NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PAOLO MENGOZZI

prednesené 6. septembra 2011 ( )

Vec C‑434/10

Petar Aladzhov

proti

Zamestnik direktor na Stolična direkcia na vatrešnite raboti kam Ministerstvo na vatrešnite raboti

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Administrativen sad Sofia‑grad (Bulharsko)]

„Obmedzenie výkonu práva voľného pohybu občana Únie – Zákaz udelený zástupcovi spoločnosti opustiť štátne územie z dôvodu nezaplatenia verejných pohľadávok – Pojem verejný poriadok – Proporcionalita“

1. Základným problémom, ktorý nastoľuje tento návrh na začatie prejudiciálneho konania, je určiť, či a v akom rozsahu sa môže členský štát na účel odôvodnenia uloženia opatrenia, ktorým sa obmedzuje voľný pohyb jeho vlastných štátnych príslušníkov, z dôvodu, že títo štátni príslušníci nezaplatili svoje daňové dlhy, dovolávať verejného poriadku. Súdny dvor je teda vyzvaný na výklad článku 27 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS.( )

I – Právny rámec

A – Právo Únie

1. Smernica 2004/38

2. Odôvodnenie 31 smernice 2004/38 uvádza, že „táto smernica rešpektuje základné práva a slobody a dodržiava princípy uznané najmä Chartou základných práv Európskej únie“.

3. Článok 1 smernice 2004/38 uvádza, že predmetná smernica stanovuje:

„a) podmienky, ktoré upravujú uplatňovanie práva voľného pohybu a pobytu v rámci územia členských štátov občanmi Únie a ich rodinných príslušníkov;

b) právo trvalého pobytu na území členských štátov pre občanov Únie a ich rodinných príslušníkov;

c) obmedzenia zavedené pre práva uvedené v a) a b) na základe dôvodov verejnej politiky [verejného poriadku – neoficiálny preklad], verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.“

4. Článok 4 ods. 1 smernice 2004/38 uvádza, že „bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia o cestovných dokladoch použiteľné na vnútroštátne pohraničné kontroly, všetci občania Únie s platným preukazom totožnosti alebo pasom… majú právo opustiť územie členského štátu, aby cestovali do iného členského štátu“.

5. Článok 27 smernice 2004/38 je zaradený do kapitoly VI, venovanej obmedzeniam práva vstupu a práva pobytu z dôvodov verejnej politiky [verejného poriadku – neoficiálny preklad], verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.

6. Článok 27 ods. 1 a ods. 2 smernice 2004/38 uvádza:

„1. S výhradou ustanovení tejto kapitoly členské štáty môžu obmedziť slobodu pohybu a pobytu občanov Únie a ich rodinných príslušníkov bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť na základe dôvodov verejnej politiky [verejného poriadku – neoficiálny preklad], verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia. Tieto dôvody sa nesmú využívať pre ekonomické účely.

2. Opatrenia prijaté z dôvodov verejnej politiky [verejného poriadku – neoficiálny preklad] alebo verejnej bezpečnosti musia byť v súlade so zásadou úmernosti [zásadou proporcionality – neoficiálny preklad] a musia vychádzať výlučne z osobného správania daného jednotlivca. Trestné činy, ku ktorým došlo v minulosti, [Skoršie odsúdenia za trestné činy – neoficiálny preklad] sa samé osebe nepovažujú za dôvody na prijatie takýchto opatrení.

Osobné správanie daného jednotlivca musí predstavovať skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti. Zdôvodnenia, ktoré sú oddelené od podrobností prípadu, alebo ktoré sa spoliehajú na aspekty všeobecnej prevencie, sú neprijateľné [Odôvodnenia, ktoré priamo nesúvisia s konkrétnym jednotlivým prípadom alebo súvisia so všeobecnou prevenciou, sú neprípustné – neoficiálny preklad].“

B – Vnútroštátne právo

1. Zákon o bulharských osobných dokladoch

7. Článok 23 ods. 2 zákona o bulharských osobných dokladoch (Zakon za balgarskite lični dokumenti, ďalej len „ZBLD“)( ) uvádza, že „každý bulharský štátny občan má právo opustiť územie vnútornými hranicami Bulharskej republiky s členskými štátmi Európskej únie, ako aj v prípadoch stanovených zmluvami medzinárodného práva verejného s preukazom totožnosti a vrátiť sa na územie Bulharskej republiky“.

8. Odsek 3 uvedeného článku pokračuje spresnením, že „právo stanovené v odseku 2 môže byť obmedzené len zo zákonom stanovených dôvodov, ktorých cieľom je ochrana národnej bezpečnosti, verejného poriadku, zdravia občanov alebo práv a slobôd iných občanov“.

9. Podľa článku 75 ods. 5 ZBLD opustenie územia nie je povolené „osobám, voči ktorým bol navrhnutý zákaz podľa článku 182 ods. 2 bodu 2 písm. a) a článku 221 ods. 6 bodu 1 písm. a) a b) [Zákonníka o daňovom konaní a konaní vo veciach sociálneho zabezpečenia]“.

2. Zákonník o daňovom konaní a konaní vo veciach sociálneho zabezpečenia

10. Článok 182 ods. 2 bod 2 písm. a) Zákonníka o daňovom konaní a konaní vo veciach sociálneho zabezpečenia (Danačno-osiguritelen procesualen kodeks, ďalej len „DOPK“)( ) uvádza, že „spolu s výzvou uvedenou v odseku 1 alebo v nadväznosti na uvedenú výzvu môže orgán uvedený v odseku 1, pokiaľ výška dlhu presahuje [5 000 BGN] a ak neexistuje záruka vo výške zodpovedajúcej istine navýšenej o úroky (,zárukou‘ sa rozumie ,záloha‘ alebo ,kaucia pokrývajúca/zaručujúca istinu a úroky‘), požiadať orgány ministerstva vnútra, aby dlžníkovi alebo členom jeho dozorných alebo riadiacich orgánov nepovolili opustenie krajiny, ako aj aby im odobrali alebo nevydávali pas alebo iný podobný dokument umožňujúci prekročenie štátnych hraníc“.

