NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

prednesené 14. februára 2006 1( )

Vec C‑84/04

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Portugalskej republike

„Nesplnenie povinnosti – EPUZF‚ ‚usmerňovacia sekcia‘ – Zásada úplnej platby súm poskytnutých Spoločenstvom – Platenie poplatku, ktorý má povahu odmeny, vnútroštátnemu orgánu v konaniach o poskytnutí pomoci“

I – Úvod

1. Komisia Európskych spoločenstiev podala podľa článku 226 ES žalobu, v ktorej navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Portugalsko si tým, že zaviazalo príjemcov súm poskytnutých Európskym poľnohospodárskym usmerňovacím a záručným fondom (ďalej len „EPUZF“), usmerňovacia sekcia, aby v prospech Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (Inštitút financovania a pomoci rozvoja poľnohospodárstva a rybolovu, ďalej len „IFADAP“) zaplatili určité poplatky stanovené na základe celkového rozpočtu projektu, ktorý získal podporu, čo predstavuje zníženie príspevku z EPUZF-u, nesplnilo svoje povinnosti v rámci Spoločenstva.

2. Preskúmanie žalobných dôvodov a vyjadrenia k žalobe preukazuje, že spor sa týka troch otázok: zásady úplnej platby pomoci z EPUZF-u, usmerňovacej sekcie; existencie zníženia pomoci ako dôsledku zaplatenia poplatku vo vyššie uvedenej krajine a povahy tohto poplatku.

3. V skúmanom prípade je najzaujímavejšia skutočnosť, že Súdny dvor má po prvýkrát možnosť rozhodnúť o vyššie uvedenej sekcii, keďže často rozhodoval o druhej, tzv. záručnej sekcii.

II – Právny rámec

4. Vhodné riešenie nastolených problémov si vyžaduje podrobný výklad právnej úpravy, ktorá zvýrazní osobitosti týchto dvoch oddelení EPUZF-u, aby sa posúdila uplatniteľnosť judikatúry týkajúcej sa záručnej sekcie na usmerňovaciu sekciu. Rovnako je potrebné preskúmať právnu úpravu týkajúcu sa IFADAP-u a vnútroštátneho poplatku.

A – Právna úprava Spoločenstva

1. Poľnohospodárske fondy

a) Pôvod a počiatočný vývoj

5. Dosiahnutie cieľov Spoločenstva vyžaduje v zmysle článku 3 písm. d) Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 3 ES) zriadenie „spoločnej politiky v oblasti poľnohospodárstva“.

6. Na dosiahnutie cieľov tejto politiky článok 40 Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 34 ES) stanovuje vytvorenie spoločnej organizácie trhov, pričom umožňuje vytvoriť „jeden alebo viac poľnohospodárskych usmerňovacích a záručných fondov“.

7. Komisia už vo svojich počiatočných návrhoch považovala za užitočné vytvoriť dva fondy, jeden pre trhy s nezávislými oddeleniami pre skupiny výrobkov a druhý pre zlepšenie štruktúr.( )

8. Tomuto návrhu Rada nevyhovela, pričom prostredníctvom nariadenia č. 25 zo 4. apríla 1962 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky( ) zriadila jediný nástroj, a to EPUZF so záručnou a usmerňovacou sekciou.

9. Je potrebné zdôrazniť, že bez ohľadu na jeho názov, nejde o „fond“ v úzkom zmysle slova, pretože nemá vlastné zdroje, ktoré by vymedzovali objem nákladov, ani nie je finančne nezávislý.( ) Je súčasťou rozpočtu Spoločenstva( ) a s výnimkou niektorých osobitostí sa naň vzťahujú finančné nariadenia.

b) Sekcie EPUZF

10. Hoci obidve spomínané oddelenia hospodársky podporujú poľnohospodársku politiku, preskúmanie rámca ich pôsobnosti preukazuje zjavné rozdiely.

i) Záručná sekcia

11. Táto sekcia financuje náklady vyplývajúce z uplatňovania spoločnej organizácie trhov a cenovej politiky. Od reformy poľnohospodárskej politiky v roku 1993 celkom alebo čiastočne financuje aj iné činnosti, napríklad vyňatie pestovania kultúr, podporu výnosov alebo ochranu životného prostredia.

12. Pokiaľ ide o povahu priznaných opatrení, má k dispozícii vývozné náhrady, cenové zásahy a priamu pomoc( ), táto posledná kategória svojím objemom výrazne prevyšuje predchádzajúce dve.( )

13. Ide o povinné náklady, ktoré sú ťažko predvídateľné, čo v priebehu každého účtovného obdobia vyvoláva zmeny odhadov skutočných potrieb.

14. Záručná sekcia sa zjavne stala významnejšou sekciou, keďže sa jej dotýka rozsiahla judikatúra.

ii) Usmerňovacia sekcia

15. Spoločne s Európskym sociálnym fondom, Európskym fondom regionálneho rozvoja a Finančným nástrojom pre usmerňovanie rybolovu bola usmerňovacia sekcia súčasťou štrukturálnych fondov Únie, zameraných na podporu iniciatívy členských štátov s cieľom uskutočniť hospodársku a sociálnu súdržnosť( ), ktorej rozvoj posilnilo prijatie Jednotného európskeho aktu( ), čo si vyžiadalo novú právnu úpravu týchto fondov, ktorú predstavuje nariadenie Rady (EHS) č. 2052/88( ) zmenené a doplnené nariadením Rady (EHS) č. 2081/93( ) (ďalej len „nariadenie č. 2052/88 v znení zmien a doplnení“).

