NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 8. septembra 2005 1( )

Vec C‑66/04

Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska

proti

Európskemu parlamentu

a

Rade Európskej únie

„Nariadenie (ES) č. 2065/2003 Európskeho parlamentu a Rady z 10. novembra 2003 o udiarenských dochucovadlách používaných alebo určených na používanie v potravinách alebo na potravinách – Voľba právneho základu – Článok 95 ods. 1 ES – Prenesenie vykonávacích právomocí – Článok 202 ES“

I – Úvod

1. Nariadenie (ES) č. 2065/2003 Európskeho parlamentu a Rady z 10. novembra 2003 o udiarenských dochucovadlách používaných alebo určených na používanie v potravinách alebo na potravinách( ) neupravuje priamo, ktoré udiarenské dochucovadlá smú byť používané na vnútornom trhu. Upravuje v podstate postup, v ktorom Komisia povoľuje takzvané základné výrobky pre výrobu udiarenských dochucovadiel. Povolené látky sú zaradené do zoznamu prílohy nariadenia.

2. Účastníci vedú spor o tom, či článok 95 ods. 1 ES povoľuje zriadenie takéhoto „viacstupňového“ modelu úpravy alebo pripúšťa len opatrenia, ktoré priamo aproximujú právo členských štátov. Okrem toho je sporné, či sú oprávnenia Komisie v tomto konaní dostatočne upravené.

II – Skutkový základ sporu a právny rámec

3. Právnym základom nariadenia je článok 95 ES, ktorého výňatok znie:

„1. … Rada v súlade s postupom podľa článku 251 ES a po porade s Európskym hospodárskym a sociálnym výborom prijíma opatrenia na aproximáciu zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov, ktoré smerujú k vytváraniu a fungovaniu vnútorného trhu.

…

4. Ak po prijatí zosúlaďovacích opatrení Radou alebo Komisiou členský štát, z dôležitých dôvodov uvedených v článku 30 alebo týkajúcich sa ochrany životného alebo pracovného prostredia, považuje za nevyhnutné zachovať vnútroštátne ustanovenia, upovedomí o nich Komisiu a uvedie dôvody ich zachovania.

5. Okrem toho, bez toho, aby bol dotknutý odsek 4, ak po prijatí zosúlaďovacích opatrení Radou alebo Komisiou považuje členský štát za nevyhnutné zaviesť na základe svojich špecifických problémov nové vnútroštátne ustanovenia vychádzajúce z nových vedeckých poznatkov na ochranu životného alebo pracovného prostredia, upovedomí o týchto ustanoveniach Komisiu a uvedie dôvody ich zavedenia.“

4. Delegovanie vykonávacích právomocí na Komisiu je upravené v článku 202 tretej zarážke ES:

„Na dosiahnutie cieľov stanovených touto zmluvou a v súlade s jej ustanoveniami Rada:

…

– zverí Komisii v aktoch, ktoré prijme, právomoci k vykonávaniu pravidiel stanovených Radou. Rada môže výkon týchto právomocí určitým spôsobom vymedziť. Rada si tiež môže v špecifických prípadoch vyhradiť výkon vykonateľných právomocí priamo pre seba. Vyššie uvedené postupy musia byť v súlade so zásadami a pravidlami, ktoré Rada jednomyseľne stanoví vopred na návrh Komisie a po obdržaní stanoviska Európskeho parlamentu.“

5. Výroba udiarenských dochucovadiel je opísaná v odôvodnení č. 7 nariadenia:

„… Výroba týchto udiarenských dochucovadiel začína kondenzáciou dymu. Kondenzovaný dym sa spravidla oddelí fyzikálnymi procesmi na základný dymový kondenzát na báze vody, časť dechtu s vysokou hustotou nerozpustného vo vode a vo vode nerozpustnú olejovú časť. Vo vode nerozpustná olejová časť je vedľajším produktom a nevhodným na výrobu udiarenských dochucovadiel. Základné dymové kondenzáty a frakcie vo vode nerozpustnej dechtovej časti s vysokou hustotou, ktoré sú ‚základné dechtové frakcie‘, sa čistia s cieľom odstránenia komponentov dymu, ktoré sú najviac škodlivé pre ľudské zdravie. Potom môžu byť vhodné na použitie ako také v potravinách alebo na potravinách alebo na výrobu odvodených udiarenských dochucovadiel vyrobených ďalším vhodným fyzikálnym spracovaním ako sú extrakčné procesy, destilácia, koncentrácia odparovaním, absorpcia alebo membránová separácia a pridávanie potravinových prísad, iných dochucovadiel, potravinových prídavných látok alebo rozpúšťadiel bez toho, aby boli dotknuté podrobnejšie právne predpisy spoločenstva.“

6. Čo sa týka rizík udiarenských dochucovadiel, odôvodnenie č. 6 nariadenia stanovuje:

„Chemické zloženie dymu je zložité a závisí okrem iného od druhov použitého dreva, metódy použitej na vytváranie dymu, obsahu vody v dreve a teploty a koncentrácie kyslíka počas tvorby dymu. Údené potraviny spravidla vedú k obavám o zdravie, najmä pokiaľ ide o možnú prítomnosť polycyklických aromatických uhľohydrátov. Pretože udiarenské dochucovadlá sa vytvárajú z dymu, ktorý sa podrobuje frakčnej destilácii a procesom čistenia, použitie udiarenských dochucovadiel je spravidla považované za spôsobujúce menšie obavy o zdravie ako tradičný proces údenia. Avšak pri posudzovaní bezpečnosti treba zohľadňovať širšie uplatnenia udiarenských dochucovadiel v porovnaní s tradičným údením.“

7. Odôvodnenie č. 8 uvádza problémy vedeckého hodnotenie udiarenských dochucovadiel:

„Vedecký výbor pre potraviny dospel k záveru, že kvôli rozsiahlym fyzikálnym a chemickým rozdielom v udiarenských dochucovadlách používaných na dochucovanie potravín, nie je možné navrhnúť spoločný prístup na hodnotenie ich bezpečnosti a preto toxikologické hodnotenie by sa malo zamerať na jednotlivé dymové kondenzáty.“

8. Udiarenské dochucovadlo, resp. potravina, na ktorej je udiarenské dochucovadlo prítomné, smie byť podľa článku 4 ods. 2 nariadenia uvedená na trh len vtedy, ak Komisia podľa nariadenia povolila základný výrobok, z ktorého bol získaný.

9. Článok 3 nariadenia definuje ako základné výrobky základné dymové kondenzáty a základné dechtové frakcie. Tieto základné výrobky sú predmetom postupu povolenia upraveného v smernici. O povolení rozhoduje Komisia na žiadosť výrobcu za účasti regulatívneho výboru( ) a Európskeho úradu pre bezpečnosť potravín (ďalej len „Úrad pre bezpečnosť potravín“)( ). Na žiadosť musí udiarenské dochucovadlo ohodnotiť a buď ho zaradiť vykonávacím nariadením na zoznam povolených udiarenských dochucovadiel („pozitívny zoznam“), alebo rozhodnutím adresovaným žiadateľovi povolenie zamietnuť.

10. Požiadavky povolenia sú v článku 4 ods. 1 nariadenia definované takto:

„Použitie udiarenských dochucovadiel v potravinách alebo na potravinách sa povolí iba, ak je dostatočne preukázané, že

– nepredstavuje riziká pre zdravie ľudí,

– nezavádza spotrebiteľov.“

11. Podľa článku 9 nariadenia môže Komisia pri svojom rozhodnutí zohľadniť aj „ostatné legitímne faktory dôležité pre záležitosť“.

12. Okrem toho podľa článku 5 nariadenia drevo použité na výrobu základných výrobkov nesmie byť ošetrené, zámerne alebo neúmyselne, chemickými látkami počas šiestich mesiacov bezprostredne predchádzajúcich výrubu alebo následne po ňom, pokiaľ nie je možné preukázať, že látka použitá na ošetrenie nevedie k vzniku prípadných toxických látok počas spaľovania. Príloha I obsahuje ďalšie podmienky výroby, ako aj maximálny obsah benzo[a]pyrénu a benzo[a]antracénu.

III – Návrhy účastníkov konania

13. Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska podalo 11. februára 2003 podľa článku 230 ES žalobu proti Európskemu parlamentu a Rade Európskej únie – doručenú Súdnemu dvoru 16. februára 2004 –, v ktorej navrhlo Súdnemu dvoru, aby:

1. určil neplatnosť nariadenia (ES) č. 2065/2003 Európskeho parlamentu a Rady z 10. novembra 2003 o udiarenských dochucovadlách používaných alebo určených na použitie v potravinách alebo na potravinách;

2. uložil Európskemu parlamentu a Rade povinnosť nahradiť trovy konania Spojeného kráľovstva.

14. Európsky parlament a Rada navrhli, aby Súdny dvor:

1. žalobu zamietol a

2. uložil Spojenému kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania.

15. Komisii Európskych spoločenstiev bolo uznesením predsedu Súdneho dvora z 24. júna 2004 podľa článku 40 ods. 1 Štatútu Súdneho dvora a článku 93 ods. 1 rokovacieho poriadku povolené, aby vstúpila do konania ako vedľajší účastník na strane Parlamentu a Rady. Komisia podporuje návrhy Parlamentu a Rady.

IV – Právne posúdenie

16. Žaloba kladie v prvom rade otázku, či je článok 95 ods. 1 ES správnym právnym základom pre nariadenie. Spojené kráľovstvo taktiež pochybuje, či je jeho model právnej úpravy primeraný. Nakoniec Spojené kráľovstvo uvádza, že nariadenie porušuje článok 202 tretiu zarážku ES, pretože prenáša základné úlohy aproximácie na Komisiu. Prípustné je vraj len prenesenie „výkonu“.