11. Článok 182 ods. 4 DOPK spresňuje, že „opatrenia uvedené v odseku 2 môžu byť podľa úvahy príslušného orgánu prijaté súbežne alebo samostatne, s prihliadnutím na výšku dlhu alebo na dlžníkovo konanie, a to až do úplného zániku dlhu“.

12. Článok 221 ods. 6 DOPK stanovuje, že „v prípadoch, keď príslušný orgán neprijme opatrenia uvedené v článku 182 ods. 2 bode 2 alebo v odseku 4, verejný vykonávateľ môže, pokiaľ výška dlhu presahuje [5 000 BGN] a neexistuje záruka vo výške zodpovedajúcej alebo presahujúcej istinu navýšenú o úroky:

1. žiadať, aby orgány ministerstva vnútra:

a) zakázali dlžníkovi alebo členom jeho dozorných alebo riadiacich orgánov opustenie štátu;

b) odobrali alebo nevydali pas alebo iný podobný dokument umožňujúci prekročiť štátne hranice“.

13. Článok 269c bod 4 DOPK uvádza, že „nemožno podať žiadnu žiadosť o vzájomnú pomoc, pokiaľ celková výška pohľadávky alebo pohľadávok je nižšia než protihodnota [1 500 eur] v BGN“.

II – Konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky

14. Žalobca v konaní vo veci samej, pán Aladzhov, ktorý má bulharskú štátnu príslušnosť, je jedným z troch konateľov obchodnej spoločnosti, ktorej daňový dlh voči bulharskej štátnej pokladnici dosahuje viac než 5 000 BGN. Okrem toho zastáva funkciu riaditeľa predaja ďalšej spoločnosti, čo je funkcia, ktorá je dôvodom jeho častých ciest do zahraničia.

15. Predmetný daňový dlh, ako sa zdá, existuje od 10. októbra 1995, čo je dátum daňového výmeru týkajúceho sa pohľadávky štátu na dani z pridanej hodnoty a cle. Dňa 20. augusta 1999 bol vydaný príkaz na vymáhanie, po ktorom 10. apríla 2000 nasledovala výzva oznámená 26. septembra 2001. V roku 2002 bolo začaté exekučné konanie, bolo však neúspešné. Dňa 17. júna 2010 uviedli bulharské daňové úrady v rámci súdneho konania v liste, že celkový daňový dlh obchodnej spoločnosti dosahoval 44 449 BGN, a to 7 721 BGN na pôvodnej dani a 38 728 BGN na úrokoch. Okrem toho uviedli, že v rámci konania o nútený výkon sa zablokovanie bankových účtov obchodnej spoločnosti ukázalo ako bezvýsledné, keďže na uvedených účtoch nebola hotovosť. Rovnako, pretože sa nepodarilo nájsť motorové vozidlá spoločnosti, nemohlo byť vykonané ich zaistenie.

16. Listom z 30. júla 2009 požiadal verejný vykonávateľ Štátnu agentúru pre daňové príjmy v súlade s tým, čo mu umožňuje vnútroštátne právo, aby zamestnik direktor na Stolična direkcia na vatrešnite raboti kam Ministerstvo na vatrešnite raboti (zástupca riaditeľa Riaditeľstva vnútorných vecí hlavného mesta na Ministerstve vnútra) uložil žalobcovi v konaní vo veci samej ako konateľovi obchodnej spoločnosti, ktorá je daňovým dlžníkom, správne opatrenie, ktorým sa zakazuje opustenie bulharského územia až do zaplatenia dlhov alebo poskytnutia úplnej záruky za pohľadávku štátu.

17. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania má teda svoj základ v žalobe o zrušenie, ktorú proti spornému rozhodnutiu podal na vnútroštátny súd pán Aladzhov.

18. Administrativen sad Sofia‑grad, ktorý bol konfrontovaný s ťažkosťami spojenými s výkladom práva Únie, rozhodol prerušiť konanie a návrhom na začatie prejudiciálneho konania podaným 6. septembra 2010 položil Súdnemu dvoru na základe článku 267 ES tieto prejudiciálne otázky:

„1. Patrí zákaz opustiť územie členského štátu Európskej únie, ktorý bol uložený štátnemu príslušníkovi uvedeného štátu ako konateľovi obchodnej spoločnosti zapísanej podľa práva dotknutého štátu z dôvodu nezaplateného dlhu tejto spoločnosti voči verejnej správe, pod dôvod ochrany ‚verejného poriadku‘ stanovený v článku 27 ods. 1 smernice 2004/38…, za takých okolností, o aké ide vo veci samej, a zároveň za týchto okolností:

– v ústave tohto členského štátu nie je stanovené nijaké obmedzenie slobody pohybu fyzických osôb na ochranu ‚verejného poriadku‘,

– dôvod ‚verejného poriadku‘ ako odôvodnenie vyššie citovaného zákazu je stanovený vnútroštátnym zákonom, ktorý bol prijatý na vykonanie iného ustanovenia práva Únie…,

– dôvod ‚verejného poriadku‘ v zmysle uvedeného ustanovenia smernice zahŕňa aj dôvod ‚ochrany práv iných občanov‘, pokiaľ je prijaté opatrenie na zaistenie rozpočtových príjmov členského štátu prostredníctvom vymáhania verejnoprávnej pohľadávky?

