NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

M. POIARES MADURO

prednesené 21. októbra 2004 ( )

Vec C‑136/03

1. Georg Dörr,

2. Ibrahim Ünal

proti

1. Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten,

2. Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Verwaltungsgerichtshof (Rakúsko)]

„Voľný pohyb osôb – Verejný poriadok – Výklad článkov 8 a 9 smernice 64/221/EHS – Dohoda o pridružení EHS – Turecko – Voľný pohyb pracovníkov – Výklad článku 6 ods. 1 a článku 14 ods. 1 rozhodnutia Asociačnej rady č. 1/80“

1. Táto vec sa týka dvoch prejudiciálnych otázok predložených Verwaltungsgerichtshof (Rakúsko). Prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či článkom 8 a 9 smernice 64/221/EHS( ) odporuje systém, ktorý proti rozhodnutiu o vyhostení štátneho príslušníka členského štátu zo Spoločenstva pozná len opravné prostriedky, ktoré sa obmedzujú na preskúmanie zákonnosti a ktoré nemajú odkladný účinok, a v rámci ktorého nebol stanovený žiadny príslušný orgán v zmysle článku 9 ods. 1 tejto smernice. Druhou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či môžu byť procesné záruky ustanovené smernicou uplatnené na tureckých štátnych príslušníkov podľa rozhodnutia č. 1/80 z 19. septembra 1980 o vývoji pridruženia [neoficiálny preklad]( ), ktoré bolo prijaté Asociačnou radou zriadenou Dohodou o pridružení medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom( ).

I – Právny rámec

A – Právo Spoločenstva

1. Smernica 64/221

2. Smernica 64/221 sa podľa svojho článku 1 ods. 1 vzťahuje na štátnych príslušníkov členského štátu, ktorí majú pobyt v inom členskom štáte Spoločenstva alebo cestujú do iného členského štátu Spoločenstva buď na účely výkonu zamestnania alebo samostatnej zárobkovej činnosti, alebo ako prijímatelia služieb. Uvedená smernica sa podľa jej článku 2 týka najmä opatrení súvisiacich s vydávaním alebo obnovovaním povolení na pobyt alebo vyhostením z ich územia prijatých členskými štátmi na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.

3. Podľa článku 8 smernice „dotknutá osoba má právo použiť voči rozhodnutiu o povolení vstupu, zamietnutí vydania či obnovenia povolenia na pobyt alebo o vyhostení z územia rovnaké opravné prostriedky, aké majú štátni príslušníci predmetnej krajiny voči správnym aktom“.

4. Článok 9 smernice stanovuje:

„1. V prípade, ak nie je možné podať odvolanie na súd, alebo ak je možné podať odvolanie len voči zákonnosti rozhodnutia alebo ak odvolanie nemá odkladný účinok, o zamietnutí obnovenia na pobyt alebo o vyhostení držiteľa povolenia na pobyt rozhodne správny orgán, s výnimkou naliehavých prípadov, až po obdržaní stanoviska príslušného orgánu hostiteľského štátu, pred ktorým má dotknutá osoba právo na obhajobu a pomoc alebo zastupovanie v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi tohto štátu.

Tento orgán nesmie byť totožný s orgánom, ktorý rozhoduje o zamietnutí obnovenia povolenia na pobyt alebo o vyhostení.

2. Každé rozhodnutie o zamietnutí vydania prvého povolenia na pobyt alebo o vyhostení dotknutej osoby pred vydaním povolenia sa predloží na žiadosť tejto osoby orgánu, ktorého stanovisko je potrebné podľa odseku 1. Dotknutá osoba má potom právo obhajovať sa osobne, okrem prípadu, keď to bude v rozpore so záujmami bezpečnosti štátu.“

2. Pridruženie EHS – Turecko

5. Cieľom dohody o pridružení je v súlade s jej článkom 2 ods. 1 podporovať trvalé a vyrovnané posilňovanie obchodných a hospodárskych vzťahov medzi stranami dohody vrátane oblasti pracovných síl, tento cieľ sa sleduje najmä postupným uskutočňovaním voľného pohybu pracovníkov (článok 12) s cieľom zlepšovať životnú úroveň tureckého ľudu a neskôr uľahčiť pristúpenie Tureckej republiky k Spoločenstvu (štvrté odôvodnenie a článok 28).

6. Články 6, 7 a 14 rozhodnutia č. 1/80 sú obsiahnuté v jeho kapitole II nazvanej „Sociálne ustanovenia“ [neoficiálny preklad] v časti 1 s nadpisom „Otázky týkajúce sa zamestnávania a voľného pohybu pracovníkov“ [neoficiálny preklad].

7. Článok 6 ods. 1 znie:

„Turecký pracovník, ktorý sa nachádza na legálnom trhu práce členského štátu, s výhradou ustanovení článku 7 týkajúceho sa slobodného prístupu jeho rodinných príslušníkov k zamestnaniu:

– má v tomto členskom štáte po jednom roku legálneho zamestnania právo na obnovenie svojho pracovného povolenia u toho istého zamestnávateľa, pokiaľ má zamestnanie,

– má v tomto členskom štáte po troch rokoch legálneho zamestnania a s výhradou práva prednosti pracovníkov členských štátov Spoločenstva právo v rámci toho istého povolania odpovedať u zamestnávateľa podľa svojho výberu na inú pracovnú ponuku uskutočnenú za obvyklých podmienok a zaregistrovanú na úradoch práce tohto členského štátu,

– požíva v tomto členskom štáte po štyroch rokoch legálneho zamestnania slobodný prístup k akejkoľvek zamestnaneckej činnosti podľa svojho výberu.“ [neoficiálny preklad]

8. Článok 7 sa týka slobodného prístupu k zamestnaniu pre rodinných príslušníkov tureckého pracovníka, ktorým bolo povolené nasledovať ho.

