NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

VERICA TRSTENJAK

prednesené 16. decembra 2010 ( )

Vec C‑28/09

Európska komisia

proti

Rakúskej republike

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Článok 226 ES – Články 28 ES až 30 ES – Cezalpská nákladná doprava – Sektorový zákaz premávky kamiónov s hmotnosťou nad 7,5 tony prevážajúcich určité tovary – Obmedzenie voľného pohybu tovarov – Odôvodnenie – Kvalita ovzdušia – Ochrana zdravia a životného prostredia – Zásada proporcionality“

Obsah





I – Úvod

II – Právny rámec

A – Právo Únie

1. Smernica 96/62/ES

2. Smernica 1999/30/ES

3. Smernica 2008/50/ES

B – Vnútroštátne právo

1. Zákon o ochrane ovzdušia proti znečisťovaniu

2. Nariadenie o sektorovom zákaze premávky

III – Skutkový stav

IV – Konanie pred podaním žaloby

V – Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania

VI – Hlavné tvrdenia účastníkov konania

VII – Právne posúdenie

A – Nariadenie o sektorovom zákaze premávky ako opatrenie na prebratie smerníc 96/62 a 1999/30

B – O existencii obmedzenia voľného pohybu tovarov

C – O odôvodnení obmedzenia voľného pohybu tovarov

1. Vzťah medzi nariadením o sektorovom zákaze premávky a základnými právami Spoločenstva

2. Odôvodnenie na základe dôvodov súvisiacich s ochranou životného prostredia

a) Naliehavé dôvody súvisiace s ochranou životného prostredia

b) Posúdenie proporcionality

i) O vhodnosti nariadenia o sektorovom zákaze premávky

ii) O nevyhnutnosti nariadenia o sektorovom zákaze premávky

iii) O primeranosti nariadenia o sektorovom zákaze premávky

c) Predbežný návrh

VIII – Zhrnutie

IX – Trovy konania

X – Návrh

I – Úvod

1. Táto vec vychádza zo žaloby o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES( ), ktorou Európska komisia žiada, aby Súdny dvor určil, že zavedením zákazu premávky kamiónov nad 7,5 tony prevážajúcich určité tovary po istom úseku diaľnice A 12 porušila Rakúska republika svoje povinnosti v zmysle článkov 28 ES a 29 ES.

2. Pre toto konanie je charakteristická skutočnosť, že Súdny dvor vo svojom rozsudku z 15. novembra 2005, Komisia/Rakúsko( ), už uviedol, že podobný sektorový zákaz premávky po diaľnici A 12 predstavuje porušenie článkov 28 ES a 29 ES, a skonštatoval zodpovedajúce nesplnenie povinnosti zo strany Rakúskej republiky. Vzhľadom na tento rozsudok sa Rakúska republika usilovala upraviť predmetný sektorový zákaz premávky v súlade s právom Únie. Na tento účel na jednej strane prijala nový sektorový zákaz premávky v rámci súboru opatrení zameraných na zlepšenie kvality okolitého ovzdušia pozdĺž diaľnice v údolí rieky Inn a na druhej strane sa pokúsila vytvoriť alternatívne možnosti nákladnej dopravy, ktorej sa týkal sektorový zákaz premávky.

3. Komisia v tomto smere uvádza, že uvítala a podporila väčšinu zo súboru opatrení, ktoré Rakúska republika vypracovala s cieľom zlepšiť kvalitu okolitého ovzdušia pozdĺž diaľnice v údolí rieky Inn. Zastáva však názor, že sektorový zákaz premávky, ktorý je v nich obsiahnutý, opäť porušuje zásadu proporcionality, a preto bola nútená podať ďalšiu žalobu. Keďže nový sektorový zákaz premávky po diaľnici A 12 sa z právneho i skutkového hľadiska líši od zákazu premávky, ktorého nezákonnosť skonštatoval Súdny dvor v rozsudku z 15. novembra 2005, táto žaloba o nesplnenie povinnosti bola správne podaná na základe článku 226 ES( ).

II – Právny rámec

A – Právo Únie( )

1. Smernica 96/62/ES

4. Všeobecným cieľom smernice Rady 96/62/ES z 27. septembra 1996 o posudzovaní a riadení kvality okolitého ovzdušia( ) je v súlade s jej článkom 1 definovať základné zásady spoločnej stratégie zameranej na:

– definovanie a stanovenie cieľov pre kvalitu okolitého ovzdušia v Spoločenstve navrhované na zabránenie, prevenciu alebo zníženie škodlivých vplyvov na ľudské zdravie a životné prostredie ako celok,

– posúdenie kvality okolitého ovzdušia v členských štátoch na základe spoločných metód a kritérií,

– získavanie primeraných informácií o kvalite voľného ovzdušia a zabezpečenie ich dostupnosti pre verejnosť, napríklad okrem iného prostredníctvom výstražných prahov,

– udržiavanie kvality okolitého ovzdušia tam, kde je dobrá, a v ostatných prípadoch jej zlepšovanie.

5. Podľa článku 4 smernice 96/62 Rada Európskej únie prijme na návrh Komisie právne predpisy stanovujúce limitné hodnoty a v prípade potreby aj výstražné prahy pre znečisťujúce látky uvedené v prílohe I tejto smernice, medzi ktoré patrí aj oxid dusičitý (NO 2 ).

6. V zmysle článku 7 ods. 1 smernice 96/62 členské štáty prijmú nevyhnutné opatrenia na zabezpečenie súladu s limitnými hodnotami.

7. Článok 8 ods. 3 smernice 96/62 stanovuje, že v zónach a aglomeráciách, v ktorých je úroveň jednej alebo viacerých znečisťujúcich látok vyššia ako limitná hodnota plus hranica tolerancie, členské štáty prijmú také opatrenia, aby zabezpečili vypracovanie alebo realizáciu plánu alebo programu na dosiahnutie limitných hodnôt v rámci určeného časového limitu. Minimálne informácie, ktoré musia obsahovať tieto – verejnosti prístupné – plány alebo programy, sú stanovené v prílohe IV smernice.

2. Smernica 1999/30/ES

8. Limitné hodnoty pre NO 2 sú stanovené v smernici Rady 1999/30/ES z 22. apríla 1999 o limitných hodnotách oxidu siričitého, oxidu dusičitého a oxidov dusíka, tuhých znečisťujúcich látok a olova v okolitom ovzduší.( )

9. Podľa odôvodnenia č. 4 smernice sú limitné hodnoty stanovené v tejto smernici minimálnymi požiadavkami a v súlade s článkom 176 ES členské štáty môžu zachovať alebo zaviesť prísnejšie ochranné opatrenia.

10. Článok 4 tejto smernice znie:

„1. Členské štáty prijmú potrebné opatrenia, aby koncentrácie oxidu dusičitého a v prípade, že je to aktuálne, oxidov dusíka v okolitom ovzduší posúdené v súlade s článkom 7 neprekročili po určených termínoch limitné hodnoty uvedené v časti I prílohy II.

Hranice tolerancie uvedené v časti I prílohy II budú platiť v súlade s článkom 8 smernice 96/62/ES.

2. Výstražný prah v prípade koncentrácií oxidu dusičitého v okolitom ovzduší bude uveden[ý] v časti II prílohy II.“

11. V časti I prílohy II smernice 1999/30 je hodinová limitná hodnota NO 2 , ktorá nesmie byť prekročená viac ako 18‑krát za kalendárny rok, stanovená na 200 μg/m3 plus hranica tolerancie, ktorá postupne klesá do 1. januára 2010. Ročná limitná hodnota NO 2 je stanovená na 40 μg/m3 plus hranica tolerancie, ktorá postupne klesá do 1. januára 2010. Vzhľadom na tieto postupne klesajúce hranice tolerancie musia byť tieto limitné hodnoty in fine dodržané k 1. januáru 2010.

3. Smernica 2008/50/ES

12. Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/50/ES z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe( ) nahrádza spolu štyri smernice, okrem iných aj smernice 96/62 a 1999/30, a jedno rozhodnutie. V prílohe XI tejto smernice sú stanovené hodinové a ročné limitné hodnoty NO 2 , ako aj hranice tolerancie. Tieto limitné hodnoty a hranice tolerancie sú totožné s tými, ktoré figurujú v časti I prílohy II smernice 1999/30. Termín na dodržanie limitných hodnôt je v zásade tiež stanovený na 1. január 2010.

B – Vnútroštátne právo

1. Zákon o ochrane ovzdušia proti znečisťovaniu

13. Smernice 96/62 a 1999/30 boli do rakúskeho práva prebraté prostredníctvom zmien a doplnení zákona o ochrane ovzdušia proti znečisťovaniu, ktorým sa zmenil a doplnil zákonník priemyselných právnych predpisov a práce z roku 1994 (Gewerbeordnung 1994), zákon o boji proti znečisťovaniu atmosféry kotlami (Luftreinhaltegesetz für Kesselanlagen), banský zákon z roku 1975 (Berggesetz 1975), zákon o nakladaní s odpadmi (Abfallwirtschaftsgesetz) a zákon o ozóne (Ozongesetz) (Immissionsschutzgesetz-Luft, ďalej len „IG‑L“).

14. Podľa článku 3 ods. 1 IG‑L sa limitné emisné hodnoty stanovené v prílohách 1 a 2 uplatňujú v oblasti ochrany ľudského zdravia na celom území. V prílohe 1 je stanovená ročná limitná hodnota emisií NO 2 na 30 μg/m3. Príloha 1 predpokladá aj hranicu tolerancie 30 μg/m3, ktorá sa postupne znižuje. Podľa týchto údajov dosahujú limitné hodnoty emisií NO 2 in fine 40 μg/m3 v rokoch 2006 až 2009 a 35 μg/m3 v roku 2010.

15. Podľa článku 10 IG‑L je opatrenia potrebné zverejniť v podobe nariadenia najneskôr 24 mesiacov po roku, v ktorom bolo zaznamenané prekročenie limitnej hodnoty. Medzi opatrenia, ktoré je možné prijať, patria podľa článku 16 ods. 1 bod 4 IG‑L zákazy premávky motorových vozidiel.

2. Nariadenie o sektorovom zákaze premávky

16. Na základe článku 10 a 16 ods. 1 bod 4 IG‑L prijal predseda krajinskej vlády Tirolska 17. decembra 2007 nariadenie zakazujúce diaľkovú prepravu určitých tovarov po diaľnici A 12 v údolí rieky Inn (ďalej len „nariadenie o sektorovom zákaze premávky“). Toto nariadenie znie:

„…

Článok 1 – Predmet právnej úpravy

Cieľom tohto nariadenia je znížiť emisie znečisťujúcich látok súvisiace s ľudskou činnosťou, ktorá spôsobila prekročenie limitných emisných hodnôt, a zlepšiť tak kvalitu ovzdušia. Toto zlepšenie umožní zabezpečiť trvalú ochranu ľudského zdravia, ako aj fauny a flóry, ich spoločenstiev, biotopov a interakcií a hmotného a kultúrneho bohatstva proti látkam znečisťujúcim atmosféru, ako aj ochranu osôb proti zvlášť škodlivým látkam znečisťujúcim atmosféru.

