NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

L. A. GEELHOED

prednesené 29. apríla 2004 ( )

Vec C‑304/02

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Francúzskej republike

„Nesplnenie povinnosti členským štátom, článok 228 ES – Nevykonanie rozsudku Súdneho dvora z 11. júna 1991 vo veci C‑64/88 – Nezabezpečenie dodržiavania technických opatrení na zachovanie zdrojov týkajúcich sa minimálnej veľkosti rýb, najmä merlúzy – Nezaznamenanie porušení, ktorých existenciu mohli vnútroštátne orgány zistiť, a nesankcionovanie porušovateľov – Penále“

I – Úvod

1. Táto žaloba bola podaná Komisiou v súlade s článkom 228 ods. 2 druhým odsekom ES v dôsledku rozsudku Súdneho dvora z 11. júna 1991 vo veci C‑64/88 Komisia/Francúzska republika( ). V uvedenom rozsudku Súdny dvor určil, že Francúzska republika si tým, že od roku 1984 do roku 1987 nezabezpečila kontrolu zaručujúcu dodržanie technických opatrení na zachovanie zdrojov rybolovu( ), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 1 nariadenia Rady (EHS) č. 2057/82 z 29. júna 1982, ktorým sa stanovujú určité kontrolné opatrenia pre rybárske činnosti vykonávané plavidlami členských štátov [neoficiálny preklad]( ), a z článku 1 nariadenia Rady (EHS) č. 2241/87 z 23. júla 1987, ktorým sa zriaďujú určité kontrolné opatrenia pre rybárske činnosti (ďalej len „nariadenia o kontrolách“)( ).

2. Konkrétne, Súdny dvor zistil, že Francúzska republika nezabezpečila dostatočné kontroly dodržiavania pravidiel Spoločenstva týkajúce sa:

– minimálnej veľkosti ôk sietí,

– upevňovania zariadení k sieťam,

– vedľajších úlovkov a

– minimálnej veľkosti rýb, ktorých predaj je povolený.

Navyše Súdny dvor zistil, že Francúzska republika si nesplnila svoju povinnosť prijať opatrenia proti porušovateľom príslušných ustanovení práva Spoločenstva, ako to požadujú nariadenia o kontrolách.

3. Niekoľko mesiacov po rozsudku Súdneho dvora Komisia požiadala francúzsku vládu, aby jej poskytla informácie o opatreniach, ktoré francúzska vláda prijala na vykonanie rozsudku, ako to vyžaduje článok 228 ods. 1 ES. Ukázalo sa, že toto bol začiatok zdĺhavého dialógu medzi Komisiou a francúzskou vládou, ktorý trval okolo 11 rokov a týkal sa úsilia vynakladaného Francúzskom na vykonanie nariadení Spoločenstva v oblasti rybolovu. Hoci Komisia počas tohto dialógu uznala, že boli uskutočnené zlepšenia vo väčšine týchto bodov, Komisia naďalej nie je presvedčená o tom, že Francúzska republika úplne plní svoje povinnosti týkajúce sa výlovu a predaja rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť, najmä merlúzy, a týkajúce sa postihovania porušovateľov príslušných pravidiel.

4. Komisia preto teraz žiada Súdny dvor aby určil, že tým, že naďalej nepodniká kontrolné činnosti zabezpečujúce dodržiavanie technických opatrení na ochranu zdrojov rybolovu, a teda nedodržiava nariadenia Spoločenstva o kontrolách, Francúzska republika neuplatnila všetky opatrenia nevyhnutné na vykonanie rozsudku z 11. júna 1991 a v dôsledku toho si nesplnila svoje povinnosti vyplývajúce z článku 228 ods. 1 ES. Navyše Komisia navrhuje, aby Súdny dvor zaviazal Francúzsku republiku na zaplatenie na účet „Vlastné zdroje Európskeho spoločenstva“ penále vo výške 316 500 EUR za každý deň omeškania prijatia nevyhnutných opatrení na vykonanie uvedeného rozsudku, počnúc vyhlásením tohto rozsudku až do vykonania rozsudku z 11. júna 1991. Napokon navrhuje, aby Súdny dvor zaviazal Francúzsku republiku na náhradu trov konania.

5. Francúzska republika predovšetkým navrhuje, aby Súdny dvor žalobu podanú Komisiou zamietol ako nedôvodnú. Subsidiárne, pokiaľ bude Súdny dvor považovať za vhodné uložiť sankciu, Francúzska republika navrhuje, aby Súdny dvor vzal pri svojom hodnotení do úvahy všetky okolnosti prípadu.

II – Právna úprava Spoločenstva

6. Ustanovenia práva Spoločenstva o kontrolách v odvetví rybolovu, o ktoré ide v tomto prípade, boli pôvodne upravené v nariadení Rady č. 2057/82 a neskôr v nariadení Rady č. 2241/87; obe nariadenia boli už uvedené v bode 1. Nariadenie o kontrolách, ktoré je v súčasnosti účinné, je nariadenie Rady (EHS) č. 2847/93 z 12. októbra 1993, ktorým sa zriaďuje kontrolný systém spoločnej politiky rybolovu( ). (ďalej len „nariadenie č. 2847/93“).

7. Podľa svojho prvého ustanovenia nariadenie č. 2847/93 zavádza systém na úrovni Spoločenstva na zabezpečenie súladu s pravidlami spoločnej politiky rybolovu. Tento systém zahŕňa najmä ustanovenia upravujúce technické sledovanie, okrem iného, opatrení na zachovanie a riadenie zdrojov, rovnako ako aj určité ustanovenia týkajúce sa účinnosti sankcií, ktoré sa majú ukladať v prípadoch, keď tieto opatrenia nie sú dodržiavané. Článok 1 ods. 2 obsahuje základnú povinnosť členských štátov týkajúcu sa sledovania dodržiavania ustanovení práva Spoločenstva o rybolove:

„S týmto cieľom prijme každý členský štát v súlade s pravidlami spoločenstva vhodné opatrenia na zabezpečenie efektívnosti tohto systému. Členský štát dá svojim príslušným úradom k dispozícii dostatočné prostriedky, ktoré im umožnia plniť ich inšpekčné a kontrolné úlohy ustanovené v tomto nariadení. …“

8. Článok 2 ods. 1 nariadenia č. 2847/93 uvádza, že:

„Kvôli zabezpečeniu dodržiavania všetkých platných pravidiel týkajúcich sa opatrení na zachovanie a riadenie zdrojov musí každý členský štát sledovať rybárske činnosti a s nimi súvisiace činnosti na svojom území a v morských vodách, na ktoré sa vzťahuje jeho suverenita alebo právomoc. Musí kontrolovať rybárske plavidlá a vyšetrovať všetky činnosti vrátane vykladania, predaja, prepravy a skladovania rýb a vedenia záznamov o vykladaní a predaji a tak umožniť overovať uplatňovanie tohto nariadenia. …“

9. Čo sa týka opatrení na vykonanie nariadenia, ktoré majú prijať členské štáty vo vzťahu k porušeniam ustanovení práva Spoločenstva o rybolove, článok 31 ods. 1 a ods. 2 nariadenia č. 2847/93 napokon stanovuje, že:

„1. Členské štáty musia zabezpečiť prijatie vhodných opatrení vrátane [zavedenia ]administratívnych postupov alebo trestného konania v zhode s ich vnútroštátnym právom proti zodpovedným fyzickým alebo právnickým osobám v prípade, že nebola rešpektovaná [právna úprava] spoločnej politiky rybolovu, najmä po sledovaní alebo kontrole vykonanej podľa tohto nariadenia( ).

2. Konania začaté podľa odseku 1 musia byť v súlade s príslušnými ustanoveniami vnútroštátneho práva schopné efektívne pripraviť zodpovedné osoby o hospodársky prospech vyplývajúci z porušovania opatrení spoločenstva alebo vytvárať výsledky úmerné závažnosti týchto prípadov porušovania, ktoré budú efektívne odrádzať od ďalších priestupkov rovnakého druhu.“

10. V tejto veci Komisia tvrdí, že sledovanie a vykonávanie nariadenia vo vzťahu k opatreniam Spoločenstva na zachovanie zdrojov, zameraným na zabránenie vykladania a predaja rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť, najmä merlúzy, bolo zo strany francúzskych orgánov nedostatočné. Príslušné opatrenia Spoločenstva sú upravené v po sebe nasledujúcich nariadeniach Rady o technických opatreniach na zachovanie zdrojov rybolovu( ). Nariadenie, ktoré je v súčasnosti účinné, je nariadenie Rady (ES) č. 850/98 z 30. marca 1998 o zachovaní zdrojov rybolovu prostredníctvom technických opatrení na ochranu mláďat morských organizmov( ). Bez toho, aby bolo nevyhnutné citovať celé znenie predmetných ustanovení, možno vo všeobecnej rovine uviesť, že toto nariadenie obsahuje rozličné ustanovenia zamerané na zabránenie výlovu, vykládky a predaja rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť. Tieto nariadenia zahŕňajú ustanovenia o minimálnej veľkosti ôk sietí a zákaz upevňovania na siete zariadenia, ktoré prekrývajú oká alebo ich inak účinne zmenšujú, a zákaz, okrem iného, vykladania alebo predaja rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť s výnimkou výlovov, ktoré predstavujú iba obmedzený percentuálny podiel celkového výlovu.

III – Konanie pred podaním žaloby

11. Ako bolo uvedené vyššie, otázka, či Francúzska republika prijala opatrenia na ukončenie porušovaní zistených Súdnym dvorom v jeho rozsudku z 11. júna 1991, bola predmetom zdĺhavého dialógu medzi Komisiou a francúzskymi orgánmi, ktorý trval od novembra 1991 až do začatia tohto konania 27. augusta 2002. Počas tohto konania pred podaním žaloby bolo stanovisko Komisie podporené správami kontrolórov rybolovu Spoločenstva( ) obsahujúcimi skutkové zistenia uskutočnené počas pravidelných návštev v prístavoch a na dražbách v rôznych pobrežných oblastiach vo Francúzsku.

12. V počiatočnej korešpondencii medzi Komisiou a Francúzskou republikou o opatreniach prijatých Francúzskou republikou na ukončenie porušovaní zistených v rozsudku z 11. júna 1991 francúzske orgány uviedli, že „robia všetko možné tak, aby konali v súlade s príslušnými ustanoveniami Zmluvy na vykonanie rozsudku“. Okrem iného poukazovali na „action de longue haleine“ zameranú na zníženie vykladania rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť.

13. Po návštevách v niekoľkých francúzskych prístavoch v roku 1992 kontrolóri rybolovu Spoločenstva hlásili, že situácia sa zlepšila, najmä z hľadiska zákonných ustanovení týkajúcich sa sledovania dodržiavania ustanovení práva Spoločenstva o rybolove. Napriek tomu zostali v mnohých ohľadoch kontroly neuspokojujúce. Hlavné problémy sa týkali meracích nástrojov používaných na meranie veľkosti ôk a sledovania vedľajších úlovkov a veľkosti rýb. Okrem toho postihovanie osôb dopúšťajúcich sa protiprávneho konania bolo nedostatočné. V dôsledku toho Komisia 11. októbra 1993 zaslala Francúzskej republike výzvu uvádzajúcu tieto body a vyzývajúcu francúzsku vládu na predloženie jej pripomienok.

14. Informácie a vysvetlenia následne poskytnuté francúzskou vládou umožnili Komisii dospieť k záveru, že došlo k ukončeniu porušovania vo vzťahu k sledovaniu pravidiel Spoločenstva týkajúcich sa vedľajších úlovkov. Komisia však tvrdila, že naďalej existuje množstvo nedostatkov týkajúcich sa najmä merania veľkosti ôk a vykládok a predaja rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť na dražbách. Komisia z neskôr uvedenej skutočnosti vyvodila, že francúzske orgány prijali v rozpore s pravidlami Spoločenstva zhovievavý prístup k vykladaniu a predaju rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť. Okrem toho „action de longue haleine“ bola zjavne pozastavená v časti Bretónska, v kraji Bigoudin( ), z dôvodu ťažkej sociálno-ekonomickej situácie v uvedenom regióne a s ohľadom na politickú citlivosť problému. „Zhovievavý prístup“ v prípade sledovania bol posilnený postihmi, ktoré ako celok neviedli k uloženiu sankcií, ktoré by boli primerané vážnosti porušení.