16. Táto právna úprava bola doplnená nariadením Rady (EHS) č. 4253/88( ), hoci v tomto prípade je potrebné prihliadať na znenie nariadenia Rady (EHS) č. 2082/93( ) (ďalej len „nariadenie č. 4253/88 v znení zmien a doplnení“).

17. Vyššie uvedený právny rámec preukazuje, že usmerňovacia sekcia EPUZF‑u financuje činnosti vykonávané na účely dosiahnutia cieľov uvedených v článku 39 ods. 1 písm. a) Zmluvy ES (teraz článok 33 ES) a prispieva k dosiahnutiu prioritného cieľa č. 1, ktorým je „podporovať rozvoj a štrukturálne zmeny v zaostávajúcich regiónoch“ a č. 5, ktorým je „podporovať rozvoj vidieka: a) zrýchlením štrukturálnych zmien v poľnohospodárstve v rámci reformy spoločnej poľnohospodárskej politiky; b) podporou rozvoja a štrukturálnych zmien vidieckych oblastí“ [neoficiálny preklad].( )

18. Do jej právomoci patrí najmä posilňovať a reorganizovať vyššie uvedené štruktúry, vyrovnávať negatívne účinky prírodných nedostatkov, zabezpečovať premenu poľnohospodárskej výroby a podporovať rozvoj doplnených činností poľnohospodárov, ktorým sa má zaručiť spravodlivá životná úroveň. Rovnako musí prispievať k rozvoju sociálnej siete vidieckych oblastí, k ochrane životného prostredia a k zachovaniu vidieckeho priestoru. Prispieva tiež k činnostiam technickej a informačnej pomoci, podporuje štúdie a pilotné skúsenosti týkajúce sa štrukturálnych poľnohospodárskych zmien a podporuje rozvoj vidieka v Spoločenstve.( )

19. Usmerňovacia sekcia má k dispozícii oveľa skromnejšie prostriedky ako záručná sekcia( ), hoci podstatný problém nespočíva v jej obmedzenej účasti na rozpočte, ale v určení, či sú používané prostriedky dostatočné na problémy, ktoré chce riešiť.( )

2. Fungovanie EPUZF-u, usmerňovacej sekcie

20. Činnosť usmerňovacej sekcie „má dopĺňať príslušné vnútroštátne činnosti“( ) bez toho, aby nahradzovala „verejné štrukturálne výdavky alebo obdobné výdavky so štrukturálnym účelom členského štátu“ [neoficiálny preklad]( ) a uskutočňuje sa „za úzkej spolupráce medzi Komisiou, daným členským štátom, príslušnými orgánmi a inštitúciami… určenými členským štátom na vnútroštátnej, regionálnej, miestnej alebo inej úrovni“, a „týka sa prípravy, financovania, posúdenia ex ante, sledovania a hodnotenia ex post daných činností“, pri plnom zachovávaní „inštitucionálnych, právnych a finančných právomocí každého z partnerov“ [neoficiálny preklad].( ) Preto je spolupráca medzi jednotlivými účastníkmi základným prvkom skúmaného systému.( )

21. K rozdeleniu zdrojov Spoločenstva dochádza pomocou priamej a nepriamej pomoci. Prvé, staršie, predpokladajú poskytnutie úverov na vnútroštátne alebo regionálne investičné projekty uskutočňované štátmi a vopred schválené Komisiou. Druhé, veľmi rôznorodé, zahŕňajú mnohé prípady, čím vytvárajú ideálny mechanizmus v prípade početných žiadostí slabého hospodárskeho významu a ich schválenie patrí do právomoci samotného členského štátu.

22. Rozdelenie sa uskutočňuje pomocou postupu viacročného plánovania, ktoré začína tak, že členské štáty predložia rozvojové plány( ) pre každý prioritný cieľ určený Komisiou, ktoré slúžia ako základ pre „Rámec podpory Spoločenstva“, ktorý spracúva Komisia spolu s osobami vymenovanými vnútroštátnou správou, pričom určuje ciele, formy pomoci a indikatívny finančný plán.( ) Podľa tohto posledného dokumentu predkladá príslušný orgán každého štátu návrhy na operačné programy na základe mnohých podmienok pomoci, ktoré musia projekty splniť, aby získali podporu Spoločenstva( ), ktorej suma závisí od daného regiónu a činnosti.( )

23. Po získaní súhlasu pristupuje vnútroštátny, regionálny alebo miestny orgán k zaplateniu finančného príspevku, ktorý môže mať formu preddavku alebo formu konečnej platby,( ) s upozornením, že „Platby sú vyplácané konečným príjemcom bez akéhokoľvek odpočtu alebo zrážky, ktorá by znižovala výšku finančnej pomoci, na ktorú majú nárok“ [neoficiálny preklad].( )

24. Úloha členských štátov je teda dôležitá z rôznych hľadísk. Na jednej strane môže členský štát jednoduchšie získať pomoc z EPUZF-u, ak preukáže administratívnu pripravenosť.( ) V tomto zmysle „orgán zodpovedný za vykonanie činnosti, na ktorú bol poskytnutý finančný príspevok zo Spoločenstva, dohliada, aby táto činnosť bola primerane zverejnená, a tým sa potenciálni príjemcovia a profesijné organizácie dozvedeli o možnostiach, ktoré činnosť ponúka“ [neoficiálny preklad].( )

25. Na druhej strane sú členské štáty povinné v rámci posúdenia ex post prijať potrebné opatrenia na „pravidelnú kontrolu správneho vykonávania činností financovaných Spoločenstvom“, aby mohli „predchádzať a zisťovať nezrovnalosti“ a „spätne získať čiastky stratené následkom zneužitia alebo nedbanlivosti“ [neoficiálny preklad].( ) Tým nie je dotknutá skutočnosť, že úradníci alebo zamestnanci Komisie môžu vykonávať „kontroly na mieste, najmä pomocou prieskumu“ [neoficiálny preklad].( ) V každom prípade si dotknutý členský štát a Komisia bez váhania vymieňajú „všetky príslušné informácie týkajúce sa výsledku vykonaných kontrol“ [neoficiálny preklad].( )