9. Článok 14 ods. 1 uvádza: „ustanovenia tejto časti sa uplatňujú s výhradou obmedzení na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia“ [neoficiálny preklad].

B – Vnútroštátna právna úprava

10. Paragraf 10 ods. 2 bod 3 spolkového zákona o vstupe, pobyte a usadení cudzincov (Fremdengesetz, ďalej len „zákon o cudzincoch“) v znení platnom v čase skutkových okolností vo veci samej stanovuje, že vydanie povolenia na pobyt sa zamietne najmä vtedy, ak je pobyt cudzinca spôsobilý ohroziť verejný pokoj, verejný poriadok a verejnú bezpečnosť.

11. Podľa § 34 ods. 1 bodu 2 uvedeného zákona možno cudzincov, ktorí sa na spolkovom území zdržiavajú na základe povolenia na pobyt alebo počas konania o udelenie ďalšieho povolenia na pobyt, vyhostiť, ak vydaniu ďalšieho povolenia na pobyt bráni dôvod odmietnutia.

12. Podľa § 36 ods. 1 body 1 a 2 zákona o cudzincoch možno cudzincovi uložiť zákaz pobytu, ak určité skutočnosti umožňujú predpokladať, že jeho pobyt ohrozuje verejnú bezpečnosť a verejný poriadok alebo je v rozpore s inými verejnými záujmami uvedenými v článku 8 ods. 2 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Na základe odseku 2 bodu 1 toho istého § 36 môže skutočnosť v zmysle odseku 1 tohto článku spočívať najmä v okolnosti, že cudzinec bol právoplatne odsúdený vnútroštátnym súdom na nepodmienečný trest odňatia slobody v trvaní viac ako tri mesiace, na trest odňatia slobody s podmienečným odkladom časti trestu, na trest odňatia slobody v trvaní viac ako šesť mesiacov s podmienečným odkladom alebo bol viac ako jedenkrát odsúdený za trestné činy spočívajúce v rovnakom trestnom správaní.

13. Paragraf 48 ods. 1 zákona o cudzincoch stanovuje, že uloženie zákazu pobytu občanovi Európskeho hospodárskeho priestoru alebo štátnemu príslušníkovi privilegovaného tretieho štátu je prípustné len vtedy, ak správanie dotknutej osoby ohrozuje verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť. Odsek 3 tohto paragrafu upresňuje, že týmto osobám, ktorých sa týka rozhodnutie o vyhostení alebo zákaze pobytu, treba z úradnej povinnosti priznať mesačný odklad výkonu rozhodnutia okrem prípadu, ak by dôvody verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti vyžadovali okamžitý odchod dotknutej osoby.

14. Podľa § 88 uvedeného zákona rozhodujú o zákaze pobytu okresné správne orgány (Bezirksverwaltungsbehörde), pokiaľ nie je ustanovené inak.

15. Tieto rozhodnutia možno napadnúť. Rakúsky systém opravných prostriedkov je vybudovaný takto. Najprv sa odvolanie podáva na Sicherheitsdirektion. Podľa 78a a 78b Bundesverfassungsgesetz (spolkový ústavný zákon) (ďalej len „B-VG“) Sicherheitsdirektion sú správnymi orgánmi viazanými pokynmi ministra vnútra. Na ich čele stojí Sicherheitsdirektor, ktorého vymenúva minister vnútra po dohode s Landeshauptmannom.

16. Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (AVG) (všeobecný zákon o správnom konaní) stanovuje v § 66:

„1. Orgán, na ktorý bol podaný opravný prostriedok, musí poveriť orgán nižšieho stupňa vykonaním doplňujúceho vyšetrovania alebo musí toto vyšetrovanie vykonať sám.

2. Pokiaľ sú skutkové okolnosti vo veci samej v tejto súvislosti natoľko nepostačujúce pre orgán, na ktorý bol podaný opravný prostriedok, že sa zdá byť nevyhnutným nariadiť alebo opakovať pojednávanie, môže tento orgán zrušiť napadnuté rozhodnutie a postúpiť vec na účely nového vyšetrovania a nového rozhodnutia orgánu nižšieho stupňa.

3. Orgán, na ktorý bol podaný opravný prostriedok, však môže pojednávanie a priame dokazovanie vykonať aj sám, ak to umožňuje ušetriť čas a výdavky.

4. Okrem prípadov uvedených v odseku 2 môže orgán, na ktorý bol podaný opravný prostriedok, rozhodnúť vo veci vždy sám, pokiaľ opravný prostriedok nemá byť zamietnutý z dôvodu, že je neprípustný alebo že bol podaný oneskorene. Tento orgán môže svojím výrokom a svojím odôvodnením nahradiť výrok a odôvodnenie orgánu nižšieho stupňa, a tým zmeniť napadnuté rozhodnutie v akomkoľvek smere.“

17. V druhej fáze možno podať sťažnosť na Verwaltungsgerichtshof (správny súd) a na Verfassungsgerichtshof (ústavný súd).

