NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

prednesené 25. marca 2021 ( 1 )

Vec C‑144/20

AS LatRailNet,

Latvijas dzelzceļš VAS

proti

Valsts dzelzceļa administrācija

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Administratīvā rajona tiesa (Okresný správny súd, Lotyšsko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Železničná doprava – Jednotný európsky železničný priestor – Spoplatňovanie železničnej infraštruktúry – Smernica 2012/34/EÚ – Článok 32 ods. 1 – Poplatok za minimálny prístupový balík – Príplatky – Požiadavky na uplatňovanie príplatku – Konkurencieschopnosť – Únosnosť pre trh“

1. V spore, v ktorom bol podaný predmetný návrh na začatie prejudiciálneho konania, stoja proti sebe spoločnosť AS LatRailNet (subjekt poverený vykonávaním základných funkcií manažéra železničnej infraštruktúry v Lotyšsku) ( 2 ) a Valsts dzelzceļa administrācija (regulačný orgán pre odvetvie železničnej dopravy v uvedenej krajine) ( 3 ).

2. Tento spor sa týka príplatkov k poplatkom za používanie železničnej infraštruktúry, ktoré sa vzťahujú na segment osobnej železničnej dopravy. Smernica 2012/34/EÚ ( 4 ) za určitých podmienok umožňuje, aby sa k uvedeným poplatkom (ktorých výpočet má zohľadniť iba kompenzáciu priamych nákladov) pridali príplatky pripadajúce na každý trhový segment. ( 5 )

3. Spor vznikol, keď regulačný orgán uložil spoločnosti LatRailNet povinnosť zaviesť určité zmeny vo vzorci výpočtu príplatku, ktorý sa uplatňuje na podniky poskytujúce služby železničnej osobnej dopravy „v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme“, s vylúčením ostatných dopravcov. ( 6 )

4. Prostredníctvom návrhu na začatie prejudiciálneho konania vnútroštátny žiada o výklad smernice 2012/34: a) pokiaľ ide o právomoci regulačného orgánu (prvá a druhá otázka); a b) pokiaľ ide o príplatok k poplatkom uvedený v článku 32 ods. 1 uvedenej smernice (tretia otázka).

5. Na základe pokynu Súdneho dvora sa tieto návrhy budú týkať len tretej prejudiciálnej otázky.

I. Právny rámec

A. Právo Únie

1. Smernica 2012/34

6. Článok 31 „Zásady spoplatňovania“ stanovuje: „… 3. Bez toho, aby bol dotknutý odsek 4 alebo 5 tohto článku alebo článok 32, poplatky za minimálny prístupový balík a za prístup k infraštruktúre spájajúcej servisné zariadenia sa stanovia na základe nákladov, ktoré vzniknú priamo prevádzkou vlaku. …“

7. Podľa článku 32 „Výnimky zo zásad spoplatňovania“: „1. Aby sa dosiahla plná návratnosť nákladov vynaložených manažérom infraštruktúry, môže členský štát, ak to trh unesie a na základe efektívnych, transparentných a nediskriminačných zásad, vyberať príplatky, pričom sa musí udržať optimálna konkurencieschopnosť sektora železničnej dopravy. Systém spoplatňovania zohľadní zvýšenie produktivity, ktorú dosiahli železničné podniky. Úroveň poplatkov však nesmie vylučovať používanie infraštruktúry trhovými segmentmi, ktoré môžu zaplatiť aspoň náklady, ktoré sa priamo vynaložia na prevádzku železničnej dopravy, navýšené o mieru výnosnosti, ktorú môže trh uniesť. Členské štáty pred tým, ako schvália vyberanie týchto príplatkov, zabezpečia, aby manažéri infraštruktúry posúdili ich relevantnosť pre konkrétne trhové segmenty, pričom zohľadnia aspoň dvojice uvedené v prílohe VI bode 1, a tie, ktoré sú relevantné, ponechajú. Zoznam trhových segmentov vymedzených manažérmi infraštruktúry obsahuje aspoň tieto tri služby: služby nákladnej dopravy, služby osobnej dopravy v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme a iné služby osobnej dopravy. …“

2. Nariadenie č. 1370/2007

8. Článok 2 „Vymedzenie pojmov“ znie: „Na účely tohto nariadenia: … e) ‚záväzok vyplývajúci zo služieb vo verejnom záujme‘ je podmienka vymedzená alebo určená príslušným orgánom s cieľom zaručiť také služby vo verejnom záujme v osobnej doprave, ktoré by poskytovateľ, ak by zohľadňoval svoj obchodný záujem, neposkytoval alebo neposkytoval v rovnakom rozsahu alebo za rovnakých podmienok bez odmeny; f) ‚výlučné právo‘ je právo, ktoré poskytovateľa služieb vo verejnom záujme oprávňuje poskytovať určité služby vo verejnom záujme v osobnej doprave na určitej trase, sieti alebo v určitej oblasti s vylúčením ostatných takýchto poskytovateľov; g) ‚úhrada za službu vo verejnom záujme‘ je každá výhoda, najmä finančná, ktorú priamo alebo nepriamo poskytne príslušný orgán z verejných zdrojov počas obdobia plnenia záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme alebo v súvislosti s týmto obdobím; …“

