NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PRIIT PIKAMÄE

prednesené 9. septembra 2020 ( 1 )

Spojené veci C‑225/19 a C‑226/19

R.N.N.S. (C‑225/19)

K.A. (C‑226/19)

proti

Minister van Buitenlandse Zaken

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (súd v Haagu, zasadajúci v Haarleme, Holandsko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Nariadenie (ES) č. 810/2009 – Článok 32 – Vízový kódex Spoločenstva – Rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza – Právo žiadateľa podať opravný prostriedok proti tomuto rozhodnutiu – Právo na opravný prostriedok – Článok 47 Charty základných práv Európskej únie – Riadna správa vecí verejných“

I. Úvod

1. Obidva návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (súd v Haagu, zasadajúci v Haarleme, Holandsko) na základe článku 267 ZFEÚ, majú za cieľ výklad článku 32 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (ďalej len „vízový kódex“) ( 2 ), vykladaného s ohľadom na články 41 a 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).

2. Tieto návrhy boli podané v rámci dvoch sporov medzi žalobcami vo veci samej a príslušnými holandskými orgánmi vo veci zamietnutia žiadostí o víza, podaných príslušnými žalobcami, zo strany uvedených orgánov. Predmetom prejudiciálnych otázok položených Súdnemu dvoru je v podstate otázka, či členský štát, ktorý prijme konečné rozhodnutie o zamietnutí žiadosti o vízum na základe článku 32 ods. 1 vízového kódexu po tom, čo iný členský štát vzniesol námietky proti udeleniu víza z dôvodu bezprostrednej hrozby pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie, alebo pre medzinárodné vzťahy členského štátu, je povinný vo svojom rozhodnutí o zamietnutí alebo v priebehu následného konania o opravnom prostriedku oznámiť, presne ktorý členský štát to vzniesol námietky a aké hmotnoprávne odôvodnenie tento členský štát v danej súvislosti uviedol. Ďalšia otázka, na ktorej sú založené spory vo veci samej, sa týka dostupných opravných prostriedkov na účely napadnutia uvedených námietok proti udeleniu víza.

3. Tieto veci poskytujú Súdnemu dvoru novú príležitosť vyjadriť sa k právu na účinný prostriedok nápravy, tak ako toto vyplýva z článku 47 Charty, v oblasti spoločnej vízovej politiky, ktorá sa vyznačuje čiastočnou harmonizáciou právnych predpisov ( 3 ) a v ktorej procesná autonómia členských štátov stále zohráva nezanedbateľnú úlohu, a to napriek skutočnosti, že vízový kódex ako nástroj upravujúci podmienky udelenia, zrušenia alebo odvolania jednotných víz v zásade vyžaduje jednotné uplatňovanie ( 4 ) zo strany všetkých orgánov členských štátov – bez ohľadu na to, či ide o orgány výkonnej alebo súdnej moci, – s cieľom zaručiť koherentnú realizáciu tejto politiky.

4. Normotvorca Únie ponechal na členských štátoch, aby zabezpečili uplatňovanie ustanovení vízového kódexu v súlade so svojimi príslušnými procesnými predpismi, pričom však stanovil povinnosť dodržiavať určité procesné záruky, ktoré sú uznané v právnom poriadku Únie a ktoré sú vyjadrením právneho štátu, t. j. povinnosť odôvodnenia a právo na opravný prostriedok. Úlohou Súdneho dvora bude objasniť rozsah týchto procesných záruk a vysvetliť spôsob, akým ich treba realizovať v rámci uplatňovania vnútroštátnych procesných predpisov v prípade, že sa proti zamietnutiu udelenia víza podá opravný prostriedok, a to pri súčasnom zohľadnení špecifických znakov oblasti spoločnej vízovej politiky. Súdny dvor sa tým nielenže postaví za ochranu právneho štátu, ale tiež prispeje k dosahovaniu cieľov tejto politiky.

II. Právny rámec

A. Charta

5. Článok 41 Charty znie: „1. Každý má právo, aby inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie vybavovali jeho záležitosti nestranne, spravodlivo a v primeranej lehote. 2. Toto právo zahŕňa najmä: a) právo každého na vypočutie pred prijatím aké[hok]oľvek individuálneho opatrenia, ktoré by sa ho mohlo nepriaznivo dotýkať; b) právo každého na prístup k spisu, ktorý sa ho týka, za predpokladu rešpektovania oprávnených záujmov dôvernosti a služobného a obchodného tajomstva; c) povinnosť administratívy odôvodniť svoje rozhodnutia. …“

6. V článku 47 prvom odseku Charty sa uvádza: „Každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom.“

7. Článok 51 ods. 1 Charty znie: „Ustanovenia tejto charty sú pri dodržaní zásady subsidiarity určené pre inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie, a tiež pre členské štáty výlučne vtedy, ak vykonávajú právo Únie. V dôsledku toho rešpektujú práva, dodržiavajú zásady a podporujú ich uplatňovanie v súlade so svojimi príslušnými právomocami…“

8. V článku 52 ods. 1 Charty sa uvádza: „Akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.“

B. Vízový kódex

9. V odôvodneniach 28 a 29 vízového kódexu sa uvádza: „(28) Keďže cieľ tohto nariadenia, a to zavedenie postupov a stanovenie podmienok pre udeľovanie víz na tranzit alebo plánovaný pobyt na území členských štátov, ktorého dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia nepresahuje tri mesiace, nie je možné uspokojivo dosiahnuť na úrovni členských štátov, ale ho možno lepšie dosiahnuť na úrovni Spoločenstva, môže Spoločenstvo prijať opatrenia v súlade so zásadou subsidiarity podľa článku 5 zmluvy. V súlade so zásadou proporcionality podľa uvedeného článku toto nariadenie nepresahuje rámec nevyhnutný na dosiahnutie tohto cieľa. (29) V tomto nariadení sa rešpektujú základné práva a dodržiavajú zásady zakotvené konkrétne v Dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd a Charte základných práv Európskej únie.“

10. Článok 1 ods. 1 vízového kódexu znie: „Týmto nariadením sa ustanovujú postupy a podmienky udeľovania víz na tranzit cez územie členských štátov alebo plánované pobyty na ich území, ktorých dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia nepresahuje tri mesiace.“

11. Článok 2 vízového kódexu znie: „Na účely tohto nariadenia sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov: … 2. ‚vízum‘ je povolenie udelené členským štátom na: a) tranzit cez územie členských štátov alebo plánovaný pobyt na ich území, ktorého dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia odo dňa prvého vstupu na územie členských štátov nepresahuje tri mesiace; … 3. ‚jednotné vízum‘ je vízum platné na celom území členských štátov;“

12. Článok 22 vízového kódexu stanovuje: „1. Členský štát môže vyžadovať, aby ústredné orgány iných členských štátov konzultovali jeho ústredné orgány počas skúmania žiadostí podaných štátnymi príslušníkmi určitých tretích krajín alebo určitými kategóriami takýchto štátnych príslušníkov. Takéto konzultácie sa neuplatňujú pri žiadostiach o letiskové tranzitné víza. 2. Konzultované ústredné orgány poskytnú odpoveď s konečnou platnosťou do siedmich kalendárnych dní od uskutočnenia konzultácie. Ak konzultované orgány neposkytnú odpoveď v uvedenej lehote, znamená to, že nemajú žiadne dôvody, aby namietali proti udeleniu víza. 3. Členské štáty oznámia Komisii zavedenie alebo zrušenie požiadavky o predchádzajúcu konzultáciu pred nadobudnutím jej účinnosti. Táto informácia sa poskytne aj v rámci miestnej schengenskej spolupráce v dotknutej jurisdikcii. 4. Komisia informuje o takýchto oznámeniach členské štáty. 5. Odo dňa nahradenia schengenskej konzultačnej siete, ako sa uvádza v článku 46 nariadenia o VIS, sa predchádzajúce konzultácie uskutočňujú podľa článku 16 ods. 2 uvedeného nariadenia.“

13. V článku 32 ods. 1 až 3 vízového kódexu sa uvádza, že: „1. Bez toho, aby bol dotknutý článok 25 ods. 1, udelenie víza sa zamietne: a) ak žiadateľ: … vi) sa považuje za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie, ako sa vymedzuje v článku 2 ods. 19 Kódexu schengenských hraníc, alebo pre medzinárodné vzťahy ktoréhokoľvek členského štátu, a to najmä ak v súvislosti s ním bol z takéhoto dôvodu v národných registroch členských štátov vytvorený zápis na účely odoprenia vstupu… … 2. Rozhodnutie o zamietnutí a dôvody, na ktorom sa zakladá, sa žiadateľovi oznámia prostredníctvom štandardného formulára uvedeného v prílohe VI. 3. Žiadatelia, ktorým bolo udelenie víza zamietnuté, majú právo na odvolanie [podať opravný prostriedok – neoficiálny preklad]. Odvolanie [Tento opravný prostriedok – neoficiálny preklad] sa podáva proti členskému štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o žiadosti, a v súlade s vnútroštátnym právom tohto členského štátu. Členské štáty poskytujú žiadateľovi informácie týkajúce sa postupu, ktorý sa má dodržiavať v prípade odvolania [podania opravného prostriedku – neoficiálny preklad], ako sa uvádza v prílohe VI.“

14. Príloha VI vízového kódexu obsahuje štandardný formulár, ktorý sa má používať v rámci rozhodnutí o žiadostiach o vízum. Pokiaľ ide o odôvodnenie rozhodnutia, uvádza sa v nej zoznam dôvodov zamietnutia, ktoré treba zaškrtnúť. Dôvod zamietnutia č. 5 znie takto: „v Schengenskom informačnom systéme (SIS) bolo vydané upozornenie na účely odoprenia vstupu zo strany ____ (označenie členského štátu).“

15. Dôvod zamietnutia č. 6 znie takto: „jeden alebo viacero členských štátov Vás považuje za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť, verejné zdravie, ako je vymedzené v článku 2 bode 19 nariadenia (ES) č. 562/2006 (Kódex schengenských hraníc), alebo medzinárodné vzťahy jedného alebo viacerých členských štátov.“

C. Nariadenie o VIS

16. Článok 38 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 767/2008 z 9. júla 2008 o vízovom informačnom systéme (VIS) a výmene údajov o krátkodobých vízach medzi členskými štátmi (ďalej len „nariadenie o VIS“) ( 5 ) stanovuje: „1. Bez toho, aby bola dotknutá povinnosť poskytovať iné informácie v súlade s článkom 12 písm. a) smernice 95/46/ES, každá osoba má právo na informáciu o údajoch zaznamenaných vo VIS, ktoré sa jej týkajú, a o členskom štáte, ktorý ich do VIS preniesol. Takýto prístup k údajom môže udeliť iba členský štát. Každý členský štát vedie zápisy o akýchkoľvek žiadostiach o takýto prístup. 2. Každá osoba môže požiadať o opravu údajov, ktoré sa jej týkajú, ak sú nesprávne, a o vymazanie údajov, ak boli zaznamenané v rozpore so zákonom. Zodpovedný členský štát vykoná bezodkladne opravu a vymazanie v súlade so svojimi zákonmi, inými právnymi predpismi a postupmi. 3. Ak žiadosť ustanovená v odseku 2 bola podaná inému než zodpovednému členskému štátu, orgány členského štátu, ktorému bola žiadosť podaná, sa v lehote štrnástich dní skontaktujú s orgánmi zodpovedného členského štátu. Zodpovedný členský štát skontroluje v lehote jedného mesiaca správnosť údajov a zákonnosť ich spracúvania vo VIS. 4. Ak sa preukáže, že údaje zaznamenané vo VIS sú nesprávne alebo boli zaznamenané v rozpore so zákonom, zodpovedný členský štát údaje opraví alebo vymaže v súlade s článkom 24 ods. 3 Zodpovedný členský štát bezodkladne vydá dotknutej osobe písomné potvrdenie o vykonaní opravy alebo vymazaní údajov, ktoré sa jej týkajú. 5. Ak zodpovedný členský štát nesúhlasí s tvrdením, že údaje zaznamenané vo VIS sú nesprávne alebo boli zaznamenané v rozpore so zákonom, bezodkladne poskytne dotknutej osobe písomné vysvetlenie, prečo odmieta opraviť alebo vymazať údaje, ktoré sa jej týkajú. 6. Zodpovedný členský štát dotknutej osobe tiež poskytne informácie vysvetľujúce kroky, ktoré môže táto osoba podniknúť, ak nesúhlasí s poskytnutým vysvetlením. Toto vysvetlenie obsahuje informácie o tom, ako podať žalobu alebo sťažnosť príslušným orgánom alebo súdom tohto členského štátu, a o akejkoľvek pomoci, ktorá je dostupná v súlade so zákonmi, inými právnymi predpismi a postupmi tohto členského štátu, vrátane pomoci, ktorú poskytuje vnútroštátny dozorný orgán uvedený v článku 41 ods. 1“

17. V článku 40 ods. 1 nariadenia o VIS sa uvádza: „Každá osoba má v každom členskom štáte právo podať žalobu alebo sťažnosť príslušným orgánom alebo súdom toho členského štátu, ktorý jej zamietol právo na prístup alebo právo na opravu alebo vymazanie údajov, ktoré sa jej týkajú, ako je stanovené v článku 38 ods. 1 a 2.“

III. Skutkové okolnosti, konania vo veci samej a prejudiciálne otázky

18. Vnútroštátny súd odôvodňuje nutnosť podať na Súdny dvor návrhy na začatie prejudiciálneho konania spôsobom totožným pre obidve veci, s výnimkou toho, pokiaľ ide o individuálnu situáciu žalobcov.

19. Žalobca vo veci samej, pokiaľ ide o vec C‑225/19, pán R.N.N.S, je egyptským štátnym príslušníkom, ktorý má pobyt v krajine svojho pôvodu. Dňa 28. augusta 2017 sa oženil s holandskou štátnou príslušníčkou.

20. Dňa 7. júna 2017 požiadal žalobca Minister van Buitenlandse Zaken (minister zahraničných vecí, Holandsko) o schengenské vízum na účely návštevy svojich budúcich svokrovcov bývajúcich v Holandsku.

