NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

L. A. GEELHOED

prednesené 10. júna 2004 ( )

Vec C‑28/03

Epikouriko Kefalaio

proti

Ypourgos Anaptyxis

(návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Simvoulio tis Epikratias)

„Výklad článkov 15 a 16 prvej smernice Rady 73/239/EHS z 24. júla 1973 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení vzťahujúcich sa na začatie a vykonávanie priameho poistenia s výnimkou životného poistenia a výklad článkov 17 a 18 prvej smernice Rady 79/267/EHS z 5. marca 1979 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení vzťahujúcich sa na začatie a vykonávanie priameho životného poistenia – Vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej sú mzdové nároky voči garančnému fondu posudzované prednostne – Zlučiteľnosť“

I – Úvod

1. V tejto veci položil Simvoulio tis Epikratis (grécka štátna rada) Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku týkajúcu sa zlučiteľnosti vnútroštátnej právnej úpravy so smernicami Spoločenstva o poisťovníctve( ), ktorá pre prípad úpadku poisťovne stanovuje prednosť nárokov zamestnancov z pracovnoprávneho vzťahu pred pohľadávkami z poistenia. Hoci bola táto otázka roku 2001 predmetom osobitnej smernice( ), nezdá sa, že by si vnútroštátny súd túto smernicu všimol, a to pravdepodobne z toho dôvodu, že skutkové okolnosti vo veci samej nastali pred jej prijatím.

II – Právny rámec

A – Právo Spoločenstva

2. Vnútorný trh poisťovacích služieb bol vytváraný postupne troma generáciami smerníc týkajúcich sa vykonávania priameho poistenia s výnimkou životného poistenia na jednej strane a životného poistenia na strane druhej. Pre reguláciu oboch druhov poistných odvetví sú príznačné rovnaké základné princípy. Prvým z princípov je systém jednotnej licencie, ktorý pozostáva z dvoch aspektov: 1. výkon poisťovacej činnosti v rámci vnútorného trhu podlieha povoleniu jedným členským štátom a 2. udelenie takého povolenia oprávňuje na výkon danej činnosti na celom území Spoločenstva. Druhým princípom je kontrola zo strany domovského členského štátu, to znamená, že každý poskytovateľ poisťovacích služieb podlieha dohľadu len zo strany toho členského štátu, v ktorom sa nachádza jeho sídlo.

3. Ustanovenia smerníc o poisťovníctve vzťahujúce sa na danú vec sú tie, ktoré majú zaručovať finančnú stabilitu poisťovní: ide o články 15, 16 a 22 smernice 73/239 v znení smernice 92/49, ako aj paralelné ustanovenia článkov 17, 18 a 26 smernice 79/267 v znení smernice 92/96. Keďže ustanovenia smerníc týkajúcich sa neživotného poistenia a smerníc týkajúcich sa životného poistenia sú formulované takmer identicky a keďže odpoveď na prejudiciálnu otázku nie je striktne viazaná na presnú slovnú formuláciu týchto smerníc, obmedzím sa len na citáciu ustanovení prvej z menovaných smerníc.

4. Článok 15 ods. 1 a článok 16 ods. 1 smernice 73/239 boli v čase rozhodnom pre vec samú formulované takmer identicky a stanovovali, že domovský členský štát bude vyžadovať, aby každá poisťovňa vytvorila dostatočné technické rezervy, ako aj primeranú mieru solventnosti pre celý rozsah jej činnosti.

5. Podľa článku 22 ods. 1 môže príslušný orgán krajiny sídla za určitých okolností odňať ním udelené povolenie. V takom prípade orgán dohľadu krajiny sídla prijme okrem iného všetky potrebné opatrenia na ochranu záujmov poistených, najmä obmedzí voľné nakladanie s aktívami poisťovne.

