NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 6. mája 2010 1( )

Vec C‑343/09

The Queen, na návrh:

Afton Chemical Limited

proti

Secretary of State for Transport

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court, Spojené kráľovstvo)]

„Smernica 98/70/ES – Kvalita benzínu a naftových palív – Smernica 2009/30/ES – Používanie kovových prísad v palivách – Maximálny obsah trikarbonyl‑metylcyklopentadienyl mangánia (MMT) – Platnosť – Proporcionalita – Zásada obozretnosti“

I – Úvod

1. Trikarbonyl-metylcyklopentadienyl mangánium (ďalej len „MMT“) je takzvaná kovová prísada, ktorá sa pridáva do palív pre motorové vozidlá. Právnou úpravou, ktorá je predmetom konania vo veci samej, zaviedla Európska únia prísne limity týkajúce sa používania MMT, ako aj povinnosti označovať kovové prísady, pretože existujú obavy, že by mohli ohroziť ľudské zdravie a spôsobiť škody na systémoch slúžiacich na kontrolu emisií vozidiel.

2. Najväčší výrobca MMT považuje tieto obavy za neopodstatnené. Preto sa domnieva, že uvedená právna úprava predstavuje porušenie viacerých zásad práva Únie, a to najmä zásady predchádzania škodám, zásady proporcionality a zásady rovnosti zaobchádzania. So zmienenými námietkami sa uvedený výrobca obrátil aj na High Court of Justice, ktorý žiada Súdny dvor, aby rozhodol, či je daná právna úprava platná alebo nie.

II – Právny rámec

3. Smernica 2009/30/ES( ) mení a dopĺňa smernicu 98/70/ES Európskeho parlamentu a Rady z 13. októbra 1998 týkajúcu sa kvality benzínu a naftových palív( ).

4. Predmetom návrhu na začatie prejudiciálneho konania je článok 8a smernice 98/70/ES, ktorý bol zavedený článkom 1 ods. 8 smernice 2009/30/ES. Tento článok obmedzuje použitie MMT a ustanovuje povinnosť označiť kovové prísady v palivách:

„1. Komisia posúdi zdravotné riziká a riziká pre životné prostredie v súvislosti s používaním kovových prísad v palive a na tento účel vyvinie skúšobnú metodiku. Do 31. decembra 2012 podá Európskemu parlamentu a Rade správu o svojich záveroch.

2. Do doby, kým sa vyvinie skúšobná metodika podľa odseku 1, sa prítomnosť kovovej prísady trikarbonyl-(metylcyklopentadienyl)-mangánium (MMT) v palivách od 1. januára 2011 obmedzí na 6 mg mangánu na liter. Od 1. januára 2014 bude táto hranica predstavovať 2 mg mangánu na liter.

3. Maximálny obsah MMT v palivách uvedený v odseku 2 sa preskúma na základe výsledkov hodnotenia, ktoré sa vykoná za pomoci skúšobnej metodiky podľa odseku 1. Môže sa znížiť až na nulu, ak je to odôvodnené na základe posúdenia rizík. Nemôže sa zvýšiť, pokiaľ to nie je odôvodnené na základe posúdenia rizík. Takéto opatrenie zamerané na zmenu nepodstatných prvkov tejto smernice sa prijme v súlade s regulačným postupom s kontrolou uvedeným v článku 11 ods. 4.

4. Členské štáty zabezpečia, aby sa označenie uvádzajúce obsah kovových prísad v palive uvádzalo všade tam, kde majú spotrebitelia prístup k palivám s kovovými prísadami.

5. Na označení sa uvedie tento text: ‚Obsahuje kovové prísady‘.

6. Označenie sa zreteľne upevní na mieste, kde sa uvádzajú informácie o druhu paliva. Rozmery a písmo označenia sú také, aby bolo jasne viditeľné a ľahko čitateľné.“

5. Odôvodnenie č. 35 smernice 2009/30/ES uvádza:

„Používanie špecifických kovových prísad, a najmä používanie prísady trikarbonyl-(metylcyklopentadienyl)-mangánium (MMT) by mohlo zvýšiť riziko poškodenia ľudského zdravia a spôsobiť škody na motoroch vozidla a systémoch na kontrolu emisií. Mnohí výrobcovia vozidiel odporúčajú, aby sa nepoužívalo palivo s obsahom kovových prísad, pričom v dôsledku používania tohto paliva sa záruka na vozidlo môže stať neplatnou. Preto je vhodné naďalej sústavne skúmať účinky používania kovovej prísady MMT v palive a konzultovať to so všetkými relevantnými zainteresovanými stranami. Až do ďalšieho preskúmania je potrebné uskutočniť opatrenia na obmedzenie rozsahu škôd, ktoré môžu vzniknúť. Preto je vhodné stanoviť na základe v súčasnosti dostupných vedeckých poznatkov hornú hraničnú hodnotu pre používanie prísady MMT v palive. Táto hraničná hodnota by mala byť zvýšená len vtedy, ak sa dokáže, že používanie väčšej koncentrácie nemá nežiaduce účinky. Taktiež je potrebné vyžadovať označovanie všetkých palív, ktoré obsahujú kovové prísady, aby sa predišlo tomu, že spotrebitelia nevedome prídu o záruku na vozidlo.“

III – Skutkový stav, konanie vo veci samej a návrh na začatie prejudiciálneho konania

6. Podľa informácií vnútroštátneho súdu je žalobkyňa, spoločnosť Afton Chemical Limited (ďalej len „Afton“), obchodnou spoločnosťou so sídlom v Spojenom kráľovstve, ktorá je súčasťou skupiny Afton Chemical Group. Podnikateľská skupina Afton vyrába a predáva MMT určené na použitie na celom svete. Jedna zo spoločností, ktoré sú súčasťou skupiny Afton, je majiteľkou ochrannej známky „mmt“. Spoločnosti patriace do Afton Group vlastnia niekoľko patentov týkajúcich sa MMT a v tejto súvislosti podali niekoľko patentových prihlášok. Z jednej z výpovedí, ktoré spoločnosť Afton podala v konaní pred vnútroštátnym súdom, však vyplýva, že okrem spoločnosti Afton vyrába MMT aj istý obmedzený počet spoločností v Číne.( )

7. Vnútroštátny súd uvádza, že podľa svedeckých výpovedí, na ktorých je založená žaloba spoločnosti Afton, ide v prípade MMT o kovovú prísadu do paliva založenú na mangáne, teda o prísadu, ktorá sa v palive používa viac ako 30 rokov. Prísada sa využíva najmä na dva účely, a to na zvýšenie oktánového čísla bezolovnatého benzínu a na ochranu pred poškodením ventilov (tzv. poklesom sedla výfukových ventilov) v starších motorových vozidlách, v ktorých sa používa benzín obsahujúci prísady fungujúce ako náhrada olova.

8. Používanie MMT v bezolovnatom benzíne je vo väčšine krajín sveta neobmedzené. Pred prijatím smernice neexistovalo na úrovni Spoločenstva žiadne obmedzenie týkajúce sa akéhokoľvek používania MMT. Okrem toho na úrovni Spoločenstva neexistovala ani nijaká požiadavka označenia týkajúca sa všeobecne kovových prísad alebo konkrétne MMT.

9. Po tom, ako spoločnosť Afton podala žalobu na High Court, sa súd – v súlade so žiadosťou spoločnosti Afton – obrátil na Súdny dvor s nasledujúcimi otázkami, ktoré sa týkajú smernice 2009/30/ES:

1. Je s ohľadom na časť článku 1 ods. 8, ktorá do smernice 98/70 dopĺňa nový článok 8a ods. 2 obmedzujúci použitie trikarbonyl‑metylcyklopentadienyl mangánia v palivách od 1. januára 2011 na 6 mg mangánu na liter a od 1. januára 2014 na 2 mg mangánu na liter, stanovenie takéhoto obmedzenia

(1) nezákonné, keďže je založené na zjavne nesprávnom posúdení;

(2) nezákonné, keďže je v rozpore s požiadavkami zásady predchádzania škodám;

(3) nezákonné, keďže nie je primerané;

(4) nezákonné, keďže je v rozpore so zásadou rovnosti zaobchádzania;

(5) nezákonné, keďže je v rozpore so zásadou právnej istoty?