3. Záverečná poznámka

26. Nariadenie Rady (ES) č. 1260/1999 z 21. júna 1999 o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch( ) s účinnosťou od 1. januára 2000 zrušilo nariadenia č. 2052/88 a č. 4253/88.( )

27. Preto:

– nariadenia č. 2052/88 a č. 4253/88 upravujú vo svojom pôvodnom znení plánovacie obdobie na roky 1989 až 1993,

– pokiaľ ide o plánovacie obdobie na roky 1994 až 1999, ktoré je predmetom prejednávanej veci, je potrebné uplatniť ustanovenia nariadení č. 2052/88 a č. 4253/88 v znení zmien a doplnení,

– napokon plánovacie obdobie na roky 2000 až 2006 je upravené nariadením č. 1260/1999.

28. Rozvoj EPUZF-u okrem toho preukázal, že uvedeným dvom oddeleniam bolo potrebné poskytnúť vlastnú nezávislosť, ako to pôvodne navrhovala Komisia.

29. Nariadenie Rady (ES) č. 1290/2005 z 21. júna 2005 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky( ) zrušuje nariadenie č. 25, nariadenie (ES) č. 723/97( ) a nariadenie (ES) č. 1258/1999( ) a nahrádza EPUZF Európskym poľnohospodárskym záručným fondom (EPZF) určeným na financovanie trhových opatrení a Európskym poľnohospodárskym fondom pre rozvoj vidieka (EPFRV) určeným na financovanie rozvojových programov.( )

30. Podľa článku 11 nového nariadenia, ktorý sa vzťahuje na oba fondy „pokiaľ právne predpisy Spoločenstva neustanovujú inak, platby týkajúce sa financovania poskytovaného na základe tohto nariadenia alebo čiastok vzťahujúcich sa na verejnú finančnú účasť na programoch na rozvoj vidieka sa prijímateľom vyplácajú v plnej výške“.

B – Portugalská právna úprava

1. IFADAP

31. Zákonný dekrét č. 414/93 z 23. decembra 1993( ) ustanovuje štatút tohto subjektu obsahujúci ustanovenia o jeho názve, povahe, systéme a sídle (kapitola I), právomoci (kapitola II), orgánoch (kapitola III), správe majetku a finančnej správe (kapitola IV) a o zamestnancoch (kapitola V).

32. V dôvodovej správe sa uvádza, že bol zriadený v roku 1977 na správu úverových položiek v prospech poľnohospodárstva, lesného hospodárstva, chovu dobytka a rybolovu a že je výlučným predstaviteľom EPUZF-u, usmerňovacej sekcie.

33. Keďže ide o verejnoprávnu organizáciu, inštitút má právnu subjektivitu, rozpočtovú a správnu nezávislosť, ako aj vlastný majetok( ) a koná pod dohľadom ministerstva poľnohospodárstva.( )

34. Bez toho, aby boli dotknuté jeho vzťahy s tretími osobami, v ktorých podlieha súkromnému právu, pretože nekoná „v rámci zverenej právomoci“, vzťahuje sa naň vyššie uvedený štatút a subsidiárne právna úprava týkajúca sa verejnoprávnych podnikov.( )

35. Táto organizácia je povinná podporovať poľnohospodárstvo a rybolov pomocou systémov priamej alebo nepriamej hospodárskej podpory.( ) Musí najmä:

– zabezpečiť fungovanie podporných systémov a pomoci poskytovanej členskými štátmi a Spoločenstvom v odvetviach poľnohospodárstva a rybolovu, zúčastňujúc sa ako jediný predstaviteľ EPUZF-u, usmerňovacej sekcie, na návrhoch a vykonávaní prijatých programov a nariadení a zabezpečiť fungovanie iných finančných nástrojov Spoločenstva, týkajúcich sa usmerňovania poľnohospodárstva a rybolovu, najmä na úrovni žiadostí o zálohy, úhrady, vyrovnania a splácania dlhov,( )

– vyplácať prostriedky v rámci pomoci poskytovanej členskými štátmi alebo Spoločenstvom, určené na financovanie programov a projektov alebo na bonifikáciu úrokov z pôžičiek dohodnutých na tento účel,( ) zabezpečujúc sledovanie, preskúmanie a kontrolu uvedených programov a projektov,( )

– zúčastňovať sa na hodnotení činností vykonávaných v rámci EPUZF‑u, usmerňovacej sekcie, a iných nástrojov Spoločenstva, poskytujúc informácie o množstve a kvalite týkajúce sa efektívnosti týchto činností.( )

36. Jedným zo zdrojov jeho príjmov je predaj tovaru a služieb.( )

2. Poplatok

37. Portugalský minister financií a minister poľnohospodárstva, rozvoja vidieka a rybolovu podpísali spoločný výnos z 28. mája 1996( ), ktorým na základe článku 5 ods. 2 písm. a) v spojení s článkom 20 ods. 1 písm. b) štatútu povolili IFADAP-u vyberať „poplatok“ neprekračujúci 0,9 % z hodnoty predložených projektov alebo 0,45 %, pokiaľ tieto projekty nevyžadujú jeho analytickú a rozhodovaciu činnosť.