6. Napriek tomu, že Simvoulio tis Epikratias smernicu 2001/17 neuvádza, je nutné poukázať aj na túto smernicu predstavujúcu dôležitý prvok pre zodpovedanie prejudiciálnej otázky. Články 10 a 11 tejto smernice ustanovujú toto:

„Článok 10 (Uspokojenie pohľadávok z poistenia)

1. Členské štáty zabezpečia, že pohľadávky z poistenia majú prednosť pred ostatnými pohľadávkami uplatňovanými voči poisťovni podľa jednej alebo obidvoch nasledujúcich metód:

a) pohľadávky z poistenia vo vzťahu k aktívam predstavujúcim technické rezervy majú absolútnu prednosť pred ostatnými pohľadávkami uplatňovanými voči poisťovni;

b) pohľadávky z poistenia vo vzťahu ku všetkým aktívam poisťovne majú prednosť pred akýmikoľvek pohľadávkami uplatňovanými voči poisťovni, jedine s výnimkou:

i) nárokov zamestnancov, ktoré vyplývajú z pracovnej zmluvy a pracovnoprávneho vzťahu,

ii) ...

2. Bez toho, aby tým bol dotknutý odsek 1, môžu členské štáty ustanoviť, že časť alebo všetky výdavky, ktoré vznikli v dôsledku likvidácie podľa ich vnútroštátnych právnych predpisov, majú prednosť pred pohľadávkami z poistenia.

3. ...

Článok 11 (Prenos práv na garančný systém)

Domovský členský štát môže ustanoviť, že ak boli práva poistných veriteľov prenesené na garančný systém vytvorený v tomto členskom štáte, potom sa na pohľadávky tohto systému nebudú vzťahovať výhody ustanovení článku 10 ods. 1.“

B – Grécke právo

7. Smernice o poisťovníctve boli do gréckeho práva prebraté prezidentskými dekrétmi č. 118/1985 a č. 252/1996, ktorými sa mení a dopĺňa zákonný dekrét č. 400/1970 o súkromnom poisťovníctve.

8. Článok 3 zákonného dekrétu stanovuje, že na výkon činnosti poisťovne v Grécku je nevyhnutné povolenie udelené rozhodnutím ministra obchodu. Zároveň stanovuje okolnosti, kedy je udelené povolenie možné odňať. Článok 3 ods. 7 obsahuje túto formuláciu: „Definitívne odňatie povolenia na výkon činnosti poisťovne vedie automaticky k zániku povolenia na vznik poisťovne a k likvidácii podniku“.

9. Článok 7 zákonného dekrétu zaväzuje „poisťovne so sídlom v Grécku... vytvoriť dostatočné technické rezervy pre všetky poistné zmluvy uzatvorené v Grécku, ako i v iných členských štátoch prostredníctvom pobočiek alebo na základe práva slobodného poskytovania služieb“. Takéto technické rezervy musia byť kryté aktívami, ktorých hodnota je ekvivalentná alebo vyjadrená v rovnakej mene.

10. Navyše článok 8 ods. 1 zákonného dekrétu zaväzuje poisťovne so sídlom v Grécku vytvoriť v Grécku alebo v inom štáte Európskej únie a Európskeho hospodárskeho priestoru garančný fond, do ktorého sa prevedú aktíva, na účely zabezpečenia záujmov osôb oprávnených uplatňovať si nároky na plnenie z poistnej zmluvy. Garančný fond zahŕňa aktíva predstavujúce technické rezervy v zmysle článku 7 zákonného dekrétu, ako aj aktíva predstavujúce jednu štvrtinu minimálnej hodnoty v zmysle článku 20 ods. 2 bod A písm. e) zákonného dekrétu.

11. Pokiaľ poisťovňa nedodržiava ustanovenia článkov 7 a 8 o technických rezervách, je minister obchodu na základe článku 9 ods. 1 zákonného dekrétu po tom, ako svoj úmysel oznámil orgánom dohľadu členských štátov, v ktorých daná poisťovňa vykonáva činnosť prostredníctvom pobočiek alebo na základe práva slobodného poskytovania služieb, oprávnený rozhodnutím, uverejneným v úradnom vestníku, umiestniť časť alebo všetok disponibilný majetok poisťovne do garančného fondu, zakázať jej voľne nakladať s časťou alebo s celým majetkom, predbežne alebo definitívne jej odňať povolenie na výkon činnosti v niektorých alebo vo všetkých poistných odvetviach uvedených v povolení a napokon vykonať všetky vhodné opatrenia na zabezpečenie záujmov poistených alebo akýchkoľvek iných osôb, oprávnených prijať poistné plnenie.

