NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

YVES BOT

prednesené 8. júla 2008 1( )

Vec C‑110/05

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Talianskej republike

„Opätovné otvorenie ústnej časti konania – Nesplnenie povinnosti členským štátom – Článok 28 ES – Voľný pohyb tovaru – Spôsob používania – Vnútroštátna právna úprava zakazujúca ťahať prípojné vozidlo mopedom, motocyklom, trojkolkou a štvorkolkou – Množstevné obmedzenia – Opatrenia s rovnakým účinkom – Odôvodnenie – Bezpečnosť cestnej premávky – Proporcionalita“

1. Má sa vnútroštátna právna úprava týkajúca sa „spôsobu používania“ tovaru skúmať z hľadiska článku 28 ES, alebo má byť posúdená v spojení s kritériami stanovenými Súdnym dvorom v rozsudku Keck a Mithouard( ) tak, ako právna úprava týkajúca sa „spôsobu predaja“?

2. Na túto otázku má v podstate odpovedať Súdny dvor v rámci tohto konania.

3. Prejednávaná vec sa týka konania o nesplnení si povinnosti začatého Komisiou Európskych spoločenstiev proti Talianskej republike podľa článku 226 ES. Komisia tvrdí, že Talianska republika si totiž nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 28 ES, keď v zákone o cestnej premávke stanovila zákaz ťahať prípojné vozidlo mopedom, motocyklom, trojkolkám a štvorkolkám.( )

4. Tieto návrhy sú už druhými návrhmi predloženými v tejto veci.

5. Najskôr Súdny dvor pridelil túto vec päťčlennej komore( ), a keďže žiadny z účastníkov konania nepodal žiadosť, aby boli vypočuté jeho ústne pripomienky, rozhodol, že o veci rozhodne bez pojednávania. Generálny advokát Léger predniesol svoje návrhy na pojednávaní 5. októbra 2006, po ktorom sa skončila ústna časť konania. Generálny advokát dospel k záveru, že Talianska republika si tým, že prijala a zachovala v platnosti takúto právnu úpravu, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 28 ES.

6. Keďže na základe týchto návrhov vznikli nové otázky týkajúce sa pôsobnosti článku 28 ES, ktoré účastníci nerozoberali počas konania, Súdny dvor uznesením zo 7. marca 2007 nariadil opätovné otvorenie ústnej časti konania a postúpil vec veľkej komore. Okrem toho vyzval nielen účastníkov konania, ale okrem Talianskej republiky aj ostatné členské štáty, aby odpovedali na túto otázku:

„V akom rozsahu a za akých okolností sa majú ustanovenia vnútroštátnej právnej úpravy, ktoré nestanovujú vlastnosti tovaru, ale jeho používanie, a ktoré sa uplatňujú bez rozdielu na domáce a dovezené výrobky, považovať za opatrenia s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia dovozu v zmysle článku 28 ES?“

7. Okrem Komisie a Talianskej republiky predložili svoje pripomienky aj Česká republika, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Helénska republika, Francúzska republika, Cyperská republika, Holandské kráľovstvo a Švédske kráľovstvo.

8. Tieto návrhy sa delia na dve časti.

9. V prvej časti uvediem svoj názor týkajúci sa odpovede na otázku Súdneho dvora.

10. To vyžaduje všeobecnú úvahu o zmysle a dosahu pravidiel týkajúcich sa voľného pohybu tovaru. Aj za cenu návratu k už vyjadreným názorom na tento problém je potrebné posúdiť pôsobnosť článku 28 ES a kritérií, na základe ktorých je možné označiť určité vnútroštátne ustanovenie za opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia dovozu. Otázka Súdneho dvora ponúka tiež možnosť spresniť dosah už citovaného rozsudku Keck a Mithouard. Tento rozsudok, ako je známe, spôsobil veľa výkladových problémov, ktoré bolo možné vyriešiť len jednotlivo, v každom prípade zvlášť.

11. V týchto návrhoch vysvetlím dôvody, na základe ktorých sa domnievam, že vnútroštátne opatrenia upravujúce podmienky používania tovaru sa nesmú skúmať z pohľadu kritérií stanovených Súdnym dvorom v už citovanom rozsudku Keck a Mithouard. Budem tvrdiť, že uvedené opatrenia patria do pôsobnosti článku 28 ES a môžu predstavovať oparenia s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia dovozu, ktoré sú v rozpore so Zmluvou ES, ak bránia prístupu daného tovaru na trh.

12. Vzhľadom na toto posúdenie preskúmam v druhej časti dôvodnosť žaloby o nesplnenie povinnosti podanej Komisiou proti Talianskej republike.

13. Po preskúmaní účinkov dotknutého opatrenia na obchod v rámci Spoločenstva budem tvrdiť, že talianska právna úprava tým, že bráni prístupu na trh tých prípojných vozidiel, ktorých výroba a uvádzanie na trh sú v iných členských štátoch legálne, predstavuje opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie dovozu zakázané článkom 28 ES.

I – Právny rámec

A – Právo Spoločenstva

1. Zmluva ES

14. Článok 28 ES zakazuje medzi členskými štátmi množstevné obmedzenia dovozu a všetky opatrenia s rovnakým účinkom.

15. Článok 30 ES však stanovuje, že ustanovenia článku 28 ES nevylučujú zákazy alebo obmedzenia dovozu odôvodnené predovšetkým verejným poriadkom, verejnou bezpečnosťou alebo ochranou zdravia a života ľudí, ak tieto zákazy alebo obmedzenia nie sú prostriedkami svojvoľnej diskriminácie ani skrytého obmedzovania obchodu medzi členskými štátmi.

2. Sekundárne právo

16. Normotvorca Spoločenstva stanovil v smernici 92/61/EHS( ) postup typového schvaľovania dvojkolesových alebo trojkolesových motorových vozidiel v Spoločenstve.

17. Podľa článku 1 ods. 2 a 3 smernice 92/61 sú uvedenými vozidlami mopedy( ), motocykle, trojkolky a štvorkolky.

18. Ako jasne vyplýva z odôvodnení uvedenej smernice, tento postup umožní jednak zabezpečenie lepšieho fungovania vnútorného trhu odstránením technických prekážok obchodovania v sektore motorových vozidiel a jednak prispeje k zlepšeniu bezpečnosti cestnej premávky, ako aj ochrany životného prostredia a spotrebiteľov.( )

19. Aby bolo možné v Spoločenstve vykonať tento postup schvaľovania, smernica 92/61 stanovuje úplnú harmonizáciu technických požiadaviek, ktoré musia spĺňať uvedené vozidlá. Stanovuje tiež, že technické požiadavky platné pre určité komponenty a vlastnosti týchto vozidiel sú harmonizované v rámci osobitných smerníc.( )

20. Požiadavky týkajúce sa hmotností, rozmerov, ako aj spojovacích zariadení a prídavných zariadení týchto vozidiel boli harmonizované v rámci smerníc 93/93/EHS( ) a 97/24/ES( ).

21. Obe tieto smernice vo svojich odôvodneniach uvádzajú, že účelom ich ustanovení nie je zaväzovať tie členské štáty, ktoré neumožňujú dvojkolesovým alebo trojkolesovým motorovým vozidlám na svojom území ťahať prípojné vozidlo, k tomu, aby zmenili a doplnili svoje právne úpravy.( )

B – Vnútroštátne právo

22. Článok 53 legislatívneho dekrétu č. 285 (decreto legislativo n. 285) z 30. apríla 1992( ) definuje mopedy ako akékoľvek dvojkolesové, trojkolesové alebo štvorkolesové motorové vozidlá, pričom štvorkolesové vozidlá tvoria skupinu „motorových štvorkoliek“.

23. Článok 54 zákona o cestnej premávke stanovuje, že automobily sú motorové vozidlá, ktoré majú minimálne štyri kolesá, s výnimkou mopedov.

24. Podľa článku 56 tohto zákona sú oprávnené ťahať prípojné vozidlo len automobily, trolejbusy a traktory.

II – Konanie pred podaním žaloby

25. Po výmene korešpondencie s Talianskou republikou sa Komisia domnievala, že tento členský štát si prijatím dotknutej právnej úpravy nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 28 ES. Listom z 3. apríla 2003 ho teda vyzvala na predloženie pripomienok.

26. Vo svojej odpovedi z 13. júna 2003 sa Talianska republika zaviazala vykonať potrebné zmeny a doplnenia vnútroštátnej právnej úpravy a odstrániť prekážku dovozu, na ktorú poukázala Komisia. Navyše spresnila, že uvedené zmeny a doplnenia sa nebudú týkať len schvaľovania vozidiel, ale aj ich zápisu, prevádzky a cestných kontrol prípojných vozidiel (prehliadok).

