Vec T‑297/11

Buzzi Unicem SpA

proti

Európskej komisii

„Hospodárska súťaž — Správne konanie — Rozhodnutie o žiadosti o informácie — Nevyhnutnosť požadovaných informácií — Zásada riadnej správy vecí verejných — Povinnosť odôvodnenia — Proporcionalita“

Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (siedma komora) zo 14. marca 2014

Nevyhnutné prvky odôvodnenia rozhodnutia o žiadosti o informácie sú definované samotným článkom 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003. V tomto ustanovení sa uvádza, že Komisia stanoví právny základ a účel žiadosti, špecifikuje, aké informácie sa požadujú, a stanoví lehotu, v ktorej majú byť informácie poskytnuté. Článok 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 navyše spresňuje, že Komisia uvedie tiež pokuty podľa článku 23, upozorní alebo uloží pokuty podľa článku 24 a upozorní na právo vzniesť námietky proti rozhodnutiu pred Súdnym dvorom. V tejto súvislosti Komisia nie je povinná oznámiť adresátovi takého rozhodnutia všetky informácie, ktoré v súvislosti s predpokladanými porušeniami má, ani vykonať presnú právnu kvalifikáciu týchto porušení, ale musí jasne uviesť domnienky, ktoré chce overiť. Hoci je odôvodnenie rozhodnutia formulované veľmi všeobecne a malo by byť spresnené, čo ho vystavuje kritike v tomto ohľade, možno sa domnievať, že odkaz na údajné porušenia v spojení s rozhodnutím o začatí konania v zmysle článku 11 ods. 6 nariadenia č. 1/2003 zodpovedá minimálnemu stupňu jasnosti, ktorý umožňuje dospieť k záveru, že požiadavky článku 18 ods. 3 uvedeného nariadenia boli dodržané. (pozri body 22, 23, 30, 36)

V rámci správneho konania v zmysle nariadenia č. 1/2003 môže dotknutý podnik naplno uplatniť svoje právo na obhajobu až po zaslaní oznámenia o výhradách. Ak by sa totiž tieto práva vzťahovali aj na fázu predchádzajúcu zaslaniu oznámenia o výhradách, účinnosť vyšetrovania Komisie by bola ohrozená, lebo dotknutý podnik by bol už vo fáze predbežného vyšetrovania schopný identifikovať informácie, ktoré sú Komisii známe, a teda aj tie, ktoré pred ňou môže naďalej tajiť. Z povahy vyšetrovacích opatrení, ktoré prijme Komisia počas fázy predbežného vyšetrovania, najmä z opatrení týkajúcich sa vyšetrovania a zo žiadostí o informácie, však vyplýva obvinenie z porušenia a môžu mať vážne dôsledky pre situáciu dotknutých podnikov. Preto treba zabrániť tomu, aby mohlo byť právo na obhajobu v tomto štádiu správneho konania nenapraviteľne ohrozené, pretože prijaté vyšetrovacie opatrenia môžu byť rozhodujúce na zaistenie dôkazov o protiprávnej povahe správania podnikov, ktoré môžu zakladať ich zodpovednosť. Od Komisie však nemožno požadovať, aby vo fáze predbežného vyšetrovania okrem domnienok týkajúcich sa porušenia, ktoré chce overiť, uviedla nepriame dôkazy, teda údaje, ktoré ju viedli k záveru o možnom porušení článku 101 ZFEÚ. Takáto povinnosť by totiž spochybnila rovnováhu, ktorú stanovuje judikatúra medzi zachovaním účinnosti vyšetrovania a zachovaním práva na obhajobu dotknutého podniku. (pozri body 26, 27, 31)

Povinnosť Komisie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 uviesť právny základ a účel žiadosti o informácie predstavuje základnú požiadavku na to, aby sa preukázala dôvodnosť informácií požadovaných od dotknutých podnikov, ale aj na to, aby sa týmto podnikom umožnilo pochopiť rozsah ich povinnosti spolupracovať, pričom sa však v plnej miere zachová ich právo na obhajobu. Z toho vyplýva, že Komisia môže požadovať len oznámenie informácií, ktoré jej umožnia overiť svoje domnienky týkajúce sa porušenia, ktoré odôvodňujú vedenie vyšetrovania a sú uvedené v žiadosti o informácie. Vzhľadom na širokú vyšetrovaciu a kontrolnú právomoc Komisie práve tejto inštitúcii prináleží, aby posúdila nevyhnutnosť informácií, ktoré požaduje od dotknutých podnikov. Pokiaľ ide o preskúmanie tohto posúdenia Komisie, ktoré vykonáva Všeobecný súd, treba pripomenúť, že podľa judikatúry sa má pojem „nevyhnutné informácie“ vykladať v súlade s účelmi, na ktoré boli Komisii dotknuté vyšetrovacie právomoci zverené. Podmienka existencie súvislosti medzi žiadosťou o informácie a údajným porušením je splnená, ak sa možno v tomto štádiu konania legitímne domnievať, že uvedená žiadosť súvisí s údajným protiprávnym konaním v tom zmysle, že Komisia môže dôvodne predpokladať, že jej tento dokument pomôže pri zistení údajného porušenia. (pozri body 28, 85)

