NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

ELEANOR SHARPSTON

prednesené 18. júna 2015 ( )

Vec C‑298/14

Alain Laurent Brouillard

proti

Jury du concours de recrutement de référendaires près la Cour de cassation

a

État belge

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Conseil d’État (Belgicko)]

„Voľný pohyb pracovníkov – Výnimka pre ,zamestnávanie v štátnej službe alebo verejnej službe‘ – Smernica 2005/36/EÚ – Uznávanie odborných kvalifikácií – Pojem ,regulované povolanie‘ – Povolenie účasti na výberovom konaní na funkcie referendárov na belgickom Cour de cassation“

1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania súvisí s konaním pred Conseil d’État (Štátna rada, Belgicko; ďalej len „vnútroštátny súd“), v ktorom belgický štátny príslušník pán Brouillard napadol rozhodnutie výberovej komisie výberového konania na funkcie referendárov na Cour de cassation (Kasačný súd, Belgicko), ktorým mu bol odmietnutá účasť na tomto výberovom konaní. Dôvodom tohto rozhodnutia bolo, že pán Brouillard nemá akademickú kvalifikáciu potrebnú na to, aby sa mohol uchádzať o dotknutú funkciu, t. j. diplom doktora, bakalára alebo magistra práva udelený belgickou univerzitou alebo diplom získaný v zahraničí a uznaný za rovnocenný príslušným orgánom v Belgicku.

2. Pán Brouillard v podstate tvrdí, že jeho diplomy vrátane diplomu špecializovaného právnika – prekladateľa udeleného na základe jednoročnej prípravy francúzskou univerzitou v spojení s jeho odbornou praxou na oddelení dokumentácie a zosúlaďovania textov Cour de cassation( ) mu dávajú potrebnú odbornú kvalifikáciu. Tvrdí, že výberová komisia tým, že preskúmala len jeho akademickú kvalifikáciu, porušila jeho právo na voľný pohyb pracovníka, ako aj systém uznávania odborných kvalifikácií Európskej únie (ďalej len „EÚ“).

3. Vnútroštátny súd sa Súdneho dvora pýta, či články 45 ZFEÚ a 49 ZFEÚ a smernica Európskeho parlamentu a Rady 2005/36/EÚ zo 7. septembra 2005 o uznávaní odborných kvalifikácií,( ) pokiaľ sú uplatniteľné v spore vo veci samej, bránia tomu, aby výberová komisia odmietla účasť pána Brouillarda na výberovom konaní s odôvodnením, že nemá požadovanú akademickú kvalifikáciu, a neoverila, či mu diplomy v spojení s odbornou praxou dávajú rovnocennú odbornú kvalifikáciu.

Právo Európskej únie

ZFEÚ

4. Článok 45 ZFEÚ síce zaručuje voľný pohyb pracovníkov v rámci Európskej únie, no článok 45 ods. 4 ZFEÚ stanovuje, že uvedený článok sa nevzťahuje na zamestnávanie v štátnej službe alebo verejnej službe.

5. Článok 49 prvý odsek ZFEÚ zakazuje obmedzenia slobody usadiť sa štátnych príslušníkov jedného členského štátu na území iného členského štátu.

Smernica 2005/36

6. Smernica 2005/36 má uľahčiť voľný pohyb osôb (teda vrátane pracovníkov) a služieb v rámci Európskej únie.( ) Zaručuje osobám, ktoré získali odborné kvalifikácie v jednom členskom štáte, právo na prístup k tomu istému povolaniu a jeho výkonu v inom členskom štáte, pričom nie je dotknuté dodržiavanie všetkých nediskriminačných, objektívne odôvodnených a primeraných podmienok výkonu uvedeného povolania stanovených týmto iným členským štátom.( )

7. Smernica 2005/36 sa nedotýka uplatňovania článku 45 ods. 4 ZFEÚ.( )

8. Článok 1 („Účel“) stanovuje, že pokiaľ členský štát na svojom území umožňuje prístup k regulovanému povolaniu alebo výkon regulovaného povolania na základe osobitných odborných kvalifikácií, musí uznávať odborné kvalifikácie získané v jednom alebo viacerých iných členských štátoch, ktoré umožňujú osobe s takými odbornými kvalifikáciami vykonávať rovnaké povolanie v tomto štáte, na prístup k tomuto povolaniu a výkon tohto povolania.( )

9. Článok 3 ods. 1 obsahuje tieto vymedzenia:

„a) ,regulované povolanie‘: odborná činnosť alebo skupina odborných činností, ku ktorým prístup, ktorých výkon alebo jedna z foriem výkonu sú priamo alebo nepriamo, na základe legislatívnych, regulačných alebo správnych opatrení podmienené držbou osobitných odborných kvalifikácií; najmä používanie profesijného titulu obmedzené legislatívnymi, regulačnými alebo správnymi opatreniami na osoby s danou odbornou kvalifikáciou stanovuje spôsob výkonu…;

b) ,odborná kvalifikácia‘: kvalifikácia potvrdená dokladom o formálnej kvalifikácii, osvedčením o spôsobilosti podľa článku 11 ods. 2 písm. a) bod i) a/alebo odbornou praxou;

c) ,doklad o formálnej kvalifikácii‘: diplom, vysvedčenie alebo iný doklad, ktorý vydal orgán členského štátu určený v súlade s legislatívnymi, regulačnými alebo správnymi opatreniami tohto členského štátu, a potvrdzujúci úspešné skončenie odbornej prípravy získanej predovšetkým v [Európskej únii]…;

…

e) ,regulované vzdelávanie a odborná príprava‘: akákoľvek odborná príprava osobitne zameraná na výkon príslušného povolania, ktoré sa skladá z kurzu alebo kurzov, v prípade potreby doplnených odbornou prípravou alebo skúšobnou alebo odbornou praxou.