27. Komisia nedostala nijaké ďalšie oznámenie o prijatí uvedených zmien a doplnení. Dňa 19. decembra 2003 zaslala teda Talianskej republike odôvodnené stanovisko, ktorým ju vyzvala, aby prijala potrebné opatrenia na splnenie povinností, ktoré jej vyplývajú z článku 28 ES v lehote dvoch mesiacov od doručenia tohto stanoviska. Keďže toto stanovisko ostalo bez odpovede, Komisia podaním doručeným do kancelárie Súdneho dvora 4. marca 2005 podala Komisia túto žalobu o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES.

III – Žaloba

28. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

– rozhodol, že Talianska republika si tým, že zakázala ťahať mopedom prípojné vozidlo, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 28 ES,

– zaviazal Taliansku republiku na náhradu trov konania.

29. Talianska republika navrhuje, aby Súdny dvor žalobu zamietol.

IV – O otázke položenej Súdnym dvorom

30. Ako som už uviedol, Súdny dvor po opätovnom otvorení ústnej časti konania vyzval účastníkov konania a členské štáty, aby odpovedali na túto otázku:

„V akom rozsahu a za akých okolností sa majú ustanovenia vnútroštátnej právnej úpravy, ktoré nestanovujú vlastnosti tovaru, ale jeho používanie, a ktoré sa uplatňujú bez rozdielu na domáce a dovezené výrobky, považovať za opatrenia s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia dovozu v zmysle článku 28 ES?“

A – Odpovede účastníkov konania a členských štátov

31. Svoje písomné a ústne pripomienky predložili Komisia, Talianska republika, Česká republika, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Helénska republika, Francúzska republika, Cyperská republika, Holandské kráľovstvo a Švédske kráľovstvo.

32. Komisia tvrdí, že spôsoby používania výrobku stanovujú podmienky, za akých môže byť výrobok používaný. To je prípad opatrenia, ktoré priestorovo alebo časovo obmedzuje používanie výrobku.( ) Tento pojem sa vzťahuje aj na prípady, keď právna úprava zakazuje používanie určitého výrobku.

33. Podľa Komisie bude na určenie toho, či vnútroštátna právna úprava týkajúca sa používania určitého výrobku predstavuje opatrenie s rovnakým účinkom v zmysle článku 28 ES, potrebné v rámci preskúmania v každom jednotlivom prípade zohľadniť priamy, nepriamy, skutočný či potenciálny účinok tohto opatrenia. Komisia ani nepochybuje o tom, že by právna úprava zakazujúca úplne alebo skoro úplne používanie určitého výrobku predstavovala opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie v zmysle článku 28 ES.( )

34. Holandské kráľovstvo žiada, aby bola jasne vymedzená pôsobnosť článku 28 ES. Domnieva sa, že cieľ sledovaný týmto ustanovením, konkrétne dobré fungovanie vnútorného trhu, nesmie spôsobiť to, že sa na vnútroštátnu právnu úpravu, týkajúcu sa napríklad bezpečnosti cestnej premávky, bude vzťahovať zákaz stanovený v článku 28 ES.( ) Rovnako však tvrdí, že odstránenie prekážok prístupu na trh má osobitný význam.

35. Holandské kráľovstvo podporuje názor, ktorý zastávala generálna advokátka Kokott vo svojich návrhoch vo veci Mickelsson a Roos (C‑142/05), prebiehajúcej na Súdnom dvore, podľa ktorého je možné z pôsobnosti článku 28 ES vylúčiť všetky pravidlá, ktorých cieľom nie je ochrana hospodárskych záujmov. Takému prístupu však vytýka niekoľko nevýhod. Je totiž ťažké jasne definovať pojem „spôsoby používania“. Ak by totiž ustanovenie týkajúce sa používania požadovalo úpravu výrobku, išlo by o podmienku spojenú s vlastnosťami výrobku.

36. Holandské kráľovstvo sa tiež domnieva, že pridanie novej kategórie výnimiek z uplatňovania článku 28 ES by len pomýlilo vnútroštátny súd. Príslušné kritérium by totiž bolo treba uplatniť v závislosti od konkrétnej kategórie, do ktorej patrí určité ustanovenie.

37. Holandské kráľovstvo tiež kritizuje už citovanú judikatúru Keck a Mithouard, pretože neponúka vhodné kritérium a v tejto súvislosti sa odvoláva na návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Poiares Maduro vo veci Alfa Vita Vassilopoulos a Carrefour‑Marinopoulos( ). Navyše uvádza, že rovnako ako spôsob predaja môžu mať vážny dopad na obchod v Spoločenstve aj určité spôsoby používania, pričom sa pýta na praktickú užitočnosť zakotvenia novej výnimky. Holandské kráľovstvo teda navrhuje použiť prístup de minimis, ktorý zastával generálny advokát Jacobs vo svojich návrhoch vo veci Leclerc‑Siplec( ), hoci tiež spomenul niekoľko ťažkostí, ktorým budú vystavení vnútroštátne súdy pri jeho uplatňovaní.

38. Na rozdiel od Českej republiky sa Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Francúzska republika, Cyperská republika a Švédske kráľovstvo domnievajú, že kritériá stanovené v už citovanom v rozsudku Keck a Mithouard sú uplatniteľné na opatrenia upravujúce používanie výrobku. V podstate tvrdia, že vnútroštátne ustanovenia, ktoré sa uplatňujú bez rozdielu a ktoré obmedzujú, avšak nezakazujú používanie výrobku, nie sú v zásade „obmedzením“ v zmysle článku 28 ES. Podľa nich však môžu existovať výnimky z tejto zásady, ak sa preukáže, že dotknuté opatrenia úplne a bezpodmienečne zakazujú používanie len určitého výrobku alebo povoľujú jeho používanie iba okrajovo, čím obmedzujú prístup tohto výrobku na trh.

39. Helénska republika tvrdí, že právna úprava vzťahujúca sa na používanie výrobku nemôže sama osebe brániť obchodu vo vnútri Spoločenstva. Pripúšťa však, že ak je používanie výrobku podstatnou náležitosťou jeho voľného pohybu, musí byť kvalifikácia opatrenia preskúmaná v každom jednotlivom prípade, a prekážka, ktorá z tohto opatrenia vyplýva, môže patriť do pôsobnosti článku 28 ES.

40. Napokon sa Talianska republika v podstate domnieva, že odpoveď na otázku Súdneho dvora závisí aj od toho, či je možné použiť výrobok aj na iné účely. Okrem toho však trvá na obavách o bezpečnosť cestnej premávky a osobitostiach reliéfu talianskeho územia.

B – Moje posúdenie

41. V rámci tohto sporu má Súdny dvor rozhodnúť, či talianska právna úprava, ktorá zakazuje používanie určitého výrobku na talianskom území, predstavuje opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia dovozu v zmysle článku 28 ES, alebo či táto právna úprava tým, že stanovuje „spôsoby používania“ tovaru, nepatrí v zmysle kritérií stanovených Súdnym dvorom v už citovanom rozsudku Keck a Mithouard do pôsobnosti tohto ustanovenia.

42. Táto otázka je o to zaujímavejšia, že iná vec, a to už citovaná vec Mickelsson a Roos, ktorá sa v súčasnosti prejednáva na Súdnom dvore, vyvoláva podobnú otázku.

43. V uvedenej veci sa totiž Súdnemu dvoru kladie otázka, či články 28 ES a 30 ES bránia takej švédskej právnej úprave, ktorá obmedzuje používanie motorových plavidiel na niektorých vodných plochách. Uvedená právna úprava sa ale odlišuje od opatrenia v tejto veci, pretože síce obmedzuje používanie výrobku, nezakazuje ho však úplne a bezpodmienečne, ako to stanovuje talianska právna úprava.

44. V návrhoch, ktoré v uvedenej veci predniesla generálna advokátka Kokott, sa navrhuje, aby boli z pôsobnosti článku 28 ES analogicky so „spôsobmi predaja“ vylúčené aj „spôsoby používania“ výrobku, ak boli splnené najmä tie podmienky, ktoré stanovil Súdny dvor v už citovanom rozsudku Keck a Mithouard.( )

45. Generálna advokátka Kokott totiž uviedla, že ustanovenia vnútroštátnych právnych úprav, ktoré sa týkajú spôsobov používania výrobkov, sú z hľadiska povahy a intenzity vplyvu na obchod porovnateľné so spôsobmi ich predaja. Predmetom týchto ustanovení nie je zväčša úprava obchodu medzi členskými štátmi. Ich účinky nastávajú v zásade až po dovoze tovaru a majú len nepriamy dopad na jeho predaj. Generálna advokátka Kokott tvrdí, že by teda bolo koherentné rozšíriť už citovanú judikatúru Keck a Mithouard na opatrenia, ktoré upravujú používanie tovaru, a teda vylúčiť tieto opatrenia z pôsobnosti článku 28 ES.( )

46. Generálna advokátka Kokott však vyzvala Súdny dvor, aby potvrdil a doplnil podmienky stanovené v už citovanom rozsudku Keck a Mithouard a navrhla, aby vnútroštátne ustanovenia, ktoré zakazujú používanie určitého výrobku alebo jeho používanie povoľujú iba okrajovo, patrili do pôsobnosti článku 28 ES, „ak bránia (alebo skoro bránia) prístupu tohto výrobku na trh“( ).