9. Článok 3 „Zmluvy o službách vo verejnom záujme a všeobecné pravidlá“ stanovuje: „1. Ak sa príslušný orgán rozhodne udeliť vybranému poskytovateľovi výlučné právo a/alebo poskytnúť akúkoľvek úhradu ako protihodnotu za plnenie záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme, urobí tak v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme. …“

B. Lotyšské právo. Dzelzceļa likums (zákon o železniciach)

10. § 11 stanovuje: „1. že subjekt poverený vykonávaním základných funkcií manažéra verejnej železničnej infraštruktúry po konzultáciách so žiadateľmi a s manažérom verejnej železničnej infraštruktúry vypracuje a schváli systém spoplatňovania v súvislosti s minimálnym prístupovým balíkom, ktorý je uvedený v § 121 ods. 1 tohto zákona, a s prístupom k infraštruktúre spájajúcej servisné zariadenia a zašle ho manažérovi verejnej železničnej infraštruktúry, aby ho zahrnul do podmienok používania siete. Pokiaľ nejde o špecifické prípady uvedené v § 111 ods. 10 tohto zákona, subjekt poverený vykonávaním základných funkcií manažéra verejnej železničnej infraštruktúry zabezpečí, aby bol uvedený systém spoplatňovania založený na rovnakých zásadách, aké platia pre celú jeho sieť, a aby výsledkom používania tohto systému boli rovnocenné a nediskriminačné poplatky pre rôznych dopravcov, ktorí zabezpečujú služby rovnakého charakteru na podobnej časti trhu. 2. Poplatok za minimálny prístupový balík… a poplatok za prístup k infraštruktúre spájajúcej servisné zariadenia sa stanovia na základe nákladov, ktoré vzniknú priamo prevádzkou vlaku…“

11. Článok 111 stanovuje: „1. Na to, aby sa dosiahla plná návratnosť nákladov vynaložených manažérom verejnej železničnej infraštruktúry, môže subjekt poverený vykonávaním základných funkcií manažéra verejnej železničnej infraštruktúry, ak to trh unesie, uplatňovať príplatky k poplatku za minimálny prístupový balík v zmysle § 121 ods. 1 spomenutého zákona a za prístup k infraštruktúre spájajúcej servisné zariadenia. 2. Subjekt poverený vykonávaním základných funkcií manažéra verejnej železničnej infraštruktúry pred uplatnením príplatkov posúdi ich relevantnosť aspoň pre nasledujúce trhové segmenty a vyberie tie z nich, ktoré sú najrelevantnejšie: (1) osobná a nákladná doprava. … 7. Príplatky sa uplatňujú na základe efektívnych, transparentných a nediskriminačných zásad, pričom sa musí udržať optimálna konkurencieschopnosť železničnej dopravy a zohľadniť zvýšenie produktivity, ktoré dosiahli dopravcovia. Úroveň poplatkov nesmie vylučovať používanie verejnej železničnej infraštruktúry trhovými segmentmi, ktoré môžu zaplatiť aspoň priame náklady, navýšené o mieru výnosnosti, ktorú môže trh uniesť.“

II. Skutkové okolnosti a prejudiciálna otázka

12. Dňa 30. júna 2017 spoločnosť LatRailNet prijala v rámci výkonu základných funkcií manažéra železničnej infraštruktúry ( 7 ) systém spoplatňovania, ktorý je predmetom tohto sporu.

13. Výška príplatku pre každý trhový segment sa spresnila podľa vzorca, medzi ktorého komponenty patrí koeficient trhovej váhy „mcbs“.

14. Uvedený koeficient môže kolísať medzi hodnotou 0 (v takom prípade sa neuplatňuje žiadny príplatok na príslušný trhový segment) a hodnotou 1 (ktorá vedie k pripočítaniu maximálneho príplatku).

15. Na stanovenie koeficientu „mcbs“ sa používajú tri faktory alebo hodnotiace kritériá, nazvané Cs, Vs a Ss. Najvyššie kritérium určuje hodnotu koeficientu „mcbs“.

16. Podľa modelu prijatého spoločnosťou LatRailNet pre trhový segment služieb osobnej dopravy v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme ( 8 ) bola hodnota kritéria Ss stanovená na 1. V iných trhových segmentoch sa naopak uvedená hodnota určuje na základe znaleckého posudku.

17. V dôsledku uvedeného modelu sú už kritériá Cs a Vs irelevantné, aj keby ich hodnota bola 0. Keď je totiž hodnota Ss pre trhový segment osobnej dopravy v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme stanovená na 1, koeficient trhovej váhy „mcbs“ sa automaticky zvyšuje na 1 bez toho, aby bolo potrebné posúdiť situáciu na trhu.

18. Dňa 27. júna 2018 regulačný orgán zrušil systém spoplatňovania zavedený spoločnosťou LatRailNet, ktorej uložil povinnosť vykonať v ňom úpravy, pokiaľ ide o príplatok vzťahujúci sa na trhový segment služieb osobnej dopravy v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme.

