STANOVISKO GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

NIILO JÄÄSKINEN

prednesené 13. mája 2014 ( 1 )

Stanovisko 1/13

Žiadosť o stanovisko Európskej komisie

„Žiadosť o stanovisko podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ — Prípustnosť — Pojem ‚zamýšľaná dohoda‘ — Medzinárodné dohody v oblasti justičnej spolupráce v občianskych veciach — Haagsky dohovor z 25. októbra 1980 o občianskoprávnych aspektoch medzinárodných únosov detí — Výlučná alebo delená právomoc EÚ prijať pristúpenie tretieho štátu k tomuto dohovoru — Uzavretie medzinárodnej dohody, ktorá je spôsobilá narušiť spoločné pravidlá práva Únie alebo zmeniť rozsah ich pôsobnosti v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ — Oblasť, ktorá je z veľkej časti už upravená spoločnými pravidlami práva Únie — Riziko narušenia jednotného a vnútorne súdržného uplatňovania pravidiel EÚ a správneho fungovania režimu, ktorý zakladajú — Interakcia s nariadením (ES) č. 2201/2003“

Obsah

I – Úvod II – Kontext žiadosti o stanovisko III – Konanie pred Súdnym dvorom IV – O prípustnosti A – O kvalifikácii nástrojov, ktoré sú predmetom žiadosti o stanovisko B – O zmluvných stranách predmetných medzinárodných dohôd C – O stave uzatvárania predmetných medzinárodných dohôd V – O veci samej A – Úvodné úvahy B – O kritériách vymedzenia výlučnej vonkajšej právomoci Únie stanovených judikatúrou prijatou pred ZFEÚ C – O zachovaní významu týchto právnych zásad po nadobudnutí platnosti ZFEÚ D – O uplatnení kritérií týkajúcich sa vplyvu na spoločné pravidlá v prejednávanej veci 1. Znaky predmetných medzinárodných dohôd 2. O existencii spoločných pravidiel v oblasti, ktorej sa tieto medzinárodné dohody týkajú 3. O riziku narušenia týchto spoločných pravidiel dotknutými medzinárodnými dohodami VI – Návrh

I – Úvod

1. Predmetom tohto stanoviska generálneho advokáta je žiadosť o stanovisko Súdneho dvora podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ, ktorú podala Európska komisia. ( 2 ) V prejednávanej veci sa Súdnemu dvoru kladie otázka, či prijatie pristúpenia tretieho štátu k Haagskemu dohovoru z 25. októbra 1980 o občianskoprávnych aspektoch medzinárodných únosov detí (ďalej len „Haagsky dohovor z roku 1980“) ( 3 ) spadá do výlučnej právomoci Európskej únie. Otázka sa osobitne týka zmien, ktoré priniesla Lisabonská zmluva vo vzťahu k rozdeleniu právomocí medzi Úniu a jej členské štáty, ktoré má teda Súdny dvor objasniť.

2. Na úvod je potrebné spresniť, že nie samotná Únia, ale každý z členských štátov Európskej únie je zmluvnou stranou Haagskeho dohovoru z roku 1980, pretože tento dohovor neumožňuje pristúpenie medzinárodných organizácií. Komisia sa však domnievala, že možnosť prijať tretie štáty, ktoré pristúpili k dohovoru, tak ako to stanovuje jeho článok 38, spadá do výlučnej vonkajšej právomoci Únie, a preto bolo nutné, aby členské štáty v tejto otázke konali nie jednotlivo a vo vlastnom mene, ale spoločne a v záujme Únie. Návrhy rozhodnutí Rady, ktoré v tejto súvislosti predložila Komisia, boli zamietnuté väčšinou členských štátov s tým, že väčšina z nich už prijala pristúpenie aspoň jedného z týchto tretích štátov.

3. Na účely odôvodnenia svojho stanoviska, ktoré napadla tak Rada Európskej únie, ako aj takmer všetky členské štáty, ktoré v prejednávanej veci predložili pripomienky, ( 4 ) Komisia podporovaná Európskym parlamentom tvrdí, že v danej veci ide o uzavretie medzinárodnej dohody, ktorá je spôsobilá dotknúť sa spoločných pravidiel práva Únie alebo zmeniť rozsah ich pôsobnosti v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ.

4. Predovšetkým by existovalo riziko súbežného pôsobenia, dokonca kolízie s nariadením Rady (ES) č. 2201/2003 z 27. novembra 2003 o súdnej právomoci a uznávaní a výkone rozsudkov v manželských veciach a vo veciach rodičovských práv a povinností, ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1347/2000 ( 5 ) (ďalej len „nariadenie Brusel IIa“). Vecná pôsobnosť tohto nariadenia sa totiž čiastočne zhoduje s vecnou pôsobnosťou Haagskeho dohovoru z roku 1980, pretože aj ono obsahuje ustanovenia o cezhraničných únosoch detí, z ktorých niektoré odkazujú na dohovor. V tejto súvislosti sa vynára otázka, či kritériá na posúdenie rizika nežiaducich účinkov spoločných pravidiel medzinárodnej dohody predchádzajúce vstupu ZFEÚ do platnosti, ktoré Súdny dvor definoval vo svojej predchádzajúcej judikatúre, zostávajú v tomto prípade relevantné.

5. V každom prípade, skôr než Súdny dvor dospeje k záveru, či má Únia výlučnú, alebo delenú vonkajšiu právomoc pri prijatí pristúpenia tretieho štátu k dohovoru, bude musieť preskúmať, či je táto žiadosť o stanovisko prípustná, o čom existujú vážne pochybnosti.

6. Z tohto dôvodu je vhodné najskôr preskúmať, či právne nástroje tvoriace predmet žiadosti o stanovisko sú naozaj „dohody“ v súlade s článkom 218 ods. 11 ZFEÚ, pretože tieto právne nástroje sú atypické, pokiaľ ide tak o ich povahu, ako aj o ich zmluvné strany, pretože ide o rad vyhlásení o prijatí pristúpenia tretích štátov k dohovoru uskutočňovaných členskými štátmi, a nie samotnou Úniou. Ak áno, bude na základe uvedeného skutkového stavu potrebné určiť, či sú príslušné dohody len „zamýšľané“ v zmysle tohto ustanovenia, a teda v akom rozsahu môže Súdny dvor užitočne vydať stanovisko.

II – Kontext žiadosti o stanovisko

7. Cieľom článku 1 Haagskeho dohovoru z roku 1980, ktorý nadobudol platnosť 1. decembra 1983, je „zabezpečiť okamžitý návrat detí, ktoré boli neoprávnene premiestnené do niektorého štátu alebo sú v ňom zadržiavané“, a „zabezpečiť, aby opatrovnícke práva a práva styku podľa právneho poriadku jedného zmluvného štátu sa účinne dodržiavali v ostatných zmluvných štátoch“.

8. V rokoch 2007 až 2011 osem tretích štátov, konkrétne Arménska republika, Albánska republika, Seychelská republika, Marocké kráľovstvo, Gabonská republika, Singapurská republika, Andorra a Ruská federácia, postupne uložili listiny o prístupe k dohovoru. ( 6 )

9. Každý štát, ktorý pristúpil k Haagskemu dohovoru z roku 1980, a to spôsobom stanoveným v prvých troch odsekoch článku 38 ( 7 ), je ním viazaný. Zo štvrtého a piateho odseku článku 38 však vyplýva, že pristúpenie nového štátu je predmetom prijímacieho konania, takže pristúpenie nadobudne platnosť iba vo vzťahu medzi pristupujúcim štátom a tým zmluvným štátom, ktorý vyhlási, že pristúpenie prijal. ( 8 )

10. Hoci zmluvnými stranami Haagskeho dohovoru z roku 1980 sú iba členské štáty, a nie Únia, Komisia dospela k záveru, že otázka medzinárodných únosov detí spadá do výlučnej vonkajšej právomoci Únie vzhľadom na prijatie nariadenia Brusel IIa a na začlenenie obsahu dohovoru do tohto nariadenia. Z tohto dôvodu 21. decembra 2011 prijala v záujme Európskej únie osem návrhov rozhodnutí Rady týkajúcich sa vyhlásení členských štátov o prijatí pristúpenia každého z uvedených ôsmich tretích štátov k uvedenému dohovoru. ( 9 )

11. Európsky parlament tieto návrhy uvítal. ( 10 ) Naopak v Rade boli zástupcovia väčšiny členských štátov proti týmto návrhom. Tvrdili, že neexistovala zákonná povinnosť Rady ich prijať, pretože vyhlásenie o prijatí pristúpenia tretích štátov k Haagskemu dohovoru z roku 1980 podľa nich nespadá do výlučnej vonkajšej právomoci Európskej únie, keďže tento dohovor je predovšetkým nástrojom dvojstrannej spolupráce medzi zmluvnými štátmi. ( 11 ) Rada teda predmetné návrhy rozhodnutí neprijala.

12. Navyše väčšina členských štátov urobila individuálne vyhlásenia o prijatí jedného alebo viacerých predmetných pristúpení, pričom niektoré z nich boli skoršieho dáta ako uvedené návrhy prijaté Komisiou. ( 12 )

13. Za týchto okolností považovala Komisia za potrebné predložiť Súdnemu dvoru na základe článku 218 bodu 11 ZFEÚ túto žiadosť o stanovisko, podanú 21. júna 2013, a položiť mu nasledujúcu otázku: „Patrí prijatie pristúpenia tretej krajiny k [Haagskemu dohovoru z roku 1980] do výlučnej právomoci Európskej únie?“

III – Konanie pred Súdnym dvorom

14. Písomné pripomienky predložili Komisia, Európsky parlament a Rada, ako aj česká, nemecká, estónska, írska, grécka, španielska, francúzska, talianska, cyperská, lotyšská, litovská, rakúska, poľská, portugalská, rumunská, slovenská, fínska, švédska vláda a vláda Spojeného kráľovstva.

15. Súdny dvor požiadal o písomnú odpoveď na otázku túkajúcu sa možného vplyvu osobitnej situácie Dánskeho kráľovstva na predmetnú vec. ( 13 ) Komisia, Európsky parlament a Rada, ako aj česká, dánska, španielska, francúzska a poľská vláda na otázku odpovedali.

16. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 1. apríla 2014, Súdny dvor vypočul zástupcov Komisie, Európskeho parlamentu a Rady, ako aj zástupcov českej, dánskej, nemeckej, gréckej, španielskej, francúzskej, talianskej, lotyšskej, poľskej, rumunskej, fínskej, švédskej vlády a vlády Spojeného kráľovstva.

IV – O prípustnosti

17. Rada a jedenásť členských štátov predložili písomné pripomienky ( 14 ), v ktorých vyjadrili pochybnosti o prípustnosti tejto žiadosti o stanovisko, dokonca ju kategoricky zamietli, zatiaľ čo Komisia a Európsky parlament vyjadrili opačný názor. Domnievam sa, že táto žiadosť by mala byť vyhlásená iba za čiastočne prípustnú, a to z dôvodov, ktoré uvediem nižšie.

18. Z článku 218 ods. 11 ZFEÚ vyplýva, že Komisia ( 15 ) môže získať stanovisko Súdneho dvora k otázkam, „či je [medzinárodná ( 16 )] dohoda v súlade s ustanoveniami zmlúv“, a „ak je stanovisko Súdneho dvora záporné, zamýšľaná dohoda nemôže nadobudnúť platnosť, pokiaľ nie je zmenená alebo doplnená, alebo pokiaľ nie sú zmluvy revidované“.

19. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora, ktorej obsah prevzal článok 196 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, stanovisko môže upravovať otázky týkajúce sa nielen toho, či uzavretie takejto dohody je v súlade s hmotným právom Únie ( 17 ), ale aj, tak ako je to v prejednávanej veci, či tento návrh spadá do oblasti právomoci Únie ( 18 ).

A – O kvalifikácii nástrojov, ktoré sú predmetom žiadosti o stanovisko

20. Prvou otázkou, ktorá v prejednávanej veci vzniká, je, či článok 218 ods. 11 ZFEÚ je uplatniteľný na nástroje, akými sú tie, o ktoré ide v žiadosti o stanovisko. ( 19 )

21. Na úvod je potrebné poznamenať, že v prejednávanej veci nejde o rokovanie o samotnom Haagskom dohovore z roku 1980 alebo jeho uzatvorenie, dokonca ani o jeho zmenu. Ide tu len o uplatnenie článku 38 daného dohovoru a vykonanie právomoci zo strany štátov, ktoré sú zmluvnými stranami dohovoru, ktorú im tento článok pripisuje a ktorá spočíva v prijatí alebo odmietnutí toho, aby boli viazané voči novým členským štátom. Inými slovami, otázka položená Komisiou spočíva v podstate v rozdelení právomocí medzi Úniu a členské štáty nie s cieľom zmeniť vecnú pôsobnosť Haagskeho dohovoru z roku 1980, ale iba s cieľom rozšíriť jeho územnú pôsobnosť.

22. Proti prípustnosti žiadosti o stanovisko sa vyjadrila nemecká vláda, ktorá tvrdí, že v zmysle jeho znenia si pojem dohoda nutne vyžaduje spojenie dvoch zodpovedajúcich si prejavov vôle. Tvrdí, že pristúpenie tretieho štátu k Haagskemu dohovoru z roku 1980 na jednej strane a vyhlásenie o prijatí pristúpenia zo strany zmluvného štátu na strane druhej nespĺňajú túto požiadavku, a to ani v prípade, že sú obe považované za jeden nedeliteľný celok, ( 20 ) pretože takéto konanie nezodpovedá recipročnému zmluvnému vzťahu ( 21 ).

23. Zastávam názor, že tento argument, ktorý je čisto teoretický, musí byť zamietnutý. Z judikatúry Súdneho dvora totiž vyplýva, že Súdny dvor sa od začiatku konzistentne prikláňa nie k formalistickej, ale k širšej koncepcii typov medzinárodných dohôd, ku ktorým môže vydať stanovisko. ( 22 )

24. Navyše v súlade s článkom 15 písm. a) Viedenského dohovoru o zmluvnom práve ( 23 ) (ďalej len „Viedenský dohovor“) je súhlas štátu s tým, že bude viazaný zmluvou, možné platne vyjadriť pristúpením, pokiaľ tak zmluva stanovuje. Je to tak aj v prípade Haagskeho dohovoru z roku 1980.