A – O článku 95 ods. 1 ES ako právnom základe nariadenia

17. Podľa článku 95 ods. 1 ES vydáva Rada opatrenia k aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov, ktorých účelom je vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu.

18. Článok 95 ods. 1 ES prichádza do úvahy ako právny základ len vtedy, ak z právneho aktu skutočne a objektívne preskúmateľne vyplýva,( ) že jeho cieľom je zlepšiť podmienky pre vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu.( )

19. Tak je tomu v uvedenom prípade. Podľa nariadenia môžu byť povolené základné výrobky používané v celom Spoločenstve. Ako už Komisia uviedla bez toho, aby jej bolo odporované, predtým existovali vnútroštátne postupy povoľovania, ktoré mohli mať prinajmenšom potenciálne odlišné výsledky, čo mohlo obmedziť voľný pohyb základných výrobkov, z nich vyrobených udiarenských prípravkov a nimi spracovávaných potravín a narušovať voľnú hospodársku súťaž. Pokiaľ budú musieť byť v budúcnosti na základe nariadenia stiahnuté základné výrobky z trhu, bolo by to odôvodnené ochranou zdravia, pre ktorú stanoví článok 95 ods. 3 ES vysokú úroveň ochrany.

20. Článok 95 ods. 1 ES však povoľuje výhradne „opatrenia na aproximáciu ustanovení zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov,“. Práve tento slovosled vykladajú účastníci konania odlišne. Rozdielne názory sa dajú zhrnúť takto:

21. Podľa názoru Spojeného kráľovstva musia byť „opatrenia na aproximáciu ustanovení zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov,“ zamerané na vnútroštátne právo členských štátov – článok 95 ods. 1 ES sa nemôže použiť pre opatrenia, ktoré by presahovali možnosti členských štátov. Rozhodujúcou otázkou preto je, či opatrenie smeruje k výsledku, ktorý by mohol alebo nemohol byť dosiahnutý súčasným prijatím identickej právnej úpravy.

22. V uvedenom prípade musí byť táto otázka zodpovedaná záporne, pretože nariadenie nestanovuje žiadne hmotnoprávne kritériá pre aproximáciu právnych noriem členských štátov a nezavádza do vnútroštátneho práva žiadne harmonizované normy. Vytvára skôr centralizovaný postup povoľovania na úrovni Spoločenstva, ktorý zveruje Komisii a úradu pre bezpečnosť potravín úlohu zostaviť pozitívny zoznam udiarenských dochucovadiel. Takéto opatrenie nemôže zákonodarca členského štátu dosiahnuť ani súčasným prijatím vnútroštátnej úpravy s rovnakým obsahom ako nariadenie. Článok 95 ods. 1 ES je teda nesprávnym právnym základom pre nariadenie. Namiesto neho sa má ako právny základ použiť článok 308 ES.

23. Tvrdenie Spojeného kráľovstva k výkladu článku 95 ods. 1 ES zodpovedá široko zastávanému názoru predovšetkým v nemeckej literatúre, ktorý sa takisto opiera o časť textu „na aproximáciu ustanovení zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov“, podľa ktorého je však hlavný problém v „uzurpácii“ správnych právomocí členských štátov Spoločenstvom.( )

24. Podľa zúčastnených inštitúcií má článok 95 ods. 1 ES naopak umožniť viacstupňové opatrenia. Úprava, o akú ide v tomto prípade, sa nesmie posudzovať izolovane, ale len vrátane vykonávacích opatrení, ktoré sú vydané na jej základe. V konečnom dôsledku vedie nariadenie k aproximácii a síce vo forme pozitívneho zoznamu povolených základných výrobkov. Aj tento výklad má v literatúre svojich zástancov.( )

25. S prihliadnutím na tieto argumenty je potrebné pripomenúť, že sporné nariadenie samo osebe nevytvára žiadnu priamu aproximáciu práva členských štátov. Pokiaľ totiž obsahuje hmotnoprávny štandard, je tento určený Komisii na vytvorenie pozitívneho zoznamu. Až vykonávacie nariadenie opreté o nariadenie prichádza do úvahy ako opatrenie na aproximáciu vo forme pozitívneho zoznamu. Nariadenie upravuje teda maximálne medzistupeň na ceste k aproximácii právnych predpisov členských štátov o použití udiarenských dochucovadiel.

26. Je preto potrebné skúmať, či článok 95 ods. 1 ES povoľuje zavedenie takéhoto viacstupňového modelu alebo pripúšťa len opatrenia, ktoré samy aproximujú právo členských štátov.

27. Pojem „opatrenie“ v článku 95 ods. 1 ES zahŕňa nesporne prinajmenšom všetky formy právnych aktov uvedených v článku 249 ES, teda nariadenia, smernice, rozhodnutia a stanoviská. Prijatie nariadenia na základe článku 95 ods. 1 ES je teda formálne pokryté.