47. Na základe uvedeného považujem za dôležité uviesť hlavné smery judikatúry týkajúcej sa voľného pohybu tovaru.

1. Judikatúra týkajúca sa zásady voľného pohybu tovaru

48. Voľný pohyb tovaru medzi členskými štátmi predstavuje jednu zo základných zásad Spoločenstva.( )

49. Článok 3 ES vložený do prvej časti Zmluvy nazvanej „Zásady“ vo svojom odseku 1 písm. c) stanovuje, že na účely stanovené v článku 2 ES činnosti Spoločenstva zahŕňajú vnútorný trh charakterizovaný zrušením prekážok, okrem iného, voľného pohybu tovaru medzi členskými štátmi.

50. Okrem toho článok 14 ES vo svojom odseku 2 stanovuje, že vnútorný trh zahrnie oblasť bez vnútorných hraníc, v ktorej je zaručený voľný pohyb tovaru v súlade s ustanoveniami Zmluvy.

51. Túto základnú zásadu vykonáva najmä článok 28 ES.

52. Pripomínam, že toto ustanovenie stanovuje, že množstevné obmedzenia dovozu, ako aj všetky opatrenia s rovnakým účinkom, sú medzi členskými štátmi zakázané.

53. Z ustálenej judikatúry počínajúc rozsudkom z 11. júla 1974, Dassonville( ), vyplýva, že toto opatrenie sa má považovať za opatrenie, ktoré má odstrániť „každú obchodnoprávnu úpravu členských štátov, ktorá môže priamo alebo nepriamo, skutočne alebo potenciálne brániť obchodu v rámci Spoločenstva“.( )

54. Okrem toho Súdny dvor v rozsudku z 20. februára 1979, Rewe‑Zentral, nazývanom „Cassis de Dijon“,( ) výslovne pripustil, že pri neexistencii harmonizácie vnútroštátnych právnych úprav môžu určité opatrenia, hoci sa uplatňujú bez rozdielu na domáce výrobky a výrobky dovezené z iných členských štátov, tiež predstavovať obmedzenia voľného pohybu tovaru.( )

55. Podľa Súdneho dvora však tieto obmedzenia možno odôvodniť niektorým z dôvodov uvedených v článku 30 ES alebo niektorou z imperatívnych požiadaviek stanovených judikatúrou,( ) ak sú uvedené opatrenia spôsobilé v určitom prípade realizovať sledovaný cieľ a nejdú nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie.( )

56. Výklad pojmu opatrenie s rovnakým účinkom, ktorý podal Súdny dvor v už citovanom v rozsudku Dassonville, je totiž veľmi široký.( ) Vzhľadom na už citovanú judikatúru, hoci predmetom opatrenia nie je upravovať obchod medzi členskými štátmi, pre súd Spoločenstva je dôležitý jeho dopad na obchod v rámci Spoločenstva, či už je skutočný alebo potenciálny. Tento výklad teda v skutočnosti umožnil posudzovať z pohľadu článku 28 ES všetky druhy ochrany hospodárskych záujmov členských štátov, keďže všetky vnútroštátne právne úpravy, ktoré môžu obmedzovať obchod, aj tie, ktoré nemajú nijakú spojitosť s dovozmi, môžu byť preskúmané Súdnym dvorom.

57. Súdny dvor s cieľom obmedziť to, čo považoval za príliš časté odvolávanie sa na článok 28 ES, a predísť prílišnému zásahu do normotvorných právomocí členských štátov, zaujal nový prístup, ktorým sa snažil obmedziť dosah tohto ustanovenia.

58. V prvom rade sa Súdny dvor snažil vylúčiť z pôsobnosti článku 28 ES niektoré vnútroštátne právne úpravy, ktoré sledovali cieľ všeobecného záujmu a nemali nijakú spojitosť s obchodnou činnosťou.

59. Súdny dvor rozhodol v rozsudku zo 14. júla 1981, Oebel( ), že vnútroštátna právna úprava týkajúca sa nočnej práce v pekárňach a cukrárňach predstavovala legitímne rozhodnutia hospodárskej a sociálnej politiky, ktorá je v súlade s cieľmi všeobecného záujmu sledovanými Zmluvou. Podľa Súdneho dvora, cieľom takej právnej úpravy, ktorá „sa podľa objektívnych kritérií uplatňuje na všetky podniky v danom hospodárskom sektore usadené na území daného štátu bez akéhokoľvek rozdielneho zaobchádzania so subjektami na základe ich štátnej príslušnosti a bez rozlišovania medzi obchodom v dotknutom štáte a vývozom“, nebolo obmedziť obchod medzi členskými štátmi a teda zjavne nepredstavuje opatrenie s rovnakým účinkom, ktoré je v rozpore s článkom 28 ES.( )

60. Rovnako sa Súdny dvor v rozsudku z 31. marca 1982, Blesgen( ), domnieval, že právna úprava obmedzujúca užívanie, predaj a ponuku alkoholických nápojov na verejných miestach nebola v rozpore s článkom 28 ES, keďže takáto právna úprava nemala nijakú súvislosť s dovozom tovaru a nemohla prekážať obchodu medzi členskými štátmi. Toto opatrenie nezavádzalo žiadne rozlišovanie podľa povahy alebo pôvodu výrobkov a nemalo vplyv na predaj týchto destilátov inými spôsobmi predaja. Čo sa týka obmedzujúcich účinkov tohto opatrenia, Súdny dvor rozhodol, že nejdú nad rámec vlastných účinkov právnej úpravy obchodu.( )

61. Potom sa Súdny dvor rozhodol znova prehodnotiť svoju judikatúru. Už citovaný rozsudok Keck a Mithouard predstavuje obrat v jeho prístupe. Súdny dvor totiž považoval za potrebné znova preskúmať a spresniť judikatúru v tejto oblasti, „keďže podľa [neho] sa hospodárske subjekty stále častejšie odvolávajú na článok [28 ES], aby napadli akýkoľvek predpis právnych úprav, ktorý obmedzuje ich slobodu podnikania, hoci sa netýka výrobkov pochádzajúcich z iných členských štátov“.( )

62. Táto vec sa týkala francúzskej právnej úpravy, ktorá zakazovala predaj so stratou. Hoci Súdny dvor uznal, že táto právna úprava mohla obmedziť objem predaja dovezených výrobkov a to tak, že zbavovala hospodárske subjekty jedného zo spôsobov podpory predaja, kládol si však otázku, „či táto možnosť stač[ila] na kvalifikovanie dotknutej právnej úpravy ako opatrenia s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia dovozu“( ) v zmysle článku 28 ES.

63. Aby mohol Súdny dvor odpovedať na túto otázku, pristúpil k rozlíšeniu dvoch kategórií právnych úprav, a to konkrétne právnych úprav stanovujúcich podmienky, ktorým musia vyhovovať výrobky, a právnych úprav obmedzujúcich alebo zakazujúcich niektoré spôsoby predaja. Súdny dvor stanovil pre každú z týchto kategórií iný spôsob preskúmania.

64. Prvá kategória zahŕňa právne úpravy týkajúce sa predovšetkým pomenovania, formy, váhy, rozmerov výrobku, ako aj jeho zloženia, prezentácie, konečného označenia a balenia, pričom tieto podmienky sa líšia do podmienok vyžadovaných v členskom štáte pôvodu( ).

65. V tomto prípade Súdny dvor potvrdil klasickú judikatúru, ktorú stanovil v už citovanom rozsudku Cassis de Dijon, podľa ktorej tieto právne úpravy, hoci sa bez rozdielu uplatňujú na všetky výrobky, patria do pôsobnosti článku 28 ES.( )

66. Základom prekážky obchodu je totiž povinnosť upraviť výrobky pochádzajúce z iných členských štátov pre podmienky stanovené v členskom štáte uvádzania na trh. Napríklad právna úprava, ktorá stanovuje úpravu balenia alebo zmenu zloženia výrobku, spôsobí dovozcovi zvýšenie nákladov a ďalšie ťažkosti.