…

Článok 3 – Zákaz

Premávka po diaľnici A 12 v údolí rieky Inn medzi kilometrom 6,350 na území obce Langkampfen a kilometrom 90,00 na území obce Zirl sa v oboch smeroch zakazuje týmto vozidlám:

nákladným vozidlám alebo poloprívesom, ktorých maximálna povolená hmotnosť je vyššia ako 7,5 tony, a nákladným vozidlám s prívesnými zariadeniami, ktorých maximálna dodatočná povolená hmotnosť presahuje 7,5 tony, pokiaľ by prepravovali nasledujúce tovary:

a) od 2. mája 2008:

1. všetky odpady obsiahnuté v európskom zozname odpadov [uvedenom v rozhodnutí Komisie 2000/532/ES z 3. mája 2000 nahradzujúcom rozhodnutie 94/3/ES, ktorým sa vydáva zoznam odpadov podľa článku 1 písm. a) smernice Rady 75/442/EHS o odpadoch, a rozhodnutie Rady 94/904/ES, ktorým sa vydáva zoznam nebezpečných odpadov podľa článku 1 ods. 4 smernice Rady 91/689/EHS o nebezpečných odpadoch (Ú. v. ES L 226, s. 3; Mim. vyd. 15/005, s. 151), v znení vyplývajúcom z rozhodnutia Rady 2001/573/ES z 23. júla 2001, ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie Komisie 2000/532/ES, pokiaľ ide o zoznam odpadov (Ú. v. ES L 203, s. 18; Mim. vyd. 15/006, s. 165)],

2. štrk, hlinu, vykopanú zeminu,

b) od 1. januára 2009:

1. guľatinu, kôru a korok,

2. železné a neželezné rudy,

3. motorové vozidlá a prívesy,

4. oceľ s výnimkou výstuží a konštrukčnej ocele dodávanej na stavby,

5. mramory a travertíny,

6. dlažby a obklady (keramické).

Článok 4 – Výnimky

1. Bez toho, aby boli dotknuté výnimky stanovené v článku 16 ods. 2 IG‑L, sa zákaz stanovený v článku 3 nevzťahuje na:

a) používanie motorových vozidiel, ktoré sa nakladajú alebo vykladajú v hlavnej zóne (ktoré začínajú alebo končia dopravu v hlavnej zóne),

b) používanie motorových vozidiel, ktoré sa nakladajú alebo vykladajú v rozšírenej zóne (ktoré začínajú alebo končia dopravu v rozšírenej zóne),

c) používanie motorových vozidiel, z ktorých sa tovar prekladá na železnicu, smerujúcich na východ do železničného terminálu Hall alebo na západ do železničného terminálu Wörgl, pokiaľ sa to dá preukázať zodpovedajúcim dokladom,

d) používanie motorových vozidiel, na ktoré bol tovar preložený zo železnice, smerujúcich na západ zo železničného terminálu Hall a na východ zo železničného terminálu Wörgl, pokiaľ sa to dá preukázať zodpovedajúcim dokladom,

e) používanie motorových vozidiel z dôvodu rozhodujúceho verejného záujmu alebo dôležitého súkromného záujmu v súlade s článkom 14 ods. 3 IG‑L, ktorého dodržanie je v jednotlivých prípadoch potrebné preskúmať, pričom tieto vozidlá sú označené podľa nariadenia v zmysle článku 14 ods. 4 IG‑L.

2. Do hlavnej zóny patria okresy Imst, Innsbruck-Land, mesto Innsbruck, okresy Kufstein a Schwaz.

Do rozšírenej zóny patria:

a) v Rakúsku: okresy Kitzbühel, Landeck, Linz, Reutte a Zell am See,

b) v Nemecku: okresy Bad Tölz, Garmisch-Partenkirchen, Miesbach, Rosenheim (vrátane mesta) a Traunstein,

c) v Taliansku: obce a okresy Eisacktal, Pustertal a Wipptal.

…“

III – Skutkový stav

17. Už niekoľko rokov sa pozdĺž tirolských diaľnic (A 12 a A 13) zaznamenáva prekročenie limitných hodnôt koncentrácie NO 2 . Spolková krajina Tirolsko z tohto dôvodu v uplynulých rokoch prijala viacero opatrení zameraných na zlepšenie kvality okolitého ovzdušia pozdĺž týchto diaľnic.

18. Medzi tieto opatrenia patrilo aj nariadenie prijaté predsedom krajinskej vlády Tirolska 27. mája 2003, ktorým sa zakazovala preprava celého radu tovarov kamiónmi nad 7,5 tony po úseku diaľnice A 12 s dĺžkou približne 46 km medzi obcami Kundl a Ampass. Tento sektorový zákaz premávky sa vzťahoval najmä na prepravu odpadov, obilnín, guľatiny, kôry a korku, železných a neželezných rúd, štrku, hliny, vykopanej zeminy, motorových vozidiel a prívesov, ako aj konštrukčnej ocele. Zákaz sa mal uplatňovať okamžite od 1. augusta 2003. Tento zákaz však neplatil pre nákladnú dopravu, ktorá sa začínala alebo končila na území mesta Innsbruck, okresov Kufstein, Schwaz alebo Innsbruck-Land. Zo zákazu premávky boli okrem toho vylúčené určité kategórie vozidiel, napríklad vozidlá na údržbu komunikácií, odvoz odpadov, ako aj poľnohospodárske a lesnícke vozidlá. Ďalej bolo možné v určitých prípadoch požiadať o individuálnu výnimku pre iné kategórie vozidiel z dôvodu verejného záujmu alebo dôležitého súkromného záujmu.

19. Keďže Komisia bola presvedčená o nezlučiteľnosti tohto opatrenia s právom Únie, podala žalobu o nesplnenie povinnosti na základe článku 226 ES. Súdny dvor vo svojom rozsudku z 15. novembra 2005 skonštatoval, že prijatím nariadenia obmedzujúceho premávku po diaľnici A 12 v údolí rieky Inn si Rakúska republika nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článkov 28 ES a 29 ES( ).

20. Príslušné rakúske orgány na základe tohto rozsudku pripravili nový súbor opatrení zameraných na zlepšenie kvality ovzdušia pozdĺž diaľnice v údolí rieky, ktorú tvorili štyri opatrenia: 1. obmedzenie rýchlosti vozidiel na určitých úsekoch diaľnice A 12, 2. zákaz premávky niektorých zvlášť znečisťujúcich nákladných vozidiel, 3. zemepisné rozšírenie existujúceho nočného zákazu premávky nákladných vozidiel nad 7,5 tony a postupné zrušenie výnimky z tohto zákazu pre nákladné vozidlá triedy Euro IV a V a 4. nový sektorový zákaz premávky nákladných vozidiel nad 7,5 tony. Tieto opatrenia sa od konca roka 2006 postupne vykonávajú.

21. Nový sektorový zákaz premávky bol zavedený nariadením predsedu krajinskej vlády Tirolska zo 17. decembra 2007, ktoré nadobudlo účinnosť 1. januára 2008. Podľa tohto nariadenia je premávka po diaľnici A 12 v údolí rieky Inn medzi obcami Langkampfen (približne 6 km od rakúsko-nemeckej hranice) a Zirl (približne 12 km na západ od mesta Innsbruck), čiže na úseku s dĺžkou približne 90 km, od 2. mája 2008 zakázaná pre nákladné vozidlá nad 7,5 tony prevážajúce odpady, štrk, hlinu alebo vykopanú zeminu (prvá fáza). Od 1. januára 2009 sa tento zákaz premávky rozširuje na prepravu guľatiny, kôry a korku, železných a neželezných rúd, motorových vozidiel a prívesov, ocele (s výnimkou výstuží a konštrukčnej ocele dodávanej na stavby), mramorov a travertínov, ako aj dlažieb a obkladov (druhá fáza). Z tohto zákazu sú však vyňaté nákladné vozidlá, ktoré sa nakladajú alebo vykladajú v „hlavnej zóne“ alebo v „rozšírenej zóne“ v zmysle nariadenia, ako aj tie, z ktorých sa tovar prekladá na železnicu alebo sa na ne prekladá zo železnice na stanici v obci Hall alebo Wörgl. Výnimku z tohto zákazu možno ďalej udeliť pri splnení určitých podmienok.

22. Súčasne s týmto sektorovým zákazom premávky boli zrealizované ďalšie tri opatrenia zo súboru opatrení zameraných na zlepšenie kvality okolitého ovzdušia pozdĺž diaľnice v údolí rieky Inn. V období od 1. novembra 2006 do 30. apríla 2007 bolo osobným automobilom na diaľnici A 12 v údolí rieky Inn medzi rakúsko-nemeckou hranicou a obcou Zirl uložené všeobecné obmedzenie rýchlosti na 100 km/h.( ) Od novembra 2007 sa na tomto úseku zaviedlo celoročné obmedzenie rýchlosti na 100 km/h v závislosti od všeobecnej skutočne nameranej úrovne emisií a od meteorologických podmienok.( ) Predseda krajinskej vlády Tirolska ďalej zaviedol s účinnosťou od 1. januára 2007 zákaz premávky po diaľnici A 12 v údolí rieky Inn medzi obcami Zirl a Kufstein pre poloprívesy a nákladné vozidlá s prívesmi s hmotnosťou nad 7,5 tony, ktoré nezodpovedajú triede Euro II. Od 1. novembra 2008 to isté nariadenie stanovuje zákaz premávky nákladných vozidiel nad 7,5 tony, ktoré nespĺňajú normu Euro III. Od 1. novembra 2009 platí všeobecný zákaz premávky pre nákladné vozidlá nad 7,5 tony, ktoré nezodpovedajú norme Euro II.( ) Od 1. januára 2007 sa existujúci nočný zákaz premávky nákladných vozidiel medzi obcami Wörgl a Hall ďalej rozšíril o 40 km, čiže na celý úsek diaľnice A 12 medzi obcami Kufstein a Zirl. Výnimka platná pre nákladné vozidlá triedy Euro IV a V bola do 31. októbra 2009 postupne zrušená.( )

IV – Konanie pred podaním žaloby

23. Spolková krajina Tirolsko listom z 20. júla 2006 informovala Komisiu o akčnom pláne, ktorý vypracovala na zlepšenie kvality ovzdušia, a o súbore opatrení pripravenom v tomto smere v súvislosti s diaľnicou v údolí rieky Inn, ktorý obsahoval zavedenie sektorového zákazu premávky.

24. Komisia vo svojom stanovisku z 20. júla 2007 usúdila, že plánované zavedenie sektorového zákazu premávky v podobe navrhovanej tirolskými orgánmi je nezlučiteľné s článkami 28 ES a 29 ES. Nariadenie o sektorovom zákaze premávky bolo napriek tomuto negatívnemu stanovisku prijaté 17. decembra 2007.

25. Komisia vo výzve z 31. januára 2008 následne potvrdila svoje stanovisko a požiadala Rakúsku republiku o predloženie pripomienok v súlade s článkom 226 ES. Rakúska republika svojimi pripomienkami z 15. februára 2008 odpovedala na výzvu Komisie. V pripomienkach tvrdila, že sektorový zákaz premávky nemožno považovať za porušenie voľného pohybu tovarov vzhľadom na podmienky jeho vykonávania, ako aj na zemepisnú polohu Rakúska.

26. Listom z 8. mája 2008 zaslala Komisia Rakúskej republike odôvodnené stanovisko, v ktorom usúdila, že prijatím nariadenia o sektorovom zákaze premávky si Rakúsko nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článkov 28 ES a 29 ES. Na prijatie potrebných opatrení dostala Rakúska republika lehotu jedného mesiaca.