28. Spojené kráľovstvo sa však sústreďuje na jednotlivé časti zostávajúcej pasáže a odkazuje predovšetkým na prvky „aproximácie“ a „... členských štátov“.

29. Článok 95 ods. 1 ES zveruje oprávnenie na „aproximáciu“ právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov. Pojem „aproximácia“ už teda vykazuje vzťah k vnútroštátnemu právu, pretože právo Spoločenstva so svojou jednotnou platnosťou nepotrebuje žiadnu aproximáciu. Smernica je práve preto klasickým opatrením na aproximáciu, pretože vyžaduje od členských štátov, aby prispôsobili svoje práva spoločným úlohám. Nariadenie ide ešte ďalej v tom smere, že nahradzuje vnútroštátne právo členských štátov priamo uplatniteľným právom Spoločenstva, pričom výsledok zjednocovania práva môže byť chápaný ako „najintenzívnejšia forma“ aproximácie. Aj pomocou rozhodnutí určeným členským štátom môže byť dosiahnutá aproximácia práva členských štátov. Spoločným znakom opatrení je to, že vedú k prispôsobeniu alebo nahradeniu potenciálne rozdielneho práva členských štátov. Predmetom opatrení na zbližovanie práva môže byť preto len to, čo môžu členské štáty upraviť na základe vlastnej kompetencie.

30. Článok 95 ods. 1 ES ďalej zveruje právomoc na aproximáciu právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov. Zo vzťahu k právu členských štátov je možné takisto usúdiť, že Spoločenstvo je oprávnené prijímať len opatrenia, ktoré sa nachádzajú taktiež v rámci potenciálnych možností práva členských štátov.

31. Názor Spojeného kráľovstva je presvedčivý v rozsahu, v akom pasáž „aproximácia“ právnych predpisov a správnych opatrení „členských štátov“ vyžaduje spojitosť medzi prijatými (harmonizačnými) opatreniami a vnútroštátnym právom. Takáto spojitosť existuje, ak je na základe ustanovení preberajúcich právo Spoločenstva prijatá jednotná úprava vo všetkých členských štátoch. Ale aj priamo a prednostne platné právo Spoločenstva, ktoré nahradzuje alebo obmedzuje vnútroštátne právo iného znenia, vykazuje taktiež túto spojitosť s vnútroštátnym právom. Opatrenia prijaté výlučne Spoločenstvom, ktoré platia súbežne s právom členských štátov bez toho, aby menili jeho normatívny obsah naproti tomu v skutočnosti nespôsobujú aproximáciu práva členských štátov. Takto rozhodol Súdny dvor v súvislosti s novými právnymi inštitútmi duševného vlastníctva, ktoré platia súbežne s existujúcimi vnútroštátnymi právnymi inštitútmi.( )

32. Z tohto nutného vzťahu k právu členských štátov však vyplýva len to, že opatrenia musia aproximovať právo členských štátov. Ustanovenia pre spôsob aproximácie – ako sa majú uskutočniť a čoho sa majú týkať – nie je ešte možné z týchto oboch prvkov pasáže odvodiť.

33. Inštitúciám je potrebné dať za pravdu do tej miery, do akej z výrazu „opatrenia na aproximáciu“ usudzujú, že tieto opatrenia nemusia priamo samy zbližovať právo členských štátov. Na rozdiel od formulácií ako „aproximačné opatrenia“, „aproximujúce opatrenia“ alebo „opatrenia, ktoré... aproximujú“ dovoľuje totiž tento výraz dielčie etapy. Aj iné jazykové verzie ako napríklad francúzske, anglické, španielske, talianske a portugalské potvrdzujú tento rozdiel.( ) Pokiaľ teda slúži opatrenie len ako celok na zbližovanie práva členských štátov, môže upraviť aj postup, ktorý nespôsobuje aproximáciu priamo, ale prostredníctvom viacstupňového modelu s dielčími etapami.

34. Toto nie je – na rozdiel od názoru Spojeného kráľovstva – v rozpore s výkladom oboch prvkov aproximácie práva členských štátov. Inštitúcie totiž uznávajú potrebu spojitosti s vnútroštátnym právom, vidia ale viac možností ako dosiahnuť tento cieľ než Spojené kráľovstvo.

35. Pozitívny zoznam stanovený nariadením, ktorý má byť vytvorený prostredníctvom vykonávacích nariadení, nahrádza v konečnom dôsledku rozhodné právo členských štátov alebo zamedzuje jeho vzniku. Tým – ako uznáva Spojené kráľovstvo – vykazuje ako celok zblíženie práva členských štátov.