25. Je pravda, že článok 38 Haagskeho dohovoru z roku 1980 stanovuje systém výmeny súhlasov, ktorý má účinky len medzi stranami, pretože podľa tohto ustanovenia pristúpenie k tomuto dohovoru bude mať účinok len medzi pristupujúcim štátom a tými zmluvnými štátmi, ktoré oznámili prijatie pristúpenia. Tento zjednodušený systém sa líši od tradičných spôsobov pristúpenia k mnohostranným dohodám. Je však v súlade s požiadavkami Viedenského dohovoru, a najmä s tými, ktoré sú uvedené v jeho článku 11 ( 24 ).

26. Osobitosť Haagskeho dohovoru z roku 1980 spočíva tiež v tom, že pristúpenie nemá mnohostrannú povahu, a to z dôvodu, že pristúpenie musí prijať každý zmluvný štát, a z dôvodu obmedzujúcich účinkov takéhoto prípadného prijatia na vzťahy medzi obidvoma dotknutými štátmi. Presnejšie povedané, tento zjednodušený postup uzatvárania akejkoľvek novej dohody o pristúpení vedie ku vzniku zväzku bilaterálnych vzťahov podľa medzinárodného práva, ktorých obsahom je Haagsky dohovor z roku 1980. ( 25 ) Cieľom tohto mechanizmu je umožniť zmluvným stranám určiť, ktoré štáty budú podľa nich viazané týmto dohovorom, ktorý je totožný s možnosťou voľby, ktorá existovala pri pôvodnom uzavretí dohovoru.

27. V každom prípade tento osobitný mechanizmus, ktorý je plne v súlade so zásadou zmluvnej slobody, ktorou sa spravuje zmluvné právo, nič nemení na tom, že akt pristúpenia a vyhlásenie jeho prijatia zakladá vzájomný zmluvný vzťah medzi dvoma dotknutými štátmi, ktorý tak môže byť považovaný za skutočnú medzinárodnú „dohodu“ v zmysle článku 218 ods. 11 ZFEÚ bez nutnosti skúmať, či je toto vyhlásenie samostatným alebo vedľajším aktom vo vzťahu k textu Haagskeho dohovoru z 1980.

28. Vzhľadom na predmet a povahu nástrojov, ktoré sú predmetom žiadosti o stanovisko, teda otázka položená v danom prípade môže spadať do oblasti pôsobnosti článku 218 ods. 11 ZFEÚ.

B – O zmluvných stranách predmetných medzinárodných dohôd

29. Vzhľadom na diskusie vedené v prejednávanej veci je po druhé potrebné preskúmať, či predmetné dohody, teda vyhlásenia, ktorými členské štáty prijímajú pristúpenie tretích krajín k Haagskemu dohovoru z roku 1980, možno skutočne považovať za dohody, ktoré sú v súlade s článkom 218 ods. 11 ZFEÚ, hoci samotná Únia nie je jeho zmluvnou stranou.

30. Znenie tohto ustanovenia nie je výslovné, pokiaľ ide o označenie zmluvných strán medzinárodných dohôd, ktoré môžu byť predmetom konania o stanovisku, pretože na rozdiel od odseku 1 uvedeného článku tento odsek 11 nešpecifikuje, či ide o dohody „medzi Úniou a tretími krajinami“. ( 26 )

31. Naopak z judikatúry Súdneho dvora a najmä z jeho stanoviska 2/91 jasne vyplýva, že na prípustnosť žiadosti o stanovisko nemá vplyv to, či členské štáty konajú v spoločnom záujme Únie, alebo či koná samotná Únia, ktorá je zmluvnou stranou daného nástroja, keďže tá pravdepodobne vykonáva svoju vonkajšiu právomoc sprostredkovane. ( 27 ) Táto judikatúra sa zdá v prejednávanej veci plne relevantná.

32. Je tiež nesporné, že samotná Únia nemôže byť zmluvnou stranou Haagskeho dohovoru z roku 1980, pretože dohovor neobsahuje žiadne ustanovenie, ktoré by umožňovalo pristúpenie k takej organizácii pre regionálnu hospodársku integráciu, ako je Únia ( 28 ), a to ani v prípade, že Únia je členom Haagskej konferencie o medzinárodnom práve súkromnom (ďalej len „HKMPS“). ( 29 )

33. Členské štáty Únie, ktoré sú všetky zmluvnými stranami predmetného dohovoru, preto môžu formálne prijať pristúpenie nového členského štátu na základe jeho článku 38 štvrtého odseku. Mohli by tak však urobiť aj v záujme Únie, pokiaľ by prevzala iniciatívu pozvať a poveriť všetky členské štáty konať takýmto spôsobom, pričom podotýkam, že takýto mandát by vyjadroval vôľu Únie vykonávať svoju vonkajšiu právomoc sprostredkovane, keďže by ju nevykonávala ona sama. ( 30 )

34. Komisia v zmysle svojej žiadosti o stanovisko tvrdí, že na prijatie pristúpenia tretieho štátu k Haagskemu dohovoru z roku 1980 musia členské štáty získať „predchádzajúci súhlas Rady,… ktorý je z právneho hľadiska nevyhnutný, ak dohoda spadá do výlučnej právomoci Únie“. Okrem toho v zmysle svojich návrhov rozhodnutí uvedených vyššie ( 31 ) odporučila, aby ju členské štáty vykonávali „v záujme Európskej únie“ a „zároveň v lehote stanovenej rozhodnutím Rady“ na základe „článku 218 [ZFEÚ] v spojení s článkom 81 ods. 3“. ( 32 )

35. V prípade, že Súdny dvor bude zastávať názor, že Únia má výlučnú právomoc v oblasti pôsobnosti predmetnej dohody, potom platí, že tento spôsob poverenia udelený členským štátom by mal byť vynútiteľný, pretože podľa právnych predpisov Únie by tieto dohody zvyčajne mali uzatvárať výlučne členské štáty Únie ( 33 ).

36. V tejto súvislosti zdôrazňujem, že sa dajú identifikovať tri rozdielne prípady, keď môžu členské štáty konať v rámci výlučnej vonkajšej právomoci Únie bez toho, aby išlo formálne o zmluvu uzavretú „medzi Úniou a tretími krajinami“, tak ako je to uvedené v článku 218 ods. 1 ZFEÚ. ( 34 ) Prvý z nich je založený na predpoklade, že členské štáty konajú spoločne v záujme Únie. ( 35 ) V druhom prípade členský štát uzavrie medzinárodnú dohodu jednotlivo, avšak v záujme Únie. ( 36 ) V treťom prípade členský štát koná vo vlastnom mene, ale takým spôsobom, ktorý je v súlade so záujmami Únie. ( 37 )

37. Vzhľadom na to, že daná záležitosť spadá do oblasti výlučnej právomoci Únie, je v týchto troch prípadoch potrebné, aby Únia udelila členským štátom poverenie v súlade s článkom 2 ods. 1 ZFEÚ, ktoré môže mať rôznu formu a ktoré bude v súlade s určitými podmienkami. ( 38 ) Z už citovanej judikatúry ( 39 ) vyplýva, že konanie o stanovisku upravené v článku 218 ods. 11 ZFEÚ sa začne prinajmenšom v situácii, ktorá zodpovedá prvému z uvedených troch prípadov.

38. Presnejšie povedané, ak bude medzinárodná dohoda uzavretá v záujme Únie na základe výslovného poverenia Radou, ( 40 ) nebude mať žiadny právny účinok na vzťahy medzi Úniou a príslušnými tretími krajinami. ( 41 ) Na základe medzinárodného práva budú záväzky voči tretím krajinám plynúť len samotným členským štátom, a nie samotnej Únii. ( 42 ) V tomto prípade Únia neponúka žiadne záruky ani žiadny iný medzinárodný záväzok zo svojej strany. ( 43 ) Navyše je samozrejmé, že tretie štáty nemôžu byť viazané účinkom vyššie uvedeného rozhodnutia Rady.

39. Podľa môjho názoru z toho vyplýva, že na prejednávanú vec sa nevzťahuje judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa prípustnosti žiadosti o stanovisko, pokiaľ ide o vôľu Únie vziať na seba záväzky vyplývajúce z predmetnej medzinárodnej dohody a o okamih, ku ktorému sa v tejto súvislosti stal jej súhlas právoplatný ( 44 ). Účinok stanoviska sa bude týkať jedine práv a povinností vyplývajúcich z práva Únie tak pre inštitúcie, ako aj pre členské štáty a obmedzí sa len na otázku, či je oprávnená konať Únia, alebo sú oprávnené konať členské štáty.

40. Bez ohľadu na tento osobitný kontext je v súlade s pravidlom vyplývajúcim zo stanoviska 2/91 ( 45 ) absolútne prípustné, že účelom konania o stanovisku, tak ako je to aj v tomto prípade, je otázka rozdelenia právomoci týkajúcej sa návrhu medzinárodnej dohody, ktorej zmluvnou stranou Únia formálne nebude, ale ktorá bude uzavretá prostredníctvom členských štátov poverených konať spoločne a v záujme Únie. ( 46 )

41. Zastávam však názor, že tretie kritérium posúdenia, ktoré má dočasný charakter, musí mať vplyv na prípustnosť prejednávanej žiadosti o stanovisko.

C – O stave uzatvárania predmetných medzinárodných dohôd

42. Je potrebné zdôrazniť, že žiadosť o stanovisko treba podať na Súdny dvor ex ante, teda pred uzavretím dotknutej dohody, v súlade so znením článku 218 ods. 11 ZFEÚ ( 47 ), ktorý dvakrát stanovuje, že dohoda musí byť „zamýšľaná“ ( 48 ), a nie už dojednaná.

43. Ako totiž Súdny dvor zdôraznil už v prvom zo svojich stanovísk, konanie o stanovisku „sa snaží predísť komplikáciám, ktoré by mohli nastať, ak by bola súdnou cestou napadnutá zlučiteľnosť medzinárodných dohôd zaväzujúcich Spoločenstvo [teraz Úniu] so Zmluvou“. ( 49 )

44. Toto konanie má teda predovšetkým za cieľ predísť spochybneniu zodpovednosti Únie v prípade, ak by bola napadnutá zákonnosť danej medzinárodnej dohody po jej uzavretí, ( 50 ) čo by mohlo spôsobiť ujmu všetkým dotknutým stranám vrátane tretích štátov. ( 51 ) Takisto v prípade, ako je to v danej veci, keď Únia nemôže sama uzavrieť dohodu ( 52 ), umožňuje konanie o stanovisku vyhnúť sa právnym „ťažkostiam“ vyvolaných situáciami, keď na seba členské štáty prevzali záväzky bez potrebného poverenia, pričom z hľadiska práva Únie nemajú potrebnú zákonodarnú právomoc na vykonanie týchto záväzkov.

45. Táto preventívna funkcia, samozrejme, stráca význam a žiadosť o stanovisko je bezpredmetná, ak medzinárodná dohoda, ktorej sa týka, už nie je v štádiu návrhu, ale naopak, už zaväzuje zmluvné štáty. ( 53 ) V danom prípade je potrebné uvažovať na základe tohto funkčného prístupu k pojmu „zamýšľaná dohoda“.

46. V danom prípade je nesporné, že väčšina členských štátov už jednotlivo a vo vlastnom mene pristúpila k prijatiu pristúpenia jedného alebo viacerých, dokonca všetkých ôsmich tretích štátov, ktoré pristúpili k Haagskemu dohovoru z roku 1980, ktorých sa žiadosť o stanovisko týka. Presnejšie ku dňu podania žiadosti o stanovisko, teda 21. júna 2013, z 28 členských štátov jedine Rakúska republika, Portugalská republika, Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska a Dánske kráľovstvo neprijali žiadne z uvedených pristúpení, pričom treba pripomenúť, že Dánsko má osobitné postavenie, pokiaľ ide o súdnu spoluprácu v občianskych veciach v rámci Únie. ( 54 ) Pokiaľ ide o ostatných 24 členských štátov, najmenej jedna z dohôd s tretími štátmi, ktorých sa žiadosť o stanovisko týka, už bola uzavretá, a to v dôsledku prijatia pristúpenia týchto tretích štátov k dohovoru.

47. Pokiaľ ide o vyhlásenia o prijatí, ktoré boli uložené týmito členskými štátmi, je potrebné pripustiť, že žiadne z týchto vyhlásení nie je možné považovať za medzinárodnú dohodu, ktorá bola v okamihu podania žiadosti o stanovisko na Súdny dvor len „zamýšľaná“, pričom táto požiadavka je výslovne stanovená v článku 218 ods. 11 ZFEÚ. Toto tvrdenie samo osebe bráni tomu, aby Súdny dvor mohol vydať stanovisko na tomto základe. V súlade s už citovanou judikatúrou Súdneho dvora zastávam názor, že toto konanie o stanovisku sa stalo nielen bezpredmetným, ale nemá ani potrebný účinok, keďže sa vzťahuje na rad vyhlásení o prijatí pristúpenia, ktoré sú z hľadiska medzinárodného práva už platné, a teda žiadosť o stanovisko je vo vzťahu k nim neprípustná.

48. Naopak táto žiadosť je podľa mňa prípustná v rozsahu, v akom sa týka právomoci Únie vyjadriť sa k predmetným vyhláseniam o prijatí, ktoré ku dňu podania žiadosti o stanovisko ešte neboli uložené členskými štátmi okrem Dánskeho kráľovstva ( 55 ), keďže dotknuté dvojstranné dohody boli ešte stále v štádiu prípadného návrhu, teda iba „zamýšľané“ v zmysle článku 218 ods. 11 ZFEÚ.

49. Ako na pojednávaní pripustil zástupca Komisie, bez ohľadu na to, aké vecné stanovisko prijme Súdny dvor, toto konanie nebude viesť k žiadnej zmene na úrovni medzinárodného práva v tom zmysle, že odpoveď na žiadosť o stanovisko vôbec nespochybní prijaté záväzky vzniknuté na základe prijatia pristúpenia, ale umožní poukázať na nedostatky vo vzťahu k právu Únie, ktorých sa mohlo dopustiť 24 členských štátov uvedených vyššie.