27. Rakúska republika v liste z 9. júna 2008 potvrdila svoje právne stanovisko. V doplňujúcom liste z 2. decembra 2008 oznámila, že nariadením predsedu krajinskej vlády Tirolska z 13. novembra 2008 bol obnovený sektorový zákaz premávky po diaľnici A 12 v údolí rieky Inn. Toto nové nariadenie potvrdzovalo sektorový zákaz premávky po diaľnici A 12 medzi obcami Langkampfen (kilometer 6,35) a Ampass (kilometer 72), čiže v sektore na východ od mesta Innsbruck. Pre sektor na západ od Innsbrucku mal sektorový zákaz premávky po ceste medzi obcami Ampass a Zirl vstúpiť do platnosti až 1. januára 2011.

28. V ďalšom doplňujúcom liste z 19. decembra 2008 Rakúska republika napokon oznámila, že nariadením predsedu krajinskej vlády Tirolska z 23. decembra 2008 bol sektorový zákaz premávky opäť obnovený. Na rozdiel od pôvodnej úpravy bol v tomto novom nariadení zákaz premávky od 2. januára 2009 obmedzený okrem tovarov, ktorých sa týkal už predtým, na guľatinu, kôru a korok, ako aj na motorové vozidlá a prívesy. Pokiaľ ide o ďalšie tovary (železné a neželezné rudy, oceľ, mramory, travertíny a keramické dlažby a obklady), nariadenie malo platiť až od 1. júla 2009.

V – Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania

29. Keďže Komisia usúdila, že Rakúska republika nezabezpečila súlad s odôvodneným stanoviskom, podala 21. januára 2009 žalobu podľa článku 226 ES.

30. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

– určil, že zavedením zákazu premávky nákladných vozidiel nad 7,5 tony prevážajúcich určité tovary po úseku diaľnice A 12 si Rakúska republika nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článkov 28 ES a 29 ES,

– uložil Rakúskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.

31. Rakúska republika navrhuje, aby Súdny dvor žalobu zamietol a zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

32. Predseda Súdneho dvora uznesením z 19. júna 2009 umožnil Talianskej republike a Holandskému kráľovstvu vstúpiť do konania na podporu návrhov Komisie. Talianska republika a Holandské kráľovstvo požadujú, aby Súdny dvor vyhovel žalobe Komisie.

33. Na pojednávaní konanom 19. októbra 2010 predložili zástupcovia Komisie, Rakúskej republiky a Talianskej republiky svoje pripomienky.

VI – Hlavné tvrdenia účastníkov konania

34. Komisia tvrdí, že zákazom premávky nákladných vozidiel nad 7,5 tony prevážajúcich určité kategórie tovarov po jednom z najdôležitejších úsekov cezalpských ciest medzi juhom Nemecka a severom Talianska porušuje nariadenie o sektorovom zákaze premávky voľný pohyb tovarov, najmä ich voľný tranzit. Zákaz premávky totiž platí aj pre celý Brennerský priesmyk a pre západnú komunikačnú os Bodamského jazera. Sektorový zákaz premávky má údajne významné hospodárske dopady najmä na odvetvia, ktoré vyrábajú alebo spracúvajú dotknuté tovary, na jednej strane a na dopravný priemysel na druhej strane. Je potrebné vychádzať zo zásady, že zákaz sa in fine prejaví zvýšením cien tovarov, čím sa priamo oslabí ich konkurenčné postavenie. Sektorový zákaz premávky ako celok teda treba považovať za opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie, ktoré je v zásade nezlučiteľné s článkami 28 ES a 29 ES.

35. Sektorový zákaz premávky má okrem toho silne diskriminačnú tendenciu. Vzhľadom na výnimky stanovené pre miestnu a regionálnu dopravu sa totiž týka predovšetkým tranzitnej prepravy tovarov cez zakázanú zónu. Zákaz premávky v závislosti od prevážaných tovarov môže mať ďalej diskriminačné následky na obchod medzi členskými štátmi.

36. Sektorový zákaz premávky a obmedzenia pohybu tovarov v rámci Spoločenstva, ktoré z neho vyplývajú, nie sú odôvodnené ani dôvodmi vymenovanými v článku 30 ES, ani naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu uznanými v judikatúre. Predmetné opatrenia by síce mohli prispieť k dosiahnutiu cieľa v oblasti životného prostredia, no boli by v rozpore so zásadou proporcionality. S pojmom sektorový zákaz premávky sú spojené vnútorné rozpory, takže jeho súlad so zlepšením kvality ovzdušia je pochybný. Reštriktívny účinok zákazu je okrem toho úplne neproporicionálny vzhľadom na jeho užitočnosť. Skutočnosť, že neboli prijaté alebo dostatočne zohľadnené menej reštriktívne opatrenia, napríklad trvalé obmedzenie rýchlosti na diaľnici A 12, zákazy premávky na základe úrovne emisií, osobitné mýtne opatrenia alebo ďalšie hospodárske stimulačné opatrenia, je v tejto veci zvlášť závažná. Rakúska republika navyše nepreukázala, že existujú dostatočné alternatívne možnosti prepravy tovarov, ktorých sa týka sektorový zákaz premávky. Ak neexistujú takéto možnosti, stanovené prechodné obdobie je tiež nedostatočné.

37. Komisia usudzuje, že nevyhnutnosť sektorového zákazu premávky nie je preukázaná, ani pokiaľ ide o sektor na západ od Innsbrucku, lebo chýba dostatočné hodnotenie, ktoré by preukazovalo osobitné postihnutie tejto zóny. Chýba aj konkrétna analýza vplyvu, ktorá by mohla preukázať vhodnosť a nevyhnutnosť sektorového zákazu premávky.

38. Rakúska republika zdôrazňuje, že predmetný sektorový zákaz premávky je súčasťou súboru opatrení na zabezpečenie dodržiavania limitných hodnôt NO 2 , ktoré sa v dotknutej zóne už roky neustále vo veľkej miere prekračujú. Rakúska republika usudzuje, že prijatím tohto súboru opatrení si splnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z práva Únie, pričom nejde len o povinnosti upravené v smerniciach týkajúcich sa ochrany okolitého ovzdušia, ale aj o povinnosti ochrany vyplývajúce zo základných práv Spoločenstva súvisiacich s dosahovaním cieľov v oblasti ochrany zdravia a životného prostredia, ako aj s rešpektovaním súkromného a rodinného života.

39. Vysoké koncentrácie emisií NO 2 pozdĺž diaľnice A 12 sú z väčšej časti spôsobené emisiami z cestnej dopravy. Nákladná cestná doprava v tomto smere predstavuje jednu z hlavných príčin emisií NO 2 , keďže zápchy súvisiace s diaľkovou nákladnou cestnou dopravou sú stále častejšie. Súbor opatrení zameraných na zlepšenie kvality ovzdušia, ktorého súčasťou je sporný sektorový zákaz premávky, bol prijatý až po uskutočnení prieskumov, konzultácií a významných prípravných prác. Už v prípravnej fáze sa vykonala komplexná analýza súboru opatrení a konkrétneho spôsobu uplatnenia jednotlivých opatrení, ktoré ho tvoria, aby sa zaručila proporcionalita súboru opatrení a overila ich primeranosť a nevyhnutnosť.

40. Tri hlavné stratégie zavedené spolu so súborom opatrení zameraných na zlepšenie kvality ovzdušia majú spočívať v znížení emisií spôsobených osobitne vozidlami, v odklade emisií na priaznivejšie klimatické obdobia z hľadiska znečistenia a v znížení celkového počtu jázd nákladných vozidiel, pričom sa nepoužijú obchádzkové trasy a tovary vhodné na železničnú dopravu sa presmerujú na železnicu („Bahnaffinität“, vhodnosť prepravy železničnou dopravou). Sporný sektorový zákaz premávky treba v tejto súvislosti považovať za opatrenie zamerané na presmerovanie cestnej nákladnej dopravy na železnicu. Možnosti železničnej dopravy sú dostatočné na to, aby mohli predmetnú dopravu absorbovať.

41. Vzhľadom na konkrétny spôsob uplatnenia a na postupné zavádzanie sektorového zákazu premávky, ako aj na dostupné alternatívne možnosti dopravy po železnici a po náhradných trasách, nie je možné považovať sporný zákaz za opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie v zmysle článkov 28 ES a 29 ES tým viac, že nebolo zistené nijaké obmedzenie tranzitu tovarov cez Tirolsko ani výmeny tovarov medzi Nemeckom a Talianskom, a to ani po nadobudnutí účinnosti prvej a druhej fázy sektorového zákazu premávky. Sektorový zákaz premávky nie je ani diskriminačný.

42. Aj keby sektorový zákaz premávky predstavoval opatrenie s rovnakým účinkom, ktoré články 28 ES a 29 ES v zásade zakazujú, toto porušenie voľného pohybu tovarov by bolo potrebné považovať za odôvodnené. Rozhodujúca je skutočnosť, že sektorový zákaz premávky je súčasťou súboru opatrení, ktoré Rakúska republika prijala v rámci celkového postupu zameraného na splnenie povinností konať vyplývajúcich z práva Únie s cieľom dosiahnuť základné ciele Zmluvy (ochrana zdravia a životného prostredia) a dodržiavať základné práva Spoločenstva. Posúdenie súladu sektorového zákazu premávky s právom Únie si teda vyžaduje dosiahnutie primeranej rovnováhy medzi voľným pohybom tovarov na jednej strane a medzi požiadavkami spojenými s ochranou zdravia a životného prostredia ako základnými cieľmi Zmluvy, ako aj požiadavkami súvisiacimi s ochranou základných práv na druhej strane.

43. Táto rovnováha potvrdzuje, že predmetný sektorový zákaz premávky je zlučiteľný s právom Únie. Celkovo je zaručená aj proporcionalita: sektorový zákaz premávky predstavuje vhodné a cielené opatrenie zamerané na zníženie úrovne emisií v sanitárnej zóne, ktoré je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa a ktorého účinky rovnako nie sú neprimerané. Aj prechodné obdobia na zavedenie sektorového zákazu premávky boli dostatočné.

44. Holandské kráľovstvo zastáva názor, že opatrenie, akým je sektorový zákaz premávky, ktorý je súčasťou súboru opatrení zameraných na zníženie emisií znečisťujúcich látok, možno tiež individuálne posúdiť z hľadiska jeho zlučiteľnosti s ustanoveniami Zmluvy ES. Záver je taký, že sektorový zákaz premávky je v zásade zakázaný článkom 28 ES. Tento zákaz je navyše nepriamo diskriminačný. Keďže zákaz premávky nie je vhodný ani primeraný, toto opatrenie nie je možné odôvodniť dôvodmi súvisiacimi s ochranou životného prostredia. Opatrenie navyše nebolo pripravené s potrebnou dôkladnosťou, z čoho pre tranzitnú dopravu vyplývajú neprimerané a zbytočné negatívne následky.

45. Aj Talianska republika usudzuje, že sektorový zákaz premávky predstavuje nezákonné obmedzenie voľného pohybu tovarov. Toto opatrenie je nelogické, diskriminačné a neprimerané tým viac, že ponúkané alternatívne možnosti železničnej dopravy a náhradné trasy neumožňujú uspokojenie všetkých potrieb vyplývajúcich zo sektorového zákazu.