15. Komisia preto v súlade s článkom 171 ods. 2 ES (teraz článok 228 ods. 2 ES) zaslala Francúzskej republike 17. apríla 1996 odôvodnené stanovisko, v ktorom poznamenala, že rozsudok Súdneho dvora z 11. júna 1991 ešte nebol plne vykonaný v týchto ohľadoch:

– nedodržiavanie ustanovení práva Spoločenstva týkajúcich sa merania minimálnej veľkosti ôk,

– nedostatočné kontroly a umožnenie predaja rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť,

– zhovievavý prístup francúzskych orgánov, ktorý bol povzbudený skutočnosťou, že stíhanie porušení zákona neviedlo ako celok k uloženiu sankcií, ktoré by boli primerané závažnosti porušenia, a sankcie preto neboli odstrašujúce.

Komisia upriamila pozornosť Francúzskej republiky na možnosť uloženia peňažných sankcií Súdnym dvorom v prípade nevykonania rozsudku z 11. júna 1991. Francúzska republika bola požiadaná, aby reagovala do dvoch mesiacov po oznámení odôvodneného stanoviska.

16. Vo svojich odpovediach z 26. júla 1996 a 27. mája 1997 na odôvodnené stanovisko Francúzska republika tvrdila, že nariadenia Spoločenstva týkajúce sa minimálnej veľkosti ôk sietí boli riadne uplatňované a že v tejto záležitosti nedostala žiadne sťažnosti od kontrolórov rybolovu Spoločenstva. Tiež poskytla informácie a čísla o uskutočnených kontrolách, o uložených sankciách a o zdrojoch vyčlenených na sledovanie dodržiavania ustanovení práva Spoločenstva o rybolove. Napokon sa Francúzska republika sťažovala, že správy so zisteniami kontrolórov rybolovu Spoločenstva jej neboli sprístupnené, a tým jej bola odňatá príležitosť primerane odpovedať na skutkové okolnosti uvedené v odôvodnenom stanovisku.

17. V ďalších listoch francúzska vláda poskytla Komisii dodatočné informácie o zvýšení francúzskej snahy o kontroly a o opatreniach, ktoré prijala na zlepšenie vnútornej organizácie útvarov zodpovedných za sledovanie dodržiavania pravidiel Spoločenstva o rybolove. V jednom liste (z 31. októbra 1997) poznamenáva, že sa zdá, že bola dosiahnutá uspokojujúca rovnováha pri uplatňovaní ustanovení práva Spoločenstva a vnútroštátnych ustanovení „okrem zvyškového problému veľkosti malej merlúzy (,merluchon‘) v kraji Bigoudin“.

18. Napriek týmto pripomienkam a pozitívnemu vývoju naznačovanému francúzskymi orgánmi na organizačnej úrovni ďalšie návštevy kontrolórov rybolovu Spoločenstva vo francúzskych prístavoch a na dražbách v pobrežných oblastiach od roku 1996 do roku 2000 odhalili, že problém vykladania a predaja rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť pretrváva. Pri rozličných príležitostiach si kontrolóri Spoločenstva všimli, že počas vykládky a na dražbách buď neboli prítomní žiadni úradníci, alebo že úradníci, ktorí prítomní boli, nepodnikli žiadne kroky proti predaju merlúzy nedosahujúcej minimálnu veľkosť (návšteva v Le Guilvinec a Concarneau v septembri 1997 a v Marennes‑Oleron, Arcachon a Bayonne v októbri 1997). Jedna správa (návšteva v Lorient, Le Guilvinec a Concarneau v auguste 1996) poukazuje na existenciu „tichej dohody medzi priemyslom a orgánmi na akceptovaní vykladania merlúzy merajúcej 24 cm namiesto zákonného rozmeru 27 cm“. Ďalšia správa (návšteva v Douarnenez, Lorient a Le Guilvinec v marci 1999) uvádza, že existovali ústne inštrukcie v tom zmysle, že miestni úradníci majú odstrániť z aukcie ryby pod 17 cm, ale že ryby merajúce medzi 17 cm a 23 cm a medzi 23 cm a 26 cm majú byť pripustené na predaj. Ďalšie zistenie ukázalo, že tieto merlúzy nedosahujúce minimálnu veľkosť, často predávané ako „merluchon friture“ (merlúza na vyprážanie), boli zvyčajne otvorene predávané na dražbách pod klasifikáciou „00“, ktorá bola vyhradená pre túto kategóriu rýb rovnako, ako aj pre iné druhy rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť (návšteva Lorient, Benodet, Loctudy, Le Guilvinec, Lesconil a St. Guénolé v júli 1999). Napokon, počas návštevy v stredomorských prístavoch Sète, Agde a Port Vendres v apríli 2000 začalo byť zrejmé, že opísaná prax sa neobmedzovala len na Bretónsko, ale že problém bol v rámci Francúzskej republiky rozšírenejší.

19. Tieto zistenia kontrolórov rybolovu Spoločenstva viedli Komisiu k tomu, aby 6. júna 2000 vydala dodatočné odôvodnené stanovisko. Komisia dospieva k záveru, že od času odôvodneného stanoviska zo 17. apríla 1996 a odpovede francúzskej vlády pokračuje predaj rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť na aukciách a priamo kupujúcim, že vnútroštátni kontrolóri nedohliadajú na vykladanie a aukcie s cieľom nájsť ryby nedosahujúce minimálnu veľkosť, najmä merlúzu, a že porušenia sú postihované iba sporadicky. Komisia považuje použitie kódu „00“ v úradných dokumentoch týkajúcich sa dražieb za osobitne závažné, pretože toto použitie je zjavným porušením ustanovení nariadenia Rady (ES) č. 2406/96 z 26. novembra 1996 ustanovujúceho spoločné normy pre obchodovanie s určitými produktmi rybolovu( ) a najmä článku 2. Skutočnosť, že problém ryby „merluchon“ (malá merlúza) je politicky citlivý, že sa týka najmä jednej oblasti a že problém sa v posledných rokoch podstatne zmiernil, podľa jej názoru nemôže ospravedlniť neuplatňovanie technických opatrení na zachovanie zdrojov. Keďže cieľom dotknutých opatrení je ochrana mláďat rýb, systematické nerešpektovanie ustanovení práva Spoločenstva môže mať katastrofálne dôsledky pre stav dostupných zdrojov. Porušovanie týchto ustanovení je teda závažné, najmä preto, lebo sa zdá, že francúzske orgány dali inštrukcie, aby sa uvedené ustanovenia neuplatňovali. Komisia vyzvala francúzsku vládu, aby do dvoch mesiacov od oznámenia dodatočného odôvodneného stanoviska podnikla nevyhnutné opatrenia na nápravu porušení zistených Komisiou.

20. Francúzska vláda odpovedala 1. augusta 2000, zdôrazňujúc najmä tri body. Po prvé uviedla, že kód „00“ nebol nikdy používaný ako označenie pre ryby nedosahujúce minimálnu veľkosť, ale že bol používaný na označenie netriedených rýb rozličných veľkostí. Po druhé tvrdila, že vo svojich správach si kontrolóri rybolovu Spoločenstva zjavne pomýlili osoby zodpovedné za obchodnú prevádzku predajných štruktúr s osobami poverenými uplatňovaním nariadení o rybolove, ktoré jediné sú oprávnené určiť, že došlo k porušeniu. Vzhľadom na údaje oznámené Komisii týkajúce sa krokov podniknutých francúzskymi orgánmi vo vzťahu k porušeniam pravidiel o minimálnej veľkosti rýb považuje francúzska vláda za prehnané a dokonca za nespravodlivé vyvodiť záver, že útvary dozoru prejavili zhovievavý prístup. Po tretie vysvetlila, že od doby správy kontrolórov Spoločenstva z júla 1999 bol organizačný a právny rámec sledovania dodržiavania nariadení o rybolove podstatne zlepšený. Reorganizácia útvarov dozoru svedčí o pevnom úmysle francúzskych orgánov zvýšiť účinnosť kontrol v odvetví rybolovu.

21. Komisia reagovala (15. februára 2001) tým, že požadovala ďalšie informácie o opatreniach prijatých Francúzskou republikou na ukončenie používania kódu „00“. Navyše, vezmúc na vedomie ochotu Francúzskej republiky posilniť svoje schopnosti dohľadu, Komisia poukázala na to, že jej dodatočné odôvodnené stanovisko sa sústreďovalo na problém vykládky a predaja merlúzy nedosahujúcej minimálnu veľkosť najmä v bretónskej oblasti Finistère a Morbihan. Komisia preto požiadala francúzske orgány, aby ju oboznámili s rozsudkami týkajúcimi sa tohto konkrétneho typu porušenia. Táto informácia bola francúzskou vládou poskytnutá 16. októbra 2001. Po prvé, oboznámila Komisiu o obežníku adresovanom orgánom regiónov a departementov, aby ukončili používanie kódu „00“ najneskôr do konca roku 2001. Ďalej poukázala na skutočnosť, že kópie úradných správ o protiprávnych konaniach a zabaveniach majetku a kópie príslušných rozsudkov boli zaslané Komisii. Tiež poukázala na skutočnosť, že od roku 1998 bolo množstvo stíhaní týkajúcich sa porušení pravidiel o minimálnej veľkosti rýb zvýšené a boli uložené odstrašujúce sankcie. Napokon francúzska vláda poukázala na všeobecný plán kontrol pre odvetvie rybolovu prijatý v roku 2001, ktorý určuje priority pre sledovanie dodržiavania ustanovení o rybolove. Tieto priority zahŕňali uskutočnenie plánu na obnovu stavov merlúzy a prísne sledovanie minimálnych veľkostí rýb.

22. Medzitým kontrolóri rybolovu Spoločenstva opätovne (v júni 2001) uskutočnili návštevu niekoľkých prístavov v kraji Bigoudin a opätovne si všimli, že úroveň a kvalita kontrol bola stále nedostatočná. Kontrolóri dospeli k záveru, že úroveň dodržiavania technických opatrení v tejto oblasti ešte nemožno považovať za prijateľnú. Merlúza nedosahujúca minimálnu veľkosť bola sústavne vykladaná a uvádzaná na trh bez toho, aby bolo vynakladané hmatateľné úsilie o kontrolu na ukončenie tejto praxe. Ďalej si všimli, že príslušné vnútroštátne orgány nemali dostatok zdrojov, boli zle vybavené a neboli dostatočne dobre vycvičené. Administratívne postupy neboli dostatočne vypracované tak, aby spĺňali nároky situácie. Napokon podotkli, že úroveň a kvalita kontrol na dražbách a v maloobchodných prevádzkach bola mimoriadne nízka.

23. Z toho dôvodu, že informácie poskytnuté Francúzskou republikou týkajúce sa zlepšenia, vo všeobecnosti, jej úsilia o sledovanie dostatočne nerozoberajú problém vykonávania ustanovení práva Spoločenstva ohľadom merlúzy nedosahujúcej minimálnu veľkosť v oblasti kraja Bigoudin, Komisia zaujala názor, že Francúzska republika stále neprijala dostatočné opatrenia na vykonanie rozsudku Súdneho dvora z 11. júna 1991. V dôsledku toho Komisia začala toto konanie podľa článku 228 ods. 2 ES podaním svojej žaloby 27. augusta 2002. Tvrdenia oboch strán už boli reprodukované v bodoch 4 a 5 týchto návrhov.