50. Tak ako česká, grécka, francúzska, poľská a fínska vláda, ako aj Rada sa však domnievam, že žiadosť o stanovisko podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ nie je vhodným právnym prostriedkom, ak skutočným cieľom Komisie bolo podaním na Súdny dvor spochybniť prax viacerých členských štátov, ktoré jednotlivo prijali pristúpenie tretích štátov k Haagskemu dohovoru z roku 1980, čo sa javí ako jej zámer ( 56 ). Komisia ako ochrankyňa Zmlúv tak mohla urobiť podaním žaloby o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ ( 57 ) proti členským štátom, ktoré uplatnili takúto prax, pokiaľ táto prax zasahuje do oblasti výlučných právomocí Únie ( 58 ), tak ako to urobila v prípadoch, ktoré viedli k sérii rozsudkov nazývaných „rozsudky o otvorenom nebi“ ( 59 ), pričom pripomínam, že v rámci tohto iného druhu konania sú dodržiavané zásady, ktoré sa v konaní o stanovisku nenachádzajú. ( 60 )

51. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor vyhlásil túto žiadosť o stanovisko iba za čiastočne prípustnú, teda iba pokiaľ ide o vyhlásenia o prijatí pristúpenia uvedených tretích štátov k Haagskemu dohovoru z roku 1980, ktoré ku dňu podania tejto žiadosti ešte neboli uložené členskými štátmi ( 61 ), okrem osobitného prípadu Dánskeho kráľovstva. V zostávajúcej časti, teda pokiaľ ide o uvedené vyhlásenia o prijatí, ktoré už k tomuto dňu boli uložené, by mala byť táto žiadosť o stanovisko podľa môjho názoru vyhlásená za neprípustnú, keďže sa netýka „zamýšľanej dohody“ v zmysle článku 218 ods. 11 ZFEÚ, ale už uzavretej dohody.

V – O veci samej

A – Úvodné úvahy

52. Na úvod je potrebné pripomenúť, že cieľom konania o stanovisku podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ je okrem iného predísť kolíziám noriem ( 62 ), definovať, aký je z hľadiska práva Únie rozsah jednotlivých právomocí Únie a členských štátov v oblasti, ktorá je predmetom danej medzinárodnej dohody, a nie určiť, či je Únia podľa článkov 216 ZFEÚ a 217 ZFEÚ ( 63 )spôsobilá prijímať záväzky vyplývajúce z takejto dohody. ( 64 )

53. Navyše je nesporné, že „od nadobudnutia platnosti Amsterdamskej zmluvy [podľa hlavy IV Zmluvy o ES], má Spoločenstvo [teraz Únia] právomoc prijať opatrenia v oblasti justičnej spolupráce v občianskych veciach s cezhraničným dosahom v rozsahu nevyhnutnom pre riadne fungovanie vnútorného trhu. Spoločenstvo [teraz Únia] túto právomoc využilo na prijatie niekoľkých nástrojov, z ktorých mnohé upravujú oblasti čiastočne alebo úplne sa zhodujúce s oblasťami pôsobenia HKMPS“. ( 65 )

54. Takéto prelínanie existuje najmä medzi ustanoveniami Haagskeho dohovoru z roku 1980 a ustanoveniami nariadenia Brusel IIa v citlivej oblasti medzinárodných únosov detí. Otázka predložená v tejto žiadosti o stanovisko, ktorá spočíva v určení, či Únia má výlučnú právomoc v oblasti prijatia pristúpenia tretieho štátu k uvedenému dohovoru, je nastolená s osobitnou naliehavosťou.

55. Všetky inštitúcie a veľká väčšina vlád, ktoré predložili pripomienky, ( 66 ) sa zhodujú v tom, že Únia má právomoc uzavrieť takúto medzinárodnú dohodu. Tiež si myslím, že v prejednávanej veci je potrebné považovať vonkajšiu právomoc Únie za danú, pričom pripomínam, že táto právomoc môže vyplývať explicitne zo Zmlúv alebo implicitne z iných ustanovení Zmlúv alebo aktov sekundárneho práva Únie, pokiaľ skoršie prijatie spoločných pravidiel vedie k takémuto nevyhnutnému účinku ( 67 ), tak ako je to v danom prípade. V rámci justičnej spolupráce v občianskych veciach článok 81 ZFEÚ, a najmä jeho odsek 3 týkajúci sa vecí rodiny výslovne neuvádza právomoc Únie uzatvárať dohody v tejto oblasti, avšak táto právomoc nepriamo vyplýva z iných ustanovení práva Únie ( 68 ).

56. Tieto inštitúcie a vlády sa podstatne rozchádzajú v otázke povahy tejto vonkajšej právomoci, to znamená, či ju Únia môže vykonávať výlučne, alebo či si členské štáty zachovávajú časť delenej právomoci v tejto oblasti. ( 69 ) Zatiaľ čo talianska vláda, Komisia a európsky parlament sa domnievajú, že v tomto konkrétnom prípade sú splnené podmienky nevyhnutné na to, aby bola daná výlučná právomoc Únie, Rada a ostatné vlády, ktoré sa k veci vyjadrili, naopak tvrdia, že ide o delenú právomoc ( 70 ). Ja sa prikláňal k prvému názoru z dôvodov, ktoré uvediem nižšie.

57. Na spresnenie však dodávam, že aj keby sa Súdny dvor vyslovil v prospech výlučnej vonkajšej právomoci Únie, nespochybnilo by to diskrečnú právomoc Rady využiť túto právomoc na uzavretie predmetných medzinárodných dohôd, a to prostredníctvom členských štátov, ktoré sú stranami Haagskeho dohovoru z roku 1980, keďže je zjavné, že Únia tak nemôže urobiť sama ( 71 ). Okrem iného budúce rozhodnutie nebude prejudikovať to, či členské štáty, ktoré Únia poverila prijatím pristúpenia, sú povinné tak urobiť, alebo tak nesmú urobiť v prípade, že sa Únia rozhodne odmietnuť pristúpenie. Tieto otázky nie je možné rozhodnúť v rámci konania o stanovisku.

B – O kritériách vymedzenia výlučnej vonkajšej právomoci Únie stanovených judikatúrou prijatou pred ZFEÚ

58. Pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy Súdny dvor definoval, osobitne v rozsudku Komisia/Rada, nazývanom „AETR“ ( 72 ), zásady stanovenia, či právomoc Spoločenstva na uzatváranie dohôd medzinárodného dosahu je, alebo nie je výlučná, tak ako to bolo jasne uvedené vo vyššie uvedenom rozhodnutí 2006/719 ( 73 ). V zmysle tohto rozhodnutia, „hoci v Zmluve o ES neexistuje žiadny výslovný odkaz na vonkajšie právomoci, z judikatúry [Súdneho dvora] vyplýva, že vyššie uvedené ustanovenia Zmluvy o ES tvoria právne základy nielen pre vnútorné akty Spoločenstva, ale aj pre uzatváranie medzinárodných dohôd Spoločenstvom.[ ( 74 )] Spoločenstvo môže uzatvárať medzinárodné dohody vždy, keď sa už využila vnútorná právomoc, s cieľom prijať opatrenia na vykonávanie uvedených spoločných politík alebo, ak je potrebná medzinárodná dohoda, s cieľom dosiahnuť jeden z cieľov Európskeho spoločenstva.[ ( 75 )] Spoločenstvo má výlučnú vonkajšiu právomoc v takom rozsahu, v akom sa medzinárodná dohoda dotýka vnútorných noriem Spoločenstva alebo mení ich rozsah pôsobnosti.[ ( 76 )] V takom prípade tým, kto vstupuje do vonkajších záväzkov voči tretím štátom alebo medzinárodným organizáciám, je Spoločenstvo a nie členské štáty. Medzinárodná dohoda môže patriť do výhradnej právomoci Spoločenstva úplne alebo len v určitom rozsahu“.

59. Inými slovami, podľa už spomenutej judikatúry mohla byť výlučná vonkajšia právomoc Spoločenstvu priznaná implicitne, pokiaľ zamýšľaná medzinárodná dohoda mohla mať negatívny vplyv na spoločné pravidlá, ktoré sú výsledkom predchádzajúcej praxe pri vykonávaní jej vnútornej právomoci, čo predstavuje zásadu, z ktorej vyplýva symetria medzi týmito dvoma typmi právomoci. ( 77 )

60. Kritérium ovplyvnenia spoločných pravidiel definoval Súdny dvor vo svojej neskoršej judikatúre. Táto judikatúra sa vyvíjala v troch hlavných etapách ( 78 ), z ktorých poslednú predstavuje stanovisko 1/03 ( 79 ). Súdny dvor v ňom predovšetkým uviedol, že tri prípady ( 80 ) uvedené v stanovisku 1/94 a prevzaté v už citovaných „rozsudkoch o otvorenom nebi“„boli len príkladmi, ktorých formulácie vychádzajú z konkrétnych súvislostí posudzovaných Súdnym dvorom“. ( 81 ) Ďalej uviedol, že Súdny dvor, „zohľadňujúc aj omnoho širšie súvislosti, priznal výlučnú právomoc Spoločenstvu najmä v prípade, ak by uzavretie medzinárodnej dohody členskými štátmi bolo nezlučiteľné s jednotou vnútorného trhu a jednotným uplatňovaním práva Spoločenstva[ ( 82 )] alebo ak by akákoľvek dohoda v danej oblasti mala nevyhnutne vplyv na pravidlá Spoločenstva… v zmysle už citovaného rozsudku AETR z dôvodu samotnej povahy ustanovení Spoločenstva“. ( 83 ) Spresnil tiež, že na to, aby bola výlučná právomoc daná na tomto základe, sa však „nevyžaduje… úplná zhoda oblastí upravených medzinárodnou dohodou a právnou úpravou Spoločenstva“ ( 84 ) ani podstatný rozpor medzi pravidlami a záväzkami z takejto dohody a spoločnými pravidlami. ( 85 )

61. Ako podotkol generálny advokát Bot v stanovisku 1/03 ( 86 ), „Súdny dvor… sa po vykonaní syntézy svojej judikatúry vrátil k širšej koncepcii pojmu dotknutie spoločných pravidiel“ a „okrem toho poskytol metódu analýzy, pomocou ktorej možno určiť, či bolo kritérium ‚oblasti vo veľkej miere pokrytej pravidlami Spoločenstva[ ( 87 )]‘ splnené“. V tejto súvislosti Súdny dvor uviedol, že analýza sa musí na jednej strane „zakladať nielen na rozsahu predmetných pravidiel, ale aj na ich povahe a obsahu“, a že na druhej strane „je takisto potrebné zohľadňovať nielen súčasný stav práva Spoločenstva v dotknutej oblasti, ale aj vyhliadky jeho vývoja, pokiaľ sú v čase tohto zisťovania predvídateľné“. ( 88 ) Ďalej tiež uviedol, že „na zachovanie plnej účinnosti práva Spoločenstva je nevyhnutné zabezpečiť jednotné a vnútorne súdržné uplatňovanie pravidiel Spoločenstva a správne fungovanie režimu, ktorý zakladajú“. ( 89 )

62. V tejto súvislosti pripomínam, že „Spoločenstvo má iba prenesené právomoci, a preto právomoc, ktorú zmluva výslovne nepredvída a ktorá má výlučnú povahu, sa musí opierať o závery z konkrétneho posúdenia vzťahu medzi predpokladanou dohodou a platným právom Spoločenstva, z ktorých vyplýva, že jej uzavretie môže mať vplyv na pravidlá Spoločenstva“. ( 90 )

63. Z dôvodov, ktoré uvediem nižšie, sa domnievam, že tak kritériá vymedzenia výlučnej vonkajšej právomoci Únie, ako aj metódy, ktorými sa určuje ich použitie, ktoré boli definované Súdnym dvorom, sú relevantné na zodpovedanie otázky položenej v tejto žiadosti o stanovisko, napriek tomu, že táto žiadosť sa týka ustanovení ZFEÚ, a nie ustanovení Zmluvy o ES.

C – O zachovaní významu týchto právnych zásad po nadobudnutí platnosti ZFEÚ

64. V súčasnosti má Únia podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ okrem výlučnej právomoci, ktorú má v oblastiach výslovne uvedených v odseku 1 tohto článku ( 91 ), „tiež výlučnú právomoc uzavrieť medzinárodnú dohodu, ak je jej uzavretie ustanovené v legislatívnom akte Únie alebo ak je jej uzavretie potrebné na to, aby Únia mohla vykonávať svoju vnútornú právomoc, alebo ak môžu byť uzavretím zmlúv dotknuté spoločné pravidlá alebo pozmenený rozsah ich pôsobnosti“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

65. Na úvod je potrebné poznamenať, že tento text svojím všeobecným znením vedie k tomu, že výlučná právomoc závisí len od obsahu dohody ( 92 ), ktorá môže byť uzavretá s tretími krajinami, a to buď samotnou Úniou, alebo jej členskými štátmi, tak ako je to stanovené v tomto prípade.

66. Všetci účastníci konania, ktorí predložili Súdnemu dvoru v prejednávanej veci pripomienky, sa – podľa mňa správne – zhodujú v tom, že je potrebné sa vyjadriť k výlučnej povahe právomoci Únie vo vzťahu k článku 3 ods. 2 ZFEÚ a že iba posledný z troch prípadov, ktoré uvádza toto ustanovenie, je v danej veci relevantný. Je nesporné, že uzatváranie predmetných medzinárodných dohôd nespadá do výlučnej právomoci, ktorá je explicitne stanovená v právnom akte Únie, a že takéto konanie nie je nevyhnutné na vykonanie vnútornej právomoci Únie v oblasti, ktorá je uvedená v týchto dohodách. Povaha vonkajšej právomoci Únie preto závisí jedine od otázky, či prijatie pristúpenia tretieho štátu k Haagskemu dohovoru z roku 1980 môže mať vplyv na spoločné pravidlá alebo či môže zmeniť rozsah ich pôsobnosti v zmysle uvedeného odseku 2.