VII – Právne posúdenie

A – Nariadenie o sektorovom zákaze premávky ako opatrenie na prebratie smerníc 96/62 a 1999/30

46. Podľa Rakúskej republiky spočíva rozhodujúci prvok analýzy nariadenia o sektorovom zákaze premávky v tom, že ho prijala s cieľom prebrať smernice 96/62 a 1999/30, a tým si riadne splniť povinnosti vyplývajúce z práva Únie. Predovšetkým vzhľadom na túto okolnosť nie je možné nariadenie o sektorovom zákaze premávky napokon považovať za porušenie voľného pohybu tovarov.

47. Vzhľadom na tieto tvrdenia v nasledujúcich úvahách preskúmam, či možno nariadenie o sektorovom zákaze premávky považovať za vnútroštátne opatrenie na prebratie smerníc 96/62 a 1999/30 a či má toto zistenie prípadne vplyv na predmetné konanie o nesplnení povinnosti.

48. Podľa článku 8 ods. 3 smernice 96/62 v zónach a aglomeráciách, v ktorých je úroveň jednej alebo viacerých znečisťujúcich látok vyššia ako limitné hodnoty zvýšené o hranicu tolerancie, členské štáty prijmú opatrenia, ktorými zabezpečia vypracovanie alebo uskutočnenie plánu alebo programu umožňujúceho dosiahnuť limitné hodnoty v stanovenej lehote. Takýto plán musí byť sprístupnený verejnosti a musí obsahovať informácie vymenované v prílohe IV smernice.

49. Limitné hodnoty a hranice tolerancie pre NO 2 boli stanovené v smernici 1999/30. Podľa časti I prílohy II tejto smernice predstavuje ročná limitná hodnota NO 2 40 μg/m3 a je zvýšená o hranicu tolerancie, ktorá sa do 1. januára 2010 postupne znižuje. Podľa článku 4 ods. 1 v spojení s časťou I prílohy II smernice 1999/30 prijmú členské štáty opatrenia potrebné na to, aby už po 1. januári 2010 koncentrácia NO 2 neprekračovala ročnú limitnú hodnotu 40 μg/m3.

50. Hoci ustanovenia smernice 1999/30 predpokladajú, že limitné hodnoty NO 2 sa už po 1. januári 2010 nesmú prekračovať, neznamená to, že táto limitná hodnota a zodpovedajúce hranice tolerancie nemôžu pre členské štáty predstavovať povinnosti pred uplynutím tejto lehoty. Naopak, Súdny dvor vo svojom rozsudku vydanom 15. novembra 2005 vo veci Komisia/Rakúsko zdôraznil, že v zmysle článku 8 ods. 3 smernice 96/62 bola Rakúska republika povinná konať v prípade prekročenia stanovenej ročnej limitnej hodnoty NO 2 zvýšenej o hranicu tolerancie na kontrolnom mieste Vomp/Raststätte pri diaľnici A 12 v údolí rieky Inn v priebehu rokov 2002 a 2003, aby postupne dosiahla výsledok predpísaný smernicou 1999/30, a tak v stanovenej lehote splnila cieľ, ktorý smernica stanovuje.( )

51. Povinnosť členských štátov konať rovnako vyplýva z ustanovení článku 4 ods. 1 v spojení s časťou I prílohy II smernice 1999/30. Podľa týchto ustanovení prijmú členské štáty opatrenia potrebné na to, aby bola od 1. januára 2010 dodržaná limitná hodnota NO 2 vo výške 40 μg/m3. Ak hodnotenie koncentrácií NO 2 v členskom štáte ukáže, že tento výsledok možno dosiahnuť len postupným zavedením súboru opatrení, ustanovenia článku 4 ods. 1 v spojení s ustanoveniami časti I prílohy II smernice 1999/30 ukladajú členským štátom prijať potrebné opatrenia do 1. januára 2010.

52. Zo spisu vyplýva a účastníci to nepopierajú, že pozdĺž diaľnice A 12 v údolí rieky Inn v Tirolsku boli v rokoch 2005 až 2007 zaznamenané vysoké, dokonca veľmi vysoké koncentrácie NO 2 . Na kontrolnom mieste Vomp/Raststätte (východne od Innsbrucku) presahovali namerané koncentrácie NO 2 ročné limitné hodnoty stanovené v smernici 1999/30 zvýšené o hranice tolerancie počas celého obdobia rokov 2002 až 2007. Namerané koncentrácie NO 2 okrem toho presahovali ročné limitné hodnoty stanovené v IG‑L pre spolkovú krajinu Tirolsko na šiestich z trinástich kontrolných miest v roku 2005, na siedmich z trinástich kontrolných miest v roku 2006 a na siedmich zo štrnástich kontrolných miest v roku 2007.

53. Rakúska republika preto v roku 2007 pripravila program zameraný na zníženie znečistenia atmosféry v predmetnej zóne a vo februári 2008 o ňom informovala Komisiu.( ) Tento program spĺňa formálne podmienky na to, aby sa mohol považovať za program v zmysle článku 8 ods. 3 smernice 96/62. Obsahuje súbor opatrení zameraných na zníženie úrovne emisií NO 2 na dolnom toku rieky Inn, medzi ktoré patrí séria opatrení určených pre diaľnicu A 12. Medzi týmito opatreniami je aj návrh sektorového zákazu premávky nákladných vozidiel po tejto diaľnici.( ) Toto opatrenie bolo vykonané nariadením o sektorovom zákaze premávky.

54. V rámci zhrnutia teda treba skonštatovať, že sektorový zákaz premávky bol prijatý v rámci uskutočňovania programu v zmysle článku 8 ods. 3 smernice 96/62, ktorý mal prispieť k dosiahnutiu ročných limitných hodnôt NO 2 stanovených v smernici 1999/30 pre predmetnú sanitárnu zónu do 1. januára 2010. S argumentáciou Rakúskej republiky teda treba súhlasiť, keď tvrdí, že toto nariadenie sa musí považovať za vnútroštátne opatrenie prijaté na vykonávanie smerníc 96/62 a 1999/30, predovšetkým článku 8 ods. 3 prvej smernice a článku 4 ods. 1 druhej smernice.

55. Skutočnosť, že nariadenie o sektorovom zákaze premávky bolo prijaté na vykonávanie smerníc 96/62 a 1999/30, však neznamená, že je vyňaté z pôsobnosti článku 28 ES a nasledujúcich.

56. Vnútroštátne opatrenie, ktorým si členský štát plní povinnosti vyplývajúce zo smernice, síce podľa judikatúry Súdneho dvora nemožno považovať za obmedzenie základných slobôd, ktoré by sa dalo pripísať členským štátom,( ) no v predmetnej veci je potrebné zdôrazniť, že z článku 8 ods. 3 smernice 96/62 ani z článku 4 ods. 1 la smernice 1999/30 Rakúskej republike v nijakom prípade nevyplývala povinnosť prijať sporné nariadenie o sektorovom zákaze premávky.

57. V tomto smere je veľmi významné, že článok 8 ods. 3 smernice 96/62 a článok 4 ods. 1 smernice 1999/30 členským štátom ukladajú povinnosť prijať „opatrenia“ na zabezpečenie dodržiavania limitných hodnôt NO 2 , no nie sú v nich upravené nijaké presnejšie informácie o obsahu týchto opatrení. Široká právomoc voľnej úvahy členských štátov pri výbere opatrení na prebratie smerníc je obmedzená len cieľom súvisiacim s dodržaním horných hraníc koncentrácie NO 2 .( ) Tieto ustanovenia smerníc neumožňujú vyvodiť ďalšie závery, ani čo sa týka dôvodnosti konkrétnych vnútroštátnych opatrení na prebratie smerníc. Okolnosť, že nariadenie o sektorovom zákaze premávky bolo z formálneho hľadiska prijaté s cieľom prebrať smernice 96/62 a 1999/30, teda automaticky nevylučuje, že toto nariadenie by sa prípadne mohlo považovať za opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie dovozu v zmysle článkov 28 ES a 29 ES.

58. Z predchádzajúceho vyvodzujem záver, že Rakúska republika síce prijala nariadenie o sektorovom zákaze premávky s cieľom prebrať smernice 96/62 a 1999/30, no toto konštatovanie nie je v protiklade s posúdením tohto nariadenia z hľadiska ustanovení článkov 28 ES a 29 ES.

B – O existencii obmedzenia voľného pohybu tovarov

59. Podľa článkov 28 ES a 29 ES sa medzi členskými štátmi zakazujú množstevné obmedzenia dovozu alebo vývozu, ako aj všetky opatrenia s rovnakým účinkom. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že tento zákaz sa nevzťahuje len na dovoz a vývoz tovarov medzi členskými štátmi, ale aj na tranzit tovarov.( )

60. Vo svojom rozsudku z 15. novembra 2005, Komisia/Rakúsko, už Súdny dvor skonštatoval, že predchádzajúci sektorový zákaz premávky nákladných vozidiel po úseku diaľnice A 12 v údolí rieky Inn v dĺžke 46 km predstavuje opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia a v zásade je nezlučiteľný s povinnosťami vyplývajúcimi z článkov 28 ES a 29 ES.( )

61. Aby Súdny dvor odôvodnil svoje úvahy, spomenul najprv strategický význam diaľnice A 12 v údolí rieky Inn, ktorá predstavuje jednu z hlavných pozemných komunikácií medzi juhom Nemecka a severom Talianska. Keďže sektorový zákaz premávky nútil dotknuté podniky, aby hľadali rentabilné náhradné riešenia prepravy tovarov, na ktoré sa vzťahuje tento zákaz premávky, a to navyše vo veľmi krátkej lehote, Súdny dvor skonštatoval, že môže obmedziť možnosti výmen medzi severnou Európou a severom Talianska.( )

62. Aj podľa môjho názoru môže nariadenie o sektorovom zákaze premávky obmedziť možnosti obchodu medzi severnou Európou a severom Talianska, a preto ho treba považovať za opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia.

63. V tomto zmysle je najprv potrebné zdôrazniť, že okolnosť, že nariadenie o sektorovom zákaze premávky bolo navrhnuté ako súčasť súboru opatrení zameraných na zníženie emisií znečisťujúcich látok, nebráni ani osobitnému preskúmaniu tohto nariadenia z hľadiska ustanovení článkov 28 ES až 30 ES. Skutočnosť, že tento zákaz premávky je súčasťou väčšieho súboru opatrení, má osobitný význam vtedy, ak chceme určiť, či existuje dôvod na obmedzenie voľného pohybu tovarov.

64. Podľa tvrdení Rakúskej republiky sa sektorový zákaz premávky vo svojej konečnej verzii týka približne 194 000 jázd nákladných vozidiel ročne po úseku diaľnice v údolí rieky Inn v dĺžke 90 km.( ) Podľa vyhlásenia Komisie, ktoré nie je spochybňované, má zákaz vplyv na takmer 300 km rakúskej siete rýchlostných komunikácií.( ) Keďže v nariadení o sektorovom zákaze premávky bolo stanovené, že tento zákaz sa začne úplne uplatňovať od 1. januára 2009, dotknuté odvetvia hospodárstva mali v dôsledku tohto harmonogramu rok na určenie alternatívnych trás cestnej dopravy pre týchto 194 000 jázd alebo na prinajmenšom čiastočné presmerovanie dopravy na železnicu.