…“

10. Článok 4 sa týka účinkov uznania a stanovuje:

„1. Uznanie odbornej kvalifikácie zo strany hostiteľského členského štátu umožňuje príslušným osobám získať v tomto členskom štáte prístup k rovnakému povolaniu, ako je povolanie, pre ktoré sú kvalifikovaní v domovskom členskom štáte, a vykonávať ho v hostiteľskom členskom štáte za tých istých podmienok ako ich štátni príslušníci.

2. Na účely tejto smernice je povolanie, ktoré chce žiadateľ vykonávať v hostiteľskom členskom štáte, rovnaké ako povolanie, pre ktoré je kvalifikovaný vo svojom domovskom členskom štáte, ak sú príslušné činnosti porovnateľné.“

11. Článok 13 ods. 1 („Podmienky uznania“), ktorý sa týka všeobecného systému uznávania dokladov o odbornej príprave, stanovuje, že „ak je prístup k regulovanému povolaniu alebo výkon regulovaného povolania v hostiteľskom členskom štáte podmienený držaním osobitnej odbornej kvalifikácie, príslušný orgán tohto členského štátu povolí žiadateľom prístup k tomuto povolaniu alebo výkon tohto povolania za tých istých podmienok, aké sa vzťahujú na jeho štátnych príslušníkov, ak sú držiteľmi osvedčenia o odbornej spôsobilosti alebo dokladu o formálnej kvalifikácii podľa článku 11, ktorý vyžaduje iný členský štát na získanie prístupu a výkon tohto povolania na svojom území. …“

12. Podľa článku 14 ods. 1 článok 13 nebráni hostiteľskému členskému štátu, aby požadoval od žiadateľa o uznanie absolvovanie adaptačného obdobia trvajúceho až tri roky alebo zloženie skúšky odbornej spôsobilosti, najmä ak a) odborná príprava, ktorou žiadateľ prešiel, pokrýva podstatne iné predmety, než sú tie, na ktoré sa vzťahuje doklad o formálnej kvalifikácii požadovaný hostiteľským členským štátom, alebo b) regulované povolanie v hostiteľskom členskom štáte pokrýva jednu alebo viac regulovaných odborných činností, ktoré v zodpovedajúcom povolaní v žiadateľovom domovskom členskom štáte neexistujú, a odborná príprava požadovaná v hostiteľskom členskom štáte pokrýva podstatne iné predmety, než sú predmety zahrnuté do žiadateľovho potvrdenia o odbornej spôsobilosti alebo dokladu o formálnych kvalifikáciách. Podľa článku 14 ods. 3 prvého pododseku hostiteľský členský štát môže stanoviť adaptačné obdobie alebo skúšku spôsobilosti pre povolania, ktorých výkon si vyžaduje precíznu znalosť vnútroštátneho práva a ktoré spočívajú najmä a nepretržite v poskytovaní poradenstva a/alebo pomoci týkajúcej sa vnútroštátneho práva.

Belgické právo

13. Podľa článku 135a Code judiciaire (Súdny poriadok) Cour de cassation pomáhajú pri výkone jeho úloh référendaires (referendári), ktorí pripravujú prácu sudcov a členov kancelárie Procureur général (generálny prokurátor),( ) plnia svoje povinnosti v oblasti dokumentácie, pri prekladoch rozsudkov a ich uverejňovaní, ako aj pri zosúlaďovaní znení textov vo francúzštine a v holandčine. Článok 259k Code judiciaire stanovuje, že referendár musí mať aspoň 25 rokov a mať titul doktor práva alebo bakalár práva, ktoré sú v Belgicku rovnocenné s titulom magistra práva.( ) Uchádzači sú vyberaní vo výberovom konaní, ktorého výsledky sú platné šesť rokov. Podľa článku 259l kráľ vymenuje referendárov na trojročnú skúšobnú dobu, po uplynutí ktorej sa ich vymenovanie stáva vymenovaním na dobu neurčitú, pokiaľ kráľ nerozhodne inak na návrh prvého predsedu alebo generálneho prokurátora.

14. V čase skutkových okolností sporu vo veci samej články 43 a 44 vyhlášky Francúzskeho spoločenstva z 31. marca 2004 o vymedzení vyššieho vzdelávania, o podpore jeho začlenenia do európskeho priestoru vyššieho vzdelávania a o refinancovaní univerzít oprávňovali vládu Francúzskeho spoločenstva na prijatie všeobecných alebo individuálnych opatrení v oblasti uznávania rovnocennosti štúdia absolvovaného v zahraničí a akademických kvalifikácií udeľovaných v tomto spoločenstve vrátane titulu magistra práva.

Skutkové okolnosti, konanie a prejudiciálne otázky

15. Pán Brouillard pracuje na oddelení dokumentácie a zosúlaďovania textov Cour de cassation niekoľko rokov. Má bakalársky titul z prekladateľstva, diplom získaný na základe dvojročného štúdia práva (candidature en droit) udelený belgickou univerzitou( ) a diplom získaný na základe jednoročného špecializovaného štúdia ľudských práv udelený tou istou univerzitou v roku 2006, a pokiaľ ide o akademický rok 2009-2010, titul magistra práva získaný na základe jednoročnej odbornej prípravy v oblasti ekonómie a manažmentu a súkromného práva, špecializácia právnik – prekladateľ (ďalej len „magisterský diplom získaný na základe jednoročnej odbornej prípravy“), udelený Univerzitou v Poitiers (Francúzsko) 22. novembra 2010.

16. Dňa 24. mája 2011 sa pán Brouillard prihlásil do verejného výberového konania na funkcie referendárov na Cour de cassation.

17. Dňa 23. júna 2011 požiadal Francúzske spoločenstvo o uznanie úplnej rovnocennosti svojho magisterského diplomu získaného na základe jednoročnej odbornej prípravy s magisterským diplomom z belgického práva.