21. Tento minister rozhodnutím z 19. júna 2017 udelenie víza zamietol. Rozhodnutie o zamietnutí bolo odôvodnené skutočnosťou, že jeden alebo viaceré členské štáty, v danom prípade Maďarsko, považujú R.N.N.S za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie, v zmysle článku 2 bodu 19 Kódexu schengenských hraníc, alebo pre medzinárodné vzťahy jedného z členských štátov.

22. Sťažnosť, ktorú podal R.N.N.S proti tomuto rozhodnutiu, bola 31. októbra 2017 ministrom zahraničných vecí zamietnutá ako nedôvodná.

23. Dňa 22. novembra 2017 podal R.N.N.S proti uvedenému rozhodnutiu žalobu na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, pričom uviedol, že ho nemožno považovať za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie, alebo pre medzinárodné vzťahy jedného z členských štátov. Žalobca predovšetkým namieta neexistenciu účinnej súdnej ochrany, keďže nemá možnosť napadnúť rozhodnutie ministra zahraničných vecí o zamietnutí, pokiaľ ide o hmotnoprávnu stránku veci. Podľa názoru tohto ministra dôvod Maďarska pre zamietnutie nemôže byť predmetom preskúmania z hmotnoprávneho hľadiska v Holandsku, a preto by sa R.N.N.S mal na tieto účely obrátiť na maďarské súdy.

24. Žalobkyňa vo veci samej, pokiaľ ide o vec C‑226/19, pani K.A., je sýrskou štátnou príslušníčkou s pobytom v Saudskej Arábii. Je vdova a má plnoleté deti, pričom jedno z detí býva vo Švédsku a tri deti v Holandsku.

25. Dňa 2. januára 2018 požiadala K.A. ministra zahraničných vecí o schengenské vízum na účely návštevy svojho syna s pobytom v Holandsku.

26. Tento minister rozhodnutím z 15. januára 2018 udelenie víza zamietol. Rozhodnutie o zamietnutí bolo odôvodnené skutočnosťou, že jeden alebo viaceré členské štáty, v danom prípade Spolková republika Nemecko, považujú K.A. za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie v zmysle článku 2 bodu 19 Kódexu schengenských hraníc, alebo pre medzinárodné vzťahy jedného z členských štátov.

27. Dňa 14. mája 2018 bola sťažnosť, ktorú proti tomuto rozhodnutiu podala K.A., ministrom zahraničných vecí zamietnutá ako nedôvodná. V rámci tohto konania o sťažnosti požiadala žalobkyňa tohto ministra o to, aby si od nemeckých orgánov vyžiadal detailnejšie informácie týkajúce sa dôvodov, z ktorých žalobkyňu za takúto hrozbu považujú. Podľa ministra zahraničných vecí však vízový kódex neobsahuje žiadnu povinnosť Holandského kráľovstva, aby si od nemeckých orgánov takéto informácie vyžiadalo.

28. Dňa 28. mája 2018 podala K.A. proti uvedenému rozhodnutiu žalobu na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, pričom uviedla, že ju nemožno považovať za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie, alebo pre medzinárodné vzťahy jedného z členských štátov. K.A. predovšetkým namieta neexistenciu účinnej súdnej ochrany, keďže nemá možnosť napadnúť dôvod zamietnutia, pretože tento je sformulovaný veľmi všeobecne. Podľa názoru K.A., ktorá odkazuje predovšetkým na článok 41 Charty, si mal minister zahraničných vecí vyžiadať hmotnoprávne dôvody, na ktorých je rozhodnutie nemeckých orgánov založené.

29. Vnútroštátny súd poukazuje na to, že v obidvoch konaniach žalobcovia nie sú predmetom zápisu na účely zamietnutia udelenia víza vo vízovom informačnom systéme ani predmetom upozornenia na účely odoprenia vstupu do Schengenského priestoru v Schengenskom informačnom systéme.

30. V obidvoch konaniach vo veci samej vzniká otázka, či a ako je možné dôvod zamietnutia podľa článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu preskúmať v rámci opravného prostriedku podaného proti konečnému rozhodnutiu o zamietnutí udelenia víza, a či tento druh preskúmania predstavuje účinný prostriedok nápravy.

31. Práve za týchto okolností Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (súd v Haagu, zasadajúci v Haarleme), rozhodol prerušiť konania a vo vzťahu k jednému aj druhému sporu, ktoré na ňom prebiehajú, položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky: „1. Predstavuje opravný prostriedok v zmysle článku 32 ods. 3 vízového kódexu proti konečnému rozhodnutiu o zamietnutí udelenia víza podľa článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu účinný prostriedok nápravy v zmysle článku 47 Charty v prípade týchto okolností: – v odôvodnení rozhodnutia členský štát uviedol len toľko, že ‚jeden alebo viaceré členské štáty Vás považujú za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie v zmysle článku 2 bodu 19, resp. 21 Kódexu schengenských hraníc, alebo pre medzinárodné vzťahy jedného alebo viacerých členských štátov‘, – v rozhodnutí a ani v konaní o opravnom prostriedku členský štát neuviedol, ktorý konkrétny dôvod, resp. konkrétne dôvody zo štyroch dôvodov uvedených v článku 32 ods. 1 písm. a) bode vi) vízového kódexu uplatňuje, – v konaní o opravnom prostriedku členský štát neuvádza podrobnejšie informácie o obsahu a ani podrobnejšie obsahové zdôvodnenie, pokiaľ ide o dôvod, resp. dôvody, z ktorých vychádzajú námietky iného členského štátu (resp. iných členských štátov)? 2. Je v prípade okolností uvedených v prvej otázke zachované právo na dobrú správu vecí verejných v zmysle článku 41 Charty, a to najmä v súvislosti s povinnosťou správneho orgánu odôvodniť svoje rozhodnutia? 3. a) Zmení sa odpoveď na prvú a druhú otázku, ak členský štát v konečnom rozhodnutí o udelení víz odkáže na skutočne existujúcu a dostatočne konkretizovanú možnosť podať opravný prostriedok v inom členskom štáte proti menovite označenému príslušnému orgánu v tomto inom členskom štáte/v týchto iných členských štátoch), ktorý/ktoré vzniesol/vzniesli námietky uvedené v článku 32 ods. 1 písm. a) bode vi) vízového kódexu a v rámci takéhoto opravného prostriedku možno preskúmať tento dôvod zamietnutia? 3. b) Vyžaduje sa pre kladnú odpoveď na prvú otázku v spojení s treťou otázkou písm. a), aby sa rozhodnutie v konaní o opravnom prostriedku, ktoré sa vedie v členskom štáte, ktorý prijal konečné rozhodnutie a proti ktorému je toto konanie namierené, prerušilo dovtedy, kým navrhovateľ mohol využiť svoje právo podať opravný prostriedok v inom členskom štáte (alebo iných členských štátoch) a ak žiadateľ túto možnosť využije, kým sa vyhlási (konečné) rozhodnutie o tomto opravnom prostriedku? 4. Má na odpoveď na tieto otázky vplyv, či (orgán/orgány) v členskom štáte/členských štátoch, ktorý podal/ktoré podali námietky proti udeleniu víz, môže/môžu v konaní o opravnom prostriedku namierenom proti konečnému rozhodnutiu o žiadosti o udelenie víz vstúpiť do konania ako druhý odporca a na základe tohto postavenia môže/môžu získať príležitosť na uvedenie dôvodu/dôvodov na vznesenie jeho/ich námietok?“

IV. Konanie na Súdnom dvore

32. Rozhodnutia vnútroštátneho súdu, ktorými boli podané návrhy na začatie prejudiciálneho konania, z 5. marca 2019 boli doručené do kancelárie Súdneho dvora 14. marca 2019.

33. Účastníci konania vo veci samej, holandská, česká, nemecká, talianska, litovská a poľská vláda, ako aj Európska komisia predložili písomné pripomienky v stanovenej lehote v súlade s článkom 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie.

34. Opatrením na zabezpečenie priebehu konania z 30. apríla 2020 položil Súdny dvor všetkým dotknutým osobám otázky na písomné zodpovedanie. Písomné pripomienky k týmto otázkam boli predložené v stanovenej lehote.

V. Právna analýza

A. Úvodné poznámky

1. Potreba jednotného uplatňovania vízového kódexu napriek neexistencii úplnej harmonizácie

35. Predtým, ako začnem analyzovať prejudiciálne otázky položené Súdnemu dvoru, treba pripomenúť význam vízového kódexu, ako aj legislatívny cieľ tohto právneho nástroja. Vízovým kódexom sa podľa jeho článku 1 ods. 1 ustanovujú postupy a podmienky udeľovania víz na tranzit cez územie členských štátov alebo plánované pobyty na ich území, ktorých dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia nepresahuje tri mesiace. Tento kódex bol prijatý s cieľom skoncovať s rôznorodými ustanoveniami, ktoré existovali predtým, predovšetkým pokiaľ ide o hlavné podmienky vstupu a procesné záruky, akými sú povinnosť odôvodnenia a právo na opravný prostriedok proti rozhodnutiam o zamietnutí. Zámerom normotvorcu Únie bolo harmonizovať tieto podmienky s cieľom zabrániť tzv. „visa shoppingu“ a zaručiť žiadateľom o víza rovnaké zaobchádzanie, tak ako to vyplýva z odôvodnenia 18 vízového kódexu.

36. Je však pritom zjavné, že vzhľadom na neexistenciu úplnej harmonizácie v danej oblasti patria určité aspekty viac alebo menej súvisiace s udeľovaním víz do zákonodarnej právomoci členských štátov. Toto vyplýva v prvom rade zo skutočnosti, že Únia nevykonala svoju spoločnú právomoc s členskými štátmi v oblasti priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti na základe článku 4 ods. 2 písm. j) ZFEÚ. Právomoc členských štátov môže ďalej vyplývať z výslovného odkazu na právo členských štátov. Členským štátom sa navyše môže priznávať určitá miera voľnej úvahy, pokiaľ ide o plnenie osobitných úloh. Príslušné právomoci Únie a členských štátov v oblasti zákonodarnej alebo výkonnej moci tak treba vyvodiť prípad od prípadu z príslušných ustanovení prostredníctvom výkladu.

2. Politicky citlivý charakter určitých aspektov

37. Tak ako každý legislatívny akt, ktorý sa zrodil z politického kompromisu, umožňuje vízový kódex vypozorovať aspekty, ktoré sa považujú za citlivé a pri ktorých členské štáty uprednostnili, že si ich upravia oni samotné. Genéza vízového kódexu naznačuje citlivý charakter určitých aspektov, medzi ktoré patria odôvodnenie rozhodnutia, ktorým sa zamieta žiadosť o vízum, ako aj právo žiadateľa podať opravný prostriedok, ktoré sú práve predmetom sporov vo veciach samých. ( 6 )

38. Ako som už pritom naznačil v úvode týchto návrhov, uvedené neznamená, že by sa na členské štáty nemala vzťahovať povinnosť dodržiavať procesné záruky stanovené článkom 47 Charty v prípade, že vykonávajú právo Únie, v zmysle článku 51 ods. 1 Charty. Na druhej strane sa zdá byť nevyhnutným zohľadňovať špecifické črty oblasti spoločnej vízovej politiky, ako aj bezpečnostné hľadiská, na ktoré poukazujú členské štáty a ktoré sú spôsobilé odôvodniť primerané obmedzenia uvedených procesných záruk.

B. O prvej otázke

1. Všeobecné aspekty

a) Výhrady, ktoré žalobcovia vo veciach samých uvádzajú vo vzťahu k členským štátom

39. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza, prijaté príslušným vnútroštátnym orgánom z dôvodu existencie dôvodu zamietnutia podľa článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu, rešpektuje právo na účinný prostriedok nápravy, tak ako je tento zaručený článkom 47 Charty, pokiaľ sa toto rozhodnutie žiadateľovi o vízum oznamuje prostredníctvom štandardného formulára uvedeného v prílohe VI, v súlade s článkom 32 ods. 2 tohto kódexu. Tak ako uvádza vnútroštátny súd, tento štandardný formulár neumožňuje ani rozlíšiť medzi jednotlivými kategóriami hrozieb, ktoré sú uvedené v článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu a ktoré sa uplatňujú na rôzne prípady, ani získať podrobné informácie, pokiaľ ide o obsah alebo opodstatnenie dôvodu, resp. dôvodov, z ktorých vychádza námietka iného členského štátu, a to vzhľadom na to, že členský štát, ktorý má prijať konečné rozhodnutie, sa v zásade môže obmedziť iba na to, že zaškrtne políčko 6 štandardného formuláru.