65. Podľa tvrdení viacerých účastníkov konania predstavovala táto logistická zmena pre dotknuté odvetvia hospodárstva významný problém, ktorého vyriešenie nebolo isté.

66. Rakúska republika vo svojej analýze možností presmerovania dopravy tovarov dotknutých zákazom premávky na železnicu alebo na náhradné trasy rozlišuje medzi nákladnou dopravou, ktorej trasa vedúca po diaľnici v údolí rieky Inn je najkratšia („prednostná trasa“), nákladnou dopravou, ku ktorej existuje prinajmenšom rovnocenná alternatívna trasa („alternatívna trasa“), a nákladnou dopravou, ku ktorej existuje lepšia alternatívna trasa („obchádzková trasa“). Pri jazdách, ktorých sa týka zákaz premávky, patrí 45 % do kategórie prednostných trás, 25 % do kategórie alternatívnych trás a 30 % do kategórie obchádzkových trás. Je potrebné vziať do úvahy, že tranzit zodpovedajúci prednostnej trase a približne polovica tranzitu zodpovedajúceho alternatívnej trase by sa mali presmerovať na železnicu, zatiaľ čo zvyšok dopravy by mohol používať náhradné trasy.( ) Údajne existujú tri možnosti nahradenia cestnej dopravy dotknutých tovarov, ktoré patria do kategórie prednostnej trasy a alternatívnej trasy, železničnou dopravou: ide o konvenčnú železničnú dopravu, o kombinovanú dopravu bez sprievodu a o kombinovanú dopravu so sprievodom s použitím systému RoLa („rollende Landstrasse“). Na odklonenie cestnej dopravy patriacej do kategórie alternatívnej trasy a obchádzkovej trasy sú k dispozícii mnohé náhradné trasy, ktoré čiastočne prechádzajú švajčiarskou sieťou rýchlostných komunikácií.

67. Účastníci konania majú veľmi rozdielne stanoviská, pokiaľ ide o kapacitu a vhodnosť alternatívnych možností dopravy, ktoré navrhuje Rakúska republika. Hlavná sporná otázka sa v tomto smere týka kapacity a dostupnosti kombinovanej dopravy so sprievodom s použitím systému RoLa, pri ktorej sa celé nákladné vozidlo naloží na železnicu vďaka špeciálnym vagónom. Zatiaľ čo Rakúska republika opisuje túto dopravu s použitím systému RoLa ako alternatívu s dostatočnou kapacitou, ktorá je na prepravu dotknutých tovarov dostupná bez logistických zmien za konkurencieschopné ceny, Komisia a Talianska republika zdôrazňujú kapacitné problémy a praktické ťažkosti pre dopravné spoločnosti.

68. Názory účastníkov konania sa líšia, aj pokiaľ ide o možné odklonenie cestnej dopravy patriacej do kategórie alternatívnej trasy a obchádzkovej trasy na náhradné trasy uvedené Rakúskou republikou. Talianska republika v tomto smere zdôrazňuje predovšetkým dodatočnú administratívnu a finančnú záťaž, ktorú by vyvolala preprava tovarov cez Švajčiarsko. Poukazuje tiež na to, že na významných severojužných cestných osiach švajčiarskej siete rýchlostných komunikácií je zavedený „systém kvapkadla“ („Tropfenzählersystem“), ktorý môže v obdobiach zvlášť intenzívnej premávky nákladných vozidiel vyústiť do úplného zákazu premávky týchto vozidiel v predmetných smeroch. Práve k tomu by mohlo dôjsť v prípade, že by boli dopravné toky z diaľnice A 12 v údolí rieky Inn presmerované na náhradné švajčiarske trasy.

69. V rámci zhrnutia teda treba skonštatovať, že sporné nariadenie o sektorovom zákaze premávky zakazuje na úseku diaľnice A 12 v údolí rieky Inn v dĺžke asi 90 km približne 194 000 jázd nákladných vozidiel ročne, pričom účastníci konania sa vôbec nezhodujú na možnostiach presmerovania tejto dopravy na železnicu alebo na náhradné trasy. Za týchto podmienok podľa môjho názoru nie je možné poprieť, že nariadenie o sektorovom zákaze premávky by v zásade mohlo obmedziť možnosti obchodnej výmeny medzi severnou Európou a severom Talianska.

70. Predovšetkým vzhľadom na to, že táto tendencia na obmedzenie obchodnej výmeny stačí na skonštatovanie prekážky voľného pohybu tovarov,( ) vyslovujem záver, že nariadenie o sektorovom zákaze premávky, ktoré zakazuje diaľkovú prepravu určitých tovarov po diaľnici A 12 v údolí rieky Inn, treba považovať za opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia, ktoré je v zásade nezlučiteľné s povinnosťami vyplývajúcimi z článkov 28 ES a 29 ES, ak toto opatrenie nie je možné objektívne odôvodniť.

C – O odôvodnení obmedzenia voľného pohybu tovarov

71. Rakúska republika sa pri odôvodňovaní prípadného obmedzenia voľného pohybu tovarov nariadením o sektorovom zákaze premávky opiera o dve línie úvah. Na jednej strane uvádza, že sektorový zákaz premávky prijala s cieľom chrániť základné právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života, a teda s cieľom splniť si povinnosti konať vyplývajúce zo základných práv Spoločenstva. Na druhej strane sa odvoláva na dôvod založený na naliehavých dôvodoch súvisiacich s ochranou životného prostredia.

72. Tieto tvrdenia Rakúskej republiky nie sú presvedčivé.

1. Vzťah medzi nariadením o sektorovom zákaze premávky a základnými právami Spoločenstva

73. Rakúska republika tvrdí, že skonštatovanie rozporu nariadenia o sektorovom zákaze premávky s článkami 28 ES a 29 ES by prinieslo konflikt cieľov medzi požiadavkami súvisiacimi s ochranou základných práv Spoločenstva na jednej strane a požiadavkami vyplývajúcimi z voľného pohybu tovarov na druhej strane. Vzhľadom na zistené niekoľkoročné prekračovanie limitných hodnôt NO 2 bola totiž Rakúska republika nútená prijať opatrenia na zníženie koncentrácií NO 2 , napríklad sektorový zákaz premávky, na ochranu základného práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života.

74. Ako som už uviedla pri inej príležitosti, v prípade konfliktu medzi základnou slobodou a základným právom je potrebné vziať do úvahy, že konkretizácia základného práva musí byť uznaná ako legitímny cieľ, ktorý môže obmedziť základnú slobodu, pokiaľ je toto obmedzenie primerané.( ) Toto zosúladenie základného práva a základnej slobody je však nevyhnutné, len ak sa preukáže existencia konkrétneho konfliktu.

75. V tejto veci podľa mňa nie je preukázaná existencia konfliktu medzi základným právom na rešpektovanie súkromného a rodinného života na jednej strane a voľným pohybom tovarov na druhej strane, ktorý namieta Rakúska republika.

76. Znečistenie síce môže mať istý význam z hľadiska základného práva na telesnú a duševnú nedotknuteľnosť,( ) ako aj z hľadiska základného práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života,( ) no je potrebné zdôrazniť, že len za určitých okolností možno znečistenie považovať za porušenie základných práv, z ktorého môže prípadne vyplynúť právo osoby na ochranu zo strany členských štátov. Na skonštatovanie porušenia práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života je teda potrebný konkrétny dôkaz dostatočne charakteristického hlukového znečistenia alebo iných emisií.( ) Ak chceme skonštatovať porušenie práva na nedotknuteľnosť osoby, vyžaduje si to prinajmenšom dôkaz porušenia nad rámec prahu škodlivých účinkov na zdravie.

77. Rakúska republika v tomto konaní nepredložila dostatok informácií preukazujúcich existenciu takéhoto charakteristického znečistenia emisiami NO 2 . Keďže sa napokon nepreukázala existencia (rizika) porušenia základného práva na nedotknuteľnosť osoby ani práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života, otázka prípadného konfliktu medzi týmito základnými právami Spoločenstva a ustanoveniami o voľnom pohybe tovarov nie je v tejto veci aktuálna.

2. Odôvodnenie na základe dôvodov súvisiacich s ochranou životného prostredia

a) Naliehavé dôvody súvisiace s ochranou životného prostredia

78. Na „písané“ dôvody upravené v článku 30 ES na jednej strane a „nepísané“ naliehavé dôvody všeobecného záujmu v zmysle judikátu Cassis de Dijon (rozsudok z 20. februára 1979, Rewe-Zentral, nazývaný „Cassis de Dijon“, 120/78, Zb. s. 649) na druhej strane sa pri odôvodňovaní prekážky voľného pohybu tovarov možno odvolávať.

79. Podľa článku 30 ES môžu byť množstevné obmedzenia, ako aj opatrenia s rovnakým účinkom v zmysle článkov 28 ES a 29 ES odôvodnené, pokiaľ sú určené na ochranu určitých právnych statkov presne vymenovaných v tomto ustanovení. Cieľ v oblasti životného prostredia, ktorý sleduje nariadenie o sektorovom zákaze premávky, medzi tieto „písané“ dôvody nepatrí.

80. Ustálená judikatúra však uznáva ochranu životného prostredia za naliehavý dôvod všeobecného záujmu v zmysle judikátu Cassis de Dijon.( ) Podľa tejto judikatúry možno vnútroštátne opatrenia, ktoré by mohli predstavovať prekážku obchodu v rámci Spoločenstva, odôvodniť naliehavými požiadavkami súvisiacimi s ochranou životného prostredia za predpokladu, že predmetné opatrenia sú primerané vo vzťahu k sledovanému cieľu.( )

81. Podľa tejto judikatúry je na odôvodnenie opatrenia s rovnakým účinkom na základe naliehavých dôvodov súvisiacich s ochranou životného prostredia potrebné, aby bolo toto opatrenie 1. prijaté s cieľom zaručiť ochranu životného prostredia a 2. primerané. Otázka, či diskriminačné opatrenia s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia možno tiež odôvodniť naliehavými požiadavkami súvisiacimi s ochranou životného prostredia, však zostáva otvorená.( )

82. Otázka, či možno aj diskriminačné opatrenia odôvodniť cieľmi sledovanými v oblasti životného prostredia, má v tejto veci veľký význam. Komisia totiž vzhľadom na výnimky pre miestnu a regionálnu premávku nákladných vozidiel upravené v nariadení o sektorovom zákaze premávky zdôrazňuje, že sektorový zákaz premávky sa v prvom rade týka tranzitu tovarov cez zakázanú zónu. Zákaz má teda podľa Komisie silne diskriminačnú tendenciu.

83. Nedávna judikatúra Súdneho dvora obsahuje jasné náznaky toho, že na ochranu životného prostredia sa možno odvolávať ako na naliehavý dôvod všeobecného záujmu aj na odôvodnenie diskriminačných opatrení s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia, samozrejme, pokiaľ je dodržaná zásada proporcionality. Je preto potrebné postupovať v súlade s týmto vývojom judikatúry.