IV – Súčasná situácia

24. Pri príprave pojednávania Súdny dvor adresoval 19. decembra 2003 Komisii a Francúzskej republike množstvo písomných otázok na súčasnú situáciu týkajúce sa problému vykládky a predaja rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť. Komisie sa pýtal, či kontrolóri rybolovu Spoločenstva vykonali od začatia tohto konania kontroly na mieste, a ak áno, žiadal, aby predložila správy kontrolórov, a v prípade, že bolo hlásené pretrvávanie predaja významného množstva rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť, aby označila, ktoré opatrenia by mali byť francúzskymi orgánmi prijaté na ukončenie tejto situácie. Francúzska republika bola vyzvaná, aby poskytla informácie o množstve kontrol uskutočnených na mori a na súši (tak v rámci, ako aj mimo aukcií) od začatia tohto konania s cieľom zabezpečiť dodržiavanie ustanovení o minimálnej veľkosti rýb a aby označila množstvo porušení a právne kroky podniknuté v prípade týchto porušení. Obaja účastníci poskytli požadované informácie 30. januára 2004.

25. Komisia odpovedala, že od začatia tohto konania sa uskutočnili tri miestne kontroly. Počas týchto návštev bolo zistené, že hoci ponuka merlúzy nedosahujúcej minimálnu veľkosť na predaj sa v Bretónsku a najmä v kraji Bigoudin znížila, nebolo to tak v prípade stredomorských regiónov. Kontrolóri Spoločenstva si všimli nedostatok kontrol zameraných na zabránenie predaja rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť počas vykládky a poznamenali, že nie vo všetkých prípadoch porušenia bola spísaná úradná správa. Napriek opatreniam prijatým francúzskymi orgánmi od roku 1998 na zlepšenie kontrol nedokázala Komisia preukázať, že tieto opatrenia mali reálny účinok. Naopak, mala dôvod veriť, že to tak nie je. Na to, aby mohla vyvodiť záver, že porušovanie bolo vskutku ukončené, museli by jej byť poskytnuté úplné a vyčerpávajúce informácie o všetkých kontrolách uskutočnených v rokoch 2001, 2002 a 2003 v prípade rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť a najmä v prípade merlúzy. Počas pojednávania Komisia dodala, že náležité dodržiavanie nariadenia č. 2847/93 vyžaduje, aby sa sledoval celý reťazec činností týkajúcich sa rybolovu, a že sledovanie vykládok je v uvedenej sérii udalostí osobitne dôležité. Informácie a údaje poskytnuté francúzskou vládou nie sú dostatočne určité na to, aby bolo možné vyvodiť záver, že porušovania boli ukončené.

26. Vo svojej replike francúzska vláda poskytuje čísla o kontrolách na mori a na pevnine za roky 2001 až 2003. Z týchto čísiel sa zdá, že došlo k značnému poklesu oboch typov kontrol v roku 2003 v porovnaní s dvoma predchádzajúcimi rokmi. Pokles kontrol na mori v roku 2003 bol vysvetľovaný nasadením námorných plavidiel na boj so znečistením po potopení ropného tankera Prestige. Podľa francúzskej vlády nastal pokles kontrol na pevnine kvôli zlepšeniu disciplíny zo strany rybárov, čo si tiež všimli kontrolóri Komisie počas neohlásenej návštevy v júni 2003. Pri uvedenej príležitosti neboli zaznamenané žiadne ryby nedosahujúce minimálnu veľkosť. Údaje o uložených sankciách tiež ukazovali zníženie v roku 2001 vo vzťahu k roku 2002. Toto bolo spôsobené zákonom o amnestii( ), ktorý odpustil sankcie tým osobám, ktorým boli uložené pokuty nižšie ako 750 EUR, a tým osobám, ktorým bola uložená vyššia pokuta, odpustil sankcie až po riadnom zaplatení uložených pokút. Pokuty uložené vo vzťahu k porušeniam pravidiel o veľkosti rýb boli značne vyššie.

27. Počas pojednávania francúzska vláda odpovedala na pripomienku Komisie, že hoci uznáva, že vykladanie merlúzy nedosahujúcej minimálnu veľkosť sa znížilo v oblasti, ktorá ju zaujíma najviac, teda v kraji Bigoudin v Bretónsku, problém však zostáva v oblasti stredomorského pobrežia. Poznamenáva, že keďže v čase rozsudku Súdneho dvora z 11. júna 1991 sa na rybolov v Stredomorí neuplatňovali žiadne konkrétne opatrenia na zachovanie zdrojov, skutočnosť, že dodržiavanie nariadenia č. 2847/93 ešte nie je v uvedenom regióne uspokojujúce, nemožno považovať za nevykonanie rozsudku Súdneho dvora.

V – Posúdenie

A – Úvodné poznámky: povinnosť vykonať rozsudok v kontexte spoločnej politiky rybolovu

28. Pred začatím posudzovania opatrení prijatých Francúzskou republikou na to, aby dodržala príslušné ustanovenia práva Spoločenstva o rybolove po rozsudku Súdneho dvora z 11. júna 1991, problém, o ktorý ide v tejto veci, treba najskôr umiestniť do jeho vlastného kontextu, t. j. kontextu dôležitosti vykonávania ustanovení práva Spoločenstva, najmä v oblasti spoločnej politiky rybolovu.

29. Vo všeobecnom zmysle je právny poriadok Spoločenstva, hoci je autonómny, závislým právnym poriadkom v tom rozsahu, že vo väčšine oblastí závisí od úsilia členských štátov zabezpečiť plné dodržiavanie povinností, ktoré ukladá hospodárskym subjektom. Členské štáty majú všeobecnú povinnosť podľa článku 10 ES prijať všetky opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie toho, aby bolo právo Spoločenstva uplatňované a vymáhané účinne a aby bol dosiahnutý jeho „effet utile“. Konkrétne, členské štáty musia zabezpečiť, aby existoval primeraný regulačný rámec na uplatňovanie a vykonávanie opatrení Spoločenstva, aby boli menované príslušné orgány, aby boli sprístupnené dostatočné zdroje a aby boli podniknuté vhodné kroky proti osobám dopúšťajúcim sa protiprávneho konania. Keď je snaha o vykonávanie v členských štátoch nedostatočná, bude nemožné dosiahnuť ciele príslušných ustanovení práva Spoločenstva viac menej jednotným spôsobom v celom Spoločenstve.

30. Hoci členské štáty požívajú veľkú mieru voľnej úvahy pri určení toho, ako tento cieľ dosiahnuť, Súdny dvor vo svojej judikatúre zaviedol určité štandardy týkajúce sa procesných pravidiel, ktoré sa uplatňujú na vymáhanie práv a povinností podľa práva Spoločenstva. Konkrétnejšie, v dlhodobo ustálenej judikatúre vyslovil, že také pravidlá nesmú byť menej priaznivé, ako sú pravidlá upravujúce obdobné vnútroštátne konania (zásada rovnocennosti), a nesmú spôsobiť to, že by bol výkon práv priznaných právom Spoločenstva vlastne nemožný alebo prehnane ťažký (zásada efektivity)( ). Ďalej Súdny dvor objasnil, že povinnosti spočívajúce na členských štátoch podľa článku 10 ES týkajúce sa vymáhania práva od nich vyžadujú, aby zabezpečili, „že porušenia práva Spoločenstva sú sankcionované za podmienok, tak procesných, ako aj hmotnoprávnych, ktoré sú analogické podmienkam uplatniteľným na porušenia vnútroštátneho práva obdobnej povahy a dôležitosti a ktoré v každom prípade spôsobujú, že pokuta je účinná, primeraná a odstrašujúca. Okrem toho, vnútroštátne orgány musia postupovať v prípade porušení práva Spoločenstva s rovnakou pozornosťou, akú upriamujú na vykonávanie zodpovedajúcich vnútroštátnych právnych predpisov“( ).

31. Prísne dodržiavanie týchto všeobecných povinností týkajúcich sa účinného uplatňovania a vykonávania opatrení Spoločenstva je osobitne dôležité v kontexte spoločnej politiky rybolovu (ďalej len „SPR“) z niekoľkých dôvodov. Tieto dôvody sa týkajú povahy rybolovu ako hospodárskej činnosti, skutočnosti, že zdroje rýb vo vodách Spoločenstva musia byť považované za spoločné zdroje členských štátov, vzájomnej závislosti medzi záujmami členských štátov v tejto oblasti a morálneho hazardu, ktoré je obsiahnuté v uložení obmedzení na využívanie zdrojov.

32. Riadenie takých prírodných zdrojov, ako sú zdroje rýb, zahŕňa zosúladenie (krátkodobých) hospodárskych záujmov zameraných na ich maximálne využívanie na jednej strane a záujmu na udržaní zdrojov na biologicky a ekologicky prijateľnej úrovni na druhej strane tak, aby sa zabezpečilo ich využívanie v dlhšom období. Toto základné napätie je tiež vyjadrené článkom 2 nariadenia Rady (ES) č. 2371/2002 z 20. decembra 2002 o ochrane a trvalo udržateľnom využívaní zdrojov rybného hospodárstva v rámci spoločnej politiky v oblasti rybolovu( ), podľa ktorého je hlavným cieľom SPR „zabezpeč[iť] také využívanie živých vodných zdrojov, ktoré umožnia trvalo udržateľné ekonomické, environmentálne a sociálne podmienky“. V tejto formulácii je pojem udržateľnosť základnou zásadou. Preto je jednou zo zvláštností rybolovu ako hospodárskej činnosti to, že výrobok je tiež zdrojom výroby. Je obnoviteľným zdrojom. To znamená, že existuje prirodzená, biologicky udržateľná hranica úrovne využívania zásob rýb. Ak nie sú dodržiavané opatrenia určené na obmedzenie rybolovu alebo na ochranu stavov mláďat, nevyhnutne to z dlhodobého hľadiska ovplyvní rozmnožovaciu schopnosť rýb. Tento základný fakt vysvetľuje, prečo boli podrobné pravidlá o kontrolách a vymáhaní neoddeliteľnou súčasťou SPR od samého začiatku.

33. Súdny dvor tiež podčiarkol potrebu prísneho dodržiavania opatrení na zachovanie zdrojov v odvetví rybolovu s cieľom udržať produkčnú schopnosť z dlhodobého hľadiska, keď poznamenal, že „dodržiavanie povinností vyplývajúcich pre členské štáty z pravidiel Spoločenstva má zásadný význam pre zabezpečenie ochrany a riadenia zásob rýb tak, aby sa zabezpečila ochrana miest rybolovu, zachovanie biologických zdrojov mora, ich vyvážené využívanie na trvalom základe a za primeraných hospodárskych a spoločenských podmienok“( ). Rovnako uviedol, že „ak by sa príslušné orgány členského štátu mali systematicky zdržiavať podniknutia krokov proti osobám zodpovedným za… porušenia, tak ochrana, ako aj riadenie zdrojov rybolovu, ako aj jednotné uplatňovanie spoločnej politiky rybolovu by bolo ohrozené“( ).

34. Zásoby rýb treba považovať za spoločný zdroj členských štátov, ktorý má byť riadený všetkými v záujme všetkých. Nedostatočné dodržiavanie opatrení Spoločenstva na zachovanie zdrojov v jednom členskom štáte automaticky ovplyvňuje záujmy [priemyslu rybolovu v] ostatných členských štátoch. Inými slovami, existuje vysoký stupeň vzájomnej závislosti v tomto odvetví, z čoho vyplýva „spoločná zodpovednosť“( ) členských štátov sledovať systém kvót výlovu a vykonávať ustanovenia zamerané na ochranu zdrojov rýb pred nadmerným využívaním.