Pozri text rozhodnutia. (pozri body 43, 44)

Preto pod poskytnutím informácií v zmysle článku 18 nariadenia č. 1/2003 treba rozumieť nielen predloženie dokumentov, ale aj povinnosť odpovedať na otázky týkajúce sa uvedených dokumentov, pričom Komisia nie je obmedzená na jedinú žiadosť o poskytnutie údajov existujúcich nezávisle od akéhokoľvek zásahu dotknutého podniku. Môže teda zaslať podniku otázky smerujúce k formalizácii žiadaných údajov. Výkon tejto výsady je však obmedzený zachovaním minimálne dvoch zásad. Po prvé otázky zaslané podniku ho nemôžu nútiť pripustiť, že spáchal priestupok. Po druhé poskytnutie odpovedí na uvedené otázky nesmie predstavovať neprimeranú záťaž v porovnaní s potrebami vyšetrovania. (pozri body 56, 57)

Absolútne právo odoprieť výpoveď nemožno priznať podniku, ktorý je adresátom žiadosti o poskytnutie informácií v zmysle článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003. Uznanie takéhoto práva by totiž prekračovalo hranice toho, čo je potrebné na zachovanie práva na obhajobu podnikov, a predstavovalo by pre Komisiu neopodstatnenú prekážku pri plnení úlohy dbať na dodržiavanie pravidiel hospodárskej súťaže na vnútornom trhu. Právo odoprieť výpoveď možno uznať iba v rozsahu, v akom by bol dotknutý podnik nútený poskytnúť odpovede, ktoré by ho viedli k priznaniu existencie porušenia, ktoré má preukázať Komisia. Na zabezpečenie potrebného účinku článku 18 nariadenia č. 1/2003 je teda Komisia oprávnená ukladať podnikom povinnosť poskytnúť všetky potrebné informácie o skutočnostiach, ktoré im môžu byť známe, a poskytnúť jej v prípade potreby súvisiace dokumenty, ktorými disponujú, aj keď tieto dokumenty môžu slúžiť na preukázanie existencie protisúťažného správania. Táto právomoc Komisie získavať informácie neodporuje ani článku 6 ods. 1 a 2 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ani judikatúre Európskeho súdu pre ľudské práva. Nie je v rozpore ani s článkami 47 a 48 Charty základných práv Európskej únie. Povinnosť odpovedať na výlučne vecné otázky položené Komisiou a vyhovieť jej žiadosti o predloženie existujúcich dokumentov nemôže porušiť základnú zásadu dodržiavania práva na obhajobu upravenú v článku 48 ods. 2 Charty základných práv ani základnú zásadu práva na spravodlivý proces upravenú v článku 47 Charty základných práv, ktoré v oblasti práva hospodárskej súťaže ponúkajú ochranu rovnocennú ochrane zaručenej článkom 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Nič totiž nebráni príjemcovi takejto žiadosti o informácie, aby neskôr v správnom konaní alebo v konaní pred súdom Únie preukázal, že skutočnosti uvedené v jeho odpovediach alebo v oznámených dokumentoch majú iný význam, než aký im pripisuje Komisia. (pozri body 60 – 62)

Pokiaľ ide o odpovede na otázky, ktoré môže Komisia položiť podnikom, treba ich rozlišovať podľa toho, či môžu, alebo nemôžu byť kvalifikované ako výlučne vecné. Len v prípade, že otázka nemôže byť kvalifikovaná ako výlučne vecná, treba overiť, či si vyžaduje poskytnutie odpovede, ktorá by dotknutý podnik viedla k pripusteniu existencie porušenia, ktoré má preukázať Komisia. V tejto súvislosti treba rozlišovať medzi dvomi druhmi situácií. Po prvé, ak Komisia konštatuje porušenie pravidiel hospodárskej súťaže, pričom sa opiera o domnienku, že preukázané skutočnosti nemožno objasniť inak než z hľadiska existencie protisúťažného správania, súd Únie musí zrušiť predmetné rozhodnutie, pokiaľ dotknuté podniky predložia argumentáciu, ktorá stavia skutočnosti preukázané Komisiou do iného svetla a ktorá tak umožňuje nahradiť objasnenie týchto skutočností iným prijateľným vysvetlením, než je to, ktoré si zvolila Komisia na vyvodenie záveru o existencii porušenia. V tomto prípade sa totiž nedá dospieť k záveru, že Komisia predložila dôkaz o existencii porušenia práva hospodárskej súťaže. Otázky, ktoré nemôžu byť kvalifikované ako výlučne vecné a vedú k odpovedi, ktorej výklad vykonaný Komisiou môže takýmto spôsobom napadnúť dotknutý podnik, mu nezaručujú právo odoprieť výpoveď. Po druhé, ak Komisia mohla preukázať, že podnik sa zúčastnil na stretnutiach podnikov, ktorých povaha bola zjavne v rozpore s pravidlami hospodárskej súťaže, prináleží dotknutému podniku objasniť obsah týchto stretnutí inak. Rovnako ak sa Komisia opiera o dôkazy, ktoré sú v zásade dostatočné na preukázanie existencie porušenia, nestačí, aby dotknutý podnik uviedol, že mohla nastať udalosť, ktorá by mohla mať vplyv na dôkaznú hodnotu týchto dôkazov, na to, aby Komisia niesla bremeno dôkazu, že táto udalosť nemohla mať vplyv na ich dôkaznú hodnotu. Naopak, okrem prípadov, keď dotknutý podnik takýto dôkaz nemôže predložiť z dôvodu správania samotnej Komisie, prináleží mu z právneho hľadiska dostatočne preukázať jednak existenciu okolnosti, na ktorú sa odvoláva, a jednak to, že táto okolnosť vedie k pochybnostiam o dôkaznej hodnote dôkazov, o ktoré sa opiera Komisia. Pokiaľ ide o otázky, ktorých predmetom alebo následkom je priviesť podnik k tomu, aby Komisii také údaje poskytol, podnik nevyhnutne má právo odoprieť výpoveď. V opačnom prípade by bol totiž vedený k tomu, aby priznal existenciu porušenia, ktoré má v zmysle judikatúry citovanej v bode 60 vyššie preukázať Komisia. (pozri body 63, 75 – 77)

