NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

D. RUIZ-JARABO COLOMER

prednesené 8. januára 2004 1( )

Vec C-87/02

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Talianskej republike

„Žaloba o nesplnenie povinnosti – Talianska republika – Ochrana životného prostredia – Posudzovanie vplyvov na životné prostredie – Smernica č. 85/337/EHS – Preverenie vplyvov projektu na prírodné prostredie – Rozhodnutie nepodrobiť projekt preskúmaniu vplyvov na životné prostredie – Neodôvodnené rozhodnutie“

1. Komisia navrhuje v zmysle článku 226 ES, aby bolo vyslovené, že Talianska republika si nesplnila svoju povinnosť vyplývajúcu jej z článku 4 ods. 2 smernice Rady č. 85/337/EHS z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie( ) (ďalej len „smernica“).

2. Nesplnenie povinnosti vyplýva zo skutočnosti, že príslušné úrady nepreverili správne, či výstavba mimomestskej cestnej komunikácie v Teramo( ) vyžaduje posúdenie vplyvov na životné prostredie podľa článkov 5 až 10 citovaného predpisu.

I – Právna úprava Spoločenstva

3. Smernica je preventívny predpis, ktorého účelom je prostredníctvom posúdenia vplyvov každého projektu na životné prostredie zabrániť zhoršeniu stavu životného prostredia( ), ktoré by mohlo nastať v dôsledku realizácie stavieb alebo iných zariadení, alebo iných zásahov do prírodného prostredia alebo krajiny( ).

4. V zmysle článku 2 ods. 1:

„Členské štáty prijmú všetky potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že pred vydaním povolenia projekty, ktoré pravdepodobne majú významné vplyvy na životné prostredie z dôvodov, okrem iného, ich charakteru, veľkosti alebo umiestnenia, budú posúdené z hľadiska ich vplyvov.

[...]“

5. Článok 4 stanovuje:

„1. Pokiaľ článok 2 ods. 3 neustanovuje inak( ), typy projektov, uvedené v prílohe I, podliehajú posúdeniu podľa článkov 5 až 10.

2. Typy projektov, uvedené v prílohe II, podliehajú posúdeniu podľa článkov 5 až 10, ak členské štáty usúdia, že si to vyžaduje ich charakter.

Na tento účel členské štáty môžu, okrem iného, určiť ako predmet posúdenia určité druhy projektov, alebo môžu stanoviť kritériá, alebo prahové hodnoty, potrebné na určenie, ktoré typy projektov, uvedených v prílohe II, budú predmetom posúdenia podľa článkov 5 až 10“( ).

6. Príloha II uvádza v bode 10 písm. d) stavbu ciest iných ako diaľnice a cesty pre motorové vozidlá( ).

II – Talianska právna úprava

7. Zákon č. 146 z 22. februára 1994( ) v ustanovení článku 40 ods. 1 uložil vláde, aby do 60 dní odo dňa účinnosti zákona určil podmienky, kritériá a technické normy pre účely konania o posudzovaní vplyvov na životné prostredie projektov uvedených v prílohe II smernice.

8. Táto povinnosť bola splnená prijatím dekrétu prezidenta republiky z 12. decembra 1996( ), ktorého článok 1 stanovuje, v súvislosti s regiónmi a autonómnymi provinciami Trento a Bolzano, že pri posudzovaní vplyvov na životné prostredie projektov uvedených v prílohách A a B sa musia rešpektovať ustanovenia smernice a musí sa postupovať v súlade s ustanoveniami daného dekrétu (ods. 1).

9. Projekty uvedené v prílohe B, ktoré sú hoci len čiastočne umiestnené v chránenej prírodnej oblasti podľa zákona č. 394 zo 6. decembra 1991( ), musia byť vždy posúdené (ods. 4). Zmienená príloha uvádza v kategórii infraštruktúry výstavbu alternatívnych obchvatných ciest pri mestách alebo rozšírenie existujúcich ciest na štyri alebo viac prúdov v dĺžke presahujúcej 1500 metrov [bod 7, písm. h)].

10. Na strane druhej, ak sú projekty umiestnené mimo týchto chránených prírodných oblastí, príslušné úrady musia preveriť v súlade s podmienkami uvedenými v článku 10 a v súlade s kritériami uvedenými v prílohe D( ), či je potrebné, vzhľadom na povahu projektov, posudzovať ich vplyvy na životné prostredie (ods. 6).