35. Jedným ďalším aspektom tejto vzájomnej závislosti je to, že dosiahnutie cieľov SPR zjavne závisí v prvom rade na spolupráci priemyslu rybolovu. Možno predpokladať, že ochota akceptovať a dodržiavať obmedzenia uvalené na činnosť rybolovu bude väčšia vtedy, ak sa môžu rybári spoľahnúť na to, že obmedzenia sú vymáhané rovnako všetkými členskými štátmi, a v dôsledku toho fungujú za podmienok porovnateľných s podmienkami, ktorým podliehajú ich konkurenti z ostatných členských štátov. Rozdiely v spôsobe, akým sú ustanovenia SPR vykonávané členskými štátmi, môžu byť vnímané ako diskriminujúce, vedúce k skresľovaniu hospodárskej súťaže. Rovnosť pri vymáhaní práva je jedným aspektom rovnakých podmienok („level playing field“), za ktorých by mali byť schopní pôsobiť.

36. Ďalej si treba uvedomiť, že ak je rybolov obmedzený z dôvodov zachovania zdrojov, vzniká morálny hazard nedodržania práva. Vzácnosť vyplývajúca zo skutočnosti, že možno vyložiť menšie množstvá rýb, bude viesť k vyšším cenám, ktoré samy osebe spôsobia to, že porušovanie predmetných pravidiel bude pre rybárov ziskové. Uloženie obmedzení teda vytvára hospodársky podnet na pokračovanie vo využívaní zdrojov, ktoré sú už pod tlakom. Toto samo osobe je dôvodom na zvýšenie úsilia o dozor a vymáhanie v prípade rybolovu, ktorý je ohrozený nadmerným využívaním.

37. Tieto pripomienky ukazujú, že dostatočný dohľad a vymáhanie v odvetví rybolovu sú životne dôležité na zabezpečenie toho, aby boli zdroje rýb využívané udržateľným spôsobom. Keďže nedostatočnosť v tomto ohľade má vplyv na zachovanie zdrojov, ktoré sú spoločné všetkým členským štátom, ich snaha o vymáhanie musí spĺňať vysoké štandardy. To znamená, že povinnosti uložené členským štátom nariadením č. 2847/93 musia byť vykladané prísne.

38. Článok 1 nariadenia č. 2847/93 posudzovaný ako celok vyžaduje od členských štátov, aby „prij[ali]… vhodné opatrenia na zabezpečenie efektívnosti tohto systému“ zriadeného „kvôli zabezpečeniu dodržiavania pravidiel spoločnej politiky rybolovu“. Článok 2 dodáva, že majú sledovať rybárske činnosti a s nimi súvisiace činnosti a kontrolovať rybárske plavidlá a vyšetrovať všetky činnosti umožňujúce overenie uplatňovania nariadenia vrátane činností vykladania a predaja rýb. Napokon článok 31 zaväzuje členské štáty prijať vhodné opatrenia proti fyzickým a právnickým osobám, ktoré nerešpektovali pravidlá SPR, a buď pripraviť zodpovedné osoby o hospodársky prospech vyplývajúci z porušení pravidiel SPR, alebo prijať opatrenia „úmerné závažnosti týchto prípadov porušovania, ktoré budú efektívne odrádzať od ďalších priestupkov rovnakého druhu“.

39. Výsledok, ktorý má byť dosiahnutý členskými štátmi podľa nariadenia č. 2847/93, je preto zabezpečiť to, aby boli ich činnosti dozoru a výkonu vskutku efektívne. Slovo „efektívne“ treba v tomto kontexte chápať tak, že znamená existencie vierohodnej pravdepodobnosti, že v prípade nedodržania práva budú rybári podstupovať veľké riziko odhalenia a uvalenia sankcií, ktoré by ich prinajmenšom pripravili o akýkoľvek hospodársky prospech dosiahnutý porušením ustanovení o rybolove. Kontrolné úsilie a hrozba represívnych krokov musia vytvárať dostatočný tlak na to, aby bolo nedodržiavanie pravidiel hospodársky nepríťažlivé, a preto zabezpečiť, aby situácia predvídaná príslušnými ustanoveniami o rybolove bola v praxi uskutočňovaná.

40. Toto je štandard, ktorý treba uplatniť pri posudzovaní toho, či údajné porušenie pravidiel Francúzskou republikou stále pretrváva.

B – Dva všeobecné body: deň položenia prejudiciálnej otázky a dôkazy

41. Po prvé, v konaní podľa článku 228 ods. 2 ES sa musí o otázke, či členský štát nesplnil svoje povinnosti, rozhodnúť s prihliadnutím na situáciu prevládajúcu v uvedenom členskom štáte na konci obdobia stanoveného v odôvodnenom stanovisku vydanom Komisiou. V tejto veci Komisia adresovala úvodné odôvodnené stanovisko Francúzskej republike 14. apríla 1996. To bolo doplnené druhým odôvodneným stanoviskom zo 6. júna 2000. Keďže lehota stanovená v tomto neskôr uvedenom dokumente na ukončenie porušovania bola dva mesiace, okamih na určenie toho, či Francúzska republika splnila svoju povinnosť podľa článku 228 ods. 1 ES vykonať rozsudok Súdneho dvora z 11. júna 1991, je 6. august 2000( ).

42. Z tohto vyplýva, že na účely určenia, či údajné porušovanie pretrváva alebo nie, nemožno vôbec brať do úvahy vývoj od uvedeného dňa.( ) Taký vývoj je však relevantný pri posudzovaní toho, či je účelné uložiť paušálnu pokutu alebo periodickú platbu penále, ako to upravuje článok 228 ods. 2 tretí odsek, ES. K tomuto aspektu sa vrátim nižšie.

43. Druhý bod sa týka dôkazov. Tvrdenie Komisie týkajúce sa nedostatočnosti kontrol a krokov podniknutých v prípade porušení pravidiel Spoločenstva o minimálnej veľkosti rýb je založené zväčša na správach (založených v spise) spísaných kontrolórmi rybolovu Spoločenstva na ich pravidelných overovaniach na mieste, v pobrežných regiónoch vo Francúzsku. Tieto správy pokrývajú obdobie od mája 1994 do júla 2003.

44. Francúzska vláda namieta skutočnosť, že Komisia sa obmedzuje na tvrdenie, že opatrenia prijaté francúzskymi orgánmi s cieľom ukončiť zostávajúce porušenia boli neprimerané, bez toho, aby označila, ktoré opatrenia by boli vhodné. Tiež sa sťažuje, že Komisia jednoducho odmietla ňou poskytnuté fakty a údaje ako nepostačujúce bez toho, aby ich vyvrátila, zatiaľ čo je na Komisii, aby preukázala, že dotknutý členský štát stále porušuje svoje povinnosti vyplývajúce zo Zmluvy( ). Navyše tvrdí, že so správami kontrolórov rybolovu Komisie, o ktoré sa Komisia opiera, nebola nikdy oboznámená, a teda nemala príležitosť reagovať na zistenia v týchto správach. Podľa jej názoru rozličné argumenty predložené Komisiou nie sú podporené presnými faktmi a sú založené na jednoduchých domnienkach, čo im dáva subjektívny nádych.

45. Je pravdou, že určenie porušenia v zmysle článkov 226 ES a 228 ES musí byť založené na objektívnom zistení( ), že členský štát nesplnil svoje povinnosti zo Zmluvy alebo sekundárnych právnych predpisov. V tomto ohľade je otázkou to, či informácie obsiahnuté v správach kontrolórov rybolovu Spoločenstva sú dostatočné na to, aby predstavovali také objektívne zistenie.

46. Za okolností tohto prípadu vskutku považujem správy za spoľahlivý zdroj týkajúci sa situácie v prípade praxe dozoru vo francúzskych prístavoch a na aukciách, ktoré navštívili kontrolóri. Brané ako celok, tieto správy poskytujú celostný a konzistentný obraz praxe sledovania dodržiavania opatrení Spoločenstva na zachovanie zdrojov vo Francúzskej republike za posledných 10 rokov. Hoci francúzska vláda uvádza, že správy samotné jej neboli zaslané, správy naozaj obsahujú záznamy o stretnutiach, na ktorých sa podávali informácie o uskutočnených kontrolách, počas ktorých boli príslušné vnútroštátne orgány informované o výsledkoch overovacích návštev. Ďalej možno pripomenúť, že Súdny dvor prijal podobné správy kontrolórov Spoločenstva vo svojom rozsudku z 11. júna 1991 ako dôkazy porušovania nariadení o kontrolách, berúc do úvahy skutočnosť, že francúzska vláda mala správy spísané svojimi vlastnými útvarmi v prípade predmetných kontrol, a preto mohla napadnúť správnosť zistení kontrolórov Spoločenstva( ).

C – Prvá výhrada: nedostatočnosť kontrol

47. K prvej výhrade Komisie francúzska vláda poznamenáva, že od rozsudku Súdneho dvora z 11. júna 1991 neprestala v posilňovaní svojich dozorných kapacít. V tomto kontexte poukazuje najmä na tri aspekty: a) rast počtu kontrol; b) prijatie plánov kontrol a c) skutočnosť, že počas návštevy kontrolórov rybolovu Spoločenstva v septembri 2002 neboli nájdené žiadne ryby nedosahujúce minimálnu veľkosť.

48. Komisia odpovedá, že údaje týkajúce sa zvýšenia počtu kontrol sa vzťahovali na kontroly na mori a že tieto kontroly nie sú tak vhodné ako sledovanie vyložených úlovkov a rýb predaných na dražbách. Hoci Komisia privítala prijatie plánov kontrol z roku 2001 a 2002, poznamenáva však, že tie nemôžu samotné ukončiť porušovanie, pretože to závisí od spôsobu, akým sú v praxi vykonávané. Komisia nebola schopná určiť, že situácia sa vskutku zlepšila. Čo sa týka skutočnosti, že žiadne ryby nedosahujúce minimálnu veľkosť neboli nájdené počas misie zo septembra 2002, Komisia naznačuje, že predmetom tejto misie bolo riadenie kvót rýb a že tento fakt nemôže byť považovaný za zistenie vyplývajúce z uvedeného vo vzťahu k sledovaniu dodržiavania pravidiel o rybách nedosahujúcich minimálnu veľkosť.

49. Francúzska vláda namieta proti tomu, že Komisia nevysvetľuje, prečo sú kontroly na mori menej efektívne ako na pevnine, a považuje jej argumenty vzťahujúce sa na jej prvú výhradu za nesúdržné a nepodložené. Poukazuje na to, že plány kontrol z roku 2001 a 2002 upravujú uskutočňovanie kontrol vo všetkých fázach výrobného reťazca tak na mori, ako aj na pevnine a vo všetkých fázach komerčného využívania. Zvýšenie v počte kontrol je potvrdené údajmi vzťahujúcimi sa k obdobiu od septembra 2001 do februára 2002. Francúzska vláda tvrdí, že odpoveď Komisie týkajúca sa predmetu misie zo septembra odporuje faktu, že sa opiera o zistenia presne tejto misie na dokázanie slabosti kontrol.

50. Nariadenie č. 2847/93 požaduje od členských štátov efektívne sledovanie všetkých činností týkajúcich sa rybolovu od lovu po komerčné využitie. Treba uznať, že Francúzska republika prijala také rôzne opatrenia zamerané na zlepšenie sledovania dodržiavania ustanovení SPR vo všeobecnosti, ako je zvýšenie kontrol na mori, vyčlenenie dodatočných zdrojov na sledovanie, reorganizovanie jej útvarov vnútornej kontroly, zlepšenie jej právneho rámca a vypracovanie plánov kontrol, programov a obežníkov inštruujúcich úradníkov v regiónoch sledovať dodržiavanie pravidiel Spoločenstva o minimálnej veľkosti rýb. Hoci sú však také opatrenia zjavne nevyhnutné na dosiahnutie cieľov nariadenia o kontrolách, možno ich považovať za efektívne iba vtedy, keď ako som na to poukázal v bode 39 týchto návrhov, vyúsťujú v praxi do situácie, ktorá zodpovedná situácii predvídanej ustanoveniami SPR.