36. Aj súvislosť s ostatnými ustanoveniami Zmluvy potvrdzuje prípustnosť viacstupňového modelu aproximácie práva. Článok 202 tretia zarážka ES obsahuje zásadu, že opatrenia zákonodarcu Spoločenstva nemusia byť vyčerpávajúce, ale môžu predvídať vykonávacie opatrenia Komisie. Ani článok 202 ES, ani článok 95 ES neobsahujú zvláštne obmedzenia prenesenia právomoci pre prijímanie opatrení podľa článku 95 ods. 1 ES. Ako správne podotýka Parlament, štvrtý a piaty odsek článku 95 ES skôr predpokladajú, že „Komisia prijme... harmonizačné opatrenie“, respektíve, že „Komisia prijala harmonizačné opatrenie“. Preto sám článok 95 ES priznáva vykonávacím opatreniam Komisie podľa článku 202 ES kvalitu harmonizačného opatrenia.

37. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Spojené kráľovstvo, odvolávajúc sa na rozsudok o colnom informačnom systéme( ), nie je účinok aproximácie práva postupu stanoveného pre vyhotovenie pozitívneho zoznamu Komisiou natoľko vzdialený, že by mohol byť považovaný iba za vedľajší účinok. Aproximácia práva je skôr jediným cieľom postupu stanoveného na zostavenie pozitívneho zoznamu.

38. Spojené kráľovstvo sa okrem toho mýli, ak tvrdí, že nariadenie zriaďuje agentúru Spoločenstva, čo na základe článku 95 ES nie je možné. Postup, ktorý je uskutočňovaný orgánom stanoveným Zmluvou, nemôže byť postavený na roveň vytvoreniu nového orgánu Spoločenstva.( )

39. Proti názoru na viacstupňový postup pri aproximácii práva nemožno namietať ani to, že nariadenie zveruje Komisii vykonávacie opatrenia, ktoré Zmluva vyhradzuje pre členské štáty.( ) Nezávisle od otázky, či v práve Spoločenstva – ako napríklad v nemeckom ústavnom práve – existuje takéto oddelenie zákonodarných a výkonných právomocí( ) je táto námietka v súvislosti s tu napadnutým nariadením nepodstatná. Postup povoľovania základných výrobkov síce obsahuje správne prvky, avšak celkovo je nutné ho považovať z dôvodu výsledku, ktorý má byť dosiahnutý – všeobecného povolenia určitých základných výrobkov na území celého Spoločenstva – za tvorbu práva. Členským štátom sú taktiež v značnom rozsahu ponechané vykonávacie právomoci. So zaradením základného výrobku do pozitívneho zoznamu totiž nie je spojené povolenie uviesť na trh finálne produkty. Na to sú naďalej príslušné členské štáty. Sú obmedzené iba tým, že nemôžu zakázať použitie povolených základných výrobkov pre udiarenské dochucovadlá a musia zakázať predaj udiarenských dochucovadiel vyrobených na základe nepovolených základných výrobkov.

40. Teda je potrebné konštatovať, že článok 95 ods. 1 ES je správnym právnym základom pre nariadenie, pretože toto ustanovenie povoľuje viacstupňový regulačný postup, ako je nariadenie, ktoré vo výsledku vedie k aproximácii práva členských štátov.

B – O ďalších tvrdeniach Spojeného kráľovstva

41. V ďalšom priebehu konania rozvinulo Spojené kráľovstvo argumenty, ktoré sa nevzťahujú k právnemu základu nariadenia, ale k jeho primeranosti vo vzťahu k právomociam členských štátov a hraniciam prenosu podľa článku 202 ES.

42. Ako však uviedla Komisia a Rada vo vzťahu k prenosu, je tento argument v oboch bodoch oneskorený podľa článku 42 ods. 2 rokovacieho poriadku. Ide o nové žalobné dôvody, ktoré boli uplatnené až vo vyjadrení k žalobe, respektíve v odpovedi na vyjadrenie Komisie ako vedľajšieho účastníka konania. Žaloba neuvádza ani primeranosť, ani možné porušenie medzí možnosti delegovania. Pokiaľ malo Spojené kráľovstvo v tomto smere pochybnosti, je nepochopiteľné, ako mohlo v žalobe považovať prijatie nariadenia na základe článku 308 ES za úplne prípustné. Pokiaľ Spojené kráľovstvo už od začiatku uvádzalo, že nariadenie na základe článku 95 ES musí stanoviť hmotnoprávne štandardy, vzťahuje sa táto argumentácia výlučne na otázku, či sa môže nariadenie považovať za opatrenie na aproximáciu práva.

43. Preto sú primeranosť nariadenia a možnosti delegácie skúmané len subsidiárne.

1. O primeranosti nariadenia

44. Článok 5 ES, ktorý zakotvuje v odseku 1 zásadu obmedzených právomocí a v odseku 2 zásadu subsidiarity, vyžaduje v odseku 3, aby opatrenia Spoločenstva neprekračovali rámec toho, čo je potrebné pre dosiahnutie cieľov Zmluvy. Toto je právnym vyjadrením zásady proporcionality. Podľa tejto zásady, ktorá je súčasťou všeobecných zásad práva Spoločenstva, prijímané akty nesmú ísť nad rámec toho, čo je vhodné a nevyhnutné na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou. Ak je možnosť výberu z niekoľkých vhodných opatrení, treba zvoliť najmenej obmedzujúce. Ďalej, spôsobené nežiaduce následky nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom.( )

45. Keďže ide o vzťah medzi opatreniami Spoločenstva a právomocami členských štátov, treba preskúmať, či ciele nariadenia nemôžu byť sledované inou, rovnako účinnou úpravou, ktorá zveruje členským štátom väčšiu zodpovednosť.