18. Dňa 6. septembra 2011 predseda Cour de cassation oznámil pánovi Brouillardovi rozhodnutie výberovej komisie, podľa ktorého je jeho prihláška do výberového konania neprípustná. Výberová komisia v uvedenom rozhodnutí poukázala na to, že na vymenovanie za referendára na Cour de cassation je potrebný titul doktora práva, bakalára práva alebo magistra práva priznaný belgickou univerzitou, čím sa má zabezpečiť, že uchádzač má požadovanú spôsobilosť na výkon tohto povolania v Belgicku. Pán Brouillard túto podmienku nesplnil, keďže Francúzske spoločenstvo neuznalo jeho magisterský diplom získaný na základe jednoročnej odbornej prípravy za rovnocenný s diplomom magistra práva získaným v Belgicku a neabsolvoval rovnocenný kurz na belgickej univerzite.

19. Dňa 27. októbra 2011 Francúzske spoločenstvo zamietlo žiadosť pána Brouillarda o rovnocennosť a uznalo rovnocennosť len so všeobecným akademickým titulom magister. Táto rovnocennosť sa týka skôr úrovne akademického vzdelania ako konkrétneho obsahu daného titulu. Uvedené rozhodnutie vychádzalo zo stanoviska oddelenia práva a kriminológie komisie Francúzskeho spoločenstva pre rovnocennosť a bolo odôvodnené takto:

„– Diplom za ukončené štúdium práva potvrdzuje spôsobilosť a odborné znalosti jeho držiteľa v súvislosti s charakteristickými črtami právneho poriadku, v rámci ktorého bol vydaný; také štúdium uskutočnené v cudzine nezodpovedá požiadavkám právnických fakúlt vo Francúzskom spoločenstve v Belgicku, ktoré pripravujú svojich študentov na úlohu právnika v rámci belgického právneho poriadku;

– niektoré predmety, ktoré sú nevyhnutné na absolvovanie postgraduálneho štúdia práva štúdia vo Francúzskom spoločenstve v Belgicku (najmä záväzkové právo, zmluvné právo, správne právo a pracovné právo), neboli vyučované v rámci prípravy na udelenie [magisterského diplomu získaného na základe jednoročnej odbornej prípravy], uznanie rovnocennosti ktorého sa požaduje.“

20. Pán Brouillard napadol rozhodnutie výberovej komisie a kráľovské dekréty z 20. septembra 2012, ktorými boli na Cour de cassation vymenovaní traja noví referendári, pred vnútroštátnym súdom, ktorý prerušil konanie a podal návrh na začatie prejudiciálneho konania o týchto otázkach:

„1. Majú sa články 45 ZFEÚ a 49 ZFEÚ, ako aj smernica 2005/36… vykladať v tom zmysle, že sa uplatnia v situácii, v ktorej sa belgický štátny príslušník s bydliskom v Belgicku, ktorý nevykonával povolanie v inom členskom štáte, na podporu svojej prihlášky do výberového konania na funkcie referendárov na belgickom Cour de cassation odvoláva na [magisterský diplom získaný na základe jednoročnej odbornej prípravy vo Francúzsku]?

2. Predstavuje funkcia referendára na belgickom Cour de cassation, v súvislosti s ktorou článok 259k Code judiciaire stanovuje, že vymenovanie do tejto funkcie podlieha podmienke byť doktorom práva alebo bakalárom práva, regulované povolanie v zmysle článku 3 smernice 2005/36…?

3. Predstavuje funkcia referendára na Cour de cassation… zamestnanie v štátnej službe alebo verejnej službe v zmysle článku 45 ods. 4 ZFEÚ, a je teda uplatnenie článkov 45 ZFEÚ a 49 ZFEÚ a smernice 2005/36… vylúčené podľa článku 45 ods. 4 ZFEÚ?

4. Ak sú články 45 ZFEÚ a 49 ZFEÚ a smernica 2005/36… uplatniteľné v prejednávanej veci, majú sa tieto právne normy vykladať v tom zmysle, že bránia tomu, aby výberová komisia poverená výberom referendárov na Cour de cassation podmienila účasť na výberovom konaní držbou titulu doktora práva alebo bakalára práva priznaného niektorou belgickou univerzitou alebo tým, že Francúzske spoločenstvo, ktoré je orgánom príslušným v oblasti vzdelávania, uzná, že [magisterský diplom získaný na základe jednoročnej odbornej prípravy] je rovnocenný s titulom doktor práva, bakalár práva alebo magister práva udeleným niektorou belgickou univerzitou?

5. Ak sú články 45 ZFEÚ a 49 ZFEÚ, ako aj smernica 2005/36… uplatniteľné v prejednávanej veci, majú sa tieto právne normy vykladať v tom zmysle, že ukladajú výberovej komisii poverenej výberom referendárov na Cour de cassation povinnosť porovnať kvalifikáciu žalobcu vyplývajúcu z jeho diplomov a z jeho odbornej praxe s kvalifikáciou, ktorá vyplýva z titulu doktor práva alebo bakalár práva priznaného niektorou belgickou univerzitou, a prípadne mu uložiť kompenzačné opatrenie podľa článku 14 smernice 2005/36?“

21. Pán Brouillard napadol pred vnútroštátnym súdom aj rozhodnutie Francúzskeho spoločenstva z 27. októbra 2011. Táto žaloba pre neplatnosť, ktorá nie je predmetom konania vo veci samej, bola zamietnutá 15. mája 2014.

22. Písomné pripomienky predložil pán Brouillard, belgická a talianska vláda, ako aj Európska komisia. Pán Brouillard, belgická vláda a Komisia predniesli ústne prednesy na pojednávaní, ktoré sa konalo 25. marca 2015.