51. Na uistenie sa o tom, že je to tak, predstavujú správy kontrolórov rybolovu Spoločenstva cenný zdroj informácií. Tieto správy obsahujú mnohé a opakované náznaky nesledovania dodržiavania predpisov efektívnym a účinným spôsobom v horeuvedenom zmysle. Hoci zaznamenávajú zlepšenia v právnom rámci a úsilie o zlepšenie sledovania, sústavne zaznamenávajú vykladanie a predaj na dražbách rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť, najmä v Bretónsku, v kraji Bigoudin, ale tiež v iných regiónoch, ako je Normandia a Stredomorie. V niektorých prípadoch k tomu došlo za neprítomnosti vnútroštátnych orgánov príslušných na zisťovanie porušení ustanovení o rybolove. V iných prípadoch boli vnútroštátni úradníci prítomní, ale nepodnikli kroky proti osobám dopúšťajúcim sa protiprávneho konania. Vo všeobecnosti bolo viac ako jedenkrát zaznamenané, že kvalita a úroveň kontrol bola nízka, že existoval nedostatok ľudských zdrojov a že vtedy, keď boli kontroly uskutočňované, boli uskutočňované neefektívne. Pri istej príležitosti bolo tiež hlásené, že vzhľadom na politickú citlivosť problému dostali vnútroštátni kontrolóri ústne inštrukcie, aby konali iba proti vykladaniu a predaju extrémnych prípadov merlúzy nedosahujúcej minimálnu veľkosť (pod 17 cm), ale aby povolili predaj merlúzy nedosahujúcej minimálnu veľkosť nad uvedenou úrovňou. Bolo tiež poukázané na existenciu tichej dohody medzi rybármi a orgánmi dovoľujúcej vykladanie merlúzy nedosahujúcej minimálnu veľkosť. Skutočnosť, že existoval trh pre merlúzu nedosahujúcu minimálnu veľkosť, bola preukázaná používaním zdrobneniny pre merlúzu (merlu), „merluchon“ alebo „merluchon friture“, zvyčajne na dražbe predávanej pod osobitným kódom „00“ v rozpore s pravidlami Spoločenstva o štandardoch obchodovania pre produkty rybolovu.

52. Na tomto základe sa mi zdá byť úplne opodstatnené, že kontrolóri Spoločenstva ako svoj všeobecný dojem hlásili, že francúzske orgány preukazovali tolerantný alebo zhovievavý prístup k sledovaniu dodržiavania ustanovení Spoločenstva o veľkosti rýb. Pri namietaní francúzskej vlády, že Komisia zakladá svoju argumentáciu na predpokladoch, bol by som toho názoru, že skutočnosť, že ryby nedosahujúce minimálnu veľkosť mohli byť sústavne vykladané a predávané, jasne svedčí o nedostatočnom a neefektívnom kontrolnom úsilí.( ) Navyše je významné, že v jednej fáze konania pred podaním žaloby Francúzska republika samotná uznala vo svojej korešpondencii s Komisiou, že problém v kraji Bigoudin bol „zvyškový“.

53. Pokračujúca existencia tejto neuspokojujúcej situácie bola potvrdená správou nasledujúcou po návšteve pobrežia Bretónska v júni 2001, t. j. po uplynutí lehoty v dodatočnom odôvodnenom stanovisku. Budem citovať hlavné závery v tejto správe:

– „Hoci veľmi malá merlúza (pod 20 cm) už nie je komerčne využívaná v oblasti kraja Bigoudin, merlúza nedosahujúca minimálnu veľkosť je tam sústavne vykladaná, predávaná na dražbách a ďalej komerčne využívaná.

– Zdroje dostupné na účely kontrol v oblasti kraja Bigoudin sú jasne nedostačujúce.

– Dokonca aj keď sú zodpovedné orgány prítomné počas vykládky, neuskutočňujú účinné kontroly vykládky.

– Nedostatočná pozornosť sa venuje sťahovaniu rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť z hľadiska komerčného využívania.

– Postupy klasifikácie v Le Guilvinec a Lesconsil obsahujú používanie označení NT a 00 pre merlúzy najmenšej veľkosti, ktoré už boli vytriedené pred vykládkou.

– Kontrola činností dražieb nie je vykonávaná primerane. …“

54. Séria správ spísaných v posledných 10 rokoch podľa môjho názoru nezaznamenáva len izolované incidenty. Svedčia o štrukturálnej situácii, ktorá trvá počas mnohých rokov, najmä v regióne Bretónska, kraji Bigoudin. Čo je na účely tohto konania dôležitejšie, táto situácia stále existovala na konci lehoty stanovenej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku zo 6. júna 2000.

55. Pri tvrdení, že sa ukončilo údajné porušovanie, francúzska vláda poukazuje na svoje zvýšené úsilie o dozor na mori, na všeobecné plány kontrol z roku 2001 a 2002 a na osobitný plán kontrol z roku 2002 zameraný na ryby nedosahujúce minimálnu veľkosť a na skutočnosť, že počas návštevy kontrolórov rybolovu Spoločenstva v septembri 2002 neboli zaznamenané žiadne ryby nedosahujúce minimálnu veľkosť.

56. Žiaden z týchto argumentov podľa môjho názoru nie je dostatočný na to, aby poprel dôkazy poskytnuté správami kontrolórov rybolovu Spoločenstva. Keď francúzska vláda namieta, že Komisia iba tvrdí, že kontroly na mori sú menej účinné ako kontroly na pevnenie, tento bod možno zamietnuť ako irelevantný, pretože článok 2 ods. 1 nariadenia č. 2847/93 zaväzuje členské štáty nie len vykonávať kontroly rybárskych plavidiel, ale aj vyšetrovať všetky činnosti umožňujúce overovanie vykonávania uvedeného nariadenia vrátane vykladania, predaja, prepravy a skladovania rýb. Od členských štátov sa preto vyžaduje, aby vykonávali kontroly tak na mori, ako aj na pevnine bez ohľadu na ich vlastné posúdenie toho, ktorý typ dozoru je viac alebo menej účinný. K plánom kontrol z roku 2001 a 2002 by som poznamenal, že na to, aby mohli prispieť k ukončeniu údajného porušovania, musí byť preukázané, že sú v praxi účinné. V každom prípade tieto plány boli prijaté až po uplynutí lehoty uloženej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku, takže už pre tento jeden dôvod ich nemožno brať do úvahy.( ) Z rovnakého dôvodu s vecou nesúvisí odkaz na návštevu zo septembra 2002.

57. Vcelku z dokumentov a informácií predložených Súdnemu dvoru vychádza najavo, že Francúzska republika začala prijímať opatrenia na vykonanie rozsudku Súdneho dvora z 11. júna 1991 iba postupne a že plány kontrol boli prijaté vo veľmi neskorej fáze. Z opakovaných správ o vykládke a predaji merlúzy nedosahujúcej minimálnu veľkosť je jasné, že opatrenia, ktoré prijala, neboli účinné z hľadiska zabezpečenia dodržiavania ustanovení práva Spoločenstva o veľkosti rýb. V rokoch, ktoré sú predmetom sporu, došlo k poklesu stavu merlúzy, čo viedlo k podstatnému zníženiu celkových prípustných výlovov pre merlúzu ku koncu roka 2000, prijatiu osobitných opatrení na zachovanie zdrojov a prijatiu programu na obnovu zdrojov merlúzy. Za takých okolností majú členské štáty osobitnú zodpovednosť vymáhať príslušné opatrenia na zachovanie zdrojov.

58. Na základe horeuvedeného som názoru, že Francúzska republika tým, že dostatočne nesledovala dodržiavanie technických opatrení na zachovanie zdrojov v prípade minimálnej veľkosti rýb v súlade s článkom 1 ods. 2 a článkom 2 ods. 1 nariadenia č. 2847/93 k 6. augustu 2000, nevykonala rozsudok Súdneho dvora z 11. júna 1991 na konci lehoty stanovenej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku zo 6. júna 2000.

59. Vzhľadom na skutočnosť, že táto žaloba bola podaná podľa článku 228 ods. 2 ES a Komisia požiadala, aby bola uložená pravidelná platba penále počnúc dňom vyhlásenia rozsudku v tejto veci až do času, keď bude Francúzska republika úplne dodržiavať predmetné povinnosti, treba ďalej zvážiť, či je súčasná situácia v súlade s nariadením č. 2847/93.

60. Od uplynutia lehoty stanovenej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku preukazuje prijatie plánov kontrol v rokoch 2001 a 2002, že problém sledovania dodržiavania opatrení Spoločenstva na zachovanie zdrojov je vo Francúzskej republike na politickej úrovni braný vážnejšie. Ako som už poznamenal, otázkou je, či vykonávanie týchto plánov (o ktorých treba povedať, že boli prijaté mimoriadne neskoro, berúc do úvahy dobu trvania porušenia) vyústilo do situácie, ktorá je v súlade so situáciou predvídanou ustanoveniami práva Spoločenstva o ochrane zásob rýb.

61. Informácie poskytnuté Komisiou ako odpoveď na písomné otázky položené Súdnym dvorom naznačujú, že hoci sa situácia v kraji Bigoudin zlepšila, problémy stále pretrvávajú v iných pobrežných regiónoch, najmä v regióne Stredomoria. Francúzska republika na druhej strane odkazuje na údaje, ktoré ukazujú klesajúci trend v množstve kontrol uskutočnených na mori a na pevnine v roku 2003 v porovnaní s rokom 2002. Keď pripisuje zníženie množstva kontrol na pevnine zlepšeniu disciplíny zo strany rybárov, považujem toto tvrdenie za vzájomne protikladné. Ak sa dodržiavanie nariadení Spoločenstva o rybolove v kraji Bigoudin zlepšilo ako výsledok účinnejšieho sledovania, zdalo by sa logickejšie udržiavať monitorovacie úsilie na uvedenej úrovni, najmä v regióne, kde bolo nadmerné využívanie zdrojov merlúzy všeobecne na danom mieste rozšírené počas viac ako desaťročia.

62. Francúzska vláda počas pojednávania poznamenala, že zatiaľ čo Komisia je názoru, že situácia sa v kraji Bigoudin zlepšila, teraz je zjavne znepokojená kontrolami uskutočňovanými v regióne Stredomoria. Podľa jej názoru však nemožno uvedený problém považovať za nevykonanie rozsudku Súdneho dvora z 11. júna 1991, pretože opatrenia Spoločenstva na zachovanie zdrojov pre uvedený región boli prijaté až niekoľko rokov po rozsudku.

63. V tomto bode by som poukázal na to, že vo svojom rozsudku z 11. júna 1991 Súdny dvor určil, že Francúzska republika si nesplnila svoje povinnosti vyplývajúce jej z v tom čase účinných nariadení o kontrolách, nariadenia č. 2057/82/EHS a nariadenia č. 2241/87/EHS. Treba si uvedomiť, že SPR sa počas času vyvíja tak z hľadiska miestnej pôsobnosti, ako aj z hľadiska vecnej pôsobnosti vo svetle vývoja v odvetví rybolovu a stavu zásob rýb. Hoci z hmotnoprávneho hľadiska povinnosti sledovať a vymáhať dodržiavanie opatrení na zachovanie zdrojov zjavne nasledujú rozsah pôsobnosti týchto opatrení v určitom čase, tieto povinnosti sú samostatne existujúcimi povinnosťami. Výhrady Komisie sú zamerané na nedostatočnosť kontrol ako takých. Toto bolo najdôraznejšie ilustrované poukázaním na sledovanie rybolovu vzťahujúceho sa na merlúzu nedosahujúcu minimálnu veľkosť najmä v kraji Bigoudin. Predmetom tak veci C‑64/88, ako aj tejto veci však zostáva nedostatočnosť kontrol. Zistenie Súdneho dvora v jeho rozsudku z 11. júna 1991 sa týkalo nedostatku snahy o sledovanie v prípade v tom čase účinných ustanovení o rybolove bez ohľadu na územnú pôsobnosť týchto ustanovení. Skutočnosť, že ustanovenia, ktoré sú predmetom povinností kontroly, sa samotné môžu zmeniť, neovplyvňuje základnú povinnosť sledovať dodržiavanie týchto ustanovení a vymáhať ich. Argument francúzskej vlády, že situáciu v regióne Stredomoria nemožno brať do úvahy, čo je navyše bod, na ktorý skôr nepoukazovala, hoci bol nastolený Komisiou počas konania pred podaním žaloby (pozri bod 18 týchto návrhov), preto považujem za irelevantný na účely posúdenia toho, či porušenie stále existuje alebo nie.