2. Je s ohľadom na časť článku 1 ods. 8, ktorá do smernice 98/70 dopĺňa nový článok 8a ods. 4, 5 a 6 požadujúci označenie všetkých palív, ktoré obsahujú kovové prísady vetou „Obsahuje kovové prísady“, stanovenie takejto požiadavky označenia

(1) nezákonné, keďže je založené na zjavne nesprávnom posúdení;

(2) nezákonné, keďže nie je primerané?

10. Písomné pripomienky predložili Súdnemu dvoru okrem spoločnosti Afton aj Spolková republika Nemecko, Európsky parlament, Európska rada a Európska komisia. S výnimkou Nemecka sa uvedení účastníci konania zúčastnili aj na pojednávaní 15. apríla 2010.

IV – Právne posúdenie

11. Návrh na začatie prejudiciálneho konania spochybňuje platnosť dvoch právnych predpisov upravujúcich používanie MMT. Po prvé sa spochybňujú limity používania MMT (v tejto súvislosti pozri bod B) a po druhé povinnosť označovať palivá, ktoré obsahujú MMT (pozri bod C). Najprv sa však budem venovať námietkam týkajúcim sa prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania (pozri bod A).

A – O prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania

12. Uvádzajú sa dva dôvody, pre ktoré by mal byť návrh na začatie prejudiciálneho konania neprípustný. Po prvé Parlament a Komisia konštatujú, že v konaní pred vnútroštátnym súdom nevzniká právny spor, pretože účastníci konania majú rovnaký právny názor (pozri bod 1). Po druhé Komisia tvrdí, že spoločnosť Afton mohla proti kritizovanej právnej úprave podať priamu žalobu podľa článku 230 ES na súdoch Spoločenstva, a preto nemá právo dovolávať sa neplatnosti uvedených ustanovení v rámci iných konaní (pozri bod 2).

1. O spore vo veci samej

13. Parlament a Komisia namietajú, že v konaní vo veci samej neexistuje spor o tom, či je relevantná právna úprava platná alebo nie. Z tohto dôvodu ide o neprípustný hypotetický návrh na začatie prejudiciálneho konania.

14. V prospech toho, že návrh na začatie prejudiciálneho konania nie je hypotetický, ale je dôležitý z hľadiska rozhodnutia vo veci samej, spravidla svedčí domnienka.( ) Je totiž záležitosťou vnútroštátneho súdu, pred ktorým sa namieta otázka platnosti aktu prijatého inštitúciami Európskeho spoločenstva, aby zvážil, či je pre jeho rozhodnutie potrebné vysvetlenie tohto bodu, a aby prípadne požiadal Súdny dvor o rozhodnutie o danej otázke. Ak sa otázky položené vnútroštátnym súdom týkajú platnosti predpisu práva Spoločenstva, je Súdny dvor v zásade povinný rozhodnúť.( )

15. Súdnemu dvoru prináleží len výnimočne skúmať podmienky, za ktorých mu vnútroštátny sudca predloží vec s cieľom posúdiť svoju vlastnú právomoc.( ) Z ustálenej judikatúry vyplýva, že odmietnutie rozhodnúť o prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom je možné iba vtedy, ak je celkom zrejmé, že požadovaný výklad práva Spoločenstva nemá žiadny vzťah k skutočnostiam alebo k predmetu konania vo veciach samých, ak ide o hypotetický problém alebo ak Súdny dvor nemá k dispozícii podstatné skutkové alebo právne okolnosti potrebné na poskytnutie užitočných odpovedí na otázky, ktoré mu boli položené.( ) S výnimkou takýchto prípadov je Súdny dvor v zásade povinný rozhodovať o prejudiciálnych otázkach týkajúcich sa výkladu noriem práva Spoločenstva.( ) V tomto kontexte zahŕňa pojem výkladu preskúmanie platnosti.( )

16. V danom prípade je viac ako zrejmý záujem spoločnosti Afton o to, aby bola vyhlásená neplatnosť sporných ustanovení. Tieto predpisy výrazne obmedzujú možnosť používať MMT, a tým aj odbyt spoločnosti Afton. Aj Spojené kráľovstvo, ktoré je zastúpené žalovaným ministerstvom dopravy, je – prinajmenšom do takého konštatovania – povinné ovplyvniť vykonateľnosť sporných predpisov, pretože iný spôsob vytvára domnienku o ich platnosti.( ) Podľa informácií spoločnosti Afton ministerstvo práve z týchto dôvodov pri doručení žaloby vyhlásilo, že chce uvedené predpisy implementovať. Hoci ministerstvo dopravy nepodalo žiadne výslovné námietky proti žalobe spoločnosti Afton, z formálneho hľadiska zastáva úplne iný názor, ako je názor spoločnosti Afton.( ) Preto o reálnosti sporu vo veci samej neexistujú žiadne pochybnosti.

2. O možnosti priamej žaloby

17. Komisia okrem toho tvrdí, že spoločnosť Afton mohla podľa článku 230 ES podať proti spochybňovaným právnym predpisom žalobu.

18. Táto námietka smeruje k takzvanej judikatúre TWD. Z uvedenej judikatúry vyplýva, že právny akt nemôže jednotlivec napadnúť, ak tento akt – vo vzťahu k jednotlivcovi – možno považovať za individuálne rozhodnutie, ktoré by jednotlivec nepochybne mohol napadnúť podľa článku 230 ES. V tomto prípade sa jednotlivec pred vnútroštátnym súdom nemôže odvolávať na protiprávnosť daného právneho aktu.( )

19. Nie je vylúčené, že spoločnosť Afton mohla v danom prípade podať priamu žalobu. V tej dobe by si to podľa článku 230 ods. 4 ES vyžadovalo, aby sa predmetné ustanovenia priamo a individuálne týkali spoločnosti Afton, čím by vytvárali rovnaký účinok ako rozhodnutie adresované tejto spoločnosti. Viaceré okolnosti hovoria v prospech toho, že spoločnosť Afton možno na základe jej významného postavenia na trhu s MMT a príslušného duševného vlastníctva považovať za takú individualizovanú, že sa jej individuálne týkajú osobitné ustanovenia upravujúce používanie MMT.( ) Hoci si sporné ustanovenia vyžadujú implementáciu, neponechávajú žiadnu voľnosť a implikujú priamu dotknutosť spoločnosti Afton.( )

20. V zmysle judikatúry TWD by sa Aftonu bránilo len v tom, aby sa v konaní pred vnútroštátnym súdom odvolával na neplatnosť predmetnej právnej úpravy, ak by žaloba o neplatnosť podľa článku 230 ES, ktorú podal proti sporným právnym predpisom, ostala z pohľadu spoločnosti nevyriešená.( ) Stále však neexistujú žiadne porovnateľné precedensy, ktoré by vylúčili akúkoľvek pochybnosť. Vysoký stupeň dotknutosti by sa dal spochybniť už len tým, že okrem Aftonu vyrábajú MMT aj čínske spoločnosti, v dôsledku čoho by postavenie Aftonu na trhu mohlo mať len čisto faktický charakter. A keďže sa predmetná právna úprava nachádza v smernici, pochybnosti vznikajú, aj pokiaľ ide o priamu dotknutosť. V dôsledku toho nemožno judikatúru TWD v tomto prípade aplikovať.

21. Ak by však Súdny dvor predsa len dospel k záveru, že niet pochybností o tom, že Afton mohol podať žalobu, bola by minimálne v tomto prípade namieste výnimka z judikatúry TWD. V danom prípade totiž neexistujú dôvody na zavedenie – nie výslovne upraveného – obmedzenia právnej ochrany pred právnym aktom Únie.