11. Citovaný článok 10 upravuje preverovacie konanie a požaduje, aby osoba, ktorá plánuje dané práce( ) podliehajúce kontrole, či už verejná, alebo súkromná, poskytla na tento účel popis projektu a údaje potrebné pre identifikáciu, prípadne posúdenie jeho vplyvov na životné prostredie (ods. 1). Ak do 60 dní nie je prijaté žiadne rozhodnutie, predpokladá sa, že posúdenie nie je potrebné (ods. 2).

12. Región Abruzzo prebral dekrét prezidenta republiky z 12. apríla 1996 zákonom č. 112 z 23. septembra 1997( ).

III – Postup pred začatím konania na Súdnom dvore

13. Dňa 11. mája 1998 požiadala Komisia talianske úrady o informácie o plánoch „Lotto zero“, keďže podľa jej zdrojov nebolo preverené, či musia byť posúdené vplyvy týchto projektov na životné prostredie, aj keď existoval dokument o ich zlučiteľnosti s prírodným prostredím, ktorý nebol poskytnutý inštitúcii Spoločenstva( ).

14. Tejto požiadavke sa vyhovelo a rôzne orgány Talianskej republiky poskytli Komisii písomné vysvetlenia( ), z ktorých vyplynulo, že projekt pozostáva z výstavby dvojprúdovej cesty so šírkou 10,50 metra a s neuvedenou dĺžkou, ktorej časť dlhá 5440 metrov, z čoho 2260 tvorí viadukt a 930 metrov tunel, prechádza územím obce Teramo, dotýkajúc sa pravého brehu riečiska rieky Tordino.

15. Regionálnym dekrétom č. 25/99 z 15. novembra 1997( ) Región Abruzzo rozhodol, že projekt rešpektoval životné prostredie, keďže sa nedotýkal chránených oblastí podľa štátneho zákona č. 394/91 a regionálneho zákona č. 38/96( ) preto rozhodol, že nebude požadovať posúdenie vplyvov.

16. Dňa 16. júna 2000 stála misia Talianskej republiky pri Európskej únii odovzdala Komisii list Ministerstva životného prostredia z 30. mája( ), podľa ktorého toto rozhodnutie bolo prijaté po oboznámení sa s kladným stanoviskom Regionálneho výboru pre posudzovanie vplyvov na životné prostredie( ). Toto stanovisko, ktoré nebolo poskytnuté Komisii, odkazovalo na rovnako kladný posudok inžiniera pre mosty a cesty, ktorý nebol spomenutý v citovanom regionálnom dekréte.

17. Komisia poskytla príležitosť talianskym úradom pre podanie pripomienok( ) a keďže ju tieto pripomienky nepresvedčili( ), zaslala 18. júla 1998 odôvodnené stanovisko( ), kde uviedla, že opomenutím preveriť, či si predmetný projekt, na ktorý sa vzťahuje príloha II smernice, vyžadoval posúdenie vplyvov na životné prostredie podľa článkov 5 až 10 tohto predpisu Spoločenstva, porušili povinnosť uloženú im článkom 4 ods. 2.

18. Na strane druhej, Associazione Italia Nostra-Onlus a Associazione Italiana per il World Wildlife Fund (WWF) podali žalobu proti niektorým správnym aktom vzťahujúcich sa na projekt „Lotto zero“ na Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ktorý uznesením z 21. júna 2000 zamietol návrh na nariadenie predbežného opatrenia, ktorým by bol projekt pozastavený( ). Nič nenasvedčuje tomu, že k dnešnému dňu by bolo rozhodnuté vo veci samej.

IV – Návrhy účastníkov a konanie pre Súdnym dvorom

19. Dňa 14. marca 2002 Komisia podala túto žalobu, navrhujúc, aby Súdny dvor vyslovil, že Talianska republika porušila právo Spoločenstva z dôvodov uvedených v odôvodnenom stanovisku, tvrdenie, ktoré členský štát odmieta.

20. Komisia tvrdí, že talianske úrady boli v zmysle článku 4 ods. 2 smernice a článku 1 ods. 6 dekrétu prezidenta republiky z 12. decembra 1996 povinné preveriť vplyvy plánov projektu „Lotto zero“ na životné prostredie. Dodáva, že rozhodnutie nepodrobiť projekt posudzovaniu vplyvov na prírodné prostredie obsiahnuté v dekréte č. 25/99 nie je odôvodnené.