64. Podľa poslednej informácie v spise týkajúcej sa súčasnej situácie nenašli kontrolóri Spoločenstva žiadne ryby nedosahujúce minimálnu veľkosť počas návštevy v kraji Bigoudin v júni 2003. Hlásili však nápadný nedostatok kontrol pri vykládke, ktorá je asi najdôležitejším okamihom z hľadiska sledovania v reťazci činností rybolovu. K obdobným postrehom sa došlo aj v regióne Stredomoria po návštevách z mája a júla 2003, kde boli pozorované merlúzy nedosahujúce minimálnu veľkosť. Na druhej strane, keď bola jedna z týchto misií sčasti zameraná na dodržiavanie minimálnej veľkosti červeného tuniaka, neboli nájdené žiadne druhy nedosahujúce minimálnu veľkosť.

65. Komisia vo svojej odpovedi na písomné otázky položené Súdnym dvorom uvádza, že nebola schopná určiť, že plány kontrol prijaté francúzskymi orgánmi mali skutočný účinok. Na základe posledných správ svojich kontrolórov rybolovu je naklonená domnievať sa, že opak je pravdou. V rovnaký okamih tvrdí, že na to, aby bola schopná vyvodiť záver, že porušovanie bolo ukončené, by jej museli byť poskytnuté presné a vyčerpávajúce informácie týkajúce sa mnohých otázok.

66. V tejto veci už bolo preukázané, že na konci lehoty stanovenej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku Francúzska republika ešte nevykonala rozsudok Súdneho dvora z 11. júna 1991. Na základe informácií dostupných Súdnemu dvoru a vzhľadom na štrukturálnu predlžovanú povahu tohto porušovania nemožno nezvratne určiť, že Francúzska republika v tento okamih, na ktorý nemožno nazerať izolovane od minulej situácie, uviedla svoju prax sledovania dodržiavania opatrení Spoločenstva na ochranu zdrojov v oblasti rybolovu a prax vymáhania týchto opatrení do súladu so štandardom uloženým nariadením č. 2847/93.

D – Druhá výhrada: nedostatočnosť krokov podniknutých proti osobám dopúšťajúcim sa protiprávnej činnosti

67. V reakcii na druhú výhradu Komisie francúzska vláda poukazuje na zvýšenie množstva stíhaní a na významnosť uložených sankcií.

68. Komisia poznamenáva, že údaje predložené francúzskou vládou sú veľmi všeobecné v tom, že sa týkajú celého francúzskeho územia a že väčšina obvinení sa týka porušení objavených na mori a nevzťahovala sa na lov rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť. Zo štatistiky o trestných konaniach začatých v roku 2001 v prípade vážnych porušení ustanovení SPR sa zdá, že sankcie boli uložené iba v 11 % prípadov týkajúcich sa rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť. Čo sa týka významu uložených sankcií, Komisia nemôže z údajov poskytnutých za rok 2001 vyvodzovať, že je sledovaná prísna prax týkajúca sa vymáhania pravidiel o minimálnej veľkosti rýb. Jediný prípad, v ktorom bola uložená značná pokuta, sa týkal španielskeho plavidla a týkal sa šiestich osobitných porušení, pričom iba jedno z nich bol lov merlúzy nedosahujúcej minimálnu veľkosť. Komisia uznáva, že obežník ministra spravodlivosti zo 16. októbra 2002 adresovaný prokurátorom v pobrežných regiónoch nabádajúci ich na prísny postup voči porušovateľom nariadení týkajúcich sa veľkosti rýb je krokom správnym smerom k ukončeniu porušovania. Samotný však nemôže zaručiť uloženie odstrašujúcich sankcií. Musí sa overiť tak spôsob jeho uplatňovania, ako aj jeho územná pôsobnosť.

69. Francúzska republika uvádza, že vzhľadom na údaje o krokoch podniknutých v prípade porušení, ktoré odhalila v kontexte svojho plánu z roku 2001 na obnovene stavov merlúzy, nemožno zastávať názor, že francúzske orgány nestíhajú porušovateľov ustanovení práva Spoločenstva o veľkosti rýb, najmä vo vzťahu k merlúze. Dodáva, že iba štatistická analýza množstva stíhaní nie je dostatočná na posúdenie účinnosti systému kontrol a vymáhania. Komisia sa jednoducho opiera o jednu takú štatistiku bez toho, aby preukázala, prečo nie sú vnútroštátne opatrenia „vhodn[ými] opatren[iami]“ v zmysle článku 31 nariadenia č. 2847/93. Čo sa týka prísnosti podniknutých krokov, francúzska vláda poznamenáva, že z informácií poskytnutých Komisii je celkom jasné, že porušenia sú stíhané systematicky. Obežník ministra spravodlivosti zo 16. októbra 2002, ktorý uvádza do praxe plán dohľadu nad minimálnou veľkosťou rýb, vyžaduje i) systematické stíhanie porušení; ii) obmedzené použitie možnosti ponúknuť porušovateľom zmier („transaction“) a iii) ukladanie odstrašujúcich sankcií. Dodáva, že porušenia nariadení o morskom rybolove nie je možné ako také amnestovať podľa zákona o amnestii z roku 2002, ale že toto závisí od úrovne pokuty. Prvá správa o uplatňovaní obežníka v období do marca 2003 naznačuje, že je vskutku účinný.

70. Opäť, pri posudzovaní toho, či Francúzska republika ukončila porušovanie podľa tejto druhej výhrady, treba rozlišovať medzi situáciou prevládajúcou na konci lehoty stanovenej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku a súčasnou situáciou.

71. Možno pripomenúť, že v súlade s článkom 31 ods. 1 nariadenia č. 2847/93 majú členské štáty prijať „vhodn[é] opatren[ia]“ vtedy, keď zistili porušenie ustanovení SPR. Pojem „vhodn[é]“ v tomto kontexte môže znamenať len to, že také opatrenia musia byť spôsobilé podnietiť k dodržiavaniu týchto ustanovení, ako už bolo vysvetlené v bodoch 37 až 39 týchto návrhov. Prijaté opatrenia musia byť také, že nielen že majú preventívny účinok konkrétne na tie osoby, ktoré sú zodpovedné za porušovanie, musia tiež mať všeobecnejší preventívny účinok. To je podporené článkom 31 druhým odsekom, ktorý stanovuje, že konania začaté v prípade porušení musia „byť… schopné efektívne pripraviť zodpovedné osoby o hospodársky prospech vyplývajúci z porušovania opatrení spoločenstva alebo vytvárať výsledky úmerné závažnosti týchto prípadov porušovania, ktoré budú efektívne odrádzať od ďalších priestupkov rovnakého druhu“. Posledná časť tohto ustanovenia podľa môjho názoru označuje tento všeobecnejší preventívny účinok.

72. Musím ihneď poukázať na to, že kde anglická jazyková verzia článku 31 ods. 1 nariadenia č. 2847/93 rozlišuje medzi „administrative action“ a „criminal proceedings“, teda vytvárajúc dojem, že druhý odsek (ktorý odkazuje na „proceedings“) sa uplatňuje iba na trestné konanie, väčšina ostatných jazykových verzií toto rozlíšenie nerobí, teda druhý odsek sa uplatňuje na oba typy vymáhania práva. Berúc do úvahy cieľ nariadenia č. 2847/93 účinne zabezpečiť dodržiavanie ustanovení SPR, je zjavné, že tieto ostatné jazykové verzie vyjadrujú význam článku 31 presnejšie.

73. Aby sa dosiahli ciele SPR, porušenia musia podliehať jasnej a vierohodnej politike vymáhania práva. Z toho vyplýva, že porušenia ustanovení práva Spoločenstva o rybolove sú systematicky nasledované buď správnymi, alebo trestnými konaniami vedúcimi k ukladaniu účinných sankcií. Taká politika vymáhania musí mať dostatočnú vierohodnosť, aby pôsobila ako odstrašujúci prostriedok. Potenciálne negatívne dôsledky porušenia ustanovení práva o rybolove musia byť vnímané ako prevažujúce nad hospodárskymi výhodami nerešpektovania týchto pravidiel.

74. V priebehu konania pred podaním žaloby Francúzska republika poskytla Komisii rozličné štatistiky, aby preukázala, že počas rokov nasledujúcich po rozsudku Súdneho dvora z 11. júna 1991 stále viac podnikala kroky proti osobám, ktoré porušili nariadenia o rybolove, a že ukladané sankcie boli prísnejšie. Komisia namietala, že tieto údaje boli príliš všeobecné svojou povahou, lebo sa týkali celého francúzskeho územia a odkazovali na rozličné druhy porušení ustanovení práva o rybolove. Nezaoberali sa konkrétnym problémom, ktorý Komisiu zaujímal, menovite vykladaním a predajom merlúzy nedosahujúcej minimálnu veľkosť na juhozápade Bretónska.

75. Ako poukázala francúzska vláda, účinnosť systému sledovania a vymáhania nemôže byť posudzovaná iba na základe štatistiky. Musí byť určená poukazom na výsledky, na ktorých dosiahnutie je systém naplánovaný. Tu som opäť názoru, že zistenia v správach kontrolórov rybolovu Spoločenstva sú rozhodujúce v situácii existujúcej na konci lehoty stanovenej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku. Hoci údaje poskytnuté Francúzskou republikou obsahujú náznaky zvýšenia v množstve stíhaní porušení a rastúcej prísnosti uložených sankcií, zostáva faktom, že v uvedený okamih nebol základný problém vykladania a predávania rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť, najmä merlúzy v kraji Bigoudin, vyriešený. Toto samé osebe je jasným znamením toho, že úsilie smerujúce k zvýšenému vymáhaniu nebolo účinné vo vyššie naznačenom zmysle.

76. Dodal by som, že pokiaľ sa francúzska vláda sťažuje, že Komisia neoznačila, ktoré opatrenia by boli primerané na ukončenie zvyšných porušovaní, je primárnou povinnosťou dotknutého členského štátu zabezpečiť, aby dodržiaval svoje povinnosti vyplývajúce mu zo Zmluvy a sekundárnych právnych predpisov prostriedkami a zdrojmi, ktoré má k dispozícii.

77. Preto na záver uvádzam, že Francúzska republika tým, že k 6. augustu 2000 nezabezpečila prijatie primeraných opatrení proti fyzickým a právnickým osobám zodpovedným za porušovanie ustanovení spoločnej politiky rybolovu, ako to vyžaduje článok 31 nariadenia č. 2847/93, nevykonala rozsudok Súdneho dvora z 11. júna 1991 na konci lehoty stanovenej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku zo 6. júna 2000.

78. Súčasná situácia týkajúca sa vymáhania práva musí byť posúdená vo svetle informácií poskytnutých oboma účastníkmi konania ako odpoveď na písomné otázky položené Súdnym dvorom, ako boli ďalej objasnené na pojednávaní.