40. Návrh predložený Súdnemu dvoru, ktorého cieľom je preveriť súlad relevantných ustanovení vízového kódexu, ako aj s tým súvisiacej správnej praxe, s článkom 47 Charty, sa vysvetľuje skutočnosťou, že žalobcovia vo veci samej vytýkajú vnútroštátnym orgánom po prvé to, že nedostatočne odôvodnili svoje rozhodnutia o zamietnutí, a po druhé to, že bránili výkonu ich práva podať proti týmto rozhodnutiam opravný prostriedok. Zdá sa, že údajný nedostatok odôvodnenia rozhodnutí o zamietnutí porušuje práva žalobcov vo veci samej vo viacerých ohľadoch, čo nemožno a priori vylúčiť, a platí to tým viac, že článok 32 ods. 3 vízového kódexu, vykladaný s ohľadom na článok 47 Charty, stanovuje členským štátom povinnosť upraviť proti rozhodnutiam o zamietnutí udelenia víz konanie o opravnom prostriedku, ktoré musí v určitom štádiu konania zaručiť súdne preskúmanie. ( 7 )

41. Na to, aby žiadateľ mohol užitočne uplatňovať opravné prostriedky zavedené členskými štátmi, musí byť informovaný o dôvodoch, na ktorých je rozhodnutie o zamietnutí založené. Len za tejto podmienky sa môže pri plnej znalosti veci rozhodnúť, či je potrebné obrátiť sa na príslušný súd. Tento súd zase musí poznať dôvody s cieľom preskúmať zákonnosť dotknutého vnútroštátneho rozhodnutia. ( 8 ) Povinnosť odôvodnenia tak sleduje dvojaký cieľ, ktorý sa musí zohľadniť na to, aby bol zaručený účinný prostriedok nápravy. Z dôvodov prehľadnosti bude vhodné zanalyzovať tieto dva aspekty oddelene – po prvé spôsob, akým sa zamietnutie udelenia víza oznamuje žiadateľovi, a po druhé preskúmanie zákonnosti, ktorému toto rozhodnutie podlieha.

b) Pôsobnosť práva na účinný prostriedok nápravy a obmedzenia upravené Chartou

42. Postavenie žalobcov vo veci samej ako štátnych príslušníkov tretích štátov nie je prekážkou uplatnenia článku 47 Charty na prejednávané veci. Tak ako Súdny dvor potvrdil v rozsudku El Hassani ( 9 ), právo na súdne preskúmanie zákonnosti rozhodnutia o zamietnutí udelenia víza v určitom štádiu konania sa zaručuje každému žiadateľovi. Vzhľadom na to, že uskutočnenie tohto preskúmania zákonnosti si na to, aby bolo účinné, vyžaduje odôvodnenie rozhodnutia o zamietnutí udelenia víza, tak ako bolo vysvetlené vyššie, ( 10 ) je potrebné žiadateľovi priznať právo byť informovaný o dôvodoch, na ktorých je rozhodnutie o zamietnutí založené. V tomto duchu treba konštatovať, že štátni príslušníci tretích štátov tiež patria do pôsobnosti článku 47 Charty, a teda sa na vnútroštátnych orgánoch môžu dovolávať práva na účinný prostriedok nápravy. ( 11 )

43. Je však potrebné podotknúť, že tak ako Súdny dvor pripomenul v rozsudku ZZ ( 12 ), článok 52 ods. 1 Charty pripúšťa obmedzenia výkonu práv v nej zakotvených, vrátane práva na účinný prostriedok nápravy, a to za určitých podmienok. Toto ustanovenie vyžaduje, aby každé obmedzenie rešpektovalo podstatu dotknutého základného práva, a ďalej to, aby v súlade so zásadou proporcionality bolo každé obmedzenie nevyhnutné a aby skutočne zodpovedalo cieľom všeobecného záujmu uznaného Úniou. V prejednávanej veci sa mi zdá, že normotvorca Únie pri prijatí vízového kódexu uskutočnil zváženie záujmov medzi zaručením právneho štátu na jednej strane a ochranou verejnej bezpečnosti na druhej strane, čo sa v danom právnom predpise verne odráža. Záruky právneho štátu, konkrétnejšie povinnosť odôvodňovať správne akty, ako aj možnosti opravného prostriedku proti týmto aktom, môžu byť, tak ako to bude vysvetlené ďalej, obmedzené v záujme verejnej bezpečnosti. ( 13 )

44. S cieľom poskytnúť užitočnú odpoveď na prejudiciálne otázky je potrebné prostredníctvom výkladu relevantných ustanovení posúdiť, akú hodnotu priznal normotvorca Únie uvedeným záujmom a do akej miery ich chcel chrániť. Týmto výkladom sa zistí štádium súčasného vývoja práva Únie v oblasti spoločnej vízovej politiky. Ako som naznačil vyššie, analýza práva na účinný prostriedok nápravy, tak ako bolo toto právo vykonané sekundárnym právom, sa zameria na dva aspekty, a to na spôsob, akým sa zamietnutie udelenia víza oznamuje žiadateľovi, a na preskúmanie zákonnosti, ktorému toto správne rozhodnutie podlieha.

2. Spôsob, akým sa zamietnutie udelenia víza oznamuje žiadateľovi

45. Hneď na úvod podotýkam, že Súdny dvor sa vyjadril veľmi všeobecne, pokiaľ ide o spôsob, akým má byť dotknutá osoba informovaná o dôvodoch, na ktorých je založené správne rozhodnutie, ktoré sa vo vzťahu k nej prijalo, pričom vyžaduje iba to, aby sa s nimi dotknutá osoba mohla oboznámiť „buď prostredníctvom prečítania samotného rozhodnutia, alebo prostredníctvom oznámenia dôvodov na základe jej žiadosti, bez toho, aby bola dotknutá právomoc príslušného súdu vyžadovať od dotknutého orgánu, aby tieto dôvody oznámil“ ( 14 ). Z uvedeného vyplýva, že oznámenie dôvodov sa v zásade môže uskutočniť tromi rozličnými spôsobmi.

46. Aby som prešiel konkrétnejšie k analýze určitých ustanovení vízového kódexu, článok 32 ods. 1 tohto kódexu stanovuje, že udelenie víza sa zamietne, ak sa žiadateľ považuje za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť alebo verejné zdravie v zmysle článku 2 bodu 19 Kódexu schengenských hraníc, či pre medzinárodné vzťahy jedného z členských štátov, a to najmä ak v súvislosti s ním bol z takéhoto dôvodu v národných registroch členských štátov vytvorený zápis na účely odoprenia vstupu. Podľa článku 32 ods. 2 tohto kódexu sa rozhodnutie o zamietnutí a dôvody, na ktorom sa zakladá, žiadateľovi oznámia prostredníctvom štandardného formulára uvedeného v prílohe VI. V tomto rozhodnutí o zamietnutí sa odrážajú závery preskúmania uskutočneného členským štátom, ktorý má prijať konečné rozhodnutie, ako aj výsledok konzultácií uvedených v článku 22 vízového kódexu. Treba teda poznamenať, že predmetný štandardný formulár v zásade členským štátom umožňuje zaškrtnúť iba políčko č. 6, v ktorom sú vymenované dôvody zamietnutia, a to bez toho, aby dotknutej osobe poskytli ďalšie informácie. Štandardný formulár tak nerozlišuje medzi konkrétnymi dôvodmi zamietnutia, ktoré sú uvedené v článku 32 ods. 1 vízového kódexu.

47. Z uvedeného vyplýva, že žiadateľ je o dôvodoch zamietnutia udelenia víza informovaný veľmi všeobecne a stručne. Je pravda, že, tak ako správne uvádza Komisia vo svojich pripomienkach, to nebráni členským štátom v tom, aby tieto informácie vo formulári poznamenali napríklad tak, že vyplnia políčko „pripomienky“. Tento priestor totiž v zásade ponúka možnosť poskytnúť žiadateľovi užitočné informácie, s cieľom pomôcť mu lepšie porozumieť dôvodom zamietnutia, zistiť prípadné chyby a žiadať u príslušného vnútroštátneho orgánu nápravu. V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že hoci z vyššie uvedených ustanovení nemožno vyvodiť žiadnu povinnosť zahrnúť podrobnejšie informácie, táto možnosť je aj tak upravená v štandardnom formulári, ktorý je samotný neoddeliteľnou súčasťou vízového kódexu. Preto treba vychádzať z premisy, že štandardný formulár, v ktorom sa uvádza existencia jedného alebo viacerých dôvodov zamietnutia a v ktorom sú zahrnuté prípadné pripomienky členských štátov, predstavuje „minimálne informácie“, ktoré normotvorca Únie považoval za dostatočné na rešpektovanie povinnosti odôvodnenia každého rozhodnutia o zamietnutí udelenia víza, ako výrazu právneho štátu.

48. Navyše zo spisu vyplýva, že o tom, ktoré členské štáty vzniesli námietky proti udeleniu víz v rámci konzultácií podľa článku 22 vízového kódexu, sa žalobcovia dozvedeli na základe svojej žiadosti, predloženej holandským orgánom. Je preto potrebné poznamenať, že vo vnútroštátnom správnom konaní môže byť upravená možnosť poskytnúť dodatočné informácie, ktoré sú pre žiadateľa užitočné, čím sa tak odôvodnenie rozhodnutia o zmietnutí doplní. Stotožňujem sa s názorom nemeckej vlády, podľa ktorej by sa to, ktoré členské štáty vzniesli námietky, malo oznámiť na výslovnú žiadosť žiadateľa, s cieľom zaručiť možnosť napadnúť posúdenie týchto členských štátov, pokiaľ ide o hrozbu predstavovanú týmto žiadateľom.

49. Z vyššie uvedených poznámok vyvodzujem záver, že vzhľadom na neexistenciu výslovnej právnej úpravy na úrovni Únie, pokiaľ ide o stupeň presnosti odôvodnenia, ktoré sa musí uviesť v rozhodnutí o zamietnutí, bolo zámerom normotvorcu Únie ponechať na členských štátoch, aby si stanovili, aké informácie chcú žiadateľovi oznamovať. Takýto výklad sa mi zdá tým koherentnejší, že môžu existovať objektívne dôvody ospravedlňujúce menej podrobné odôvodnenie uvedeného rozhodnutia, tak ako vysvetlím v týchto návrhoch.

a) Dôvody spojené s rôznymi kontextmi v právnom poriadku Únie

1) Obmedzenie rozsahu práva chráneného článkom 47 Charty

50. Po prvé objektívne dôvody spojené so špecifickými znakmi daného normatívneho kontextu si môžu vyžadovať nižší stupeň presnosti odôvodnenia správneho aktu. Toto obmedzenie práva jednotlivca získať odôvodnené správne rozhodnutie často zodpovedá praktickým dôvodom, ktoré zákonodarca berie do úvahy a ktorým je napríklad pracovné zaťaženie administratívy. ( 15 ) Z teoretického hľadiska sa právu zaručenému článkom 47 Charty, ktoré umožňuje preskúmanie zákonnosti administratívnej činnosti, priznáva v určitých oblastiach práva Únie obmedzenejší rozsah, než v ostatných, a to bez toho, aby to znamenalo porušenie jeho podstaty.

51. V tejto súvislosti treba pripomenúť judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej sa povinnosti odôvodnenia môže týkať nižší stupeň presnosti, v závislosti od dotknutej oblasti správneho práva. Rovnako relevantnou je podľa môjho názoru judikatúra Súdneho dvora, podľa ktorej je záujem, ktorý môže mať adresát na získaní vysvetlení, rozhodujúcim faktorom pri tom, či sa odôvodnenie správneho rozhodnutia môže považovať za dostatočné. ( 16 ) Je pritom zjavné, že tento záujem je z veľkej časti určovaný samotným zákonodarcom, keďže tento vymedzuje právne postavenie adresáta v dotknutej oblasti.

52. Zdá sa, že Súdny dvor túto výsadu zákonodarcu uznáva, keď vo svojej judikatúre spresňuje, že sa nevyžaduje, aby sa v odôvodnení uvádzali všetky relevantné skutkové a právne okolnosti. Podľa Súdneho dvora sa to, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky práva Únie, má posudzovať nielen vzhľadom na jeho znenie, ale tiež na jeho kontext, ako aj na súhrn právnych noriem upravujúcich dotknutú oblasť. ( 17 ) Je teda potrebné zanalyzovať právne postavenie, ktoré právo Únie priznáva žiadateľovi o vízum.

2) Právo Únie nepriznáva žiadne právo na vstup na územie členských štátov ani žiadne subjektívne právo na získanie víza

53. V tejto súvislosti musím hneď na úvod poukázať na to, že právo Únie nepriznáva štátnym príslušníkom tretích krajín žiadne právo vstupu na územie členských štátov ani žiadne subjektívne právo na získanie víza. Plne sa stotožňujem so stanoviskami, ktoré zaujali generálni advokáti Mengozzi, Bobek a Szpunar, keď existenciu takýchto práv jednomyseľne odmietli, opierajúc sa o podrobnú analýzu vízového kódexu, pričom okrem iného vzali do úvahy jeho legislatívny cieľ, normatívny obsah jeho ustanovení, ako aj špecifické črty spoločnej vízovej politiky. Aby som sa vyhol opakovaniu, dovoľujem si odkázať na ich príslušné závery vyjadrené v dotknutých veciach, pričom si však vyhradzujem právo uviesť niektoré z ich poznámok, ktoré sa mi zdajú byť najrelevantnejšími na účely prejednávaných vecí.

54. Tak ako na to správne poukázal generálny advokát Mengozzi vo veci Koushkaki ( 18 ), vízum sa nechápe ako právo, ale práve ako povinnosť jednotlivca, ktorý plánuje krátkodobý pobyt na území členského štátu, čiže ako predpoklad vstupu na územie Únie. Vízum predstavuje nástroj na kontrolu vstupov, čiže migračných tokov. ( 19 ) Generálny advokát Mengozzi tiež poznamenal, že opatrenia prijaté na úrovni Únie vo vízovej oblasti sledujú cieľ súvisiaci skôr s ochranou, a to boj proti nezákonnému prisťahovalectvu a zabránenie tzv. „visa shoppingu“, čiže tomu, aby členský štát prijal vízovú politiku, o ktorej by bolo všeobecne známe, že je priaznivejšia voči žiadateľom, lebo taká politika by potenciálne predstavovala riziko destabilizácie schengenského priestoru z dôvodu neexistencie kontrol na vnútorných hraniciach. ( 20 ) Práve z tohto dôvodu je vo vízovom kódexe stanovená povinnosť zamietnuť udelenie víza, pokiaľ žiadateľ nespĺňa požadované podmienky. ( 21 ) Je tak zjavné, že vzhľadom na to, že cieľom čiastočnej harmonizácie, upravenej vízovým kódexom, je jednotné uplatňovanie pravidiel, predovšetkým dôvodov zamietnutia, neznamená to, že by členské štáty mali udeliť vízum za každých okolností. ( 22 )

55. V tejto súvislosti generálny advokát Bobek dospel vo veci El Hassani ( 23 ) k rovnakému záveru, pričom uviedol, že samotná existencia vízovej povinnosti už sama osebe bráni myšlienke subjektívneho práva na vstup na územie členských štátov. ( 24 ) Poukázal na článok 2 bod 2 písm. a) vízového kódexu, z ktorého vyplýva, že vízum je „povolenie udelené členským štátom na… tranzit cez územie členských štátov alebo plánovaný pobyt na ich území, ktorého dĺžka… nepresahuje tri mesiace“. Treba poznamenať, že povinnosť získať povolenie – to znamená predchádzajúci súhlas v zmysle správneho práva –, podmieňujúce vstup štátnych príslušníkov tretích krajín na územie členských štátov, logicky predpokladá neexistenciu akejkoľvek automatickosti v konaní o udelenie víz. V dôsledku uvedeného generálni advokáti Mengozzi a Bobek správne nesúhlasili s takým výkladom vízového kódexu, podľa ktorého existuje subjektívne právo na získanie víza. Okrem toho musím zdôrazniť, že zo znenia článku 30 vízového kódexu jasne vyplýva, že samotným udelením jednotného víza alebo víza s obmedzenou územnou platnosťou nevzniká automaticky právo na vstup.