12. Ustanovením, ktoré je predmetom sporu vo veci samej, je článok 10 ods. 1 zákonného dekrétu v znení článku 35 ods. 9 zákona č. 2496/1997:

„Osoby oprávnené prijať poistné plnenie a ich singulárni alebo univerzálni právni nástupcovia majú vo vzťahu ku garančnému fondu prednostné právo, ktoré má prednosť pred všetkými inými všeobecnými alebo osobitnými prednostnými právami okrem prednostného práva v zmysle článku 12a ods. 8 a prednostného práva v prospech nárokov zamestnancov z pracovnoprávneho vzťahu s výnimkou pohľadávok osôb uplatňujúcich si právo vykonávať riadenie a správu poisťovne.“

Článok 12a ods. 8 stanovuje prednostné právo v prospech odmeny a výdavkov správcu či likvidátora.

13. Napokon je potrebné poukázať na skutočnosť, že právomoc vykonávať dohľad nad poisťovníctvom bola prenesená roku 1996 z ministra obchodu na ministra rozvoja.

III – Skutkové okolnosti, konanie vo veci samej a prejudiciálna otázka

14. Epikouriko Kefalaio je právnická osoba zriadená podľa gréckeho súkromného práva, ktorej činnosť podlieha dohľadu a kontrole gréckeho ministra obchodu. Jej účelom je výplata poistného plnenia v rámci občianskoprávnej zodpovednosti za škody spôsobené prevádzkou motorového vozidla v prípadoch, keď neexistuje žiadne poistné krytie, inter alia vtedy, keď na majetok poistiteľa bol vyhlásený konkurz alebo keď bolo poisťovni odňaté povolenie na výkon činnosti z dôvodu porušenia zákona. Zaplatením poistného plnenia vstupuje Epikouriko Kefalaio automaticky do všetkých práv poškodenej osoby viažucich sa na dopravnú nehodu, ktoré jej prislúchajú voči osobe povinnej nahradiť škodu alebo jej poistiteľovi.

15. Roku 1996 grécky minister obchodu definitívne odňal povolenie na vznik a výkon činnosti poisťovni Intercontinental A.E. a zaistil jej hnuteľný a nehnuteľný majetok prevodom do garančného fondu. Následne v novembri 1998 uvoľnil grécky minister rozvoja z tohto majetku inter alia 28 967 185 GRD „na prednostné uspokojenie nárokov zamestnancov z pracovnoprávneho vzťahu“ v zmysle článku 10 ods. 1 zákonného dekrétu č. 400/1970 v znení článku 35 ods. 9 zákona č. 2496/1997.

16. V konaní pred Simvoulio tis Epikratias požaduje Epikouriko Kefalaio zrušenie posledne menovaného rozhodnutia. Uvádza, že uvoľnením čiastky 28 967 185 GRD z garančného fondu spoločnosti na účely prednostného uspokojenia nárokov zamestnancov z pracovnoprávneho vzťahu sa zmenšil majetok, z ktorého mohli byť uspokojené jeho vlastné pohľadávky voči Intercontinental A.E. Podľa jeho názoru je to v rozpore s cieľom smerníc o poisťovníctve, ktorým je ochrana záujmov poistených.

17. Simvoulio tis Epikratias dospel k záveru aj v otázke zlučiteľnosti článku 35 ods. 9 zákona č. 2496/1997 so smernicami o poisťovníctve. Vo svojom rozhodnutí zdôraznil, že účinná ochrana poistených je základným cieľom právnej úpravy Spoločenstva, ako aj vnútroštátnej právnej úpravy, ktoré ju preberajú, a že záväzok vytvoriť technické rezervy predstavuje najdôležitejšiu záruku pre ochranu práv poistených. Simvoulio tis Epikratias preto zastával názor, že článok 35 ods. 9 zákona č. 2496/1997, podľa ktorého nároky zamestnancov z pracovnoprávneho vzťahu s poisťovňou sa majú, v porovnaní s pohľadávkami poistených a ich singulárnych či univerzálnych právnych nástupcov, prednostne uspokojiť z garančného fondu, je v rozpore s príslušnými ustanoveniami smerníc Spoločenstva o poisťovníctve a že napadnuté rozhodnutie, ktoré sa opiera o článok 35 ods. 9, má byť zrušené. Simvoulio tis Epikratias však, vezmúc do úvahy, že proti takémuto výkladu môžu byť vznesené dôvodné pochybnosti, sa rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