2. Vyplýva z obmedzení a podmienok stanovených na výkon slobody pohybu občanov Európskej únie, ako aj z opatrení prijatých na ich vykonanie podľa práva Únie, za okolností existujúcich vo veci samej, že je prípustná vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje, že členský štát uloží svojmu štátnemu príslušníkovi ako konateľovi obchodnej spoločnosti zapísanej podľa práva dotknutého členského štátu z dôvodu nezaplateného dlhu tejto spoločnosti voči verejnej správe tohto štátu, ktorý je podľa práva tohto štátu kvalifikovaný ako ‚značný‘, donucovacie správne opatrenie ‚zákaz opustiť krajinu‘, napriek tomu, že vymáhanie tejto verejnej pohľadávky možno vykonať použitím konania o vzájomnej pomoci medzi členskými štátmi podľa smernice [2008/55/ES], ako aj podľa nariadenia [(ES) č. 1179/2008]?

3. Majú sa zásada proporcionality a [podmienky a obmedzenia výkonu] slobody pohybu občanov Európskej únie, ako aj opatrenia prijaté na ich vykonanie podľa práva Únie, a najmä kritériá stanovené v článku 27 ods. 1 a 2 smernice 2004/38… za okolností existujúcich v konaní vo veci samej vykladať v tom zmysle, že pripúšťajú, aby v prípade existencie dlhu obchodnej spoločnosti zapísanej podľa práva členského štátu voči verejnej správe, ktorý je podľa práva tohto štátu kvalifikovaný ako ‚značný‘, bolo fyzickej osobe, ktorá je konateľom spoločnosti – dlžníka, zakázané opustiť tento členský štát, pokiaľ zároveň existujú nasledujúce okolnosti:

– existencia ‚značného‘ dlhu voči štátu je považovaná za skutočné, aktuálne a dostatočne závažné ohrozenie, ktoré sa dotýka základného záujmu spoločnosti, vo vzťahu ku ktorému zákonodarca považoval za potrebné zaviesť konkrétne opatrenie ‚zákaz opustiť krajinu‘,

– neexistuje povinnosť posúdenia okolností súvisiacich s osobným správaním konateľa a so zásahom do jeho základných práv, ako je právo na výkon zárobkovej činnosti v inom pracovnoprávnom vzťahu spojenom s cestami do zahraničia,

– nie sú posudzované následky na obchodnú činnosť spoločnosti – dlžníka a možnosti splatenia dlhu voči štátu po uložení zákazu,

– zákaz sa uloží na základe návrhu, ktorý má záväznú povahu, pokiaľ je v ňom potvrdené, že existuje dlh určitej obchodnej spoločnosti voči štátu v ‚značnej výške‘, že dlh nie je zaistený v rozsahu istiny a úrokov a že osoba, voči ktorej sa navrhuje prijatie opatrenia zákazu, je konateľom uvedenej obchodnej spoločnosti,

– zákaz je platný do úplného splatenia alebo zaistenia pohľadávky štátu, bez toho, aby bolo stanovené, že adresát opatrenia zákazu môže požiadať o preskúmanie tohto zákazu orgán, ktorý zákaz uložil, a zohľadnenie lehôt premlčania dlhu sa nezohľadňuje?“

III – Konanie pred Súdnym dvorom

19. Písomné pripomienky predložili Súdnemu dvoru iba žalobca v konaní vo veci samej a Európska komisia.

IV – Právna analýza

A – Úvodné pripomienky

20. Na úvod treba pripomenúť, že Súdny dvor už článok 27 smernice 2004/38 vykladal v súvislosti s rozsudkom Jipa( ). V tejto veci bol žalobcovi v konaní vo veci samej orgánmi štátu, z ktorého pochádzal, uložený zákaz opustiť územie štátu z toho dôvodu, že sa na území iného členského štátu nachádzal v situácii nezákonného pobytu, čo viedlo k tomu, že bol repatriovaný do štátu svojho pôvodu. Aj keď vyššie uvedený rozsudok Jipa sám osebe nepostačuje na zodpovedanie prejudiciálnych otázok, ktoré sa vynárajú v rámci tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania, stačí konštatovať, že Súdny dvor zaujal v tomto kontexte určité postoje, ktoré sa zdá byť vhodné pripomenúť, než pristúpim k analýze tejto veci.

21. V tomto rozsudku Súdny dvor znovu potvrdil, že postavenie občana Únie udelené štátnym príslušníkom členských štátov podľa práva Únie im umožňuje využívať právo voľného pohybu, ktoré nevyhnutne zahŕňa aj právo opustiť územie ich štátu pôvodu,( ) čo okrem toho výslovne vyplýva z článku 4 ods. 1 smernice 2004/38( ). Z toho vyplýva, že na situáciu občana Únie, ktorému je vnútroštátnym opatrením zakázané opustiť územie svojho štátu pôvodu, sa vzťahuje právo voľného pohybu a pobytu občanov Únie v členských štátoch.( ) Súdny dvor však súčasne uznal, že „právo občanov Únie voľne sa pohybovať nie je nepodmienečné, ale môže podliehať obmedzeniam a podmienkam stanoveným v Zmluve, ako aj v predpisoch, ktoré boli prijaté na jej vykonanie“( ). Tieto obmedzenia a podmienky vyplývajú zo smernice 2004/38 a konkrétne z jej článku 27 ods. 1, ktorý „umožňuje členským štátom obmedziť voľný pohyb občanov Únie… najmä z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti“( ). Vzhľadom na paralelu, ktorú Súdny dvor stanovil medzi právom na vstup a právom na opustenie, treba zrejme konštatovať, že článok 27 ods. 1 smernice 2004/38 je základom, na ktorom sú členské štáty oprávnené podmienečne obmedziť voľnosť občanov Únie opúšťať územie ich štátov.