67. Účastníci konania sa rozchádzajú v názoroch, pokiaľ ide o výklad poslednej časti tohto ustanovenia, osobitne v prípade, tak ako sa to javí v prejednávanej veci, keď oblasť, ktorej sa zamýšľaná medzinárodná dohoda týka, je aspoň sčasti upravená príslušnými spoločnými pravidlami. Podľa Komisie, Európskeho parlamentu a talianskej vlády by výlučná vonkajšia právomoc mohla vyplývať na jednej strane z toho, že predmet Haagskeho dohovoru z roku 1980 sa z veľkej časti zhoduje s pravidlami Únie, keďže tento dohovor obsahuje rovnaké ustanovenia, ktoré sú úzko previazané na ustanovenia nariadenia Brusel IIa, a na druhej strane toto nariadenie zaviedlo jednotný spoločný systém, založený na mechanizme tohto dohovoru. Naopak Rada a všetky členské štáty, ktoré v prejednávanej veci predložili pripomienky, odmietajú tieto tvrdenia a prikláňajú sa k striktnejšiemu prístupu, podľa ktorého od nadobudnutia platnosti článku 3 ods. 2 ZFEÚ Únia podľa nich nemá za takýchto okolností výlučnú právomoc.

68. Na to, aby bolo možné rozhodnúť tento spor, je potrebné vyriešiť hlavnú otázku, ktorá spočíva v určení, či staré kritériá stanovené judikatúrou umožňujúce charakterizovať nežiaduce účinky na spoločné pravidlá zostávajú naďalej relevantné, respektíve určujúce, aj napriek zmenám, ktoré priniesla Lisabonská zmluva. Táto otázka prípadnej relevantnosti sa nastoľuje osobitne vo vzťahu ku kritériu vychádzajúcemu zo stanoviska 2/91 ( 93 ) týkajúcemu sa oblasti, ktorá je „z väčšej časti už upravená pravidlami [Únie]“, ako aj vo vzťahu ku doplňujúcemu kritériu uvedenému v stanovisku 1/03 ( 94 ), týkajúcemu sa rizika narušenia „jednotného a súdržného uplatňovania právnych predpisov [Únie] a správneho fungovanie režimu, ktorý zakladajú“.

69. Tak ako generálne advokátky Kokott ( 95 ) a Sharpston ( 96 ) sa domnievam, že kritériá, ktoré stanovila judikatúra v oblasti výlučnej vonkajšej právomoci Únie, by mali zostať zachované v novom normatívnom rámci, ktorý predstavuje článok 3 ods. 2 ZFEÚ, keďže sa zdá, že toto ustanovenie tieto kritériá kodifikovalo. ( 97 ) Aj keď článok 3 ods. 2 ZFEÚ vyššie uvedené formulácie v ich pôvodnom znení neprebral, na účely vysvetlenia, čo v zmysle uvedeného odseku ( 98 ) patrí pod pojem narušenie, sa mi zdá zjavné, že autori ZFEÚ zohľadnili túto judikatúru a že kritériá posúdenia stanovené Súdnym dvorom sú stále použiteľné vzhľadom na historický, ako aj normatívny kontext tohto ustanovenia.

70. Analýza vzniku ZFEÚ totiž poukazuje na to, že jej autori mali v úmysle zachovať judikatúru v danej oblasti, a nie sa od nej odchýliť, ako tvrdí Rada bez toho, aby na podporu svojho tvrdenia predložila dôkazy. ( 99 ) Keďže ZFEÚ sa vo veľkej miere inšpirovala neúspešným návrhom Zmluvy o Ústave pre Európu, je zaujímavé podotknúť, že členovia Konventu o budúcnosti Európy boli nabádaní, aby formulovali ustanovenia budúcej zmluvy týkajúce sa výlučnej vonkajšej právomoci „v súlade s existujúcou judikatúrou Súdneho dvora“ a spôsobom „výslovne preberajúcim judikatúru Súdneho dvora“. ( 100 )

71. Navyše široký prístup, ku ktorému sa prikláňam, nie je v rozpore s analýzou systému, ktorého súčasťou je článok 3 ods. 2 ZFEÚ. Nemecká, estónska, lotyšská, rakúska, švédska vláda a vláda Spojeného kráľovstva sú proti ponechaniu kritéria stanoveného judikatúrou, na základe ktorého na založenie výlučnej právomoci Únie postačuje to, že oblasť je „z väčšej časti už upravená spoločnými pravidlami“, pričom argumentujú protokolom (č. 25) o výkone delených právomocí, ktorý tvorí prílohu Zmluvy o EÚ a Zmluvy o FEÚ ( 101 ), ako aj pravidlom prednosti súvisiacim s delenou právomocou, ktoré je uvedené v článku 2 ods. 2 ZFEÚ. Namietajú, že z týchto ustanovení podľa nich vyplýva, že zohľadnenie skutočnosti, že Únia už vykonávala svoju vnútornú právomoc, sa môže vzťahovať iba na prvky upravené takto prijatým aktom, a nie na celú dotknutú oblasť. Domnievam sa však, podobne ako Komisia, že ani protokol (č. 25), ani článok 2 ods. 2 ZFEÚ, na ktorý sa odvoláva tento protokol ( 102 ), nie sú formálnymi prekážkami uplatnenia judikatúry, ktorá bola prijatá pred ZFEÚ, keďže tieto ustanovenia sa obmedzujú iba na podmienky výkonu delenej právomoci a v žiadnom prípade nemajú za cieľ obmedziť rozsah pôsobnosti stanovenej v článku 3 ods. 2 ZFEÚ, ako na to poukázali už iní generálni advokáti. ( 103 )

72. V tomto zmysle generálna advokátka Kokott zdôraznila, „že výlučná právomoc podľa tretieho variantu článku 3 ods. 2 ZFEÚ nezávisí v prvom rade len od existencie alebo neexistencie spoločných pravidiel v určitej oblasti, ale od rizika ovplyvnenia týchto spoločných pravidiel alebo zmeny rozsahu ich pôsobnosti. Takéto riziko môže existovať už vtedy, ak medzinárodná dohoda obsahuje ustanovenia, ktoré majú úzku obsahovú súvislosť s pravidlami Spoločenstva, ktoré dotknutú vecnú oblasť už v rozsiahlej miere upravujú v rámci práva Únie. Takéto pravidlá Spoločenstva môžu byť totiž negatívne ovplyvnené medzinárodnou dohodou už vtedy, ak pravidlá Spoločenstva a medzinárodná dohoda neupravujú presne tie isté ‚prvky‘ (v zmysle protokolu č. 25). Na základe toho kritérium oblasti vo veľkej miere pokrytej pravidlami Spoločenstva, ktoré bolo vytvorené judikatúrou, nestratilo svoj význam ani po nadobudnutí účinnosti Lisabonskej zmluvy“ ( 104 ) (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

73. Domnievam sa preto, že analýza, ktorú vypracoval Súdny dvor v rámci výkladu ustanovení Zmluvy o ES, ktoré sa uplatňovali v minulosti, platí aj na súčasné ustanovenie článku 3 ods. 2 ZFEÚ.

D – O uplatnení kritérií týkajúcich sa vplyvu na spoločné pravidlá v prejednávanej veci

74. Na posúdenie, či Únia má výlučnú právomoc uzavrieť medzinárodné dohody, ktoré sú predmetom tejto žiadosti o stanovisko, je potrebné vyložiť a aplikovať ustanovenia článku 3 ods. 2 ZFEÚ v zmysle uvedených zásad stanovených judikatúrou ( 105 ). To znamená, že Súdny dvor posúdi na jednej strane, či existujú spoločné pravidlá v oblasti, ktorej sa tieto dohody týkajú, a na strane druhej, v akom rozsahu obsah a/alebo rozsah pôsobnosti môže byť dotknutý uzavretím týchto dohôd. V danom prípade je potrebné najskôr v tejto súvislosti uviesť určité podrobnosti týkajúce sa zamýšľaných medzinárodných dohôd.

1. Znaky predmetných medzinárodných dohôd

75. Vzhľadom na pripomienky, ktoré boli predložené Súdnemu dvoru, ide o otázku, či riziko narušenia spoločných pravidiel práva Únie predmetnými medzinárodnými dohodami v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ musí byť posúdené vo vzťahu k Haagskemu dohovoru z roku 1980, vo vzťahu k vyhláseniam o prijatí pristúpenia tretieho štátu k tomuto dohovoru alebo aj vo vzťahu k obidvom týmto právnym nástrojom.

76. Podľa mňa je vylúčené uvažovať iba vo vzťahu k Haagskemu dohovoru z roku 1980, keďže predmetom prejednávanej žiadosti o stanovisko je rozhodnúť o medzinárodných dohodách, ktoré nemenia obsah tohto textu, ale menia rozsah jeho pôsobnosti medzi členskými štátmi Únie a tretími štátmi. Naopak vyhlásenia o prijatí nových pristupujúcich štátov, o ktoré ide v prejednávanej veci, nie je možné považovať za samostatne existujúce akty, keďže ich predmetom je vyvolať účinky vo vzťahu k ustanoveniu dohovoru, konkrétne jeho článku 38 ( 106 ). Samozrejme, je potrebné zohľadniť to, že uvedené akty majú vo vzťahu k dohovoru akcesorickú povahu a že posúdenie vplyvu týchto aktov by nemalo zmysel, ak by sa nezohľadnil text, ktorý ich odôvodňuje a na základe ktorého majú hmotnoprávne účinky.

77. Úzke väzby, ktoré existujú medzi týmito dvomi právnymi nástrojmi, majú nevyhnutne vplyv na posúdenie výlučnej alebo delenej právomoci Únie, a to takým spôsobom, že toto posúdenie môže byť vykonané jedine spoločne, čiže pri zohľadnení prípadného negatívneho vplyvu na pravidlá práva Únie ustanovení Haagskeho dohovoru z roku 1980 a zároveň vyhlásení o prijatí, ktoré môžu kolidovať s týmito pravidlami.

78. V rámci tohto posúdenia nie je dôležité, že len niektoré prvky zamýšľaných medzinárodných dohôd existujú paralelne, dokonca v kolízii s pravidlami vyplývajúcimi z práva Únie. Ako uviedla generálna advokátka Sharpston, „z použitia spojky ‚ak‘ [v článku 3 ods. 2 ZFEÚ] je zrejmé, že na základe uvedeného môžu časti medzinárodnej dohody patriť do výlučnej právomoci Únie, zatiaľ čo vo vzťahu k iným častiam dohody môže byť právomoc naďalej spoločná“. ( 107 ) Tento postoj nachádza podporu v novšom pozitívnom práve, ( 108 ) ako aj v judikatúre Súdneho dvora pred prijatím ZFEÚ, z ktorej vyplýva, že Únia môže mať výlučnú právomoc napriek tomu, že oblasti upravené spoločnými pravidlami a oblasti upravené dotknutou medzinárodnou dohodou úplne nesúvisia, ( 109 ) a preto je potrebné skôr porovnať tieto pravidlá so základnými cieľmi medzinárodnej dohody. ( 110 )

2. O existencii spoločných pravidiel v oblasti, ktorej sa tieto medzinárodné dohody týkajú

79. V súlade s uvedenými kritériami stanovenými judikatúrou ( 111 ) sa pri určení, či zamýšľané medzinárodné dohody spadajú do „oblasti z väčšej časti už upravenej spoločnými pravidlami“, treba zaoberať tak rozsahom relevantných spoločných pravidiel, ako aj ich povahou a obsahom, zohľadňujúc nielen ich aktuálnu podobu, ale v prípade, že ho je možné predpokladať, aj ich vývoj.

80. V danom prípade je nesporné, že občianskoprávne aspekty medzinárodných únosov detí, ktoré predstavujú presný predmet Haagskeho dohovoru z roku 1980 a s tým súvisiacich prijatí pristúpení, už boli predmetom výkonu vnútornej právomoci Únie v rámci nariadenia Brusel IIa.

81. Pokiaľ ide o rozsah týchto spoločných pravidiel, zdá sa, že vecná pôsobnosť tohto nariadenia je širšia ako vecná pôsobnosť Haagskeho dohovoru z roku 1980. Cieľom tohto dohovoru je na základe spolupráce medzi zmluvnými štátmi „chrániť deti na medzinárodnej úrovni pred škodlivými účinkami ich neoprávneného premiestnenia alebo zadržania a stanoviť postup na zabezpečenie ich urýchleného návratu do štátu ich obvyklého pobytu, ako aj zaistiť [účinnú] ochranu práva styku a [opatrovnícke právo]“. ( 112 ) Naopak nariadenie Brusel IIa upravuje medzi členskými štátmi Únie „právomoci a uznávanie a výkon rozsudkov v manželských veciach a vo veciach rodičovských práv a povinností“. ( 113 ) Pokiaľ ide o občianskoprávne riešenie cezhraničných únosov detí, cieľ tohto nariadenia sa zhoduje s cieľom uvedeného dohovoru a obsahuje súbor ustanovení, ktoré sú podobné, keďže je v ňom obsiahnutý dohovor, hoci tieto ustanovenia nie sú úplne totožné. ( 114 )

82. V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že z hlavných ustanovení Haagskeho dohovoru z roku 1980, jeho článok 3 definuje podmienky, za ktorých „premiestnenie alebo zadržanie dieťaťa sa považuje za neoprávnené“; jeho články 6 a 7 sa týkajú „ústredných orgánov“, ktoré zmluvné štáty musia určiť najmä na účely spolupráce ( 115 ); jeho články 8 až 20, ktoré sa týkajú „návratu dieťaťa“, stanovujú podmienky, za ktorých ústredné, justičné alebo správne orgány zmluvných štátov musia zasiahnuť, aby umožnili bezodkladný návrat, okrem výnimočných okolností; článok 16 upresňuje najmä, že justičné orgány štátu, na ktorého územie bolo dieťa premiestnené alebo na ktorého území je zadržiavané, sa zdržia rozhodovania vo veci opatrovníckeho práva, až kým sa nerozhodne, že návrat dieťaťa sa podľa tohto dohovoru neuskutoční; článok 21 stanovuje, že „žiadosť na prijatie opatrení na zabezpečenie práva styku alebo jeho účinného výkonu sa môže zaslať ústredným orgánom zmluvných štátov rovnakým spôsobom ako žiadosť o návrat dieťaťa“.