Môže vnútroštátny zákonodarca – najmä vzhľadom na ustanovenia článkov 15 a 16 prvej smernice Rady 73/239/EHS o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení vzťahujúcich sa na začatie a vykonávanie priameho poistenia s výnimkou životného poistenia v znení druhej smernice Rady 88/357/EHS a tretej smernice Rady 92/49/EHS, ako aj na ustanovenia článkov 17 a 18 prvej smernice Rady 79/267/EHS o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení vzťahujúcich sa na začatie a vykonávanie priameho životného poistenia, v znení druhej smernice Rady 90/619/EHS a tretej smernice Rady 92/96/EHS – stanoviť, že pre prípad, ak sa poisťovňa ocitne v konkurznom konaní, v likvidácii či iným spôsobom v úpadku, budú nároky zamestnancov z pracovnoprávneho vzťahu s touto spoločnosťou v porovnaní s pohľadávkami poistených a ich singulárnych či univerzálnych právnych nástupcov uspokojené prednostne z aktív predstavujúcich technické rezervy poisťovne?

18. Epikouriko Kefalaio, grécka vláda, vláda Spojeného kráľovstva a Komisia podali písomné pripomienky. Grécka vláda a Komisia boli zastúpené na pojednávaní, ktoré sa konalo 13. mája 2004.

IV – Odpoveď na prejudiciálnu otázku

19. V prvom rade je nutné uviesť, že smernice o poisťovníctve neobsahujú žiadnu výslovnú právnu úpravu týkajúcu sa poisťovní v stave úpadku. Takéto pravidlá boli na úrovni Spoločenstva zavedené až vydaním smernice 2001/17. Odôvodnenie č. 2 danej smernice výslovne uvádza, že „smernice o poisťovníctve... neobsahujú koordinačné pravidlá pre prípad likvidácie“ a že je „v záujme riadneho fungovania vnútorného trhu a ochrany veriteľov“ stanoviť takéto pravidlá. Z uvedeného možno argumentom a contrario dôjsť k záveru, že smernice o poisťovníctve prijatie a uplatňovanie vnútroštátnych predpisov v danej záležitosti nevylučujú.

20. Skutočnosť, že predmetná záležitosť bola neskôr na úrovni Spoločenstva upravená, však ešte nevylučuje možnosť výkladu smerníc o poisťovníctve v tom zmysle, že bránia členským štátom prijať také opatrenia, aké sú predmetom sporu vo veci samej. Vnútroštátny súd sa pridŕžal práve tohto názoru, keď uvážil, že – keďže smernice o poisťovníctve majú chrániť záujmy poistených – akýkoľvek vnútroštátny predpis, ktorý kladie záujmy iných skupín osôb nad tieto záujmy, je nutné považovať za nezlučiteľný s danými smernicami.

21. Na určenie, či je možné smernice o poisťovníctve vykladať uvedeným spôsobom, je nutné zohľadniť ciele smerníc a najmä mieru harmonizácie, ktorá sa má ich prostredníctvom dosiahnuť. Z odôvodnenia č. 1 smerníc o poisťovníctve jednoznačne vyplýva, že ich hlavný cieľ spočíva v zavŕšení vnútorného trhu poistenia a v tom, aby poisťovniam so sídlom v Spoločenstve uľahčili pokryť riziká a záväzky umiestnené v Spoločenstve. Alebo, ako vyslovil Súdny dvor, sú určené na „zabezpečenie voľného trhu poistných produktov vnútri Spoločenstva“.( ) Na dosiahnutie tohto cieľa smernice vedú „k takému zosúladeniu, aké je zásadné, potrebné a postačujúce na dosiahnutie vzájomného uznania povolenia a uvážlivých kontrolných systémov, čím bude zaručené jediné povolenie platné v celom Spoločenstve, a uplatnenie zásady dohľadu v členskom štáte pôvodu“. [neoficiálny preklad]( ) To naznačuje, že miera harmonizácie, ktorá sa má prostredníctvom smerníc dosiahnuť, je obmedzená len na záležitosti potrebné na zabezpečenie prístupu na poistný trh vnútri Spoločenstva, a teda sa nevzťahuje na aspekty, ktoré sa prístupu na trh netýkajú.