22. Stále v súvislosti s vyššie citovaným rozsudkom Jipa Súdny dvor pripomenul, že „hoci členské štáty môžu v súlade s ich vnútroštátnymi potrebami, ktoré môžu byť v jednotlivých členských štátoch a obdobiach rôzne, v podstate voľne stanoviť požiadavky verejného poriadku a verejnej bezpečnosti, stále platí, že v kontexte Spoločenstva a najmä na účely odôvodnenia odchýlky zo základnej zásady voľného pohybu osôb je potrebné tieto požiadavky chápať striktne v tom zmysle, že ich rozsah nemožno určiť jednostranne každým členským štátom bez kontroly zo strany orgánov [Únie]“( ).

23. Pripomínajúc samotné znenie článku 27 smernice 2004/38, Súdny dvor pokračoval tým, že spresnil, že podľa judikatúry „pojem verejný poriadok v každom prípade predpokladá, že popri porušení sociálneho poriadku, ktorým je každé porušenie zákona, je prítomné aj skutočné, existujúce a dostatočne závažné ohrozenie jedného zo základných záujmov spoločnosti“( ). Okrem toho vzhľadom na reštriktívny výklad, ktorý treba dať každej výnimke zo slobody pohybu, obmedzenie uvedenej slobody bude prípustné, iba ak vychádza „výlučne z osobného správania daného jednotlivca, pričom nemožno prijať odôvodnenia, ktoré nie sú priamo spojené s dotknutým individuálnym prípadom alebo vychádzajú z dôvodov verejnej prevencie“( ), takže „opatrenie obmedzujúce výkon práva voľného pohybu musí byť prijaté z dôvodov spojených s ochranou verejného poriadku… členského štátu, ktorý prijíma toto opatrenie“( ).

24. Vo svetle zásad, ktoré vyvodil Súdny dvor, treba teraz posúdiť situáciu, z ktorej vychádza tento návrh na začatie prejudiciálneho konania.

25. Skutočnosť, či pán Aladzhov už predtým využil svoju slobodu pohybu, zo spisu jasne nevyplýva, aj keď sa možno primerane domnievať, že činnosť, ktorú vykonáva ako riaditeľ predaja spoločnosti a ktorá ho podľa jeho tvrdení núti cestovať do zahraničia, ho už viedla k jej využitiu. V každom prípade, pokiaľ ide o právo na opustenie štátu, ako je zaručené právom Únie, nemôže byť predchádzajúci výkon slobody pohybu rozhodujúcim z dvoch hlavných dôvodov. Po prvé článok 4 ods. 1 smernice 2004/38 zaručuje toto právo na opustenie štátu bez toho, aby vyžadoval predchádzajúci výkon slobody pohybu.( ) Na druhej strane logika káže prijať záver, že voľný pohyb by bol nezmyselne zbavený svojej podstaty, ak by sa občania Únie mohli práva na opustenie svojho štátu pôvodu dovolávať iba za predbežnej podmienky, že územie uvedeného štátu už opustili a potom sa naň zase vrátili. Zatiaľ čo situácia v už citovanom rozsudku Jipa bola práve takáto,( ) s prihliadnutím na predchádzajúce poznámky navrhujem, aby konštatovania uvedené v predmetnom rozsudku boli prebraté aj na situáciu občana, ktorý sa v rámci Únie ešte nepohyboval. Toto posúdenie okrem toho potvrdzuje článok 3 smernice 2004/38, ktorý uvádza, že táto smernica „sa uplatňuje na všetkých občanov Únie, ktorí sa pohybujú alebo zdržiavajú v členskom štáte inom, ako je členský štát, ktorého štátnymi príslušníkmi sú“. Situácia, v akej je pán Aladzhov, tak nepochybne patrí do pôsobnosti práva voľného pohybu a pobytu občanov Únie v členských štátoch, ako je zaručené smernicou 2004/38.

26. Základný problém, ktorý táto vec nastoľuje, je teda iný. Súdny dvor je tu vyzvaný, aby určil, či v súlade so smernicou 2004/38 možno obmedziť voľný pohyb občanov Únie z dôvodov súvisiacich s vymáhaním verejných pohľadávok, ktoré majú v prejednávanej veci podobu daňových dlhov. Inými slovami, vzniká otázka, či a v akom rozsahu môže členský štát s odvolaním sa na verejný poriadok odôvodniť opatrenie spočívajúce v zákaze opustenia územia štátu, uložené jednému z jeho vlastných štátnych príslušníkov z dôvodu, že tento štátny príslušník má dlh, ktorý je z hľadiska štátnej pokladnice považovaný za značný. Na účel posúdenia, či takéto opatrenie je v súlade s ustanoveniami článku 27 smernice 2004/38, argumentácia, podľa ktorej treba postupovať, zahŕňa dve etapy, ktoré sa podľa môjho názoru dosť odlišujú. Najprv treba určiť, či dôvod uvádzaný v odôvodnení môže patriť medzi dôvody uvedené v článku 27 ods. 1 smernice 2004/38; v nadväznosti na to pôjde o overenie proporcionality uvedeného opatrenia za uplatnenia kritérií uvedených v článku 27 ods. 2 smernice 2004/38, teda o overenie, ktoré sa bude vykonávať v rámci analýzy druhej a tretej prejudiciálnej otázky, ktoré bude treba skúmať spoločne.