18. Pokiaľ ide o Verwaltungsgerichtshof, článok 130 ods. 1 B-VG stanovuje, že Verwaltungsgerichtshof rozhoduje o sťažnostiach smerujúcich proti protiprávnosti rozhodnutí správnych orgánov vrátane nezávislých správnych senátov. Podľa odseku 2 uvedeného článku nejde o protiprávnosť, ak zákonodarca neurčí záväznú úpravu postupu správneho orgánu, ak ponecháva samotným orgánom, aby si tento postup samy stanovili, a ak tieto orgány uplatnia voľnú úvahu v zmysle zákona.

19. Paragraf 30 Verwaltungsgerichtshofgesetz (VwGG) (zákon o správnom súde) stanovuje:

„1. Sťažnosť nemá zo zákona odkladný účinok…

2. Na žiadosť sťažovateľa však musí Verwaltungsgerichtshof priznať sťažnosti odkladný účinok, pokiaľ tomu nebráni naliehavý verejný záujem a pokiaľ by po zvážení všetkých dotknutých záujmov uplatnenie alebo vykonávanie práva priznaného rozhodnutím zo strany tretej osoby spôsobilo sťažovateľovi neprimeranú ujmu. ...

3. Rozhodnutia prijaté na základe odseku 2 sa musia doručiť sťažovateľovi, orgánu... a iným účastníkom konania. V prípade priznania odkladného účinku musí orgán odložiť výkon napadnutého správneho aktu a prijať na tento účel potrebné opatrenia; osoba oprávnená z tohto rozhodnutia nemôže vykonávať svoje právo.“

20. Podľa § 41 ods. 1 uvedeného zákona musí Verwaltungsgerichtshof skúmať napadnuté rozhodnutie na základe skutkových okolností zistených správnym orgánom.

21. Paragraf 42 ods. 1 toho istého zákona stanovuje, že úlohou Verwaltungsgerichtshof je vybaviť každý spor vydaním rozhodnutia. Toto rozhodnutie v zásade musí buď zamietnuť sťažnosť ako nedôvodnú, alebo zrušiť napadnuté rozhodnutie.

22. Pokiaľ ide o Verfassungsgerichtshof, článok 144 B-VG stanovuje, že Verfassungsgerichtshof rozhoduje len o protiprávnosti rozhodnutí z hľadiska práv zaručených Ústavou.

23. Podľa § 87 ods. 1 Verfassungsgerichtshofgesetz (VfGG) (zákona o ústavnom súde) musí Verfassungsgerichtshof určiť, či boli porušené práva zaručené Ústavou alebo či boli porušené práva sťažovateľa z dôvodu uplatnenia nezákonného nariadenia, neústavného zákona alebo protiprávnej zmluvy, a v prípade potreby musí zrušiť napadnutý správny akt.

24. Paragraf 85 Verfassungsgerichtshofgesetz stanovuje:

„.1. Sťažnosť nemá odkladný účinok.

2. Verfassungsgerichtshof musí na žiadosť sťažovateľa priznať sťažnosti odkladný účinok, pokiaľ tomu nebráni naliehavý verejný záujem a pokiaľ by po zvážení všetkých dotknutých záujmov uplatnenie alebo vykonávanie práva priznaného rozhodnutím zo strany tretej osoby spôsobilo sťažovateľovi neprimeranú ujmu. Ak by sa podstatne zmenili podmienky vzťahujúce sa na rozhodnutie o odkladnom účinku opravného prostriedku, je potrebné na žiadosť sťažovateľa, orgánu (§ 83 ods. 1) alebo iného účastníka konania opätovne rozhodnúť.

3. Rozhodnutia prijaté na základe odseku 2 sa musia doručiť sťažovateľovi, orgánu (§ 83 ods. 1) a iným účastníkom konania. V prípade priznania odkladného účinku musí orgán odložiť výkon napadnutého správneho aktu a prijať na tento účel potrebné opatrenia; osoba zvýhodnená týmto rozhodnutím nemôže vykonávať svoje právo.

4. Ak Verfassungsgerichtshof nezasadol, rozhodnutia v zmysle odseku 2 musia byť na žiadosť súdneho referenta prijaté predsedom Verfassungsgerichtshof.“

II – Vnútroštátny spor a prejudiciálne otázky

25. Pán Dörr je ženatým nemeckým štátnym príslušníkom. Pobyt v Rakúsku, kde vykonáva zárobkovú činnosť, má od roku 1992, pričom jeho rodina ho nasledovala roku 1995. Bol odsúdený na osemnásť mesiacov väzenia, z toho dvanásť s podmienečným odkladom, a to najmä za závažný podvod.

26. Rozhodnutím Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt (prvostupňový správny orgán v Klagenfurte) z 1. októbra 1998 bol na základe § 48 ods. 1 a 3 a § 36 ods. 1 bodu 1 zákona o cudzincoch pánovi Dörrovi uložený zákaz pobytu v trvaní desiatich rokov.