22. Jedným z hlavných aspektov, ktoré by mali byť na tento účel zosúladené, boli vnútroštátne právne predpisy na zabezpečenie finančnej a hospodárskej stability poisťovní. Ako už Súdny dvor uviedol v rozsudku vo veci Komisia/Nemecko( ), vzhľadom na citlivosť poistného sektora z hľadiska spotrebiteľa ako poistníka a poisteného prijali všetky členské štáty právne predpisy, ktoré podrobujú poisťovne kogentným pravidlám vzťahujúcim sa na ich finančnú situáciu a používané poistné podmienky, ako aj stálemu dohľadu nad dodržiavaním týchto pravidiel. Hoci by takéto pravidlá mohli obmedziť slobodu poskytovania služieb, mohli byť odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, no pod podmienkou, že právne predpisy domovského štátu nezabezpečovali potrebnú mieru ochrany a že požiadavky členského štátu poskytovania služieb by nepresahovali to, čo je z tohto hľadiska potrebné.( ) Za týchto okolností by vnútorný trh v poistnom sektore mohol byť zavŕšený len vtedy, ak by boli navzájom zosúladené divergentné vnútroštátne opatrenia, ktoré boli z pohľadu práva Spoločenstva odôvodnené a ktoré preto naďalej obmedzovali slobodu poskytovania služieb.

23. Kým rozdiely medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami, ktorých cieľom je zamedziť výskytu úpadku, akými sú napríklad záväzok vytvoriť technické rezervy a primeranú mieru solventnosti, môžu mať vplyv na získanie prístupu k poistným trhom iných členských štátov, nemožno pri divergentných vnútroštátnych úpravách úpadku alebo likvidácie prima facie vychádzať z toho, že majú tiež takýto vplyv, ako to uvádzalo Spojené kráľovstvo vo svojich písomných pripomienkach. To samo osebe jasne svedčí o tom, že právne predpisy o úpadku nespadajú do vecnej pôsobnosti smerníc o poisťovníctve, teda že členské štáty si zachovali právomoc pre vydanie opatrení v tejto oblasti.

24. Názor vnútroštátneho súdu, ako aj Epikouriko Kefalaio sa zakladá na argumente, že – keďže tvorba technických rezerv má v konečnom dôsledku chrániť záujmy poistníkov a poistených – vtedy, keď sa poisťovňa nachádza v stave úpadku, pohľadávky poistníkov a poistených by mali požívať privilegované postavenie vo vzťahu k aktívam predstavujúcim technické rezervy. Hoci sa tento názor zdá byť celkom logickým a prijateľným, treba mať na zreteli skutočnosť, že nemá oporu ani v znení, ani v účele smerníc o poisťovníctve. Kým vnútroštátne právne predpisy, ktoré boli predmetom tohto zosúladenia, v skutočnosti mali chrániť záujmy spotrebiteľov v sektore poisťovníctva a smernice podľa vzoru týchto predpisov takisto mali zabezpečovať dostatočnú úroveň ochrany v celom Spoločenstve, hlavná úloha daných smerníc v tomto štádiu harmonizačného procesu – opakujem – pozostávala v odstránení prekážok pre výkon poisťovacej činnosti v rámci slobody usadiť sa alebo slobody poskytovania služieb. To potvrdzuje aj právny základ smerníc, články 57 ods. 2 a 66 Zmluvy EHS (teraz články 47 ods. 2 a 55 ES), na základe ktorého je Rada splnomocnená vydať smernice s cieľom uľahčiť začatie a vykonávanie činností samostatne zárobkovo činných osôb (vrátane právnických osôb) alebo inými slovami s cieľom uľahčiť prístup na trh.