22. Účelom judikatúry TWD je zabrániť obchádzaniu lehôt na podanie žaloby.( ) V prípade, že došlo k zmeškaniu lehoty na podanie žaloby, nemá dotknutý subjekt, ktorý mohol v prípade dodržania lehoty podať žalobu na súdoch Spoločenstva, pomocou návrhu na začatie prejudiciálneho konania získať ďalšiu možnosť kontroly opatrenia.

23. Spoločnosť Afton však v danom prípade už 29. júna 2009 podala žalobu na High Court, to znamená v rámci lehoty stanovenej v článku 230 ods. 5 ES. Lehota na podanie žaloby začala podľa článku 81 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora plynúť 20. júna 2009. S ohľadom na 10‑dňovú lehotu zohľadňujúcu vzdialenosť mohla teda spoločnosť Afton až do konca augusta 2009 podať priamu žalobu. Na základe uvedeného je teda obchádzanie lehoty na podanie žaloby v danom prípade vylúčené. Rovnako neexistuje ani žiadne ustanovenie, ktoré by Aftonu ukladalo povinnosť priamo sa obrátiť na súdy Únie. Na základe toho nie je nutné, aby došlo k obmedzeniu základného práva spoločnosti Afton, t. j. možnosti odvolať sa v rámci konania pred vnútroštátnym súdom na protiprávnosť príslušnej právnej úpravy.

24. Za týchto podmienok je návrh na začatie prejudiciálneho konania prípustný.

B – O prvej prejudiciálnej otázke – platnosť maximálneho obsahu MMT

25. Predmetom prvej prejudiciálnej otázky, ktorá je rozdelená na päť podotázok, je maximálny obsah MMT. Jednotlivým podotázkam sa budem venovať v poradí, v akom boli položené. Ťažiskom je zásada proporcionality, v rámci ktorej má význam zásada prechádzania škodám a sčasti aj otázka zjavného nesprávneho posúdenia.

1. O námietke zjavného nesprávneho posúdenia

26. Ako prvá bola položená otázka, či sú maximálne hodnoty založené na zjavnom nesprávnom posúdení. Spoločnosť Afton v tejto súvislosti uvádza, že nedošlo k vyšetreniu rizík, ktoré hrozia ľudskému zdraviu a sú spojené s používaním MMT, a že Komisia dospela k záveru, že pokiaľ ide o riziká hroziace životnému prostrediu, súčasná úroveň poznatkov nie je dôvodom na nijaké obmedzenie používania MMT.

27. Námietka zjavného nesprávneho posúdenia sa týka ustálenej judikatúry vzťahujúcej sa na preskúmateľnosť širokej miery voľnej úvahy (diskrečnej právomoci).

28. V oblasti dotknutej v tomto prípade, v ktorej sa od zákonodarcu vyžadujú politické, hospodárske a vedecké rozhodnutia a v ktorej musí vykonávať komplexnú kontrolu, disponuje zákonodarca širokou mierou voľnej úvahy.( ) Môže sa pritom opierať o znalecké posudky správnych orgánov, vedy, záujmových skupín a verejnosti. V rámci súdnych konaní však tieto zdroje nie sú dostupné v rovnakej miere. Sudca pôsobiaci na súde Únie sa preto nemôže pokladať za zákonodarcu( ) a nemôže kontrolovať, ako zákonodarca vykonáva svoju politickú zodpovednosť.( )

29. Zo súdneho preskúmania však nie je vyňatý obsah, ktorým svoju voľnú úvahu naplní. Orgány Spoločenstva musia v prípadoch, keď majú k dispozícii veľkú mieru voľnej úvahy, dôkladne a nestranne preskúmať všetky relevantné aspekty konkrétneho prípadu.( ) Sudca na súde Spoločenstva musí nielen preveriť vecnú správnosť predložených dôkazov, ich hodnovernosť a koherenciu, ale musí tiež preskúmať, či tieto dôkazy predstavujú súhrn relevantných údajov, ktoré musia byť zohľadnené pri posúdení komplexnej situácie, a či sú spôsobilé odôvodniť závery, ktoré z nich boli odvodené.( )

30. Nesprávne posúdenie ako také nemôže na rozdiel od názoru spoločnosti Afton spochybniť platnosť právneho aktu. Oveľa dôležitejší je fakt, či je nesprávne posúdenie relevantné z právneho hľadiska.

31. Zistenie, či sú isté vedecké informácie dôvodom na obmedzenie používania MMT, ovplyvní závery, ku ktorým zákonodarca dospeje na základe informácií, ktoré má k dispozícii. Uvedené závery sú predmetom skúmania, ktoré sa vykonáva pomocou zásady proporcionality, a môžu ovplyvniť aj overenie zásady rovnosti zaobchádzania. Preto sa uvedenému aspektu budem ďalej venovať v rámci menovaných zásad.

32. Údajne chýbajúca analýza zdravotných rizík sa však týka podmienok na určenie maximálnych hodnôt. Ich vyhlásenie je založené na článku 95 ES, ktorý umožňuje zbližovanie tých právnych a správnych predpisov, účelom ktorých je vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu. Podľa článku 95 ods. 3 ES vychádza Komisia vo svojich návrhoch v oblasti zdravia, bezpečnosti, ochrany životného prostredia a ochrany spotrebiteľa z vysokej úrovne ochrany a rešpektuje predovšetkým nové vývojové trendy založené na výsledkoch vedeckého výskumu. V rámci svojich súčasných právomocí sledujú Európsky parlament a Rada ten istý cieľ.

33. Keďže je podľa odôvodnenia č. 35 smernice 2009/30 účelom maximálnych hodnôt predovšetkým ochrana zdravia, zákonodarca musí zohľadniť všetky nové vývojové trendy založené na výsledkoch vedeckého výskumu, ktoré sa týkajú prípadných zdravotných rizík vyvolaných MMT.( ) Ak by neboli zohľadnené všetky dostupné informácie o zdravotných rizikách spojených s používaním MMT, mohlo by to viesť k zjavne nesprávnemu posúdeniu pri aplikácii článku 95 ES.

34. Povinnosť rešpektovať najnovšie vedecké poznatky však nie je základom prísnych dôkazných pravidiel. Široká miera voľnej úvahy zákonodarcu Spoločenstva, ktorá implikuje následné obmedzené súdne preskúmanie jej výkonu, sa nevzťahuje len na povahu a dosah prijímaných predpisov, ale v určitej miere aj na určenie východiskových údajov.( )

35. Z hľadiska súdneho preskúmania, ktoré má síce obmedzenú pôsobnosť, je však prinajmenšom dôležité, aby boli orgány Spoločenstva pred Súdnym dvorom schopné dokázať, že k vydaniu právneho aktu došlo v rámci skutočného výkonu ich voľnej úvahy. Predpokladá to rešpektovanie všetkých relevantných skutočností a okolností situácie, ktoré mal tento právny akt upravovať.( )

36. Uvedené posúdenie nemusí do najmenších detailov vyplývať z odôvodnenia príslušného právneho aktu. Ak možno identifikovať podstatné znaky účelu, ktorý orgán Spoločenstva danou úpravou sledoval, bolo by neprimerané požadovať samostatné odôvodnenie pre každé z rôznych technických rozhodnutí.( ) Namiesto toho je v bežnom prípade možné pochybnosti súvisiace s dostatočným odôvodnením vedeckých informácií vyvrátiť aj iným spôsobom.

37. Základ na odôvodnenie dostupných vedeckých informácií poskytuje často sama Komisia, a to tým, že svoj návrh opiera o podrobný výskum. Parlament a Rada môžu potom v ďalšom priebehu legislatívneho procesu zakladať svoje odôvodnenie práve na tomto východisku.

38. Afton však plným právom zdôrazňuje, že v danom prípade nie je uvedený postup možný. Komisia v celom návrhu smernice 2009/30/ES síce vychádzala z ochrany zdravia,( ) avšak odôvodnenie zdravotných rizík vyvolaných MMT – na rozdiel od odôvodnenia rizík hroziacich systémom na zníženie emisií – úplne vylúčila.( )

39. Takéto ohraničenie prieskumu rizika je v súlade s kontrolným účelom smernice 2003/17/ES,( ) ktorý bol – pokiaľ ide o kovové prísady nachádzajúce sa v palivách – základom návrhu smernice 2009/30. Podľa článku 9 písm. f) smernice 98/70, ktorý bol novelizovaný smernicou 2003/17, mala Komisia pri kontrole špecifikácií palív zohľadniť predovšetkým účinnosť nových technológií na obmedzovanie znečisťovania a vplyv kovových prísad na ich výkonnosť. Zdravotné riziká sa v tejto súvislosti nespomínali.

40. Vzhľadom na to sa Komisia domnievala, že zdravotné riziká vyvolané MMT sa v rámci notifikácie nariadenia č. 1907/2007 (REACH)( ) preskúmajú v budúcnosti.( )

41. Odvolanie sa na cieľ spočívajúci v predchádzaní zdravotným rizikám totiž vyžaduje, že ostatné inštitúcie, ktoré sú súčasťou zákonodarného procesu, neskôr vykonali posúdenie dostupných vedeckých poznatkov.

42. Predovšetkým Parlament a Rada potom v rámci súdneho konania dostatočne podrobne opísali úroveň vedeckých poznatkov o zdravotných rizikách spojených s používaním MMT, ktorá mala byť zohľadnená v rámci legislatívneho procesu. Uvedené informácie spravidla postačujú na vznik domnienky, že citované informácie boli v priebehu zákonodarného procesu skutočne zohľadnené.( )

43. Afton však takejto domnienke „berie zem pod nohami“. Spoločnosť si totiž 29. decembra 2008 na základe nariadenia č. 1049/2001( ) od Parlamentu, Rady a Komisie vyžiadala všetky vedecké spisy a dôkazy, ktoré boli zohľadnené pri rozhodovaní o maximálnych hodnotách MMT. Parlament sprístupnil tri dokumenty o biopalivách, ďalšej téme, ktorej sa venuje smernica 2009/30/ES, a Rada sprístupnila niekoľko interných dokumentov. Podľa nespochybnených tvrdení spoločnosti Afton neobsahoval žiadny z materiálov vedecké informácie o zdravotných rizikách vyvolaných používaním MMT.

44. Parlament a Rada však v tomto zmysle uvádzajú, že so spornými vedeckými informáciami nedisponujú, ale disponuje nimi parlamentná spravodajkyňa, resp. členské štáty.

45. Pokiaľ ide o Parlament, tento argument nie je veľmi presvedčivý, pretože spravodajkyňa je členkou tejto inštitúcie. Dokumenty, ktoré súvisia so zákonodarným procesom a nachádzajú sa v jej držbe, treba zásadne pokladať za materiály v držbe Parlamentu.( )

46. Na rozdiel od toho Rada hodnoverne preukázala, že zástupcovia členských štátov pravidelne neinformovali o konkrétnych vedeckých základoch svojho hlasovania. Napriek tomu však tvrdili, že ich rozhodnutie bolo vždy založené na znaleckom posudku správnych orgánov členského štátu. Absencia dokumentov Rady, ktoré obsahujú vedecký základ rozhodnutia Rady, však vzbudzuje pochybnosti o tom, či je rozhodnutie naozaj založené na vedeckých základoch.

47. Za týchto okolností už – len na základe argumentov prednesených v súdnom konaní – nie je možné domnievať sa, že Parlament a Rada v rámci zákonodarného procesu zohľadnili vedecké informácie o zdravotných rizikách vyvolaných MMT.

48. Komisia však v júni 2008 predložila takzvaný Non-paper k MMT( ), ktorý bol použitý počas legislatívneho procesu. Spoločnosť Afton tento dokument poznala a odvolávala sa naň, keď chcela posilniť svoju pozíciu v druhej otázke. Dokument na jeden a pol strane zhrnul vedecké poznatky o zdravotných rizikách spojených s používaním MMT v palivách. Neexistuje jediný dôkaz o tom, že by toto zhrnutie bolo nesprávne či neúplné.

49. Tým pádom možno vyjadriť ľútosť nad zavádzajúcim vysvetlením Parlamentu a Rady uvedenom v odpovedi na žiadosť o sprístupnenie dokumentov. Na rozdiel od dojmu, ktorý vzbudili, v rámci legislatívneho procesu sa zohľadnili dostupné vedecké poznatky týkajúce sa zdravotných rizík súvisiacich s používaním MMT.

50. Námietka, že pri získavaní informácií potrebných na stanovenie maximálnych hodnôt došlo k zjavnému nesprávnemu posúdeniu, sa týmto zamieta.

2. O zásade predchádzania škodám

51. Druhá čiastková otázka sa týka výčitky, že podmienky použitia zásady predchádzania škodám neboli splnené.

52. Ak sa ukáže ako nemožné s istotou určiť existenciu alebo dosah uvádzaného rizika z dôvodu nedostatočných, nepresvedčivých alebo nepresných výsledkov vykonaných štúdií, ale pravdepodobnosť skutočnej škody pre zdravie ľudí alebo zvierat alebo pre životné prostredie pretrváva za predpokladu, že by sa toto riziko zmenilo na skutočnosť, zásada prevencie umožňuje prijatie obmedzujúcich opatrení.( )

53. V súvislosti s realizáciou výkonných právomocí Komisie konkretizujú rôzne predpisy sekundárneho práva zásadu predchádzania škodám. V tejto oblasti bola vydaná judikatúra( ), na ktorú sa spoločnosť Afton odvoláva najčastejšie a snaží sa odôvodniť svoju námietku porušenia zásady predchádzania škodám.

54. Smernica 2009/30 však vychádzala priamo z článku 95 ES. Takéto legislatívne opatrenie nie je možné posudzovať podľa toho, či rešpektuje zásadu predchádzania škodám. Zásada predchádzania škodám získava väčší význam skôr v súvislosti s preskúmaním dodržiavania zásady proporcionality.( ) Na tom mieste sa jej budem ďalej venovať.

3. O zásade proporcionality

55. Predmetom tretej čiastkovej otázky je proporcionalita maximálnych hodnôt.

56. Zásada proporcionality patrí medzi všeobecné zásady práva Únie, ktoré zákonodarca musí dodržiavať.( ) Akty inštitúcií Spoločenstva teda nesmú prekračovať medze toho, čo je primerané a potrebné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou. Pričom pokiaľ sa ponúka výber medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu a spôsobené zásahy nesmú byť neprimerané v pomere k sledovaným cieľom.( )

57. Na druhej strane však platí aj široká miera voľnej úvahy (diskrečná právomoc) zákonodarcu.( ) Opatrenie vydané v rámci výkonu uvedenej voľnej úvahy porušuje zásadu proporcionality len vtedy, ak na dosiahnutie cieľa, ktorý sleduje kompetentný orgán, očividne nie je vhodné( ) (pozri ďalej bod b), ak existuje opatrenie, ktoré očividne predstavuje minimálne obmedzenie a má rovnaký účinok( ) (pozri ďalej bod c) alebo ak sú prijaté opatrenia očividne neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom( ) (pozri ďalej bod d). V každom prípade však platí, že treba preskúmať, či sa pomocou maximálnych hodnôt majú dosiahnuť ciele rešpektované právom Únie (pozri ďalej bod a).( )

a) O účele maximálnych hodnôt

58. Účel maximálnych hodnôt MMT spočíva podľa odôvodnenia č. 35 smernice 2009/30 v tom, že používanie tejto prísady by mohlo zvýšiť riziko poškodenia ľudského zdravia a spôsobiť škody na motoroch vozidla a systémoch na kontrolu emisií (lepšia formulácia: na zníženie emisií). Posledný menovaný cieľ možno už na prvý pohľad priradiť k ochrane spotrebiteľa. Ako účastníci konania zhodne uvádzajú, prinajmenšom implicitne je tento cieľ zameraný aj na ochranu životného prostredia, pretože škody na zariadeniach na zníženie emisií (napríklad na katalyzátoroch slúžiacich na čistenie výfukových plynov) môžu mať za následok vyššie emisie a v dôsledku toho aj väčšie zaťaženie životného prostredia.( )

59. Keďže článok 95 ods. 3 ES požaduje vysokú úroveň ochrany v oblasti zdravia, bezpečnosti, ochrany životného prostredia a ochrany spotrebiteľa, účely, ktoré sa majú dosiahnuť pomocou maximálnych hodnôt, nielen rešpektuje, ale pripisuje im aj veľký význam.

60. Ak by bolo stanovené, že používanie MMT poškoduje ľudské zdravie a emisnú technológiu vozidiel, mohli by byť obmedzenia založené na zásade prevencie (článok 174 ods. 2 ES). V tomto prípade to však nie je sporné.

61. Zo spisov vyplýva, že v tomto prípade existuje skôr vedecký spor o tom, či sú s používaním MMT v palivách spojené riziká pre ľudské zdravie alebo znižovanie emisií z motorových vozidiel. Tieto riziká nie je možné ani zistiť, ani vyvrátiť.

62. Uvedená neistota ovplyvňuje spôsob aplikácie zásady proporcionality. Za takých okolností môžu byť v súlade so zásadou predchádzania škodám prijaté opatrenia bez toho, aby sa počkalo, kým bude existencia a veľkosť týchto rizík dostatočne objasnená.( )

63. Afton sa však domnieva, že preventívne opatrenia môžu byť prijaté len za mimoriadnych okolností, ak existujú vážne a relevantné dôkazy o príslušnom nebezpečenstve škody. Ak aj z pohľadu vedy tieto dôkazy neodstránia neistotu, musia umožniť prinajmenšom rozumné pochybnosti a vyhovovať zásade najvyššej odbornej kompetencie a nezávislosti vedeckých posudkov. Dôležité je najmä to, aby išlo o opatrenia, ktoré sú buď vhodné, alebo o opatrenia, ktoré sa z hľadiska stupňa rizika (ktoré príslušný orgán považuje za také veľké, že by ho spoločnosť už neuniesla) javia ako nevyhnutné.

64. V prípade opatrení prijatých členskými štátmi, ktoré napríklad obmedzujú voľný pohyb tovarov, Súdny dvor skutočne konštatoval, že ochranné opatrenia možno v súlade so zásadou prevencie prijať len v prípade, ak sú založené na čo najširšom posúdení rizík zohľadňujúcom osobitné okolnosti konkrétneho prípadu, ktoré dokazujú, že ide o opatrenia vhodné na to, aby sa zabezpečilo, že predmetné výrobky neohrozia ľudské zdravie.( ) Dôležité je najmä to, aby nebolo posúdenie rizika založené na hypotetických úvahách.( )

65. S odvolávaním sa na rôzne – v sporných bodoch zo strany Súdneho dvora nepreskúmané – rozsudky Všeobecného súdu( ) spoločnosť Afton argumentuje, že príslušné podmienky by mali platiť aj pre právne akty Únie.

66. Príslušné argumenty Súdneho dvora sú síce formulované všeobecne, no predmetom týchto prípadov boli rozhodnutia Rady alebo Komisie, ktoré boli založené na príslušných ustanoveniach sekundárneho práva. Pokiaľ ide o vedecké argumenty, sekundárne právo na ne kladie špeciálne požiadavky,( ) ktoré konkretizujú zásadu predchádzania škodám. Parlament plným právom upozorňuje na to, že takéto požiadavky boli vhodné už preto, že išlo o odňatie povolení, ktoré boli predtým vydané na základe vedeckých postupov.

67. V súlade so Zmluvou nemôžu byť uvedené požiadavky prenesené na legislatívu, pretože neobsahujú žiadne bližšie ustanovenia, ktoré by upravovali použitie zásady predchádzania škodám. Judikatúra, ktorá bude citovaná neskôr, je dôkazom, že Únia môže z preventívnych dôvodov prijať bez podrobnej analýzy rizika zákazy, ktoré budú platiť prinajmenšom dovtedy, kým sa príslušné riziká vylúčia.

68. Rozsudok Alliance for Natural Health a i. sa týkal úpravy voľného pohybu výživových doplnkov. Smernica 2002/46/ES( ) ho obmedzila na látky, o ktorých mali na európskej úrovni príslušné vedecké inštitúcie v čase vydania smernice dostatok relevantných vedeckých poznatkov, a mohli tak dospieť k vhodnému hodnoteniu. Toto obmedzenie voľného pohybu tovaru bolo „kryté“ možnosťou povoliť v súlade s vedeckým a technologickým vývojom ďalšie výživové doplnky. Súdny dvor to považoval za racionálnu rovnováhu medzi cieľmi sledovanými fungujúcim vnútorným trhom a ochranou ľudského zdravia.( )

69. Kompetentným európskym úradom v tomto prípade teda stačila už len chýbajúca podrobná analýza rizika na to, aby odôvodnili prijatie obmedzení.

70. Podobná situácia existuje v oblasti ochrany biotopov podľa článku 6 ods. 3 smernice 92/43/EHS (smernica o biotopoch): podľa článku 6 ods. 3 druhej vety 2 príslušné vnútroštátne orgány povolia v chránenej lokalite činnosť iba pod podmienkou, že získajú istotu, že táto činnosť nebude mať škodlivé účinky na jej integritu. Tak je to aj v prípade, ak z vedeckého hľadiska neexistuje žiadna dôvodná pochybnosť o neprítomnosti takýchto účinkov.( ) Na podrobnej analýze rizika teda nie je založený zákaz prijímať opatrenia, ale ich povolenie.

71. Možnosť povoliť výnimku z dôvodov vyššieho verejného záujmu podľa článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch na tom nič nemení. Jej podmienkou je totiž pravidelná analýza rizík činnosti na danom území.( )

72. Registračná povinnosť v zmysle nariadenia č. 1907/2007 (REACH)( ) je v konečnom dôsledku tiež realizáciou zásady predchádzania škodám.( ) Je zakázané obchodovať s látkami a uvedený zákaz platí dovtedy, kým nie je predložené hodnotenie istých rizík.( ) Keď Súdny dvor rozhodol o povinnosti registrovať monoméry, neznamenalo to spochybnenie tohto spôsobu regulácie.( )

73. Citovaná judikatúra predstavuje nevyhnutný dôsledok širokej miery voľnej úvahy, ktorú má zákonodarca k dispozícii pri aplikácii zásad proporcionality a predchádzania škodám, ako aj pri výbere počiatočných informácií v prípade prijímania komplexnej úpravy.

74. Podobné úvahy v zásade platia aj pre opatrenia prijímané členskými štátmi.( ) Skutočnosť, že Súdny dvor v ich prípade častejšie stanovuje prísnejšie kritériá, je len dôsledkom individuálnej matérie právnej úpravy.( ) V oblasti voľného pohybu služieb ide o vyjadrenie myšlienky vzájomného uznania. Ak členské štáty povoľujú určité výrobky, je potrebné vykonať analýzu rizika. Z tohto dôvodu si prísnejšie obmedzenia zo strany ostatných členských štátov vyžadujú podrobnejšie odôvodnenie. Ak však Únia na celom svojom území upravila zaobchádzanie s istým druhom rizika jednotným spôsobom a zohľadnila pritom skúsenosti všetkých členských štátov, musí byť možné prijať ochranné opatrenia bez toho, aby sa v každom konkrétnom prípade vykonala podrobná analýza rizika. Počas uvedenej analýzy by totiž mohla vzniknúť neželaná škoda.

75. Z uvedeného vyplýva, že pri odôvodnení maximálnych hodnôt nie je rozhodujúce, ako posúdi riziká Súdny dvor. Dôležitejšie je, aby zákonodarca odvodil z vedeckého sporu správne závery. Z obsahového hľadiska môže Súdny dvor spochybniť posúdenie, ktoré vykonal zákonodarca, len v tom prípade, ak neexistujú žiadne zjavné riziká alebo ak boli tieto riziká očividne nesprávne posúdené. O tom však – prinajmenšom, pokiaľ ide o analýzu účelu právnej úpravy – nemôže byť na základe vedeckého rozporu oboch údajných rizík ani reči.

76. Na záver možno konštatovať, že pokiaľ ide o riziká hroziace používaním MMT ľudskému zdraviu a životnému prostrediu, prevencia predstavuje účel relevantný z hľadiska odôvodnenia hraničných hodnôt.

b) O vhodnosti

77. Maximálne hodnoty sú očividne vhodné na to, aby pomáhali v rámci prevencie pred rizikami spojenými s používaním MMT. Maximálne hodnoty prirodzene bránia intenzívnejšiemu využívaniu prísad MMT, čím obmedzujú množstvo MMT, ktoré by mohlo spôsobiť škody.

78. Afton však dokázal, že nie je možné zistiť, či mangán v palivách pochádza z MMT. Na základe toho sa domnieva, že maximálne hodnoty nie sú z praktického hľadiska realizovateľné, a preto nie sú vhodné ani na prevenciu rizík vznikajúcich používaním prísad MMT.

79. Uvedený záver však nemá kogentný charakter. Hoci (ešte) neexistuje spôsob, ktorým by sa dalo priamo dokázať, že mangán v palivách pochádza z MMT, možno toto tvrdenie používať aspoň nepriamo. Na základe toho je možné považovať prekročenie povoleného množstva mangánu za dostatočný dôvod na popretie nedovoleného použitia MMT. Nemecko oprávnene upozorňuje na to, že spoločnosť Afton nedokázala, ako inak by sa mangán do palív dostal.

80. Z uvedeného vyplýva, že neexistujú žiadne relevantné pochybnosti o tom, že maximálne hodnoty možno presadiť a že sú vhodné na dosiahnutie stanovených cieľov.

c) O potrebe maximálnych hodnôt

81. Ďalším krokom v rámci analýzy proporcionality je overenie, či sú maximálne hodnoty vhodným prostriedkom na dosiahnutie sledovaných cieľov. Na prvý pohľad nie sú zrejmé žiadne dôvody, pre ktoré by iné ochranné opatrenia boli rovnako účinné ako tie, ktoré už existujú.

82. Spoločnosť Afton však zdôrazňuje, že z hodnotenia rizika (tzv. impact assessment), ktoré vykonala Komisia, vyplýva, že dobrovoľné opatrenia sú rovnako účinnou prevenciou rizika, ako je to v prípade kogentných opatrení.( ) Podľa pôvodných odhadov Komisie teda kogentné opatrenia neboli tým najvhodnejším prostriedkom.

83. Spoločnosť Afton pritom očividne vychádza zo skutočnosti, že uvedený odhad vyplýva priamo z vedeckých údajov Komisie, a preto je záväzný aj pre ostatné inštitúcie, ktoré sa zúčastňujú na zákonodarnom procese.

84. To však nie je tento prípad.

85. Komisia v prípade záverov, ku ktorým dospela na základe svojich informácií, skôr uplatnila diskrečnú právomoc, na ktorú má právo. Uplatnenie tejto právomoci nebráni ostatným inštitúciám zúčastneným na zákonodarnom procese v tom, aby z existujúcich informácií vyvodzovali vlastné závery. Široká miera voľnej úvahy zákonodarcu sa totiž neobmedzuje len na Komisiu, ale patrí všetkým inštitúciám zúčastneným na legislatívnom procese, ako aj ich členom.

86. Z príslušného konania vyplýva, čie posúdenie bude na záver rozhodujúce. V danom prípade sa použil spolurozhodovací postup podľa článku 251 ES. Tento postup je realizáciou zásady demokracie, ktorá je výslovne stanovená v článku 6 ods. 1 Zmluvy EÚ ako základ Európskej únie.( ) Pri demokratickom formovaní politickej vôle sa síce na úvod vyžaduje návrh Komisie, avšak v prípade prijatia smernice 2009/30 sa vyžadovala aj kvalifikovaná väčšina v Rade a absolútna väčšina odovzdaných hlasov v Parlamente. Tieto väčšiny mali očividne iný názor ako Komisia. Proti takýmto rozdielnym názorom nie je možné bojovať súdnou cestou, pretože by to znamenalo spochybnenie inštitucionálnej rovnováhy v rámci príslušného zákonodarného procesu.

87. Ďalej treba upozorniť na to, že právna úprava, ktorá bola na záver prijatá, spočíva na spomenutých informáciách o zdravotných rizikách, ktoré Komisia v rámci svojho posúdenia vôbec nevzala do úvahy. Už len toto dodatočne zohľadnené riziko je predzvesťou výsledku, ktorý sa bude líšiť od pôvodného návrhu.

88. Rozdiel medzi právnou úpravou a návrhom Komisie však nevedie k záveru, že maximálne hodnoty nie sú tým najvhodnejším prostriedkom.

d) O primeranosti maximálnych hodnôt

89. V rámci primeranosti je potrebné preskúmať, či negatíva, ktoré so sebou prináša sporná právna úprava, sú v adekvátnom pomere k sledovaným cieľom. Treba teda vykonať posúdenie.

90. V danom prípade proti sebe teda stoja: ochrana zdravia a životného prostredia na jednej strane a hospodárske záujmy spojené s používaním prísad MMT na strane druhej. V zásade niet pochybností o tom, že prevážia tie prvé.

91. Spoločnosť Afton má však pochybnosti o tom, či riziká spojené s používaním prísad MMT prevážia nad negatívami ich obmedzenia.

92. Spoločnosť Afton argumentuje predovšetkým tým, že počas legislatívneho procesu nepostačovali podľa Komisie riziká na to, aby na základe nich došlo k obmedzeniu používania prísad MMT. Ako už bolo povedané, Parlament a Rada nemôžu byť viazané postojom Komisie.

93. Okrem toho neexistujú žiadne kogentné dôkazy, na základe ktorých by sa bolo možné domnievať, že Parlament a Rada posúdili riziká naozaj nesprávne. Hoci je pravda, že v súčasnosti existuje len málo vedeckých dôkazov údajných rizík, spoločnosť Afton uznáva, že na základe existujúcich štúdií nemohli byť riziká s určitosťou vylúčené.

O zásade predchádzania škodám

94. Predmetom zásady predchádzania škodám je presne táto situácia. Zdravie a životné prostredie sa v súlade so zásadou predchádzania škodám chránia pred poškodením, ktoré s určitosťou nastane. Viac akceptované sú preventívne opatrenia pred rizikami, ktoré majú sporný rozsah. V tomto zmysle môže zákonodarca uprednostniť cieľ preventívnej ochrany zdravia alebo životného prostredia pred obmedzením iných záujmov.

95. Uvedené posúdenie prináleží len zákonodarcovi, nie súdom. Zákonodarca môže rozhodnúť najmä o tom, že pomocou obmedzujúcich opatrení riziká minimalizuje alebo úplne vylúči. Inak by musel počítať s tým, že sa riziká môžu stať skutočnosťou a hroziaca škoda naozaj vznikne. Predovšetkým ak ide o prevenciu rizík hroziacich ľudskému zdraviu, nemožno zákonodarcovi spravidla vytýkať, že by prijaté opatrenia boli zjavne neprimerané.

O možnosti prispôsobenia maximálneho obsahu

96. V rámci posúdenia je potrebné vziať do úvahy aj to, že obmedzujúce opatrenia slúžiace na preventívne účely majú zásadne dočasný charakter. Keď sa na základe nových poznatkov existujúce obavy zmiernia, opatrenia bude treba zrušiť.( ) Takto sa v súlade so zásadou proporcionality zabezpečí, že sa obmedzenia nepoužívajú dlhšie, ako je potrebné. Ako prízvukuje Komisia, pre výrobcov a používateľov predmetných produktov sa tak zároveň vytvára podnet, ktorý je ekvivalentom zásady „porušiteľ platí“, a núti ich k preskúmaniu účinkov týchto výrobkov. Skutočnosť, že zákonodarca musí – v záujme odôvodnenia obmedzení – dokázať existenciu rizík, stimuluje uvedené subjekty, aby zabránili vedeckému preskúmaniu takýchto rizík.

97. V súlade s tým sú obmedzenia vlastne formulované ako zákaz s výhradou schválenia. Článok 8a ods. 1 a 3 smernice 98/70/ES výslovne stanovuje, že riziká sa budú aj naďalej posudzovať a maximálny obsah môže prípadne zmeniť Komisia. Táto možnosť sa výslovne spomína v odôvodnení č. 35 smernice. Ak sa spoločnosti Afton podarí predložiť relevantné vedecké údaje, Komisia by bola nútená prehodnotiť právnu úpravu prísad MMT.( )

98. Na základoch takého dôkazu – ak je vôbec možný – sa pracuje. Spoločnosť Afton v spolupráci s americkou agentúrou Environmental Protection Agency( ) v súčasnosti – ako dokazuje Komisia – skúma zrejme aj v rámci nariadenia REACH prípadné zdravotné riziká. Komisia okrem toho podľa článku 8a ods. 1 smernice 98/70 v súčasnosti posudzuje zdravotné riziká a riziká pre životné prostredie v súvislosti s používaním kovových prísad v palive a na tento účel vyvíja skúšobnú metodiku. Do 31. decembra 2012 podá Európskemu parlamentu a Rade správu o svojich záveroch.

O výške maximálneho obsahu a jeho vplyve na používanie prísad MMT

99. Pri posúdení cieľov opatrenia a negatív, ktoré so sebou prináša, musia byť zohľadnené aj účinky maximálneho obsahu na používanie prísad MMT. Tieto účinky sú neoddeliteľnou súčasťou veľkosti maximálneho obsahu.

100. Spoločnosť Afton v tejto súvislosti – bez akýchkoľvek protirečení – uvádza tri argumenty:

101. Po prvé, neexistujú žiadne špeciálne vedecké podklady, na základe ktorých by od roku 2011 mohol byť maximálny obsah stanovený na hodnotu 6 mg mangánu na liter a od roku 2012 znížený na 2 mg.

102. Po druhé, v prípade využitia maximálneho obsahu už MMT nemôže byť použité na ochranu pred poškodením ventilov (tzv. poklesom sedla výfukových ventilov). Týka sa to určitých typov starších vozidiel, do paliva ktorých sa musia pridávať isté prísady, aby sa zabránilo poškodeniu ventilov. Podľa informácií spoločnosti Afton v prípade použitia maximálneho obsahu nepostačuje podiel MMT v palive na to, aby plnil uvedenú funkciu. Maximálny obsah by mal, pokiaľ ide o uvedený účel, rovnaký účinok ako zákaz používania prísad MMT.

103. Spoločnosť Afton síce naznačuje, že maximálny obsah prísad MMT by nevyhnutne viedol k obmedzeniu používania starších vozidiel. Tento argument však nemožno akceptovať, pretože existujú aj iné prísady do palív, ktoré tiež možno používať ako náhradu olova.( ) Pri posúdení treba teda brať do úvahy len hospodárske záujmy spoločnosti Afton spojené s predajom prísady MMT na uvedené účely.

104. Po tretie, podľa prezentácie firmy Afton nebude mať prísada MMT pri hodnote 2 mg mangánu na liter, ktorá začne platiť od roku 2014, už žiadny praktický význam. Maximálny obsah sa tak zmení na absolútny zákaz. Táto námietka sa týka hlavnej funkcie prísady MMT, ktorou je zvyšovanie takzvaného oktánového čísla paliva. Zatiaľ čo maximálny obsah 6 mg na liter ešte umožňuje citeľné zvýšenie, pri maximálnom obsahu 2 mg na liter by už nebolo možné.

105. Pozícia spoločnosti Afton je založená na adekvátnom východisku: predpokladom rozhodnutia zákonodarcu o primeranosti právnej úpravy je vlastne porovnanie nevýhod, ktoré prinesie, s jej účelom. Na základe toho by mal zákonodarca preskúmať negatívne účinky právnych predpisov, ktoré plánuje prijať. Ak by mal právny predpis také účinky, ktoré sa v rámci legislatívneho procesu úplne prehliadli, mohlo by byť vykonanie voľnej úvahy zo strany zákonodarcu nesprávne.

106. Pokiaľ ide o sporné body, v rámci zákonodarného procesu neexistujú žiadne body, ktoré by s nimi súviseli. Inštitúcie sa k týmto námietkam zatiaľ nevyjadrili, a to ani v rámci písomného stanoviska pred Súdnym dvorom. Argumenty spoločnosti Afton navyše nespochybňujú primeranosť maximálneho obsahu.

107. Chýbajúci vedecký základ, pokiaľ ide o maximálny obsah, je charakteristickým znakom súčasného stavu poznatkov: keďže nie je jasné, či používanie prísady MMT vôbec spôsobuje škody, neexistujú ani žiadne vedecké poznatky o tom, či by isté maximálne hodnoty mohli škodám zabrániť.

108. Argumenty spoločnosti Afton sa v tejto súvislosti sústredia v podstate na to, že riziká spojené s používaním prísady MMT sú nejasné a pripravované obmedzenia povedú k vylúčeniu používania prísady MMT. Tieto tvrdenia – najmä pokiaľ išlo o právnu úpravu používania prísady MMT – ovplyvnili legislatívny proces. Na základe toho možno usudzovať, že sa evidentne vzali do úvahy. Od prvého čítania v Parlamente sa totiž diskutovalo o absolútnom zákaze prísady MMT, a ten by si vyžiadal podobné posúdenie.

109. Preto, pokiaľ ide o primeranosť maximálneho obsahu, nie je možné zistiť, či zákonodarca svoju možnosť voľnej úvahy nevyužil vôbec alebo využil, no nesprávne.

110. Aj vzhľadom na účinky maximálneho obsahu zjavne nebolo posúdenie nesprávne. S ohľadom na neistotu, ktorá vládne najmä v oblasti zdravotných rizík, by bol principiálne možný aj úplný zákaz. Ako uvádza Komisia, v porovnaní s tým sú plánované časovo odstupňované hodnoty miernejším prostriedkom, a preto nemožno hovoriť o ich zjavnej neprimeranosti.

e) Predbežný záver

111. Na základe analýzy článku 8a ods. 2 smernice 98/70/ES nie je možné konštatovať, že by došlo k porušeniu zásady proporcionality.

4. O zásade rovnosti zaobchádzania

112. Podľa ustálenej judikatúry zásada rovnosti zaobchádzania alebo zákazu diskriminácie požaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rôznym spôsobom a aby sa s rôznymi situáciami nezaobchádzalo rovnakým spôsobom, pokiaľ takéto zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené.( ) Rovnako ako v prípade zásady proporcionality treba aj pri posúdení zákazu diskriminácie zohľadniť skutočnosť, že zákonodarca má široký priestor pre posúdenie a úvahu („diskrečnú právomoc“).( )

113. Spoločnosť Afton tvrdí, že nie je namieste stanoviť maximálny obsah prísad MMT, ak nedôjde k obmedzeniu používania iných kovových prísad. Prísada MMT má podobnú funkciu ako ostatné kovové prísady a nespôsobila by žiadne ďalšie riziká. Na mangáne je založená minimálne jedna z ďalších prísad, trikarbonyl‑cyklopentadienyl mangánium (ďalej len „CMT“), no jej používanie nebolo obmedzené.

114. Parlament však oprávnene oponuje, že účinky prísady MMT sú preskúmané lepšie ako riziká vyvolávané inými kovovými prísadami. Rozdielne vedecké údaje odôvodňujú odlišné preventívne opatrenia.

115. V prípade ostatných prísad, najmä na báze mangánu, inštitúcie nespochybniteľne preukázali, že sa nepoužívajú v rámci Únie. Podľa názoru Komisie to vedie predovšetkým k okolnosti, že sa tieto prísady musia najprv – pred uplatnením na trhu – zaregistrovať v súlade s nariadením REACH. Na základe registrácie je potom možné posúdiť možné riziká. Z uvedeného vyplýva, že v súčasnosti neexistuje žiadny dôvod na to, aby sa stanovili maximálne hodnoty týchto prísad.

116. Porušenie zásady rovného zaobchádzanie teda nebolo zistené.

5. O zásade právnej istoty

117. Všeobecná zásada právnej istoty, ktorá predstavuje základnú zásadu práva Spoločenstva, predovšetkým vyžaduje, aby bola právna úprava jasná a presná, tak aby osoby podliehajúce súdnej právomoci mohli bez pochybností rozpoznať svoje práva a povinnosti a podniknúť primerané kroky.( ) Zásada právnej istoty však nevyžaduje, aby sa v prípade každej normy vylúčili akékoľvek pochybnosti spojené s jej výkladom. Oveľa dôležitejšie je, či je právny predpis nejasný v tom zmysle, že s dostatočnou istotou nemožno vylúčiť prípadné pochybnosti súvisiace s rozsahom alebo významom napadnutého nariadenia.( )

118. Spoločnosť Afton si myslí, že nie je jasné, či maximálny obsah platí aj naďalej, po tom, ako bola stanovená testovacia metodika. Článok 8a ods. 2 prvá veta smernice 98/70/ES totiž stanovuje „do doby, kým sa vyvinie skúšobná metodika podľa odseku 1, sa prítomnosť kovovej prísady trikarbonyl‑(metylcyklopentadienyl) mangánium (MMT) v palivách od 1. januára 2011 obmedzí na 6 mg mangánu na liter. Od 1. januára 2014 bude táto hranica predstavovať 2 mg mangánu na liter“.

119. So spoločnosťou Afton možno súhlasiť v tom, že oddelené skúmanie znenia článku 8a ods. 2 smernice 98/70/ES môže viesť k jeho dezinterpretácii. Ak sa však toto ustanovenie interpretuje spolu s odôvodnením č. 35 a s článkom 8a ods. 1 a 3, je jasné, že vytvorenie skúšobnej metodiky ešte neznamená zánik platnosti maximálneho obsahu. Skôr naopak, v článku 8a ods. 3 prvej vete sa výslovne uvádza, že „maximálny obsah MMT v palivách uvedený v odseku 2 sa preskúma na základe výsledkov hodnotenia, ktoré sa vykoná za pomoci skúšobnej metodiky podľa odseku 1“.

120. Z uvedeného vyplýva, že porušenie zásady právnej istoty nebolo zistené.

C – O druhej prejudiciálnej otázke – platnosť povinností označenia

121. Druhá otázka sa týka zákonnosti povinnosti označiť palivo obsahujúce prísadu MMT. Konkrétne otázky znejú, či je daná úprava založená na zjavnom nesprávnom posúdení alebo či došlo k porušeniu zásady proporcionality. Keďže sa argumenty uvedené v súvislosti s nesprávnym posúdením týkajú zásady proporcionality, preskúmam ich v tejto súvislosti.

122. Podľa článku 8 ods. 4 až 6, ktorý do smernice 98/70 zaviedla smernica 2009/30, sú čerpacie stanice, ktoré ponúkajú palivá s prímesami, povinné umiestniť na viditeľnom mieste upozornenie „Obsahuje kovové prísady“.

123. Z poslednej vety odôvodnenia č. 35 smernice vyplýva, že povinnosť označovať všetky palivá, ktoré obsahujú kovové prísady má pomôcť predchádzať tomu, že spotrebitelia nevedome prídu o záruku na vozidlo. Podľa druhej vety tohto odôvodnenia môže používanie takýchto palív viesť k zániku záruky na vozidlo. Dôvodom sú riziká hroziace motorom vozidiel a systémom na kontrolu emisií, ktoré sa v odôvodnení tiež spomínajú. Účelom povinnosti označovať palivá je ochrana spotrebiteľa, ktorá je podľa článku 153 ES aj cieľom Únie. Uvedený cieľ sa má dosiahnuť predovšetkým pomocou podpory práva spotrebiteľa na informácie.

124. Spoločnosť Afton však pochybuje, že označovanie môže dosiahnuť účel, ak nebude upozorňovať na problém záruky na vozidlo. Za bežných okolností si spotrebitelia neprečítajú informácie o záruke na vozidlo tak dôkladne, aby si uvedomili, aké dôsledky im hrozia, ak budú používať palivo s kovovými prísadami.

125. Tieto pochybnosti sú naozaj opodstatnené. Povinnosť označovať palivá s kovovými prísadami by mohla byť sformulovaná zreteľnejšie. Napriek tomu je však stále vhodná na to, aby bola pozitívnym stimulom ochrany spotrebiteľa.

126. Informácie o látkach, ktoré výrobky obsahujú, sú totiž minimálnym predpokladom toho, že sa spotrebitelia aktívne dokážu vyhýbať rizikám. Prinajmenšom spotrebitelia, ktorí poznajú riziká, môžu pri nákupe paliva prihliadnuť na kovové prísady. Ak by sa o prísadách nehovorilo, nebolo by to možné.

127. Spoločnosť Afton nepovažuje povinnosť označovať palivá s kovovými prísadami za najlepší spôsob. Po prvé, konštatovala to aj Komisia vo svojom hodnotení následkov; po druhé, maximálny obsah prísady MMT by mal postačovať.

128. Ako už bolo povedané, pokiaľ ide o odhad Komisie, nie je záväzný pre ostatné inštitúcie, ktoré sa zúčastňujú na legislatívnom procese. Pokiaľ ide o účinnosť rôznych spôsobov právnej úpravy, tieto inštitúcie môžu svoju voľnú úvahu využiť iným spôsobom, ako to urobila Komisia.

129. To, či postačuje ochrana maximálneho obsahu, sa výslovne spomína v odôvodnení č. 35 smernice. Hraničné hodnoty by nemali vylúčiť akékoľvek riziko spojené s použitím prísady MMT, ale mali by sa predbežne obmedziť len na spôsobenie možnej škody. Podľa odhadu zákonodarcu totiž existuje zostatkové riziko, ktoré treba riešiť prostredníctvom povinnosti označovať palivá obsahujúce kovové prísady. Povinnosť označovať palivá platí aj pre ďalšie kovové prísady, pre ktoré neexistujú hraničné hodnoty.

130. Miernejší prostriedok nie je namieste.

131. Na záver považuje spoločnosť Afton povinnosť označovať palivo obsahujúce kovové prísady za neprimeranú, pretože jej praktickým cieľom je vlastne zákaz kovových prísad. Benzínové čerpacie stanice sú povinné oddelene skladovať a ponúkať palivá obsahujúce kovové prísady. Ide však o náročnú činnosť, ktorú nebudú vykonávať.

132. Nedá sa vylúčiť, že sa táto predpoveď nesplní. Nie je však založená priamo na povinnosti označovať palivá, ale na menšej príťažlivosti palív s kovovými prísadami v porovnaní s palivami, ktoré tieto prísady neobsahujú. Ak by boli prísady žiadanejšie, benzínové čerpacie stanice by buď vynakladali zvýšenú námahu, alebo by sa vzdali palív bez prísad. V žiadnom prípade však neexistuje právo na to, aby bol spotrebiteľ – bez akéhokoľvek varovania – vystavený nebezpečenstvu straty výrobnej záruky, a to len preto, aby sa zabezpečil odbyt rizikového výrobku.

V – Návrh

133. Navrhujem preto Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky odpovedal takto:

Preskúmaním prejudiciálnych otázok sa nezistilo nič, čo by mohlo spochybniť platnosť článku 1 bodu 8 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2009/30/ES z 23. apríla 2009, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 98/70/ES, pokiaľ ide o kvalitu automobilového benzínu, motorovej nafty a plynového oleja a zavedenie mechanizmu na monitorovanie a zníženie emisií skleníkových plynov, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 1999/32/ES, pokiaľ ide o kvalitu paliva využívaného v plavidlách vnútrozemskej vodnej dopravy, a zrušuje smernica 93/12/EHS.