56. Podľa môjho názoru nemožno žiadne subjektívne právo vyvodiť ani z ustanovení Charty, keďže jej ustanovenia priznávajú štátnym príslušníkom tretích krajín práva v oblasti slobody pohybu iba v dvoch osobitných prípadoch. Po prvé článok 15 ods. 3 Charty stanovuje, že štátni príslušníci tretích krajín, ktorí majú povolenie pracovať na území členských štátov, majú právo na rovnaké pracovné podmienky ako občania Únie. Po druhé článok 45 ods. 2 Charty stanovuje, že „sloboda pohybu a pobytu sa môže priznať v súlade so zmluvami štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členského štátu“. Ako poznamenal generálny advokát Szpunar vo svojich návrhoch vo veci Fahimian ( 25 ), Charta teda oprávnený vstup na územie Únie predpokladá, ale toto právo nezakladá. ( 26 )

57. So zreteľom na vyššie uvedené úvahy vzhľadom na judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej je záujem, ktorý môže mať adresát správneho rozhodnutia, rozhodujúcim faktorom pri tom, či sa odôvodnenie v ňom obsiahnuté má považovať za dostatočné, a keďže sa žiadateľ vo vzťahu k správnemu orgánu nemôže odvolávať na žiadne subjektívne právo, nezdá sa mi byť neprimeraným súhlasiť s nižším stupňom presnosti odôvodenia rozhodnutia o zamietnutí udelenia víza.

3) Udelenie víza ako výkon zvrchovanej moci

58. Neexistencia subjektívneho práva, to znamená „legitímneho záujmu chráneného právom“ Únie ( 27 ), „ukladajúceho [jej] povinnosť uskutočniť pre držiteľa tohto subjektívneho práva určité kroky“ ( 28 ), poukazuje na postavenie žiadateľa o víza vo vzťahu k štátu, ktoré by sa dalo označiť za slabé. Podľa môjho názoru však práve toto bolo úmyslom normotvorcu pri prijímaní vízového kódexu, predovšetkým ak sa vezme do úvahy to, že udelenie víza štátnemu príslušníkovi tretieho štátu predstavuje výkon zvrchovanej moci, tak ako poznamenal generálny advokát Mengozzi vo veci Koushkaki. Tento presnejšie pripomenul, že právo štátov na kontrolu vstupu cudzích štátnych príslušníkov na ich územie patrí do zvrchovanej právomoci štátu ako zásada medzinárodného práva. ( 29 )

59. Generálny advokát Szpunar toto tvrdenie rozvinul v návrhoch, ktoré predniesol vo veci Fahimian, pričom vysvetlil, že podľa v súčasnosti platného medzinárodného práva verejného je prvý vstup na účely legálneho prisťahovalectva oblasťou, v ktorej štát vo významnej miere uplatňuje voľnú úvahu. ( 30 ) Podľa toho, čo uviedol generálny advokát Szpunar, táto zvrchovanosť nie je spochybnená medzinárodnými povinnosťami členských štátov, vyplývajúcimi z medzinárodných dohovorov o ľudských právach ( 31 ), ktorých sa napokon ani žalobcovia vo veci samej na účely získania vstupu na územie Holandského kráľovstva nedovolávali. Rovnako platí, že skutočnosť, že členské štáty na seba dobrovoľne prevzali povinnosti týkajúce sa medzinárodnej ochrany utečencov, nech už sú akokoľvek významné, sama osebe nepostačuje na spochybnenie ich plnej právomoci rozhodnúť, či štátni príslušníci tretích krajín môžu vstúpiť na ich územie. Vzhľadom na uvedené je v záujme jasnosti potrebné spresniť, že azylový systém Únie, vrátane zásady „nenavracania“, sa v prejednávanej veci neuplatňuje, keďže žalobcovia vo veci samej sa nesnažia o získanie postavenia utečenca na základe pravidiel a postupov medzinárodného práva.

60. Pre úplnosť treba uviesť, že sa nezdá, že by sa žalobcovia vo veci samej mohli odvolávať na ustanovenia práva Únie v oblasti imigrácie, ktoré povoľujú legálny pobyt určitým rodinným príslušníkom štátneho príslušníka tretej krajiny na území členských štátov. Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že článok 4 ods. 1 smernice Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny ( 32 )„ukladá členským štátom určité pozitívne povinnosti, ktorým zodpovedajú jasne definované subjektívne práva, pretože im ukladá, za podmienok stanovených smernicou, povoliť zlúčenie rodiny určitých členov rodiny garanta bez toho, aby mali priestor pre voľnú úvahu“ ( 33 ). Vzhľadom na to, že vo vnútroštátnych rozhodnutiach sa neuvádza akýkoľvek konkrétny údaj v tomto smere, je pritom potrebné usudzovať, že žalobcovia vo veci samej nepredložili žiadnu žiadosť o zlúčenie rodiny. Nie je zjavné ani to, či spĺňajú kritériá rodinných príslušníkov, špecifikované v tejto smernici. Treba preto vychádzať zo zásady, že táto norma sa v prejednávaných veciach neuplatňuje.

4) Vízový režim ako nástroj zahraničnej a bezpečnostnej politiky

61. Ďalší argument, ktorý podľa môjho názoru podporuje skôr slabé právne postavenie žiadateľa vo vzťahu k štátu v rámci konania o udelenie víza, je spojený s povahou vízového režimu ako nástroja zahraničnej a bezpečnostnej politiky; ( 34 ) na tento argument poukázal aj generálny advokát Mengozzi vo veci Koushkaki ( 35 ) a rozvinul ho generálny advokát Bobek vo veci El Hassani ( 36 ). Oblasť spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky Únie sa totiž vyznačuje rozhodujúcim vplyvom členských štátov v postupe prijímania rozhodnutia v rámci Rady Európskej únie, výsledkom ktorého sú jednotné akcie a spoločné pozície, pričom platí, že členské štáty si pri tom, ako zahlasujú, zachovávajú širokú mieru voľnej úvahy, čím sa jasne preukazuje spôsob, akým vykonávajú svoju zvrchovanosť. ( 37 ) Jednomyseľnosť vyžadovaná na prijatie uvedených rozhodnutí na základe článku 24 ods. 2 ZEÚ a článku 31 ZEÚ, ako aj sekundárna úloha, ktorú článok 36 ZEÚ priznáva Parlamentu, poukazuje aj na záujem na ochrane ich zvrchovanosti, keďže tieto dva elementy majú za dôsledok zabránenie prijatia danej zahraničnej a bezpečnostnej politiky bez ich súhlasu. ( 38 ) Treba poznamenať, že Zmluvy Únie výslovne uznávajú zodpovednosť členských štátov za tvorbu a vedenie ich zahraničnej politiky, ako aj za národné zastúpenie v tretích krajinách a v rámci medzinárodných organizácií. ( 39 ) Všetky tieto faktory majú vplyv na politiku Únie v oblasti víz, hoci sa aj rozhodnutia s tým súvisiace stali v rámci revízie Zmlúv predmetom kvalifikovanej väčšiny. V praxi zohrávajú členské štáty rozhodujúcu úlohu. ( 40 )

62. V tejto súvislosti poznamenám, že viaceré dohody, ktoré uzavrela Únia a jej členské štáty s tretími krajinami, ako aj iné právne akty upravujú liberalizáciu vízového režimu, umožňujúcu cestovanie, ekonomickú činnosť a kontakty medzi osobami. Tieto dohody a právne akty zapadajú do stratégie, ktorá odráža záujmy Únie a jej členských štátov v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky. ( 41 ) Táto stratégia sa môže líšiť v závislosti od medzinárodných vzťahov, ale aj od rozličných skupín tretích krajín. Na základe zásady reciprocity sa štátnym príslušníkom určitých tretích krajín môžu udeľovať privilégiá, akým je napríklad výnimka z vízovej povinnosti, a tieto môžu byť podrobené osobitným podmienkam podliehajúcim kontrole Únie a jej členských štátov. ( 42 ) V dôsledku uvedeného je ich možné aj zrušiť v prípade, že už nie sú splnené podmienky na ich udelenie. Rovnako musí existovať aj možnosť ich zrušiť v prípade, že už nie je zaručená reciprocita udeľovania, tak ako na to správne poukázal generálny advokát Mengozzi vo veci Koushkaki ( 43 ). Únia a členské štáty v rámci toho, ako prijímajú rozhodnutia týkajúce sa vhodnosti uzavrieť takéto dohody, vykonávajú svoje zvrchované právomoci a dbajú na to, aby tieto rozhodnutia zodpovedali potrebám, ktoré identifikovali; plnia tak svoje povinnosti vo vzťahu k občanom Únie.

63. Práve s ohľadom na vyššie uvedené úvahy sa podľa môjho názoru má vízový kódex vykladať. Netreba zabúdať, že pokiaľ vízový kódex priznáva štátnym príslušníkom tretích krajín určité právne postavenie, toto právne postavenie je určované Úniou a jej členskými štátmi pri výkone ich zvrchovanej vôle. Je preto potrebné dospieť k záveru, že v súčasnom štádiu vývoja práva Únie v oblasti víz predstavuje jednotlivec iba „príjemcu“ s obmedzenými právami, pričom jeho právne postavenie musí byť podriadené cieľom definovaným Úniou a jej členskými štátmi v rámci zahraničnej a bezpečnostnej politiky.

5) Široká miera voľnej úvahy vnútroštátnych orgánov, pokiaľ ide o určovanie spôsobilosti jednotlivca na získanie víza

64. Ďalší aspekt, ktorý je spojený s výkonom zvrchovanosti a ktorý je podľa môjho názoru relevantný na účely tejto analýzy, si vyžaduje zopár poznámok, a to konkrétne úloha vnútroštátnych súdov pri preskúmavaní žiadostí o víza.

65. V prvom rade poznamenávam, že podľa článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu sa udelenie víza zamietne, ak sa žiadateľ „považuje za hrozbu“ v zmysle článku 2 bodu 19 Kódexu schengenských hraníc, z čoho po prvé vyplýva posúdenie rizika príslušnými orgánmi, upravené v článku 21 vízového kódexu, a po druhé to, že pokiaľ ide o existenciu skutočnej hrozby, nie je potrebná absolútna istota. Naopak sa zdá, že na uplatnenie tohto ustanovenia v zásade stačí konštatovať určité indície naznačujúce riziká pre predmetné legitímne záujmy. ( 44 ) Takýto výklad by sa totiž dal vysvetliť preventívnym charakterom vízového režimu, vytvoreného s cieľom ochraňovať v celom schengenskom priestore bezpečnosť od vonkajších rizík, akými sú nelegálna migrácia a obchodovanie s ľuďmi. ( 45 ) V dôsledku uvedeného by sa v zásade dalo tvrdiť, že vnútroštátne orgány sa môžu oprieť o indície, ktoré majú k dispozícii, keď zabraňujú udeleniu víza, pričom nemajú povinnosť získať absolútnu istotu, že žiadateľ skutočne predstavuje hrozbu. V záujme koherentnosti by bolo vhodné stanoviť na odôvodnenie rozhodnutia o zamietnutí menej prísne požiadavky.

66. Tiež poznamenávam, že Súdny dvor vo svojom rozsudku vydanom vo veci Koushkaki ( 46 ) poukázal na širokú mieru voľnej úvahy, ktorú majú vnútroštátne orgány pri určovaní spôsobilosti jednotlivca získať vízum. Z tohto rozsudku vyplýva, že preskúmanie osobnej situácie žiadateľa o víza s cieľom určiť, či sa na neho nevzťahuje dôvod zamietnutia, so sebou prináša komplexné posúdenie vychádzajúce najmä z osobnosti tohto žiadateľa, jeho integrácie do krajiny, v ktorej má pobyt, jeho politickej, sociálnej a hospodárskej situácie, ako aj prípadnej hrozby, ktorú by predstavoval príchod tohto žiadateľa pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť, verejné zdravie alebo medzinárodné vzťahy členského štátu. ( 47 ) Podľa Súdneho dvora takéto komplexné hodnotenie implikuje vypracovanie prognóz o predpokladanom správaní sa uvedeného žiadateľa a musí najmä vychádzať z rozsiahlej znalosti krajiny jeho pobytu, ako aj z analýzy rôznych dokumentov, pri ktorých treba preveriť ich pravosť a pravdivosť ich obsahu, a vyhlásení žiadateľa, ktorých vierohodnosť sa musí posúdiť, ako to stanovuje článok 21 ods. 7 vízového kódexu. ( 48 )

67. Vo svojom rozsudku vydanom vo veci El Hassani pripomenul Súdny dvor širokú mieru voľnej úvahy, ktorú majú vnútroštátne orgány, pokiaľ ide o podmienky uplatňovania dôvodov zamietnutia stanovených vízovým kódexom a hodnotenie relevantných okolností. ( 49 )

68. Je dôležité poukázať na to, že o rovnaké odôvodnenie sa Súdny dvor oprel v rozsudku Fahimian, ktorý sa týkal výkladu smernice Rady 2004/114/ES z 13. decembra 2004 o podmienkach prijatia štátnych príslušníkov tretích krajín na účely štúdia, výmen žiakov, neplateného odborného vzdelávania alebo dobrovoľnej služby, ( 50 ) to znamená iného právneho aktu, než je vízový kódex, no rovnako patriaceho do oblasti prisťahovaleckej politiky. Súdny dvor tak zdôraznil širokú mieru voľnej úvahy priznávanú vnútroštátnym orgánom pri posudzovaní relevantných skutočností, ktorých cieľom je určiť, či dôvody uvedené v článku 6 ods. 1 písm. d) smernice 2004/114, týkajúce sa existencie ohrozenia predovšetkým verejnej bezpečnosti, bránia prijatiu štátneho príslušníka tretej krajiny. ( 51 ) Súdny dvor rozhodol, že týmto vnútroštátnym orgánom prináleží, aby na účely určenia, či žiadateľ o vízum predstavuje hoci len potenciálne ohrozenie verejnej bezpečnosti, vykonali celkové posúdenie všetkých skutočností charakterizujúcich situáciu tejto osoby. ( 52 ) Zdá sa mi dôležité zdôrazniť, že Súdny dvor pri tejto príležitosti vychádzal z analogického uplatnenia svojej judikatúry vo veci Koushkaki ( 53 ), ktorá je už zmienená vyššie.