84. Tento vývoj ohlásil rozsudok z 9. júla 1992, Komisia/Belgicko,( ) v ktorom Súdny dvor usúdil, že priamo diskriminačný zákaz dovozu odpadov do Valónskeho regiónu je odôvodnený vzhľadom na naliehavé požiadavky súvisiace s ochranou životného prostredia.( ) V ďalších rozhodnutiach Súdny dvor rozhodol napríklad o tom, že nepriamu diskrimináciu vyplývajúcu z uplatňovania vnútroštátnych predpisov v oblasti hlukových emisií pri registrácii lietadiel treba považovať za odôvodnenú z hľadiska verejného zdravia a ochrany životného prostredia.( ) V rozsudku PreussenElektra( ) Súdny dvor skonštatoval, že právna úprava – priamo diskriminačná( ) – ukladajúca nákup elektrického prúdu pochádzajúceho z regeneračných zdrojov energie síce predstavuje opatrenie s rovnakým účinkom v zmysle článku 28 ES, je však odôvodnená z hľadiska ochrany životného prostredia a vzhľadom na osobitnosti trhu s elektrickou energiou.( )

85. Ďalej je zvlášť dôležitý rozsudok zo 14. decembra 2004, Komisia/Nemecko,( ) v ktorom sa mal Súdny dvor vysloviť predovšetkým k otázke zlučiteľnosti vnútroštátnej právnej úpravy v oblasti predchádzania a zhodnocovania odpadu z obalov s voľným pohybom tovarov. Táto právna úprava stanovovala, že pokiaľ ide o obaly nápojov, všeobecný systém zberu obalov sa nahradí systémom zálohovania a individuálnej výmeny. V dôsledku tejto zmeny organizácie sa distribúcia prírodných minerálnych vôd pochádzajúcich z iných členských štátov stala zložitejšou a nákladnejšou, takže predstavovala prekážku výmen v rámci Spoločenstva. Keďže toto reorganizačné opatrenie malo okrem toho výraznejší vplyv na zahraničných než na domácich výrobcov, malo sa považovať za nepriamo diskriminačné. Súdny dvor však preskúmal možnosť odôvodniť túto právnu úpravu ochranou životného prostredia. V tomto smere usúdil, že hoci takéto odôvodnenie na základe naliehavých dôvodov súvisiacich s ochranou životného prostredia by v zásade mohlo byť možné, treba ho vylúčiť z hľadiska zásady proporcionality, lebo v konkrétnom prípade nebolo stanovené primerané prechodné obdobie.

86. Tento prístup, podľa ktorého sa na naliehavé požiadavky súvisiace s ochranou životného prostredia možno odvolávať aj s cieľom odôvodniť nepriamo diskriminačné opatrenia s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia, bol potvrdený v rozsudku z 15. novembra 2005, Komisia/Rakúsko,( ) pokiaľ ide o prvé nariadenie o sektorovom zákaze premávky po diaľnici A 12 v údolí rieky Inn.

87. Pokiaľ ide o analýzu tohto rozsudku, treba poznamenať najmä to, že v návrhoch v tejto veci generálny advokát Geelhoed najprv usúdil, že podľa tradičnej judikatúry Súdneho dvora možno naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu odôvodniť len nediskriminačné opatrenia s rovnakým účinkom. V tomto smere komplexne preskúmal, či mal prvý sektorový zákaz premávky nepriamo diskriminačný účinok.( ) Tento zákaz bol zvlášť sporný, lebo v dôsledku výnimiek v prospech dopravy, ktorá sa začínala alebo končila v sanitárnej zóne, postihoval omnoho viac cestných dopravcov z iných členských štátov než rakúskych dopravných spoločností. Predovšetkým vzhľadom na zemepisné súvislosti cezalpskej nákladnej dopravy, ako aj na cieľ spôsobu vykonávania nariadenia o sektorovom zákaze premávky však generálny advokát dospel k záveru, že z celkového pohľadu a vo všeobecnom kontexte nemožno sporné opatrenie považovať za (nepriamo) diskriminačné, a preto sa v zásade dá odôvodniť naliehavými dôvodmi súvisiacimi s ochranou životného prostredia.( )

88. V rozsudku z 15. novembra 2005 sa Súdny dvor nedotkol otázky diskriminačnej povahy predmetného nariadenia o sektorovom zákaze premávky. V rámci posudzovania odôvodnenia zistených prekážok voľného pohybu tovarov poukázal len na to, že vnútroštátne opatrenia, ktoré by mohli obmedziť obchod vo vnútri Spoločenstva, je možné odôvodniť naliehavými požiadavkami súvisiacimi s ochranou životného prostredia za predpokladu, že predmetné opatrenia sú primerané vo vzťahu k sledovanému cieľu.( ) V ďalšej časti svojej analýzy navyše Súdny dvor neobmedzil použiteľnosť tohto dôvodu na nediskriminačné opatrenia.

89. Tento vývoj judikatúry Súdneho dvora ma privádza k záveru, že na ochranu životného prostredia sa možno odvolávať ako na naliehavý dôvod všeobecného záujmu aj na odôvodnenie diskriminačných opatrení s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia. Skutočnosť, že Súdny dvor v ustálenej judikatúre považuje ochranu životného prostredia za jeden z hlavných cieľov Spoločenstva, napokon tiež hovorí v prospech tohto riešenia.( ) V tejto súvislosti by bolo ťažko pochopiteľné, ak by sa diskriminačné obmedzenia voľného pohybu tovarov v nijakom prípade nedali odôvodniť naliehavými dôvodmi súvisiacimi s ochranou životného prostredia.( )

90. Možnosť odôvodniť aj diskriminačné obmedzenia voľného pohybu tovarov naliehavými dôvodmi súvisiacimi s ochranou životného prostredia však neznamená, že analýza odôvodnenia diskriminačných a nediskriminačných opatrení musí byť nevyhnutne rovnaká. Naopak, je potrebné zohľadniť, že diskriminačnú povahu opatrenia obmedzujúceho voľný pohyb tovarov možno vziať do úvahy v rámci posudzovania proporcionality, pričom tieto opatrenia môžu byť posudzované prísnejšie, predovšetkým pokiaľ ide o ich nevyhnutnosť a primeranosť.( )

91. Na základe predchádzajúcich úvah prichádzam k záveru, že opatrenia s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia možno odôvodniť naliehavými dôvodmi súvisiacimi s ochranou životného prostredia, pokiaľ sú zlučiteľné so zásadou proporcionality. Dokonca aj diskriminačné opatrenia je v zásade možné odôvodniť naliehavými dôvodmi súvisiacimi s ochranou životného prostredia.

b) Posúdenie proporcionality

92. V tomto konaní je nesporné, že nariadenie o sektorovom zákaze premávky bolo prijaté s cieľom zaručiť ochranu životného prostredia. Otázka, či toto nariadenie dodržiava aj zásadu proporcionality, je však zvlášť sporná.

93. Ak chceme určiť, či nariadenie o sektorovom zákaze premávky dodržiava zásadu proporcionality, je potrebné zistiť, či je toto nariadenie 1. vhodné a 2. nevyhnutné na dosiahnutie vymenovaných cieľov v oblasti životného prostredia a či je obmedzenie voľného pohybu tovarov, ktoré z neho vyplýva, 3. primerané.( )

i) O vhodnosti nariadenia o sektorovom zákaze premávky

94. Podľa judikatúry Súdneho dvora je opatrenie spôsobilé zaručiť naplnenie cieľa, ktorý sleduje, pokiaľ sa ho skutočne usiluje dosiahnuť dôsledne a systematicky.( )

95. Ak teda chceme posúdiť, či je sektorový zákaz premávky spôsobilý zaručiť dosiahnutie sledovaných cieľov v oblasti životného prostredia, je v zásade potrebné určiť, či môže tento zákaz premávky dôsledne a systematicky prispieť k zníženiu koncentrácií NO 2 pozdĺž diaľnice A 12 v údolí rieky Inn.

96. Predovšetkým vzhľadom na ústredné postavenie kombinovanej dopravy so sprievodom s použitím systému RoLa vo všeobecnej filozofii sektorového zákazu premávky si na rozdiel od tvrdení Rakúskej republiky nie som istá, či tento zákaz premávky dôsledne prispieva k zníženiu koncentrácií NO 2 pozdĺž diaľnice A 12 v údolí rieky Inn.

97. Hlavným cieľom sektorového zákazu premávky je zníženie úrovne emisií NO 2 pozdĺž diaľnice A 12 v údolí rieky Inn tým, že sa zníži počet jázd nákladných vozidiel po tejto diaľnici. Podľa vysvetlení Rakúskej republiky by sa mal zákaz premávky týkať približne 194 000 jázd nákladných vozidiel ročne, z ktorých by mala byť väčšina presmerovaná na železnicu. Na tento účel podľa Rakúskej republiky existujú tri náhradné možnosti, a to konvenčná železničná doprava, kombinovaná doprava bez sprievodu a kombinovaná doprava so sprievodom s použitím systému RoLa.( )

98. Vzhľadom na ciele a spôsob vykonávania nariadenia o sektorovom zákaze premávky je potrebné zohľadniť, že nákladná doprava dotknutá zákazom by mala byť in fine presmerovaná na „tradičnú“ železnicu (konvenčná železničná doprava alebo kombinovaná doprava bez sprievodu). Z tohto dôvodu zákaz premávky priamo nesúvisí s emisiami nákladných vozidiel, ale skôr s prepravovaným tovarom. Rakúska republika totiž poukazuje na to, že zákaz premávky sa týka len prepravy tovarov vhodných na železničnú dopravu, čiže tovarov zvlášť prispôsobených „tradičnej“ železničnej doprave, ktoré sa teda už z veľkej časti prepravujú po železnici.( ) Ponuku systému RoLa preto treba považovať za ďalšiu alternatívnu možnosť železničnej dopravy, ktorá by mala pomôcť pri procese logistiky presmerovania cestnej prepravy tovarov vhodných na železničnú dopravu na železnicu v podobe konvenčnej železničnej dopravy alebo kombinovanej dopravy bez sprievodu.( )

99. Keďže presmerovanie na „tradičnú“ železničnú dopravu nie je v cezhraničnom rámci možné uskutočniť v dvojfázovom prechodnom období stanovenom v nariadení o sektorovom zákaze premávky,( ) čiže v období štyroch mesiacov (prvá fáza) a jedného roka (druhá fáza), však sektorový zákaz premávky vedie k presmerovaniu významnej časti premávky nákladných vozidiel dotknutej zákazom na systém RoLa počas nešpecifikovaného prechodného obdobia. Rakúska republika uvádza, že v dôsledku toho sa zvýšili aj kapacity systému RoLa.( )

100. Pre systém RoLa je typické, že prepravuje nákladné vozidlá spolu so šoférom, takže sa dá bez obmedzenia použiť aj na prepravu tovarov, ktoré nie sú vhodné na železničnú dopravu.( ) Z hľadiska ochrany životného prostredia je teda systém RoLa zvlášť vhodný na prepravu silne znečisťujúcich nákladných vozidiel nezávisle od toho, či sú prevážané tovary vhodné na železničnú dopravu. Sektorový zákaz premávky však pri dvojfázovom zavádzaní vôbec nezohľadňuje túto osobitnosť systému RoLa. Ako som už totiž vysvetlila, zákaz ukladá presmerovanie veľkého objemu prepravy tovarov vhodných na železničnú dopravu na systém RoLa počas nešpecifikovaného adaptačného obdobia bez zohľadnenia emisií použitých nákladných vozidiel.