67. Druhá kategória sa týka právnych úprav obmedzujúcich alebo zakazujúcich „niektoré spôsoby predaja“. Súdny dvor tento pojem nedefinoval. Môžem však príkladným spôsobom urobiť prehľad významu tohto pojmu. Okrem zákazu predaja so stratou, uvedeného v už citovanom rozsudku Keck a Mithouard, sa Súdny dvor domnieval, že spôsobov predaja sa týkali aj tie právne úpravy, ktoré obmedzovali niektoré formy podpory predaja, akými boli zákaz televíznej reklamy v niektorom sektore, či reklamy zameranej na určitého diváka,( ) ako aj právne úpravy, ktoré vyhradzovali predaj určitých výrobkov len niektorým obchodom,( ) alebo tie, ktoré upravovali napríklad otváracie hodiny obchodov.( )

68. Odvtedy sa už článok 28 ES v prípade neexistencie priamej alebo skrytej diskriminácie v prospech domáceho priemyslu na takéto právne úpravy nevzťahoval.

69. Môžem teda povedať, že tieto opatrenia sa týkajú výkonu hospodárskej činnosti ako takej. Sú všeobecnej povahy a dotýkajú sa uvádzania na trh dovezených výrobkov rovnako ako domácich výrobkov. Tieto právne úpravy priamo nepodmieňujú prístup dotknutého výrobku na trh. Môžu mať však nepriamy vplyv na dovoz, keďže skutočne môžu viesť k zníženiu predaja.

70. Na rozdiel od svojej skoršej judikatúry sa Súdny dvor domnieval, že tieto právne úpravy nepredstavujú opatrenia s rovnakým účinkom v zmysle článku 28 ES vtedy, ak sa uplatňujú „na všetky dotknuté subjekty vykonávajúce svoju činnosť na území daného štátu“ a ak sa „rovnakým spôsobom týkajú z právneho aj zo skutkového hľadiska uvádzania na trh domácich výrobkov a výrobkov pochádzajúcich z iných členských štátov“.( )

71. Súdny dvor teda spresnil, že ak sú tieto podmienky splnené, „uplatnenie právnych úprav tohto druhu na predaj výrobkov pochádzajúcich z iného členského štátu a spĺňajúcich pravidlá stanovené týmto štátom nesmie byť takej povahy, aby zabraňovalo ich prístupu na trh alebo aby tento prístup sťažovalo viac ako prístup domácich výrobkov“.( )

72. Prečo Súdny dvor zaviedol takýto spôsob rozlišovania medzi týmito dvomi kategóriami právnych úprav?

73. V zásade musí byť výrobky, ktorých zloženie, pomenovanie, forma, konečné označenie a balenie vyhovujú podmienkam v ich štátoch pôvodu, možné vyvážať do všetkých členských štátov. Použitie právnej úpravy štátu dovozu je oprávnené, len ak ho možno odôvodniť niektorým z vyšších dôvodov všeobecného záujmu. Ide o to, aby sa neprekážalo prístupu výrobkov na trh členského štátu dovozu viac, ako je nevyhnutné, a aby sa takto neposkytovala ochrana domácemu priemyslu.

74. Naopak, ak je týmto výrobkom ako takým umožnený prístup na trh členského štátu dovozu, musia podliehať „pravidlám uvádzania na trh“, ktoré sú platné v tomto členskom štáte. Z tohto pohľadu musia mať tieto výrobky rovnaké postavenie ako domáce výrobky.

75. Myslím si, že takéto rozlišovanie bolo zavedené na základe snahy o zabezpečenie vyrovnaného právneho režimu. Prieskum judikatúry Súdneho dvora totiž preukazuje tichý rozpor medzi na jednej strane snahou Súdneho dvora dať článku 28 ES úlohu „nástroja obrany“ proti niektorým formám ochrany hospodárskych záujmov jednotlivých členských štátov a na druhej strane obavou Súdneho dvora o zasahovanie do niektorých oblastí vnútornej politiky týchto štátov.

76. Z tohto pohľadu je táto vec priamo v centre uvedenej problematiky.

77. Tento zmätok spôsobil už citovaný rozsudok Keck a Mithouard. Podmienky, ktoré stanovuje, nedostatočné odôvodnenie a jeho nejasnosť mnohí už oľutovali.( ) Uplatňovanie kritérií stanovených v tomto rozsudku spôsobilo veľa výkladových problémov, ktorým musel Súdny dvor čeliť a ktoré mohli byť vyriešené len osobitne v každom jednotlivom prípade.

78. Čo sa týka tejto judikatúry, poukážem na dve jej kritiky.

79. V prvom rade sa rovnako ako už viacerí autori domnievam, že rozlišovanie medzi rôznymi kategóriami nie je opodstatnené.( )

80. Hoci je legitímne rozvíjať úvahy týkajúce sa dopadov rôznych typov opatrení na trh, existencia obmedzenia môže závisieť aj od iných faktorov, akými sú spôsob použitia dotknutej právnej úpravy a jej konkrétny dopad na obchod.

81. Rozlišovanie, ku ktorému pristúpil Súdny dvor, môže teda byť neprirodzené a hranica, ktorá oddeľuje tieto kategórie opatrení, môže byť neurčitá.( ) V niektorých prípadoch Súdny dvor označuje právne úpravy týkajúce sa vlastností výrobkov ako „spôsoby predaja“.( ) V iných prípadoch zase zaobchádza s opatreniami týkajúcimi sa spôsobov predaja určitých výrobkov ako s pravidlami týkajúcimi sa vlastností výrobkov. To je najmä prípad opatrení upravujúcich reklamu, ktoré mali vplyv na balenie výrobku.( ) Napokon sa tiež môže stať, že Súdny dvor vôbec neprihliadne na toto rozlišovanie a založí svoje posúdenie výlučne na dopade danej právnej úpravy.( ) Tieto príklady poukazujú na ťažkosti, s ktorými sa musí Súdny dvor vysporiadať pri kvalifikácii niektorých opatrení. Podľa môjho názoru je teda ťažké postupovať v závislosti od kategórie, keďže v praxi sa vnútroštátny súd a súd Spoločenstva môžu stretnúť s rôznymi právnymi úpravami, ktoré musia posúdiť s ohľadom na okolnosti v každom jednotlivom prípade.

82. V druhom rade táto judikatúra prijatím nových kritérií a stanovením iného režimu preskúmania založeného na druhu daného opatrenia zaviedla rozlišovanie v spôsobe, akým sa posudzujú obmedzenia voľného pohybu tovaru vo vzťahu k režimu uplatniteľnému na ostatné slobody pohybu.( )

83. Domnievam sa, že spôsob, akým sú posudzujú obmedzenia týchto jednotlivých slobôd, má spoločné to, že sa zakladá na jedinom kritériu, ktorým je prístup na trh. Myslím si teda, že prijatie opačného prístupu v oblasti voľného pohybu tovaru nie je koherentné vzhľadom na požiadavky spojené s vytvorením jednotného európskeho trhu a zavedením občianstva Únie.

84. Na základe uvedeného si teda myslím, že kritériá stanovené Súdnym dvorom v už citovanom rozsudku Keck a Mithouard neumožňujú objasniť pôsobnosť článku 28 ES a uľahčiť jeho uplatňovanie.

85. Na rozdiel od názoru, ktorý zastáva generálny advokát Poiares Maduro, si však nemyslím, že by v súčasnosti bolo vhodné meniť túto judikatúru.( )

86. Rovnako si nemyslím, že by bolo potrebné uvedenú judikatúru rozšíriť na právne úpravy ako v tejto veci, ktoré sa týkajú „spôsobov používania“ výrobkov.

2. Dôvody, pre ktoré nepodporujem rozšírenie už citovanej judikatúry Keck a Mithouard na opatrenia upravujúce spôsoby používania výrobkov

87. Rozšírenie už citovanej judikatúry Keck a Mithouard na právne úpravy týkajúce sa spôsobov používania výrobkov prináša podľa mňa niekoľko nevýhod, kým „štandardná posudzovacia schéma“ Súdneho dvora sa mi javí ako úplne postačujúca.

88. V prvom rade by takéto riešenie zaviedlo novú kategóriu výnimiek z uplatňovania článku 28 ES. Z viacerých dôvodov tomu však nie som naklonený.

89. Na jednej strane si nie som istý, že dôvody, ktoré viedli Súdny dvor k tomu, aby vylúčil z pôsobnosti článku 28 ES právne úpravy týkajúce sa spôsobov predaja výrobkov, sú tiež vhodné v prípade opatrení upravujúcich ich spôsoby používania. Ak sa totiž nemýlim, Súdny dvor nerozhodoval o významnejšom počte žalôb podaných proti tomuto druhu opatrení.

90. Na druhej strane sa domnievam, ako som už uviedol, že rozlišovanie medzi viacerými kategóriami právnych úprav nie je vhodné. Takéto rozlišovanie je umelé a môže pomýliť vnútroštátny súd.