69. Podľa môjho názoru takáto voľná úvaha zverená vnútroštátnym orgánom, pokiaľ ide o určovanie spôsobilosti jednotlivca získať vízum, potvrdzuje slabé právne postavenie, ktoré vízový kódex priznáva žiadateľovi.

6) Právny rámec uplatniteľný na občianstvo Únie a na vnútorný trh sa nedá uplatniť na situáciu žiadateľa o vízum

i) Žalobcovia vo veci samej nemajú žiadne privilegované postavenie

70. Z vnútroštátnych rozhodnutí vyplýva, že niektorí rodinní príslušníci žalobcov vo veciach samých majú pobyt v Holandsku. Otázka, ktorá vzniká, teda znie tak, či žalobcovia vo veciach samých majú určitým spôsobom privilegované postavenie z dôvodu, že ich príbuzní majú pobyt na území členského štátu Únie. Dalo by sa prinajmenšom teoreticky uvažovať o určitom spojení so základnými slobodami vnútorného trhu Únie.

71. Podľa môjho názoru si táto otázka jasne vyžaduje zápornú odpoveď. Právny rámec uplatniteľný na vnútorný trh Únie sa nedá uplatniť na situáciu žiadateľa o vízum, čo je ďalším významným dôvodom, z akého tomuto žiadateľovi nemožno priznať ochranu analogickú k ochrane osoby, ktorá vykonáva právo voľného pohybu a pobytu. Mám na mysli predovšetkým normy týkajúce sa zaobchádzania s rodinnými príslušníkmi občana Únie, ktorí nemajú štátnu príslušnosť členského štátu.

72. Tak ako Súdny dvor stanovil vo svojej judikatúre, normotvorca Únie významne rozšíril uplatňovanie práva Únie v oblasti vstupu a pobytu na území členských štátov na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú manželskými partnermi štátnych príslušníkov členských štátov. ( 54 ) Konkrétnejšie smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS ( 55 ) zveruje každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý je rodinným príslušníkom občana Únie v zmysle článku 2 bodu 2 tejto smernice, ktorý sprevádza alebo sa pripája k tomuto občanovi Únie v inom členskom štáte, než je členský štát, ktorého má tento štátnu príslušnosť, právo na vstup a pobyt v hostiteľskom členskom štáte.

73. V tejto súvislosti však treba pripomenúť, že cieľom pravidiel uplatniteľných na túto kategóriu osôb je v skutočnosti zaručiť voľný pohyb občana Únie. Normotvorca Únie uznal potrebu zabezpečiť ochranu rodinného života štátnych príslušníkov členských štátov, aby boli odstránené prekážky vo výkone základných slobôd zabezpečených Zmluvami. ( 56 ) Ak by občania Únie nemohli viesť v hostiteľskom členskom štáte bežný rodinný život, bol by tým vážne ohrozený výkon slobôd, ktoré im zaručuje Zmluva. ( 57 ) Článok 21 ods. 1 ZFEÚ a ustanovenia smernice 2004/38 nepriznávajú štátnym príslušníkom tretích krajín nijaké samostatné právo. Prípadné práva priznané ustanoveniami práva Únie týkajúcimi sa občianstva Únie takýmto štátnym príslušníkom sú práva odvodené od vykonania slobody pohybu občanom Únie. ( 58 )

74. V dôsledku uvedeného okrem toho, že je nepravdepodobné, že by boli tieto ustanovenia uplatniteľné na predmetné veci, keďže sa nezdá, že by žalobcovia vo veci samej boli rodinnými príslušníkmi v zmysle článku 2 bodu 2 smernice 2004/38, je podľa môjho názoru zjavné, že zámerom normotvorcu Únie nebolo rozšíriť okruh oprávnených osôb na iné osoby, ktoré nie sú v tejto smernici výslovne zmienené. Ako bolo vysvetlené v predchádzajúcom odseku, rozhodnutie uplatňovať právo na vstup a pobyt aj na určitých rodinných príslušníkov občana Únie má určitú logiku striktne spojenú s právom vnútorného trhu, ako aj so základnými právami. Členské štáty zastúpené v Rade ako orgány podieľajúce sa na prijímaní noriem dobrovoľne na základe zvrchovaného rozhodnutia súhlasili so zverením práv špecifickému okruhu oprávnených osôb na účely rozvoja konceptu občianstva Únie a konsolidácie vnútorného trhu, čo v dôsledku toho vylučuje akékoľvek analogické uplatňovanie článku 21 ods. 1 ZFEÚ a ustanovení smernice 2004/38 na ďalšie kategórie štátnych príslušníkov tretích krajín.

ii) Ochrana verejnej bezpečnosti v práve vnútorného trhu

75. Uvedené platí rovnako pre právne koncepty, ktoré sú spojené s občianstvom Únie alebo ktoré patria do oblasti vnútorného trhu, akým je aj koncept dôvodov „verejnej bezpečnosti“ ako výnimka zo všeobecného pravidla voľného pohybu. Ako som už uviedol vyššie ( 59 ), záruky právneho štátu, medzi inými aj povinnosť odôvodňovať správne akty, môžu byť obmedzené v záujme verejnej bezpečnosti. Hoci je toto všeobecné tvrdenie v zásade správne, je potrebné uviesť zopár dôležitých spresnení. To, že vízový kódex a ustanovenia vykonávajúce slobody vnútorného trhu odkazujú na „verejnú bezpečnosť“, neznamená, že by malo ísť o rovnaký právny koncept a že by sa mal tento koncept vykladať rovnako. V súlade s tým, čo už bolo uvedené vyššie ( 60 ), kontext ustanovenia v právnom poriadku Únie má rozhodujúci vplyv na jeho výklad.

76. Práve z tohto dôvodu generálny advokát Szpunar správne odmietol uplatniť judikatúru Súdneho dvora, týkajúcu sa výnimiek zo všeobecného pravidla voľného pohybu, na vízový režim, o ktorý ide vo veciach samých. Ako poznamenal vo veci Fahimian, je pochopiteľné, že tieto výnimky sú vykladané v užšom zmysle slova, ( 61 ) a to najmä preto, že je potrebné zaručiť fungovanie vnútorného trhu. Generálny advokát Szpunar pri tom, ako odmietol uplatnenie právnych konceptov patriacich do oblasti vnútorného trhu na vízový režim, uviedol ďalšie relevantné argumenty, napríklad odlišnosť normatívnej štruktúry. ( 62 ) To, aby sa osoba nepovažovala za hrozbu pre verejnú bezpečnosť, nie je výnimkou z práva na vstup, ktoré sa má vykladať v širokom slova zmysle, ale iba negatívnou podmienkou uplatňujúcou sa na právo na vstup. Tak ako na to poukázal generálny advokát Szpunar, kontext je celkom iný, než v prípade vnútorného trhu, a na kontexte záleží. Z osobitného kontextu práva Únie v oblasti prisťahovalectva vyplýva, že štátny príslušník tretej krajiny nepožíva rovnaké práva ako štátny príslušník členského štátu, t. j. občan Únie. Okrem toho generálny advokát Szpunar po tom, čo uviedol, že právnym základom smernice 2004/114 je článok 79 ZFEÚ, ktorý je obsiahnutý v tretej časti, hlave V Zmluvy o FEÚ, zdôraznil, že koncepcia verejného poriadku a verejnej bezpečnosti v právnej úprave voľného pohybu nie je rovnaká ako v právnej úprave v oblasti prisťahovalectva. ( 63 ) V tejto súvislosti odkázal na článok 72 ZFEÚ, ktorým sa vyhradzuje právomoc členských štátov v oblasti udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti a ku ktorému sa neskôr vo svojej analýze vrátim.

77. Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že právne postavenie žiadateľa o vízum nemožno prirovnávať k právnemu postaveniu občana Únie alebo jeho rodinného príslušníka, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny. Preto treba odmietnuť akékoľvek analogické uplatnenie právnych konceptov, ktoré sa týkajú občianstva Únie a vnútorného trhu, na vízový režim.

iii) Zásady rozvinuté vo veci ZZ sa nedajú v celom rozsahu uplatniť na prejednávané veci

78. Nie som si úplne istý tým, či mám súhlasiť s návrhom Komisie, aby sa na prejednávané veci analogicky uplatnili zásady rozvinuté Súdnym dvorom vo veci ZZ ( 64 ). Tak ako uznáva samotná Komisia vo svojich písomných pripomienkach, skutkový kontext sa odlišuje od skutkového kontextu vecí, ktoré sa preskúmavajú v danom prípade, keďže tento sa vyznačuje slabšou intenzitou ingerencie orgánov. Vo veci ZZ bol občanovi Únie odmietnutý vstup do členského štátu, v ktorom žili jeho manželka a jeho deti a v ktorom on sám dlhé roky býval, a to z toho dôvodu, že jeho prítomnosť v hostiteľskom členskom štáte môže ohroziť verejnú bezpečnosť. Naopak, vo veciach samých sú žalobcami štátni príslušníci tretích krajín, ktorí nemajú žiadnu väzbu s akýmkoľvek členským štátom a ktorým bolo odmietnuté udelenie víza. Vzhľadom na uvedené sú tieto veci zasadené do veľmi odlišných právnych kontextov, pretože vo veci ZZ mal Súdny dvor vykladať ustanovenia smernice 2004/38, a nie tak, ako vo veciach samých, ustanovenia vízového kódexu.

79. So zreteľom na významné rozdiely zo skutkového a právneho hľadiska a vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že je opodstatnené byť opatrným, pokiaľ ide o bezvýhradné uplatnenie zásad rozvinutých Súdnym dvorom vo veci ZZ, hoci sa aj dané veci zaoberajú podobnou problematikou. Táto podobnosť nesmie umožniť zakryť tú skutočnosť, že normotvorca Únie uskutočnil zváženie záujmov medzi povinnosťou odôvodniť správne rozhodnutie na jednej strane a ochranou verejnej bezpečnosti na druhej strane, pričom zohľadnil právny kontext, ktorý je veľmi odlišný od právneho kontextu vnútorného trhu, v ktorom hrá ochrana verejnej bezpečnosti ústrednú úlohu, tak ako vysvetlím v nasledujúcich odsekoch.

b) Dôvody spojené s ochranou verejnej bezpečnosti

80. Ako už bolo uvedené vyššie ( 65 ), článok 52 ods. 1 Charty pripúšťa obmedzenia výkonu práv v nej zakotvených, vrátane práva na účinný prostriedok nápravy, a to za určitých podmienok. Z teoretického hľadiska môžu byť obmedzenia výkonu práv odôvodnené cieľmi všeobecného záujmu, uznanými Úniou. V tejto súvislosti poznamenávam, že všetky členské štáty, ktoré v prejednávaných veciach predložili pripomienky, sa odvolávali na ochranu verejného poriadku a národnej bezpečnosti ako na dôvod pre nezverejnenie informácií, ktoré sa považujú za dôverné. Ochrana verejnej bezpečnosti, predovšetkým pokiaľ ide o správu citlivých údajov, je takýmto cieľom všeobecného záujmu, ako potvrdzujú viaceré ustanovenia zaručujúce dôvernosť informácií z bezpečnostných dôvodov.

81. V súlade s článkom 346 ods. 1 ZFEÚ členský štát, ktorý vzniesol námietku, nie je povinný poskytnúť informácie, pokiaľ ide o dôvody, z akých sa žiadateľ považuje za hrozbu pre vnútornú bezpečnosť v zmysle článku 32 ods. 1 písm. a) bod vi) vízového kódexu, pretože oznamovanie informácií týkajúcich sa bezpečnosti je osobitne citlivou oblasťou.

82. Článok 72 ZFEÚ okrem toho spresňuje, že spoločnou politikou v oblasti imigrácie a kontroly vonkajších hraníc nie je dotknutý výkon právomocí členských štátov vo veci udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti. ( 66 ) Táto právomoc zahŕňa aj zavedenie a uplatňovanie ustanovení v oblasti zachovania dôverných dokumentov pod úradnou kontrolou, ako aj sprístupňovania takýchto dokumentov tretím osobám. Táto zásada zodpovednosti členských štátov bola Úniou prevzatá aj v rámci ustanovenia uvedeného v článku 8 ods. 3 vízového kódexu, pokiaľ ide o dohody o zastúpení, v ktorom sa uvádza, že sa musia dodržiavať príslušné predpisy o ochrane a bezpečnosti údajov.

83. Čo sa týka Súdneho dvora, tento vo svojej judikatúre uznal, že „naliehavé dôvody týkajúce sa bezpečnosti Únie či jej členských štátov alebo udržiavania ich medzinárodných vzťahov môžu brániť oznámeniu určitých informácií alebo dôkazov dotknutej osobe“ ( 67 ). V dôsledku uvedeného je vo výnimočných prípadoch, a osobitne z dôvodov bezpečnosti štátu, možné neposkytnúť určité informácie dotknutým osobám. Toto platí pre správne konanie, akým je aj správne konanie o udelení víz, ale tiež v rámci súdneho konania v nadväznosti na podanie žaloby, tak ako vysvetlím nižšie.

c) Predbežný záver

84. S ohľadom na vyššie uvedené poznámky som dospel k predbežnému záveru, ktorý sa dá zhrnúť takto.

85. Štandardný formulár uvedený v prílohe VI vízového kódexu umožňuje členským štátom poskytnúť žiadateľovi dostatočne podrobné odôvodnenie, ktoré zohľadňuje právne postavenie tohto žiadateľa.

86. Napriek tomu, že v súčasnom štádiu vývoja práva Únie nie sú členské štáty povinné poskytnúť podrobné odôvodnenie, nič im nebráni v tom, aby do štandardného formulára zahrnuli „pripomienky“, s cieľom uľahčiť preskúmanie zákonnosti.

