru (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. júla 2011, Agafiţei a i., C‑310/10, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, body 24 a 25, ako aj citovanú judikatúru).

16 V dôsledku toho, že prejudiciálne otázky položené vnútroštátnym súdom sa týkajú výkladu ustanovení práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť (pozri rozsudky zo 16. marca 2006, Poseidon Chartering, C‑3/04, Zb. s. I‑2505, bod 15; z 28. októbra 2010, Volvo Car Germany, C‑203/09, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 24, ako aj Agafiţei a i., už citovaný, bod 26).

17 S prihliadnutím na túto judikatúru Súdny dvor niekoľkokrát vyhlásil, že má právomoc rozhodovať o návrhoch na začatie prejudiciálneho konania týkajúcich sa ustanovení práva Únie v situáciách, v ktorých sa skutkový stav nachádzal mimo rozsahu pôsobnosti tohto práva, avšak v ktorých sa tieto ustanovenia práva Únie stali uplatniteľné z dôvodu odkazu uvedeného na ne vo vnútroštátnom práve. V týchto rozsudkoch vnútroštátne ustanovenia, ktoré preberajú ustanovenia práva Únie, zjavne neobmedzili uplatnenie posledných uvedených (rozsudky zo 17. júla 1997, Giloy, C‑130/95, Zb. s. I‑4291, bod 23, ako aj Leur‑Bloem, C‑28/95, Zb. s. I‑4161, bod 27 a citovaná judikatúra).

18 Súdny dvor v tejto súvislosti zdôraznil, že pokiaľ vnútroštátna právna úprava prispôsobuje riešenia situácií, ktoré sú výlučne vnútroštátnymi záležitosťami, riešeniam upraveným právom Únie, napríklad s cieľom predísť výskytu diskriminácie vlastných štátnych príslušníkov alebo prípadného skreslenia hospodárskej súťaže alebo zabezpečiť jednotný postup v porovnateľných situáciách, existuje jednoznačný záujem Únie na tom, aby sa s cieľom predísť budúcim rozdielom vo výklade vykladali ustanovenia alebo pojmy prebraté z práva Únie jednotným spôsobom bez ohľadu na podmienky, za ktorých sa majú uplatniť (rozsudok Agafiţei a i., už citovaný, bod 39 a citovaná judikatúra).

19 Výklad ustanovení práva Únie Súdnym dvorom vo výlučne vnútroštátnych situáciách je odôvodnený tým, že tieto ustanovenia sú na základe vnútroštátneho práva uplatniteľné priamo a nepodmienene (pozri v tomto zmysle rozsudky z 28. marca 1995, Kleinwort Benson, C‑346/93, Zb. s. I‑615, bod 16, ako aj z 11. decembra 2007, ETI a i., C‑280/06, Zb. s. I‑10893, bod 25), aby sa zabezpečilo rovnaké zaobchádzanie s vnútroštátnymi situáciami a so situáciami upravenými právom Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky Poseidon Chartering, už citovaný, bod 17, ako aj zo 14. decembra 2006, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05, Zb. s. I‑11987, bod 22).

20 V prejednávanej veci je nesporné, že spor vo veci samej sa týka ustanovení vnútroštátneho práva, ktoré sa uplatňujú vo výlučne vnútroštátnom kontexte a ktoré sa v spore vo veci samej týkajú najmä ustanovení o odôvodnení správnych aktov.

21 Za týchto podmienok treba preskúmať, či výklad ustanovení uvedených v položených otázkach Súdnym dvorom je, ako tvrdí vnútroštátny súd, odôvodnený tým, že sa tieto ustanovenia stali priamo a nepodmienene uplatniteľné na základe vnútroštátneho práva v zmysle judikatúry citovanej v bode 19 tohto rozsudku, a to z dôvodu odkazu v článku 1 zákona č. 241/1990 na zásady týkajúce sa právneho poriadku Únie.

22 V tejto súvislosti talianska vláda najmä tvrdí, že povinnosť odôvodnenia sa v celom rozsahu riadi vnútroštátnym právom týkajúcim sa správneho konania a z tohto dôvodu nemôže byť predmetom výkladu Súdnym dvorom.