91. Napokon si myslím, že vylúčenie vnútroštátnych opatrení upravujúcich nielen spôsoby predaja výrobkov, ale aj spôsoby ich používania z pôsobnosti článku 28 ES je v rozpore s cieľmi stanovenými Zmluvou, t. j. s vytvorením spoločného a integrovaného trhu. Podľa môjho názoru by takéto rozhodnutie zasiahlo do potrebného účinku článku 28 ES, pretože spôsobí opätovné zavedenie možnosti pre členské štáty legislatívne upravovať oblasti, ktoré chcel normotvorca práve naopak zjednotiť na úrovni Spoločenstva. Toto pritom nie je smer, ktorým sa má uberať európska integrácia a vytvorenie spoločného európskeho trhu. Výrobok totiž musí mať možnosť voľne sa bez prekážok pohybovať na tomto spoločnom trhu a vnútroštátne opatrenia, ktoré akokoľvek spôsobujú prekážku obchodu v rámci Spoločenstva, musia byť členskými štátmi odôvodniteľné.

92. Po druhé si myslím, že nie je nijaký záujem na obmedzení možnosti preskúmania Súdnym dvorom opatrení, ktoré môžu v skutočnosti predstavovať vážnu prekážku obchodu v rámci Spoločenstva.

93. Súdne preskúmanie, ktoré vykonáva Súdny dvor podľa „štandardnej posudzovacej schémy“ stanovenej v rozsudkoch Dassonville, už citovanom, a Cassis de Dijon, už citovanom, je totiž podľa môjho názoru úplne postačujúce a nevidím nijaký dôvod prečo ho nepoužiť.

94. Táto posudzovacia schéma neumožňuje len Súdnemu dvoru preskúmať dodržiavanie ustanovení Zmluvy členskými štátmi, ale tiež ponecháva členským štátom manévrovací priestor na ochranu svojich oprávnených záujmov.

95. Pripomínam, že normotvorca Spoločenstva a Súdny dvor vo svojej judikatúre stanovili výnimky zo zásady voľného pohybu tovaru, aby sa liberalizácia obchodu nedotkla iných sledovaných všeobecných záujmov.( )

96. Článok 30 ES tiež stanovuje zoznam dôvodov, na ktoré sa môžu členské štáty odvolávať na účely prijatia obmedzení voľného pohybu tovaru. Tento zoznam ich vymenúva taxatívne a má sa vykladať doslovne.( )

97. Súdny dvor zároveň v rámci svojej judikatúry definoval „naliehavé požiadavky všeobecného záujmu“, medzi ktorými sa nachádzajú aj obava o životné prostredie či ochrana spotrebiteľov.( ) V prípade neexistencie harmonizácie Spoločenstva môže teda vnútroštátne opatrenie prijaté na účely ochrany životného prostredia predstavovať „záväznú požiadavku“, ktorá môže v zmysle už citovaného rozsudku Cassis de Dijon obmedziť použitie článku 28 ES.

98. Uznanie prípadov, v ktorých môže byť legitímne obmedziť voľný pohybu tovaru, normotvorcom a súdmi Spoločenstva však nedáva členským štátom „bielu kartu“. Ak by totiž opatrenia prijaté členskými štátmi aj boli odôvodnené dôvodmi všeobecného záujmu, musia byť nevyhnutné a primerané.( )

99. Okrem toho môže Súdny dvor na základe tejto posudzovacej schémy zabezpečiť súdne preskúmanie všetkých opatrení prijatých členskými štátmi.

100. Toto posúdenie je nevyhnutné. Treba sa presvedčiť o tom, že členské štáty zohľadnili rozsah, v akom môžu nimi prijímané predpisy zasiahnuť do voľného pohybu tovaru a do výhod, ktoré vyplývajú subjektom z voľného pohybu. Treba dať tiež pozor na to, aby vnútroštátne právne úpravy nevylučovali príliš veľa opatrení z pôsobnosti zákazu stanoveného v tomto ustanovení. Pojem obmedzenie je teda potrebné chápať v širšom zmysle tohto slova.

101. Zároveň toto súdne preskúmanie musí byť obmedzené, keďže úlohou Súdneho dvora nie je systematicky spochybňovať policajné opatrenia, ktoré môžu členské štáty prijať. Súdny dvor môže totiž práve na základe preskúmania primeranosti porovnať a zvážiť záujmy medzi snahou o vnútorný trh a ochranou oprávnených záujmov členských štátov.( )

102. Na základe uvedeného nevidím nijaký dôvod na nepoužitie tejto posudzovacej schémy namiesto riešenia, ktoré by nakoniec čiastočne zbavilo svojho zmyslu jedno z kľúčových ustanovení Zmluvy.

103. Po tretie sa domnievam, že už citovanú judikatúru Keck a Mithouard nie je možné rozšíriť ani na právnu úpravu zakazujúcu používanie určitého výrobku, ani na právnu úpravu stanovujúcu jeho spôsoby používania.

104. Právna úprava v tejto veci tým, že úplne a bezpodmienečne zakazuje používanie určitého výrobku a zbavuje ho takto akejkoľvek užitočnosti, predstavuje svojou povahou prekážku voľného pohybu tovaru. Aj keď sa táto právna úprava uplatňuje rovnakým spôsobom na domáce a dovezené výrobky, prekáža prístupu týchto dovezených výrobkov na trh. Toto bezpochyby predstavuje obmedzenie a je potrebné ho preskúmať na základe článku 28 ES v spojení s článkom 30 ES.

105. To je podľa mňa aj prípad opatrení, ktoré stanovujú spôsoby používania výrobku. Aj keď predmetom týchto opatrení v zásade nie je upravovať obchod medzi členskými štátmi, môžu mať však vplyv na obchod v rámci Spoločenstva, keďže sa dotýkajú prístupu dotknutého výrobku na trh. Podľa mňa bude teda lepšie preskúmať tento druh opatrení vzhľadom na pravidlá Zmluvy ako ich vylúčiť z jej pôsobnosti.

106. Vzhľadom na vyššie uvedené sa domnievam, že vnútroštátne ustanovenia upravujúce používanie výrobku nemajú byť posúdené z pohľadu kritérií stanovených Súdnym dvorom v už citovanom rozsudku Keck a Mithouard, ale majú byť preskúmané v spojení s článkom 28 ES.

107. Preskúmanie, ktoré má vykonať súd Spoločenstva, sa podľa môjho názoru musí vykonať na základe kritéria stanoveného v spojení s cieľom sledovaným článkom 28 ES a spoločným pre všetky obmedzenia slobôd pohybu, konkrétne kritéria prístupu na trh.( )

3. Súdne preskúmanie založené na kritériu prístupu na trh

108. Pripomínam, že Zmluva podľa článku 28 ES zakazuje medzi členskými štátmi „opatrenia s rovnakým účinkom“( ). V rámci súdneho preskúmania vnútroštátnej právnej úpravy by bolo teda viac v súlade so znením a duchom Zmluvy podrobiť túto právnu úpravu konkrétnemu posúdeniu jej dopadov na trh.

109. Kritérium, ktoré navrhujem, je teda všeobecné kritérium, ktoré sa viac zakladá na dopade opatrenia na prístup na trh ako na predmete dotknutej právnej úpravy. Toto kritérium sa teda použije na všetky druhy právnych úprav, či už stanovujú požiadavky spojené s vlastnosťami výrobku, spôsob jeho predaja alebo spôsoby používania.

110. Uvedené kritérium bude spájané s opatrením, v ktorom vnútroštátna právna úprava prekáža obchodu medzi členskými štátmi.( )

111. Vnútroštátna právna úprava predstavuje podľa tohto kritéria opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie dovozu, ktoré je v rozpore so Zmluvou, ak zakazuje, prekáža alebo sťažuje prístup na trh výrobkov pochádzajúcich z iných členských štátov.

112. Pri použití tohto kritéria musia členské štáty odôvodniť len tie opatrenia, ktoré prekážajú obchodu v rámci Spoločenstva. Takto je možné nájsť oveľa vhodnejšiu rovnováhu medzi požiadavkami správneho fungovania spoločného trhu a potrebou rešpektovania suverénnych právomocí členských štátov.

113. Čo sa týka uplatňovania uvedeného kritéria, zastávam ten istý názor ako Komisia, že súd Spoločenstva musí vykonať toto preskúmanie v každom jednotlivom prípade. V rámci tohto preskúmania Súdny dvor preskúma in concreto dopad prekážky na obchod v rámci Spoločenstva, ktorý je spôsobený opatrením obmedzujúcim prístup na trh.

114. Na základe preskúmania judikatúry Súdneho dvora je možné nájsť niekoľko informácií o uplatnení takéhoto kritéria.

115. Čo sa týka predovšetkým opatrení spôsobujúcich otvorenú diskrimináciu, prekážka obchodu v rámci Spoločenstva je zjavná. Také opatrenia sú samy osebe zakázané podľa článku 28 ES.