27. Keďže jeho odvolanie na Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten bolo rozhodnutím zo 4. decembra 1998 na základe § 66 ods. 4 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz zamietnuté, podal pán Dörr sťažnosť na Verwaltungsgerichtshof.

28. Pán Ibrahim Ünal je tureckým štátnym príslušníkom. V Rakúsku má niekoľko rokov zákonný pobyt a vykonáva tam zamestnanie. Trikrát mu bol uložený peňažný trest, z toho dvakrát za ruvačky a raz za porušenie Führerscheingesetz (zákona o vodičskom preukaze).

29. Bezirkshauptmannschaft Dornbirn (prvostupňový správny orgán v Dornbirne) nariadil rozhodnutím z 23. marca 2001 vyhostenie pána Ünala na základe § 34 ods. 1 bodu 2 v spojení s § 10 ods. 2 bodom 3 zákona o cudzincoch.

30. Keďže jeho odvolanie na Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg bolo rozhodnutím z 3. októbra 2001 na základe § 66 ods. 4 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz zamietnuté, podal pán Ünal takisto sťažnosť na Verwaltungsgerichtshof.

31. Verwaltungsgerichtshof spojil obe konania na účely spoločného konania a rozhodnutia. Keďže si na jednej strane kládol otázku o zlučiteľnosti právnej ochrany podľa rakúskeho právneho poriadku s požiadavkami smernice 64/221 a na strane druhej o uplatniteľnosti týchto požiadaviek na tureckých pracovníkov, rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

1. Majú sa články 8 a 9 smernice Rady 64/221/EHS z 25. februára 1964 o koordinácii osobitných opatrení o pohybe a pobyte cudzích štátnych príslušníkov, prijatých z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia (ďalej len „smernica 64/221“), vykladať tak, že správne orgány – nezávisle od existencie vnútroštátneho odvolacieho konania v rámci správnych orgánov – nemôžu prijať rozhodnutie o vyhostení bez získania stanoviska príslušného orgánu (ktorý rakúsky právny poriadok nepredvída) v súlade s článkom 9 ods. 1 smernice s výnimkou naliehavých prípadov, ak voči tomuto rozhodnutiu možno podať len sťažnosti na súdy verejného práva s nasledujúcimi obmedzeniami: tieto sťažnosti nemajú automaticky odkladný účinok, uvedené súdy nemôžu rozhodnúť o vhodnosti prijatých opatrení a môžu len zrušiť napadnuté rozhodnutie; navyše jeden z týchto súdov (Verwaltungsgerichtshof) je v súvislosti so skutkovým stavom oprávnený skúmať len dôvodnosť a druhý súd (Verfassungsgerichtshof) je okrem toho oprávnený skúmať len porušenie práv zaručených Ústavou?

2. Uplatňujú sa procesné záruky uvedené v článku 8 a v článku 9 smernice uvedenej v bode 1 na tureckých štátnych príslušníkov, ktorých právne postavenie upravujú články 6 alebo 7 rozhodnutia č. 1/80?“

32. Písomné pripomienky predložili pán Dörr a pán Ünal, rakúska a nemecká vláda, ako aj Komisia. Všetci účastníci konania okrem nemeckej vlády sa zúčastnili na pojednávaní 8. septembra 2004.

III – Pripomienky predložené Súdnemu dvoru

33. Pokiaľ ide o prvú prejudiciálnu otázku, sťažovatelia vo vnútroštátnom konaní tvrdia, že rakúska právna úprava odporuje smernici 64/221. Opatrenia ukončujúce pobyt môžu byť vykonané až po získaní stanoviska orgánu, ktorý je nezávislý od cudzineckej polície. Tento orgán musí byť výslovne stanovený zákonom a právo obrátiť sa naňho musí byť zaručené každej dotknutej osobe.

34. Komisia má rovnaký názor. Opravné prostriedky proti opatreniam ukončujúcim pobyt sa týkajú len zákonnosti rozhodnutia a nemajú odkladný účinok. Za týchto okolností neexistencia príslušného orgánu v zmysle článku 9 smernice 64/221 spôsobuje nezlučiteľnosť rakúskej úpravy s touto smernicou.

35. Nemecká a rakúska vláda sú naopak toho názoru, že rakúska úprava je v súlade so smernicou 64/221. Podľa názoru rakúskej vlády sa upravené súdne preskúmanie neobmedzuje na zákonnosť rozhodnutia o vyhostení, ale zahŕňa aj preskúmanie nesprávneho posúdenia, ktorým môže byť rozhodnutie postihnuté. V tomto rozsahu je rakúska úprava porovnateľná so systémom uznávaným judikatúrou Spoločenstva, v ktorom sa preskúmanie niekedy obmedzuje na zjavné chyby a zneužitie právomoci( ). Navyše treba zohľadniť skutočnosť, že rozhodnutiu možno priznať odkladný účinok. Nemecká vláda trvá ďalej na tom, že Verwaltungsgerichtshof skúma aj to, či orgán správne hodnotil dôkazy, na ktorých sa zakladá rozhodnutie o vyhostení. Tým dochádza v určitom rozsahu k preskúmaniu skutkových zistení.