79. Správy Komisie týkajúce sa návštev v roku 2003 obsahujú rozličné náznaky toho, že v rozpore s obežníkom ministra spravodlivosti zo 16. októbra 2002 nie sú po zistení porušenia vždy spísané úradné správy a že v dôsledku toho nie sú tieto prípady ani predložené súdom. Posledné štatistické informácie poskytnuté francúzskou vládou nemožno považovať za úplne reprezentatívne, pretože údaje za rok 2002 boli ovplyvnené zákonom o amnestii, údaje za rok 2003 nie sú úplné a tak či tak nie sú tieto údaje dostatočne konkrétne. Údaje o priemernej úrovni uložených pokút hovoria o účinnejšom prístupe. Zároveň však neposkytujú pohľad na lov, vykladanie alebo prepravu rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť, pretože odkazujú iba na predaj, skladovanie a nákup rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť.

80. Na základe naposledy poskytnutých informácií dospievam k záveru, že nemožno s dostatočnou istotou určiť, že súčasná prax vo Francúzskej republika v prípade vymáhania ustanovení SPR je v súlade s nariadením č. 2847/93. Francúzska republika preto ešte ani v tomto ohľade úplne nevykonala rozsudok Súdneho dvora z 11. júna 1991.

E – Dôsledky týchto zistení

81. Pokiaľ Súdny dvor zistí, že členský štát nevykonal rozsudok vyhlásený v súlade s článkom 226 ES, v ktorom určil, že uvedený členský štát porušil svoje povinnosti vyplývajúce mu zo Zmluvy, môže mu v súlade s článkom 228 ods. 2 tretím odsekom ES uložiť paušálnu pokutu alebo penále.

82. Komisia je názoru, že uloženie opakovanej platby penále je najvhodnejším nástrojom na podnietenie členského štátu čo najrýchlejšie ukončiť porušovanie jeho povinností zo Zmluvy. V súlade s prístupom a metódou výpočtu uvedenými v jej oznámeniach z 21. augusta 1996( ) a 28. februára 1997( ) teraz navrhuje, aby Súdny dvor uložil Francúzskej republike penále vo výške 316 500 EUR denne. Táto suma bola vypočítaná na základe paušálnej sadzby vo výške 500 EUR, ktorá je vynásobená množstvom koeficientov označujúcich závažnosť porušenia (na stupnici od 1 do 20), dobu trvania porušovania (na stupnici od 1 do 3) a platobnou schopnosťou členského štátu (vypočítanú na základe jeho hrubého národného produktu a množstva hlasov v Rade). V tomto prípade Komisia tvrdí, že vzhľadom na vážne dôsledky nedodržiavania pravidiel Spoločenstva o veľkosti rýb na stav zásob je faktor 10 na stupnici pre závažnosť opodstatnený. Poukazuje na to, že zóna južne od Bretónska je zónou rozmnožovania pre merlúzu, a je preto veľmi dôležitá pre udržanie zásob. Berúc do úvahy dobu uplynutú od rozsudku z 11. júna 1991 a zohľadniac nadobudnutie účinnosti článku 228 ods. 2 ES (pôvodne článok 171 ods. 2 ES) z 1. novembra 1993, navrhuje použitie koeficientu 3 na označenie doby trvania porušovania. Keďže platobná schopnosť Francúzskej republiky predstavuje koeficient 21,1, vychádza z toho opakované denné penále vo výške 10 x 3 x 21,1 x 500 EUR = 316 500 EUR.

83. Francúzska republika tvrdí, že v prípade, že Súdny dvor považuje za nevyhnutné uložiť opakovanú platbu penále, suma navrhovaná Komisiou je neprimeraná. Poukazuje na rozsudok Súdneho dvora vo veci Komisia/Grécko( ), v ktorom bol na označenie vážnosti porušenia, ktoré predstavovalo vážne ohrozenie verejného zdravia, použitý koeficient 6. K dobe trvania porušovania tvrdí, že keďže opatrenia prijaté na vykonanie rozsudku Súdneho dvora nemohli mať okamžitý účinok, Súdny dvor by nemal brať do úvahy celé obdobie medzi prvým rozsudkom a rozsudkom v tejto veci.

84. Súdny dvor už objasnil v dvoch rozsudkoch, ktoré do tohto okamihu vyhlásil podľa článku 228 ods. 2 ES, že nemôže byť viazaný návrhmi Komisie k finančným následkom, ktoré treba spojiť s určením, že členský štát nevykonal skorší rozsudok Súdneho dvora( ). Tieto návrhy iba predstavujú užitočný východiskový bod pre Súdny dvor pri vykonávaní jeho voľnej úvahy podľa tohto ustanovenia. Uplatnenie tohto ustanovenia, inými slovami, plne patrí do právomoci Súdneho dvora.

85. Vo svojom posudzovaní som na zistenie toho, či Francúzska republika vykonala rozsudok z 11. júna 1991, rozlišoval medzi situáciou prevládajúcou v dvoch časových okamihoch: situáciou pri uplynutí lehoty stanovenej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku a súčasnou situáciou. Toto rozlíšenie je podľa môjho názoru relevantné pre určenie toho, ako by mal byť v tomto prípade uplatňovaný článok 228 ods. 2 ES.

86. Primárnym cieľom článku 228 ods. 2 ES je zabezpečiť, aby členské štáty v konečnom dôsledku dodržiavali svoje povinnosti zo Zmluvy ukončením porušovaní s čo najmenším možným oneskorením. Treba však zdôrazniť, že otázka uloženia opatrenia finančnej povahy je nastolená iba po tom, čo Súdny dvor už skôr v konaní podľa článku 226 ES určí, že dotknutý členský štát nesplnil svoje povinnosti vyplývajúce zo Zmluvy, a po tom, čo mu bola daná príležitosť v kontexte druhého konania pred podaním žaloby na nápravu situácie, ako to vyžaduje článok 228 ods. 1 ES. V čase medzi prvým rozsudkom a druhým rozsudkom ustaľujúcim, že prvý rozsudok nebol vykonaný, porušenie pretrváva, zvyčajne podkopávajúc účinnosť príslušných pravidiel Spoločenstva a pravdepodobne ovplyvňujúc záujmy iných členských štátov alebo iných účastníkov.

87. Vzhľadom na potenciálne škodlivé následky pretrvávajúceho nedodržiavania povinností zo Zmluvy na dosiahnutie cieľov opatrení prijatých inštitúciami Spoločenstva som názoru, že článok 228 ods. 2 ES musí byť uplatňovaný takým spôsobom, že za určitých okolností sú opatrenia finančnej povahy prispôsobené nie len na to, aby navodili dodržiavanie, ale že tiež musia mať preventívny účinok. V tomto zmysle by mali mať odstrašujúci účinok podobný účinku uvedenému v bode 73 týchto návrhov.

88. Opakovaná platba penále nemusí mať odstrašujúci účinok v prípade budúceho nedodržiavania dotknutých povinností vyplývajúcich z práva Spoločenstva, pretože je to penále, ktoré je svojou povahou podmienečné. Keď členský štát uspeje s dodržiavaním povinností, ktoré zanedbal, pred tým, ako je také penále splatné, konečným výsledkom môže byť to, že nie je uložená žiadna sankcia. Hoci je účinné v tom, že nakoniec dosiahne dodržiavanie povinností, uloženie opakovaných platieb penále preto nemôže byť vždy vhodnou odpoveďou na predmetné porušovanie. Na to, aby malo odstrašujúci účinok, musí byť opatrenie finančnej povahy, ktoré má byť uložené podľa článku 228 ods. 2 ES, založené na všetkých príslušných okolnostiach dotknutého porušenia.

89. V tejto veci som dospel k záveru, že na jednej strane v čase uplynutia lehoty stanovenej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku zo 6. júna 2000 Francúzska republika ešte nevykonala rozsudok Súdneho dvora z 11. júna 1991, a na druhej strane, že hoci boli od uvedeného času uskutočnené zlepšenia pri uplatňovaní nariadenia č. 2847/93, tie ešte nemôžu byť považované za dostačujúce na to, aby predstavovali úplné vykonanie rozsudku.

90. Ako Súdny dvor opakovane rozhodol, hoci v článku 228 ods. 1 ES nebola uvedená žiadna lehota, „dôležitosť okamžitého a jednotného uplatňovania práva Spoločenstva znamená, že proces výkonu musí byť začatý okamžite a dokončený čo najskôr“( ). Berúc do úvahy skutočnosť, že výlov rýb nedosahujúcich minimálnu veľkosť je osobitne škodlivý pre udržateľnosť využívania zdrojov, mohlo by sa očakávať, že po určení tohto porušenia budú francúzske orgány konať rýchlo v súlade s článkom 228 ods. 1 ES tak, aby zabezpečili sledovanie dodržiavania príslušných ustanovení v rámci ich jurisdikcie a aby podnikli vhodné kroky proti porušovateľom týchto ustanovení. Skutočnosť, že kontrolóri rybolovu Spoločenstva zistili počas návštev francúzskych pobrežných regiónov, že ešte v roku 2000 boli ryby nedosahujúce minimálnu veľkosť často za neprítomnosti francúzskych kontrolórov stále vykladané a predávané, je jasným náznakom toho, že povinnosť ukončiť porušovanie „čo najskôr“ nebola v žiadnom prípade dodržaná. Tento záver možno vyvodiť dokonca aj vtedy, ak sa vezme do úvahy skutočnosť, že prijatie opatrení vyžadovaných na úplné uvedenie nariadenia o kontrolách do účinnosti je záležitosťou „longue haleine“, ako to poznamenali francúzske orgány počas jednej fázy konania pred podaním žaloby.

91. Hoci zjavne zaberie nejaký čas, než môže byť situácia v praxi uvedená do súladu s povinnosťami podľa práva Spoločenstva, z dokumentov predložených Súdnemu dvoru sa zdá, že Francúzska republika prijímala opatrenia iba postupne a že najdôležitejšími opatreniami, na ktoré poukazovala Francúzska republika, boli kontrolné programy prijaté v rokoch 2001 a 2002 a inštrukcie vydané prokurátorom zo strany ministra spravodlivosti v októbri 2002, t. j. po začatí tohto konania. Navyše, tieto opatrenia boli zvyčajne administratívno-právnej povahy a nemohli byť v žiadnom prípade kvalifikované ako účinné opatrenia v tom zmysle, ktorý zamýšľali nariadenia o kontrolách. Navyše, francúzske orgány sa primerane nezaoberali konkrétnym problémom, na ktorý ich Komisia opakovane upozorňovala. Považujem prístup francúzskych orgánov v tomto ohľade za vyhýbavý.

92. Nemožno prehliadnuť skutočnosť, že Komisia poskytla Francúzskej republike bohaté príležitosti v kontexte konania pred podaním žaloby na prijatie opatrení nevyhnutných na ukončenie porušovania nariadenia č. 2847/93. Odôvodnené stanovisko bolo vydané až po zhruba piatich rokoch po rozsudku Súdneho dvora z 11. júna 1991 a po ňom nasledovalo o ďalšie štyri roky dodatočné odôvodnené stanovisko, ktoré nebolo z procesného hľadiska nevyhnutné. Počas uvedeného obdobia spolupracovali francúzske orgány s Komisiou iba vo formálnom zmysle tým, že odpovedali na žiadosti o informácie a objasnenia, ale nepodnikli konkrétne kroky smerom k účinnej náprave situácie. Tento nedostatok úprimnej spolupráce, ktorá je vyžadovaná článkom 10 ES( ), považujem za priťažujúcu okolnosť.