83. Okrem podobnej definície pojmu „neoprávnené premiestnenie alebo zadržiavanie dieťaťa“ ( 116 ) nariadenie Brusel IIa obsahuje určité ustanovenia, ktoré sledujú rovnaké ciele, a teda ktoré upravujú rovnaké oblasti ako ustanovenia Haagskeho dohovoru z roku 1980. Ide osobitne o článok 10 tohto nariadenia, ktorý definuje pravidlá osobitnej právomoci súdov členských štátov „v prípadoch únosu detí“ ( 117 ), článok 11, ktorý opisuje konania, podľa ktorých treba postupovať s cieľom dosiahnuť „návrat dieťaťa“, články 41 a 42, ktoré v rámci uznávania výkonu rozhodnutí vydaných v inom členskom štáte upravujú „vykonateľnosť niektorých rozsudkov týkajúcich sa práva styku a niektorých rozsudkov, ktoré požadujú návrat dieťaťa“, ako aj článok 53, ktorý upravuje „spoluprácu medzi ústrednými orgánmi vo veciach rodičovských práv a povinností“.

84. Napriek týmto podobnostiam z odôvodnenia nariadenia Brusel IIa ( 118 ) vyplýva, že toto nariadenie nemá za cieľ úplne nahradiť Haagsky dohovor z roku 1980, ale ho doplniť. Hlava V tohto nariadenia ( 119 ) upravuje vzťahy medzi týmito nástrojmi tak, že nariadenie je vo vzťahu medzi členskými štátmi nadradené dohovoru, s výnimkou oblastí upravených dohovorom, ktoré nariadenie neupravuje.

85. Vzájomné prelínanie sa týchto dvoch právnych nástrojov je veľmi silné a ich prepojenie je relatívne zložité, ako je to vyjadrené v ustanovení článku 11 tohto nariadenia, ktorý sa snaží o syntézu medzi dvomi rozdielnymi cieľmi, konkrétne, medzi kontinuitou a zmenou. Ide tu o výsledok politického kompromisu medzi tými členskými štátmi, ktoré považovali za zbytočné mať právnu úpravu v tejto oblasti na úrovni Únie, a členskými štátmi, ktoré tvrdili, že systém zavedený Haagskym dohovorom z roku 1980 by mal byť posilnený, najmä na účely vyriešenia zneužívania výnimky zo zásady bezodkladného návratu stanoveného v článku 13 písm. b) tohto dohovoru. ( 120 )

86. Je pravda, že územná pôsobnosť nariadenia Brusel IIa je odlišná od územnej pôsobnosti Haagskeho dohovoru z roku 1980, keďže sa obmedzuje na vzťahy medzi orgánmi členských štátov Únie. Pravidlá týkajúce sa „rozhodnutí o rodičovských právach a povinnostiach, vrátane opatrení na ochranu dieťaťa“ ( 121 ), ktoré stanovuje nariadenie, sa teda neuplatňujú v prípade, ak sa proces spolupráce s cieľom vrátiť unesené dieťa zdá nevyhnutný medzi členským štátom a tretím štátom. Je však možné, že toto nariadenie sa uplatní v prípade, keď má dieťa obvyklý pobyt v treťom štáte ( 122 ) a orgány tretieho štátu sú tým tiež dotknuté. Okrem toho nie je možné vylúčiť, že prijatie pristúpenia tretieho štátu k tomuto dohovoru, ktoré je predmetom v danej veci, by mohlo mať vplyv aj na vzťahy medzi členskými štátmi. K tejto úvahe sa vrátim neskôr. ( 123 )

87. Pokiaľ ide o povahu spoločných pravidiel vychádzajúcich z tohto nariadenia, osobitne v oblasti, v ktorej toto nariadenie spolupôsobí s Haagskym dohovorom z roku 1980, tzn. v oblasti cezhraničných únosov detí, je potrebné uviesť, že pravidlá týkajúce sa právomocí súdnych orgánov členských štátov, ako aj vzájomné uznávanie a výkon rozhodnutí vydaných týmito súdnymi orgánmi predstavujú záväzné opatrenia smerujúce k úplnej, a nie minimálnej harmonizácii. Osobitne článok 11 ods. 3 a článok 15 ods. 5 nariadenia Brusel IIa ukladajú príslušným orgánom konať rýchlo a predovšetkým dodržiavať lehotu šiestich týždňov, a to jednotne a oveľa prísnejšie, než len indikuje článok 11 tohto dohovoru. Normatívna právomoc členských štátov je teda v daných oblastiach viac ako obmedzená.

88. Napokon, pokiaľ ide o obsah spoločných pravidiel, je možné uviesť, že niektoré ustanovenia nariadenia Brusel IIa obsahujú výslovný odkaz na Haagsky dohovor z roku 1980. ( 124 ) Okrem zmienok v odôvodnení 17 a 18 tohto nariadenia odkazy na tento dohovor a osobitne na jeho články 12 a 13 nájdeme v článku 11 ods. 1, 2, 4, 6 ( 125 ) a 8 nariadenia, pričom je potrebné pripomenúť, že tieto dva články dohovoru a tieto posledné ustanovenia majú rovnaký predmet, konkrétne podmienky „návratu dieťaťa“. Článok 42 ods. 2 tohto nariadenia odkazuje tiež na účinok, ktorý môže mať článok 13 Haagskeho dohovoru z roku 1980 na vykonateľnosť rozhodnutí súdneho orgánu členského štátu, ktorým sa nariaďuje návrat dieťaťa. Vyplýva z neho, že podmienky uvedené v ustanoveniach tohto dohovoru sa musia dodržiavať, najmä osobou, ktorej bolo dieťa zverené do opatery, ktorá sa domáha návratu dieťaťa na súdnom orgáne členského štátu, odvolávajúc sa na spoločné uplatnenie týchto dvoch právnych nástrojov.

89. Vzhľadom na tieto úvahy sa domnievam, že oblasť cezhraničných únosov detí je už prinajmenšom „z veľkej časti“ upravená relevantnými spoločnými pravidlami práva Únie. Aj keď ustanovenia nariadenia Brusel IIa a osobitne jeho článok 11 stanovujú, že Haagsky dohovor z roku 1980 sa bude naďalej uplatňovať medzi členskými štátmi, k tomuto uplatneniu musí naďalej dochádzať na základe povinnosti vyplývajúcej z práva Únie a prostredníctvom tohto nariadenia, to znamená v spojitosti s osobitnými pravidlami, ktoré toto nariadenie stanovuje a ktoré majú prednosť pred ustanoveniami uvedeného dohovoru. ( 126 )

90. Obsah a rozsah pôsobnosti ustanovení dohovoru je však rozdielny, keďže nariadenie Brusel IIa stanovilo systém rozdelenia právomoci a zaviedlo spoluprácu medzi orgánmi členských štátov, ktorá je nielen posilnená, ale aj zlepšená vo vzťahu k mechanizmom dohovoru, pri zohľadnení nedostatkov, ktoré sa v týchto mechanizmoch zistili, a to napriek ich reálnemu prínosu. ( 127 ) Normotvorca Únie na tento účel použil štyri hlavné dôvody. ( 128 ) Po prvé prípady, keď okamžitý návrat môže byť zamietnutý, boli vymedzené reštriktívne. ( 129 ) Po druhé aj v prípade zamietnutia návratu podľa článku 13 tohto dohovoru majú súdne orgány členského štátu, z ktorého dieťa pochádza, posledné slovo pri rozhodovaní vo veciach opatrovníckeho práva, a to s cieľom, ak je to možné, odradiť únoscu a v každom prípade nezvýhodniť ho v súdnom konaní. ( 130 ) Po tretie bola skrátená dĺžka konania. Po štvrté doložka vykonateľnosti bola zrušená pri rozhodnutiach týkajúcich sa práva styku a rozhodnutiach týkajúcich sa návratu dieťaťa po únose, ktoré sú právoplatné a boli riadne osvedčené súdnymi orgánmi členského štátu, ktoré ich vydali. Okrem iného vypočutiu dieťaťa sa priznal väčší význam, než je to v Haagskom dohovore z roku 1980. ( 131 )

91. Domnievam sa, že jedna z podmienok, ktoré sú vlastné tretiemu prípadu uvedenému v článku 3 ods. 2 ZFEÚ a ktoré sú spresnené v judikatúre Súdneho dvora, je teda splnená. Zostáva posúdiť poslednú z podmienok, ktorá sa týka dôsledkov, ktoré môžu mať medzinárodné dohody uvedené v žiadosti o stanovisko na spoločné pravidlá existujúce v dotknutej oblasti.

3. O riziku narušenia týchto spoločných pravidiel dotknutými medzinárodnými dohodami

92. Ako už bolo uvedené ( 132 ), samotná existencia spoločných pravidiel, ktoré už z veľkej časti upravujú oblasť, na ktorú sa uplatňujú dotknuté medzinárodné dohody, sama osebe nepostačuje na založenie výlučnej vonkajšej právomoci Únie. Okrem iného je potrebné, aby tieto dohody mali negatívny vplyv spočívajúci v riziku narušenia uvedených spoločných pravidiel alebo zmeny rozsahu ich pôsobnosti v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ aj bez toho, aby to viedlo k vecnému rozporu. Takéto riziko môže existovať prinajmenšom na základe toho, že tieto medzinárodné dohody obsahujú ustanovenia, ktoré sú úzko previazané s dotknutými všeobecnými pravidlami. Je totiž možné, že existencia takýchto väzieb sťažuje riadne uplatnenie a potrebný účinok ustanovení práva Únie.

93. V danom prípade medzi týmito dvomi právnymi nástrojmi existuje množstvo väzieb, ktoré môžu viesť k narušeniu. Platí to osobitne vo vzťahu k možnému vzájomnému pôsobeniu medzi článkom 11 nariadenia Brusel IIa a článkami 12 a 13 Haagskeho dohovoru z roku 1980, keďže pravidlá stanovené v odsekoch 2 až 8 tohto článku 11 buď nahrádzajú relevantné články tohto dohovoru, alebo striktne vymedzujú ich vykonanie. ( 133 ) Ako to zdôraznila a konkrétne znázornila Komisia ( 134 ), ťažkosti nie sú čisto hypotetické a v praxi by mohli nastať v rôznej podobe.

94. Zastávam názor, že nie je priamo problematické to, že prijatie pristúpenia tretieho štátu jednotlivo členskými štátmi môže viesť k diferencovanému riešeniu medzinárodných únosov detí. Tieto odlišnosti sú vlastné už systému Haagskeho dohovoru z roku 1980, keďže tento dohovor stanovuje, že účinky pristúpenia nového zmluvného štátu vo vzťahu k štátu, ktorý už je stranou dohovoru, podliehajú súhlasu tohto druhého štátu, z čoho vyplýva, že uplatnenie týchto ustanovení sa realizuje na základe bilaterálnych vzťahov. Z pohľadu práva Únie rozdielnosť systémov vyplýva zo skutočnosti, že Dánske kráľovstvo sa nepridalo k systému stanovenému nariadením Brusel IIa ( 135 ), čo má za následok, že na vzťahy medzi Dánskom a ostatnými členskými štátmi sa v prípade cezhraničného únosu uplatní tento dohovor, a nie nariadenie, ako keby išlo o tretí štát.

95. Domnievam sa, že ak len niektoré členské štáty prijmú pristúpenie tretieho štátu k Haagskemu dohovoru z roku 1980, mohlo by to vo vzťahoch medzi členskými štátmi skomplikovať vzájomné pôsobenie medzi týmito dvomi právnymi nástrojmi.

96. Konkrétne zjednodušený mechanizmus uznávania a výkonu rozhodnutí vydaných v inom štáte, ktorý stanovuje nariadenie Brusel IIa, najmä zrušenie doložky o vykonateľnosti v prípade osvedčených rozhodnutí o návrate, spočíva na „základe na vytvorenie skutočného justičného priestoru“, ktorým je zásada vzájomnej dôvery medzi právnymi systémami členských štátov, najmä vo vzťahu k rovnosti súdnej ochrany, ktoré tieto systémy poskytujú, pričom táto zásada je charakteristická pre Úniu. ( 136 ) Naopak vzťahy medzi súdnymi orgánmi dožiadaného štátu a súdnymi orgánmi štátu pôvodu sú často obrátené, keď ide o situáciu, ktorá zahŕňa spolupôsobenie s tretími štátmi, a najmä v rámci systému, ktorý zaviedol Haagsky dohovor z roku 1980 na posúdenie toho, či je v záujme dieťaťa vrátiť sa do štátu, kde malo bydlisko. ( 137 )

97. Úloha, ktorú zohrávajú ústredné orgány podľa článkov 6 a 7 Haagskeho dohovoru z roku 1980, ( 138 ) predstavuje jeden z kľúčových prvkov systému spolupráce vytvoreného týmto dohovorom. Je teda dôležité, ako to správne zdôraznila Komisia v návrhoch dotknutého rozhodnutia ( 139 ), aby prijatie pristúpenia tretieho štátu členským štátom podliehalo podmienke, že budúca zmluvná strana určí ústredný orgán poverený okrem iného pomáhaním európskym občanom v prípade neoprávneného premiestnenia detí do tohto tretieho štátu.