36. Pokiaľ ide o druhú prejudiciálnu otázku, pán Dörr sa vo vnútroštátnom konaní odvoláva na judikatúru, podľa ktorej treba zásady prijaté v rámci článku 39 ES uplatniť v čo najväčšom rozsahu na tureckých pracovníkov, ktorí majú práva priznané rozhodnutím č. 1/80( ). Minimálna právna ochrana vyplývajúca z procesných záruk smernice 64/221 sa musí dať preniesť na rozhodnutie č. 1/80.

37. Podľa názoru Komisie žiadna okolnosť nebráni tomu, aby bola argumentácia Súdneho dvora v bodoch 56 až 64 rozsudku Nazli( ) týkajúca sa potreby zblíženia právneho postavenia tureckých štátnych príslušníkov, ktorí sa legálne zdržujú v niektorom členskom štáte, s právnym postavením štátnych príslušníkov členských štátov Spoločenstva, rozšírená na procesnoprávnu ochranu poskytnutú smernicou 64/221. Ak by procesné záruky uvedené v článku 8 a 9 smernice 64/221 neboli použiteľné na tureckých pracovníkov, členské štáty by mohli bez akýchkoľvek prekážok znemožniť výkon práv, ktoré môžu títo tureckí pracovníci uplatniť na základe rozhodnutia č. 1/80.

38. Rakúska vláda tvrdí, že uvedené ustanovenia smernice 64/221 síce článok 39 ES upresňujú, ale nemožno ich z tohto článku bezprostredne odvodiť. Aby boli uplatniteľné na tureckých štátnych príslušníkov, bol by na to potrebný dodatočný právny akt, ktorý Asociačná rada nevydala.

39. Nemecká vláda usudzuje, že sekundárne právo Spoločenstva sa nevzťahuje na tureckých pracovníkov z dôvodu chýbajúcich výslovných ustanovení. Keďže články 8 a 9 smernice 64/221 nemožno bezprostredne priradiť k voľnému pohybu pracovníkov, analogické použitie týchto ustanovení na tureckých pracovníkov neprichádza do úvahy. Nemecká vláda uznáva, že súdna ochrana proti rozhodnutiam v správnom konaní je nosnou zásadou Spoločenstva. Záruky uvedené v článku 8 a 9 smernice 64/221 však nemajú rovnaký dosah, ako zásada právnej ochrany zakotvená v primárnom práve.

40. Obe vlády uvádzajú, že argumentácia Súdneho dvora v rozsudku Nazli nie je v rozpore s ich výkladom, pretože uvedený rozsudok sa týka hlavne výkladu pojmu verejný poriadok uvedeného v článku 14 ods. 1 rozhodnutia č. 1/80 a nie procesnoprávnych aspektov obsiahnutých v smernici 64/221.

IV – Posúdenie

A – O prvej prejudiciálnej otázke

41. Odpoveď na túto otázku možno podľa môjho názoru ľahko vyvodiť z judikatúry. Súdny dvor totiž v bode 6 výroku rozsudku z 29. apríla 2004, Orfanopoulos a Oliveri( ), vydanom v prejudiciálnom konaní, rozhodol, že „článku 9 ods. 1 smernice 64/221 odporuje vnútroštátna právna úprava členského štátu, ktorá proti rozhodnutiu o vyhostení štátneho príslušníka iného členského štátu vydanému správnym orgánom neupravuje opravné prostriedky ani žalobu, ktorých súčasťou by bolo aj preskúmanie vhodnosti, ak nebol zriadený príslušný orgán nezávislý od daného správneho orgánu“.

42. Tento výklad je odôvodnený takto: „cieľom článku 9 ods. 1 smernice 64/221 je zabezpečiť minimálnu procesnú záruku pre štátnych príslušníkov členských štátov, voči ktorým bolo vydané rozhodnutie o zamietnutí obnovenia povolenia na pobyt alebo o vyhostení z územia. Toto ustanovenie uplatňujúce sa za splnenia troch predpokladov, teda vtedy, ak nie je možné podať odvolanie na súd alebo ak sa odvolanie môže týkať len zákonnosti rozhodnutia, alebo ak odvolanie nemá odkladný účinok, stanovuje zásah príslušného orgánu odlišného od toho, ktorý má právomoc vydať rozhodnutie. S výnimkou naliehavých prípadov môže správny orgán vydať svoje rozhodnutie až po získaní stanoviska iného príslušného orgánu. Dotknutá osoba musí mať pred týmto posledným menovaným orgánom možnosť obhajoby a pomoci alebo zastupovania v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi tohto štátu“ (bod 105)( ). Okrem toho z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že zásah príslušného orgánu musí „umožniť dosiahnuť vyčerpávajúce preskúmanie všetkých skutočností a okolností vrátane vhodnosti daného opatrenia predtým, než bude s konečnou platnosťou vydané rozhodnutie… Súdny dvor tiež upresnil, že s výnimkou naliehavých prípadov môže správny orgán rozhodnúť až po získaní stanoviska príslušného orgánu“ (bod 106)( ).