87. Normotvorca Únie tiež môže revidovať spôsob, akým sa zamietnutie udelenia víza oznamuje žiadateľovi, a to po tom, ako uskutoční nové zváženie dotknutých záujmov. Práve toto totiž normotvorca nedávno urobil, keď prijal nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/1155 z 20. júna 2019, ktorým sa mení vízový kódex ( 68 ). Táto legislatívna revízia prináša významné zmeny, keďže nový štandardný formulár už odlišuje jednak kategóriu „hrozba pre verejný poriadok alebo vnútornú bezpečnosť“, a jednak kategóriu „hrozba pre verejné zdravie“. Tri dôvody zamietnutia sú tak teraz rozdelené do troch osobitných políčok. Tiež treba poukázať na odôvodnenie 15 nového nariadenia, z ktorého vyplýva, že „v oznámení o zamietnutí by mali byť uvedené podrobné informácie o dôvodoch zamietnutia a odvolacom konaní. Počas odvolacieho konania by žiadatelia mali mať prístup ku všetkým informáciám, ktoré sú pre ich prípad relevantné, v súlade s vnútroštátnym právom“. Je tu teda vidno vôľu normotvorcu postupne upravovať právne postavenie žiadateľa o vízum s cieľom lepšie spĺňať požiadavky transparentnosti, ktoré si vyžaduje právo na účinný prostriedok nápravy.

3. Preskúmanie zákonnosti, ktorému rozhodnutie o zamietnutí podlieha

88. Vyššie uvedené konštatovania týkajúce sa právneho postavenia žiadateľa o vízum a spôsobu, akým sa dôvody zamietnutia oznamujú žiadateľovi, majú významné dôsledky pre analýzu rozsahu súdneho preskúmania v rámci opravného prostriedku podľa článku 32 ods. 3 vízového kódexu, vykladaného s ohľadom na článok 47 Charty, tak ako bude preukázané v týchto návrhoch.

a) Na podrobnosti preskúmania zákonnosti sa vzťahuje vnútroštátne právo

89. Normotvorca Únie priznal žiadateľovi právo na opravný prostriedok v súlade s vnútroštátnym právnym poriadkom členských štátov, čo má za dôsledok to, že konania o preskúmaní zákonnosti sa môžu v jednotlivých členských štátoch líšiť. V zásade sú možné konania administratívnoprávnej, súdnej, ba dokonca aj zmiešanej povahy. ( 69 ) V tejto súvislosti priniesol Súdny dvor užitočné spresnenia pre výklad vyššie uvedených ustanovení, keď vo svojom rozsudku vydanom vo veci El Hassani rozhodol, že hoci sa „podrobnosti [konania o opravnom prostriedku proti rozhodnutiam o zamietnutí udelenia víza] riadia právnym poriadkom každého členského štátu, pri dodržaní zásad ekvivalencie a efektivity toto konanie musí zaručiť v určitom štádiu konania súdne preskúmanie“ ( 70 ).

90. Ďalej je potrebné aj v danom kontexte zopakovať, že pokiaľ vnútroštátny právny poriadok upravuje „zmiešané konania“, napríklad možnosť podať sťažnosť na orgáne, ktorý vydal rozhodnutie o zamietnutí (alebo na vyššom správnom orgáne poverenom právnym dohľadom), nič nebráni členským štátom v tom, aby v rámci možností poskytli podrobnejšie informácie. S týmto na pamäti poznamenávam, že v rozpore s tým, čo evokuje znenie prvej prejudiciálnej otázky, zdá sa, že žalobcovia vo veci samej legálne získali od holandských orgánov podrobnejšie informácie, predovšetkým o členských štátoch, ktoré vzniesli námietky proti udeleniu víza. V dôsledku uvedeného, tak, ako už v analýze bolo uvedené vyššie, ( 71 ) zdá sa, že konanie uplatňované v Holandsku zaručuje minimálne požiadavky na transparentnosť.

91. Význam takéhoto preskúmania zákonnosti sa nesmie podceniť. Ako uviedol generálny advokát Mengozzi vo veci Koushkaki, cieľ vízového režimu v zásade spočíva v zavedení postupu za podmienok, ktoré sú „jasnejšie a pochopiteľnejšie pre žiadateľa, pre ktorého sa tým zabezpečí ľudské a dôstojné zaobchádzanie“ ( 72 ). Generálny advokát Bobek zas pripomenul, že „existuje… právo na riadne spracovanie žiadosti v súlade so zákonom a toto právo môže byť základom na súdne preskúmanie rozhodnutia o žiadosti“ ( 73 ). Dôležitá otázka, ktorú treba analyzovať v týchto návrhoch na účely poskytnutia odpovede na prvú prejudiciálnu otázku, sa však týka toho, ako precízne má byť súdne preskúmanie rozhodnutí o zamietnutí udelenia víz.

b) Menej podrobné súdne preskúmanie ako dôsledok výsad Rady v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky

92. Vízový režim ako nástroj zahraničnej a bezpečnostnej politiky Únie ( 74 ) závisí od výsad priznaných Rade v tejto oblasti, čo Rade umožňuje upravovať ho v závislosti od situácie týkajúcej sa medzinárodných vzťahov a požiadaviek bezpečnosti. Rada, ktorú podporuje vysoký predstaviteľ Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku, má najlepšie podmienky pre vymedzenie tejto politiky a jej realizáciu na regulačnej úrovni, a to aj pokiaľ ide o vstup štátnych príslušníkov tretích štátov na územie Únie. Rada je spôsobilá posudzovať vhodnosť prípadného zachovania alebo zmeny vízovej politiky na základe informácií zozbieraných od jednotlivých útvarov Únie a jej členských štátov. ( 75 ) Vykonáva tak svoje právomoci v tejto oblasti v záujme efektívnej realizácie cieľov vymedzených Zmluvami. ( 76 )

93. Podľa článku 13 ods. 2 ZEÚ „každá inštitúcia koná v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené zmluvami, a v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi v nich ustanovenými“. V tomto ustanovení sa premieta zásada inštitucionálnej rovnováhy, ktorou sa vyznačuje inštitucionálna štruktúra Únie, z ktorej vyplýva, že každá inštitúcia pri výkone svojich právomocí rešpektuje právomoci ostatných inštitúcií. ( 77 ) Z prerozdelenia právomocí v rámci Únie, ako aj výsad Rady v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky nevyhnutne vyplýva, že ostatným inštitúciám sa musí priznávať menej vedúca úloha. ( 78 ) Rovnako to platí pre súdne preskúmanie aktov prijatých Radou, ako to preukazujú článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 ZFEÚ, ktoré výslovne vylučujú právomoc Súdneho dvora v tejto oblasti, s výnimkou aspektov, na ktoré sa vzťahuje článok 40 ZEÚ a ktoré súvisia s postupmi a rozsahom príslušných právomocí inštitúcií, ako aj s výnimkou preskúmania zákonnosti reštriktívnych opatrení prijatých proti fyzickým alebo právnickým osobám. ( 79 ) Ako vysvetlím v týchto návrhoch, tieto úvahy sú relevantné pre spresnenie toho, aký je rozsah súdneho preskúmania na vnútroštátnej úrovni, pokiaľ ide o rozhodnutia prijaté v oblasti víz.

94. Ústavný poriadok členských štátov upravuje podobné prerozdelenie právomocí ako je to, ktoré je popísané vo vyššie uvedených odsekoch, pričom výsady v oblasti zahraničnej a bezpečnostnej politiky tradične zveruje výkonnej moci, a to z rovnakých dôvodov, aké som uviedol. Vo všeobecnosti prináleží výkonnej moci štátu formulovať zahraničnú politiku a plniť úlohu diplomatického a konzulárneho zastúpenia v zahraničí ( 80 ). V súlade s odôvodnením uvedeným v týchto návrhoch si myslím, že súdne preskúmanie aktov, ktoré majú inherentné prepojenie s touto oblasťou a akými sú aj rozhodnutia v oblasti víz, by malo byť obmedzenejšie.

95. V tejto súvislosti musím pripomenúť, že vnútroštátny súd má právomoc uplatňovať právo na veci, ktoré sú mu predložené, takže on má posúdiť skutkové okolnosti a rozhodnúť o právnych otázkach, ktoré by mohli vzniknúť. Na druhej strane, vnútroštátny súd vo všeobecnosti nemá žiadnu právomoc alebo odborné znalosti v oblasti zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Navyše nemá potrebnú legitimáciu vo svojom ústavnom poriadku na to, aby prijímal rozhodnutia patriace do tejto osobitne citlivej oblasti. Okrem toho nemožno vylúčiť to, že by sa jeho úkonmi dokonca až porušovali ciele sledované tými orgánmi štátu, ktoré sú určené na výkon tejto funkcie. V dôsledku uvedeného sa mi zámer priznať vnútroštátnemu súdu takú funkciu, ktorú by sa mu nedarilo plniť, nezdá ako realistický prístup. Práve k tomu by však podľa môjho názoru viedlo neobmedzené súdne preskúmanie, ktoré by súd mohlo zaväzovať zakaždým preveriť úplne všetky dôvody, na ktorých je založené rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza, aby boli splnené požiadavky práva Únie.

96. Po zohľadnení všetkých vyššie uvedených aspektov v rámci výkladu článku 32 ods. 3 vízového kódexu som presvedčený, že v prejednávanej veci sa musí uplatňovať menej detailné súdne preskúmanie zo strany vnútroštátneho súdu. V tejto súvislosti podotýkam, že nie som jediným generálnym advokátom na Súdnom dvore, ktorý zastáva toto tvrdenie, tak ako to ukážem v nasledujúcich odsekoch.

c) Členské štáty môžu stanoviť menej detailné súdne preskúmanie

97. Bezvýhradne sa totiž stotožňujem s názorom generálnych advokátov Bobeka a Szpunara, ktorí sa vyslovujú v prospech menej detailného súdneho preskúmania, pričom ich argumentácia vychádza zo širokej miery voľnej úvahy, ktorú majú rozhodovacie orgány, pokiaľ ide o spôsobilosť jednotlivca získať vízum.

98. Ako správne poznamenal generálny advokát Bobek, „široká miera voľnej úvahy orgánov členských štátov sa logicky prejavuje miernejším štandardom súdneho preskúmania, ktoré musia vykonávať súdy členských štátov“ ( 81 ). Generálny advokát Szpunar zase poznamenáva, že „široká miera voľnej úvahy podlieha obmedzenému súdnemu preskúmaniu. V opačnom prípade by bola miera voľnej úvahy znemožnená a súdnictvo by robilo prácu, ktorá patrí výkonnej moci“ ( 82 ). Táto argumentácia sa mi zdá byť osobitne presvedčivou v kontexte, akým je kontext oblasti víz, v ktorom, tak ako som už vysvetlil, musia príslušné orgány uskutočniť komplexné hodnotenia s cieľom chrániť bezpečnosť v celom schengenskom priestore od vonkajších rizík, pričom však nemusia mať absolútnu istotu, pokiaľ ide o existenciu konkrétnej hrozby. ( 83 ) Vnútroštátny súd nemôže suplovať príslušné orgány, ktoré napokon majú právomoc a prostriedky vyžadované na plnenie tejto úlohy.

99. Okrem toho si myslím, že argumentácia generálneho advokáta Mengozziho má rovnaký zmysel, keď sa v nej uvádza, že konanie o opravnom prostriedku je koncipované tak, aby zabraňovalo svojvoľným rozhodnutiam. ( 84 ) Preskúmanie určené na to, aby bránilo svojvoľnosti, už zo samotnej podstaty veci znamená existenciu relatívne vysokého prahu na stanovenie nezákonnosti správneho rozhodnutia. ( 85 )

100. Tento výklad bol potvrdený judikatúrou Súdneho dvora, ktorý v rozsudku vydanom vo veci Fahimian rozhodol, že vnútroštátny súdny orgán by mal mať právomoc zaoberať sa všetkými relevantnými otázkami, pričom sa však súdne preskúmanie obmedzuje na „absenciu zjavných pochybení“ ( 86 ).

101. Toto konštatovanie podľa môjho názoru znamená, že vnútroštátny orgán, ktorý má uskutočniť súdne preskúmanie rozhodnutia o zamietnutí udelenia víza, prijatého správnym orgánom z dôvodu, že sa dotknutý jednotlivec považuje za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie, alebo pre medzinárodné vzťahy členského štátu, v zmysle článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu, musí mať možnosť sám si preveriť, či konzultácie s ústrednými orgánmi iných členských štátov, popísané v článku 22 vízového kódexu, boli uplatnené správne a či boli v prejednávanej veci rešpektované procesné záruky.

102. Čo sa týka hmotnoprávnej stránky rozhodnutia o zamietnutí, súdne preskúmanie musí upravovať možnosť uvedeného vnútroštátneho orgánu preveriť, že hranice voľnej úvahy, uplatňovanej správnym orgánom na určenie spôsobilosti žiadateľa na získanie víza, neboli prekročené. S týmto cieľom bude musieť súdny orgán preskúmať, či boli naplnené relevantné skutočnosti, od ktorých uplatnenie voľnej úvahy závisí. V prípade neexistencie zjavne nesprávneho posúdenia správnym orgánom musí súdny orgán dospieť k záveru o zákonnosti rozhodnutia o zamietnutí udelenia víza.

103. Na účely preskúmania toho, či došlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu, musí súdny orgán vychádzať z informácií obsiahnutých v súdnom spise, čo zahŕňa riadne vyplnený štandardný formulár, prípadné „pripomienky“ podkladajúce rozhodnutie o zamietnutí, ako aj prípadne ďalšie informácie poskytnuté správnym orgánom v rámci správneho a predsúdneho konania. Súdny orgán musí zohľadniť osobitné okolnosti každého jednotlivého prípadu, predovšetkým legitímne obavy o bezpečnosť, pokiaľ ide o povahu a zdroje informácií.

d) Ako skĺbiť legitímne obavy členských štátov o bezpečnosť s procesnými zárukami, ktoré vyžaduje právny štát?

104. V rámci uskutočňovania súdneho preskúmania budú orgány príležitostne nútené spravovať dôverné údaje, na základe čoho vzniká otázka, ako skĺbiť legitímne obavy členských štátov s procesnými zárukami, ktoré vyžaduje právny štát.

105. Odpoveď na túto otázku v zásade vyplýva z predchádzajúcich poznámok, ktoré berú do úvahy právne postavenie žiadateľa o vízum, ako aj obavy členských štátov o bezpečnosť. V súčasnom štádiu vývoja práva Únie nie sú členské štáty povinné poskytnúť kompletnú prezentáciu dôvodov rozhodnutia o zamietnutí, na základe čoho by tieto mohli byť nútené zverejniť alebo umožniť zverejnenie citlivých informácií, ktoré by mohli predstavovať vážne riziko pre ich národné záujmy. Členské štáty sa môžu obmedziť iba na to, že súdnemu orgánu poskytnú informáciu obsiahnutú v štandardnom formulári uvedenom v prílohe VI vízového kódexu, vrátane „pripomienok“, ako aj ďalšie informácie poskytnuté správnym orgánom, napríklad v nadväznosti na podanie sťažnosti, s cieľom uľahčiť preskúmanie zákonnosti.