116. Pokiaľ ide ďalej o iné kategórie opatrení, je potrebné preskúmať ich skutočný dopad na obchod, avšak posúdenie Súdneho dvora nemá predstavovať komplexné ekonomické posúdenie. Podľa Súdneho dvora článok 28 ES totiž nerozlišuje medzi právnymi úpravami, ktoré môžu byť považované za opatrenia s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie, podľa intenzity ich dopadu na obchod v rámci Spoločenstva.( )

117. Súdny dvor však musí mať dosť údajov na to, aby mohol stanoviť, že tieto opatrenia môžu prekážať alebo sťažiť obchod medzi členskými štátmi. Z judikatúry Súdneho dvora teda vyplýva, že účinky výlučne hypotetické( ), úplne náhodné a nepriame( ) či zanedbateľné( ) nestačia na to, aby opatrenia boli vyhlásené za opatrenia s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie, ktoré je v rozpore s článkom 28 ES. Táto prekážka teda nemusí byť skutočná a významná, ale musí byť aspoň možná. Pôjde napríklad o prípad opatrení, ktoré sa uplatňujú bez rozdielu a stanovujú podmienky týkajúce sa vlastností výrobkov.

118. Použitie jediného a jednoduchého kritéria týkajúceho sa prístupu na trh umožňuje zblížiť tieto režimy preskúmania obmedzení s rôznymi slobodami pohybu. Ako som už totiž uviedol, kritériá stanovené v už citovanej judikatúre Keck a Mithouard zaviedli rozlišovanie v spôsobe, akým sú chápané obmedzenia voľného pohybu tovaru v porovnaní s inými slobodami. Pritom by bol potrebný jednotný prístup k týmto rôznym slobodám, a to predovšetkým vzhľadom na požiadavky spojené s vytvorením jednotného európskeho trhu a zavedením občianstva Únie.

119. Podobnosť medzi voľným pohybom tovaru, osôb, služieb a kapitálu zjavne nie je dokonalá. Spôsob, akým sú chápané obmedzenia týchto jednotlivých slobôd však má spoločné to, že sa zakladá na existencii prekážky prístupu na trh.

120. V oblasti voľného pohybu osôb, služieb a kapitálu Súdny dvor skúma, či sporné opatrenie zakazuje výkon danej slobody, bráni mu alebo ho robí menej príťažlivým, a rozhodne, že v rozpore so Zmluvou je taká právna úprava, ktorá sa napríklad dotýka prístupu zamestnanca na pracovný trh alebo ktorá bráni vstupu kapitálu na finančný trh.

121. Súdny dvor to nedávno pripomenul v rozsudku Vláda Francúzskeho spoločenstva a valónska vláda, v ktorom spresnil, že „článkom 39 ES a 43 ES odporuje akékoľvek vnútroštátne opatrenie, ktoré, hoci sa uplatňuje bez diskriminácie založenej na štátnej príslušnosti, môže príslušníkom Spoločenstva brániť vo výkone základných slobôd zaručených Zmluvou alebo spôsobiť, že tento výkon sa stane menej príťažlivým“.( )

122. Medzi týmito opatreniami sa nachádzajú tie, ktoré, hoci sa uplatňujú bez rozdielu, sa dotýkajú spôsobu výkonu dotknutej činnosti a zbavujú hospodársky subjekt účinného súťažného prostriedku na prístup na trh.( )

123. Podobne sa Súdny dvor v už citovanom rozsudku CaixaBank France domnieval, že francúzska právna úprava zakazujúca úverovej inštitúcii prijímajúcej finančné prostriedky od verejnosti úročiť bežné vkladové účty bola obmedzením v zmysle článku 43 ES, keďže predstavovala pre spoločnosti usadené v inom členskom štáte ako vo Francúzskej republike „vážnu prekážku výkonu ich činnosti“, ktorá ovplyvňuje ich prístup na francúzsky trh.( )

124. Čo sa týka slobodného poskytovania služieb, Súdny dvor tiež rozhodol v rozsudku Fidium Finanz( ), týkajúcom sa nemeckej právnej úpravy, ktorá vyžadovala na poskytovanie služieb predchádzajúce povolenie v tomto členskom štáte, že účelom spornej právnej úpravy bolo brániť prístupu hospodárskych subjektov, ktoré nespĺňali požiadavky podľa nemeckého zákona, a predovšetkým spoločnostiam usadeným v tretích štátoch, na nemecký finančný trh.( )

125. V tej istej veci bol síce aspekt voľného pohybu kapitálu považovaný za vedľajší, Súdny dvor však uviedol, že táto právna úprava sťaží prístup klientov usadených v Nemecku k finančným službám, ktoré ponúkajú spoločnosti usadené mimo Európskeho hospodárskeho priestoru, a tým spôsobí zníženie cezhraničných finančných tokov spojených s takýmito službami.( )

126. Napokon čo sa týka voľného pohybu pracovníkov, Súdny dvor sa v rozsudku Graf( ) domnieval, že určité ustanovenie, hoci sa uplatňuje bez rozdielu, ktoré bráni alebo odradzuje štátneho príslušníka členského štátu od opustenia svojho štátu pôvodu a využitia svojho právo slobody pohybu, predstavuje prekážku tejto slobody. V tejto súvislosti Súdny dvor pripomenul, že na to, „aby sa mohli [dotknuté opatrenia] považovať za také prekážky, je nevyhnutné, aby podmieňovali prístup pracovníkov na trh práce“( ). Takto rozhodol v rozsudku Bosman( ), týkajúcom sa právnej úpravy upravujúcej prestup profesionálnych futbalových hráčov medzi klubmi.( )

127. Uvedené právne úpravy predstavujú obmedzenia, ktoré sú v rozpore so Zmluvou, pretože bránia prístupu nových hospodárskych subjektov na trh, čím objektívne predstavujú prekážky slobody pohybu. Také opatrenia zmrazia daný trh v jeho aktuálnom stave a sú teda vo svojej podstate v rozpore práve so slobodami pohybu a hospodárskej súťaže, na ktorých je spoločný trh založený.( )

128. V oblasti voľného pohybu tovaru je kritérium prístupu na trh základným kritériom judikatúry Súdneho dvora.

129. Pripomínam, že v už citovanom rozsudku Dassonville Súdny dvor definoval pojem opatrenie s rovnakým účinkom ako „každú obchodnoprávnu úpravu členských štátov, ktorá môže… brániť obchodu v rámci Spoločenstva“.( ) Neskôr v už citovanom rozsudku Keck a Mithouard sa Súdny dvor domnieval, že vnútroštátne ustanovenia, ktoré obmedzujú alebo zakazujú niektoré spôsoby predaja, nepatria do pôsobnosti článku 28 ES ak „nemôžu brániť [výrobkom pochádzajúcim z iného členského štátu v prístupe na trh] alebo mu brániť viac ako bráni[a] vnútroštátnym výrobkom“.( ) Rozlíšením opatrení do rôznych kategórií sa Súdny dvor teda snažil určiť podmienky, v ktorých môže každá z týchto kategórií mať vplyv na vstup na trh.( )

130. V skutočnosti existuje veľké množstvo príkladov rozsudkov založených na tomto kritériu. V rozsudku Gourmet International Products( ) Súdny dvor napríklad uviedol, že právna úprava, ktorá úplne zakazuje šírenie reklamy na alkoholické nápoje zameranej na spotrebiteľov, predstavuje prekážku obchodu v rámci Spoločenstva patriacu do pôsobnosti článku 28 ES, keďže môže viac prekážať prístupu na trh výrobkom pochádzajúcich z iných členských štátov, ako domácim výrobkom.( ) Rovnako v už citovanom rozsudku De Agostini a TV‑Shop týkajúcom sa úplného zákazu televíznej reklamy zameranej na detského diváka sa Súdny dvor domnieval, že vnútroštátna právna úprava, ktorá zbavuje oznamovateľa jedinej metódy na podporu predaja, ktorá mu umožní preniknúť na daný trh, môže predstavovať opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie.( )

131. Ako uviedol generálny advokát Tizzano vo svojich návrhoch prednesených v už citovanej veci CaixaBank France, rovnaké kritérium ako to, ktoré sa použije v rámci iných slobôd, nájdeme v judikatúre týkajúcej sa voľného pohybu tovaru.( )

132. Používanie toho istého kritéria na všetky slobody pohybu umožňuje ľahšie vyriešiť prípady, v ktorých by opatrenie predložené na preskúmanie Súdnemu dvoru z pohľadu voľného pohybu tovaru mohlo byť tiež posúdené ako obmedzenie iných slobôd pohybu.