Také informácie, akými sú poštové smerovacie čísla miest zásobovania, miest určenia a miest dodania alebo vzdialeností, ktoré prejde výrobok z miesta zásobovania až na adresu dodania, hoci sú svojou povahou prístupné Komisii, predstavujú logický doplnok informácií, ktorými disponuje iba podnik. Preto ich prípadná verejná povaha nemôže zabrániť tomu, aby boli považované za nevyhnutné v zmysle článku 18 ods. 1 nariadenia č. 1/2003. (pozri body 87, 88)

Na to, aby rozhodnutie o žiadosti o informácie bolo v súlade so zásadou proporcionality, nestačí, aby požadované informácie súviseli s vyšetrovaním. Okrem toho je dôležité, aby povinnosť uložená podniku poskytnúť informácie nepredstavovala pre tento podnik neprimeranú záťaž v porovnaní s potrebami vyšetrovania. Z toho treba vyvodiť, že rozhodnutie požadujúce od adresáta opätovné poskytnutie skôr požadovaných informácií z dôvodu, že iba niektoré z nich boli podľa názoru Komisie nesprávne, sa môže javiť ako predstavujúce neprimeranú záťaž v porovnaní s potrebami vyšetrovania, a preto nie je v súlade so zásadou proporcionality ani s požiadavkou nevyhnutnosti. Komisia môže v takomto rozpoložení presne ohraničiť rozsah informácií, o ktorých sa domnieva, že ich dotknutý podnik musí opraviť. Ani snaha o jednoduchšie spracúvanie odpovedí poskytnutých podnikmi nemôže odôvodniť, aby sa od uvedených podnikov požadovalo poskytnutie informácií, ktoré Komisia už má k dispozícii, v novej forme. Hoci podniky majú povinnosť aktívnej spolupráce, čo znamená, že sú povinné sprístupniť Komisii všetky informácie týkajúce sa predmetu vyšetrovania, táto povinnosť aktívnej spolupráce nemôže viesť až k tomu, aby sa formálne upravovali informácie, ktoré Komisia už má k dispozícii. Rozhodnutie Komisie požadujúce poskytnutie presnejších informácií, než sú tie, ktoré jej už boli poskytnuté, treba považovať za odôvodnené potrebami vyšetrovania. Vyhľadanie všetkých dôležitých údajov potvrdzujúcich alebo vyvracajúcich existenciu porušenia pravidiel hospodárskej súťaže totiž môže znamenať, že Komisia podniky požiada spresniť alebo podrobne opísať určité informácie skutkovej povahy, ktoré jej boli predtým oznámené. Okolnosť, že rozhodnutie o žiadosti o informácie smeruje k získaniu buď nových informácií, alebo podrobnejších informácií, preto môže odôvodniť nevyhnutnosť požadovaných informácií. (pozri body 97 – 99, 101, 104)

Zásada proporcionality, ktorá je súčasťou všeobecných zásad práva Únie, vyžaduje, aby akty inštitúcií neprekračovali hranice toho, čo je primerané a nevyhnutné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou, pričom pokiaľ sa ponúka možnosť výberu medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu a spôsobené zásahy nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom. Podľa článku 18 ods. 1 nariadenia č. 1/2003 môže Komisia požiadať o poskytnutie informácií jednoduchou žiadosťou alebo rozhodnutím bez toho, aby toto ustanovenie podmieňovalo prijatie rozhodnutia predchádzajúcou jednoduchou žiadosťou. Výber, ktorý musí urobiť medzi jednoduchou žiadosťou o informácie podľa článku 18 ods. 2 nariadenia č. 1/2003 a rozhodnutím o žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 3 toho istého nariadenia, podlieha preskúmaniu súdu Únie z hľadiska zásady proporcionality. Takéto preskúmanie musí závisieť od potrieb primeranej inšpekcie s ohľadom na osobitosti daného prípadu. (pozri body 118 – 121)