Analýza

Predbežné pripomienky

23. Prvými troma otázkami sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa v spore vo veci samej majú uplatniť zásady voľného pohybu a smernica 2005/36. Najprv preskúmam, či skutkové okolnosti sporu vo veci samej predstavujú čisto vnútroštátnu situáciu, na ktorú článok 45 ZFEÚ nemožno uplatniť (otázka 1). Potom preskúmam, či článok 45 ods. 4 ZFEÚ vylučuje uplatnenie ostatných ustanovení uvedeného článku a smernice 2005/36 v spore vo veci samej (otázka 3). Následne preskúmam, či funkcia referendára na Cour de cassation predstavuje „regulované povolanie“ v zmysle smernice 2005/36 (otázka 2). Odpoveď na túto otázku je rozhodujúca na určenie toho, či sa smernica uplatní v spore vo veci samej.

24. Otázky 4 a 5 je potrebné preskúmať spoločne. Ide v nich v podstate o to, či zásady voľného pohybu a smernica 2005/36, pokiaľ sú uplatniteľné v spore vo veci samej, bránili výberovej komisii v tom, aby zamietla prihlášku pána Brouillarda do výberového konania s odôvodnením, že nemá požadovanú akademickú kvalifikáciu, bez toho, aby porovnala uvedenú kvalifikáciu so znalosťami a zručnosťami pána Brouillarda vyplývajúcimi z jeho diplomov a odbornej praxe a v prípade potreby mu uložila kompenzačné opatrenie podľa článku 14 smernice 2005/36.

25. Skôr než sa dotknem ktorejkoľvek z týchto otázok, musím uviesť tri predbežné pripomienky.

26. Po prvé súhlasím s belgickou a talianskou vládou v tom, že konanie vo veci samej sa týka prístupu k zamestnaniu v štátnej službe alebo verejnej službe v Belgicku, a nie prístupu k samostatnej zárobkovej činnosti v tomto členskom štáte. Článok 49 ZFEÚ preto nie je relevantný a svoju analýzu obmedzím na článok 45 ZFEÚ a smernicu 2005/36.

27. Ďalej sa zdá, že vnútroštátny súd vychádza z predpokladu, že článok 4 a článok 13 ods. 1 smernice 2005/36 majú vertikálny priamy účinok, v dôsledku čoho je pán Brouillard oprávnený priamo sa odvolávať na tieto ustanovenia v spore vo veci samej. Tento predpoklad je správny. Uvedené ustanovenia nepodmienečnými a dostatočne presnými formuláciami ukladajú príslušným orgánom členského štátu povinnosť umožniť určitej osobe vykonávať v tomto štáte za rovnakých podmienok ako jeho štátni príslušníci povolanie, ktorého výkon je podmienený osobitnou odbornou kvalifikáciou, pokiaľ táto osoba má kvalifikáciu na výkon rovnakého povolania v inom členskom štáte.( )

28. Nakoniec smernica 2005/36 neharmonizuje podmienky výkonu regulovaných povolaní v členských štátoch. Namiesto toho uvedená smernica stanovuje mechanizmus uznávania odborných kvalifikácií. Umožňuje oprávneným osobám získať v hostiteľskom členskom štáte prístup k rovnakému povolaniu, ako je to, na ktoré majú kvalifikáciu v domovskom členskom štáte, a vykonávať ho v hostiteľskom členskom štáte za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu.( ) Preto ak by boli splnené všetky ostatné podmienky na uplatnenie smernice 2005/36 (okrem iného to, že funkcia referendára na Cour de cassation by bola „regulovaným povolaním“), pán Brouillard by sa mohol odvolávať na uvedenú smernicu len za predpokladu, že by mal odbornú kvalifikáciu požadovanú vo Francúzsku na výkon činnosti porovnateľnej s činnosťou referendára na Cour de cassation.( ) Ja sa však domnievam, že funkcia referendára na belgickom Cour de cassation nie je regulované povolanie, takže smernica 2005/36 sa v spore vo veci samej neuplatní.( ) Pokiaľ Súdny dvor prijme to isté stanovisko, vnútroštátny súd sa uvedenou otázkou nebude musieť zaoberať.

Predstavujú skutkové okolnosti sporu vo veci samej „čisto vnútroštátnu situáciu“, na ktorú sa nevzťahuje článok 45 ZFEÚ? (otázka 1)

29. Belgická vláda tvrdí, že článok 45 ZFEÚ sa neuplatní v spore vo veci samej, ktorý nevykazuje dostatočné prepojenie s právom EÚ. Pán Brouillard síce svoj nárok na účasť vo výberovom konaní zakladá na diplome získanom v inom členskom štáte, no tento univerzitný vzdelávací program absolvoval diaľkovo.

30. Tvrdenie belgickej vlády nepovažujem za presvedčivé.

31. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že ustanovenia Zmluvy týkajúce sa voľného pohybu nemožno uplatniť na činnosti, ktoré sa vo všetkých ohľadoch obmedzujú na jeden členský štát.( ) Na tieto ustanovenia sa však štátni príslušníci daného členského štátu môžu odvolávať, pokiaľ sa vzhľadom na skutočnosť, že sa oprávnene zdržiavali na území iného členského štátu a získali tam odbornú kvalifikáciu, nachádzajú vo vzťahu k štátu pôvodu v situácii, ktorú možno považovať za situáciu akejkoľvek inej osoby požívajúcej práva a slobody zaručené primárnym právom EÚ.( ) Všeobecnejšie povedané, voľný pohyb pracovníkov by nebol úplný, pokiaľ by členské štáty mohli túto slobodu odoprieť vlastným štátnym príslušníkom, ktorí využili právo EÚ na získanie odborných kvalifikácií v iných členských štátoch. Platí to najmä v prípade, že títo štátni príslušníci tam získali univerzitnú kvalifikáciu dopĺňajúcu ich základné vzdelanie a odbornú prípravu, ktorú chcú využiť po návrate do krajiny pôvodu.( )