133. Hoci Súdny dvor vo väčšine prípadov skúma tento druh opatrení len vo vzťahu k jednej z týchto základných slobôd( ), v niektorých prípadoch sa domnieval, že aspekt voľného pohybu tovaru a voľného poskytovania služieb boli úzko spojené, a teda súčasne preskúmal dané obmedzenie z pohľadu článkov 28 ES a 49 ES.

134. Súdny dvor rozhodol v rozsudku Canal Satélite Digital( ), že právna úprava, ktorá podmieňovala predbežným povoľovacím konaním uvádzanie na trh určitých zariadení, ako aj poskytovanie s tým súvisiacich služieb, bola v rozpore so zásadami voľného pohybu tovaru a slobodného poskytovania služieb, lebo dĺžkou povoľovacieho konania a výškou jeho nákladov mohla odradiť konkurenčné subjekty od ich podnikania.( )

135. Navyše existujú aj prípady, v ktorých Súdny dvor analogicky uplatnil kritériá stanovené v už citovanom rozsudku Keck a Mithouard v oblasti iných slobôd pohybu. V rozsudku Alpine Investments( ) týkajúcom sa slobodného poskytovania služieb súd Spoločenstva zdôraznil práve okolnosť, že na rozdiel od už citovanej veci Keck a Mithouard dotknutý zákaz v tejto veci „priamo [ovplyvňoval] prístup na trh služieb v iných členských štátoch [a mohol] teda byť prekážkou na trhu služieb v rámci Spoločenstva“.( )

136. Vzhľadom na uvedené si teda myslím, že vnútroštátna právna úprava môže predstavovať opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie, ktoré je v rozpore so Zmluvou, vtedy, ak prekáža prístupu určitého výrobku na trh, a to bez ohľadu na predmet daného opatrenia.

137. Domnievam sa, že na otázku položenú Súdnemu dvoru v rámci tohto konania by sa malo odpovedať, že vnútroštátne predpisy, ktoré upravujú podmienky používania výrobku a ktoré sa uplatňujú bez rozdielu na domáce výrobky a výrobky dovezené z iných členských štátov, predstavujú opatrenia s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia dovozu v zmysle článku 28 ES, ak prekážajú prístupu určitého výrobku na trh.

138. S ohľadom na tieto skutočnosti preskúmam súlad dotknutého opatrenia so zásadou voľného pohybu tovaru garantovanou článkom 28 ES.

V – O nesplnení povinnosti

139. Pripomínam, že Komisia sa domáha rozhodnutia Súdneho dvora, ktorým by určil, že talianska právna úprava tým, že zakazuje ťahať prípojné vozidlo mopedom, motocyklom, trojkolkám a štvorkolkám, zaviedla prekážku voľnému pohybu tovaru, ktorá je v rozpore so Zmluvou.

A – Hlavné tvrdenia účastníkov konania( )

140. Na úvod Komisia pripomína, že v prípade neexistencie harmonizácie pravidiel týkajúcich sa homologizácie, zápisu a prevádzky prípojných vozidiel pre mopedy na úrovni Spoločenstva sa uplatnia články 28 ES a 30 ES.

141. Komisia uvádza, že talianska právna úprava bráni používaniu prípojných vozidiel, ktorých výroba a uvádzanie na trh sú v iných členských štátoch legálne, čo podľa nej prekáža ich dovozu a predaju v Taliansku. Takýto zákaz môže byť považovaný za zlučiteľný so Zmluvou len vtedy, ak je odôvodnený niektorým z dôvodov uvedených v článku 30 ES alebo niektorou z imperatívnych požiadaviek chránených judikatúrou Súdneho dvora.

142. V tejto súvislosti Komisia uvádza, že skutočnosť, že na území Talianskej republiky je povolené jazdiť na mopedoch zapísaných v iných členských štátoch aj napriek pripojeniu prípojného vozidla, dokazuje, že dotknutá právna úprava nezodpovedá nijakej požiadavke v oblasti bezpečnosti cestnej premávky.

143. Napokon Komisia zdôrazňuje, že odôvodnenia smerníc 93/93 a 97/24, na ktoré sa odvoláva Talianska republika na podporu svojej právnej úpravy, nie sú podľa ustálenej judikatúry kogentnej povahy a ich účelom alebo cieľom nie je zosúladiť s právom Spoločenstva také vnútroštátne právne úpravy ako v prípade tejto žaloby.

144. Talianska republika v odpovedi na tieto tvrdenia uvádza, že vytýkané porušenie sa týka zákazu ťahať prípojné vozidlá mopedmi zapísanými v Taliansku, a nie zákazu zápisu mopedu či prípojného vozidla vyrobených v inom členskom štáte a určených na uvedenie na trh v Taliansku.

145. Talianska republika okrem toho tvrdí, že výhrada uvedená v posledných odôvodneniach smerníc 93/93 a 97/24 povoľuje sporné opatrenie. Podľa nej sa taká výhrada vysvetľuje rozdielnym profilom území jednotlivých členských štátov. Táto výhrada môže byť zrušená až vtedy, keď budú harmonizované technické pravidlá týkajúce sa homologizácie, zápisu a prevádzky prípojných vozidiel ťahanými dvojkolesovými alebo trojkolesovými motorovými vozidlami na pozemných komunikáciách.( ) Talianska republika však uviedla, že platné právo Spoločenstva takú harmonizáciu nestanovuje. Preto zostáva vzájomné uznávanie prípojných vozidiel v diskrečnej právomoci členských štátov.

146. Napokon Talianska republika zdôrazňuje, že technické požiadavky vozidiel sú dôležité z hľadiska bezpečnosti cestnej premávky. V tejto súvislosti sa talianske orgány domnievajú, že v prípade neexistencie pravidiel homologizácie vozidiel ťahajúcich prípojné vozidlo nedochádza k splneniu požiadaviek bezpečnosti.

B – Posúdenie

147. Na úvod treba uviesť, že právo Spoločenstva neupravuje ani pravidlá vedenia motorových vozidiel ani pravidlá cestnej premávky najmä jazdných súprav s prípojným vozidlom.

148. Členské štáty teda môžu v prípade neexistencie harmonizovaných ustanovení na úrovni Spoločenstva určiť na svojom území úroveň ochrany bezpečnosti cestnej premávky, ktorú považujú za vhodnú, a prijať opatrenia na ochranu verejnej bezpečnosti. Môžu teda upraviť obmedzenia používania prípojných zariadení.

149. Túto právomoc však nemožno vykonávať bez obmedzení.

150. V prípade neexistencie jednotných alebo harmonizovaných pravidiel sú členské štáty povinné dodržiavať základné slobody zaručené Zmluvou, medzi ktorými sa nachádza, ako pripomínam, voľný pohyb tovaru.( ) Ako som už uviedol, táto sloboda podľa článku 28 ES zaručuje medzi členskými štátmi zákaz množstevných obmedzení dovozu a všetkých opatrení s rovnakým účinkom.

151. Definovanie pojmu opatrenie s rovnakým účinkom Súdnym dvorom v už citovanom rozsudku Dassonville spôsobilo, že každá vnútroštátna právna úprava, ktorá prekáža prístupu dovezeného výrobku na trh, patrí do pôsobnosti článku 28 ES.

152. Vzhľadom na posúdenie, ktoré som predložil, otázka sa skôr týka toho, či môže talianska právna úprava prekážať obchodu v rámci Spoločenstva, a predovšetkým brániť prieniku tých prípojných vozidiel, ktorých výroba a uvádzanie na trh sú v iných členských štátoch legálne, na taliansky trh.

153. V tejto veci ide o policajné opatrenie prijaté talianskou vládou na zabezpečenie bezpečnosti vodičov a účastníkov cestnej premávky. Táto právna úprava sa ako taká nachádza v zákone o cestnej premávke. Uvedené opatrenie zakazuje pripojenie prípojných vozidiel ich prevádzkovateľmi k mopedu, motocyklu, trojkolke či štvorkolke, a to na celom talianskom území. Zdá sa, že neexistuje nijaká výnimka z tejto zásady. Na rozdiel od právnej úpravy v už citovanej veci Mickelsson a Roos toto opatrenie používanie určitého výrobku neobmedzuje, ale jeho používanie zakazuje úplne a bezpodmienečne.

154. Navyše uvedené opatrenie nerozlišuje, či sú prípojné vozidlá vyrobené a uvedené na trh v Taliansku alebo dovozené z iných členských štátov.( ) Talianska republika totiž vo svojej duplike zdôrazňuje, že tento zákaz sa týka všetkých prípojných vozidiel, bez ohľadu na ich miesto výroby či miesto uvádzania na trh.( )

155. Ako uviedla Komisia vo svojich pripomienkach,( ) prípojné vozidlá, ktorých sa dotknutá právna úprava týkala, predstavujú osobitný trh. Majú totiž osobitné technické vlastnosti, aby mohli byť pripojené k motorkám.