19. Dňa 26. júla 2018 LatRailNet podala na Administratīvā rajona tiesa (Okresný správny súd, Lotyšsko) žalobu proti rozhodnutiu regulačného orgánu, ktoré považovala za neplatné z týchto dôvodov: – keďže spoločnosť Pasažieru vilciens vykonáva výlučné právo poskytovať služby verejnej dopravy na medzimestských regionálnych železničných trasách, neexistuje hospodárska súťaž v oblasti poskytovania týchto služieb, – regulačný orgán nemôže monitorovať situáciu v oblasti hospodárskej súťaže na trhoch so železničnými dopravnými službami, ak v tomto trhovom segmente (týkajúcom sa poskytovania služieb verejnej osobnej dopravy v rámci výhradnej zmluvy o poskytovaní služieb vo verejnom záujme) nie je možná hospodárska súťaž, – táto neexistencia hospodárskej súťaže vedie k tomu, že manažér infraštruktúry nemôže „pred uplatnením príplatku a stanovením jeho výšky posúdiť konkurencieschopnosť a výnosnosť dotknutého trhového segmentu“ ( 9 ).

20. Spoločnosť Latvijas Dzelzceļš ako manažér lotyšskej železničnej infraštruktúry vstúpila do konania vo veci samej dvoma spôsobmi: – na jednej strane 5. decembra 2018 podala žalobu o neplatnosť proti rozhodnutiu regulačného orgánu zo 7. novembra 2018, ktorým regulačný orgán rozhodol, že nie je legitimovaný na napadnutie systému spoplatňovania, – na druhej strane ju vnútroštátny súd (rozhodnutím z 13. novembra 2018) pribral do konania začatého spoločnosťou LatRailNet ako dotknutú tretiu osobu.

21. Dňa 5. februára 2019 vnútroštátny súd spojil obe správne konania do jedného konania.

22. Vo svojich tvrdeniach Latvijas dzelzceļš „sa domnieva, že je možné stanoviť maximálnu hodnotu pre kritérium Ss, keďže Pasažieru vilciens, ako jediný predstaviteľ trhového segmentu osobnej dopravy, ktorá platí… poplatok za používanie infraštruktúry (vrátane príplatku), tiež bola chránená pred akoukoľvek ujmou, ktorá by mohla vyplynúť zo stanovenia uvedeného poplatku“ ( 10 ).

23. Za týchto okolností Administratīvā rajona tiesa (Okresný správny súd) položil Súdnemu dvoru okrem iného túto prejudiciálnu otázku: ( 11 ) „3. Má sa článok 32 ods. 1 smernice [2012/34] vykladať v tom zmysle, že povinnosť udržať pri stanovovaní príplatkov k poplatkom za používanie infraštruktúry optimálnu konkurencieschopnosť segmentov železničného trhu, ktorá členským štátom vyplýva z uvedeného odseku, sa vzťahuje aj na stanovenie poplatkov za používanie infraštruktúry v trhových segmentoch, v ktorých neexistuje hospodárska súťaž, napríklad z dôvodu, že v dotknutom trhovom segmente vykonáva dopravu len jeden železničný dopravca, ktorému bolo priznané výlučné právo na vykonávanie dopravy v uvedenom trhovom segmente stanovené v článku 2 písm. f) nariadenia č. 1370/2007?“

III. Konanie na Súdnom dvore

24. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 27. marca 2020.

25. Písomné pripomienky predložili Latvijas dzelzceļš, regulačný orgán, talianska vláda a Európska komisia. Súdny dvor nepovažoval za potrebné nariadenie pojednávania.

IV. Posúdenie

26. Svojou treťou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sa možnosť členských štátov vyberať „príplatky…, pričom sa musí udržať optimálna konkurencieschopnosť segmentov železničného trhu“ (článok 32 ods. 1 smernice 2012/34), uplatní v prípade, že v konkrétnom trhovom segmente vykonáva osobnú dopravu výlučne len jeden železničný dopravca.

A. Poplatky a príplatky pri financovaní manažéra železničnej infraštruktúry

27. Na účely vymedzenia sporných otázok treba pripomenúť, že medzi službami, ktoré sa musia poskytovať železničným podnikom v zmysle prílohy II smernice 2012/34, sa nachádzajú: – služby zahrnuté do minimálneho prístupového balíka, ktorý je spomenutý v bode 1, – služby uvedené v bodoch 2, 3 a 4, ktoré sa týkajú servisných zariadení, doplnkových služieb a vedľajších služieb.

28. Článok 13 smernice 2012/34 upravuje podmienky, za ktorých môžu železničné podniky získať prístup k jednotlivým službám: – ak ide o minimálny prístupový balík, manažér infraštruktúry ho musí poskytnúť na nediskriminačnom základe (odsek 1), – pokiaľ ide o servisné zariadenia, ich prevádzkovatelia poskytnú železničným podnikom „prístup vrátane traťového prístupu k zariadeniam uvedeným v prílohe II bode 2 a k službám poskytovaným v týchto zariadeniach“ (odsek 2).

29. Smernica 2012/34 upravuje tak poplatky za používanie železničnej infraštruktúry, ako aj poplatky za používanie servisných zariadení. Tieto poplatky sa platia manažérovi infraštruktúry, resp. prevádzkovateľovi servisného zariadenia, a používajú sa na financovanie ich podnikateľskej činnosti (článok 31 ods. 1) podľa týchto kritérií: – v prípade minimálneho prístupového balíka sa „poplatky… stanovia na základe nákladov, ktoré vzniknú priamo prevádzkou vlaku“ (článok 31 ods. 3 prvý pododsek smernice 2012/34), – pokiaľ ide o servisné zariadenia, poplatok nesmie presiahnuť náklady na poskytovanie služby vrátane primeraného zisku (článok 31 ods. 7 tej istej smernice).