23 Zákon č. 241/1990, ako aj zákon regiónu Sicília č. 10/1991 v súvislosti s povinnosťou odôvodnenia správnych aktov stanovujú osobitné pravidlá. Pokiaľ ide o následky porušenia tejto povinnosti, zákon č. 241/1990 navyše stanovuje osobitné pravidlá, ktoré sú uplatniteľné na konanie vo veci samej prostredníctvom článku 37 uvedeného zákona regiónu Sicília.

24 Najmä ako to uviedol samotný vnútroštátny súd, Regione Siciliana, ako aj talianska vláda, článok 3 zákona č. 241/1990 a článok 3 zákona regiónu Sicília č. 10/1991 stanovujú zásadu povinnosti odôvodniť správne rozhodnutia, pričom najmä upravujú povinný obsah takéhoto odôvodnenia. Pokiaľ ide o následky porušenia tejto povinnosti, článok 21g ods. 2 zákona č. 241/1990 navyše stanovuje, že rozhodnutie nemožno zrušiť, pokiaľ patrí do právomoci správnych orgánov, kde tie nedisponujú voľnou úvahou, a pokiaľ je zjavné, že sa jeho výrok nemôže líšiť od prijatého výroku. Napokon podľa vnútroštátneho súdu umožňuje posledné uvedené ustanovenie za určitých podmienok doplniť odôvodnenie správneho aktu v priebehu konania.

25 Naopak, zákon č. 241/1990 vo svojom článku 1 všeobecne odkazuje na „zásady vychádzajúce z právneho poriadku Spoločenstva“ a nie osobitne na článok 296 druhý odsek ZFEÚ a článok 41 ods. 2 písm. c) Charty, ktoré sú uvedené v prejudiciálnych otázkach, alebo na iné pravidlá práva Únie týkajúce sa povinnosti odôvodniť akty.

26 Za týchto podmienok nemožno konštatovať, že ustanovenia uvedené v položených otázkach sa stali ako také priamo uplatniteľné podľa talianskeho práva.

27 Rovnako za týchto podmienok nemožno konštatovať, že odkaz na právo Únie na účely upravenia výlučne vnútroštátnych situácií je v prejednávanej veci nepodmienený, takže ustanovenia uvedené v položených otázkach by boli bez obmedzenia uplatniteľné na situáciu vo veci samej.

28 V tejto súvislosti treba poznamenať, že Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, vôbec neuvádza, že v dôsledku tohto odkazu sa namiesto vnútroštátnych pravidiel týkajúcich sa povinnosti odôvodnenia uplatnia článok 296 druhý odsek ZFEÚ a článok 41 ods. 2 písm. c) Charty, ktoré sú okrem iného podľa svojho znenia určené výlučne inštitúciám a orgánom Únie, a nie členským štátom, alebo aj iné pravidlá práva Únie týkajúce sa povinnosti odôvodnenia napriek tomu, že ide výlučne o vnútroštátnu záležitosť, aby sa s výlučne vnútroštátnymi situáciami zaobchádzalo rovnako ako so situáciami, ktoré upravuje právo Únie.

29 Pokiaľ ide o povinnosť odôvodnenia, ani rozhodnutie vnútroštátneho súdu, ani zákon č. 241/1990 neobsahujú dostatočné presné údaje, z ktorých by bolo možné vyvodiť, že vnútroštátny zákonodarca tým, že sa v článku 1 zákona č. 241/1990 odvolával na zásady práva Únie, chcel poukázať na obsah ustanovení článku 296 druhého odseku ZFEÚ a článku 41 ods. 2 písm. c) Charty, alebo aj na ďalšie pravidlá práva Únie týkajúce sa povinnosti odôvodniť akty na účely uplatnenia rovnosti zaobchádzania s vnútroštátnymi situáciami a situáciami patriacimi do práva Únie. Nemožno teda prijať záver, že v danom prípade existuje jednoznačný záujem Únie na zachovaní jednotného výkladu týchto ustanovení.

30 Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že Súdny dvor vzhľadom na predmet otázok, ktoré položil Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, nemá právomoc na ne odpovedať.

31 Za týchto podmienok netreba preskúmať, či v kontexte sporu vo veci samej je Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, súdnym orgánom v zmysle článku 267 ZFEÚ.

O trovách

32 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (tretia komora) rozhodol takto:

Súdny dvor Európskej únie nemá právomoc odpovedať na otázky, ktoré rozhodnutím z 20. septembra 2010 položil Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana (Taliansko).

Podpisy