46. Pritom je však nutné zohľadniť, že zákonodarca Spoločenstva disponuje širokou mierou voľnej úvahy, pokiaľ majú byť prijaté politické, hospodárske a sociálne rozhodnutia, ktoré vyžadujú komplexné posúdenie.( ) Tak je tomu aj pri tomto predmete právnej úpravy. Povolenie uvádzať na trh udiarenské dochucovadlá na použitie v potravinách vyžaduje komplexné posúdenie, ktoré majú so zreteľom na výrobu a odbyt dochucovadiel hospodársku povahu a so zreteľom na ochranu ľudského zdravia a spotrebiteľov vedeckú a sociálnu povahu.

47. V tomto prípade nenasvedčuje nič tomu, že by zákonodarca Spoločenstva prekročil hranice voľnej úvahy. Naopak, všetko nasvedčuje tomu, že zvolené riešenie je z rôznych možných predstaviteľných modelov úpravy najvhodnejšie na dosiahnutie svojho cieľa. Smernica, ktorá ukladá členským štátom kritériá pre povolenie udiarenských dochucovadiel a stanovuje vzájomné uznávanie povolení, nemohla byť prijatá, pretože podľa odôvodnenia č. 8 nariadenia z objektívnych vedeckých dôvodov nie je možné navrhnúť spoločný postup na hodnotenie bezpečnosti základných výrobkov pre dymové arómy, a preto by sa toxikologické hodnotenie malo zamerať na jednotlivé dymové kondenzáty. „Koordinačné riešenie“( ), podľa ktorého členské štáty udeľujú povolenie, ktoré je uznané automaticky vo všetkých členských štátoch, pokiaľ nebola vznesená námietka, by bez spoločných kritérií viedlo ku konfliktom medzi členskými štátmi, ktoré by potom musela riešiť Komisia. Priame stanovenie pozitívneho zoznamu v spolurozhodovacom postupe, t. j. Parlamentom a Radou na návrh Komisie, ako sa toho domáha Spojené kráľovstvo, by obmedzilo kompetencie členských štátov rovnako ako zvolené riešenie, zároveň by však podstatne sťažilo postup povoľovania udiarenských dochucovadiel a obmedzilo by práva výrobcov na účasť.

48. Z vyššie uvedených dôvodov sú „nežiaduce následky“ pre právomoci členských štátov primerané vo vzťahu k cieľom článku 95 ods. 1 ES a nariadenia.

49. Nariadenie preto vyhovuje požiadavkám zásady proporcionality.

2. O medziach delegácie podľa článku 202 ES

50. Podľa článku 202 tretej zarážky a článku 211 štvrtej zarážky ES sa má príslušnosť na vykonanie sekundárneho práva spravidla preniesť na Komisiu.( ) Na účely posúdenia legality prenesenia oprávnení na Komisiu rozlišuje Súdny dvor medzi predpismi, ktoré majú podstatnú povahu pre oblasť, ktorá sa má upraviť, a preto musia byť vyhradené základnému právnemu aktu, a predpismi, ktoré slúžia len na vykonávanie, a ktorých prijatie môže byť preto prenesené na Komisiu.( ) Preto tu podstatne záleží na tom, ako správne predpokladá Spojené kráľovstvo, či je potrebné zaradiť prenesené právomoci buď k „podstatným prvkom upravovanej oblasti“, alebo do oblasti „vykonávania“.

51. Spojené kráľovstvo pochybuje o tom, že v tomto prípade sú v základnom nariadení stanovené podstatné prvky upravovanej oblasti. Rada a Parlament nestanovili žiadne hmotnoprávne štandardy na aproximáciu práva, ale poverili tým až Komisiu.

52. Proti tomu je potrebné namietnuť, že Súdny dvor vykladá pojem „podstatné prvky upravovanej oblasti“ veľmi úzko a zahŕňa sem len predpisy, na základe ktorých majú byť prevádzané základné smery politiky Spoločenstva.( ) Pojem „vykonanie“ je v ustálenej judikatúre vykladaný veľmi široko( ), a tým umožňuje Rade preniesť rozsiahle právomoci na Komisiu.( )

53. Súdny dvor sa pri svojom širokom výklade pojmu vykonanie opiera na jednej strane o celkový kontext Zmluvy ES a na druhej strane o požiadavky praxe, predovšetkým na poľnohospodárskom trhu a práva zahraničného obchodu. Len Komisia je v postavení trvalo a pozorne sledovať vývoj poľnohospodárskych trhov, resp. medzinárodného trhu a reagovať na situáciu potrebnou rýchlosťou.( )