B – O prvej otázke

27. Než v rámci tejto prvej etapy prikročím k podrobnému posúdeniu, musím konštatovať, že bulharská vláda nevyjadrila prianie vstúpiť do tohto prejudiciálneho konania ako vedľajší účastník. Súdny dvor teda nemá konkrétne vysvetlenie, ktoré mohla uvedená vláda predložiť, pokiaľ ide o ciele, ktoré sledujú jej vlastné právne predpisy, o ktoré ide v konaní vo veci samej; s prihliadnutím na stav spisu ma táto okolnosť núti k záveru, že pre Súdny dvor by bolo riskantné posudzovať uvedené ciele s konečnou platnosťou iba na základe domnienok, takže konečné posúdenie musí byť do značnej miery ponechané na vnútroštátny súd.

28. Okrem toho poznamenávam, že vnútroštátny súd v návrhu na začatie prejudiciálneho konania aj v samotnom znení prvej otázky poukazuje na nezrovnalosť medzi bulharskou ústavou – ktorá neuvádza odôvodnenie založené na dôvode verejného poriadku – a vnútroštátnym zákonom, na základe ktorého bolo žalobcovi v konaní vo veci samej uložené sporné rozhodnutie a ktorý, pokiaľ ide o neho, taký dôvod uvádza. Poznamenávam však, že opatrenie, ktorého adresátom je pán Aladzhov, bolo prijaté na základe spojených ustanovení ZBLD a DOPK. Otázka, či skutočnosť, že do znenia príslušného článku bulharskej ústavy nie je vložený odkaz na verejný poriadok, je dôsledkom vedomého úmyslu ústavodarnej moci obmedziť, ako to smernica sama nerobí, pôsobnosť obmedzenia voľného pohybu, patrí do debaty, ktorú si musia vyriešiť bulharské politické a súdne orgány a ktorá je teda v dôsledku toho mimo právomoci Súdneho dvora, a to úplne rovnako ako otázka súladu zákona s bulharskými ústavnými predpismi. Z tohto dôvodu sa v ďalších záveroch sústredím iba na určenie, či zákaz opustiť územie členského štátu Únie uložený štátnemu príslušníkovi uvedeného štátu ako konateľovi obchodnej spoločnosti zapísanej podľa práva uvedeného štátu z dôvodu nezaplateného dlhu tejto spoločnosti vo vzťahu k verejnej správe môže v zásade patriť pod dôvod vychádzajúci z ochrany verejného poriadku v zmysle článku 27 ods. 1 smernice 2004/38 a prebratý do vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré boli základom uvedeného zákazu.

29. Keďže toto bolo spresnené, venujme sa teraz jadru prvej otázky.

30. Začnem tým, že v rámci našej veci zrelativizujem význam rozsudku Riener v. Bulharsko vydaného Európskym súdom pre ľudské práva( ). V tomto rozsudku sa Európsky súd pre ľudské práva vyslovil k tomu, či je v súlade s článkom 2 protokolu č. 4 k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „EDĽP“)( ) opatrenie spočívajúce v zákaze opustenia bulharského územia uložené rakúsko-bulharskej štátnej príslušníčke z toho dôvodu, že má voči verejnej správe dlh vo veľmi významnej výške.( ) Európsky súd pre ľudské práva pri tej príležitosti rozhodol, že účelom, ktorý sledujú bulharské právne predpisy, je zaručiť úhradu daní( ) a že prijaté opatrenie teda sleduje účel zachovania verejného poriadku a práv a slobôd iných v zmysle EDĽP( ). Pokiaľ Európsky súd pre ľudské práva mohol takto rozhodnúť, bolo to preto, lebo právo EDĽP a jeho protokolov pripúšťa, že verejného poriadku sa možno dovolávať aj na ekonomické účely( ), čiže nestanovuje obmedzenie, ktoré by sa podobalo tomu, aké je uvedené v článku 27 ods. 1 in fine smernice 2004/38. Právny poriadok Únie teda toleruje zásahy do práva voľného pohybu občanov Únie v omnoho obmedzenejšom počte prípadov a poskytuje vyššiu mieru ochrany, než je miera poskytovaná systémom EDĽP.

31. Článok 27 smernice 2004/38 vyžaduje, aby uplatnenie verejného poriadku vychádzalo z dôvodov, ktoré súvisia s ochranou „jedného zo základných záujmov spoločnosti“( ), pričom súčasne vylučuje uplatňovať verejný poriadok na „ekonomické účely“( ). Ide teda o to, aký skutočný cieľ sleduje vnútroštátna právna úprava. V tejto súvislosti poskytol jediné dostupné údaje vnútroštátny súd, ktorý bez ďalších podrobností uviedol, že Bulharská republika „prijíma opatrenia vo vzťahu k splateniu verejnoprávnych dlhov na zaistenie rozpočtových príjmov, keďže zaistenie týchto príjmov je otázkou všeobecného záujmu“( ). Znenie prejudiciálnej otázky sa obmedzuje na pripomenutie, že opatrenie sa prijíma s cieľom zabezpečiť rozpočtové príjmy členského štátu, ale tiež uvádza, že vymáhanie verejných pohľadávok sleduje vo vnútroštátnom práve cieľ „ochrany práv ostatných občanov“. Existencia daňového dlhu na strane spoločnosti – dlžníka je okrem toho prezentovaná ako nebezpečenstvo „dotýkajúce sa vyššieho záujmu spoločnosti“, avšak bez toho, aby bol tento záujem definovaný.