98. Zastávam názor, že mechanizmy riešenia únosov detí, ktoré stanovilo nariadenie Brusel IIa v spojení s Haagskym dohovorom z roku 1980, by boli ohrozené, ak by každý členský štát mohol voľne stanoviť podmienky, za ktorých prijme pristúpenie tretieho štátu k tomuto dohovoru. Považujem za podstatné, že spoľahlivosť pristupujúceho tretieho štátu z pohľadu súdnej a správnej spolupráce musí byť predmetom spoločného a koordinovaného posúdenia Radou ( 140 ) v nadväznosti na návrh Komisie. V prípade neexistencie takéhoto pokusu na spoločný postup existuje riziko narušenia jednotného a súdržného výkladu ustanovení nariadenia Brusel IIa a riadneho fungovania systému, ktorý toto nariadenie zavádza, čo by mohlo ohroziť účinnosť pravidiel práva Únie na základe kritérií posúdenia definovaných Súdnym dvorom. ( 141 )

99. Dodávam, že v súlade s povinnosťou lojality voči Únii, ktorá členským štátom vyplýva z článku 4 ods. 3 ZEÚ, sú členské štáty povinné zdržať sa uzavretia dohody s tretím štátmi, ktorá by mohla mať negatívne dôsledky na spoločné pravidlá. Skutočnosť, že Únia má výlučnú vonkajšiu právomoc zároveň v oblastiach, v ktorých prijala normy na základe svojej vnútornej právomoci, má totiž za cieľ najmä zabrániť tomu, aby členské štáty mohli oslabiť, prípadne obmedziť činnosť Únie zvonku. ( 142 ) Táto lojalita je o to nevyhnutnejšia v prípade, keď, ako je to v tejto veci, môžu medzinárodnú dohodu, ktorá spadá do uvedených oblastí, uzavrieť len členské štáty. ( 143 )

100. Pokiaľ ide o predpokladané perspektívy vývoja práva Únie v zmysle stanoviska 1/03 ( 144 ), nie je možné vylúčiť, že nariadenie Brusel IIa bude zmenené tak, že jeho rozsah pôsobnosti bude rozšírený na vonkajšie situácie, podľa vzoru nariadenia č. 44/2001, nazývaného „Brusel I“, ktorého ustanovenia boli pozmenené ( 145 ) v tomto zmysle ( 146 ). V skutočnosti by sa mohlo zdať potrebné, aby posilnené opatrenia na ochranu proti cezhraničným únosom prijaté v rámci Únie neviedli k diskriminácii vo vzťahu k deťom, ktoré majú obvyklý pobyt mimo územia Únie. ( 147 ) Je však potrebné, aby existoval dostatočný stupeň dôvery v súdny systém dotknutých tretích štátov koordinácia v tejto oblasti. ( 148 )

101. Zastávam názor, že systém riešenia cezhraničných únosov detí stanovený nariadením Brusel IIa by mohol byť vo väčšom rozsahu dotknutý rozšírením mechanizmu spolupráce podľa Haagskeho dohovoru z roku 1980 o nové tretie štáty. Tento dohovor bol určitým spôsobom začlenený do uvedeného nariadenia ( 149 ), takže otázka, aké tretie štáty pristupujúce k dohovoru budú prijaté, nie je z hľadiska vývoja práva Únie neutrálna ( 150 ).

102. Na záver je potrebné uviesť, že hoci Haagsky dohovor z roku 1980 možno vnímať ako nástroj, ktorý funguje na základe súboru bilaterálnych vzťahov medzi zmluvnými štátmi, prípadné zmeny v jeho znení by si vyžiadali jednomyseľný súhlas všetkých týchto štátov, preto každé nové pristúpenie k tomuto dohovoru by mohlo rozšíriť počet strán, s ktorými by členské štáty Únie museli rokovať a hľadať konsenzus v prípade, že by Únia chcela zmeniť obsah dohovoru. Keďže prijatie pristúpenia tretieho štátu predstavuje novú politickú situáciu a mení parametre vzájomného pôsobenia medzi nariadením Brusel IIa a uvedeným dohovorom, je podľa mňa dôležité, aby v rámci Únie existoval spoločný pohľad na prijatie tretích štátov, ktoré pristupujú k dohovoru, najmä pokiaľ ide o ich schopnosť splniť podmienky stanovené dohovorom a ich politickú vôľu riadne spolupracovať s Úniou.

103. Vzhľadom na to, že predmet Haagskeho dohovoru z roku 1980 spadá do oblasti, ktorú už v rozsiahlej miere upravujú spoločné pravidlá, ktorých potrebný účinok by medzinárodné dohody, o aké ide v danej veci, mohli poškodiť, je následkom výkonu vnútornej právomoci Únie, že jej bola zverená výlučná vonkajšia právomoc v tejto oblasti. Z toho vyplýva, že členské štáty musia pri prijímaní pristúpenia tretieho štátu k dotknutému dohovoru postupovať v záujme Únie a koordinovane.

104. Tento záver je podľa môjho názoru nevyhnutný bez ohľadu na skutočný problém, ktorý by z hľadiska záujmu unesených detí mohol byť spôsobený omeškaním medzinárodnej spolupráce z dôvodu prípadných ťažkostí s rýchlou realizáciou takéhoto dohodnutého prijatia, keďže vymedzenie oblasti výlučnej právomoci Únie nie je možné vykonať na základe objektívnych kritérií. ( 151 )

105. Navrhujem preto Súdnemu dvoru, aby v medziach prípustnosti žiadosti o stanovisko na otázku položenú Komisiou odpovedal kladne, teda že existuje výlučná vonkajšia právomoc Únie.

VI – Návrh

106. Z vyššie uvedených dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor: — vyhlásil žiadosť Európskej komisie o stanovisko za prípustnú v rozsahu, v akom sa týka vyhlásení členských štátov – s výnimkou Dánskeho kráľovstva – o prijatí pristúpenia k Haagskemu dohovoru z 25. októbra 1980 o občianskoprávnych aspektoch medzinárodných únosov detí tretích štátov uvedených v tejto žiadosti, ktoré ešte neboli uložené ku dňu podania žiadosti o stanovisko, a — odpovedal na položenú otázku tak, že prijatie pristúpenia tretieho štátu k Haagskemu dohovoru spadá do výlučnej právomoci Európskej únie.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Ide o prvé stanovisko prednesené po zmene Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, z ktorého vyplýva, že v rámci konania o stanovisku má byť vypočutý len jeden generálny advokát, a nie všetci generálni advokáti (pozri odôvodnenie 5 a článok 196 a nasl. rokovacieho poriadku).

( 3 ) Text dohovoru a s ním súvisiace oznámenia (najmä dôvodová správa, ktorú predložil E. Pérez‑Vera), dostupné na http://www.hcch.net/index_fr.php?act=conventions.text&cid=24.

( 4 ) Jedine talianska vláda tvrdí, že Únia má výlučnú právomoc, zatiaľ čo ostatných približne dvadsať vlád, ktoré predložili pripomienky, zastáva opačný názor.

( 5 ) Ú. v. ES L 338, s. 1; Mim. vyd. 13/018, s. 244.

( 6 ) A to 1. marca 2007, 4. mája 2007, 27. mája 2008, 9. marca 2010, 6. decembra 2010, 28. decembra 2010, 6. apríla 2011 a 28. júla 2011.

( 7 ) Tieto ustanovenia stanovujú, že „každý iný štát môže k dohovoru pristúpiť“, že „listina o prístupe bude uložená na Ministerstve zahraničných vecí Holandského kráľovstva“ a že „Dohovor nadobudne platnosť pre pristupujúci štát prvým dňom tretieho kalendárneho mesiaca od uloženia jeho listiny o prístupe“.

( 8 ) V zmysle štvrtého a piateho odseku „prístup nadobudne platnosť iba vo vzťahu medzi pristupujúcim štátom a tým zmluvným štátom, ktorý vyhlási, že prístup prijal. Takéto vyhlásenie musí urobiť každý členský štát, ktorý dohovor ratifikuje, prijme alebo schváli následne po prístupe. Takéto vyhlásenie sa uloží na Ministerstve zahraničných vecí Holandského kráľovstva a toto ministerstvo zašle jeho overenú kópiu každému zmluvnému štátu diplomatickou cestou“ a „dohovor nadobudne platnosť medzi pristupujúcim štátom a štátom, ktorý vyhlásil, že prijíma tento prístup, prvým dňom tretieho kalendárneho mesiaca od uloženia vyhlásenia o prijatí“.

( 9 ) Týchto osem návrhov rozhodnutí, priložených k žiadosti o stanovisko, sa v nasledujúcom poradí týkalo pristúpenia k uvedenému dohovoru, pokiaľ ide o Gabon [KOM(2011) 904 v konečnom znení], Andoru [KOM(2011) 908 v konečnom znení], Seychely [KOM(2011) 909 v konečnom znení], Ruskú federáciu [KOM(2011) 911 v konečnom znení], Albánsko [KOM(2011) 912 v konečnom znení], Singapur [KOM(2011) 915 v konečnom znení], Maroko [KOM(2011) 916 v konečnom znení] a „Arménsko“ [KOM(2011) 917 v konečnom znení]. Na základe všetkých týchto návrhov sa členské štáty v záujme Únie zaviazali súčasne a najneskôr do dvoch mesiacov od prijatia návrhu uložiť vyjadrenie súhlasu s predmetným pristúpením tretích štátov.

( 10 ) Uznesenie Európskeho parlamentu o vyjadrení súhlasu členských štátov v záujme Európskej únie s pristúpením ôsmich tretích krajín k Haagskemu dohovoru z roku 1980 o občianskoprávnych aspektoch medzinárodných únosov detí (2012/2791(RSP).

( 11 ) LAMBRETH, I.: Les aspects institutionnels de la dimension externe de la coopération judiciaire civile. In: La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi parcours, pod vedením M. Donyho. Bruxelles: Éditions de l’Université de Bruxelles, 2012, s. 12 a nasl., bod 17.

( 12 ) Napríklad Lotyšská republika prijala pristúpenie Albánskej republiky 3. júla 2007. Akt pristúpenia k Haagskemu dohovoru z roku 1980, ako aj podrobný zoznam vyhlásení o prijatí týchto pristúpení sú dostupné na http://www.hcch.net/index_fr.php?act=conventions.status&cid=24 a http://www.hcch.net/index_fr.php?act=publications.details&pid=3282&dtid=36. Vyplýva z nich, že po pristúpení Ruskej federácie k dohovoru pristúpili ostatné tretie štáty, vo vzťahu ku ktorým vzniká rovnaký problém, o aký ide v prejednávanej žiadosti o stanovisko.

( 13 ) Podľa protokolu (č. 22) o postavení Dánska, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a Zmluve o FEÚ, sa tento členský štát nezúčastňuje na prijímaní opatrení navrhovaných na základe hlavy V tretej časti ZFEÚ, ktorá sa týka priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, a najmä jej kapitoly 3 týkajúcej sa justičnej spolupráce v občianskych veciach, v dôsledku čoho nariadením Brusel IIa nie je viazané ani nepodlieha jeho uplatňovaniu (odôvodnenie 31 a článok 2 ods. 3 tohto nariadenia).

( 14 ) Konkrétne česká, nemecká, estónska, grécka, francúzska, cyperská, lotyšská, litovská, rakúska, poľská a rumunská vláda. Okrem toho fínska vláda uviedla, že aj keď formálne nenamieta neprípustnosť, podľa jej názoru by bolo najvhodnejším prostriedkom na riešenie otázky položenej v tomto konaní konanie o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ.

( 15 ) Tak ako členské štáty, Európsky parlament alebo Rada.

( 16 ) Označenie „medzinárodná“ nie je výslovne použitý v článku 218 ods. 11, ale je možné ho odvodiť zo skutočnosti, že článok 218 sa nachádza v hlave V piatej časti ZFEÚ, ktorá je nazvaná „Medzinárodné dohody“.

( 17 ) Stanoviská 1/75 (EU:C:1975:145, osobitne s. 1360) a 1/78 (EU:C:1979:224, bod 30).

( 18 ) Pozri najmä stanoviská 2/91 (EU:C:1993:106, bod 3) a 1/08 (EU:C:2009:739, body 107 až 109).

( 19 ) Spresňujem, že v prejednávanej veci na rozdiel od toho, čo je zahrnuté vo vyjadrení Rady o prípustnosti žiadosti o stanovisko, nejde o zamietnuté návrhy na rozhodnutia Rady, ale ide tu skôr o medzinárodné dohody uzavreté na úrovni členských štátov, ktoré tieto návrhy údajne predvídali.

( 20 ) Podľa Európskeho parlamentu žiadosť o pristúpenie tretieho štátu a prijatie tohto pristúpenia zo strany Európskej únie, ktorým sa aktivuje uplatňovanie tohto dohovoru vo vzťahoch medzi týmto tretím štátom a Úniou, spoločne tvoria medzinárodný záväzok, ktorý predstavuje medzinárodnú dohodu v zmysle článku 218 ZFEÚ.

( 21 ) Nemecká vláda tvrdí, že vyhlásenie o prijatí na základe článku 38 Haagskeho dohovoru z roku 1980 nie je súčasťou žiadnej zmluvy o pristúpení, keďže práva a povinnosti, a najmä povinnosť určiť ústredný orgán podľa článku 6, vyplývajú z tohto dohovoru pre nový zmluvný štát zo samotnej skutočnosti uloženia listiny o pristúpení a uplynutí obdobia.

( 22 ) Stanovisko 1/75 (EU:C:1975:145) stanovuje, že žiadosť o stanovisko sa môže týkať „akéhokoľvek záväzku prevzatého subjektmi medzinárodného práva, ktorý má záväzný účinok, bez ohľadu na jeho formálne označenie“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Pozri tiež stanovisko 2/92 (EU:C:1995:83: bod 8).

( 23 ) Dohovor bol prijatý 23. mája 1969 a do platnosti vstúpil 27. januára 1980 (Zbierka dohovorov Organizácie Spojených národov, zv. 1155, s. 331). Pokiaľ ide o „zmluvy v zjednodušenej podobe“, pozri KLABBERS, J.: The Concept of Treaty in International Law. Leiden: Martinus Nijhoff, 2006, s. 46 a 73.

( 24 ) Uvedený článok 11 stanovuje, že „súhlas štátu s tým, že bude viazaný zmluvou, môže byť vyjadrený podpisom, výmenou listín tvoriacich zmluvu, ratifikáciou zmluvy, jej prijatím, schválením alebo prístupom k nej alebo iným dohodnutým spôsobom“.

( 25 ) Táto situácia sa v podstate vôbec nelíši od prípadu, ktorý by nastal, ak by členské štáty uzavreli dvojstrannú dohodu s tretími štátmi, ktorej obsah by bol totožný s uvedeným dohovorom, v súlade s postupom stanoveným v nariadení Rady (ES) č. 664/2009 zo 7. júla 2009, ktorým sa ustanovuje postup pre vedenie rokovaní a uzatváranie dohôd medzi členskými štátmi a tretími krajinami, ktoré sa týkajú právomoci, uznávania a výkonu rozsudkov a rozhodnutí v manželských veciach, vo veciach rodičovských práv a povinností a vo veciach týkajúcich sa vyživovacej povinnosti, ako aj rozhodného práva vo veciach vyživovacej povinnosti (Ú. v. EÚ 200, s. 46). O prenesení právomoci po posúdení Komisiou, ktoré toto nariadenie stanovuje, pozri LAMBRETH, I.: c. d., bod 22 a nasl.