III – Okolnosti predchádzajúce sporu a konanie pred podaním žaloby

38. Počas niekoľkých kontrol vykonaných v roku 1993 Komisia zistila, že príjemcovia finančnej pomoci priznanej z EPUZF-u, usmerňovacej sekcie, boli na základe zmluvy povinní zaplatiť IFADAP-u 1,5 % z čiastky pomoci.

39. Komisia teda informovala portugalské orgány, že tieto platby boli v rozpore s právnou úpravou Spoločenstva, a vyzvala ich, aby tieto platby pozastavili a vrátili neoprávnene vybraté sumy.

40. Listom z 20. januára 1999 tento štát uznal, pokiaľ ide o obdobie od 3. augusta 1993 do 31. decembra 1994, nezrovnalosti vo vykonaných platbách a rozhodol sa vrátiť vybraté sumy.

41. Od posledného uvedeného dátumu začal uplatňovať systém úplného vyplácania súm pomoci na základe postupu upraveného v spomínanom spoločnom výnose z roku 1996, pričom však umožnil IFADAP-u vyberať niektoré poplatky ako odmenu za jeho služby.

42. Vyberanie týchto poplatkov sa skončilo v roku 1999, čo je dátum, ktorý sa zhoduje s ukončením vnútroštátneho programu pomoci pri modernizácii poľnohospodárstva a lesného majetku a s nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 1260/1999.

43. Komisia vyjadrila svoje výhrady k zlučiteľnosti systému platného v období od roku 1995 do roku 1999 a od 9. do 17. marca 2000 vykonala v Portugalsku kontrolu. Zo získaných údajov vyvodila, že v prílohe zmluvy o poskytnutí pomoci dostal uchádzač formulár, ktorým akceptoval výber sumy zodpovedajúcej výške poplatku zo svojho účtu s uvedením „služba poskytnutá IFADAP-om v rozsahu vyššie uvedenej zmluvy“. Zo stretnutí organizácie s príjemcami možno zjavne konštatovať dobrovoľný a fakultatívny charakter tejto platby.

44. Dňa 25. júla 2001 poslala Komisia výzvu, v ktorej uviedla, že systém, ktorý nadobudol účinnosť 1. januára 1995 obsahuje niektoré postupy, zahŕňajúce zaplatenie povinných poplatkov, ktoré nepredstavujú odmenu za služby poskytnuté príjemcom, a sú podobné poplatku, ktorý bol vyberaný predtým.

45. Komisia nepovažovala odpoveď, ktorú dostala od portugalských orgánov, za dostatočnú a predtým, ako sa žalobou o nesplnenie povinností podľa článku 226 ES obrátila na Súdny dvor, zaslala 13. novembra 2002 odôvodnené stanovisko.

IV – Konanie na Súdnom dvore

46. V žalobe podanej do kancelárie Súdneho dvora 20. februára 2004 sa navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Portugalská republika si tým, že umožnila IFADAP-u vytvoriť a zachovať v platnosti systém poskytovania finančnej pomoci zo štrukturálnych fondov Spoločenstva, ktorý zahŕňa značné formality vrátane zaplatenia poplatkov, ktoré nie sú dobrovoľné ani fakultatívne a nepredstavujú odmenu za poskytnuté služby, ale slúžia na financovanie úloh spravidla prislúchajúcich štátu, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z nariadenia č. 4253/88 a z článku 10 ES. V žalobe sa tiež navrhuje, aby bola žalovaná zaviazaná na náhradu trov konania.

47. Portugalská republika vo vyjadrení k žalobe doručenom 30. apríla 2004 navrhuje, aby Súdny dvor určil, že žaloba je nedôvodná, a zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

48. Po doručení repliky a dupliky bola ukončená písomná časť konania.

49. Na žiadosť Portugalskej republiky sa 12. januára 2006 konalo pojednávanie, na ktorom boli prítomní obaja účastníci konania.

V – Analýza žaloby o nesplnenie povinnosti

A – O žalobe

50. Komisia tvrdí, že Portugalská republika porušuje právo Spoločenstva, lebo systematicky znižuje pomoc poskytnutú z EPUZF-u, usmerňovacej sekcie, tým, že vyžaduje, aby príjemcovia platili určité sumy organizácii zodpovednej za správu úverových položiek. Táto prax je porušením zásady úplnej platby, ktorá sa uvádza vo všetkých predpisoch upravujúcich postupy štrukturálnych fondov a vyplýva z článku 21 ods. 3 nariadenia č. 4253/88 v znení zmien a doplnení, ako aj porušením zásady lojálnej spolupráce uvedenej v článku 10 ES.

51. Portugalská republika sa domnieva, že poplatok vyberaný IFADAP-om za poskytnuté služby je v súlade s právom Spoločenstva, a považuje ho za vhodný a primeraný bez toho, aby to malo vplyv na príspevky Spoločenstva. Nesúhlasí so žalobkyňou, pokiaľ ide o judikatúru, na ktorú sa odvolala, pričom jej vytýka porušenie zásady subsidiarity uvedenej v článku 5 druhom odseku ES a zásady spolupráce uvedenej v článku 4 nariadenia č. 2052/88 v znení zmien a doplnení.

52. Zo žaloby vyplýva, že Komisia spochybňuje systém, akým žalovaný členský štát vykonáva pomoc poskytnutú v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky v období rokov 1995 až 1999.

53. V každom prípade si podrobné preskúmanie vyžaduje vymedzenie sporu z dvoch hľadísk.

54. Po prvé, nariadenia Rady upravujú postup poskytovania pomoci zo strany Spoločenstva, pričom ustanovujú spoluprácu medzi troma subjektmi: Komisiou, štátom a orgánmi alebo organizáciami, menovanými týmto štátom.