32. Vo vzťahu k takému prípadu je možný dvojaký výklad.

33. Buď sa možno domnievať, že vymáhanie daňových dlhov nemá iný účinok, než prinútiť dlžníka, aby splnil tento dlh. Ide teda o koncepciu, ktorá štát pripodobuje k akémukoľvek hospodárskemu subjektu pokúšajúcemu sa vymôcť svoju pohľadávku, ktorá je zadržiavaná. Štát v zásade, ak nie výlučne, sleduje ekonomické ciele. Pokiaľ je jediným sledovaným cieľom zabezpečiť príjmy štátu, bolo by odôvodnenie vychádzajúce z verejného poriadku na základe článku 27 ods. 1 smernice 2004/38 jasne neprípustné.( )

34. K problému však možno pristúpiť odlišne, vzhľadom na celkom zvláštnu povahu veriteľa v prejednávanej veci a na určenie dane. Nemožno vylúčiť, že bulharské právne predpisy vychádzajú z iných než hospodárskych úvah, keďže každý daňovník tým, že hradí svoje daňové dlhy, berie na vedomie svoju príslušnosť k celku, voči ktorému tak dáva najavo svoju solidaritu. Platenie dane v zásade slúži na financovanie určitých činností, ktoré sú výsadou štátu, alebo na financovanie infraštruktúry, a pokiaľ by sme sa pridŕžali tohto nazerania, bolo by jednoduché dospieť k záveru, že platenie dane sleduje ekonomický cieľ. Taký prístup sa mi však zdá zjednodušujúci, pretože nejde o financovanie akejkoľvek činnosti alebo akejkoľvek infraštruktúry. Okrem výberu dane je v hre trvalosť základných funkcií štátu – alebo možno prinajmenšom –, rovnako ako základy spoločenskej solidarity a vôle žiť spolu v predmetnom spoločenstve. Možno v tomto zmysle treba vykladať myšlienku vyjadrenú vnútroštátnym súdom, že účelom, ktorý sleduje opatrenie, o ktoré ide v konaní vo veci samej, je aj účel „ochrany práv ostatných občanov“. V každom prípade myšlienka – celkom bežná –, podľa ktorej je funkciou dane získať pre štát prostriedky s cieľom ich prerozdelenia na zabezpečenie minimálnej sociálnej súdržnosti, sa mi zdá veľmi vzdialená od čisto ekonomickej logiky, ktorá sa vyznačuje úsilím o osobný zisk za každú cenu.

35. Podľa môjho názoru preto nemožno systematicky a automaticky redukovať obhajované základné kolektívne záujmy, pokiaľ ide o zavedenie dane alebo jej vymáhanie zo strany štátu, iba na ich ekonomický rozmer, pričom Súdny dvor pripustil, že skutočnosť, že právna úprava umožňuje vedľa účelov, ktoré patria pod dôvod výnimky, dosiahnuť ďalšie prípadne sledované ekonomické ciele, nevylučuje možnosť dovolávať sa uvedeného dôvodu výnimky.( )

36. V každom prípade prislúcha členskému štátu, o ktorého právnu úpravu ide, aby mimoriadne podrobne objasnil a vysvetlil dôvody, prečo zastáva názor, že nevymoženie daňových dlhov by skutočne ohrozilo verejný poriadok v tomto štáte. V tejto súvislosti, bez toho, aby som sa staval proti uznaniu možnej súvislosti medzi vymáhaním daňových dlhov a zachovaním verejného poriadku, zastávam názor, že verejného poriadku sa možno dovolávať iba za celkom výnimočných okolností, ktoré si vyžadujú, aby dotknutý členský štát zvlášť presne preukázal a zdôraznil dôvody, pre ktoré sa domnieva, že verejný poriadok v tomto štáte je ohrozovaný tým, že nie je vymožený určitý daňový dlh, a to o to viac, že sa mi nezdá, že by výška dlhu, od ktorej možno prijať opatrenie obmedzujúce voľný pohyb, hoci je vnútroštátnym právom považovaná za značnú, bola na prvý pohľad schopná spochybniť základné záujmy, na ktoré som práve poukázal.

37. Z vyššie uvedených okolností teda možno vyvodiť dva závery. Po prvé podľa môjho názoru a priori a za všetkých okolností nemožno vylúčiť predpoklad, že vymáhanie daňových dlhov môže za určitých okolností patriť pod výnimku súvisiacu s verejným poriadkom. Po druhé rozhodnutie o otázke, či sa v konaní vo veci samej možno dovolávať verejného poriadku ako odôvodnenia pre opatrenie, ktorým sa obmedzuje voľný pohyb občanov Únie, bude od vnútroštátneho súdu vyžadovať, aby skúmal celkovú filozofiu svojho vnútroštátneho daňového systému, ako aj konkrétny kontext, v ktorom bolo sporné opatrenie prijaté. Nakoniec si dovoľujem pripomenúť, že posúdenie zlučiteľnosti opatrenia, o ktoré ide v konaní vo veci samej, s právom Únie sa nekončí pri určení motívu odôvodnenia, ktoré uvádza, pretože uvedené opatrenie musí okrem toho zodpovedať ostatným kritériám stanoveným článkom 27 ods. 2 smernice 2004/38, čo bude predmetom analýzy v rámci posúdenia druhej a tretej otázky.

38. Za týchto okolností a vzhľadom na medzery v spise navrhujem na prvú otázku položenú vnútroštátnym súdom odpovedať v tom zmysle, že opatrenie zákazu opustiť územie členského štátu Únie, ktorý bol uložený štátnemu príslušníkovi uvedeného štátu ako konateľovi obchodnej spoločnosti zapísanej podľa práva dotknutého členského štátu z dôvodu nezaplateného dlhu tejto spoločnosti voči verejnej správe, môže v zásade patriť pod dôvod obmedzenia založený na verejnom poriadku v zmysle článku 27 ods. 1 smernice 2004/38 za podmienky, že vymáhanie uvedeného dlhu sleduje iné vyššie záujmy než ekonomické, ktoré sú v dôsledku nevymoženia skutočne ohrozené, čo prislúcha overiť vnútroštátnemu súdu, stanoviac dôvody, z ktorých vychádzajú vnútroštátne právne predpisy, z ktorých uvedené opatrenie vychádza, ako aj zvláštne okolnosti, ktoré sprevádzali prijatie uvedeného opatrenia.