( 26 ) Tento rozdiel v návrhu je o to viditeľnejší, keďže pred Lisabonskou zmluvou bol článok 300 ods. 6 ES týkajúci sa konania o stanovisko doplnený o odsek 7, ktorý stanovil, že všetky predchádzajúce odseky sa uplatňujú len na „dohody uzavreté podľa podmienok stanovených v tomto článku“, zatiaľ čo v prípade rovnocenného ustanovenia, ktorým je článok 218 ods. 11 ZFEÚ, to tak nie je.

( 27 ) V stanovisku 2/91 (EU:C:1993:106: bod 5) Súdny dvor pri konštatovaní, že podmienky žiadosti o stanovisko sú splnené, uviedol, že „aj keď… Spoločenstvo [nemohlo] samo osebe uzavrieť [predmetný dohovor], jeho vonkajšia právomoc mohla byť, ak by to bolo potrebné, vykonaná prostredníctvom členských štátov konajúcich spoločne v záujme Spoločenstva“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Pokiaľ ide o možnosť nepriameho výkonu vonkajšej právomoci Únie, pozri tiež rozsudok Komisia/Grécko (C‑45/07, EÚ: C: 2009: 81, bod 31).

( 28 ) Toto obmedzenie vyplýva z článku 37 prvého odseku a článku 38 prvého odseku uvedeného dohovoru.

( 29 ) Európske spoločenstvo sa stalo členom HKMPS 3. apríla 2007 [pozri odôvodnenie 3 rozhodnutia Rady 2006/719/ES z 5. októbra 2006 o pristúpení Spoločenstva k Haagskej konferencii medzinárodného súkromného práva (Ú. v. EÚ L 297, s. 1)] a po vstupe Lisabonskej zmluvy do platnosti ho od 1. decembra 2009 nahradila Únia. Na základe toho Únia podpísala okrem iného Haagsky dohovor z 23. novembra 2007 o medzinárodnom vymáhaní výživného na deti a iných členov rodiny, tak ako jej to výslovne umožnil článok 58 ods. 3 predmetného dohovoru.

( 30 ) Podobné obmedzenie bolo predmetom stanoviska 2/91 (EU:C:1993:106), keďže Dohovor Medzinárodnej organizácie práce č. 170 mohol byť ratifikovaný len členskými štátmi tejto organizácie, a nie na úrovni Spoločenstva. Pozri tiež odôvodnenia 4 a 5 rozhodnutia Rady 2014/52/EÚ z 28. januára 2014, ktorým sa členské štáty splnomocňujú, aby v záujme Európskej únie ratifikovali Dohovor Medzinárodnej organizácie práce o bezpečnosti pri používaní chemických látok pri práci z roku 1990 (dohovor č. 170) (Ú. v. EÚ L 32, s. 33).

( 31 ) Pozri poznámku pod čiarou 9.

( 32 ) Tento článok 81 ods. 3 stanovuje, že „Rada môže na návrh Komisie prijať rozhodnutie, ktorým sa určujú tie aspekty rodinného práva s cezhraničnými dôsledkami, ktoré môžu byť predmetom aktov prijatých riadnym legislatívnym postupom. Rada sa uznáša jednomyseľne po porade s Európskym parlamentom“.

( 33 ) Pozri v tomto zmysle odôvodnenia F až H uznesenia Európskeho parlamentu 2012/2791 uvedeného vyššie.

( 34 ) CREMONA, M.: Member States as Trustees of the Community Interest: Participating in International Agreements on the Behalf of the European Community. In: European University of Florence Working Papers, Department of Law. 2009/17, s. 1 a nasl.

( 35 ) Pozri napríklad už spomínané rozhodnutie Rady 2014/52.

( 36 ) Pozri napríklad menovú dohodu medzi vládou Francúzskej republiky v mene Európskeho spoločenstva a vládou Jeho najjasnejšej výsosti monackého princa (Ú. v. EÚ L 142, 2002, s. 59).

( 37 ) Napríklad dvojstranné a regionálne dohody uzavreté podľa nariadenia č. 664/2009.

( 38 ) ROSAS, A.: Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter? In: The European Union in the World, Essays in Honour of Marc Maresceau, pod vedením I. Govaereho a i. Leiden: Martinus Nijhoff, 2014, s. 32 a 33.

( 39 ) Pozri bod 31 tejto žiadosti o stanovisko.

( 40 ) Pozri napríklad rozhodnutie Rady 2003/93/ES z 19. decembra 2002, na základe ktorého sú členské štáty oprávnené podpísať v záujme Spoločenstva Haagsky dohovor z roku 1996 o právomoci, rozhodnom práve, uznávaní a výkone a spolupráci vo veciach rodičovskej zodpovednosti a opatrení na ochranu detí (Ú. v. ES L 48, s. 1), a rozhodnutie Rady 2008/431/ES z 5. júna 2008, ktorým sa niektoré členské štáty poverujú v záujme Európskeho spoločenstva ratifikovať Haagsky dohovor o právomoci, rozhodnom práve, uznávaní a výkone a spolupráci v oblasti rodičovských práv a povinností a opatrení na ochranu dieťaťa z roku 1996 alebo k nemu pristúpiť a ktorým sa niektoré členské štáty poverujú vydať vyhlásenie o uplatňovaní príslušných vnútorných noriem práva Spoločenstva (Ú. v. EÚ L 151, s. 36).

( 41 ) Pozri ROSAS, A.: The status in EU Law of international agreements concluded by EU Member States. In: Fordham International Law Journal. 2011, zväzok 34, osobitne s. 1331 až 1335 a 1344.

( 42 ) Tamže, osobitne s. 1333 a 1335.

( 43 ) Pokiaľ má Únia výlučnú právomoc, ale nie je spôsobilá byť zmluvnou stranou predmetného dohovoru, tak ako je to v prejednávanej veci, jej úloha v rámci výkonu výlučnej právomoci je trochu nejasná z pohľadu tretích štátov (ROSAS, A.: Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?, c. d., s. 31, 33 a 42).

( 44 ) V stanovisku 1/94 (EU:C:1994:384, bod 12) Súdny dvor spresnil, že stanovisko si od neho možno vyžiadať „kedykoľvek predtým, než Spoločenstvo vyjadrí svoj definitívny súhlas s tým, že bude viazané dohodou. Kým súhlas nebol vydaný, dohoda je i naďalej zamýšľanou dohodou“.

( 45 ) Pozri bod 31 tejto žiadosti o stanovisko.

( 46 ) V súvislosti s touto otázkou ako celkom pozri ADAM, S.: La procédure d’avis devant la Cour de justice de l’Union européenne. In: Droit de l’Union européenne – Thèses. Bruxelles: Bruylant, 2011, osobitne s. 565 a nasl.

( 47 ) Tá istá požiadavka je uvedená v článku 196 ods. 2 rokovacieho poriadku.

( 48 ) Na prípustnosť žiadosti o stanovisko je potrebné a zároveň postačujúce, aby rozhodovací proces týkajúci sa plánovanej dohody stačil na to, aby bol známy predmet dohody, takže Súdny dvor bude schopný rozhodnúť o zlučiteľnosti tohto návrhu so Zmluvami, hoci ostáva otvorený určitý počet alternatívnych riešení a pretrvávajú názorové rozdiely na znenie predmetných textov (stanovisko 1/09, EU:C:2011:123, bod 53).

( 49 ) Stanovisko 1/75 (EU:C:1975:145, osobitne s. 1360). Pozri tiež stanovisko 1/09 (EU:C:2011:123, bod 47 a citovanú judikatúru).

( 50 ) Podľa stanoviska 2/94 (EU:C:1996:140, bod 6) musí byť žiadosť o stanovisko podaná „v období predchádzajúcom uzavretiu dohody, ktorá by mohla byť napadnutá v súvislosti so zákonnosťou aktu Spoločenstva týkajúceho sa uzatvorenia, výkonu alebo uplatnenia takejto dohody“.

( 51 ) Stanovisko 1/09 (EU:C:2011:123, bod 48 a citovaná judikatúra).

( 52 ) Pozri tiež stanovisko 2/91 (EU:C:1993:106) a už spomínané rozhodnutie 2014/52.

( 53 ) Stanovisko 3/94 (EU:C:1995:436, body 19 a 23) zdôrazňuje, že „preventívny zámer… už nie je možné dosiahnuť, ak Súdny dvor už rozhodol o uzavretej dohode…, a teda nie je potrebné odpovedať na žiadosť o stanovisko“.

( 54 ) Pozri poznámku pod čiarou 13 tohto stanoviska.

( 55 ) Ku dnešnému dňu napríklad Belgické kráľovstvo a Spolková republika Nemecko neprijali pristúpenie Gabonskej republiky a Ruskej federácie, Bulharská republika a Chorvátska republika zase neprijali pristúpenie iba Ruskej federácie, ale prijali ostatných sedem členských štátov, ktoré sú uvedené v žiadosti o stanovisko, zatiaľ čo Portugalská republika neprijala pristúpenie žiadneho z nich.

( 56 ) Komisia vo svojej žiadosti (bod 8) uvádza, že „stanovisko Súdneho dvora ukončí aj súčasnú prax určitých členských štátov, ktoré už prijali pristúpenie tretích štátov bez toho, aby mali predchádzajúce rozhodnutie Rady o poverení, ktoré je z právneho hľadiska nevyhnutné, pokiaľ dohoda spadá do výlučnej právomoci Únie“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Aj keď sa Komisia odvoláva na „súčasnú prax“, mnohé z týchto prijatí boli uskutočnené už v roku 2007, teda oveľa skôr, než bola vec predložená Súdnemu dvoru.

( 57 ) Česká republika uvádza, že po tom, ako neuspeli jej návrhy smerujúce k prijatiu spoločného stanoviska v rámci Rady, Komisia najprv vo vzťahu k nej, ale neskôr k najmenej trom členským štátom iniciovala konanie nazývané „EU Pilot“, ktoré predchádza formálnemu podaniu žaloby o nesplnenie povinnosti. Komisia neskôr zmenila názor a predložila prejednávanú žiadosť o stanovisko Súdnemu dvoru. Poľská republika spresňuje, že Komisia už takúto žalobu podala proti určitým členským štátom, ktoré nezávislým spôsobom vyhlásili, že prijali pristúpenie Ruskej federácie k Haagskemu dohovoru z roku 1980.

( 58 ) To znamená za predpokladu, že sa v tomto prípade preukáže výlučná vonkajšia právomoc Únie.

( 59 ) Rozsudky Komisia/Spojené kráľovstvo (C‑466/98, EU:C:2002:624), Komisia/Dánsko (C‑467/98, EU:C:2002:625), Komisia/Švédsko (C‑468/98, EU:C:2002:626), Komisia/Fínsko (C‑469/98, EU:C:2002:627), Komisia/Belgicko (C‑471/98, EU:C:2002:628), Komisia/Luxembursko (C‑472/98, EU:C:2002:629), Komisia/Rakúsko (C‑475/98, EU:C:2002:630) a Komisia/Nemecko (C‑476/98, EU:C:2002:631).

( 60 ) Najmä zásady týkajúce sa dôkazného bremena a práva na obhajobu.

( 61 ) Na to, aby mohol Súdny dvor vydať stanovisko, je nevyhnutné, aby aspoň jedna z predmetných dohôd bola ešte len „zamýšľanou“ v zmysle článku 218 ods. 11 ZFEÚ.

( 62 ) Ktoré by mohli nastať medzi obsahom zamýšľaných medzinárodných dohôd a obsahom pravidiel vyplývajúcich z práva Únie.

( 63 ) Konkrétne článok 216 ods. 1 ZFEÚ stanovuje, že „Únia môže uzavierať dohody s jednou alebo viacerými tretími krajinami alebo medzinárodnými organizáciami, keď to ustanovujú zmluvy alebo keď je uzavretie dohody buď potrebné na dosiahnutie jedného z cieľov stanovených zmluvami v rámci politík Únie, alebo je ustanovené v právne záväznom akte Únie, alebo sa môže dotknúť spoločných pravidiel alebo pozmeniť ich pôsobnosť“.

( 64 ) Pozri stanovisko 2/91 (EU:C:1993:106, bod 4).

( 65 ) Odôvodnenie 2 uvedeného rozhodnutia Rady 2006/719 a jeho prílohy II, nazvanej „Vyhlásenie o právomoci Európskeho spoločenstva uvádzajúce otázky, v ktorých na neho jeho členské štáty preniesli právomoc“, osobitne body 2 a 5. Neuvádza sa v ňom však veľmi explicitne, ktoré sú oblasti HKMPS, v ktorých má Spoločenstvo výlučnú vonkajšiu právomoc (ROSAS, A.: Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?, c. d., s. 30).

( 66 ) S výnimkou gréckej, francúzskej a poľskej vlády, ktoré navrhujú, aby Únia nemala žiadnu právomoc na prijatie pristúpenia tretieho štátu k Haagskemu dohovoru z roku 1980.

( 67 ) Pozri najmä rozsudok Komisia/Rada, nazývaný „AETR“ (22/70, EU:C:1971:32, body 16 a 17), ako aj stanoviská 2/94 (EU:C:1996:140, bod 26) a 1/03 (EU:C:2006:81, bod 114 a tam citovanú judikatúru).

( 68 ) Konkrétne je spôsobilosť Únie uzatvárať takéto dohody výslovne priznaná článkom 2 protokolu (č. 22) o postavení Dánska, ktorý je prílohou Zmluvy EÚ a ZFEÚ, ktorý sa zmieňuje o „medzinárodnej dohode uzavretej Úniou podľa tejto hlavy [V tretej časti ZFEÚ]“.

( 69 ) Vyhlásenie č. 36 k článku 218 Zmluvy o fungovaní Európskej únie týkajúce sa dojednávania a uzavierania medzinárodných dohôd vzťahujúcich sa na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti členskými štátmi potvrdzuje, že „členské štáty majú právo dojednávať a uzavierať dohody s tretími krajinami… v oblastiach zahrnutých v tretej časti, hlave V, kapitol[e] 3, pokiaľ sú tieto dohody v súlade s právom Únie“. Toto pravidlo, ktoré sa uplatní v prípade delenej právomoci, sa vôbec nedotýka zásad vymedzenia medzi delenou a výlučnou právomocou Únie, ktoré vyplývajú zo ZFEÚ a z judikatúry.