43. Túto procesnú záruku Súdny dvor spája s potrebou „zabezpečiť osobám, voči ktorým bolo vydané rozhodnutie ukončujúce ich pobyt, záruku vyčerpávajúceho preskúmania vhodnosti zamýšľaného opatrenia“ a „[splniť] požiadavky dostatočne účinnej ochrany“ (bod 110)( ). Keďže sa zdá, že opravné prostriedky proti rozhodnutiu o vyhostení sa týkajú len ich zákonnosti, treba „preveriť, či je splnená podmienka zásahu iného príslušného orgánu nezávislého od orgánu, ktorý prijíma rozhodnutie, a ak je tomu tak, či tento zásah spĺňa požiadavky uvedené v bode 106 tohto rozsudku“ (bod 113). Súdny dvor okrem toho pripomína, že smernica 64/221 „ponecháva členským štátom určitý priestor pre voľnú úvahu pri určení príslušného orgánu. Takýmto orgánom môže byť každý orgán verejnej moci, ktorý je nezávislý od správneho orgánu, ktorý je príslušný prijať jedno z opatrení stanovených touto smernicou; ktorý je organizovaný tak, že dotknutá osoba má právo nechať sa pred ním zastupovať a obhajovať“ (bod 114)( ).

44. Použitie týchto kritérií na danú vec je len v pôsobnosti vnútroštátneho súdu. Súdny dvor má však poskytnúť všetky užitočné výkladové prvky na toto použitie, ako vyplývajú hlavne z návrhu na začatie prejudiciálneho konania. V tomto prípade z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že v rakúskom právnom poriadku majú opravné prostriedky proti rozhodnutiu o vyhostení dve zásadné obmedzenia. Po prvé sťažnosti na Verwaltungsgerichtshof a na Verfassungsgerichtshof nemajú automaticky odkladný účinok. Po druhé tieto súdy nemôžu skúmať vhodnosť príslušných opatrení.

45. Je nepochybné, že takéto obmedzenia súdnej ochrany sú v rozpore s právom Spoločenstva, pokiaľ nie sú kompenzované predchádzajúcim zásahom nezávislého orgánu, ktorý má vlastnosti uvedené v judikatúre citovanej vyššie v bode 43. Aj keby bolo preukázané, že odklad výkonu rozhodnutia o vyhostení možno na rakúskych súdoch pravidelne dosiahnuť, ako to tvrdí rakúska vláda, zdá sa mi, že neexistencia ustanovenia o automatickom odkladnom účinku v príslušných právnych predpisoch je vzhľadom na jednoznačné požiadavky právnej istoty v rozpore s požiadavkami smernice. V každom prípade samotná skutočnosť, že v predmetnom konaní o sťažnosti nie je súdu umožnené vykonať kontrolu vhodnosti, postačuje na to, aby sa priznalo právo na minimálnu procesnú záruku podľa článku 9 smernice 64/221.

46. Pod kontrolou vhodnosti rozumiem dôkladné preskúmanie situácie dotknutej osoby a možnosť vyjadriť sa k najlepšiemu možnému riešeniu pre ňu za daných okolností. Týmto upresnením sa tvrdenie, že rakúske súdy môžu preskúmať zneužitie právomoci a nesprávne posúdenie, stáva bezvýznamným. Táto možnosť totiž zaostáva za požiadavkami smernice 64/221, ako ich vykladá Súdny dvor, podľa ktorých musí byť pri opravných prostriedkoch umožnené vyčerpávajúce preskúmanie skutkových okolností a vhodnosti zamýšľaného opatrenia.( )

47. Navyše zastávam názor, že judikatúra týkajúca sa obmedzení súdneho preskúmania, ktorú uviedla rakúska vláda,( ) nie je v danom prípade relevantná. Táto judikatúra totiž vznikla v špecifickom rámci oblastí pôsobnosti práva Spoločenstva zahŕňajúcom komplexné hospodárske alebo technické posúdenia.( ) Nemožno ju použiť na iné oblasti, než na ktoré bola vytvorená.

48. Rakúska vláda zakladá svoju argumentáciu v tejto súvislosti hlavne na už citovanom rozsudku Upjohn. V tomto rozsudku Súdny dvor uznal, že „ak má orgán Spoločenstva v rámci svojej úlohy uskutočniť komplexné preskúmania, má z tohto dôvodu právo rozsiahlej voľnej úvahy, ktorého výkon podlieha obmedzenému súdnemu preskúmaniu, ktoré neznamená, že súd Spoločenstva nahradí svojím preskúmaním skutkového stavu preskúmanie uvedeného orgánu. Súd Spoločenstva sa v takom prípade obmedzí na preskúmanie vecnej správnosti skutkových zistení a ich právneho posúdenia týmto orgánom a hlavne toho, či konanie tohto orgánu nie je zjavne nesprávne alebo či sa nezakladá na zneužití právomoci, alebo či tento orgán zjavne neprekročil hranice voľnej úvahy“ (bod 34). Za týchto podmienok Súdny dvor v bode 35 tohto rozsudku vyslovil, že „právo Spoločenstva nepožaduje, aby členské štáty zaviedli konanie na súdne preskúmanie vnútroštátnych rozhodnutí o odobratí [povolení na uvádzanie na trh] vydaných podľa smernice 65/65 pri vykonaní komplexných posúdení, ktoré zahŕňa rozsiahlejšie preskúmanie, než aké vykonáva Súdny dvor v obdobných prípadoch“.