54. V súlade s touto líniou kládol doposiaľ Súdny dvor na stupeň presnosti prenesenia právomocí na Komisiu spravidla len veľmi obmedzené požiadavky. Rozhodol tak, že na Komisiu môže byť prenesená všeobecná právomoc upraviť modality uplatňovania predpisov. Predovšetkým podstatné náležitosti prenesených právomocí nemusia byť stanovené tak presne. Naopak, všeobecne formulované ustanovenia poskytujú taktiež dostatočný základ pre zmocnenie.( ) Takéto všeobecné zmocnenie napríklad znie: „Vykonávacie predpisy k tomuto nariadeniu… budú prijaté podľa postupu...“.( )

55. Takáto nepresná delegácia by nebola v tomto prípade prijateľná. Nejde tu o oblasť, ktorá sa rýchlo mení a zároveň je charakterizovaná intenzívnymi zásahmi Spoločenstva, akou je poľnohospodársky trh. Skôr je potrebné pre každý základný výrobok iba raz zvážiť, na základe vedeckého hodnotenia, jednak slobodnú hospodársku činnosť podnikov, jednak ochranou zdravia a spotrebiteľov na vnútornom trhu. Toto zváženie nevyžaduje flexibilitu a rýchlosť, ale starostlivé zistenie a posúdenie všetkých príslušných informácií.

56. V prospech prísnejších požiadaviek na prenesenie hovorí okrem toho dodržovanie práv účasti Parlamentu, ktorých sa sám nemôže platne vzdať, a nebezpečenstvo odchádzania legislatívneho procesu upraveného Zmluvou. Na rozdiel od tu upraveného postupu prejednávania vo výboroch (komitológia), ktorého sa môže Parlament zúčastniť len teoreticky a vo výnimočnom prípade( ), sa postup podľa článku 95 ES vyznačuje väčšou transparentnosťou a podstatne zvýšenou demokratickou legitimitou.

57. Aj pri uplatnení takýchto prísnych meradiel pre určitú oblasť, ktoré majú oporu v judikatúre( ), je prenesenie v tomto prípade legálne. Predovšetkým články 4 a 5 nariadenia v spojení s prílohou I upresňujú dostatočne ciele a predmet upravovanej oblasti. Tým slúžia – ako správne uvádzajú orgány, ktoré sú účastníkmi konania – zároveň na realizáciu hlavných smerov politiky Spoločenstva v tejto oblasti, a teda stanovia podstatné prvky upravovanej oblasti. Okrem toho obsahuje nariadenie presné ustanovenia o tom, ako majú byť delegované právomoci vykonávané.

58. Článok 4 ods. 1 definuje tri podstatné podmienky, pri ktorých smú byť povolené udiarenské dochucovadlá a použité v súvislosti s potravinami. Nesmú predstavovať žiadne riziko pre zdravie ľudí, nesmú zavádzať spotrebiteľov a musia podliehať osobitným podmienkam použitia. Tomu odpovedajúc, zakazuje článok 4 ods. 2 uvádzanie na trh udiarenských dochucovadiel, ktoré nie sú povolené alebo nespĺňajú podmienky použitia.

59. Zúčastnené inštitúcie správne poznamenávajú, že článok 3 nariadenia a odôvodnenia č. 7, 11 a 17 predstavujú väzbu na smernicu 88/388/EHS( ) a nariadenie č. 178/2002/ES( ), ktoré pre všeobecné pojmy nariadenia vytvárajú kontext ozrejmujúci ich technické pozadie, čím ich konkretizujú. Predovšetkým článok 4 smernice 88/388 EHS a články 3, 5, 14 a 16 nariadenia (ES) č. 178/2002 poskytujú bližšie údaje o tom, kedy potravina nepredstavuje riziká pre zdravie ľudí a kedy nezavádza spotrebiteľa. Či je v tom možné vidieť „odborné termíny“, ako tvrdí Parlament, ponechajme stranou; v každom prípade sa zdá, že sú tieto pojmy definované dostatočne.

60. Okrem toho Komisia nesporne zdôraznila, že metóda výroby základných výrobkov má rozhodujúci vplyv na možné toxické účinky udiarenských dochucovadiel. Na výrobu základných výrobkov preto zakazuje článok 5 použitie chemicky ošetreného dreva, pokiaľ nie je možné preukázať jeho bezpečnosť. Príloha I ďalej upresňuje podmienky výroby základných výrobkov, pokiaľ ide o potravinové prídavné látky, tepelné spracovanie a chemické a fyzikálne postupy k získaniu kondenzátov a etapy, ako aj k ich ďalšiemu spracovaniu. Pre dve látky je stanovený maximálny obsah. Príloha II poskytuje ďalšie podstatné údaje prostredníctvom svojich odkazov na informácie relevantné pre hodnotenie.