156. Vzhľadom na uvedené sa domnievam, že talianska práva úprava stanovuje vážne obmedzenia výrobcom a predajcom prípojných vozidiel, ktorí sú usadení v iných členských štátoch, pričom si plne uvedomujem dôležitosť ochrany bezpečnosti cestnej premávky a zvyšovanie dôrazu, ktorý na to kladú Spoločenstvo a členské štáty.

157. Uvedený zákaz spôsobuje faktickú nemožnosť preniknúť na taliansky trh.

158. Uvedený zákaz totiž spôsobuje, že prípojné vozidlá sa môžu používať len okrajovo. Tieto vozidlá nemajú nijakú užitočnosť, pretože nemôžu byť používané normálnym spôsobom, na ktorý sú určené, t. j. zväčšenie priestoru na prevoz batožiny na motorke. Tento zákaz teda odrádza predajcov od ich dovozu. Takáto činnosť by sotva mala nejaký zmysel, keď maloobochodník vie, že tovar nebude môcť predať či prenajať.( ) Dopadom tohto zákazu teda bude značné zníženie dovozu.

159. V dôsledku toho sa domnievam, že dotknutá právna úprava, ktorá úplne a bezpodmienečne zakazuje používanie určitého výrobku na celom území členského štátu, predstavuje zásadnú, priamu a bezprostrednú prekážku obchodu v rámci Spoločenstva. Takáto právna úprava teda podľa mňa predstavuje opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie v zmysle článku 28 ES.

160. Toto opatrenie však nie je nevyhnutne v rozpore s právom Spoločenstva. Ako som už uviedol, slobody voľného pohybu môžu byť členskými štátmi obmedzené, ak sú odôvodnené legitímnym dôvodom a ak sú tieto obmedzenia vhodné a primerané.

161. Čo sa týka odôvodnenia uvedeného opatrenia, z ustálenej judikatúry vyplýva, že vnútroštátna právna úprava, ktorá bráni voľnému pohybu tovaru, môže byť odôvodnená niektorým z dôvodov uvedených v článku 30 ES alebo niektorou z imperatívnych požiadaviek stanovených judikatúrou Súdneho dvora v prípade, že sa vnútroštátna právna úprava uplatňuje bez rozdielu.( )

162. V tejto veci Talianska republika tvrdí, že uvedený zákaz bol prijatý s cieľom zabezpečiť bezpečnosť cestnej premávky.

163. Podľa ustálenej judikatúry taký cieľ predstavuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý môže odôvodniť prekážku voľnému pohybu tovaru.( )

164. Tento zákaz musí však byť primeraný. Hoci členské štáty môžu v prípade neexistencie harmonizovaných pravidiel týkajúcich sa prevádzky mopedov ťahajúcich prípojné vozidlo určiť na svojom území úroveň ochrany, na akej zamýšľajú zabezpečiť bezpečnosť vodičov, a spôsob, akým sa má táto úroveň dosiahnuť, môžu tak spraviť len v rámci vymedzenom v Zmluve a predovšetkým pri dodržaní zásady proporcionality.

165. Aby bola vnútroštátna právna úprava v súlade so zásadou proporcionality, je potrebné overiť, jednak či je vhodná na dosiahnutie sledovaného cieľa a jednak či opatrenia, ktoré zavádza, nejdú nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa.( )

166. Táto právna úprava môže byť zjavne účinným prostriedkom pre ochranu bezpečnosti účastníkov cestnej premávky. Ako totiž uviedol generálny advokát Léger v prvých návrhoch, ktoré boli prednesené v tejto veci, pripojenie prípojného vozidla k motorke môže za určitých okolností spôsobovať nebezpečenstvo pre premávku, keďže toto vozidlo je pomalé a môže značne zasahovať do vozovky.

167. Myslím si však, že je len ťažko prípustné, aby napadnuté opatrenie vyhovovalo požiadavke proporcionality.

168. Talianska právna úprava totiž nezakazuje používanie prípojných vozidiel v jazdnej súprave s motorkou len v určitých oblastiach alebo na osobitných úsekoch, ale platí na celom talianskom území, bez ohľadu na cestnú infraštruktúru či podmienky prevádzky.

169. Talianske orgány nepredložili žiadny konkrétny dôkaz, ktorým by mohli preukázať, že stanovené požiadavky sú primerané s ohľadom na sledovaný cieľ. Navyše sa dotknutý zákaz týka len motoriek zapísaných v Taliansku.( ) Na talianskych cestách je teda povolené prevádzkovať vozidlá s prípojným vozidlom zapísané v iných členských štátoch.

170. Napokon sa domnievam, že uvedenou právnou úpravou sledovanú bezpečnosť vodičov je možné zabezpečiť aj opatreniami, ktoré budú menej obmedzovať obchod. Bolo by možné napríklad stanoviť oblasti, ktoré sú v danej krajine považované za nebezpečné – ako horské priesmyky, diaľnice alebo frekventované verejné komunikácie –, aby mohli byť prijaté zákazy alebo obmedzenia, ktoré by sa vzťahovali len na určité oblasti. Táto alternatíva by znížila nebezpečenstvo spojené s používaním prípojných vozidiel a určite by menej obmedzovala obchod.

171. V každom prípade sa domnievam, že talianske orgány majú pred prijatím takého radikálneho opatrenia, ako je všeobecný a úplný zákaz, pozorne preskúmať možnosť použiť obmedzenia menej obmedzujúce voľný pohyb a neprijať tieto menej obmedzujúce opatrenia len v prípade, že sa jasne preukáže ich nevhodnosť na dosiahnutie sledovaného cieľa. Zo spisu pritom nevyplýva, že by vnútroštátne orgány takéto preskúmanie vykonali.

172. Na základe uvedeného sa domnievam, že Talianska republika si tým, že prijala a zachovala v platnosti právnu úpravu zakazujúcu na jej území prevádzkovanie prípojných vozidiel v jazdnej súprave s mopedom, motocyklom trojkolkou alebo so štvorkolkou, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 28 ES.

173. Čo sa týka tvrdenia Talianskej republiky, podľa ktorého posledné odôvodneniami smerníc 93/93 a 97/24 oprávňujú členské štáty zachovať si takú právnu úpravu, myslím si, že ním nemôže odôvodniť zákaz stanovený spornou právnou úpravou.

174. Ako uviedol generálny advokát Léger v návrhoch, ktoré predniesol v tejto veci, odôvodnenie aktu Spoločenstva nie je podľa ustálenej judikatúry právne záväzné a nemožno sa ho dovolávať ani na účely výnimky z ustanovení dotknutého aktu, ani s cieľom výkladu jeho ustanovení, ktorý je zjavne v rozpore s ich znením.( )

175. Zo samotného znenia smernice 93/93 pritom vyplýva, že žiadne z odôvodnení, na ktoré sa odvoláva Talianska republika, nebolo prebraté do normatívnej časti smernice. V tejto súvislosti, ako pripomenul generálny advokát Léger v bode 65 svojich návrhov, ktoré predniesol v tejto veci, ak aj odôvodnenia smernice v zásade poskytujú Súdnemu dvoru náznaky zámeru normotvorcu Spoločenstva a zmyslu jej ustanovení, nič to nemení na skutočnosti, že pokiaľ pojem uvedený v odôvodnení nebol skonkretizovaný v normatívnej časti smernice, musí prevážiť obsah smernice.( )

176. V každom prípade pripomínam, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že ustanovenie sekundárneho práva, v tomto prípade smernice, „nemožno vykladať v tom zmysle, že umožňuje členským štátom stanoviť alebo zachovávať podmienky, ktoré by boli v rozpore s pravidlami Zmluvy týkajúcimi sa voľného pohybu tovaru“.( )

177. Na základe uvedeného navrhujem Súdnemu dvoru, aby rozhodol, že Talianska republika si tým, že prijala a zachovala v platnosti právnu úpravu zakazujúcu prevádzkovanie prípojných vozidiel v jazdnej súprave s mopedom, motocyklom, trojkolkou alebo so štvorkolkou, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 28 ES.

VI – O trovách

178. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Taliansku republiku na náhradu trov konania a Talianska republika nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.

VII – Návrh

179. Na základe uvedených úvah preto navrhujem, aby Súdny dvor:

– rozhodol, že Talianska republika si tým, že prijala a zachovala v platnosti právnu úpravu zakazujúcu na jej území prevádzkovanie prípojných vozidiel v jazdnej súprave s mopedom, motocyklom trojkolkou alebo so štvorkolkou, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 28 ES,

– zaviazal Taliansku republiku na náhradu trov konania.