106. Vzhľadom na to, že právo Únie stanovuje minimálne záruky, pričom ponecháva na členských štátoch, aby rozhodli o podrobnostiach konania o opravnom prostriedku pri dodržaní zásad ekvivalencie a efektivity, nič týmto štátom nebráni v tom, aby za určitých podmienok poskytli súdnemu orgánu aj informáciu, ktorá sa považuje za dôvernú. Tak ako uznal Súdny dvor vo svojej judikatúre ( 87 ), členské štáty môžu na účely ochrany svojich národných záujmov prípadne od súdneho orgánu požadovať to, aby „použi[l] postupy, ktoré umožnia po prvé skĺbiť legitímne záujmy bezpečnosti štátu týkajúce sa povahy a zdrojov informácií, na ktoré sa prihliadalo pri prijímaní príslušného [rozhodnutia o zamietnutí], a po druhé dostatočne zaručiť jednotlivcovi dodržanie jeho procesných práv, akým je právo byť vypočutý a zásada kontradiktórnosti“.

e) Predbežný záver

107. So zreteľom na vyššie uvedené úvahy som dospel k nasledujúcemu predbežnému záveru:

108. Právo Únie stanovuje obmedzené súdne preskúmanie, ktoré zohľadňuje osobitnú povahu konania o udeľovaní víz.

4. Odpoveď na prvú otázku

109. Na základe tejto analýzy treba na prvú prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že rozhodnutie o zamietnutí, ktoré žiadateľ o vízum dostane od vnútroštátnych orgánov, to znamená štandardný formulár obsahujúci prípadné pripomienky, v zásade spĺňa požiadavky práva na účinný prostriedok nápravy podľa článku 47 Charty. Napriek tomu, že v súčasnom štádiu vývoja práva Únie nie sú členské štáty povinné poskytnúť podrobné odôvodnenie, nič im nebráni v tom, aby do štandardného formulára zahrnuli „pripomienky“, ako aj ďalšie informácie poskytnuté správnym orgánom, napríklad v nadväznosti na podanie sťažnosti, s cieľom uľahčiť preskúmanie zákonnosti.

110. Vzhľadom na to, že právo Únie stanovuje minimálne záruky, pričom ponecháva na členských štátoch, aby rozhodli o podrobnostiach konania o opravnom prostriedku pri dodržaní zásad ekvivalencie a efektivity, nič týmto štátom nebráni v tom, aby za určitých podmienok poskytli súdnemu orgánu aj informácie, ktoré sa považujú za dôverné. Členské štáty môžu na účely ochrany svojich národných záujmov prípadne od súdneho orgánu požadovať to, aby použil postupy, ktoré umožnia skĺbiť legitímne záujmy bezpečnosti štátu týkajúce sa povahy a zdrojov informácií, na ktoré sa prihliadalo pri prijímaní príslušného rozhodnutia o zamietnutí, na jednej strane, s potrebou dostatočne zaručiť jednotlivcovi dodržanie jeho procesných práv, akým je právo byť vypočutý a zásada kontradiktórnosti, na druhej strane.

C. O druhej otázke

111. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sa článok 41 Charty, ktorý zakotvuje právo na riadnu správu vecí verejných, má vykladať v tom zmysle, že bráni takej praxi, aká je opísaná v prvej prejudiciálnej otázke.

112. Článok 41 ods. 1 Charty stanovuje, že každý má právo, aby inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie vybavovali jeho záležitosti nestranne, spravodlivo a v primeranej lehote. Zo znenia článku 41 Charty tak vyplýva, že tento článok nie je určený členským štátom, ale výlučne inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram Únie. ( 88 )

113. V dôsledku uvedeného sa osoba, ktorá napáda rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza, nemôže opierať o článok 41 ods. 2 písm. c) Charty, týkajúci sa povinnosti správneho orgánu odôvodňovať svoje rozhodnutia pri každom konaní súvisiacom s jej žiadosťou. ( 89 )

114. Treba však podotknúť, že právo na riadnu správu vecí verejných je integrálnou súčasťou ustanovení článku 47 Charty, týkajúceho sa práva na účinnú súdnu ochranu a spravodlivý proces. ( 90 ) Súdny dvor uznal, že toto právo odráža všeobecnú zásadu práva Únie, ktorou je právo na účinný prostriedok nápravy. ( 91 ) Táto zásada je v súčasnosti vyjadrená článkom 47 Charty. ( 92 )

115. Vzhľadom na tieto úvahy sa domnievam, že vo veciach samých je potrebné usudzovať to, že za okolností uvedených v prvej otázke je právo na riadnu správu vecí verejných zabezpečené z rovnakých dôvodov, ako sú tie, ktoré sú vyjadrené v odpovedi na prvú prejudiciálnu otázku a ktoré sa týkajú súladu situácie preskúmavanej v dotknutých veciach s článkom 47 Charty.

D. O tretej a štvrtej otázke

116. Na tretiu a štvrtú otázku navrhujem poskytnúť spoločnú odpoveď, vzhľadom na to, že sa tieto otázky týkajú možnosti podať opravný prostriedok proti nesúhlasu s udelením víza, vyjadrenému iným členským štátom v rámci konzultácií podľa článku 22 vízového kódexu.

1. Hranice procesnej autonómie členských štátov

117. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že vízový kódex uskutočňuje iba čiastočnú harmonizáciu právnych predpisov. ( 93 ) Z toho vyplýva, že tento kódex neupravuje žiadne osobitné konanie umožňujúce napadnúť posúdenie členského štátu, ktorý vzniesol námietku proti udeleniu víza na základe článku 22 ods. 2 vízového kódexu.

118. Navyše je potrebné poukázať na to, že postup upravený v článku 8 ods. 1 a 2 nariadenia o VIS sa na prejednávané prípady neuplatňuje, keďže žalobcovia vo veci samej nie sú predmetom zápisu na účely zamietnutia udelenia víza vo VIS ani predmetom upozornenia na účely odoprenia vstupu do schengenského priestoru v SIS. ( 94 )

119. Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že v prípade neexistencie pravidiel Únie v danej oblasti prináleží vnútroštátnemu právnemu poriadku každého členského štátu, aby na základe zásady procesnej autonómie upravil procesné náležitosti týkajúce sa žalôb určených na zaručenie ochrany práv osôb podliehajúcich súdnej právomoci, avšak pod podmienkou, že nesmú byť menej priaznivé než pravidlá, ktoré upravujú podobné situácie podliehajúce vnútroštátnemu právu (zásada ekvivalencie), a že nesmú prakticky znemožniť alebo nadmerne sťažiť výkon práv, ktoré priznáva právo Únie (zásada efektivity). ( 95 ) Členské štáty sa teda nemôžu vyhnúť požiadavkám, ktoré ukladá právo zaručené článkom 47 Charty, pokiaľ ide o účinnú súdnu ochranu. ( 96 ) Preto sú povinné upraviť vo svojich príslušných právnych poriadkoch primerané opravné prostriedky. ( 97 ) Ako objasním ďalej, dá sa uvažovať o rôznych možnostiach, pričom sa však neuprednostňuje určitý konkrétny model. ( 98 )

2. Povinnosť informovať žiadateľov o dostupných opravných prostriedkoch

120. V tomto kontexte vzniká otázka, či sú členské štáty povinné informovať žiadateľov o dostupných opravných prostriedkoch. V tejto súvislosti poznamenávam, že vo vízovom kódexe neexistuje žiadne ustanovenie vyslovene upravujúce tento aspekt. Článok 32 ods. 3 vízového kódexu však stanovuje povinnosť poskytnúť žiadateľom informácie týkajúce sa dostupných opravných prostriedkov proti rozhodnutiu o zamietnutí udelenia víza. Prikláňam sa k analogickému uplatneniu tohto ustanovenia, a to z dôvodov, ktoré vysvetlím v týchto návrhoch.

121. Ako bolo vysvetlené vyššie ( 99 ), v rozhodnutí o zamietnutí sa odrážajú závery preskúmania uskutočneného členským štátom, ktorý má prijať konečné rozhodnutie, ako aj výsledok konzultácií uvedených v článku 22 vízového kódexu. Dá sa teda predpokladať, že námietka vznesená jedným alebo viacerými členskými štátmi je základnou zložkou správneho rozhodnutia. Vzhľadom na to, že článok 32 ods. 2 vízového kódexu stanovuje, že žiadateľ musí byť informovaný o dôvode zamietnutia prostredníctvom štandardného formulára uvedeného v prílohe VI tohto kódexu, zdá sa mi koherentné vztiahnuť túto informačnú povinnosť aj na opravné prostriedky dostupné proti námietke vznesenej jedným alebo viacerými členskými štátmi.

122. Prinajmenšom analogické uplatnenie článku 32 ods. 3 vízového kódexu je nevyhnutné na to, aby sa zaručila koherentnosť a účinnosť súdnej ochrany v rámci opravného prostriedku zaručeného vízovým kódexom. Vykonávanie práva Únie vnútroštátnymi správnymi orgánmi nevyhnutne tieto orgány zaväzuje k početným interakciám, čo spôsobuje prelínanie sa a prvky súvislosti. V situácii, akou je tá v prejednávaných veciach, ktorá si vyžaduje uplatnenie noriem rozličných právnych poriadkov, ako aj účasť viacerých správnych orgánov, sa ochrana práv osôb podliehajúcich súdnej právomoci môže javiť ako zložitá. Aby sa nestala iluzórnou, členské štáty by podľa môjho názoru mali mať povinnosť poskytnúť žiadateľom informácie týkajúce sa opravných prostriedkov, a to na požiadanie alebo v nadväznosti na podanie sťažnosti. ( 100 )

123. Z uznesenia Súdneho dvora vo veci Guérin automobiles/Komisia ( 101 ) vyplýva, že väčšina členských štátov pozná takúto informačnú povinnosť, zaťažujúcu správny orgán. Ako správne podotýka Súdny dvor, „vo všeobecnosti došlo k jej stanoveniu a úprave v právnom poriadku práve na základe intervencie zákonodarcu“ ( 102 ). S ohľadom na uvedené normotvorca Únie výslovne upravil takúto informačnú povinnosť v článku 32 ods. 3 vízového kódexu s cieľom uľahčiť súdne preskúmanie. Mnou navrhované uplatnenie tohto ustanovenia na opravné prostriedky dostupné proti námietke vznesenej jedným alebo viacerými členskými štátmi spôsobí len to, že súdna ochrana zaručená normotvorcom bude koherentnejšia a účinnejšia.

124. Na záver musím upozorniť na skutočnosť, že Európsky kódex dobrej správnej praxe, vypracovaný Európskym ombudsmanom, stanovuje vo svojom článku 19 ods. 1 povinnosť uviesť možnosti opravných prostriedkov, ktoré sú k dispozícii na napadnutie akéhokoľvek rozhodnutia inštitúcií Únie, ktoré môžu nepriaznivo ovplyvniť práva alebo záujmy súkromnej osoby. Rovnako to je v prípade kódexu vypracovaného Komisiou, ktorý túto povinnosť stanovuje „v prípadoch, keď tak ustanovuje právo Únie“. Hoci tieto kódexy nie sú na prejednávané veci priamo uplatniteľné, pretože tým, ktorý vykonáva vízový kódex, sú členské štáty, je na ich základe možné vyvodiť závery o význame takejto informácie pre obranu práv v rámci správneho konania. ( 103 )

3. Úvahy: možnosti, o ktorých sa dá uvažovať, pokiaľ ide o opravné prostriedky, ktoré majú vyvinúť členské štáty

125. Ako bolo uvedené vyššie, obrana práv osoby podliehajúcej súdnej právomoci sa v závislosti od údajov konkrétneho prípadu môže javiť ako zložitá, a to tým viac, že právne poriadky členských štátov môžu upravovať odlišné opravné prostriedky. Informácie týkajúce sa opravných prostriedkov budú musieť zohľadňovať spôsob, akým jednotlivé správne orgány spolupracujú v rámci preskúmavania žiadosti o vízum.

126. S ohľadom na uvedené a s výhradou procesnej autonómie členských štátov, pokiaľ ide o rozhodnutie o procesných podmienkach žalôb, určených na zaručenie ochrany práv osôb podliehajúcich súdnej právomoci, sa domnievam, že sa dá teoreticky uvažovať o rozličných možnostiach. Jednak je možné upraviť opravný prostriedok výlučne v tom členskom štáte, ktorý prijíma konečné rozhodnutie, pričom táto možnosť sa najviac približuje myšlienke „jediného kontaktného bodu“, na ktorý poukazuje vnútroštátny súd. Po druhé je možné uvažovať o opravnom prostriedku v tom členskom štáte, ktorý vzniesol námietku. Nasledujúce poznámky majú za cieľ predostrieť zopár úvah s cieľom poskytnúť vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď.

a) Opravný prostriedok v členskom štáte, ktorý prijíma konečné rozhodnutie?

127. Tak ako sa uvádza v článku 32 ods. 3 vízového kódexu, opravný prostriedok proti rozhodnutiu o zamietnutí udelenia víza sa musí „pod[ať] proti členskému štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o žiadosti, a v súlade s vnútroštátnym právom tohto členského štátu“.

128. Keďže detailnejšie ustanovenia neexistujú, z vyššie uvedeného nevyhnutne nevyplýva, že by sa aj námietka vznesená iným členským štátom mala napádať na orgánoch toho členského štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie. Zastávam však taký názor, že znenie článku 32 ods. 3 vízového kódexu sa má vykladať ako silná indícia, ktorú poskytol normotvorca v prospech myšlienky „jediného kontaktného bodu“, zakotvenej v odôvodnení 7 vízového kódexu, ktorá žiadateľovi umožňuje mať jediného partnera a splniť si všetky svoje formálne administratívnoprávne povinnosti na jedinom mieste. Výhody pre ochranu jeho záujmov sú zjavné, a to tým viac, že by mu to ušetrilo starosti s uskutočňovaním úkonov na viacerých vnútroštátnych správnych orgánoch, z ktorých každý pôsobí postupuje podľa odlišných pravidiel. Koncept správneho konania, ktoré sa uskutočňuje vo viacerých etapách a predpokladá účasť rozličných špecializovaných subjektov, totiž nie je v správnom práve neznámy, a to tak na úrovni Únie, ako aj na úrovni členských štátov. Nič teda nebráni členským štátom v tom, aby na základe spoločnej dohody zaviedli primerané mechanizmy, prinajmenšom pokiaľ nebudú prijaté prípadné zmeny vízového kódexu.