55. Nemá sa teda spochybňovať právny systém, právomoci, organizácia alebo fungovanie IFADAP-u, pokiaľ sa netýkajú príspevkov Spoločenstva.

56. Po druhé, rozdiely medzi dvomi sekciami EPUZF‑u sú všeobecne známe, keďže sa týkajú rôznych oblastí: oblasti trhov alebo oblasti poľnohospodárskych štruktúr. Osobitosti jednej alebo druhej sekcie sú však vedľajšie oproti ich spoločnej charakteristike: obe čerpajú z rozpočtu Spoločenstva, čo im umožňuje financovať pomoc, ktorá patrí do ich právomoci.

57. Preto je potrebné preskúmať rôzne hľadiská: či príspevok z EPUZF-u, usmerňovacej sekcie, musí byť vo všeobecnosti poskytnutý príjemcom v úplnej výške; aký systém platil v Portugalsku v čase, keď bol účinný poplatok platený IFADAP-u a, ak sa zistí neoprávnené zníženie príspevku zo Spoločenstva, či bolo odôvodnené.

B – Zásada úplnej platby príspevkov Spoločenstva

58. Preskúmanie osobitostí pomoci, právnej úpravy a judikatúry potvrdzuje, že platby poskytované z EPUZF‑u, usmerňovacej sekcie, sa musia vyplácať „v celom rozsahu“, ak nie je uvedené inak.

1. Ciele a charakteristiky pomoci

59. Postupy Spoločenstva dopĺňajú postupy členských štátov, ktoré musia pokračovať vo vykonávaní činností, ktoré patria na základe ich povahy do ich právomoci. V tomto zmysle súhlasím s portugalskou vládou, pokiaľ ide o skutočnosť, že poskytovanie finančnej pomoci Spoločenstva má „doplňujúcu“ povahu oproti tomu, čo poskytuje samotný štát. Podľa môjho názoru však táto okolnosť nevylučuje, aby bola pomoc vyplatená v celom rozsahu. Obe okolnosti existujú popri sebe bez toho, aby si navzájom protirečili, pretože majú odlišný obsah.

60. Ak by vnútroštátne orgány mohli priamo alebo nepriamo ovplyvniť konečnú výšku plnenia poskytnutého Spoločenstvom, systém pomoci by bol ohrozený tým, že by prestal byť jednotný, keďže každá krajina by mohla vyberať poplatok v ľubovoľnej percentuálnej výške.

61. Existovala by tiež diskriminácia. V prvom rade medzi samotnými členskými štátmi, keďže štáty, ktoré by predložili väčší počet podporovaných projektov, by získali od Spoločenstva viac zdrojov prostredníctvom konania určeného na pokrytie iných potrieb a v závislosti od stanoveného poplatku by sa vytvorila nerovnováha.( ) V druhom rade medzi príjemcami, keďže nerovnosť poplatkov by sa odrazila na objeme poskytnutej pomoci tak, že za rovnakých podmienok by niektorí získali vyššiu pomoc, a to jednak v rámci tej istej krajiny, ako aj v iných krajinách, čo by bolo prípustné len vtedy, ak by v tejto súvislosti existovalo odôvodnené osobitné povolenie.

62. Túto úvahu podporujú aj ustanovenia týkajúce sa všeobecného rozpočtu Spoločenstva. V článku 2 finančného nariadenia z roku 1977( ) bola stanovená povinnosť použitia úverov v súlade so zásadou riadnej správy, ktorá odkazuje na zásadu hospodárnosti a účinnosti. Práve táto posledná zásada vyžaduje čo najlepší vzťah medzi použitými prostriedkami a dosiahnutými výsledkami,( ) ktorý sa dosiahne, keď môžu príjemcovia v celom rozsahu nakladať s poskytnutou sumou bez toho, aby museli previesť časť sumy na financovanie iných nákladov, opäť s výnimkou prípadu, ak to zákonodarca výslovne umožňuje.

2. Právna úprava

63. Článok 21 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 4253/88 v znení zmien a doplnení ukladá povinnosť vyplácať sumy „bez akéhokoľvek odpočtu alebo zrážky“.

64. Neuvádza sa tu platenie „v celom rozsahu“, ako je uvedené v nariadení č. 1290/2005,( ) ale z tohto opomenutia sa nedá vyvodiť, že ide o protikladné pojmy, keďže použité výrazy vyjadrujú rovnakú myšlienku.

65. Správanie žalovaného členského štátu tento predpoklad podporuje, lebo platenie poplatku sa nevyžadovalo v plánovacom období rokov 2000 až 2006, keď platilo nariadenie č. 1260/1999, ktorého článok 32 ods. 1 posledná veta mala podobný význam ako vyššie uvedené ustanovenie.( )

66. Iné odkazy na „platbu v celom rozsahu“ sa objavujú v právnych predpisoch týkajúcich sa EPUZF-u, záručnej sekcie, ako aj v niektorých právnych predpisoch, ktoré predchádzali nariadeniu č. 4253/88 v znení zmien a doplnení.( )

67. Hoci sú obe sekcie EPUZF-u odlišné, majú rovnaký zdroj: rozpočet Spoločenstva. Rovnaký pôvod zdrojov si vyžaduje, pokiaľ ide o platby, podobný systém, akým je zásada, aby priznaná suma zodpovedala sume skutočne získanej.

3. Judikatúra

68. Súdny dvor viackrát skúmal otázku „platby v celom rozsahu“ príspevkov z EPUZF-u, záručnej sekcie, pričom uviedol niekoľko tvrdení, ktoré možno vzhľadom na spoločný pôvod úverov uplatniť aj na usmerňovaciu sekciu, o ktorej Súdny dvor nerozhodoval.