61. Nariadenie tým dáva konkrétne v každom prípade dostatočne určité kritériá pre metódy výroby základných výrobkov a upravuje zreteľne viac ako iba podstatné základné prvky tejto oblasti. Všetko ostatné, predovšetkým vypracovanie konkrétnych kritérií týkajúcich sa ochrany zdravia a spotrebiteľov v rámci článku 4 nariadenia, možno na rozdiel od názoru Spojeného kráľovstva priradiť širokej oblasti „vykonania“ tak, ako to vyplýva z judikatúry Súdneho dvora. K vykonávacím predpisom a spôsobom uplatňovania, ktoré môže prijať Komisia v rámci jej prenesenej právomoci, patrí totiž práve stanovenie predpokladov, rozsahu a iných podmienok pre použitie všeobecných ustanovení na jednotlivé prípady.( )

62. Okrem toho Komisia presvedčivo preukázala, že praktické a právne potreby bránia ďalekosiahlej podrobnej právnej úprave v samotnom nariadení, napríklad vo forme pozitívneho zoznamu všetkých povolených základných výrobkov. Odôvodnenie č. 8 nariadenia v tomto zmysle bližšie upresňuje, že spoločný prístup na hodnotenie jednotlivých kondenzátov na hodnotenie bezpečnosti základných výrobkov pre udiarenské dochucovadlá nie je z objektívnych vedeckých dôvodov možný.

63. V tomto smere je potrebné vziať predovšetkým do úvahy, že článok 95 ods. 3 ES a článok 152 ods. 1 prvý pododsek ES vyžadujú vysokú úroveň ochrany zdravia. Pokiaľ však možné toxické účinky udiarenských dochucovadiel závisia až do takej miery od ich zložiek a pomeru ich zmiešania, že v podstate sú dôležité základné výrobky a metódy ich výroby, môže byť zoznam povolených základných výrobkov vytvorený len na základe toxikologického hodnotenia v jednotlivých prípadoch.( ) Keďže okrem toho môže byť každý jednotlivý produkt špecifický, pokiaľ ide o metódu jeho výroby, chemické zloženie a toxikologické vlastnosti, je pochopiteľné, že každé povolenie musí stanoviť individuálne podmienky použitia.

64. Vzhľadom na dostupné údaje pokiaľ ide o cieľ úpravy, jeho predmet a podstatné kritériá, nie je zároveň problémom, že Komisia podľa článku 9 ods. 1 pri svojom posudzovaní popri požiadavkách článku 4 ods. 1 a právnych predpisoch Spoločenstva zohľadnila „aj ostatné účelné faktory“. Čo môže byť k týmto „faktorom“ zaradené, je totiž možné dostatočne vymedziť na základe hlavných cieľov základného nariadenia, cieľov právneho základu v článku 95 ods. 1 ES, stanovených kritérií a právneho kontextu.

65. Nariadenie teda v oboch centrálnych hmotnoprávnych aspektoch upravovanej oblasti, t. j. základných bezpečnostných požiadavkách na používania a uvádzanie na trh udiarenských dochucovadiel a podmienok výroby, uvádza podstatné prvky opatrení na aproximáciu práva, pričom sú dostatočne určené podstatné prvky delegovaných právomocí.

66. Konečne stanoví nariadenie vo svojich článkoch 6, 8 až 12 a 19, ako má Komisia vykonávať prenesené právomoci. Jej úlohou je vytvoriť pozitívny zoznam povolených základných výrobkov. Ustanovenia o postupe stanovia, že Komisia zhodnotí základné výrobky s pomocou Európskeho úradu pre bezpečnosť potravín na základe materiálnych kritérií a rozhoduje o zaradení do zoznamu za účasti regulačného výboru. Spôsob, účinky, trvanie, zmena, pozastavenie a zrušenie a obnovenie povolení sú taktiež uvedené ako účinky zamietnutia.

C – Zhrňujúce závery

67. Na záver preto možno konštatovať, že článok 95 ods. 1 ES poskytuje dostatočný právny základ pre nariadenie, jeho model právnej úpravy je primeraný a prenesenie právomocí na vykonávacie opatrenia na Komisiu sa pohybuje v rámci toho, čo povoľuje podľa článok 220 tretia zarážka ES. Žalobu preto treba zamietnuť.

V – Trovy konania

68. Podľa článku 69 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Parlament a Rada navrhli zaviazať Spojené kráľovstvo na náhradu trov konania a Spojené kráľovstvo nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je preto opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania.

69. V súlade s ustanovením článku 69 ods. 4 rokovacieho poriadku orgány, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastník, znášajú svoje vlastné trovy konania. Komisia preto znáša svoje vlastné trovy konania.

VI – Návrh

70. Z týchto dôvodov navrhujem Súdnemu dvoru, aby rozhodol takto:

1. Žaloba sa zamieta.

2. Spojené kráľovstvo je povinné nahradiť trovy konania s výnimkou trov Komisie. Komisia znáša svoje vlastné trovy konania.