30. Manažér železničnej infraštruktúry je tak financovaný ( 12 ) okrem iných zdrojov ( 13 ) z príjmov plynúcich z poplatkov za používanie infraštruktúry, ktoré vyberá od podnikov, ktoré infraštruktúru využívajú. Nič nebráni tomu, aby využíval aj štátne financovanie. ( 14 )

31. Úprava tohto zdroja príjmov prostredníctvom poplatkov a príplatkov sa nachádza v článkoch 31 a 32 smernice 2012/34, ( 15 ) podľa ktorých v podstate: – všeobecné pravidlo (článok 31 ods. 3) je, že poplatky za minimálny prístupový balík a za prístup k infraštruktúre spájajúcej servisné zariadenia sa stanovia na základe nákladov, ktoré vzniknú priamo prevádzkou vlaku (priame náklady), ( 16 ) – na základe výnimky (článok 32 ods. 1) je možné pripočítať príplatky, aby „sa dosiahla plná návratnosť nákladov vynaložených manažérom infraštruktúry“ (nad rámec priamych nákladov). Tak to môže byť len vtedy, ak „to trh unesie…, pričom sa musí udržať optimálna konkurencieschopnosť sektora železničnej dopravy“. Ich zavedenie sa musí zakladať na „efektívnych, transparentných a nediskriminačných zásadách“.

32. V súlade s týmto systémom manažér železničnej infraštruktúry môže preniesť priame náklady do železničných poplatkov. Naproti tomu bude oprávnený zaviesť príplatky s cieľom dosiahnuť návratnosť ostatných nákladov len vtedy, ak to trh unesie a keď sa udrží optimálna konkurencieschopnosť dotknutých trhových segmentov.

33. Tretia prejudiciálna otázka sa týka práve požiadaviek, ktorými sa musí riadiť zavedenie príplatku.

B. Požiadavky zavedenia príplatku

34. V zmysle smernice 2012/34 musí manažér infraštruktúry pri stanovovaní príplatkov zohľadniť konkrétne osobitosti dotknutého trhového segmentu. Pripomínam, že hlavnou požiadavkou ich zavedenia je, že „to trh unesie“ ( 17 ).

35. Vnútroštátny súd však zameriava svoju pozornosť na pojem konkurencieschopnosť obsiahnutý v článku 32 ods. 1 smernice 2012/34. V tejto súvislosti zdôrazňuje, že: – trhový segment, na ktorý sa vzťahuje sporný príplatok, je v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme segmentom osobnej dopravy, ktoré poskytuje výlučne jeden železničný podnik, – možno tvrdiť, že vzhľadom na neexistenciu hospodárskej súťaže v uvedenom trhovom segmente sa článok 32 ods. 1 smernice 2012/34 neuplatní, pretože v ňom nie je potrebné zabezpečiť „optimálnu konkurencieschopnosť“.

36. Tento prístup čiastočne zodpovedá prístupu lotyšského manažéra infraštruktúry. Latvijas dzelzceļš totiž zastáva názor, že z výkladu článku 32 smernice 2012/34 vyplýva, že neexistencia hospodárskej súťaže v segmente osobnej dopravy neumožňuje posúdiť eo ipso jeho konkurencieschopnosť a výnosnosť. ( 18 )

37. Keď sa zameriame na faktor konkurencieschopnosti, zabudneme pritom na skutočnosť, že kľúčový prvok (skutočné ťažisko) úpravy výnimiek zo zásad spoplatňovania spomenutých v článku 32 smernice 2012/34 nie je uvedený faktor, ale že príplatky môže uniesť trh, na ktorý sa príplatky vzťahujú.

38. Treba si však položiť otázku, aké dôsledky má konkurencieschopnosť, na ktorú v tejto súvislosti odkazuje článok 32 ods. 1 smernice 2012/34. Konkrétne bude potrebné objasniť, či tento pojem možno identifikovať ako pojem hospodárska súťaž medzi železničnými podnikmi.

39. Článok 31 ods. 5 druhý pododsek a článok 32 ods. 4 štvrtý pododsek smernice 2012/34 stanovujú, že „vykonávacie akty [ktoré môže prijať Komisia] nesmú viesť k neprípustnému narušeniu hospodárskej súťaže medzi železničnými podnikmi ani ovplyvniť celkovú konkurencieschopnosť železničného sektora“.

40. V tom istom zmysle článok 8 ods. 4 smernice 2012/34, ako som už zdôraznil, tiež vyžaduje, aby „železničná doprava bola schopná súťažiť s inými druhmi dopravy“. Obdobný výraz sa používa v odôvodnení 5 uvedenej smernice, keďže vyžaduje, aby železničná doprava bola „schopná súťaže s ostatnými druhmi dopravy“.