101. Vzhľadom na tento rozpor, ktorý sa týka ústredného prvku nariadenia o sektorovom zákaze premávky, sa mi toto nariadenie nejaví ako úplne dôsledné z hľadiska životného prostredia. Za týchto okolností nemožno bez výhrad dospieť k záveru, že nariadenie o sektorovom zákaze premávky zamerané na zníženie koncentrácií NO 2 pozdĺž diaľnice A 12 v údolí rieky Inn je vhodné.

ii) O nevyhnutnosti nariadenia o sektorovom zákaze premávky

102. Ak by Súdny dvor dospel k záveru, že nariadenie o sektorovom zákaze premávky zamerané na zníženie koncentrácií NO 2 pozdĺž diaľnice A 12 v údolí rieky Inn je vhodné, bolo by treba preskúmať, či je tento zákaz premávky nevyhnutný na dosiahnutie sledovaného cieľa v oblasti životného prostredia.

103. Opatrenie je nevyhnutné, ak sa spomedzi viacerých opatrení vhodných na dosiahnutie cieľa javí ako opatrenie, ktoré je vo vzťahu k dotknutému záujmu alebo právnemu záujmu najmenej obmedzujúce.( )

104. Podľa vysvetlení Rakúskej republiky je nariadenie o sektorovom zákaze premávky súčasťou súboru opatrení zameraných na zníženie emisií NO 2 o 9,9 % až 10,7 % do roku 2010. Sektorový zákaz premávky by k tomu mal prispieť znížením úrovne emisií NO 2 o 1,5 %.( )

105. Rakúska republika sa odvoláva na program v zmysle článku 9 A IG‑L pre Tirolsko, ktorý sa nachádza v prílohe,( ) ako na dôkaz potenciálu zníženia emisií NO 2 o 1,5 %. V tomto programe sú vysvetlené potenciály jednotlivých opatrení o odvetví dopravy na zníženie emisií NO 2 . Medzi analyzovanými opatreniami sa nachádza aj sektorový zákaz premávky po diaľnici A 12 v údolí rieky Inn, ktorý sa má týkať 200 000 jázd, čiže 7,3 % premávky nákladných vozidiel po diaľnici A 12.( ) Tento zákaz premávky by mal priniesť zníženie emisií NO 2 o 1,5 %.( ) Rakúska republika však vo svojom stanovisku zdôraznila aj to, že na rozdiel od predchádzajúcich predpokladov sa zákaz premávky netýka 200 000, ale 194 000 jázd ročne. Zodpovedalo by to 6,6 % celkovej premávky nákladných vozidiel po diaľnici A 12, a nie 7,3 %, ako sa pôvodne uvádzalo.( )

106. Hoci teda Rakúska republika vo svojom stanovisku vychádza z toho, že zákaz premávky sa týka len 6,6 % celkovej premávky nákladných vozidiel po diaľnici A 12, a nie 7,3 %, ako sa pôvodne uvádzalo, bez vysvetlenia sa pridŕža potenciálu zníženia emisií NO 2 o 1,5 %, ktorý sa uvádza v pôvodných predpokladoch. Na otázku položenú počas pojednávania Rakúska republika odpovedala, že s výpočtom potenciálu na zníženie emisií NO 2 vyplývajúceho zo sektorového zákazu premávky je spojená istá chybová tolerancia, v ktorej je zahrnutý pokles počtu dotknutých jázd, čiže 6 000 jázd nákladných vozidiel ročne.

107. Hoci z tohto vyhlásenia je možné vyvodiť významnú chybovú toleranciu pri výpočte potenciálu na zníženie emisií NO 2 vyplývajúceho zo sektorového zákazu premávky, Komisia v tomto bode Rakúskej republike neodporovala. Spis navyše neobsahuje nijaké informácie, na základe ktorých by sa dalo pochybovať o pravdivosti tohto vyhlásenia. V nasledujúcich úvahách teda treba zohľadniť, že potenciál na zníženie emisií NO 2 vyplývajúci zo sektorového zákazu premávky dosahuje 1,5 %.

108. Názory Komisie a Rakúskej republiky sa značne odlišujú, pokiaľ ide o otázku, či sa potenciál na zníženie emisií NO 2 vyplývajúci z nariadenia o sektorovom zákaze premávky dá dosiahnuť aj menej reštriktívnymi opatreniami zameranými na reguláciu dopravy.

109. Podľa Komisie exituje množstvo menej reštriktívnych opatrení, ktoré neboli prijaté, napríklad trvalé obmedzenie rýchlosti na diaľnici v údolí rieky Inn, rozšírenie zákazu premávky starších nákladných vozidiel na vyššie normy Euro, zavedenie rozdielneho zákazu premávky pre nákladné vozidlá rôznych tried, posilnené opatrenia v odvetví premávky osobných automobilov, osobitné mýtne opatrenia pre nákladné vozidlá a osobné vozidlá, ako aj ďalšie stimulačné hospodárske opatrenia. Rakúska republika sa týmto návrhom podrobne bráni.

110. Samotný Súdny dvor sa síce nemá podrobne vysloviť k prípadnej existencii ďalších opatrení na zníženie emisií NO 2 a v prípade potreby( ) k ich výberu, no posúdenie nevyhnutnosti sektorového zákazu premávky si vyžaduje porovnanie tohto opatrenia s jedným alebo viacerými opatreniami s potenciálom na zníženie koncentrácií NO 2 , ktoré neboli prijaté.

111. V tomto smere sú zvlášť dôležité poznámky Komisie k potenciálu na zníženie emisií NO 2 pri trvalom obmedzení rýchlosti na 100 km/h.

112. Komisia na základe výpočtov Institut für Energie- und Umweltforschung Heidelberg (Ústav pre výskum v oblasti energetiky a životného prostredia, ďalej len „IFEU“)( ) tvrdí, že trvalé obmedzenie rýchlosti na 100 km/h by prinieslo zníženie ročnej úrovne emisií NO 2 približne o 7,5 %, zatiaľ čo premenlivé obmedzenie rýchlosti platné od novembra 2007 umožňuje dosiahnuť zníženie emisií len o 3,6 až 3,8 %. Potenciál dodatočného zníženia vyplývajúceho z trvalého obmedzenia rýchlosti teda predstavuje približne 4 %. Aj keby sme vychádzali z údajov predložených rakúskou vládou, potenciál dodatočného zníženia vyplývajúceho z trvalého obmedzenia rýchlosti na 100 km/h by bol omnoho vyšší než zníženie emisií NO 2 o 1,5 %, ktoré chce Rakúska republika dosiahnuť sektorovým zákazom premávky.( )

113. Rakúska republika zastáva názor, že argumentácia Komisie, pokiaľ ide o účinky trvalého obmedzenia rýchlosti na 100 km/h, je založená na nesprávnych predpokladoch a z metodického hľadiska je diskutabilná.( ) V tomto smere vychádza predovšetkým zo znaleckého posudku spoločnosti Ökoscience AG zo 6. augusta 2009.( ) Rakúska republika okrem iného zdôrazňuje, že priemerná rýchlosť klesla zo 116 na 111 km/h v rokoch 2006 až 2009, keď bola rýchlosť obmedzená na 130 km/h, zatiaľ čo pri obmedzení rýchlosti na 100 km/h dosahovala skutočná priemerná rýchlosť 103 km/h. Zavedenie trvalého obmedzenia rýchlosti na 100 km/h by teda v skutočnosti prinieslo zníženie len o 8 km/h v porovnaní s obdobím, keď je rýchlosť obmedzená na 130 km/h. Tento nízky pokles rýchlosti vysvetľuje, prečo je so zavedením trvalého obmedzenia rýchlosti na 100 km/h spojený potenciál dodatočného zníženia koncentrácií NO 2 len o 1,1 %.( )

114. Ako som už uviedla, na posúdenie nevyhnutnej povahy opatrenia je potrebné preskúmať, či je v porovnaní s viacerými opatreniami vhodnými na dosiahnutie cieľa najmenej obmedzujúce vo vzťahu k predmetnému záujmu alebo právnemu záujmu.

115. Ak vezmeme do úvahy najmä to, že už zníženie priemernej rýchlosti o 8 km/h v porovnaní s obdobiami, keď je obmedzená na 130 km/h, má podľa tvrdení Rakúskej republiky potenciál zníženia o 1,1 %, je podľa môjho názoru potrebné súhlasiť s Komisiou v tom, že so všeobecnými opatreniami obmedzujúcimi priemernú rýchlosť je spojený vysoký potenciál zníženia koncentrácií NO 2 . Negatívne následky takéhoto zníženia priemernej rýchlosti by okrem toho boli z čisto matematického hľadiska skôr obmedzené, ako ukazuje príklad zníženia priemernej rýchlosti na predmetnom úseku diaľnice v údolí rieky Inn zo 111 km/h na 103 km/h. Celkové trvanie jazdy po úseku 90 km je pri priemernej rýchlosti 111 km/h približne 48 minút. Tá istá jazda trvá pri priemernej rýchlosti 103 km/h približne 52 minút. Strata času na celej trase teda dosahuje len približne 4 minúty.

116. V rámci zhrnutia je potrebné na jednej strane zdôrazniť, že sektorový zákaz premávky predstavuje významné obmedzenie voľného pohybu tovarov tým, že zakazuje 6,6 % premávky nákladných vozidiel po diaľnici A 12, hoci potenciál tohto opatrenia na zníženie emisií NO 2 nepresahuje 1,5 %. Na druhej strane informácie obsiahnuté v materiáloch týkajúcich sa trvalého obmedzenia rýchlosti ukazujú, že už pri pravidelnom znížení priemernej rýchlosti o 8 km/h by Rakúska republika mohla dosiahnuť zníženie emisií NO 2 o viac než 1 %.

117. Vzhľadom na uvedené úvahy z porovnania potenciálov zníženia emisií NO 2 a následkov sektorového zákazu premávky a trvalého obmedzenia rýchlosti napokon vyplýva, že tento zákaz nie je v súlade s podmienkami zásady nevyhnutnosti.

iii) O primeranosti nariadenia o sektorovom zákaze premávky

118. Ak by Súdny dvor na rozdiel od stanoviska, ktoré v tejto veci obhajujem, dospel k záveru, že nariadenie o sektorovom zákaze premávky spĺňa podmienky zásady nevyhnutnosti, bolo by potrebné preskúmať aj to, či tento zákaz premávky neprimerane neobmedzuje voľný pohyb tovarov. Bolo by to tak, ak by sektorový zákaz premávky napriek svojim pozitívnym účinkom na ochranu životného prostredia predstavoval neprimerané obmedzenie voľného pohybu tovarov.

119. Konečná odpoveď na otázku, či nedochádza k neprimeranému obmedzeniu voľného pohybu tovarov, v tomto konaní závisí od existencie dostatočných alternatívnych možností prepravy tovarov dotknutých zákazom premávky.

120. V tomto smere treba zdôrazniť, že úsek diaľnice dotknutý sektorovým zákazom premávky je súčasťou veľmi dôležitej komunikačnej osi medzi niektorými členskými štátmi. Samotný sektorový zákaz premávky teda predstavuje radikálne obmedzenie voľného pohybu tovarov.( ) Zabezpečenie existencie reálnych náhradných možností prepravy dotknutých tovarov inými spôsobmi dopravy alebo po iných cestných trasách by umožnilo zmierniť negatívne následky sektorového zákazu premávky na voľný pohyb tovarov a na ich voľný tranzit. Pozitívne by sa to odrazilo aj na posudzovaní primeranosti uvedeného zákazu.