21. Talianska vláda odpovedá, že projekt bol kontrolovaný a že rozhodnutie mohlo byť prijaté aj mlčky, bez odôvodnenia, pričom však rozhodnutie uvedené v citovanom dekréte je odôvodnené, keďže odkazuje na stanovisko Regionálneho výboru pre posudzovanie vplyvov na životné prostredie.

22. Podľa repliky Komisie, jej jedinou výhradou je to, že talianske úrady nepreverili, či charakter projektu nevyžaduje posúdenie vplyvov na životné prostredie, čo dokazuje chýbajúce odôvodnenie dekrétu č. 25/99.

23. Talianska vláda nepodala dupliku. Žiadna zo strán sporu nežiadala o otvorenie ústnej časti konania.

24. Súdny dvor položil účastníkom niekoľko otázok, ktorých odpovede spolu s prekladmi obdržal 27. októbra a 3. novembra 2003. Po preskúmaní týchto odpovedí Súdny dvor 19. novembra rozhodol, že nie je potrebné nariadiť pojednávanie.

V – Analýza namietaného nesplnenia povinnosti

25. Účelom smernice je, aby každý projekt, ktorý môže mať významný dopad na životné prostredie, bol pred jeho povolením posúdený z hľadiska jeho vplyvov( ). Treba preto rozlíšiť dve etapy. Prvá pozostáva zo zistenia, či plánovaný projekt môže mať významný vplyv na životné prostredie; v druhom sa pristúpi k posúdeniu týchto vplyvov podľa článkov 5 až 10 smernice( ).

26. Pri niektorých projektoch platí právna domnienka, že vždy majú významný vplyv na životné prostredie, čo vyžaduje, aby bol bez výnimky posúdený ich vplyv na životné prostredie. Ide o projekty uvedené v prílohe I smernice, na ktoré odkazuje článok 4 ods. 1 smernice.

27. Naopak, dopad iných projektov nie je tak zrejmý. Z toho dôvodu je v zmysle prvej vety článku 4 ods. 2 ponechané na členské štáty, aby určili, či tieto projekty majú podliehať konaniu podľa článkov 5 až 10 smernice. Ide o projekty uvedené v prílohe II, z ktorých členské štáty Spoločenstva vyberú tie, ktoré majú byť posúdené, či už na základe ich druhu, alebo určením kritérií alebo prahových hodnôt, alebo inými metódami( ). Môžu tak urobiť o. i. všeobecným normatívnym predpisom alebo určením prostredníctvom správnych aktov presných kritérií uvedených v právnych predpisoch.

28. Členské štáty môžu slobodne zvážiť, ktoré z projektov uvedených v prílohe II vyžadujú posúdenie ich dopadov na životné prostredie. Tejto úvahe však dáva medze článok 2 ods. 1 smernice, podľa ktorého základným účelom smernice je to, aby projekty s možným významným vplyvom na životné prostredie museli byť vždy podrobené posúdeniu ich dopadov( ).

29. V prípade voľby prvej možnosti, t. j. všeobecnej úpravy v právnom predpise, je zrejme povinné, aby sa pri aplikácii tohto všeobecného predpisu preverilo, či vzhľadom na jeho charakter má daný projekt významný dopad na životné prostredie( ). Ak tomu tak je, všeobecný predpis sa aplikuje znovu: po preverení toho, či dopady na životné prostredie sú významné, pristúpi sa k posúdeniu projektu.

30. Talianska právna úprava, ktorá zoskupuje práce podľa kategórií a v závislosti od ich umiestnenia, predstavuje analogické riešenie. Niektoré projekty( ) musia byť priamo preskúmané pre určenie ich dopadov; iné, naopak, len vtedy, ak sa to ukáže potrebné po zistení ich dopadov na životné prostredie( ). Výstavba cesty, ktorá je predmetom tohto sporu, patrí do druhej skupiny.

31. Z toho vyplýva, ako to správne uvádza aj Komisia vo svojej replike, že treba zodpovedať iba otázku, či príslušné talianske úrady analyzovali charakteristiky projektu „Lotto zero“ na účely kontroly prípadných škôd na životnom prostredí a prípadne podmienili svoj súhlas predchádzajúcim posúdením dopadov na životné prostredie.