69. V rozsudku Jensen a Korn-og Foderstofkompagniet( ) skúmal prípad, v ktorom dánske orgány nahradili pomoc Spoločenstva vnútroštátnymi daňovými úvermi,( ) ale táto náhrada neznížila pomoc.( ) Okrem toho je potrebné zdôrazniť, že hoci Súdny dvor uznal rozsiahly stupeň vnútornej autonómie, pokiaľ ide o správu súm poskytnutých Spoločenstvom, spresnil, že túto správu vymedzuje „požiadavka jednotného uplatňovania práva Spoločenstva, aby sa zabránilo nerovnakému zaobchádzaniu s jednotlivými hospodárskymi subjektmi“.( )

70. Súdny dvor trval na svojom stanovisku v rozsudku Kellinghusen a Ketelsen( ), ktorý sa týkal nariadení č. 805/68 a č. 1765/92( ), aj keď sa táto vec týkala prevádzkových nákladov.( ) V uvedenom konaní o nesplnenie povinnosti je potrebné zdôrazniť rôzne hľadiská daného rozsudku. V prvom rade, na rozdiel od cieľov sledovaných nariadeniami, ak by sa členským štátom umožnilo znížiť čiastku platieb na účely pokrytia administratívnych nákladov, spôsobilo by to nerovnaké zaobchádzanie medzi poľnohospodármi jednej krajiny a poľnohospodármi iných krajín, pričom by sa narušilo jednotné uplatňovanie práva Spoločenstva.( ) V druhom rade sa Súdny dvor odchýlil od svojho rozsudku Denkavit Futtermittel( ), ktorý vychádzal z nariadenia č. 1725/79( ), ktorého ustanovenia na rozdiel od vyššie uvedených nariadení nespomínali zaplatenie pomoci v úplnej výške a nebránili tomu, aby sa vymáhala náhrada nákladov vynaložených na kontrolu.( ) Napokon Súdny dvor uviedol, že niektoré ustanovenia, ktoré upravujú platby pomoci v úplnej výške sa nemôžu vykladať z hľadiska iných ustanovení, ktoré sa o toto pravidlo neopierajú.( )

71. Tieto tri tvrdenia Súdneho dvora boli uvedené aj v rozsudku Grécko/Komisia( ), v ktorom Súdny dvor rozšíril odmietnutie rozsudku Denkavit Futtermittel aj na rozsudok Bussone( ), kde sa pripustila možnosť, aby členské štáty podmienili poskytnutie finančnej pomoci platením určitej protihodnoty, ale iba v prípade neexistencie ustanovení o systéme platenia nákladov týkajúcich sa kontrol.( )

72. Okrem toho, rozsudok Samvirkende Danske Landboforeninger( ), na ktorý spolu s oboma poslednými uvedenými rozsudkami poukazuje portugalská vláda na podporu svojich tvrdení, je irelevantný, pretože sa týka iného prípadu, ako je prípad, ktorý je predmetom tohto konania. Týka sa totiž vplyvu, aký malo na spoločnú poľnohospodársku politiku dočasné zvýšenie dane z pozemkov v Dánsku, nezlučiteľné so Zmluvou o ES, keďže pre svoj vplyv na tvorbu cien alebo z dôvodu skutočnosti, že sa zmenila štruktúra poľnohospodárskych podnikov, bránilo fungovaniu spoločnej organizácie trhov.

C – Zníženie čiastky príspevku Spoločenstva v Portugalsku

1. Existencia zníženia

73. V zmysle článku 21 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 4253/88 v znení zmien a doplnení sa musí pomoc Spoločenstva vyplácať príjemcom v úplnej výške, čo znamená, že sú zakázané odpočty pri jej vyplácaní. Zákaz zníženia sa vzťahuje na všetky platby, ktoré majú priamy a skutočný vzťah s vyplatenými sumami.( )

74. Vzhľadom na tento predpoklad je potrebné preskúmať situáciu v Portugalsku.

75. Podľa žalovanej vlády vzhľadom na to, že príspevok z EPUZF-u, usmerňovacej sekcie, vo všeobecnosti pokrýva od 75 % do 85 % sumy projektu, pričom zvyšnú časť od 15 % do 25 % poskytuje štát, skutočnosť, že poplatok sa počíta na základe celkovej sumy, neznamená, že príjemca ho platí z pomoci Spoločenstva, ktorú dostáva v úplnej výške, a preto nejde o porušenie vyššie uvedeného článku.

76. Toto tvrdenie je potrebné zamietnuť, pretože celý poplatok sa nemôže pripočítať na ťarchu jedného z dvoch zdrojov financovania.( )

77. Keďže sa výška poplatku IFADAP-u určuje na základe konečnej sumy, týka sa bez výnimky pomerne súm určených na jeho pokrytie. Napríklad, ak by štát poskytol 20 a Spoločenstvo 80 pri konaní, ktoré má hodnotu 100 jednotiek, pravidlo trojčlenky preukazuje, že v prípade poplatku požadovaného vo výške 0,9 % by prvý uvedený prispel hodnotou v pomere 0,18 a druhý v pomere 0,72 a finančný príspevok príjemcu by bol o túto sumu znížený.

78. V dôsledku toho tvrdenie, podľa ktorého príjemca dostáva celú sľúbenú platbu, je nesprávne, lebo sa z nej musí odpočítať vyššie uvedené zaťaženie, čo si vyžaduje preskúmanie fungovania tohto systému.