32. Pán Brouillard sa odvoláva na diplom udelený akademickou inštitúciou vo Francúzsku. Vykonal tak svoje právo na využívanie vzdelávacích služieb poskytovaných univerzitou so sídlom v inom členskom štáte. Vzhľadom na to je podľa mňa z hľadiska prípadného uplatnenia článku 45 ZFEÚ v spore vo veci samej nepodstatné, či pri získavaní tejto odbornej kvalifikácie došlo k fyzickému cezhraničnému pohybu. Povedzme napríklad, že študent s bydliskom v jednom členskom štáte sa zúčastňuje na diaľkovom vzdelávaní poskytovanom vzdelávacou ustanovizňou v inom členskom štáte. Do tejto ustanovizne by sa mal dostaviť na vykonanie záverečnej skúšky. Zo zdravotných dôvodov však nemôže vycestovať. Vzdelávacia ustanovizeň poskytujúca diaľkový kurz mu umožní vykonať záverečnú skúšku z domu formou videokonferencie. Skúšku zloží a získa odbornú kvalifikáciu. Nevidím dôvod, pre ktorý by sa tento študent následne nemohol odvolávať na článok 45 ZFEÚ v zmysle jeho výkladu v judikatúre citovanej v bode 31 týchto návrhov.

33. V každom prípade v odpovedi na otázku, ktorú som mu položila na pojednávaní, pán Brouillard výslovne uviedol, že sa 10. júla 2010 dostavil na Univerzitu v Poitiers, aby tam absolvoval trojhodinovú ústnu skúšku. Teda hoci konečné posúdenie skutkových okolností prináleží vnútroštátnemu súdu, Súdny dvor môže v tomto prípade vychádzať z (takmer istého) predpokladu, že fyzicky došlo k určitému cezhraničnému pohybu, v dôsledku čoho nejde o čisto vnútroštátnu situáciu.

Bráni článok 45 ods. 4 ZFEÚ uplatneniu ostatných ustanovení uvedeného článku a smernice 2005/36 v spore vo veci samej? (otázka 3)

34. Vnútroštátny súd sa pýta, či funkcia referendára na Cour de cassation predstavuje „zamestnanie v štátnej službe alebo verejnej službe“ v zmysle článku 45 ods. 4 ZFEÚ.

35. Vzhľadom na to, že zásada voľného pohybu pracovníkov a rovného zaobchádzania s pracovníkmi v rámci Európskej únie má zásadný význam, pôsobnosť tejto výnimky nemôže ísť nad rámec jej pôvodného účelu, ktorým je ponechať členským štátom možnosť obmedziť prístup cudzích štátnych príslušníkov k určitým zamestnaniam v štátnej a verejnej službe, ktoré predpokladajú u takých zamestnancov existenciu osobitného vzťahu solidarity s daným štátom, ako aj vzájomnosť práv a povinností, ktoré sú základom pre väzbu štátnej príslušnosti.( ) Výnimka upravená v článku 45 ods. 4 ZFEÚ sa v dôsledku toho týka len prístupu osôb, ktoré nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, k určitým funkciám v štátnej a verejnej službe tohto štátu.( )

36. Pán Brouillard je belgický štátny príslušník, ktorý sa usiluje o získanie zamestnania vo verejnej službe v Belgicku. Z toho vyplýva, že článok 45 ods. 4 ZFEÚ nemôže byť právoplatným dôvodom na to, aby mu Belgicko odoprelo ochranu vyplývajúcu z prvých troch odsekov uvedeného ustanovenia. Článok 45 ods. 4 ZFEÚ preto nebráni uplatneniu smernice 2005/36 na skutkové okolnosti sporu vo veci samej.

37. V prípade odlišných skutkových okolností by mohlo byť potrebné odpovedať na otázku, či funkcia referendára na Cour de cassation predstavuje „zamestnanie v štátnej službe alebo verejnej službe“ v zmysle článku 45 ods. 4 ZFEÚ. Účastníci konania tejto problematike venovali značnú pozornosť vo svojich písomných a ústnych pripomienkach. Preto sa jej v krátkosti dotknem aj ja.

38. Podľa môjho názoru funkcia referendára nepredstavuje „zamestnanie v štátnej službe alebo verejnej službe“ v zmysle článku 45 ods. 4 ZFEÚ.

39. Keďže článok 45 ods. 4 ZFEÚ predstavuje výnimku zo základnej zásady voľného pohybu pracovníkov, musí sa vykladať reštriktívne.( )

40. Vo veci Komisia/Belgicko( ) belgická vláda tvrdila, že „zamestnávanie v štátnej službe alebo verejnej službe“ je inštitucionálny koncept, ktorý nezodpovedá „výkonu štátnej moci“ upravenému v aktuálnom článku 51 ZFEÚ.( ) Podľa jej názoru je teda podstatná totožnosť zamestnávateľa, nie povaha činnosti vykonávanej zamestnancom.

41. Súdny dvor toto tvrdenie zamietol a rozhodol sa pre funkčný výklad pojmu „zamestnávanie v štátnej službe alebo verejnej službe“. Článok 45 ods. 4 ZFEÚ sa uplatní len v rozsahu, v akom sa dotknutý pracovník (1) priamo alebo nepriamo zúčastňuje na výkone právomocí zverených verejným právom a (2) vykonáva úlohy, z ktorých vyplývajú povinnosti určené na ochranu všeobecných záujmov štátu a verejných orgánov vo všeobecnosti.( ) Podstatné je teda to, či je funkcia typická pre osobitnú činnosť štátnej alebo verejnej služby v rozsahu, v akom je poverená výkonom právomocí zverených verejným právom a zodpovednosťou za ochranu všeobecných záujmov štátu.( )

42. Vzhľadom na informácie, ktoré má Súdny dvor k dispozícii, nesúhlasím s tvrdením belgickej a talianskej vlády, podľa ktorého funkcia referendára na belgickom Cour de cassation spĺňa prvú podmienku.