32. Kontrola sa „formálne“ uskutočnila, keďže regionálnym dekrétom č. 25/99 z 15. novembra bolo rozhodnuté, že nie je potrebné posúdiť vplyvy projektu, keďže sa nedotýka chránenej prírodnej oblasti a Regionálny výbor pre posudzovanie vplyvov na životné prostredie vydal priaznivé stanovisko na svojom zasadnutí 22. októbra 1999. Stanovisko podané týmto orgánom sa však ukázalo byť podobne stručné ako dekrét( ), pretože obsahuje len odkaz na podobne priaznivý posudok inžiniera pre mosty a cesty z 6. júla 1999 č. 8634, ktoré takisto nie je odôvodnené( ), ako samotné rozhodnutie alebo stanovisko spomenutého výboru.

33. Tento dokument poskytnutý žalovaným ako odpoveď na otázky formulované Súdnym dvorom nepredstavuje stanovisko o vplyvoch predmetných verejných prác na životné prostredie. Po jeho prečítaní je zrejmé, že ide o povolenie „výlučne na vodohospodárske účely“( ), na prekročenie rieky Tordino a uskutočnenie prác pre výstavbu viaduktov v jej riečisku.

34. Správa pripojená k vyjadreniu žalovaného nie je posudkom inžiniera pre mosty a cesty, na ktorý sa odvoláva spomenutý regionálny výbor, ale štúdia o zlučiteľnosti projektu so životným prostredím vypracovaná v decembri 1997 na žiadosť spoločnosti ERM Italia Srl.

35. Z vyššie uvedeného vyplýva, že Talianska republika si nesplnila povinnosti, čo jej vyčíta Komisia, tým, že opomenula preveriť, či výstavba cesty v Teramo vyžadovala posúdenie vplyvov na životné prostredie.

36. Administratívne rozhodnutie o tom, že vzhľadom na svoje vlastnosti istý projekt nemá dopady na životné prostredie, musí byť odôvodnené( ). Podľa všeobecného pravidla, ako už bolo uvedené, každý projekt musí byť pred schválením podrobený skúmaniu jeho dôsledkov tak, že ak aj konkrétny projekt nespadá do rozsahu tejto požiadavky v dôsledku jeho neškodného charakteru, je potrebné uviesť dôvody, ktoré viedli k tomuto záveru. Ochrane životného prostredia patrí v súčasnosti prednostné miesto v politikách Spoločenstva( ). Okrem toho sú aj členské štáty nositeľmi významnej zodpovednosti v tejto oblasti( ). Občania majú právo požadovať, aby sa životné prostredie rešpektovalo( ), ako to uznáva aj Charta základných práv Európskej únie( ), ktorá v článku 37 zaručuje vysokú úroveň ochrany životného prostredia a zlepšovanie jeho kvality. Z toho vyplýva, že opatrenia, ktoré znamenajú vybočenie z kritérií na jeho ochranu, musia byť primerane odôvodnené ako vyjadrenie racionality pri výkone moci, ale aj ako prostriedok umožňujúci jeho následnú kontrolu.

37. Taliansky právny predpis, ktorý preberá smernicu, takisto požaduje, aby rozhodnutie bolo odôvodnené. Istý projekt sa môže vylúčiť z požiadavky preskúmania jeho dopadov na životné prostredie v závislosti od jeho charakteru a umiestnenia v súlade s kritériami a prvkami uvedenými v prílohe D dekrétu prezidenta republiky z 12. apríla 1996. Rozhodnutie teda musí byť odôvodnené s výslovným odkazom na tieto kritériá a prvky.

38. Samozrejme, odôvodnenie formou odkazu je prípustné v prípadoch, keď si rozhodujúci orgán osvojí názor poradných alebo konzultantských orgánov, avšak musia byť splnené dve podmienky: po prvé, názor druhého orgánu musí byť odôvodnený, a, po druhé, musí pochádzať od takého orgánu, ktorého úlohou je dávať pokyny, rady alebo informácie príslušnému orgánu, aby tento mohol rozhodnúť, a ktorý mu poskytuje pomoc počas konania. Toto je jediný spôsob, ako zachovať objektivitu a ochranu verejného záujmu pri rozhodovaní. Nepostačuje preto akékoľvek stanovisko, vydané kýmkoľvek za neznámych okolností.