41. Myslím si, že uvedené ustanovenia poskytujú návod, ako v kontexte smernice 2012/34 rozlišovať na jednej strane medzi „hospodárskou súťažou“ ako hraničným priestorom, v ktorom musia pôsobiť železničné podniky, a na druhej strane „konkurencieschopnosťou“ železničného sektora alebo niektorého z jeho segmentov: – keď smernica 2012/34 odkazuje na hospodársku súťaž, vyjadruje takú súťaž, ktorá musí existovať medzi železničnými podnikmi pri poskytovaní služieb železničnej dopravy alebo pri poskytovaní takýchto služieb na trhoch železničnej dopravy, – naopak, keď smernica 2012/34 odkazuje na konkurencieschopnosť, používa tento výraz ako črtu alebo vlastnosť železničného sektora (alebo segmentov trhu železničnej dopravy), ale nespája ho s hospodárskou súťažou medzi železničnými podnikmi.

42. Preskúmanie rôznych jazykových verzií článku 32 ods. 1 smernice 2012/34 ( 19 ) potvrdzuje toto posúdenie. Konkurencieschopnosť, ktorú musia manažéri infraštruktúry udržať, je konkurencieschopnosť, ktorú musí mať sektor železničnej dopravy (na ktorý sa bude uplatňovať príplatok) v porovnaní s inými alternatívnymi druhmi dopravy.

43. Také bolo tiež usmernenie, ktoré inšpirovalo smernicu 2001/14, ktorej odôvodnenie 39 odkazovalo na „mieru výnosnosti, ktorú môže trh uniesť“ ( 20 ).

44. Konkurencieschopnosť, ktorú musí zohľadniť príplatok, sa teda nepovažuje za synonymum pojmu hospodárska súťaž medzi železničnými podnikmi. Príplatok nesmie viesť k tomu, že určitý segment stratí svoju schopnosť konkurovať iným, rozdielnym druhom dopravy (t. j. svoju konkurencieschopnosť). V prípade železničnej osobnej dopravy mu táto schopnosť konkurovať umožní čeliť leteckej, cestnej alebo inej doprave.

45. Z tohto hľadiska by príplatok mal vychádzať z posúdenia výnosnosti segmentu v porovnaní s inými druhmi dopravy, ktoré nie sú založené na železničnej infraštruktúre. Železničné podniky tak môžu znášať poplatok a okrem toho aj príplatok, pokiaľ tento príplatok nie je natoľko vysoký, že v jeho dôsledku budú železničné podniky musieť zvýšiť poplatky až do takej miery, že budú odradzujúce pre používateľa, ktorý sa rozhodne použiť iné druhy dopravy.

46. Neexistencia hospodárskej súťaže medzi železničnými dopravcami nebráni posúdeniu konkurencieschopnosti jedného segmentu osobnej železničnej dopravy. Ten môže byť konkurencieschopný (v porovnaní s inými druhmi dopravy), aj keď je prevádzkovaný jedným železničným podnikom. ( 21 )

47. Je pravda, že systém poplatkov by mohol mať negatívny vplyv na hospodársku súťaž medzi železničnými podnikmi. Funkcie regulačného orgánu preto zahŕňajú aj úlohu zabrániť poplatkom eventuálne narúšajúcim hospodársku súťaž (krížové dotácie, dravá cenotvorba a prehnane vysoké ceny), ktoré môžu súvisieť s príplatkami. ( 22 ) To je však aspekt problému, ktorý nie je súčasťou tohto návrhu, zameraného na požiadavky týkajúce sa ukladania príplatkov.

48. Stručne povedané, ak cieľ dosiahnuť úplnú návratnosť nákladov vynaložených manažérom infraštruktúry, nad rámec priamych nákladov, v zásade umožňuje zaviesť príplatky, táto možnosť vzniká, „ak to trh unesie“.

49. Ak to trh unesie okrem iného znamená, že príplatok nezhorší konkurencieschopnosť dotknutého segmentu železničnej dopravy. ( 23 ) Konkrétne, ak by podniky železničnej osobnej dopravy neboli schopné znášať príplatok, pretože jeho vplyv na konečné ceny, ktoré majú zaplatiť používatelia, by ich odradil od využívania služieb uvedených podnikov, „optimálna konkurencieschopnosť“ tohto segmentu by mohla byť ohrozená.

50. Toto stanovisko nie je nezlučiteľné s cieľmi smernice 2012/34 na rozdiel od toho, čo tvrdí Latvijas dzelzceļš, pretože návratnosť (iných než priamych) nákladov vynaložených manažérom infraštruktúry, prostredníctvom príplatkov, nie je nepodmienečná, ale podlieha už analyzovaným kritériám článku 32 ods. 1 uvedenej smernice.

51. Názor, ktorý zastáva Latvijas dzelzceļš (príplatok nižší ako jeho maximálna výška by manažérovi infraštruktúry bránil dosiahnuť návratnosť všetkých nákladov) ( 24 ), popiera obmedzenia, ktoré v tejto oblasti zaviedla smernica 2012/34.

C. Príplatky a poskytovanie služby v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme

52. Článok 32 ods. 1 tretí pododsek smernice 2012/34 stanovuje, že „členské štáty pred tým, ako schvália vyberanie týchto príplatkov, zabezpečia, aby manažéri infraštruktúry posúdili ich relevantnosť pre konkrétne trhové segmenty“. Jeden zo segmentov, v ktorých sa takéto posúdenie musí povinne vykonať, je segment „služieb osobnej dopravy v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme“.