43. Podľa môjho názoru funkcia prvého predsedu, predsedu a sudcu na Cour de cassation na jednej strane a funkcia generálneho prokurátora, prvého generálneho advokáta a generálnych advokátov na uvedenom súde na druhej strane sú skutočne typické pre osobitnú činnosť verejnej služby výkonu súdnictva.( ) S týmito funkciami sa spája rozhodovanie o dovolaniach podaných na Cour de cassation, ktorý je súdom posledného stupňa v občianskych a trestných veciach v Belgicku, alebo poskytovanie nezávislého poradenstva (formálne návrhy) k týmto dovolaniam. Z týchto funkcií navyše vyplývajú povinnosti určené na ochranu všeobecných záujmov štátu v podobe zabezpečenia dodržiavania práva v súvislosti so spormi medzi súkromnými účastníkmi konania i spormi, ktorých účastníkmi sú verejné orgány.

44. Z písomných a ústnych pripomienok belgickej vlády vyplýva, že referendári na Cour de cassation poskytujú pomoc a podporu týmto súdnym úradníkom. Ich hlavnou úlohou je preskúmať vec prejednávanú uvedeným súdom, uskutočniť právny výskum a pomáhať týmto úradníkom pri vypracovávaní rozsudkov a návrhov.

45. Belgická vláda na pojednávaní potvrdila, že referendári na Cour de cassation nemajú právomoc na prijímanie (dokonca ani na účasť na prijímaní) súdnych rozhodnutí, nemôžu klásť účastníkom konania otázky na pojednávaní a nemajú konečné slovo, pokiaľ ide o právne odôvodnenie rozsudkov a návrhov. Referendári plnia svoje úlohy výlučne pod dohľadom súdnych úradníkov, pre ktorých pracujú a ktorí ako jediní nesú zodpovednosť za vydané rozsudky a návrhy. Zdá sa teda, že pomocné a prípravné úlohy referendárov nezasahujú do slobodného výkonu súdnej moci týmito úradníkmi.

46. Domnievam sa preto, že hoci toto určenie v konečnom dôsledku prináleží v prípade potreby vnútroštátnemu súdu, úlohy referendárov sú príliš vzdialené od podstaty verejnej služby výkonu súdnictva na to, aby zahŕňali (čo i len nepriamu) účasť na výkone právomocí zverených verejným právom.( )

47. Tvrdenia belgickej vlády, že článok 310 Code judiciaire formálne klasifikuje referendárov Cour de cassation ako „členov“ tohto súdu a že sa na nich čiastočne vzťahujú rovnaké právne predpisy ako na sudcov a iných súdnych úradníkov, pokiaľ ide okrem iného o ich menovanie a odmeňovanie, dovolenky, „privilège de juridiction“( ) a zákaz vykonávania (určitých) mimosúdnych funkcií, podľa môjho názoru nemôžu spochybniť tento záver. Tieto aspekty sa priamo netýkajú povahy skutočných úloh plnených referendármi.

Je funkcia referendára na belgickom Cour de cassation „regulovaným povolaním“ v zmysle smernice 2005/36? (otázka 2)

48. Uplatnenie smernice 2005/36 v spore vo veci samej závisí aj od toho, či je funkcia referendára na Cour de cassation „regulovaným povolaním“ v zmysle článku 3 ods. 1 písm. a) smernice 2005/36. To zas závisí od toho, či je prístup k tomuto povolaniu a jeho výkon podmienený držbou „osobitných odborných kvalifikácií“.( )

49. Po prvé skutočnosť, že na toto povolanie sa vzťahujú osobitné pravidlá v oblasti verejnej služby podľa belgického práva, je nepodstatná z hľadiska určenia, či ide o regulované povolanie v zmysle smernice 2005/36.( )

50. Ďalej je nepodstatné aj tvrdenie belgickej vlády, že funkcia referendára nie je uvedená v zozname regulovaných povolaní uverejnenom Komisiou. Tento zoznam nie je súčasťou záväzného právneho aktu EÚ, a preto je len orientačný.

51. Komisia tvrdí, že vymenovanie za referendára na Cour de cassation nie je podmienené držbou „osobitných odborných kvalifikácií“ v zmysle článku 3 ods. 1 písm. a) smernice 2005/36. Doktor práva, bakalár práva alebo magister práva sú tituly všeobecnej povahy poskytujúce prístup k veľkému počtu povolaní. Súčasťou procesu výberu referendárov okrem toho nie je skúška vedúca k vydaniu osvedčenia spôsobilosti.

52. S uvedeným názorom súhlasím.

53. Niektoré definície uvedené v článku 3 smernice 2005/36 poskytujú užitočné usmernenie pri výklade pojmu „osobitné odborné kvalifikácie“. Podľa článku 3 ods. 1 písm. b) odborná kvalifikácia zahŕňa kvalifikáciu potvrdenú dokladom o formálnej kvalifikácii a článok 3 ods. 1 písm. c) stanovuje, že formálna kvalifikácia zahŕňa diplomy „potvrdzujúc[e] úspešné skončenie odbornej prípravy získanej predovšetkým v [EÚ]“. V článku 3 ods. 1 písm. e) smernice 2005/36 je okrem toho „regulované vzdelávanie a odborná príprava“ vymedzené ako „akákoľvek odborná príprava osobitne zameraná na výkon príslušného povolania, ktoré sa skladá z kurzu alebo kurzov, v prípade potreby doplnených odbornou prípravou alebo skúšobnou alebo odbornou praxou“.( )

54. Vzhľadom na to považujem za jasné, že nie každý diplom sa dá považovať za osobitnú odbornú kvalifikáciu v zmysle smernice 2005/36. Do tohto pojmu patria len diplomy, ktoré sú osobitne určené na prípravu uchádzačov na výkon daného povolania a potvrdzujú úspešné ukončenie odbornej prípravy získanej predovšetkým v EÚ.