39. V tomto prípade požiadavka odôvodnenia nebola splnená. Ani dekrét č. 25/99, ani priaznivé stanovisko Regionálneho výboru pre posudzovanie vplyvov na životné prostredie neobsahujú primerané odôvodnenie. Prvý dokument odkazuje na druhý, ktorý zas uvádza list inžiniera pre mosty a cesty, ktorý ako som už spomenul, sa týkal inej záležitosti, konkrétne povolenia prekročenia rieky Tordino na účely výstavby viaduktov v jej riečisku.

40. Štúdia o „zlučiteľnosti so životným prostredím“, ktorú žalovaný štát pripojil k svojmu vyjadreniu a ktorej prvá strana bola pridaná do spisu na žiadosť Súdneho dvora, nie je nápravou tohto nedostatku. Po prvé, nejde o dokument, ktorý spomína Regionálny výbor, tento ho nemal vôbec k dispozícii a nebral naň ohľad pri vydaní svojho stanoviska. Po druhé, tento dokument nebol vypracovaný pre potreby verejných orgánov s rozhodovacou právomocou, ale pre súkromnú spoločnosť (ERM Italia Srl), ktorá v projekte vôbec nevystupovala. Existuje výrazný rozdiel medzi odôvodnením prostredníctvom odkazu a dodatočným hľadaním toho, na čom sa rozhodnutie zakladá.

41. Z tohto dôvodu talianske úrady v skutočnosti nevykonali potrebné preverenie, pretože kontrola bez odôvodnenia je rovnocenná absencii kontroly.

42. Pred záverom sa žiada dodať dve upresnenia s ohľadom na tvrdenia účastníkov konania.

43. Prvé upresnenie spočíva v tom, že súdny spor prebiehajúci pred Tribunale amministrativoregionale del Lazio, v rámci ktorého bola podaná žaloba proti niektorým správnym aktom súvisiacim s projektom „Lotto zero“, vrátane dekrétu č. 25/99, neprekáža tomu, aby Súdny dvor využil svoju právomoc, keďže právomoci týchto dvoch súdnych orgánov sa neprekrývajú. Súdny dvor preveruje, či si talianske úrady splnili svoje povinnosti vyplývajúce zo smernice v súvislosti s predmetným projektom s cieľom, aby v prípade zápornej odpovede to mohol vysloviť. Úlohou talianskeho súdu je vysloviť sa o tom, či dané skutky sú v súlade s vnútroštátnym právnym poriadkom, ktorý preberá právny predpis Spoločenstva a prípadne vyniesť zodpovedajúci rozsudok o ich neplatnosti. Nedá sa vylúčiť možnosť prípadného protirečenia medzi vnútroštátnym a právnym poriadkom Európskej únie, ale v takomto prípade sa vnútroštátny súdny orgán môže obrátiť na Súdny dvor s prejudiciálnou otázkou o výklade, aby v zmysle princípov priameho účinku a prednosti( ) prípadne neaplikoval vnútroštátne predpisy žalovaného v rozpore so smernicou( ).

44. Druhé upresnenie je, že pre posúdenie nesplnenia povinnosti nie je relevantné, že orgán poverený zaručením dodržiavania predpisov práva Spoločenstva je decentralizovaný, vrátane miestnych orgánov, a nezávislý od centrálnej moci žalovaného členského štátu( ).

45. Skrátka, z vyššie uvedeného vyplýva, že Talianska republika si nesplnila povinnosti, čo jej vyčíta Komisia. Treba preto žalobe vyhovieť.

VI – Trovy

46. V súlade s ustanovením článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku( ) treba zaviazať žalovaný členský štát na náhradu trov konania.

VII – Návrhy

47. Navrhujem, aby Súdny dvor vyhovel žalobe a:

1) vyslovil, že Talianska republika si nesplnila svoje povinnosti vyplývajúce z článku 4 ods. 2 smernice Rady č. 85/337/EHS z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie tým, že Región Abruzzo nepreveril, či projekt výstavby mimomestskej cestnej komunikácie v Terame (projekt Strata Statale n. 80 del „Gran Sasso d’Italia“ – Variante tra Teramo e Giulianova, Lotto Zero dalla prog.va Km.ca 72+300 alla località Cartecchio), na ktorý sa vzťahuje príloha II uvedenej smernice, si vyžaduje posúdenie vplyvov na životné prostredie v súlade s článkami 5 až 10 citovaného predpisu Spoločenstva,

2) zaviazal Taliansku republiku nahradiť trovy konania.