93. Štrukturálne nesledovanie a nevymáhanie ustanovení práva Spoločenstva o minimálnej veľkosti rýb zo strany Francúzskej republiky počas takmer dvoch desaťročí treba považovať za osobitne vážne nesplnenie jej povinností vyplývajúcich z práva Spoločenstva. Ako som vysvetlil v bodoch 31 až 37 týchto návrhov, prísne dodržiavanie opatrení zameraných na zachovanie zásob rýb je nevyhnutné na zabezpečenie udržateľného využívania z dlhodobého hľadiska. Poukázal som tiež na to, že keďže zásoby rýb treba považovať za spoločný zdroj členských štátov, zanedbávanie týchto povinností ovplyvňuje záujmy iných členských štátov (hospodárskych subjektov v iných členských štátov) zapojených do využívania dotknutých zásob. Keď sú zásoby rýb ohrozené vážnym nadmerným využívaním, ako to bolo v prípade zásob merlúzy, ktorých sa týkal tento prípad, členské štáty majú osobitnú zodpovednosť podniknúť kroky na zabezpečenie úplného dodržiavania ustanovení zameraných na ich ochranu.

94. Vo všeobecnejšej rovine som názoru, že len čo bolo určené, že členský štát konal v rozpore so svojimi povinnosťami vyplývajúcimi mu z práva Spoločenstva, čím dlhšie umožňuje pretrvávanie tejto situácie, najpravdepodobnejšie v prospech svojich vlastných štátnych príslušníkov a na ujmu záujmom štátnych príslušníkov iných členských štátov, tým viac sa stáva odôvodneným uloženie sankčného opatrenia.

95. Za týchto okolností som názoru, že by bolo primerané odpovedať na nevykonanie rozsudku Súdneho dvora z 11. júna 1991 Francúzskou republikou uložením paušálnej pokuty, ako ju upravuje článok 228 ods. 2 ES. Navyše, vzhľadom na skutočnosť, že súčasná situácia zostáva v rozpore s právom, by malo byť uložené opakované penále za vhodných podmienok až do takého okamihu, keď môže byť ustálené, že porušenie bolo ukončené.

96. Podmienky a sumy oboch pokút musia byť určené berúc do úvahy kritériá a zásady, ktoré už Súdny dvor uplatnil vo svojich dvoch rozsudkoch podľa článku 228 ods. 2 ES. Hoci žiaden z týchto dotknutých rozsudkov sa netýkal uloženia paušálnej pokuty, tieto kritériá a zásady sú primerane použiteľné pre obe kategórie peňažných sankcií.

97. Akákoľvek peňažná sankcia musí byť určená ako výslednica závažnosti a doby trvania porušenia a musí byť stanovená na takej úrovni, aby pôsobila ako odstrašujúci prostriedok proti pokračovaniu porušovania a ďalším porušovaniam. Tento prístup bol navrhnutý Komisiou a Súdny dvor si ho odvtedy vo veľkej miere osvojil( ), hoci si zachováva konečnú zodpovednosť za určenie metódy výpočtu a za sumu pokuty a za stanovenie podmienok, za ktorých je ukladaná.

98. Suma navrhovaná Komisiou predstavuje užitočný východiskový bod pre výpočet tak sumy paušálnej pokuty, ako aj opakovanej platby penále. K tejto sume sa dospelo uplatnením koeficientov závažnosti, doby trvania a schopnosti platiť na sumu základnej paušálnej sadzby (pozri bod 82 týchto návrhov). Francúzska vláda namieta úroveň použitej závažnosti a poukazuje na prístup sledovaný vo veci Komisia/Grécko. Tiež, skôr implicitne, namieta proti tomu, že Komisia uplatnila maximálny koeficient doby trvania. Podľa môjho názoru nemôže byť žiadnej pochybnosti o tom, že uplatnenie koeficientu 3 na označenie doby trvania porušenia je úplne opodstatnené, berúc do úvahy skutočnosť, že porušenie v skutočnosti pretrvávalo od roku 1984. Čo sa týka závažnosti, považujem uplatnenie koeficientu 10 na stupnici od 1 do 20 za zhovievavé. Porovnávanie so situáciou, o ktorú išlo vo veci Komisia/Grécko zo strany francúzskej vlády svedčí o vážnom podcenení závažnosti tohto porušovania. Berúc ďalej do úvahy skutočnosť, že Súdny dvor vo svojom rozsudku v uvedenej veci naznačil, že pri uplatňovaní týchto kritérií treba brať do úvahy účinok nesplnenia povinnosti na súkromné a verejné záujmy a naliehavosť toho, aby bol dotknutý členský štát prinútený splniť svoje povinnosti( ), dospievam k záveru, že v tejto veci je účelné uplatniť sumu 316 500 EUR denne navrhovanú Komisiou ako základ pre výpočet.

99. Čo sa týka paušálnej pokuty, treba najskôr poznamenať, že Komisia v tejto veci nenavrhovala uloženie pokuty a ani nevyvinula osobitnú metódu výpočtu sumy pokuty. Vo svojom rozsudku vo veci Komisia/Grécko Súdny dvor poznamenal, že usmernenia Komisie týkajúce sa výpočtu opakovanej platby penále pomáhajú zabezpečiť, aby Komisia konala spôsobom, ktorý je transparentný, predvídateľný a v súlade s právnou istotou, a že sú navrhnuté tak, aby dosiahli primeranosť v sumách, ktoré Komisia navrhuje.( ) Hoci tieto usmernenia odkazujú na prístup sledovaný Komisiou podľa článku 228 ods. 2 ES a nezaväzujú Súdny dvor, slúžia ako všeobecný rámec pri uplatňovaní tohto ustanovenia Zmluvy, čo vytvára určitý stupeň jasnosti pre členské štáty.

100. Neverím, že neexistencia konkrétnych usmernení by mala podnietiť Súdny dvor k tomu, aby sa zdržal uloženia paušálnej pokuty v tomto prípade. Ako som poznamenal v bode 29 týchto návrhov, právny poriadok Spoločenstva závisí od úsilia členských štátov sledovať dodržiavanie ustanovení práva Spoločenstva a podniknúť kroky proti porušovateľom týchto ustanovení. Toto úsilie je podstatné na dosiahnutie cieľov Zmluvy. Zdržať sa reakcie na štrukturálne nedodržiavanie základných povinností členským štátom by ohrozilo účinnosť a vierohodnosť právneho poriadku Spoločenstva. Ako Súdny dvor poznamenal pri rozličných príležitostiach: „umožňujúc členským štátom ťažiť z výhod Spoločenstva im Zmluva ukladá tiež povinnosť rešpektovať jej pravidlá. Preto v súlade s jeho vlastným poňatím národných záujmov jednostranné porušenie rovnováhy medzi výhodami a povinnosťami vyplývajúcimi z jeho príslušnosti k Spoločenstvu spochybňuje rovnosť členských štátov pred právom Spoločenstva a vytvára diskrimináciu na úkor ich štátnych príslušníkov. Toto porušenie povinnosti solidarity prijatej členskými štátmi faktom ich príslušnosti k Spoločenstvu zasahuje samotné základy právneho poriadku Spoločenstva“( ).

101. Ďalej, zdržanie sa uloženia peňažnej sankcie za okolností tohto prípadu by sa rovnalo prijatiu toho, že po úvodnom určení Súdneho dvora, že členský štát porušil svoje povinnosti zo Zmluvy, by uvedený členský štát mohol slobodne povoliť existenciu tejto situácie, najpravdepodobnejšie so škodlivými dôsledkami pre záujmy Spoločenstva a záujmy iných členských štátov, až do vtedy, kým sa Komisia rozhodne začať druhé kolo konania o nesplnení povinnosti, tentoraz podľa článku 228 ods. 2 ES.

102. Som však názoru, že skutočnosti, že otázka uloženia paušálnej pokuty bola teraz nastolená prvýkrát od nadobudnutia účinnosti Zmluvy o Európskej únii, že Komisia nenavrhla uloženie takej sankcie a že ešte neexistuje žiadna prax poskytujúca v tomto ohľade usmernenie, odôvodňujú výpočet sumy zhovievavejším spôsobom, ako by bol opodstatnený vo svetle závažnosti porušenia.

103. Denná suma vypočítaná Komisiou ako základ pre opakovanú platbu penále je vyjadrením závažnosti a doby trvania porušovania a odstrašujúceho účinku penále. Suma paušálnej pokuty by za normálnych okolností mala byť vypočítaná berúc do úvahy tie isté všeobecné kritériá a najmä pretrvávajúci charakter a závažnosť porušovania. V tomto prípade by som ako penále navrhol uloženie opakovanej platby penále navrhovanej Komisiou vypočítanej iba za jeden rok. Toto vedie k sume 365 x 316 500 EUR = 115 522 500 EUR.

104. Čo sa týka opakovanej platby penále, jej objem a podmienky, za ktorých je ukladaná, musia byť zamerané na zabezpečenie úplného, účinného a pretrvávajúceho dodržiavania predmetných povinností z práva Spoločenstva, berúc do úvahy posledné informácie o súčasnom stave vecí.

105. Podľa stavu vecí by sa zdalo, že Francúzska republika prijala rozličné zákonodarné a administratívno-právne opatrenia zamerané na zlepšenie uplatňovania nariadení o kontrolách, ale že zostáva tieto opatrenia vykonať v praxi takým spôsobom, aby bol na jej území dosiahnutý v praxi výsledok predpísaný ustanoveniami práva Spoločenstva o rybolove. Komisia, pokiaľ ide o ňu, naznačila, že vyžaduje dodatočné podrobné informácie okrem iného o kontrolách, stíhaniach a uložených pokutách tak, aby bola schopná určiť, či francúzske orgány ukončili štrukturálne porušovanie nariadení Spoločenstva o kontrolách.

106. Keďže nemožno prax sledovania a vymáhania práva upraviť okamžite, je za týchto okolností jasné, že stanovenie opakovanej platby penále na dennom základe by nebolo vhodné( ). Na druhej strane by malo byť Francúzskej republike povolené primerané, ale konkretizované časové obdobie na prijatie opatrení nevyhnutých na dodržanie jej povinností, zatiaľ čo na druhej strane Komisii by mal byť daný dostatočný čas na posúdenie toho, či sú tieto opatrenia vskutku účinné v zmysle naznačenom v bode 39 týchto návrhov, a to na základe dodatočných informácií, ktoré vyžaduje, a na základe ďalších overovaní na mieste.

107. Som názoru, že úvodné obdobie šiestich mesiacov by malo stačiť na to, aby umožnilo Francúzskej republike podniknúť požadované kroky tak, že penále by malo byť splatné za predpokladu overovaní zo strany Komisie v intervaloch šiestich mesiacov. Toto obdobie by malo tiež byť viac ako dostačujúce pre Francúzsku republiku na to, aby dodala Komisii informácie, ktoré Komisia vyžaduje, aby si vytvorila definitívny názor na súčasnú situáciu týkajúcu sa dodržiavania nariadenia č. 2847/93.

108. V tomto svetle by mala byť opakovaná platba penále stanovená vo výške 182,5 x 316 500 EUR = 57 761 250 EUR za každé šesťmesačné obdobie, keď Komisia ustáli, že porušovanie pretrváva, počnúc dňom rozsudku Súdneho dvora v tejto veci.

VI – Návrh

109. Z týchto dôvodov som názoru, že Súdny dvor by mal:

– určiť, že Francúzska republika si tým, že nevykonala rozsudok Súdneho dvora z 11. júna 1991 na konci lehoty stanovenej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku Komisie zo 6. júna 2000, nesplnila svoje povinnosti vyplývajúce z článku 228 ods. 1 ES,

– uložiť z uvedeného dôvodu paušálnu pokutu vo výške 115 522 500 EUR,

– určiť, že Francúzska republika tým, že v súčasnosti nezabezpečila úplné a celkové vykonanie uvedeného rozsudku, stále nevykonala všetky potrebné opatrenia na úplné vykonanie rozsudku Súdneho dvora z 11. júna 1991,

– uložiť s cieľom zabezpečiť úplné a celkové vykonanie uvedeného rozsudku opakovanú platbu penále vo výške 57 761 250 EUR za každé šesťmesačné obdobie, keď Komisia ustáli, že porušovanie pretrváva, počnúc dňom rozsudku Súdneho dvora v tejto veci,

– zaviazať Francúzsku republiku na náhradu trov konania.