55. Akademická kvalifikácia potrebná na vymenovanie za referendára na Cour de cassation nie je osobitne určená na prípravu osôb na funkciu referendára na uvedenom súde, ale poskytuje prístup k širokej škále povolaní. Táto kvalifikácia vzhľadom na jej všeobecnú povahu nepotvrdzuje ukončenie osobitnej odbornej prípravy, a preto nepredstavuje „osobitnú odbornú kvalifikáciu“. Pán Brouillard sa v dôsledku toho nemôže v spore vo veci samej odvolávať na smernicu 2005/36.

56. Tento záver nie je spochybnený skutočnosťou, že referendári sú vyberaní vo výberových konaniach, ktorých súčasťou je porovnávacie hodnotenie uchádzačov. Vo veci Rubino Súdny dvor konštatoval, že úspešnú účasť na výberovom konaní, ktorým sa má vybrať vopred stanovený počet osôb skôr na základe porovnávacieho hodnotenia uchádzačov než uplatnením absolútnych kritérií a v ktorom sa udeľuje doklad o kvalifikácii s časovo obmedzenou platnosťou, nemožno považovať za odbornú kvalifikáciu v zmysle článku 3 ods. 1 písm. b) smernice 2005/36.( )

57. Záver, ku ktorému som dospela, nie je spochybnený ani pravidlom uvedeným v článku 259l Code judiciaire, podľa ktorého sa vymenovanie referendárov na Cour de cassation stáva vymenovaním na dobu neurčitú až po 3 rokoch od ich nástupu do funkcie. Je pravda, že za istých okolností povinná odborná príprava trvajúca určitú dobu môže prispieť k tomu, že povolanie sa bude považovať za regulované. V rozsudku Burbaud Súdny dvor napríklad konštatoval, že funkcia riaditeľa francúzskej štátnej nemocnice predstavuje regulované povolanie. Toto rozhodnutie vychádzalo najmä zo skutočnosti, že francúzske právo vyhradzuje prístup k tomuto povolaniu pre absolventov štúdia na École nationale de la santé publique, ktorí zložili záverečnú skúšku potvrdzujúcu, že majú požadované teoretické a praktické znalosti na prácu v oblasti riadenia nemocníc.( ) Tieto požiadavky však nie sú porovnateľné s požiadavkami, ktoré sú v prejednávanej veci stanovené vnútroštátnymi ustanoveniami. Belgická vláda na pojednávaní potvrdila, že uvedenými ustanoveniami sa nevytvára program osobitnej odbornej prípravy, po ukončení ktorého úspešní uchádzači získajú potvrdenie o držbe požadovanej odbornej kvalifikácie. Ako naznačuje znenie článku 259l, trojročné obdobie nasledujúce po počiatočnom vymenovaní má byť skôr skúšobnou dobou, počas ktorej si súdni úradníci, ktorým referendári pomáhajú, môžu overiť, či si svoje úlohy plnia riadne, a teda sa vyjadriť k tomu, či sa má ich vymenovanie stať vymenovaním na dobu neurčitú.( )

Ktoré povinnosti ukladá článok 45 ZFEÚ výberovej komisii? (otázky 4 a 5)

58. Konštatovala som, že smernica 2005/36 nie je uplatniteľná na spor vo veci samej. Svoj rozbor otázok 4 a 5 preto obmedzím na článok 45 ZFEÚ. Ukladalo toto ustanovenie výberovej komisii povinnosť overiť, či akademická kvalifikácia v spojení s odbornou praxou poskytuje pánovi Brouillardovi znalosti a zručnosti rovnocenné so znalosťami a zručnosťami, ktoré potvrdzuje diplom doktora, bakalára alebo magistra práva udelený belgickou univerzitou?

59. Keďže podmienky prístupu k predmetnému povolaniu nie sú harmonizované, právo EÚ nebráni tomu, aby členský štát podmienil vymenovanie do funkcie referendára na jednom zo svojich súdov osobitnými znalosťami a kvalifikáciou preukazujúcou spôsobilosť na výkon tejto funkcie.( ) Túto právomoc však musí vykonávať spôsobom, ktorý je v súlade so základnými slobodami zaručenými Zmluvami.( )

60. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že orgány členského štátu sú pri skúmaní žiadosti určitej osoby o udelenie povolenia na prístup k povolaniu, ktorého výkon je podľa vnútroštátneho práva podmienený držbou určitého diplomu alebo odbornej kvalifikácie, povinné vziať do úvahy odbornú kvalifikáciu dotknutej osoby, a to na základe porovnania kvalifikácie, ktorú potvrdzujú jej diplomy, vysvedčenia, ďalšie formálne kvalifikácie a príslušná odborná prax, s odbornou kvalifikáciou požadovanou vnútroštátnou právnou úpravou na výkon predmetného povolania.( )

61. Toto skúmanie musí umožniť orgánom dotknutého členského štátu objektívne overiť, či zahraničný diplom osvedčuje, že jeho držiteľ má znalosti a kvalifikáciu, ktoré sú ak nie zhodné, tak prinajmenšom rovnocenné s tými, ktoré osvedčuje vnútroštátny diplom. Pri hodnotení sa prihliada výlučne na úroveň znalostí a kvalifikácie, ktoré sa u danej osoby predpokladajú na základe diplomu vzhľadom na povahu a trvanie štúdia a praktickú odbornú prípravu, na ktorú sa diplom vzťahuje.( ) Navyše znalosti osvedčené diplomom udeleným v inom členskom štáte a kvalifikáciu a/alebo odbornú prax získanú v iných členských štátoch, ako aj prax získanú v členskom štáte, v ktorom sa osoba uchádza o zamestnanie, treba skúmať práve vo vzťahu k odbornej kvalifikácii vyžadovanej právnou úpravou hostiteľského členského štátu.( )