49. Zdá sa teda zrejmé, že toto obmedzené súdne preskúmanie je odôvodnené praktickými dôvodmi, ktoré súvisia s hospodárskou alebo technickou komplexnosťou posúdení uskutočnených v určitých oblastiach. Podobné preskúmanie je použiteľné len na vnútroštátne situácie podobné tým, ktoré sú upravené týmito oblasťami práva Spoločenstva. V tejto veci však ide o policajné opatrenia, ktoré majú priamy a významný vplyv na osobnú slobodu. Žiadny praktický dôvod nemôže odôvodniť obmedzenie preskúmania takýchto rozhodnutí, naopak sa zdá nevyhnutným dôkladné súdne preskúmanie v tejto oblasti.

50. V tomto štádiu sa možno pýtať na zlučiteľnosť minimálnej ochrany upravenej smernicou s ústavným právom na účinnú súdnu ochranu. Zdá sa mi totiž, že samotná existencia nezávislého orgánu s právomocou poskytovať predbežné stanovisko k rozhodnutiu o vyhostení nemôže nahradiť ani napraviť neexistenciu úplného súdneho preskúmania, ktoré musí byť v každom prípade zabezpečené. Pripomínam, že vo svojich návrhoch vo veci Shingara a Radiom( ) dospel generálny advokát Ruiz-Jarabo Colomer v tejto súvislosti k záveru, že minimálna záruka vyplývajúca zo smernice nezodpovedá právu občana na súdnu ochranu, ktoré Súdny dvor uznal ako všeobecnú zásadu práva Spoločenstva. Súdny dvor síce ešte nemal príležitosť vyjadriť sa k tejto otázke, napriek tomu zastávam názoru, že by sa mal pridržiavať argumentácie rozvinutej v uvedených návrhoch.

51. V tejto súvislosti ale nie je preskúmanie takejto otázky potrebné. Stačí totiž konštatovanie, že platné vnútroštátne právo nezodpovedá požiadavkám smernice 64/221. Preto zastávam názor, že článkom 8 a 9 smernice 64/221 odporuje, keď v rámci takého systému súdnych prostriedkov, aký je popísaný v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, správne orgány prijímajú rozhodnutie o vyhostení bez toho, aby získali stanovisko od príslušného orgánu podľa článku 9 ods. 1 smernice.

B – O druhej prejudiciálnej otázke

52. Otázka sa týka toho, či minimálne procesné záruky stanovené smernicou 64/221 môžu a musia byť uplatniteľné na rozhodnutie č. 1/80.

53. Treba pripomenúť, že podľa článku 12 dohody o pridružení „sa zmluvné strany dohodli, že sa pri postupnom uskutočňovaní voľného pohybu pracovníkov budú inšpirovať článkami 48, 49 [zmenené, teraz články 39 ES a 40 ES] a 50 [teraz článok 41 ES] Zmluvy o založení Spoločenstva“ [neoficiálny preklad]. Dodatkový protokol podpísaný 23. novembra 1970, pripojený k dohode o pridružení a schválený nariadením rady (EHS) č. 2760/72 z 19. decembra 1972( ) v článku 36 uvádza lehoty na postupné vykonanie voľného pohybu pracovníkov medzi členskými štátmi Spoločenstva a Tureckom a predvída, že „Asociačná rada stanoví na tento účel potrebné pravidlá“ [neoficiálny preklad].

54. Na základe týchto ustanovení Asociačná rada zriadená uvedenou dohodou na zabezpečenie použitia a postupného rozvoja režimu pridruženia prijala rozhodnutie č. 1/80, ktoré podľa svojho tretieho odôvodnenia sleduje zlepšenie režimu vzťahujúceho sa na pracovníkov a ich rodinných príslušníkov v sociálnej oblasti. Ustanovenia obsiahnuté v kapitole II časti 1 rozhodnutia č. 1/80 teda s prihliadnutím na články 39 ES, 40 ES a 41 ES predstavujú ďalší krok smerom k uskutočneniu voľného pohybu pracovníkov.( )

55. V tejto súvislosti ustálená judikatúra zo znenia článku 12 dohody o pridružení a článku 36 dodatkového protokolu, ako aj z účelu rozhodnutia č. 1/80 vyvodila, že zásady prijaté v rámci článku 39 ES, 40 ES a 41 ES sa musia uplatniť v najširšom možnom rozsahu na tureckých pracovníkov, ktorí majú práva priznané rozhodnutím č. 1/80.( ) V rozsudku Nazli Súdny dvor z toho usúdil, že „pri stanovení rozsahu výnimky verejného poriadku uvedenej v článku 14 ods. 1 rozhodnutia č. 1/80 je vhodné vychádzať z výkladu tej istej výnimky v oblasti voľného pohybu pracovníkov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi členských štátov Spoločenstva. Takýto výklad je odôvodnený o to viac, že uvedené ustanovenie má takmer rovnaké znenie ako znenie článku 48 ods. 3 Zmluvy“.( )

56. Vlády, ktoré sú vedľajšími účastníkmi konania, uvádzajú dve námietky proti rozšíreniu tejto judikatúry na ustanovenia smernice 64/221.