53. Zo znenia uvedeného článku teda vyplýva, že v zásade nič nebráni zavedeniu príplatkov k poplatkom, ktoré sa účtujú železničným podnikom pri riadení osobnej dopravy v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme.

54. Nariadenie č. 1370/2007 oprávňuje členské štáty a miestne orgány zadávať verejné zákazky na poskytnutie služby, ktoré môžu obsahovať výlučné práva na poskytovanie určitých služieb. Na uvedenú možnosť – a s tým súvisiace ustanovenie – odkazuje zároveň odôvodnenie 19 smernice 2012/34, ktoré vyzýva, aby sa táto možnosť vykladala v súlade s uvedeným nariadením.

55. Nariadenie č. 1370/2007 uvádza zmluvu o službách vo verejnom záujme ako nástroj na zabezpečenie poskytovania služieb vo vnútrozemskej osobnej doprave, „ktoré sú potrebné z hľadiska všeobecného hospodárskeho záujmu“, v prípadoch, v ktorých „sa nemôžu poskytovať na komerčnom základe“ ( 25 ).

56. Mechanizmy umožňujúce príslušnému orgánu odmeniť poskytovateľa služieb vo verejnom záujme znamenajú v súlade s článkom 3 ods. 1 nariadenia č. 1370/2007 udelenie „výlučného práva a/alebo poskytnutie akejkoľvek úhrady“ ( 26 ).

57. Článok 2 písm. f) toho istého nariadenia vymedzuje výlučné právo ako „právo, ktoré poskytovateľa služieb vo verejnom záujme oprávňuje poskytovať určité služby vo verejnom záujme v osobnej doprave na určitej trase, sieti alebo v určitej oblasti s vylúčením ostatných takýchto poskytovateľov“.

58. Záväzky vyplývajúce zo služieb vo verejnom záujme obvykle vyvolávajú účinky v kontexte neexistencie hospodárskej výnosnosti, pred ktorou majú prednosť dôvody všeobecného záujmu, ktoré ich odôvodňujú. Poskytovateľ, ktorý preberá uvedené záväzky, by tak neurobil (alebo ich neprebral v rovnakej miere alebo za rovnakých podmienok), ak by zohľadňoval len svoj obchodný záujem. ( 27 )

59. Podľa tohto modelu železničný podnik poskytuje službu vo verejnom záujme v osobnej doprave a platí poplatky manažérovi železničnej infraštruktúry a prevádzkovateľovi servisného zariadenia. Ako protihodnotu uvedený podnik dostáva príjmy z prevádzkovania (t. j. predaj prepravných dokladov) a prípadne náhradu za poskytovanie služby vo verejnom záujme.

60. Súhlasím však s Komisiou ( 28 ), že článok 32 ods. 1 smernice 2012/34 sa neprestane uplatňovať, ak železničný podnik uzavrel zmluvu, ktorá mu priznáva právo poskytovať služby vo verejnom záujme v osobnej doprave s vylúčením ostatných takýchto poskytovateľov.

61. Teoreticky nič nebráni tomu, aby železničné podniky, ktoré prevádzkujú osobnú dopravu v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme, dosiahli určitú výnosnosť. V takejto situácii manažér infraštruktúry po posúdení tejto výnosnosti môže vo vzťahu k nim uplatniť príplatok, pripočítaný k poplatku, ak sú splnené ostatné okolnosti článku 32 ods. 1 smernice 2012/34.

62. V každom prípade, ako som už uviedol, posúdenie výnosnosti segmentu si vyžaduje starostlivé zhodnotenie. V rozhodnutí spoločnosti LatRailNet z 21. augusta 2018 prijatom na vykonanie rozhodnutia regulačného orgánu sa preto uvádza, že „hodnota kritéria Ss sa určí pre všetky trhové segmenty na základe znaleckého posudku“. ( 29 ).

63. Režim trhového segmentu osobnej dopravy v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme sa tak kladie na roveň režimu iných segmentov, pre ktoré už bolo stanovené rovnaké opatrenie. ( 30 )

D. Výpočet príplatku a financovanie z verejných zdrojov

64. Tí, ktorí predložili písomné pripomienky v tomto prejudiciálnom konaní, sa v jednom alebo druhom zmysle vyjadrili k obsahu rozhodnutia regulačného orgánu ( 31 ) týkajúceho sa položiek verejného financovania, ktoré sa mali vyňať zo základu výpočtu príplatkov. ( 32 )

65. Nespochybňujem, že uvedená otázka má význam pre účastníkov konania, ale pravdou je, že vnútroštátny súd ju vo svojej tretej prejudiciálnej otázke nespomína. Ani vo formulácii tejto otázky, ani v úvahách, ktoré odôvodňujú podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ( 33 ) uvedený súd nevyjadruje žiadnu pochybnosť v tejto súvislosti, takže Súdny dvor nemusí do uvedenej debaty zasahovať.