25. Grécka vláda tvrdí, že cieľom smerníc o poisťovníctve je síce ochraňovať poistených, ale len v čase riadneho fungovania poisťovne. Nemyslím si, že je to správne. Záväzok poisťovne vytvárať dostatočné technické rezervy a mieru solventnosti predstavuje zjavne preventívne opatrenie okrem iného na ochranu záujmov poisteného danej poisťovne najmä vtedy, keď sa spoločnosť ocitne v situácii, keď nie je schopná plniť svoje záväzky. Táto funkcia však nijako nesúvisí s klasifikáciou pohľadávok jednotlivých skupín veriteľov. Aj keď ochrana záujmov spotrebiteľa je v tejto oblasti podstatným cieľom smerníc o poisťovníctve, nie je vylúčená aj ochrana záujmov iných skupín veriteľov v prípade úpadku.

26. Prijatie smernice 2001/17 potvrdzuje tento názor. Daná smernica obsahuje v článku 10 podrobnú úpravu klasifikácie pohľadávok voči poisťovniam v prípade likvidácie a navyše je v jej odôvodnení výslovne zakotvené, že „smernice o poisťovníctve... neobsahujú koordinačné pravidlá pre prípad likvidácie“.( ) Toto jednoznačné konštatovanie zákonodarcu Spoločenstva o rozsahu platnosti smerníc o poisťovníctve vedie k nevyhnutnému záveru, že úprava danej otázky bola pred vydaním smernice 2001/17 vecou členských štátov.

27. K tomu by som dodal, že – v súlade s už vyššie uvedeným, t. j. že predpisy o úpadku poisťovní sa netýkajú prístupu na trh – tento cieľ nesleduje ani smernica 2001/17. Skôr sa rozumie ako opatrenie v záujme „riadneho fungovania“ vnútorného trhu.( ) Inými slovami: nemyslím si, že prijatie tejto smernice je v rozpore s mojím vyjadrením v bode 23 týchto návrhov.

28. Čo sa týka údajnej prednosti pohľadávok poistníkov a poistených, je nutné mať na zreteli, že smernica 2001/17 v odôvodnení č. 2 hovorí o ochrane „veriteľov“ vo všeobecnosti a že pri oboch metódach klasifikácie opísaných v článku 10 smernice, ktoré sú definované ako „v podstate ekvivalentné“, sú zohľadnené aj práva iných skupín veriteľov vrátane zamestnancov poisťovne. Kým prvá metóda priznáva pohľadávkam z poistenia absolútnu prednosť len vo vzťahu k aktívam predstavujúcim technické rezervy, zaručuje druhá metóda pohľadávkam z poistenia relatívnu prednosť v tom zmysle, že majú prednosť vo vzťahu ku všetkým aktívam poisťovne s výnimkou pohľadávok iných štyroch skupín veriteľov, vrátane pohľadávok zamestnancov poisťovne.

V – Návrh

29. Zastávam preto názor, že prejudiciálna otázka, predložená Symvoulio tis Epikratias, má byť zodpovedaná takto:

Články 15 a 16 prvej smernice Rady 73/239/EHS o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení vzťahujúcich sa na začatie a vykonávanie priameho poistenia s výnimkou životného poistenia v znení druhej smernice Rady 88/357/EHS a tretej smernice Rady 92/49/EHS ako aj články 17 a 18 prvej smernice Rady 79/267/EHS o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení vzťahujúcich sa na začatie a vykonávanie priameho životného poistenia v znení druhej smernice Rady 90/619/EHS a tretej smernice Rady 92/96/EHS sa majú vykladať tak, že nebránia vnútroštátnemu zákonodarcovi stanoviť, že pre prípad, ak na majetok poisťovne bude vyhlásený konkurz alebo sa táto dostane do likvidácie či iným spôsobom do úpadku, budú nároky zamestnancov z pracovnoprávneho vzťahu s touto spoločnosťou v porovnaní s pohľadávkami poistených a ich singulárnych či univerzálnych právnych nástupcov uspokojené prednostne z aktív predstavujúcich technické rezervy poisťovne.