2. Fungovanie systému

79. Podľa Komisie získa uchádzač po ukončení požadovaných formalít zmluvu o poskytnutí pomoci, ktorej prílohou je formulár, ktorý musí odoslať do šesťdesiatich dní a ktorým oprávňuje IFADAP na výber sumy zo svojho účtu, ktorá zodpovedá poplatku za poskytnuté služby. Nevymedzujú sa však plnenia ani sa neuvádza údajný dobrovoľný charakter platby. Tieto okolnosti boli zistené počas kontroly, ktorú od 9. do 13. marca 2000 vykonali úradníci Komisie v spolupráci s uvedenou organizáciou.

80. Portugalská vláda sa dovoláva zásady dôkazného bremena, na základe ktorej odmieta tvrdenie žalobkyne, pričom ho považuje za domnienky, a žiada, aby boli odmietnuté závery vyvodené z vykonanej kontroly.

81. Podľa ustálenej judikatúry sa na preukázanie nesplnenia povinnosti vyplývajúcej z práva Spoločenstva musí preukázať nesplnenie povinnosti tak, že sa Súdnemu dvoru predložia všetky relevantné dôkazy a iba domnienky nie sú dostatočné.( )

82. Vyššie uvedená zásada, ktorá sa neuspokojuje so zjednodušujúcimi koncepciami, pripúšťa, aby sa prostredníctvom úvah v súlade so zásadami ľudskej súdnosti založenej na racionálnej logike, zdravom rozume a skúsenosti niektoré skutočnosti považovali za preukázané len na základe čiastkových údajov.

83. Hoci v tomto prípade žiadny z účastníkov nevyhotovil kópiu dokumentov doručených príjemcom a správa z kontrolnej misie bola pripojená len k replike – čo je otázka, ktorej sa budem venovať neskôr – existujú dostatočné indície na to, aby nebola spochybnená pravdivosť správania opísaného žalobkyňou.

84. Správa podrobne uvádza podmienky, metódu a činnosti inšpekcie. Opisuje šestnásť kontrolovaných príjemcov, ako aj tridsaťdva schválených projektov, vrátane súm pomoci, okrem čísiel registrácie a ich dátumu schválenia, podiely financované štátom alebo Spoločenstvom a výšku zodpovedajúceho poplatku.( )

85. Správa tiež uvádza vyjadrenia príjemcov o službách IFADAP-u pred poskytnutím príspevku a po ňom a o dobrovoľnom a fakultatívnom charaktere poplatku. V tejto súvislosti sa kontrolovaní príjemcovia v podstate zhodli v opise správania vnútroštátnej organizácie, ako je uvedené v žalobe, takže je potrebné považovať za isté, že systém funguje tak, ako to opísala žalobkyňa.

86. Portugalská verzia skutkových okolností, ktorá trvá na dobrovoľnej povahe poplatku, nemá žiadny skutkový základ.

87. Oprávnene možno vytýkať, že správa bola v rámci konania podaná až s replikou a že z dôvodu jej nevyhotovenia neboli známe jej podrobnosti, ako aj to, že jej obsah nebol oznámený dotknutému štátu. Tieto okolnosti však neporušujú právo na obhajobu, pretože v žalobe sú uvedené závery tohto dokumentu,( ) ktoré boli skutočne spochybnené.( ) Rovnako je potrebné poukázať na účasť samotného IFADAP-u na prípravnej schôdzi v Lisabone 9. marca 2000 a na miestnych zisťovaniach.( )

88. Pokiaľ ide o ďalší žalobný dôvod, nezdá sa, že nedostatočný počet vykonaných miestnych zisťovaní je dôvodom na pochybnosti. Podrobnejšia kontrola by vyvolala veľké praktické ťažkosti; okrem toho sa v nariadení č. 4253/88 v znení zmien a doplnení používa pojem „prieskumy“( ).

89. Označenie „poplatok“ naráža na povinný charakter a právna úprava spoločného výnosu z roku 1996 nevedie k záveru, že keď je poplatok stanovený, jeho zaplatenie je fakultatívne.( )

90. Napokon existujú určité rozpory medzi údajnou dobrovoľnosťou a účelom odmeny za služby, ktoré poskytol IFADAP, keďže ak by sa taký charakter pripustil, cena plnení poskytnutých všetkým by sa odrazila iba u tých, ktorí platia. Okrem toho, keby sa poplatok považoval za protihodnotu za poskytnuté plnenie ako „poplatok s povahou odmeny“, jeho výška by sa mala vypočítať na základe poskytnutej pomoci, a nie na základe použitia dvoch pevne stanovených percentuálnych sadzieb, ktoré vychádzajú iba zo sumy projektu.( )

D – O existencii odôvodnenia

91. Systém zavedený Portugalskou republikou, na základe ktorého nie sú štrukturálne fondy Spoločenstva vyplácané príjemcom v úplnej výške, je v rozpore s článkom 21 ods. 3 druhým pododsekom nariadenia č. 4253/88 v znení zmien a doplnení. Je preto potrebné preskúmať, či pre takéto porušenie neexistuje nejaké odôvodnenie.

92. Predovšetkým musím pripomenúť, že ako som už uviedol, judikatúra stanovila, že výnimky z pravidla úplného platenia musia byť výslovne uvedené v ustanoveniach, ktoré sa majú uplatniť.( )

93. Právny rámec Spoločenstva uplatniteľný v skúmanom prípade neuvádza žiadne výnimky. Žalovaný členský štát však odôvodňuje poplatok tvrdením, že slúži ako odmena IFADAP-u za poskytnuté služby, ktoré podrobne uvádza, pričom rozlišuje podľa toho, či sa činnosti uskutočnili pred alebo po poskytnutí pomoci. Rovnako zdôrazňuje význam týchto služieb( ), na ktoré sa preto, že ich poskytol tak, ako by ich poskytol ktorýkoľvek iný podnikateľ v tejto oblasti, vzťahuje súkromné právo.( )

94. Táto argumentácia je umelá a protirečí si. V prvom rade v tomto prípade nie sú funkcie IFADAP-u sporné. Ani sa nemajú vymedziť funkcie, ktoré vykonáva ako predstaviteľ EPUZF‑u, usmerňovacej sekcie, ani tie, ktoré vykonáva ako súkromný subjekt, pretože ak uchádzači nedostávajú úplnú pomoc poskytnutú Spoločenstvom, je irelevantné, aká odpočítaná výška nahrádza prevádzkové náklady alebo je odmenou za technickú pomoc.