C – O druhej a tretej otázke

39. Svojou druhou a treťou otázkou, ktoré treba posudzovať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či opatrenie zákazu opustiť územie štátu uložené žalobcovi v konaní vo veci samej spĺňa podmienky stanovené v článku 27 ods. 2 smernice 2004/38. Podľa znenia tohto odseku nepostačuje, aby účel sledovaný opatrením obmedzujúcim voľný pohyb občana Únie patril medzi motívy odôvodnenia, ako sú definované v článku 27 ods. 1 smernice 2004/38. Také opatrenie musí okrem toho spĺňať test proporcionality, musí byť založené výlučne na osobnom správaní dotknutého jednotlivca, ktoré musí predstavovať skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti.

40. Pokiaľ ide o súlad opatrenia, o ktoré ide v konaní vo veci samej a ku ktorému má Súdny dvor na výslovnú výzvu vnútroštátneho súdu zaujať stanovisko, so zásadou proporcionality, treba sa podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora ubezpečiť, že obmedzenie práva opustiť územie štátu vyplývajúce z vnútroštátneho opatrenia je spôsobilé zaručiť uskutočnenie cieľa, ktoré sleduje, a že neprekračuje medze toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné.( ) Inými slovami, kvôli splneniu podmienok uvedených v článku 27 ods. 2 smernice 2004/38 sa musí opatrenie, ktoré sa žalobcu v konaní vo veci samej týka, ukazovať ako vhodné a potrebné na dosiahnutie sledovaného cieľa.( ) Okrem toho na účely posúdenia jeho primeranej povahy treba zobrať do úvahy aj koherentnosť a systematiku právnej úpravy, ktorá je základom obmedzujúceho opatrenia.( )

41. Uveďme teda, že predmetné opatrenie bolo uložené iba žalobcovi v konaní vo veci samej ako konateľovi spoločnosti – dlžníkovi, hoci táto spoločnosť má celkovo troch konateľov, ktorí majú podľa vyjadrenia vnútroštátneho súdu a žalobcu v konaní vo veci samej rovnaké práva na zastupovanie spoločnosti „spoločne a nerozdielne“. Podľa vnútroštátneho súdu je uloženie sporného opatrenia práve pánovi Aladzhovovi „subjektívne a bez konkrétnych kritérií“. Okrem toho zbavenie žalobcu v konaní vo veci samej jeho práva opustiť územie štátu, hoci príjmy, ktoré môže získať zo svojej profesijnej činnosti, závisia práve od výkonu tohto práva, sa zdá byť do určitej miery v rozpore so samotným účelom vymáhania daňových dlhov. Za týchto okolností je prinajmenšom prípustné pochybovať o systematickosti a koherentnosti vnútroštátnych právnych predpisov.

42. Ako som už poznamenal, je rovnako nevyhnutné položiť si otázku, či je dlh, ktorý má byť vymožený, skutočne značný. V tejto súvislosti pripomínam, že prah, od ktorého bulharské právo umožňuje daňovým úradom požadovať od orgánov ministerstva vnútra, aby prijali opatrenia spočívajúce v zákaze opustenia územia štátu, predstavuje 5 000 BGN, teda zhruba ekvivalent 2 500 eur. Pritom aj v tomto bode mám pochybnosť o tom, že všetky dlhy v tejto výške vzniknuté vo vzťahu k štátu majú skutočne takú povahu, aby ohrozili iné základné záujmy, než sú ekonomické, ako som uviedol v rámci prvej otázky, s výnimkou celkom výnimočnej situácie, ktorú bude musieť vnútroštátny súd tiež mimoriadne podrobne preskúmať.

43. Nakoniec ťažko možno tvrdiť, že neexistujú alternatívne opatrenia, ktoré sú rovnako účinné, ale zároveň menej zasahujú do práva voľného pohybu. Opatrenie uložené žalobcovi v konaní vo veci samej nie je časovo obmedzené a nezdá sa, že by mohlo byť predmetom preskúmania, pokiaľ nebude dlh vymožený alebo pokiaľ nebudú poskytnuté záruky zodpovedajúce jeho výške. Možnosti preskúmania rozhodnutia, ako aj žaloby proti rozhodnutiu sa podľa údajov vnútroštátneho súdu zdajú byť pomerne obmedzené, až nemožné. Okrem toho akýkoľvek zásah do práva voľného pohybu so sebou prináša potenciálny zásah do celého radu základných práv, ktorých uplatňovanie závisí od slobody vycestovať a vrátiť sa. Ide teda o mimoriadne obmedzujúce opatrenie, ktoré sa žalobcu v konaní vo veci samej dotklo s celkovo relatívnou účinnosťou, keď, ako sa zdá, má za účinok, že pán Aladzhov má prekážky pri výkone svojej profesionálnej činnosti. Pán Aladzhov dôvodne poznamenáva, že by bolo možné zvažovať zrážky z platu. Okrem toho treba zobrať do úvahy aj všetky alternatívne prostriedky postupu, ktoré ponúka právo Únie. Z tohto dôvodu treba zjavne zohľadniť, ako to uvádza vnútroštátny súd, možnosť využiť konanie o vzájomnej pomoci pri vymáhaní pohľadávok vyplývajúcich najmä z dane z pridanej hodnoty a ciel( ) – dane a ciel, z ktorých práve vznikol dlh spoločnosti, ktorej jedným z troch konateľov je pán Aladzhov. Toto konanie tak zaručuje Bulharsku, aby aj za predpokladu, že by pán Aladzhov využil svoje právo opustiť územie štátu a trvale sa usadil na území iného členského štátu, bez ohľadu na túto zmenu by sa nemohol zbaviť svojich daňových povinností, ktoré vznikli voči bulharskej štátnej pokladnici.