129. Ustanovenia vízového kódexu takémuto prístupu nebránia za predpokladu, že je upravený vo vnútroštátnom procesnom práve, ako aj v dohodách medzi dotknutými členskými štátmi, uzavretých pri výkone ich zvrchovaných práv. V tejto súvislosti treba pripomenúť možnosť, ktorú majú členské štáty na základe článku 8 vízového kódexu a ktorá im umožňuje nechať sa zastupovať inými členskými štátmi na účely skúmania žiadostí a udeľovania víz. Hoci sa toto ustanovenie týka iba jedného osobitného prípadu, teda prípadu zastupovania, svedčí o tom, že určitý členský štát môže zveriť právomoci orgánom iného členského štátu na účely vybavenia žiadostí o víza.

130. V rozpore s tým, čo si, ako sa zdá, myslí vnútroštátny súd, vstup členského štátu, ktorý vzniesol námietku, do samotného súdneho konania, ( 104 ) nie je podľa môjho názoru jedinou možnosťou, ktorá prichádza do úvahy. Dala by sa zorganizovať aj výmena informácií medzi dotknutými členskými štátmi v duchu lojálnej spolupráce a vzájomnej dôvery – princípov, na ktorých je založená Únia, tak ako sú tieto uvedené v článku 4 ods. 3 ZEÚ – ( 105 ), keďže tým, kto sprístupňuje získané informácie vnútroštátnemu súdu, je členský štát, ktorý má prijať konečné rozhodnutie. S cieľom chrániť dôvernosť poskytnutých informácií by sa tento členský štát mohol zaviazať, že bude od súdneho orgánu požadovať použitie postupov uvedených v bode 106 vyššie.

b) Opravný prostriedok v členskom štáte, ktorý vzniesol námietku?

131. Podanie opravného prostriedku by prípadne mohlo byť možné v členskom štáte, ktorý vzniesol námietku proti udeleniu víza.

132. Treba však poznamenať, že hoci právo Únie takémuto prístupu nebráni, žiadateľ o vízum je na jeho základe nútený vynaložiť osobitné úsilie v tom zmysle, že by mal povinnosť podať opravný prostriedok na orgánoch toho členského štátu, s ktorým nemá žiadnu väzbu a ktorý prípadne nie je destináciou, do ktorej cestuje. ( 106 ) Z tohto hľadiska vyžadovať od žiadateľa, aby podal opravný prostriedok v tom členskom štáte, ktorý vzniesol námietku proti udeleniu víza, sa nezdá byť najvhodnejšou voľbou, ktorá má zaručiť účinnú súdnu ochranu.

133. V prípade, že by sa upravovalo „vedľajšie“ konanie o opravnom prostriedku v inom členskom štáte, bolo by rozumné až do jeho ukončenia prerušiť „hlavné“ konanie, v záujme koherentnosti a efektívnosti súdnej ochrany.

c) Odpoveď na tretiu a štvrtú otázku

134. Na základe uvedených argumentov navrhujem, aby sa na tretiu a štvrtú otázku odpovedalo takto:

135. Rozhodnutie o povahe a konkrétnych podrobnostiach opravných prostriedkov, ktoré majú k dispozícii žiadatelia o víza na to, aby napadli námietky vznesené proti udeleniu víza v rámci konzultácií upravených v článku 22 vízového kódexu, patrí do pôsobnosti členských štátov.

136. V súlade s tým, čo sa uvádza v článku 32 ods. 3 vízového kódexu, členské štáty by mali žiadateľom poskytovať informácie o opravných prostriedkoch na požiadanie alebo v nadväznosti na podanie sťažnosti.

VI. Návrh

137. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky, ktoré položil Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (súd v Haagu, zasadajúci v Haarleme, Holandsko), odpovedal takto: 1. Rozhodnutie o zamietnutí, ktoré žiadateľ o vízum dostane od vnútroštátnych orgánov, to znamená štandardný formulár uvedený v prílohe VI nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (vízový kódex), obsahujúci prípadné pripomienky, v zásade spĺňa požiadavky práva na účinný prostriedok nápravy podľa článku 47 Charty základných práv Európskej únie. Napriek tomu, že v súčasnom štádiu vývoja práva Únie nie sú členské štáty povinné poskytnúť podrobné odôvodnenie, nič im nebráni v tom, aby do štandardného formulára zahrnuli „pripomienky“, ako aj ďalšie informácie poskytnuté správnym orgánom, napríklad v nadväznosti na podanie sťažnosti, s cieľom uľahčiť preskúmanie zákonnosti. 2. Vzhľadom na to, že právo Únie stanovuje minimálne záruky, pričom ponecháva na členských štátoch, aby rozhodli o podrobnostiach konania o opravnom prostriedku pri dodržaní zásady ekvivalencie a zásady efektivity, nič týmto štátom nebráni v tom, aby za určitých podmienok poskytli súdnemu orgánu aj informácie, ktoré sa považujú za dôverné. Členské štáty môžu na účely ochrany svojich národných záujmov prípadne od súdneho orgánu požadovať to, aby použil postupy, ktoré umožnia na jednej strane skĺbiť legitímne záujmy bezpečnosti štátu týkajúce sa povahy a zdrojov informácií, na ktoré sa prihliadalo pri prijímaní príslušného rozhodnutia o zamietnutí, s na druhej strane potrebou dostatočne zaručiť jednotlivcovi dodržanie jeho procesných práv, akým je právo byť vypočutý a zásada kontradiktórnosti. 3. Rozhodnutie o povahe a konkrétnych podrobnostiach opravných prostriedkov, ktoré majú k dispozícii žiadatelia o víza na to, aby napadli námietky vznesené proti udeleniu víza v rámci konzultácií upravených v článku 22 vízového kódexu, patrí do pôsobnosti členských štátov. 4. Členské štáty sú povinné poskytovať žiadateľom informácie o opravných prostriedkoch na požiadanie alebo v nadväznosti na podanie sťažnosti.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Ú. v. EÚ L 243, 2009, s. 1.

( 3 ) Pozri stanovisko, ktoré zaujala generálna advokátka Sharpston vo veci Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, bod 42), ako aj návrhy, ktoré táto generálna advokátka predniesla vo veci Vethanayagam a i. (C‑680/17, EU:C:2019:278, bod 37).

( 4 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. decembra 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, body 44 až 55).

( 5 ) Ú. v. EÚ L 218, 2008, s. 60.

( 6 ) MELONI, A.: The Community Code on Visas: harmonisation at last? In: European Law Review. 2009, zv. 34, s. 671. Autor tu vysvetľuje, že zavedenie povinnosti odôvodniť zamietnutie udelenia víza a zavedenie práva na opravný prostriedok boli pre Európsky parlament, podporovaný Komisiou a určitými členskými štátmi – ktoré tieto ustanovenia považovali za požiadavku, pri pokusoch o odstránenie ktorej by došlo k patovej situácii vo vyjednávaní – „základným stavebným prvkom“ záruk pre žiadateľov o vízum. Veľká väčšina členských štátov sa naopak vyslovila v prospech neodôvodňovania zamietnutí udelenia víza a bola proti zavedeniu práva na opravný prostriedok, majúc obavy z rizika nasýtenia ich vnútroštátnych jurisdikcií. Tým, že vízový kódex tieto povinnosti zaviedol, napravil nedostatok starého režimu, t. j. neexistenciu jednotného prístupu, pokiaľ ide o práva a opravné prostriedky k dispozícii žiadateľov o víza, ktorí sa chcú brániť proti zamietnutiu.

( 7 ) Rozsudok z 13. decembra 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, bod 42).

( 8 ) Rozsudok zo 4. júna 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, bod 53 a citovaná judikatúra).

( 9 ) Rozsudok z 13. decembra 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, bod 42).

( 10 ) Pozri bod 41 vyššie.

( 11 ) JARASS, H.: Charta der Grundrechte der Europäischen Union. 3. vydanie, München 2016, článok 47 Charty, body 5, 48 a 49. Autor v tomto diele uvádza, že článok 47 Charty sa v zásade uplatňuje len na súdne konanie, zatiaľ čo článok 41 ods. 2 Charty upravuje práva v rámci predsúdneho správneho konania. Článku 47 Charty je však možné sa dovolávať v prípade, že sa článok 41 Charty neuplatňuje, čo platí v prípade, že členské štáty vykonávajú právo Únie. Podľa uvedeného autora z článku 47 Charty vyplýva povinnosť dostatočne odôvodňovať správne rozhodnutia, ktoré sa dotýkajú postavenia dotknutej osoby. Orgán sa spod takejto povinnosti odôvodnenia môže oslobodiť z dôvodov spojených s bezpečnosťou štátu. Pozri tiež LEMKE, S.: Europäisches Unionsrecht. Baden‑Baden 2015, 7. vydanie, článok 47 Charty, bod 4, s. 807, kde sa autor vyslovuje v prospech uplatniteľnosti článku 47 Charty v prípade, že členské štáty vykonávajú právo Únie. V diele BROUWER, E. R.: Wanneer een staat een visum weigert namens een andere staat ‑ Vertegenwoordigingsafspraken in het EU‑visumbeleid en het recht op effectieve rechtsbescherming. In: SEW Tijdschrift voor Europees en Economisch recht. 2015 (apríl), s. 165, analyzuje autor nedostatok odôvodnenia rozhodnutia o zamietnutí udelenia víza s ohľadom na článok 47 Charty. V diele HOFFMANN, H.: The EU Charter of Fundamental Rights. Oxford 2014, bod 47.67, s. 1219, analyzuje autor právo na získanie odôvodnenia správneho aktu z hľadiska účinnej súdnej ochrany podľa článku 47 Charty.

( 12 ) Rozsudok zo 4. júna 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, bod 51).

( 13 ) Pozri rozsudok z 15. februára 2016, J.N. (C‑601/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:84, bod 53). Pozri v tomto zmysle VAN DROOGHENBROECK, S., RIZCALLAH, C.: Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Commentaire article par article. Bruylant, Bruxelles 2018, s. 1099 a 1103.

( 14 ) Rozsudok zo 17. novembra 2011, Gajdarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, bod 41). Pozri rovnako rozsudky zo 17. marca 2011, Peñarroja Fa (C‑372/09 a C‑373/09, EU:C:2011:156, bod 63), a zo 4. júna 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, bod 53).

( 15 ) Pozri rozsudok z 12. júla 1989, Belardinelli a i./Súdny dvor (225/87, EU:C:1989:309, bod 7), v ktorom Súdny dvor pripomína svoju ustálenú judikatúru, podľa ktorej na účely zohľadnenia praktických problémov, ktoré vznikajú pri výberovom konaní s veľkou účasťou, môže výberová komisia takéhoto výberového konania v prvom štádiu oznámiť kandidátom len kritériá a výsledok výberu, s tým, že neskôr poskytne individuálne vysvetlenia kandidátom, ktorí o to výslovne požiadajú.

( 16 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 2. apríla 1998, Komisia/Sytraval a Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod 63); z 10. júla 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, bod 166); zo 16. novembra 2011, Bank Melli Iran/Rada (C‑548/09 P, EU:C:2011:735, bod 93); z 15. novembra 2012, Al‑Aqsa/Rada a Holandsko/Al‑Aqsa (C‑539/10 P a C‑550/10 P, EU:C:2012:711, bod 139); z 11. júla 2013, Team Relocations a i./Komisia (C‑444/11 P, neuverejnený, EU:C:2013:464, bod 120), a z 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 122).

( 17 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 2. apríla 1998, Komisia/Sytraval a Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod 63); z 22. júna 2004, Portugalsko/Komisia (C‑42/01, EU:C:2004:379, bod 66); z 10. júla 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, bod 166); z 15. novembra 2012, Al‑Aqsa/Rada a Holandsko/Al‑Aqsa (C‑539/10 P a C‑550/10 P, EU:C:2012:711, bod 140); z 11. júla 2013, Team Relocations a i./Komisia (C‑444/11 P, neuverejnený, EU:C:2013:464, bod 120), a z 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 122).

( 18 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi vo veci Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232).

( 19 ) Tamže, bod 51.

( 20 ) Tamže, bod 51.

( 21 ) Tamže, bod 52.

( 22 ) Tak, ako uvádza česká vláda vo svoje odpovedi na otázky položené Súdnym dvorom, s poukazom na právne základy Zmlúv, umožňujúce prijatie vízového kódexu, tieto sa usilujú iba o zjednotenie konaní členských štátov v osobitnej oblasti, a nie o zavedenie všeobecného práva vstúpiť na územie členských štátov.

( 23 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659).

( 24 ) Tamže, bod 98.

( 25 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908).

( 26 ) Tamže, bod 29.

( 27 ) Podľa definície autora diela VON JHERING, R.: Der Geist des römischen Rechts auf verschiedenen Stufen seiner Entwicklung. Leipzig: 1865, časť III, prvý oddiel, s. 316, citovanej autorom diela HACKER, P: Verhaltensökonomik und Normativität. Tübingen 2017, s. 234.

( 28 ) ALEXY, R.: Grundrechte als subjektive Rechte und als objektive Normen. In: Der Staat, 1990, č. 29, s. 53.

( 29 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi vo veci Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, bod 47).

( 30 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, bod 27).

( 31 ) Tamže, bod 28.

( 32 ) Ú. v. EÚ L 251, 2003, s. 12; Mim. vyd. 19/006, s. 224.

( 33 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 27. júna 2006, Parlament/Rada (C‑540/03, EU:C:2006:429, bod 60), a zo 4. marca 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, bod 41).

( 34 ) MELONI, A.: EU visa policy: What kind of solidarity? In: Maastricht Journal of European and Comparative Law. 10/2017, zv. 24, č. 5, s. 652.

( 35 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi vo veci Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, bod 51).

( 36 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, bod 99).

( 37 ) PALOS