95. V druhom rade som už uviedol svoje stanovisko týkajúce sa protirečivosti skutočnosti, že poplatok sa považuje za odmenu a je zároveň dobrovoľný, pretože možnosť neplatiť sa len ťažko zhoduje s účelom, ktorým je protihodnota za poskytnuté plnenie v systéme slobodnej hospodárskej súťaže.

96. V každom prípade cieľ štrukturálnych fondov odôvodňuje záujem vnútroštátnych orgánov, aby ich občania získali čo najväčší možný objem pomoci, lebo takáto pomoc prospieva celej krajine.( ) Táto okolnosť a doplnkový charakter pomoci Spoločenstva podmieňuje úsilie, ktoré musia samotné štáty bežne vynaložiť, takže väčšia účinnosť správy vyvolá v zásade zvýšenie nákladov, ktoré nemajú znášať tí, ktorí platia ďalšiu časť pomoci, pokiaľ nie je ustanovené inak.

E – Zásada lojálnej spolupráce a zásada subsidiarity

97. Komisia sa na podporu svojich tvrdení odvoláva na zásadu lojálnej spolupráce, pričom portugalská vláda opiera svoje tvrdenia o zásadu subsidiarity.

1. Lojálna spolupráca

98. Článok 10 ES upravuje zásadu lojálnej spolupráce, pričom zaväzuje členské štáty, aby prijali „všetky potrebné opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy, aby zabezpečili plnenie záväzkov vyplývajúcich z tejto zmluvy alebo z opatrení prijatých orgánmi Spoločenstva…“.

99. Vyberanie poplatku z príspevku Spoločenstva porušuje túto povinnosť tým, že neumožňuje príjemcom dostať príspevok bez odpočtu alebo zrážky na rozdiel od toho, čo predpisuje nariadenie č. 4253/88 v znení zmien a doplnení, a porušenie tejto povinnosti postačuje na porušenie uvedenej zásady.

2. Zásada subsidiarity

100. Článok 5 druhý odsek ES upravil túto zásadu v písanom práve, pričom jeho rámec pôsobnosti je obmedzený na oblasti, ktoré nepatria do výlučnej právomoci Spoločenstva.( )

101. Žalovaný štát sa na túto zásadu odvoláva v spojení s článkom 4 ods. 1 nariadenia č. 2052/88 v znení zmien a doplnení, ktorý vyžaduje „partnerstvo“ medzi Komisiou, členským štátom a príslušnými orgánmi, keďže činnosti Spoločenstva spolupôsobia s vnútroštátnymi činnosťami. V tomto zmysle tvrdí, že nie je možné spochybňovať služby, ktoré poskytol IFADAP, ani ich protihodnotu, pretože umožňujú tejto inštitúcii čo najsprávnejšie a najúčinnejšie prispievať k prístupu k programom EPUZF-u, usmerňovacej sekcie.

102. Napriek tomu sa zdá zrejmé, že nariadenia č. 2052/88 a č. 4253/88, ako aj ich zmeny a doplnenia boli prijaté so zachovaním vymedzenia právomoci Spoločenstva, keďže je nemožné dosiahnuť sledovaný cieľ, teda zabezpečiť jednotnosť systému štrukturálnej pomoci vnútornými opatreniami, akými sú opatrenia uvedené v skúmanom prípade, ktorých dôsledkom je nerovnaké zaobchádzanie.

103. Okrem toho sa zásada úplného zaplatenia týka príspevku jedného z partnerov vyzvaných na spoluprácu, ktorý má úplnú voľnosť, aby podriadil svoj príspevok určitým podmienkam.

104. Napokon je potrebné dodať, že zásada subsidiarity sa vôbec neuplatní, pokiaľ ide o rozdelenie úloh upravené v rámci štrukturálnej pomoci, a v dôsledku toho ani pokiaľ ide o činnosť vnútroštátnej organizácie.

VI – O trovách

105. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Portugalskú republiku na náhradu trov konania a je opodstatnené vyhovieť jej žalobe, navrhujem zaviazať Portugalskú republiku na náhradu trov.

VII – Návrh

106. V súlade s predchádzajúcimi úvahami navrhujem, aby Súdny dvor:

1. vyhlásil, že Portugalská republika si tým, že vytvorila a zachovala v platnosti systém poskytovania finančnej pomoci z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu, usmerňovacej sekcie, ktorý predpokladá zaplatenie poplatkov, ktoré neoprávnene znižujú príspevok Spoločenstva, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 21 ods. 3 druhého pododseku nariadenia Rady (EHS) č. 4253/88 z 19. decembra 1988 vykonávajúceho nariadenie (EHS) č. 2052/88, pokiaľ ide o koordináciu činností rozličných štrukturálnych fondov navzájom na jednej strane a ich činností a s operáciami Európskej investičnej banky a ďalšími existujúcimi finančnými nástrojmi na strane druhej [neoficiálny preklad], zmenenom a doplnenom nariadením Rady (EHS) č. 2082/93 z 20. júla 1993;

2. zaviazal Portugalskú republiku na náhradu trov konania.