57. Prvá námietka sa zakladá na skutočnosti, že táto judikatúra sa týka len primárneho práva. Nemožno ju použiť na sekundárne právo týkajúce sa voľného pohybu pracovníkov. V dôsledku toho musí byť jej uplatnenie na špecifické ustanovenia smernice 64/221 odmietnuté. Táto výhrada nie je opodstatnená. Najprv treba pripomenúť, že dohoda o pridružení neuvádza len článok 39 ES. Vo svojom článku 12 spomína aj článok 40 ES, ktorý je právnym základom pre prijatie „opatrení potrebných na zavedenie voľného pohybu pracovníkov v zmysle článku 39“. Smernica 64/221 však nevychádza len z článku 56 ods. 2 Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 46 ods. 2 ES), ale aj z nariadenia č. 15 o prvých opatreniach na zavedenie voľného pohybu pracovníkov v rámci Spoločenstva [neoficiálny preklad]( ), ktoré bolo prijaté na základe článkov 48 a 49 Zmluvy ES. Existuje teda zjavná súvislosť medzi rámcom pridruženia a opatreniami Spoločenstva prijatými v oblasti voľného pohybu pracovníkov.

58. Okrem toho v rámci použitia rozhodnutia č. 1/80 už Súdny dvor mal príležitosť uplatniť opatrenia sekundárneho práva na tureckých pracovníkov. Tak sa Súdny dvor v rozsudku z 8. mája 2003, Wählergruppe Gemeinsam, C‑171/01,( ) pri výklade rozhodnutia č. 1/80 inšpiroval ustanoveniami nariadenia Rady (EHS) č. 1612/68 z 15. októbra 1968 o slobode pohybu pracovníkov v rámci spoločenstva( ), keďže „cieľom uvedeného nariadenia [je]… len vysvetliť ustanovenia článku 48“( ). Rovnako generálny advokát Léger navrhol Súdnemu dvoru vo veci Cetinkaya uplatniť výklad článku 3 smernice 64/221 na článok 14 rozhodnutia č. 1/80.( ) Ustanovenia smernice 64/221 majú totiž hlavne za cieľ upresniť spôsoby použitia výnimky verejného poriadku uvedenej v článku 39 ods. 3 ES a výnimky podobného znenia uvedenej v článku 14 rozhodnutia č. 1/80. Z toho vyplýva, že pri výklade rozhodnutia č. 1/80 sa treba takisto inšpirovať ustanoveniami sekundárneho práva, ktoré upresňujú a konkretizujú pravidlá Zmluvy týkajúce sa pracovníkov, najmä ustanoveniami smernice 64/221.

59. Druhá námietka vychádza zo skutočnosti, že predmetné ustanovenia sú procesnej povahy. Takéto ustanovenia nie sú súčasťou režimu voľného pohybu uplatniteľného na tureckých pracovníkov, ktorí majú práva priznané rozhodnutím č. 1/80. Podľa môjho názoru je takáto námietka nedôvodná. Pripomeňme si, že článok 6 rozhodnutia č. 1/80, ktorému bol priznaný priamy účinok, zakladá individuálne právo v oblasti zamestnania a súvisiace právo na pobyt.( ) Aby bolo toto individuálne právo účinné, musí byť možné uplatniť a ochrániť ho na príslušnom orgáne. Procesné záruky článku 9 smernice 64/221 nesmú byť považované len za technické podmienky bez súvislosti s materiálnymi právami priznanými jednotlivcom. Zabezpečujú naopak dodržanie a ochranu týchto práv. Ide teda o základné záruky na zabezpečenie účinnosti týchto práv a zásady voľného pohybu pracovníkov. V tomto zmysle sú od tejto zásady a od týchto práv neoddeliteľné. Keďže zásadné práva udelené štátnym príslušníkom členských štátov boli rozhodnutím č. 1/80 rozšírené na tureckých štátnych príslušníkov, musí im byť tiež poskytnutá procesná ochrana priznaná právom Spoločenstva. Nič totiž neopodstatňuje, aby bola stanovená samostatná a nižšia úroveň ochrany pre práva priznané rozhodnutím č. 1/80.

60. Za týchto podmienok je potrebné na druhú prejudiciálnu otázku odpovedať v tom zmysle, že procesné záruky upravené v článkoch 8 a 9 smernice 64/221 sa uplatňujú na tureckých štátnych príslušníkov, ktorých právne postavenie upravujú články 6 alebo 7 rozhodnutia č. 1/80.

V – Návrh

61. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem Súdnemu dvoru, aby na otázky, ktoré mu boli v tejto veci položené, odpovedal takto:

1. Články 8 a 9 smernice Rady 64/221/EHS z 25. februára 1964 o koordinácii osobitných opatrení o pohybe a pobyte cudzích štátnych príslušníkov, prijatých z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia, sa majú vykladať tak, že im odporuje, keď správne orgány členského štátu prijímajú rozhodnutie o vyhostení bez toho, aby získali stanovisko príslušného orgánu v zmysle článku 9 ods. 1 smernice, pokiaľ sú proti ich rozhodnutiu prípustné len súdne prostriedky, ktoré podliehajú týmto obmedzeniam: opravné prostriedky nemajú odkladný účinok, súdy nemôžu rozhodovať o vhodnosti prijatých opatrení a môžu len zrušiť napadnuté rozhodnutie.

2. Procesné záruky uvedené v článkoch 8 a 9 smernice 64/221 sa uplatňujú na tureckých štátnych príslušníkov, ktorých právne postavenie upravujú články 6 alebo 7 rozhodnutia Asociačnej rady č. 1/80 z 19. septembra 1980 o vývoji pridruženia.