121. Otázka, či pri vstupe sektorového zákazu premávky do platnosti existovali reálne náhradné možnosti prepravy dotknutých tovarov inými spôsobmi dopravy alebo po iných cestných trasách, je medzi účastníkmi konania sporná. Zatiaľ čo Rakúska republika zdôrazňuje možnosti presmerovania dotknutej dopravy na železnicu a existenciu náhradných cestných trás, Komisia, Talianska republika a Holandské kráľovstvo trvajú na to, že mnohé problémy bránia účinnému využívaniu týchto spôsobov dopravy a náhradných cestných trás.

122. Rakúska republika podľa môjho názoru nepreukázala, že pri stanovenom vstupe sektorového zákazu premávky do platnosti existovali dostatočné náhradné možnosti cezalpskej prepravy dotknutých tovarov.

123. Podľa ustálenej judikatúry je existenciu nesplnenia povinnosti potrebné posudzovať v závislosti od skutočnej situácie členského štátu ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku a Súdny dvor nemôže zohľadňovať zmeny, ku ktorým došlo neskôr.( ) Otázku existencie dostatočných náhradných možností teda treba posudzovať v závislosti od rakúskych právnych predpisov platných k 9. júnu 2008. K tomuto dátumu nariadenie o sektorovom zákaze premávky, ktoré nadobudlo účinnosť 1. januára 2008, stanovovalo zavedenie zákazu premávky v dvoch fázach na úseku v dĺžke približne 90 km medzi obcami Langkampfen (približne 6 km od rakúsko-nemeckej hranice) a Zirl (približne 12 km na západ od Innsbrucku). V rámci prvej fázy bola tranzitná preprava odpadov, štrku, hliny a vykopanej zeminy zakázaná od 2. mája 2008. Od 1. januára 2009 sa tento zákaz rozšíril na prepravu guľatiny, kôry a korku, železných a neželezných rúd, motorových vozidiel a prívesov, ocele (okrem výstuží a konštrukčnej ocele dodávanej na stavby), mramorov a travertínov, ako aj dlažieb a obkladov.

124. Rakúska republika uvádza ako náhradné možnosti nákladnú železničnú dopravu (konvenčnú železničnú dopravu, kombinovanú dopravu bez sprievodu a kombinovanú dopravu s použitím systému RoLa), ako aj použitie náhradných trás cestnej dopravy. Podľa môjho názoru však nebolo preukázané, že tieto alternatívne možnosti dopravy boli pri stanovenom vstupe sektorového zákazu premávky do platnosti dostatočné.

125. Pokiaľ ide o prepravu dotknutých tovarov pomocou konvenčnej železničnej dopravy alebo kombinovanej dopravy bez sprievodu, Rakúska republika napokon vo svojom stanovisku uviedla, že ich presmerovanie na tradičnú železničnú dopravu sa nedá uskutočniť tak, ako sa pôvodne predpokladalo. Práve z tohto dôvodu sa ukázalo, že je nevyhnutná nová právna úprava( ) sektorového zákazu premávky zavedená nariadením z 23. decembra 2008, pri ktorej sa počíta s rozdelením druhej fázy tohto zákazu.( )

126. Pokiaľ ide o kapacitu dopravy s použitím systému RoLa, názory Rakúskej republiky na jednej strane a Komisie a Talianskej republiky na druhej strane sú úplne rozdielne. Zatiaľ čo Rakúska republika hovorí o nadmernej kapacite, Komisia a Talianska republika uvádzajú množstvo praktických problémov, ktoré údajne systému RoLa bránia v poskytnutí dopravných kapacít potrebných na vykonávanie nariadenia o sektorovom zákaze premávky. Komisiu a Taliansku republiku utvrdzuje v ich názore najmä to, že Rakúska republika prednedávnom nahradila zavedenie pôvodne plánovaného dvojfázového sektorového zákazu premávky štyrmi fázami, čím de facto predĺžila adaptačné obdobie.

127. Vzhľadom na všetky dostupné údaje a informácie si myslím, že nebolo preukázané, že systém RoLa by mohol ponúknuť dostatočné dopravné kapacity, ak by bol sektorový zákaz premávky zavedený v dvoch fázach, ako sa pôvodne plánovalo.

128. V tejto súvislosti je najprv potrebné poznamenať, že ponuka systému RoLa sa týka len sektora na východ od Innsbrucku. V sektore na západ od Innsbrucku alternatíva s použitím systému RoLa neexistuje.

129. Ani v prípade sektora na východ od Innsbrucku si však na rozdiel od tvrdení Rakúskej republiky vôbec nie som istá tým, že kapacity systému RoLa by boli dostatočné, keby bol sektorový zákaz premávky zavedený v dvoch fázach, ako sa pôvodne predpokladalo. V tomto zmysle je zvlášť dôležitý návrh nariadenia predsedu krajinskej vlády z roku 2009 stanovujúci piatu fázu zavedenia sektorového zákazu premávky.( ) V zmysle tohto návrhu nariadenia sa malo zavedenie tretej fázy upravenej v nariadení z 23. decembra 2008 (zákaz prepravy železných a neželezných rúd, ocele, mramorov, travertínov a keramických dlažieb a obkladov od 1. júla 2009)( ) ďalej rozdeliť. Zákaz prepravy železných a neželezných rúd, ako aj mramorov a travertínov by sa tak uplatňoval až od 1. júla 2010. Dôvodová správa k tomuto návrhu nariadenia odkazuje na stanovisko odboru plánovania dopravy („Abteilung der Verkehrsplanung“) k ďalšiemu rozdeleniu tretej fázy, podľa ktorého ponuku systému RoLa nebolo možné v potrebnom termíne rozšíriť tak, aby sa mohla uskutočniť tretia fáza sektorového zákazu premávky.( ) V tomto dokumente bolo okrem toho uvedené, že v každom prípade sa treba vyhnúť využitiu systému RoLa na 100 %, lebo by z neho s veľkou pravdepodobnosťou vyplynuli prevádzkové problémy.( ) Tento dokument je teda presvedčivým nepriamym dôkazom, na základe ktorého sa možno domnievať, že ponuka systému RoLa by pravdepodobne neumožnila účinne uspokojiť dodatočné dopravné potreby, ktoré by vyplynuli z pôvodne plánovaného dvojfázového zavedenia sektorového zákazu premávky.

130. Možno si tiež položiť otázku, či náhradné trasy cez priesmyk Reschenpass a cez Švajčiarsko, ktoré uvádza Rakúska republika, mohli predstavovať reálnu alternatívu pre dopravu dotknutú sektorovým zákazom premávky.

131. Pokiaľ ide o cestu cez priesmyk Reschenpass, treba poukázať na to, že je tiež zakázaná pre nákladné vozidlá, hoci existujú výnimky pre priamu dopravu, ktorá sa začína alebo končí v regiónoch, ktoré hraničia s cestou popri obci Reschen alebo ktoré sa nachádzajú medzi Vorarlberskom alebo veľkou časťou regiónu Bodamského jazera na jednej strane a určitou časťou severného Talianska na druhej strane (región Benátsko, provincia Trident, ako aj väčšina južného Tirolska). Táto náhradná trasa teda nie je prístupná pre prepravu tovarov, ktoré sa nakladajú alebo vykladajú mimo uvedených regiónov.

132. Rakúska republika nakoniec uvádza švajčiarsku cestnú infraštruktúru ako náhradnú trasu cestnej dopravy. Talianska republika však spochybňuje možnosť čiastočného odklonenia nákladnej dopravy dotknutej sektorovým zákazom premávky cez Švajčiarsko z dôvodu „systému kvapkadla“, ktorý platí na dôležitých severojužných cestných osiach švajčiarskej siete rýchlostných komunikácií. Tvrdí, že tento systém môže v prípade zvlášť intenzívnej premávky priniesť úplné zastavenie premávky nákladných vozidiel po severojužných cestných osiach.( ) Rakúska republika to nespochybňuje a naopak potvrdzuje, že obmedzenie tranzitu nákladných vozidiel v závislosti od intenzity premávky, napríklad v prípade systému kvapkadla, zvyšuje riziko čakania, ktoré je v odvetví dopravy ťažké posúdiť.( ) Za takýchto podmienok treba skonštatovať, že prístup k švajčiarskej cestnej infraštruktúre ako k náhradnej trase bol pre nákladnú dopravu dotknutú sektorovým zákazom premávky obmedzený.

133. Tieto úvahy ma privádzajú k záveru, že nebolo riadne preukázané, že pri vstupe zákazu premávky stanoveného v nariadení o sektorovom zákaze premávky do platnosti boli alebo mohli byť k dispozícii dostatočné náhradné možnosti prepravy dotknutých tovarov inými spôsobmi dopravy alebo po iných cestných trasách. Zákaz premávky po diaľnici v údolí rieky Inn upravený v nariadení o sektorovom zákaze premávky preto treba považovať za radikálne porušenie voľného pohybu tovarov. Keďže tento zákaz premávky má za cieľ zníženie úrovne emisií NO 2 len o 1,5 %, vyvodzujem z toho záver, že obmedzenie voľného pohybu tovarov vyplývajúce z nariadenia o sektorovom zákaze premávky nie je primerané.

c) Predbežný návrh

134. Z mojej analýzy vyplýva, že nariadenie o sektorovom zákaze premávky nie je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaných cieľov v oblasti životného prostredia a vyvoláva pochybnosti, pokiaľ ide o jeho vhodnosť. Okrem toho spôsobuje neprimerané obmedzenie voľného pohybu tovarov. Nariadenie o sektorovom zákaze premávky je teda ako celok neproporcionálne.

VIII – Zhrnutie

135. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy zastávam názor, že nariadenie o sektorovom zákaze premávky treba považovať za opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie v zmysle článkov 28 ES a 29 ES, ktoré je v zásade možné odôvodniť naliehavými dôvodmi v súvislosti s ochranou životného prostredia. V tejto veci však treba takéto odôvodnenie v konečnom dôsledku vylúčiť vzhľadom na to, že nariadenie o sektorovom zákaze premávky je neproporcionálne.

IX – Trovy konania

136. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku je účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Rakúsku republiku na náhradu trov konania a Rakúska republika nemala úspech v podstatnej časti svojich dôvodov, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania. Podľa odseku 4 toho istého článku členské štáty, ktoré vstúpili do konania na podporu návrhov Komisie, znášajú vlastné trovy konania.

X – Návrh

137. Vzhľadom na uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:

1. Rakúska republika si tým, že kamiónom s hmotnosťou vyššou ako 7,5 tony prevážajúcim určité tovary zakázala premávku po úseku diaľnice A 12 v údolí rieky Inn v nadväznosti na prijatie nariadenia predsedu krajinskej vlády Tirolska zakazujúceho diaľkovú prepravu určitých tovarov po diaľnici A 12 v údolí rieky Inn zo 17. decembra 2007, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článkov 28 ES a 29 ES.

2. Rakúska republika je povinná nahradiť trovy konania.

3. Talianska republika a Holandské kráľovstvo znášajú vlastné trovy konania.