62. Keďže akákoľvek prax získaná v priebehu výkonu činností súvisiacich s povolaním, ku ktorému sa uchádzač usiluje získať prístup, môže rozšíriť vedomosti uchádzača, je úlohou príslušných vnútroštátnych orgánov, aby zohľadnili akúkoľvek prax vhodnú na účely výkonu daného povolania. Príslušný vnútroštátny orgán určí presnú hodnotu tejto praxe podľa konkrétnych vykonávaných úloh, vedomostí získaných a uplatňovaných v rámci výkonu týchto úloh, ako aj zverenej zodpovednosti a stupňa nezávislosti dotknutej osoby.( )

63. V rámci tohto skúmania môže členský štát vziať do úvahy objektívne rozdiely, ktoré sa týkajú tak právneho rámca predmetného povolania v členskom štáte pôvodu, ako aj rozsahu činností tohto povolania.( ) V prípade právnických povolaní môže preto členský štát vykonať komparatívne posúdenie diplomov s prihliadnutím na zistené rozdiely medzi dotknutými vnútroštátnymi právnymi poriadkami. Ak porovnanie ukáže len čiastočnú zhodu medzi znalosťami a kvalifikáciami potvrdenými zahraničným diplomom a znalosťami a kvalifikáciami vyžadovanými na základe vnútroštátnej právnej úpravy, hostiteľský členský štát je oprávnený požadovať, aby dotknutá osoba preukázala, že nadobudla (napríklad odbornou praxou) chýbajúce vedomosti a kvalifikáciu.( )

64. V spore vo veci samej sa zdá, že pán Brouillard nezískal vzdelanie, ktoré sa v Belgicku považuje za úplné právnické vzdelanie. Na pojednávaní najmä potvrdil, že jednoročná odborná príprava vedúca k získaniu titulu, ktorý mu udelila Univerzita v Poitiers, nezahŕňala kurzy belgického práva. Ďalej pripustil, že diplom nezahŕňa kurzy správneho práva a pracovného práva, ktoré sú podľa komisie Francúzskeho spoločenstva pre rovnocennosť nevyhnutné na absolvovanie postgraduálneho štúdia práva v tomto spoločenstve.

65. Titul pána Brouillarda získaný na základe jednoročnej odbornej prípravy je však univerzitným titulom zahŕňajúcim niektoré aspekty právnickej odbornej prípravy. V dôsledku toho je na prvý pohľad aspoň do istej miery relevantný v súvislosti s úrovňou kvalifikácie vyžadovanou od referendárov na Cour de cassation.

66. Pán Brouillard sa okrem toho pred belgickými orgánmi odvoláva nielen na svoju akademickú kvalifikáciu, ale aj na celú svoju odbornú prax, s cieľom preukázať, že je kvalifikovaný na túto funkciu.( ) Domnieva sa, že niekoľkoročná práca na oddelení dokumentácie a zosúlaďovania textov Cour de cassation, ktorá pokrýva veľkú časť činností vykonávaných referendármi, mu v spojení s jeho akademickou kvalifikáciou dáva znalosti a zručnosti rovnocenné s tými, ktoré sú potrebné na vymenovanie za referendára.

67. Vzhľadom na to( ) mala výberová komisia povinnosť preskúmať, či znalosti a zručnosti, ktoré pán Brouillard získal prostredníctvom celej svojej odbornej praxe vrátane práce zamestnanca na oddelení dokumentácie a zjednocovania textu Cour de cassation, úspešne preukazujú, že má kvalifikáciu, ktorá sa javila ako chýbajúca, keď sa prihliadalo len na jeho diplomy.

68. Pochybujem o tom, že rozhodnutie, ktoré je predmetom sporu vo veci samej, je v súlade s týmito zásadami, keďže sa zdá, že výberová komisia sa odvoláva výlučne na skutočnosť, že pán Brouillard nemá akademickú kvalifikáciu potrebnú na vymenovanie za referendára. Rozhodnúť o tom však vzhľadom na všetky relevantné skutkové okolnosti veci musí v konečnom dôsledku vnútroštátny súd.

Návrh

69. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené dôvody navrhujem, aby Súdny dvor na otázky položené zo strany Conseil d’État (Belgicko) odpovedal takto:

1. Článok 45 ZFEÚ sa uplatní v situácii, v ktorej sa belgický štátny príslušník s bydliskom v Belgicku, ktorý nevykonával povolanie v inom členskom štáte, na podporu svojej prihlášky do výberového konania na funkcie referendárov na belgickom Cour de cassation, odvoláva okrem iného na kvalifikáciu, ktorú mu udelila francúzska univerzita.

2. Členský štát sa nemôže odvolávať na výnimku upravenú v článku 45 ods. 4 ZFEÚ vo vzťahu k vlastnému štátnemu príslušníkovi; vyššie opísaná situácia preto nie je z tohto dôvodu vylúčená z pôsobnosti smernice Európskeho parlamentu a Rady 2005/36/EÚ zo 7. septembra 2005 o uznávaní odborných kvalifikácií.

3. Zamestnanie referendára na belgickom Cour de cassation nie je „regulovaným povolaním“ v zmysle článku 3 ods. 1 písm. a) smernice 2005/36.

4. Článok 45 ZFEÚ bráni tomu, aby verejný orgán členského štátu odmietol určitej osobe účasť na verejnom výberovom konaní na funkcie referendárov s odôvodnením, že nemá diplom doktora, bakalára alebo magistra práva udelený univerzitou v tomto členskom štáte alebo diplom získaný v zahraničí a uznaný za rovnocenný iným verejným orgánom v tomto štáte, a pritom neoveril, či mu všetky jeho akademické kvalifikácie vrátane kvalifikácie získanej v inom členskom štáte, ktorá je dostatočne relevantná pre prístup k tomuto povolaniu a jeho rozvíjanie, v spojení s odbornou praxou neposkytujú rovnocenné znalosti a zručnosti.