44. S prihliadnutím na všetky tieto úvahy treba podľa môjho názoru prijať záver o neprimeranom zásahu do výkonu práva dotknutej osoby opustiť územie štátu. Už teraz sa možno domnievať, že za predpokladu, že by na odôvodnenie opatrenia obmedzujúceho voľný pohyb občana Únie, ako je zakotvený v smernici 2004/38, bolo možné dovolávať sa verejného poriadku, článok 27 ods. 2 uvedenej smernice takému opatreniu bráni už len na základe porušenia zásady proporcionality.

45. Okrem toho, a ak sa napriek tomuto záveru Súdny dvor rozhodne pokračovať v prieskume kritérií stanovených článkom 27 ods. 2 smernice 2004/38, treba tiež konštatovať, že sporné opatrenie sa nezakladá výlučne na osobnom správaní žalobcu v konaní vo veci samej ani nebolo prijaté vzhľadom na skutočnosť, že predstavuje skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu pre jeden zo základných záujmov bulharskej spoločnosti. Zo stavu vnútroštátneho práva totiž vyplýva, že od momentu, keď verejný vykonávateľ požiadal príslušné orgány ministerstva vnútra o uloženie opatrenia spočívajúceho v zákaze opustenia územia štátu, tieto orgány sú povinné tak urobiť. Ide tu o prípad právomoci, ktorá je obmedzená v tom zmysle, že orgán je pri rozhodovaní viazaný návrhom, ktorý mu bol predložený. Postačuje, aby verejný vykonávateľ vo svojej žiadosti uviedol, že existuje daňový dlh presahujúci 5 000 BGN, že bolo začaté exekučné konanie, identifikáciu spoločnosti – dlžníka a konateľa, ktorý je adresátom rozhodnutia o zákaze opustiť územie štátu. Žiadosť verejného vykonávateľa teda nie je založená na osobnom správaní pána Aladzhova. Verejný vykonávateľ nepreukázal, že pán Aladzhov predstavuje skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu. Nie je možné tvrdiť ani to, že takúto hrozbu predstavuje samotná skutočnosť byť dlžníkom daňového dlhu presahujúceho 5 000 BGN, pretože článok 27 ods. 2 druhý pododsek smernice 2004/38 celkom jasne stanovuje, že túto hrozbu musí predstavovať správanie osoby, a nie skutkový stav. Zo spisu okrem toho vyplýva, že sporné rozhodnutie neobsahuje nijaký odkaz na subjektívne a aktuálne okolnosti vychádzajúce z osobného správania dotknutého jednotlivca (ako napríklad situáciu recidívy daňového podvodu veľkého rozsahu alebo zorganizovanie podvodného úpadku), ktoré by mohlo prípadne odôvodňovať, aby jeho predmetom bola len dotknutá osoba.

46. Za týchto okolností treba prijať záver, že článku 27 ods. 2 smernice 2004/38 odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje, že členský štát prijme donucujúce správne opatrenie „zákazu opustenia krajiny“ vo vzťahu k niektorému zo svojich štátnych príslušníkov ako konateľovi obchodnej spoločnosti zapísanej podľa práva dotknutého členského štátu z dôvodu nezaplateného dlhu tejto spoločnosti voči verejnej správe toho istého štátu, pokiaľ zo spisu vyplýva, že po prvé toto rozhodnutie sa zdá byť v rozpore so zásadou proporcionality a po druhé uvedené opatrenie nevychádza z posúdenia osobného správania dotknutého jednotlivca ako správania predstavujúceho skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu.

V – Návrh

47. Na základe vyššie uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Administrativen sad Sofia‑grad takto:

1. Opatrenie zákazu opustiť územie členského štátu Únie, ktorý bol uložený štátnemu príslušníkovi uvedeného štátu ako konateľovi obchodnej spoločnosti zapísanej podľa práva dotknutého členského štátu z dôvodu nezaplateného dlhu tejto spoločnosti voči verejnej správe, môže v zásade patriť pod dôvod obmedzenia založený na verejnom poriadku v zmysle článku 27 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, za podmienky, že vymáhanie uvedeného dlhu sleduje iné vyššie záujmy než ekonomické, ktoré sú v dôsledku nevymoženia skutočne ohrozené, čo prislúcha overiť vnútroštátnemu súdu, stanoviac dôvody, z ktorých vychádzajú vnútroštátne právne predpisy, z ktorých uvedené opatrenie vychádza, ako aj zvláštne okolnosti, ktoré sprevádzali prijatie uvedeného opatrenia.

2. Článku 27 ods. 2 smernice 2004/38 odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje, že členský štát prijme donucujúce správne opatrenie „zákazu opustenia krajiny“ vo vzťahu k niektorému zo svojich štátnych príslušníkov ako konateľovi obchodnej spoločnosti zapísanej podľa práva dotknutého členského štátu z dôvodu nezaplateného dlhu tejto spoločnosti voči verejnej správe toho istého štátu a považovaného podľa vnútroštátneho práva za značnú sumu, pokiaľ zo spisu vyplýva, že po prvé toto rozhodnutie sa zdá byť v rozpore so zásadou proporcionality a po druhé uvedené opatrenie nevychádza z posúdenia osobného správania dotknutého jednotlivca ako správania predstavujúceho skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu.