NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 20. januára 2011 ( )

Vec C‑383/09

Európska komisia

proti

Francúzskej republike

„Smernica 92/43/ES – Ochrana druhov – Cricetus cricetus (škrečok poľný) – Nedostatočnosť ochranných opatrení – Poškodenie biotopov“

I – Úvod

1. Od roku 1994 platia ustanovenia o ochrane určitých druhov smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín( ) (ďalej len „smernica o biotopoch“). Stav ochrany mnohých týchto druhov však zároveň nie je priaznivý.( )

2. Pokiaľ ide o výskyt škrečka poľného (Cricetus cricetus) vo Francúzsku, v okolí mesta Štrasburg došlo k podstatnému zhoršeniu stavu ochrany.( ) Na sekretariát Dohovoru o ochrane európskych voľne žijúcich organizmov a prírodných stanovíšť( ) podala na základe tohto vývoja mimovládna organizácia sťažnosť, ktorá sa v súčasnosti preskúmava.( )

3. Aj Komisia berie pokles počtu škrečka poľného ako príležitosť na vyjadrenie nesúhlasu s prebratím smernice o biotopoch vo Francúzsku. Domnieva sa, že francúzske opatrenia sú nedostatočné na to, aby zabezpečili zachovanie jeho existencie do budúcnosti. Problematika prejednávaného prípadu spočíva v tom, že rozhodujúce ustanovenie, článok 12 smernice o biotopoch, neobsahuje žiadnu všeobecnú povinnosť zabezpečiť priaznivý stav ochrany chránených druhov, ale požaduje iba zavedenie určitých zákazov.

4. Aké podmienky ochrany škrečka poľného je potrebné na tomto základe stanoviť, sa síce musí zistiť s ohľadom na osobitné potreby škrečka poľného, avšak v princípe vznikajú podobné otázky aj v prípade mnohých iných druhov, pre ktoré smernica o biotopoch stanovuje prísny systém ochrany, napríklad určité druhy netopierov alebo mačku divú (Felis silvestris).

II – Právny rámec

A – Bernský dohovor

5. Únia je zmluvnou stranou Dohovoru o ochrane európskych voľne žijúcich organizmov a prírodných stanovíšť, ktorý bol predložený na podpis 19. novembra 1979 v Berne (ďalej len „Bernský dohovor“).( )

6. Článok 4 ods. 1 dohovoru zaväzuje chrániť stanovištia:

„1. Každá zmluvná strana prijme vhodné a potrebné legislatívne a správne opatrenia na to, aby sa zabezpečilo zachovanie stanovíšť voľne žijúcich organizmov, najmä tých, ktoré sú uvedené v prílohách č. I a II, a aby sa zabezpečilo zachovanie ohrozených prírodných stanovíšť.

2. Pri plánovaní a stratégiách rozvoja zmluvné strany prihliadnu na požiadavky zachovania území chránených podľa odseku 1 tak, aby sa podľa možnosti zabránilo alebo obmedzilo akékoľvek zhoršenie takýchto území.

3. Zmluvné strany sa zaväzujú, že budú venovať osobitnú pozornosť ochrane území dôležitých pre sťahovavé druhy uvedené v dodatkoch II a III, ktoré sú vhodne umiestnené na ich migračných cestách, ako sú zimoviská, miesta odpočinku, zberu potravy, rozmnožovania alebo pŕchnutia.

4. Zmluvné strany sa zaväzujú vhodným spôsobom koordinovať činnosti pri ochrane prírodných stanovíšť, na ktoré sa vzťahuje tento článok, ak sa nachádzajú v pohraničných územiach.“

7. Článok 6 dohovoru obsahuje nasledujúce ustanovenia o ochrane druhov:

„Každá zmluvná strana prijme vhodné a potrebné legislatívne a správne opatrenia na zabezpečenie osobitnej ochrany voľne žijúcich druhov fauny, ktoré sú uvedené v dodatku II. Vo vzťahu k týmto druhom sa menovite zakážu:

a) všetky spôsoby zámerného odchytu, držby a zámerného zabíjania;

b) zámerné poškodzovanie alebo ničenie miest slúžiacich na ich rozmnožovanie alebo na odpočinok;

c) zámerné rušenie voľne žijúcich živočíchov, predovšetkým v čase rozmnožovania, odchovu mláďat a prezimovania, ak by išlo o rušenie podstatné vzhľadom na ciele tohto dohovoru;

d) zámerné ničenie alebo zbieranie vajíčok živočíchov alebo ich držba, hoci aj prázdnych;

e) držba a vnútroštátne obchodovanie s týmito živočíchmi, živými alebo s mŕtvymi, vrátane preparovaných živočíchov a akýchkoľvek ľahko rozoznateľných častí alebo derivátov, keď to prispeje k účinnosti ustanovení tohto článku.“

8. Dodatok II dohovoru osobitne uvádza škrečka poľného.

9. Dňa 27. novembra 2008 prijal Stály výbor dohovoru odporúčanie č. 136, podľa ktorého majú zmluvné strany s malými alebo znižujúcimi sa populáciami škrečkov poľných vytvárať a preberať národné akčné plány na základe európskeho akčného plánu.( )

B – Smernica o biotopoch

10. Smernica o biotopoch predstavuje spoločne so smernicou o ochrane vtáctva( ) realizáciu prebratia Bernského dohovoru.( ) Spomedzi ustanovení článku 1 smernice o biotopoch, ktoré upravujú definície, je dôležitá najmä definícia stavu ochrany druhov:

„Na účely tejto smernice:

…

i) ‚stav ochrany druhov‘ znamená súhrn vplyvov pôsobiacich na príslušné druhy, ktoré môžu ovplyvniť jeho dlhodobé rozdelenie a prebytok [početnosť – neoficiálny preklad] ich populácií v rámci územia uvedeného v článku 2.

Stav ochrany sa bude považovať za ‚priaznivý‘, keď:

– údaje o dynamike populácie príslušného druhu indikujú, že sa tento druh sám dlhodobo udržuje vo svojom prirodzenom biotope ako životaschopný komponent, a

– územie prirodzeného pohybu tohto druhu sa ani nezmenšuje, ani sa pravdepodobne v dohľadnej budúcnosti nezmenší a

– existuje a pravdepodobne bude ďalej existovať dostatočne veľký prirodzený biotop na dlhodobé udržanie ich populácií.

…“

11. Článok 2 smernice o biotopoch obsahuje zásadné ciele tejto smernice:

„1. Cieľom tejto smernice je prispievať k zabezpečeniu biologickej rôznorodosti prostredníctvom ochrany prirodzených biotopov divokej fauny a flóry na európskom území členských štátov, ktoré sú stranami zmluvy.

2. Navrhnú sa opatrenia prijaté podľa tejto smernice, aby sa zachovali v prirodzenom stave ochrany alebo do takéhoto stavu obnovili, prirodzené biotopy a druhy divokej fauny a flóry európskeho významu.

3. Opatrenia prijaté podľa tejto smernice berú do úvahy hospodárske, sociálne a kultúrne požiadavky a regionálne a miestne charakteristiky.“

12. Rozhodujúcim ustanovením smernice o biotopoch na ochranu škrečkov poľných je článok 12 ods. 1. Je formulovaný takto:

„Členské štáty prijmú potrebné opatrenia na vytvorenie systému prísnej ochrany živočíšnych druhov uvedených v prílohe IV písm. a) v prostredí ich prirodzeného pohybu a zakážu:

a) všetky formy úmyselného odchytávania alebo usmrcovania vzoriek týchto druhov vo voľnej prírode;

b) úmyselné rušenie týchto druhov najmä počas obdobia párenia [rozmnožovania – neoficiálny preklad], odchovu mláďat, hibernácie a sťahovania;

c) úmyselné ničenie alebo zbieranie vajec vo voľnej prírode;

d) poškodzovanie alebo ničenie miest na párenie [rozmnožovanie – neoficiálny preklad] alebo miest na oddych.“

13. Príloha IV písm. a) smernice o biotopoch osobitne uvádza škrečka poľného.

C – Francúzske právo

14. Francúzsko prebralo článok 12 smernice o biotopoch najmä nariadením z 23. apríla 2007 o stanovení zoznamu chránených suchozemských cicavcov na celom území a spôsobov ich ochrany( ) (ďalej len „nariadenie z 23. apríla 2007“). Článok 2 ods. 2 upravuje ochranu miest na rozmnožovanie alebo miest na oddych:

„Ničenie, narušenie alebo poškodzovanie území, ktoré slúžia zvieratám na rozmnožovanie alebo ako miesta na oddych, je zakázané v častiach metropolitného Francúzska, v ktorých sa živočíšny druh vyskytuje a ktoré je potrebné považovať za prirodzené miesto pohybu vzhľadom na hlavný výskyt existujúcich populácií. Tieto zákazy sa uplatnia na fyzické alebo biologické komponenty, ktoré sa na rozmnožovanie alebo oddych považujú za nevyhnutné, pokiaľ sa skutočne v priebehu po sebe nasledujúcich cyklov využívajú alebo budú môcť využívať na rozmnožovanie alebo oddych týchto živočíšnych druhov, a v rozsahu, v akom ničenie, narušenie alebo poškodzovanie predstavuje riziko pre úspešné skončenie týchto biologických cyklov.“

III – Skutkový stav, konanie pred podaním žaloby a návrhy

15. Na základe sťažnosti proti stavu ochrany populácie škrečka poľného v Alsasku sa Komisia v roku 2007 skontaktovala s francúzskou vládou. Ukázalo sa, že počet zdokumentovaných nôr škrečkov poľných v hlavných oblastiach klesol z 1 167 v roku 2001 na počet v rozmedzí 161 až 174 nôr v roku 2007. Preto sa Komisia obávala hroziaceho vymiznutia tohto druhu a vyzvala Francúzsko v súlade s článkom 258 ZFEÚ o predloženie pripomienok.

16. Francúzsko následne informovalo Komisiu, ktoré opatrenia sa prijali na ochranu škrečka poľného.

17. Komisia aj tak 6. júna 2008 vydala odôvodnené stanovisko podľa článku 258 ZFEÚ z dôvodu porušenia článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch, v ktorom stanovila poslednú lehotu dvoch mesiacov, aby sa ukončilo údajné porušovanie.

18. Francúzska vláda odpovedala 7. augusta 2008 a odovzdala následne Komisii dodatočné informácie. Keďže tieto informácie Komisia považovala za nedostatočné, podala 25. septembra 2009 túto žalobu.

19. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

– určil, že Francúzska republika si tým, že nevytvorila program opatrení umožňujúci prísnu ochranu druhu Cricetus cricetus (škrečok poľný) nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch,

– zaviazal Francúzsku republiku na náhradu trov konania.

20. Francúzska republika navrhuje, aby Súdny dvor:

– zamietol žalobu a

– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

21. Účastníci konania podali písomné vyjadrenia a zúčastnili sa na ústnom pojednávaní z 21. októbra 2010.

IV – Právne posúdenie

22. Účastníci konania sa zhodujú v tom, že stav ochrany škrečka poľného v Alsasku nie je priaznivý. Prinajmenšom od roku 2000 počet dokumentovaných nôr škrečkov poľných podstatne klesol a plochy, na ktorých sa vyskytujú škrečky poľné, výrazne ubudli. Pokles počtu škrečka poľného si vysvetľujú v podstate dvoma faktormi: poľnohospodárske praktiky a vývoj v oblasti urbanizácie. Francúzske opatrenia sa týkajú oboch faktorov, avšak Komisia sa domnieva, že na splnenie článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch nepostačujú.

23. Podľa článku 12 ods. 1 smernice o biotopoch prijímajú členské štáty potrebné opatrenia, aby zaviedli systém prísnej ochrany pre živočíšne druhy uvedené v prílohe IV písm. a) smernice v ich prirodzenom prostredí, to znamená najmä pre škrečka poľného. Tento systém ochrany musí okrem iného na základe článku 12 ods. 1 písm. d) zakázať akékoľvek poškodenie alebo zničenie miest na rozmnožovanie alebo na oddych.

24. Možno si predstaviť, že na prebratie článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch postačuje vydanie právnej úpravy o zákaze. O to však v prejednávanom prípade nejde. Komisia skôr od Francúzska požaduje program opatrení v prospech škrečka poľného. Pritom sa Komisia môže predovšetkým oprieť o judikatúru.

25. Súdny dvor totiž konštatoval, že prebratie článku 12 ods. 1 smernice o biotopoch zaväzuje členské štáty nielen prijať ucelený legislatívny rámec, ale aj vykonať konkrétne a osobitné opatrenia na ochranu. Systém prísnej ochrany takisto predpokladá prijatie koherentných a koordinovaných opatrení preventívnej povahy.( )

26. Aké osobitné požiadavky je potrebné požadovať od urbanizácie alebo od poľnohospodárstva, ešte nie je objasnené. Musia však spadať do rámca článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch. Preto musí ísť o opatrenia, ktoré sú potrebné na prebratie zákazu poškodenia alebo zničenia miest na rozmnožovanie alebo oddych. Toto je sporné najmä v súvislosti s poľnohospodárskymi opatreniami, keďže nejde o typické zákazy určitých praktík, ale o podporu určitých foriem obhospodarovania poľnohospodárskych plôch.

27. Preto najprv preskúmam, ktoré opatrenia na ochranu škrečka poľného požaduje článok 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch [pozri písmeno A nižšie], a následne preskúmam, či francúzske opatrenia spĺňajú požiadavky tohto ustanovenia [pozri písmeno B nižšie].

28. Pritom musím zohľadniť aj príručku o ochrane druhov podľa smernice o biotopoch, ktorú vypracovalo generálne riaditeľstvo Komisie pre životné prostredie po konzultácii s členskými štátmi.( ) Táto príručka, na ktorú sa v jednom bode odvoláva Francúzsko, síce nie je záväzná, avšak obsahuje užitočné odkazy k výkladu rozhodujúcich ustanovení.( )

A – O výklade článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch

29. Na základe článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch sa musia potrebné opatrenia odvodiť z rôznych častí tohto ustanovenia, totiž z predmetu ochrany miest na rozmnožovanie a oddych (pozri bod 1 nižšie), z toho, že prísny systém ochrany vyžaduje určité zákazy (pozri bod 2 nižšie), a z toho, že sa má zabrániť poškodeniu alebo zničeniu chránených miest (pozri bod 3 nižšie).

1. O miestach na rozmnožovanie alebo oddych

30. Pre rozsah ochrany je rozhodujúce, najmä pokiaľ ide o územie, najprv význam slovného spojenia „miesta na rozmnožovanie a oddych“.

31. Pokiaľ ide o škrečka, rozmnožovanie zahŕňa párenie a narodenie mláďat,( ) avšak rovnako je potrebné zohľadniť aj odchov mláďat,( ) keďže mláďatá prispievajú k existencii druhu, iba pokiaľ prežijú tak dlho, že sa samy môžu rozmnožovať. Miesta na oddych sa definujú ako územia, ktoré sú potrebné na prežitie zvieraťa alebo skupiny zvierat mimo aktívnej fázy. Miesta na oddych zahŕňajú štruktúry, ktoré si zvieratá vytvorili ako miesta na oddýchnutie.( )

32. Ak by sa malo chrániť iba osobitné miesto, v ktorom sa škrečky rozmnožujú alebo oddychujú, bolo by túto ochranu možné obmedziť na ich nory. Tak úzko sa však ochrana miest na rozmnožovanie a oddych nedá chápať, pokiaľ sa majú zohľadniť pri výklade týchto pojmov ciele smernice o biotopoch.( )

33. Podľa článku 2 ods. 1 a 2 smernice o biotopoch je cieľom ustanovení na prebratie smernice zachovanie prirodzených biotopov a druhov divokej fauny a flóry európskeho významu v priaznivom stave ochrany alebo obnovenie takéhoto stavu. Podľa článku 1 písm. i) smernice o biotopoch sa druh nachádza v priaznivom stave ochrany, keď sa na základe údajov o ich dynamike populácie dá predpokladať, že sa tento druh dlhodobo udržuje vo svojom prirodzenom biotope ako životaschopný komponent a aj sa ďalej bude dlhodobo udržovať, a že prirodzené miesto pohybu tohto druhu sa ani nezmenší, ani sa v dohľadnom čase pravdepodobne nebude zmenšovať.

34. Ochrana miest na rozmnožovanie a na oddych musí zabezpečiť, že môžu prispieť k zachovaniu alebo obnoveniu priaznivého stavu ochrany dotknutého druhu. Komisia to označuje ako zabezpečenie ich trvalej ekologickej funkcionality.( ) Majú ponúkať všetko, čo je potrebné na úspešné rozmnožovanie a nerušený oddych dotknutého druhu.( ) Prebratie článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch Francúzskom článkom 2 ods. 2 nariadenia z 23. apríla 2007 podobne vymedzil rozsah ochrany.

35. Tento základný prístup znamená, že je potrebné, aby sa zohľadnila pestrosť rôznych ekologických potrieb a stratégií chránených druhov, a že ochranné opatrenia musia odzrkadľovať rôzne prevládajúce podmienky.( )

36. Príručka Komisie preto právom navrhuje pre druhy s malým akčným rádiom rozsiahlejšiu (širšiu) interpretáciu miest na rozmnožovanie a/alebo na oddych. Druhy, ako napríklad škrečok poľný môžu na rozdiel od druhov so širším akčným rádiom využívať izolované miesta na rozmnožovanie a na oddych bez potrebných území zdroja potravy v bezprostrednom okolí nanajvýš na prechodný čas. Pokiaľ by sa v nich zdržiavali dlhšie, vyhladovali by. Preto sa musia na účely prežitia a rozmnožovania škrečka poľného zahrnúť pod ochranu miest na rozmnožovanie a na oddych aj biotopy v bezprostrednom okolí jeho nôr.

37. Potrebný obsah ochranných opatrení okrem toho závisí v rozhodujúcej miere od stavu ochrany chráneného druhu. Pokiaľ sa tento druh nachádza v dobrom stave ochrany, postačuje pravdepodobne stanoviť abstraktné zákazy uvedené v článku 12 ods. 1 smernice o biotopoch a sledovať druh. V prípade nepriaznivého stavu ochrany druhu vznikajú ale ďalej siahajúce záväzky členského štátu, keďže systém ochrany má prispieť k obnove priaznivého stavu ochrany druhu. Ochrana miest na rozmnožovanie a oddych jedného druhu s veľmi nepriaznivým stavom ochrany – ako v prípade škrečka poľného v Alsasku – tým vyžaduje veľkorysé ohraničenie územia, aby sa zabránilo, že druh vymizne a dôjde k strate funkcie týchto miest. Podľa možnosti sa musia ochranné opatrenia špecificky zamerať na okolnosti, ktoré sú dôvodmi nepriaznivého stavu ochrany druhu.

38. Takto chápaná ochrana miest na rozmnožovanie a oddych škrečka poľného, ktorá zahŕňa aj biotopy druhu okolitých miest, zodpovedá medzinárodnoprávnym záväzkom Únie, ktoré sa majú splniť prostredníctvom smernice o biotopoch. Podľa článku 4 a prílohy II Bernského dohovoru sa totiž musia prijať vhodné a potrebné zákonodarné a správne opatrenia, aby sa zabezpečilo zachovanie biotopov voľne žijúcich rastlín a zvierat, najmä biotopov škrečka poľného, ktorý je uvedený v dodatku II dohovoru.

39. Ustanovenia sekundárneho práva Únie je potrebné podľa možnosti vykladať v zhode s medzinárodnoprávnymi povinnosťami Únie.( ) To platí najmä pre ustanovenia smernice o biotopoch týkajúce sa škrečka poľného. Ich úlohou je plniť si záväzok ochrany jeho biotopov podľa článku 4 Bernského dohovoru, hoci Únia tento aspekt Bernského dohovoru v prípade škrečka poľného výslovne prebrala, iba pokiaľ ide o miesta na rozmnožovanie alebo oddych.( )

40. Tým sa ochrana miest na rozmnožovanie a oddych škrečka poľného v Alsasku, požadovaná podľa článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch, rozširuje koherentnými a koordinovanými preventívnymi opatreniami na jeho nory a na okolité biotopy.

2. O pojme zákaz

41. Nevyhnutné ochranné opatrenia sú obmedzené tou skutočnosťou, že prísny systém ochrany podľa článku 12 ods. 1 smernice o biotopoch musí obsahovať určité zákazy. Nevyhnutné opatrenia sa preto nemusia týkať nijakého prirodzeného vývoja.

42. Ľudské správanie je na druhej strane vhodným predmetom zákazov. Súdny dvor už jasne určil, že opatrenia podľa článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch nie sú obmedzené na zákazy vo vlastnom slova zmysle, ale že zahŕňajú aj opatrenia na ich realizáciu( ) alebo dohľad druhu.( )

43. Podľa názoru francúzskej vlády však Komisia požaduje opatrenia, ktoré idú nad rámec zákazov a ich výkonu, resp. dozoru potrebných podľa článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch. Odkazuje pritom na už uvedenú príručku, na základe ktorej toto ustanovenie nepredpisuje žiadne proaktívne opatrenia na obhospodarovanie biotopov, ako je obnova alebo zlepšenie biotopov určitých druhov.( )

44. Podstatným podkladom tejto pozície je, že sa opatrenia tohto druhu spájajú predovšetkým s územnou ochranou podľa článkov 4 až 6 smernice o biotopoch.( ) To však v zásade nevylučuje zahrnúť proaktívne opatrenia aj do ochrany druhov podľa článku 12 ods. 1. To platí najmä pre druhy, ako je škrečok poľný, pre ktorého nie sú upravené žiadne takéto chránené územia.

45. Závažnejšia je myšlienka, že zákazy majú defenzívnu povahu, a preto smerujú prednostne k tomu, aby zabránili zhoršeniu existujúceho stavu. Zákazy však môžu prispieť aj k obnove alebo zlepšeniu biotopov, keď umožnia pozitívny prirodzený vývoj.

46. Okrem toho môžu zákazy na ochranu druhov samozrejme ovplyvniť aj obhospodarovanie biotopov. Pokiaľ ide o ochranu škrečka poľného, možno si predstaviť napríklad zákaz hlbokej orby v poľnohospodárstve, lebo tá ničí jeho nory.( )

47. A nakoniec sa zákazy môžu tak obsiahlo formulovať, že sa prakticky rovnajú príkazom, najmä keď prakticky pripúšťajú už iba konkrétne želané správanie. Odporovalo by to cieľu zachovať alebo obnoviť priaznivý stav ochrany, ak by sa vylúčila táto forma regulovania správania z pojmu zákazu, a tým z prísneho systému ochrany, pokiaľ konkrétne životné podmienky dotknutého druhu vyžadujú zodpovedajúce opatrenia.

3. O nevyhnutných opatreniach proti poškodeniu alebo zničeniu

48. Rozhodujúce preto je, ktorému ľudskému správaniu sa musí zabrániť zákazom poškodenia alebo zničenia miest na rozmnožovanie alebo oddych škrečka poľného.

49. Kritériom pri tom musí byť aj dlhotrvajúca ekologická funkcionalita miest na rozmnožovanie a na oddych.( ) Ako poškodenie alebo zničenie preto treba chápať formy správania, ktoré obmedzujú alebo odstraňujú túto funkcionalitu.

50. Na druhej strane opatrenia na plochách, kde sa nevyskytujú nijaké nory škrečkov poľných, nie sú potrebné. Opatrenia takéhoto druhu sú určite zmysluplné pre budúce opätovné osídľovanie týchto biotopov škrečkom poľným, a preto pravdepodobne aj celkovo potrebné na obnovu prirodzeného stavu ochrany druhu v Alsasku. Podľa článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch sa však prikázané opatrenia týkajú iba miest na rozmnožovanie a oddych existujúcich populácií. Skutočnosť, že priaznivý stav ochrany týchto konkrétnych populácií by si vyžadoval určitú formu obhospodarovania plôch mimo okolia ich nôr, Komisia nedoložila a zdá sa to aj nepravdepodobné.

51. Napriek svojim tvrdeniam v replike sa nemôže Komisia, prinajmenšom nie v prejednávanom konaní, oprieť o povinnosť obnovy skôr existujúceho výskytu škrečka poľného na základe faktu, že Francúzsko možno v minulosti nedostatočne ochránilo škrečka poľného. Je pravda, že už v roku 1994 mal byť zavedený prísny ochranný režim pre škrečka poľného, a nedá sa vylúčiť, že pochybenia z minulosti môžu založiť povinnosť nápravy zo strany členských štátov.( ) Komisia však nepožadovala nápravu ani v konaní pred podaním žaloby, ani v žalobe, ale až nepriamym náznakom v replike. To je neprípustné rozšírenie predmetu sporu.( )

52. Na záver je potrebné poukázať na skutočnosť, že Francúzsko výstižne uvádza, že článok 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch neobsahuje žiadny záväzok dosiahnuť určitý výsledok. Stav ochrany druhu závisí od príliš mnohých prirodzených faktorov, než aby mohol jeden členský štát garantovať určité počty populácie.

53. Nestačí však, že príslušné orgány „vynaložia seriózne úsilie s cieľom“ zabrániť poškodeniu alebo zničeniu miest na rozmnožovanie alebo na oddych, ako navrhuje Francúzsko opierajúc sa o rozsudok k článku 4 ods. 4 druhej vete smernice o ochrane vtáctva( ). Toto ustanovenie považuje mimo oblasti chránených vtáčích území samotnú „snahu“ za dostatočnú, zatiaľ čo článok 12 ods. 1 smernice o biotopoch vyžaduje prísny systém ochrany. Takýto systém musí byť v zásade spôsobilý účinne zabrániť každému poškodeniu alebo zničeniu miest na rozmnožovanie alebo oddych, ktoré by mohlo byť na škodu pre zachovanie alebo obnovu priaznivého stavu ochrany.

54. Zmeny počtu populácie tým síce nie sú spôsobilé priamo poukázať na porušenie článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch, môžu však byť použité ako dôkaz účinnosti prijatých opatrení.

55. V súhrne je potrebné zvýrazniť, že si článok 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch vyžaduje koherentné a koordinované preventívne opatrenia, ktoré účinne zakazujú ľudské správanie, ktoré by poškodilo alebo celkom odstránilo ekologickú funkcionalitu nôr škrečka poľného a okolitých biotopov ako jeho miest na rozmnožovanie a oddych.

B – O francúzskych opatreniach

56. Na základe tohto kritéria je potrebné preskúmať francúzske opatrenia. Najprv sa budem venovať poľnohospodárstvu a potom urbanistickému rozvoju.

1. O poľnohospodárstve

57. Francúzsko prijalo opatrenia v takzvaných prioritných akčných oblastiach (Zones d’action prioritaire, ďalej len „ZAP“) a na jednom väčšom území, v takzvanej opätovne osídľovanej oblasti.

58. V rámci ZAP sa má prostredníctvom zmluvných opatrení zabezpečiť, že sa oseje 20 % obilia a 2 % lucerny siatej. V prípade ZAP ide o tri oblasti minimálne po 600 hektároch, celkovo 3 285 hektárov, v ktorých sa má dosiahnuť populácia 1 500 jedincov.

59. Okrem toho sa na jednom väčšom území 77 000 hektárov, opätovne osídľovanej oblasti, ktorá zahŕňa 49 % plôch v minulosti užívaných škrečkami poľnými, vhodných pre jeho budúci výskyt, podporuje osev lucerny a ozimín. Aj v tomto prípade je cieľom dosiahnuť na území výskytu škrečkov osev 20 % obilia a 2 % lucerny.

60. Komisia kritizuje rozsah a kvalitu týchto opatrení.

61. Merateľné sú však iba podľa kritérií článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch, ak sú potrebné na účinný zákaz ľudskej činnosti, ktorá by poškodila alebo celkom odstránila ekologickú funkcionalitu nôr škrečka poľného a okolitých biotopov ako jeho miest na rozmnožovanie a na oddych.

62. Podstatný pokles výskytu populácie alsaského škrečka v minulosti poukazuje na skutočnosť, že tento druh nemôže bez dodatočných ochranných opatrení prežiť. Účastníci konania sa zhodujú v tom, že poľnohospodárske praktiky, najmä sadenie kukurice, predstavujú podstatné faktory. Rovnako je nesporné, že škrečok poľný nemôže prežiť bez pre neho priaznivého poľnohospodárskeho užívania jeho biotopov.

63. Preto sa musí vychádzať zo skutočnosti, že trvalá ekologická funkcionalita nôr škrečka poľného môže byť zabezpečená iba vtedy, keď sa okolité poľnohospodárske plochy použijú pre neho priaznivým spôsobom. V reči právnej úpravy zákazov je následne potrebné zakázať na týchto plochách akékoľvek užívanie, ktoré by bolo na ujmu škrečka poľného.

64. Francúzsko síce nevydalo žiadne príslušné zákazy, ale pokúša sa dosiahnuť zodpovedajúce užívanie plochy pomocou podporných opatrení. To je však iba iný prostriedok na to, aby sa dosiahla regulácia správania, ktorú požaduje článok 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch. Francúzsko sa dopustilo porušenia tohto ustanovenia len vtedy, ak tento iný prostriedok nie je dostatočne účinný.

65. Komisia kritizuje predovšetkým rozsah plôch, ktoré sú zodpovedajúco obhospodarované v porovnaní so skorším územím pohybu škrečka poľného. Táto námietka je prinajmenšom čiastočne dôvodná.

66. V rozhodujúcom čase – v roku 2008 – bolo iba 60 % plôch osídlených škrečkami poľnými predmetom agroenvironmentálnych opatrení v ZAP a v opätovne osídľovanej oblasti.( ) Zostávajúcich 40 % jeho územia teda nepodliehalo opatreniam, ktoré sú podľa názoru Francúzska potrebné na to, aby sa zabezpečilo kontinuálne užívanie miest na rozmnožovanie a na oddych.

67. Chýbajúce oblasti sa mali síce v nasledujúcich rokoch do roku 2011 taktiež zahrnúť do týchto opatrení, ale v prípade prejednávanej žaloby to nie je dôležité. Dôvodom je skutočnosť, že existenciu nesplnenia povinnosti je potrebné posúdiť na základe situácie, v ktorej sa nachádza členský štát počas uplynutia lehoty, ktorá bola stanovená v odôvodnenom stanovisku.( )

68. Komisia aj právom kritizuje, že poľnohospodárske opatrenia sú obmedzené na ZAP a opätovne osídľovanú oblasť. Opätovne osídľovaná oblasť síce zodpovedá územiu, v ktorom sa v roku 2000 vyskytoval škrečok poľný, avšak táto skutočnosť nevylučuje, že si škrečky poľné vyhrabávajú nory aj na iných plochách, ktoré si vyžadujú ochranu pred poľnohospodárskymi zásahmi. Tieto miesta sa môžu nachádzať aj v ostatných historických územiach prirodzeného výskytu škrečka poľného, kde sa podľa údajov Francúzska našla aspoň jedna nora škrečka poľného v roku 2008.( )

69. Na rozdiel od názoru Komisie to neznamená, že by Francúzsko muselo uskutočniť poľnohospodárske opatrenia celoplošne na celom historickom území pohybu škrečka poľného. Pri predpoklade primeraného dohľadu nad zmenami počtov by postačovalo, ak by sa tieto opatrenia uplatnili v okolí známych nôr škrečka poľného. Ani článok 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch nevyžaduje žiadne opatrenia v oblastiach, kde sa nevyskytujú nory škrečkov poľných.

70. Francúzsko si nesplnilo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch tým, že agroenvironmentálne opatrenia v prospech škrečka poľného zahŕňajú iba 60 % plôch obývaných týmto živočíšnym druhom a neuplatňujú sa na výskyt mimo ZAP a mimo opätovne osídľovanej oblasti.

71. Rovnako je spochybniteľné, že francúzske opatrenia sú ako také dostatočne účinné.

72. Z dôvodu zlého stavu ochrany škrečka poľného sa francúzske orgány domnievajú, že existujúci výskyt je príliš malý na to, aby sa mohol z dlhodobého hľadiska zachovať. Dlhodobo životaschopné sú iba populácie minimálne 1 500 jedincov na súvislom území. Tri ZAP sa majú obhospodarovať tak, že každá z nich má prichýliť v budúcnosti jednu populáciu v tomto rozsahu.

73. V rokoch 2007 až 2010 však francúzske opatrenia v ZAP neviedli k cieľu.

74. Súhrnne sa tam v prvých dvoch rokoch nachádzalo 230 a 231 nôr, v roku 2009 už iba 161, zatiaľ čo v roku 2010 stúpol počet na 298 nôr. Každá nora zodpovedá jednému zvieraťu. Pokiaľ bude tento trend pokračovať, možno dúfať, že stav škrečkov z dlhodobého hľadiska dosiahne opäť životaschopnú úroveň. Tým by boli francúzske opatrenia pravdepodobne dostatočné.

75. Presné pozorovanie čísiel však ukazuje, že pozitívny vývoj sa sústreďuje na málo plôch, kde zjavne prevládajú osobitne priaznivé podmienky pre škrečkov poľných. Ide o obec Geispolsheim, najmä oblasť ochranného vodného pásma,( ) a poľnohospodárske gymnázium v Obernai( ). V týchto dvoch lokalitách sa naposledy nachádzalo celkovo 267 nôr, ktoré sa zjavne čiastočne nachádzali aj mimo ZAP. Populácie na iných plochách naopak stagnujú alebo naďalej klesajú.

76. Popri ZAP sa dokumentoval vývoj stavu v takzvaných hlavných lokalitách. Tie klesli z 1 167 nôr v roku 2001 na 174 nôr v roku 2007. V nasledujúcich rokoch sa počet opäť mierne zvýšil, najprv na 209 nôr, potom na 244 nôr a naposledy na 261 nôr. Aj tento vývoj je však v podstatnej miere ovplyvnený osobitnými plochami v Geispolsheim a Obernai.

77. Z toho je potrebné vyvodiť záver, že francúzska stratégia obhospodarovania s 20 % obilia a 2 % lucerny nepostačuje na dosiahnutie priaznivého stavu ochrany druhu škrečka poľného v Alsasku. Sú potrebné dodatočné komponenty, ktoré zjavne existujú v Geispolsheime a Obernai.

78. V prospech tohto výsledku hovorí aj dokument, v ktorom francúzska vláda predstavila základy svojej stratégie. Spočíva na pokusoch, ktoré ukazujú, že pri obrábaní osevných plôch s 20 % až 30 % obilia a 2 % až 4 % lucerny sa počet nôr škrečkov zvýšil.( ) Cieľ, ktorým je 20 % obilia a 2 % lucerny, sa však pohybuje na spodnej hranici týchto hodnôt. Okrem toho sa porovnávali v týchto pokusoch iba tri oblasti s týmito osevnými kvótami s deviatimi inými oblasťami, v ktorých nebola nasadená takmer žiadna lucerna a bolo nasadených zreteľne menej obilia.

79. Iné opatrenia, napríklad súvrať s bylinami alebo ponechanie pásu obilia,( ) sa zjavne nezohľadnili.

80. Na pojednávaní francúzska vláda síce v zásade právom zdôraznila, že škrečok sa nemá udržiavať na umelo vysiatych malých chránených územiach, ale na skutočne užívaných poľnohospodárskych plochách. Nepriaznivý stav ochrany druhu si však môže vyžadovať prechodne osobitne silnú ochranu druhu, kým opäť nezačnú existovať dostatočne početné populácie.

81. Francúzsko zastáva názor, že cieľ, ktorým je vytvorenie trvalo životaschopných populácií, nevyplýva z článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch, ale ide nad jeho rámec.

82. Dlhodobá ekologická funkcionalita miest na rozmnožovanie a oddych škrečka poľného, o ktorú sa snaží smernica o biotopoch,( ) však predpokladá, že jeho populácie sú trvalo životaschopné. Preto musí ochrana týchto miest smerovať k tomu, aby sa zachovali alebo obnovili životaschopné populácie.

83. Ak nie je stav druhu z hľadiska ochrany priaznivý iba preto, že je vystavený určitým ohrozeniam, môže postačovať ochrana druhu pred týmito faktormi. Ak sú však – ako v prejednávanom prípade – populácie druhu tak malé, že môžu na základe prirodzeného kolísania počtu vymrieť, musí účinný systém ochrany smerovať k dostatočnému zvýšeniu počtu.

84. Následne musí byť ochrana miest na rozmnožovanie alebo na oddych schopná zabezpečiť dlhodobé prežitie druhu na príslušnom území. To najmä znamená, že pri príliš malých populáciách sa musia biotopy v okolí nôr škrečkov obhospodarovať tak, aby sa stavy škrečkov dokázali dostatočne obnoviť.

85. Na rozdiel od názoru Francúzska, článok 2 ods. 3 smernice o biotopoch to nespochybňuje. Opatrenia prijaté podľa tejto smernice berú do úvahy hospodárske, sociálne a kultúrne požiadavky a regionálne a miestne charakteristiky. Tieto požiadavky je preto pri vzniku ochranných opatrení potrebné zohľadniť. Článok 2 ods. 3 však nespochybňuje cieľ priaznivého stavu ochrany druhu. Preto musia opatrenia na ochranu prísne chránených druhov napriek tomuto zohľadneniu postačovať na to, aby zachovali priaznivý stav ochrany druhu alebo takýto stav obnovili. V prejednávanej veci tak tomu nie je.

86. Komisia nakoniec vytýka, že škrečok poľný je ohrozovaný aj tým, že sa nedodržiavajú požiadavky smernice o dusičnanoch( ). Opiera sa pritom o dokument francúzskych orgánov o ochrane škrečka poľného.( ) V nej sa požadujú dobré poľnohospodárske praktiky a najmä dodržanie smernice o dusičnanoch. Predovšetkým je dôležité, aby sa na citlivých oblastiach dbalo na zimné zazelenenie.

87. Je však isté, že porušenie smernice o dusičnanoch nie je predmetom prejednávaného konania o nesplnení povinnosti. Okrem toho ani z argumentov Komisie a ani z dokumentu, ktorý predložila, nevyplýva, prečo je dodržanie smernice o dusičnanoch alebo zimné zazelenenie potrebné na ochranu miest na rozmnožovanie alebo na oddych škrečka poľného. V tomto bode teda Komisia nemôže uspieť.

88. Rovnako je potrebné konštatovať, že Francúzsko si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch, lebo podniknuté agroenvironmentálne opatrenia v prospech škrečka poľného nepostačujú na vývoj trvalo životaschopnej populácie.

C – O urbanistických opatreniach

89. Nory škrečka poľného a okolité biotopy sa musia chrániť aj pomocou urbanistických opatrení. Posúdenie urbanistických faktorov je menej komplexné než posúdenie poľnohospodárskych opatrení, keďže škrečok poľný nie je odkázaný na určité urbanistické opatrenia, aby prežil. Preto postačuje zabezpečiť, aby sa urbanistický rozvoj vyhol sporným plochám.( ) Francúzsko uvádza v tomto smere rozličné opatrenia:

– všeobecne záväzné ustanovenia na ochranu škrečka poľného,

– v ZAP, celkovo na 3 285 hektároch, nesmie dôjsť odhliadnuc od poľnohospodárstva k zmene užívania pôdy,( )

– v opätovne osídľovanej oblasti o rozlohe 77 000 hektárov, to znamená na 49 % plôch užívaných v minulosti škrečkom poľným, je potrebné preukázať, že projekty zahŕňajúce viac než jeden hektár nebudú škrečka poľného poškodzovať,( )

– na historickom území prirodzeného výskytu škrečka poľného s rozlohou 139 000 hektárov, to znamená na 89 % plôch užívaných v minulosti škrečkom poľným, musia nové plánovacie opatrenia 301 obcí zohľadniť škrečka poľného,( )

– pozorovanie vývoja stavu škrečka poľného a

– informácie pre verejnosť.

90. Komisia nekritizuje všeobecné zákonné predpisy na ochranu škrečka poľného. Síce sa obáva, že výnimky sa poskytujú bez dostatočných kompenzačných opatrení, avšak nenamieta nič proti uplatniteľnému ustanoveniu, článku L. 411-2 Code de l’environnement (zákonník životného prostredia). Preto je potrebné vychádzať zo skutočnosti, že tieto právne úpravy stanovujú nevyhnutné zákazy, aby sa zabránilo poškodeniu alebo zničeniu miest na rozmnožovanie a oddych škrečka poľného pomocou urbanistických opatrení.

91. Tieto zákazy však môžu byť účinné iba vtedy, keď je pri prijatých rozhodnutiach o opatreniach urbanistického rozvoja známe, či zasiahnu miesta na rozmnožovanie a oddych škrečka poľného. To sa zabezpečí najmä pomocou osobitných požiadaviek týkajúcich sa plánovania obcí a schvaľovania určitých projektov.

92. Na základe nesporných francúzskych údajov má totiž 301 obcí, ktoré pokrývajú 89 % historického územia pohybu škrečka poľného, povinnosť pri aktualizácii svojich dokumentov o územnom plánovaní („document de planification de l’urbanisme“) pripraviť štúdiu o škrečkovi poľnom. V týchto dokumentoch o plánovaní musia obce podporovať šetrné užívanie plôch a zachovať plochy, ktoré sú priaznivé pre druh.

93. Toto konanie môže viesť najmä k tomu, že určité miesta na ochranu škrečka poľného je potrebné úplne zaradiť pod stavebnú uzáveru. To sa zjavne stalo predovšetkým vo veľmi obmedzených ZAP, ale aj v iných oblastiach.

94. Na území takzvanej opätovne osídľovanej oblasti, ktorá zahŕňa veľkú časť historického územia pohybu škrečka, patrí ešte navyše medzi povinnosti osobitné preskúmanie projektov presahujúcich jeden hektár. To znamená, že sa nedá pri takomto projekte spoľahnúť na to, že plánovacie opatrenia nebudú obsahovať žiadny odkaz na výskyt škrečka poľného, ale pred povolením je potrebné preskúmať, či by boli dotknuté aj nory škrečka poľného.

95. Podľa názoru Komisie to nepredstavuje žiadny prísny systém ochrany, pretože plochy v stavebnej uzávere a ZAP majú spolu príliš malý rozsah. Komisia však neuznáva, že uvedené povinnosti týkajúce sa preskúmania v spojení so zákonnými ustanoveniami v zásade môžu zabrániť tomu, aby sa nory škrečkov poľných v zahrnutých oblastiach poškodili alebo zničili. Dôvodom je, že pokiaľ sa štúdie zostavujú starostlivo a objektívne, má byť známe, kde sa vyskytujú nory škrečkov poľných, resp. kde by sa mohli vyskytovať, a kde je preto potrebná osobitná opatrnosť.

96. Oblasti, ktoré sú iba potenciálne užívané škrečkom poľným, naopak nepotrebujú – ako už bolo povedané( ) – podľa článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch osobitnú ochranu. Preto nie je potrebné pre tieto oblasti vydávať žiadne stavebné uzávery.

97. Komisia okrem toho vytýka, že pre menšie projekty nie je predpísané nijaké preskúmanie.

98. Táto námietka je dôležitá najmä pokiaľ ide o plochy, ktoré boli v minulosti predmetom plánovania bez preskúmania vplyvu na škrečkov poľných. Okrem toho sa nedá vylúčiť, že sa plocha v čase medzi plánovaním a realizáciou projektu osídli škrečkami poľnými, a že sa tam teda nachádzajú nory. Okrem toho mimo opätovne osídľovanej oblasti nevyžadujú ani väčšie projekty žiadny osobitný prieskum.

99. Informácie pre verejnosť zo strany príslušných orgánov a dohľad nad zmenami stavu populácií škrečka poľného však môžu pomôcť objaviť nory škrečka poľného na týchto miestach, aby sa včas vyhlo ich poškodeniu alebo zničeniu. Dôvodom je skutočnosť, že informácie pre verejnosť upriamujú pozornosť na riziká, ktorým sú vystavené škrečky poľné, a dohľad nad počtom škrečka poľného môže prispieť k tomu, že sa včas objaví miesto ich výskytu. Akonáhle sa však miesto výskytu stane známym, mali by zákonné ochranné opatrenia, ktoré Komisia nenapádala, zabrániť poškodeniu nôr a okolitých biotopov stavebnými opatreniami.

100. Tento systém ochrany voči negatívnym vplyvom urbanistického rozvoja sa zdá byť v zásade dostatočný. V čase uplynutia lehoty uvedenej v odôvodnenom stanovisku, 6. augusta 2008, však nebol úplný. Francúzska vláda oznámila 7. augusta 2008, že ZAP ešte nie je uznaná a ani nedošlo k rozhodnutiu o požiadavkách pre projekty v opätovne osídľovanej oblasti a na plánovanie obcí v historickom území prirodzeného výskytu škrečka poľného.( )

101. Bez týchto opatrení nebolo zabezpečené, že sa zákonné ustanovenia o ochrane škrečkov poľných systematicky vykonajú. Takýto systematický výkon je však vzhľadom na zlý stav ochrany škrečkov nevyhnutný.

102. Preto si Francúzsko tým, že koherentné a koordinované preventívne opatrenia na ochranu škrečka poľného pred poškodením jeho biotopu negatívnymi vplyvmi urbanistických projektov boli v stanovenej lehote neúplné, nesplnilo svoje povinnosti vyplývajúce z článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch.

V – O trovách

103. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia mala vo svojich dôvodoch úspech, je opodstatnené zaviazať Francúzsko na náhradu trov konania.

VI – Návrh

104. Navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:

1. Francúzska republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 12 ods. 1 písm. d) smernice Rady 92/43/EHS o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín, tým,

– že prijaté agroenvironmentálne opatrenia v prospech škrečka poľného (Cricetus cricetus) zahŕňajú iba 60 % plôch osídlených týmto druhom a neuplatňujú sa na oblasti výskytu mimo prioritných akčných oblastí, ako aj mimo opätovne osídľovanej oblasti,

– že prijaté agroenvironmentálne opatrenia v prospech škrečka poľného nie sú dostatočné pre vývoj trvalo životaschopnej populácie a

– že koherentné a koordinované preventívne opatrenia na ochranu škrečka poľného pred poškodením jeho biotopu negatívnymi vplyvmi urbanistických projektov boli v rozhodujúcom okamihu neúplné.

2. Francúzska republika je povinná nahradiť trovy konania.