V. Návrh

66. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem odpovedať na tretiu prejudiciálnu otázku, ktorú položil Administratīvā rajona tiesa (Okresný správny súd, Lotyšsko), takto: Článok 32 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2012/34/EÚ z 21. novembra 2012, ktorou sa zriaďuje jednotný európsky železničný priestor, sa má vykladať v tom zmysle, že ak sú splnené požiadavky uvedené v tomto ustanovení, nič nebráni zavedeniu príplatkov k poplatkom za používanie infraštruktúry účtovaných železničnému podniku, ktorý na základe udelenia výlučného práva riadi osobnú dopravu v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme.

( 1 ) Jazyk prednesu: španielčina.

( 2 ) V skutočnosti na základe informácií uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania je manažérom verejnej železničnej infraštruktúry v Lotyšsku spoločnosť VAS Latvijas dzelzceļš. Keďže sú však do uvedenej spoločnosti vertikálne začlenené iné spoločnosti, medzi ktoré patrí spoločnosť LDZ CARGO, ktorá poskytuje služby nákladnej dopravy a medzinárodnej osobnej dopravy, spoločnosť Latvijas dzelzceļš nemôže vykonávať základné funkcie manažéra infraštruktúry. Uvedené funkcie sú prenesené na LatRailNet, spoločnosť, ktorá tiež patrí do skupiny Latvijas dzelzceļš.

( 3 ) Ďalej len „regulačný orgán“.

( 4 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 21. novembra 2012, ktorou sa zriaďuje jednotný európsky železničný priestor (Ú. v. EÚ L 343, 2012, s. 32). Táto smernica čiastočne zmenila, doplnila a zlúčila iné predchádzajúce smernice, medzi ktorými sa nachádzala aj smernica Európskeho parlamentu a Rady 2001/14/ES z 26. februára 2001 o prideľovaní kapacity železničnej infraštruktúry a vyberaní poplatkov za používanie železničnej infraštruktúry (Ú. v. ES L 75, 2001, s. 29; Mim. vyd. 07/005, s. 404).

( 5 ) Podľa článku 32 ods. 1 tretieho pododseku smernice 2012/34 zoznam trhových segmentov je vymedzený manažérom infraštruktúry, ale musí obsahovať aspoň tri služby: „služby nákladnej dopravy, služby osobnej dopravy v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme a iné služby osobnej dopravy“.

( 6 ) V prejednávanej veci išlo o AS Pasažieru vilciens, spoločnosť, ktorá bola výlučne poverená riadením služieb verejnej dopravy na regionálnych železničných trasách v Lotyšsku do roku 2031. Výlučné prevádzkovanie služieb vo verejnom záujme, obmedzené na určitú trasu, sieť alebo oblasť, umožňuje článok 2 písm. f) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 z 23. októbra 2007 o službách vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave, ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70 (Ú. v. ES L 315, 2007, s. 1).

( 7 ) Článok 7 ods. 1 smernice 2012/34 uvádza ako základné funkcie manažéra infraštruktúry „rozhodovanie o prideľovaní vlakovej trasy vrátane určenia a posúdenia dostupnosti a prideľovania individuálnych jednotlivých vlakových trás… a rozhodovanie o spoplatňovaní infraštruktúry vrátane stanovenia a výberu poplatkov…“.

( 8 ) Práve oddiel II prílohy 3, ktorý má názov „Kvantitatívne kritériá na stanovovanie príplatkov vzťahujúcich sa na špecifické trhové segmenty“, bod 3.

( 9 ) Bod 3 tretí odsek na konci návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

( 10 ) Bod 4 tretí odsek návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

( 11 ) Podľa bodu 6 ods. 5 návrhu na začatie prejudiciálneho konania iniciatíva položiť prejudiciálnu otázku vyšla od spoločnosti Latvijas dzelzceļš.

( 12 ) Smernica 2012/34 ponecháva členským štátom voľnosť „prideliť manažérovi infraštruktúry aj finančné prostriedky, ktoré sú v súlade s jeho funkciami…, rozsahom infraštruktúry a finančnými požiadavkami, najmä na financovanie nových investícií. Členské štáty môžu rozhodnúť o financovaní týchto investícií inak než priamym financovaním zo štátneho rozpočtu“ (článok 8 ods. 2).

( 13 ) Článok 8 ods. 4 smernice 2012/34 s odkazom na výkaz ziskov a strát manažéra infraštruktúry uvádza „príjmy zložené z poplatkov za infraštruktúru, zo zisku z iných obchodných činností, z nenávratných príjmov zo súkromných zdrojov a financovania štátom vrátane prípadných záloh od štátu“.

( 14 ) Latvijas dzelzceļš tvrdí, že uplatnenie nároku na financovanie štátom by ovplyvnilo jej nezávislosť ako manažéra infraštruktúry, pretože by ju stavalo do postavenia žiadateľa vo vzťahu k štátu (bod 32 jej pripomienok). Nie je to tak: ustanovenie smernice 2012/34 o príjme verejných finančných prostriedkov vo svojej podstate predpokladá, že nezávislosť v zmysle jej článku 4 nemusí byť dotknutá.

( 15 ) Článok 8 ods. 4 druhý pododsek smernice 2012/34 uvádza ako „prípadný dlhodobý cieľ“, aby náklady znášali používatelia, pokiaľ je železničná doprava schopná súťažiť s inými druhmi dopravy podľa zásad spoplatňovania uvedených v článkoch 31 a 32.

( 16 ) Pozri vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) 2015/909 z 12. júna 2015 o metódach výpočtu nákladov, ktoré vznikajú priamo ako výsledok prevádzky vlakových služieb (Ú. v. EÚ L 148, 2015, s. 17).

( 17 ) Podľa článku 32 ods. 1 smernice 2012/34 systém spoplatňovania zohľadní zvýšenie produktivity, ktorú dosiahli železničné podniky. Zároveň úroveň poplatkov nesmie vylučovať používanie infraštruktúry trhovými segmentmi, ktoré môžu zaplatiť aspoň náklady, ktoré sa priamo vynaložia na prevádzku železničnej dopravy, navýšené o mieru výnosnosti, ktorú môže trh uniesť.

( 18 ) Body 28 a 29 jej písomných pripomienok. V opačnom prípade by to podľa názoru spoločnosti Latvijas dzelzceļš ohrozilo naplnenie iných cieľov smernice, ako je pokrytie nákladov na riadenie infraštruktúry. Táto okolnosť by podľa nej odôvodnila uloženie príplatkov v ich maximálnej výške.

( 19 ) V iných jazykových verziách sa rovnako ako v španielčine uvádza pojem „competitividad“ (konkurencieschopnosť), a nie výraz „competencia“ (hospodárska súťaž). Vo francúzštine „compétitivité“, nie „concurrence“; v angličtine „competitiveness“, nie „competition“; v taliančine „competitività“, nie „concorrenza“; v portugalčine „competitividade“, nie „concorrência“; v nemčine „Wettbewerbsfähigkeit“, a nie „Wettbewerb“.

( 20 ) „Celková úroveň nákladovej návratnosti prostredníctvom poplatkov za infraštruktúru ovplyvňuje nevyhnutnú úroveň príspevkov z verejných prostriedkov; členské štáty môžu stanoviť rôzne úrovne celkovej nákladovej návratnosti prostredníctvom poplatkov vrátane zvýšenia ceny alebo miery výnosnosti, ktoré môže trh uniesť…“. Článok 8 ods. 1 smernice 2001/14 obsahoval ustanovenie rovnocenné ustanoveniu, ktoré je predmetom výkladu v tomto návrhu.

( 21 ) Mohlo by to tak byť v prípade, ak by cena alebo čas jazdy na tej istej trase alebo obdobné faktory urobili tento segment dopravy príťažlivejší než iné druhy dopravy.

( 22 ) V súlade s článkom 56 ods. 2 smernice 2012/34 má regulačný orgán právomoc monitorovať situáciu hospodárskej súťaže na trhoch so železničnými dopravnými službami aj vtedy, ak môže byť ovplyvnená systémom poplatkov, na ktorý sa odkazuje v odseku 1 písm. d). Pozri tiež článok 56 ods. 12 smernice 2012/34 v spojení s prílohou VIII ods. 2 písm. c) uvedenej smernice.

( 23 ) Rovnaké usmernenie je zohľadnené v nedávnom návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovujú opatrenia pre udržateľný trh železničnej dopravy vzhľadom na pandémiu COVID‑19 (COM/2020/260 final). S odkazom na príplatky, dôvodová správa potvrdzuje, že „článok 32 [platnej smernice] umožňuje členským štátom stanoviť vyberanie príplatkov v súvislosti so schopnosťou platiť v príslušných segmentoch trhu železničnej dopravy. Táto zásada ako taká znamená, že príplatky môžu podliehať výkyvom a môžu sa znížiť, ak sa zníži platobná schopnosť príslušného trhového segmentu“.

( 24 ) Bod 32 jej písomných pripomienok.

( 25 ) Odôvodnenie 5.

( 26 ) Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že spoločnosť Pasažieru vilciens získala výlučné právo poskytovať službu a úhradu.

( 27 ) Pozri článok 2 písm. e) nariadenia č. 1370/2007.

( 28 ) Body 38 a 39 jej písomných pripomienok.

( 29 ) Bod 5 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

( 30 ) Vnútroštátnemu súdu prináleží overiť, či rozdielne zaobchádzanie v systéme poplatkov je dostatočne odôvodnené a dodržiava zásadu, podľa ktorej príplatky nie sú diskriminačné.

( 31 ) Regulačný orgán konkrétne uložil spoločnosti LatRailNet povinnosť vylúčiť vopred plánované výdavky, ktoré sa hradia zo štátneho rozpočtu alebo z rozpočtov územných správnych celkov, ktoré osobní dopravcovia nemôžu uhradiť z príjmov plynúcich z dopravy.

( 32 ) Regulačný orgán vysvetľuje dôvody, ktoré ho viedli k prijatiu tejto časti svojho rozhodnutia (body 6 až 9 jeho písomných pripomienok). Komisia súhlasí s regulačným orgánom v tom zmysle, že sa musí „vylúčiť náhrada za službu vo verejnom záujme z výpočtu vykonaného podľa článku 32 ods. 1 smernice“ (bod 44 jej písomných pripomienok). Latvijas dzelzceļš namieta uvedené vylúčenie (bod 6 odsek 2 jej písomných pripomienok).

( 33 ) Body 9 až 13 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.