( 70 ) Niektoré z nich sa vyjadrili za delenú právomoc, ale len subsidiárne vzhľadom na ich hlavné stanovisko v prospech neprípustnosti žiadosti o stanovisko, alebo v prospech neexistencie výlučnej právomoci Únie v tejto oblasti.

( 71 ) Pozri body 32 a 33 prejednávanej žiadosti o stanovisko.

( 72 ) EU:C:1971:32.

( 73 ) Nasledujúca citácia je prevzatá z bodu 6 prílohy II tohto rozhodnutia.

( 74 ) Pozri rozsudok Komisia/Rada, nazývaný „AETR“ (EU:C:1971:32, bod 16).

( 75 ) Stanoviská 1/76 (EU:C:1977:63) a 2/91 (EU:C:1993:106), ako aj rozsudky Komisia/Rada, nazývaný „AETR“ (EU:C:1971:32), a Komisia/Dánsko (EU:C:2002:625).

( 76 ) Rozsudky Komisia/Rada, nazývaný „AETR“ (EU:C:1971:32, bod 17), a Komisia/Dánsko, (EU:C:2002:625, bod 77). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 77 ) Generálny advokát Bot tiež nedávno poznamenal, že „zásada súbežnosti vnútornej a vonkajšej právomoci zakotvená v už citovanom rozsudku AETR teda podlieha predchádzajúcemu vykonaniu právomoci Únie prijatím spoločných pravidiel, vrátane oblastí, ktoré nepatria do spoločnej politiky,… a dotknutiu spoločných pravidiel konaním štátu“ (návrhy vo veci Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:156, bod 39).

( 78 ) Generálny advokát Bot uviedol (tamže, bod 43 a nasl.), že v prvej sérii označenej judikatúry sa už samotná zhoda jednotlivých oblastí, spoločných interných pravidiel a posudzovaných medzinárodných záväzkov, hoci neúplná, zdá postačujúca (rozsudok Komisia/Rada nazývaný „AETR“, EU:C:1971:32, body 30 a 31, ako aj stanovisko 2/91, EU:C:1993:106, bod 25), pričom v druhej sérii Súdny dvor prijal striktnejší prístup, keď podmienil uplatnenie zásady súbežnosti vnútornej a vonkajšej právomoci tromi osobitnými predpokladmi (stanovisko 1/94, EU:C:1994:384, body 77, 95 a 96, ako aj už citované „rozsudky o otvorenom nebi“, najmä rozsudok Komisia/DánskoEU:C:2002:625, bod 77 a nasl.).

( 79 ) EU:C:2006:81. Neskoršie stanoviská tento pojem nespresňujú.

( 80 ) To znamená, že Spoločenstvo by „získa[lo] výlučnú vonkajšiu právomoc“, len „ak by do svojich vnútorných legislatívnych aktov zaviedlo ustanovenia týkajúce sa zaobchádzania s príslušníkmi tretích krajín“ alebo „výslovne priznalo svojim inštitúciám právomoc rokovať s tretími krajinami“ alebo „vykonalo úplnú harmonizáciu“ (rozsudok Komisia/Dánsko, EU:C:2002:625, body 83 a 84, ako aj tam citovaná judikatúra).

( 81 ) Stanovisko 1/03 (EU:C:2006:81, bod 121).

( 82 ) Rozsudok Komisia/Rada, nazývaný „AETR“ (EU:C:1971:32, bod 31).

( 83 ) Stanovisko 1/03 (EU:C:2006:81, bod 122 a tam citovaná judikatúra).

( 84 ) Tamže (bod 126).

( 85 ) Stanovisko 2/91 (EU:C:1993:106, bod 25), ako aj rozsudky Komisia/Dánsko (EU:C:2002:625, bod 82) a Komisia/Nemecko (C‑433/03, EU:C:2005:462, bod 45).

( 86 ) Návrhy vo veci Green Network (EU:C:2014:156, body 48 až 50).

( 87 ) Kritérium uvedené v stanovisku 2/91 (EU:C:1993:106, bod 25). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 88 ) Stanovisko 1/03 (EU:C:2006:81, bod 126). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 89 ) Tamže (bod 128). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 90 ) Tamže (bod 124). Kurzívou zvýraznil generálny advokát. Táto zásada zverenia právomoci bola tiež uvedená v stanovisku 1/08 (EU:C:2009:739, bod 110) a odkazuje na ňu článok 5 ods. 1 Zmluvy o EÚ.

( 91 ) Konkrétne sú nimi colná únia, stanovenie pravidiel hospodárskej súťaže nevyhnutných na fungovanie vnútorného trhu, menová politika pre členské štáty, ktorých menou je euro, zachovanie morských biologických zdrojov v rámci spoločnej politiky rybolovu a spoločná obchodná politika.

( 92 ) Pozri tiež návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veci Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:224, bod 90).

( 93 ) EU:C:1993:106, bod 25. Súdny dvor toto kritérium následne viackrát použil (pozri najmä judikatúru citovanú v poznámke pod čiarou 25 návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veci Green Network, EU:C:2014:156).

( 94 ) EU:C:2006:81, body 126 až 128.

( 95 ) Návrhy prednesené vo veci Komisia/Rada (C‑137/12, EU:C:2013:441, body 110 až 117).

( 96 ) Návrhy prednesené vo veci Komisia/Rada (EU:C:2014:224, osobitne body 81 až 97).

( 97 ) V tomto zmysle pozri najmä pripomienky Komisie k danej veci, estónskej, írskej, cyperskej, portugalskej vlády a vlády Spojeného kráľovstva, ako aj Európskeho parlamentu a Rady; návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott, vo veci Komisia/Rada (EU:C:2013:441, bod 112); ADAM, S.: Le mécanisme préjudiciel, limite fonctionnelle à la compétence externe de l’Union – Note sur l’avis 1/09. In: Cahiers de droit européen. 2011, č. 1, s. 277 a nasl., poznámka pod čiarou 52.

( 98 ) Formulácia „keďže uzavretie [medzinárodnej] dohody… sa môže dotknúť spoločných pravidiel alebo pozmeniť ich pôsobnosť“ je uvedená aj v článku 216 ods. 1 ZFEÚ, ale bez spresnenia jej významu. Pokiaľ ide o znenie tohto ustanovenia a o skutočnosť, že nie je relevantné, že táto formulácia a znenie článku 3 ods. 2 ZFEÚ sa v niektorých jazykových verziách odlišujú, pozri návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veci Komisia/Rada (EU:C:2014:224, bod 88).

( 99 ) Nečinnosť, na ktorú poukázala generálna advokátka Kokott vo svojich návrhoch vo veci Komisia/Rada (EU:C:2013:441, bod 111).

( 100 ) Záverečná správa pracovnej skupiny V pre doplnkové právomoci zo 4. novembra 2002, CONV 375/1/02, s. 7 (http://european‑convention.eu.int/pdf/reg/fr/02/cv00/cv00375‑re01.fr02.pdf), ako aj záverečná správa pracovnej skupiny VII pre vonkajšie činnosti EÚ zo 16. decembra 2002, CONV 459/02, s. 4, bod 4, a s. 16, bod 18 (http://european‑convention.eu.int/pdf/reg/fr/02/cv00/cv00459.fr02.pdf). Pozri tiež poznámku pod čiarou 55 návrhov, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veci Komisia/Rada (EU:C:2014:224).

( 101 ) Jediný článok tohto protokolu stanovuje, že „pokiaľ ide o článok 2 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie o spoločne vykonávaných právomociach, ak Únia vykonáva činnosť v určitej oblasti, rozsah takéhoto výkonu právomoci zahŕňa len tie prvky, ktoré sú upravené dotknutým aktom Únie, a teda nevzťahuje sa na celú oblasť“.

( 102 ) S výnimkou akejkoľvek zmienky odseku 1 tohto článku 2, ktorý sa týka prípadov, v ktorých Zmluva o EÚ a Zmluva o FEÚ zverujú Únii výlučnú právomoc, a článok 3 ods. 2 ZFEÚ.

( 103 ) Pozri návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Komisia/Rada (EU:C:2013:441, bod 114 a nasl.), a návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veci Komisia/Rada (EU:C:2014:224, bod 93).

( 104 ) Návrhy vo veci Komisia/Rada (EU:C:2013:441, body 116 a 117).

( 105 ) Pozri bod 58 a nasl. tohto stanoviska.

( 106 ) Pozri bod 9 tohto stanoviska.

( 107 ) Návrhy vo veci Komisia/Rada (EU:C:2014:224, bod 90).

( 108 ) Pozri najmä odôvodnenie 3 rozhodnutia 2014/52.

( 109 ) Stanovisko 1/03 (EU:C:2006:81, body 120 a 126, ako aj citovaná judikatúra).

( 110 ) Pozri rozsudok Portugalsko/Rada (C‑268/94, EU:C:1996:461), ako aj ROSAS, A.: Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?, c. d., s. 24 a poznámka 27.

( 111 ) Pozri stanoviská 2/91 (EU:C:1993:106, bod 25) a 1/03 (EU:C:2006:81, bod 126).

( 112 ) V zmysle preambuly Haagskeho dohovoru z roku 1980, ktorá je tu doplnená obsahom jeho článku 1.

( 113 ) V súlade s názvom nariadenia Brusel IIa.

( 114 ) Na účely podrobnejšieho štúdia pozri FULCHIRON, H.: La lutte contre les enlèvements d’enfants. In: Le nouveau droit communautaire du divorce et de la responsabilité parentale, pod vedením H. Fulchirona a C. Nourissata. Paris: Dalloz, 2005, s. 223 a nasl., ktorý zdôrazňuje, že „Haagsky dohovor z roku 1980 je istým spôsobom začlenený do politiky spoločenstva v boji proti únosom detí: predstavuje základ, na ktorom nariadenie stavia mechanizmy, ktoré sú vlastné európskemu priestoru, mechanizmy, ktoré posúvajú a posilňujú účinnosť pravidiel Dohovoru“.

( 115 ) Článok 6 stanovuje, že zmluvný štát určí ústredný orgán na vykonávanie povinností, ktoré dohovor ukladá takýmto orgánom. Článok 7 spresňuje povinnosti a úlohy ústredných orgánov. Vo všeobecnosti sú povinné navzájom spolupracovať a rozvíjať spoluprácu medzi príslušnými orgánmi v ich členských štátoch. Osobitne musia prijať všetky vhodné opatrenia, najmä na to, aby zistili, kde sa dieťa nachádza, zabezpečili, pokiaľ je to možné, dobrovoľné vrátenie dieťaťa a prispeli k zmierneniu situácie, zabránili ďalším ujmám dieťaťa, začali alebo podporovali konanie o vrátení dieťaťa a aby zabezpečili jeho bezpečný návrat.

( 116 ) Pozri článok 2 ods. 11 nariadenia Brusel IIa.

( 117 ) Ktorá umožňuje urobiť výnimku zo zachovania si právomoci, ktorá sa v zásade viaže na miesto obvyklého pobytu dieťaťa, v súlade so všeobecným pravidlom uvedeným v článku 8 tohto nariadenia, iba pri splnení prísnych podmienok.

( 118 ) Odôvodnenie 17 nariadenia Brusel IIa stanovuje, že „v prípadoch neoprávneného premiestnenia alebo zadržiavania dieťaťa sa má bez odkladu dosiahnuť návrat [vrátenie – neoficiálny preklad] dieťaťa, a na tento účel by sa mal naďalej uplatňovať Haagsky dohovor [z roku 1980], doplnený ustanoveniami tohto nariadenia, najmä jeho článkom 11“.

( 119 ) Kapitola V sa zaoberá „vzťahmi k iným právnym nástrojom“. Podľa článku 60 písm. e) má tento dohovor vo vzťahoch medzi členskými štátmi prednosť najmä pred Haagskym dohovorom z roku 1980, keďže sa týka oblastí, ktoré nariadenie upravuje. Článok 62 ďalej stanovuje, že „dohody a dohovory uvedené v článkoch… 60 a 61 zostávajú v platnosti vo vzťahu k veciam, na ktoré sa nevzťahuje toto nariadenie“, a že „najmä Haagsky dohovor z roku 1980, [je] naďalej platný] medzi členskými štátmi, ktoré sú [jeho] zmluvnými stranami, v súlade s článkom 60“.

( 120 ) LENAERTS, K.: The Interpretation of the Brussels II bis Regulation by the European Court of Justice. In: Mélanges en hommage à Albert Weitzel, pod vedením L. Weitzela. Paris: Pedone, 2013, s. 138 a 139, citujúc McELEAVY, P.: The New Child Abduction Regime in the European Union: Symbiotic Relationship or Forced Partnership? In: Journal of Private International Law. 2005, č. 1, s. 5 a nasl., ktorý vysvetľuje jednotlivé etapy, ktoré viedli k uvedenému kompromisu.

( 121 ) V súlade s odôvodnením 5 nariadenia Brusel IIa.

( 122 ) Môže ísť o prípad dohody o súdnej právomoci v prospech jedného zo súdov členského štátu (článok 12), alebo ak sa dieťa nachádza na území členského štátu (článok 13). Pozri DEVERS, A., BOSSE‑PLATIÈRE, H.: Les frontières de l’espace de liberté, de sécurité et de justice en matière familiale. In: La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi‑parcours, c. d., bod 11.

( 123 ) Pozri bod 92 a nasl. stanoviska.

( 124 ) Článok 5 návrhu nariadenia Rady o právomoci, uznávaní a výkone rozsudkov a rozhodnutí vo veciach rodičovských práv a povinností, ktorý predložila Komisia [KOM(2001) 505 v konečnom znení, Ú. v. EÚ C 332 E, s. 269], tiež stanovuje, že v prípade „únosu detí“„príslušné súdne orgány podľa článku 3 vykonávajú svoju právomoc v súlade s Haagskym dohovorom [z roku 1980]“.

( 125 ) Obsah článku 11 ods. 6 je podobný s obsahom odôvodnenia 18 nariadenia.

( 126 ) Podľa článku 61 nariadenia. V súvislosti so skutočnosťou, že výkon ustanovení Haagskeho dohovoru z roku 1980 je zmenený vo vzťahoch medzi členskými štátmi, pozri McELEAVY, P.: c. d., najmä s. 18 a nasl., ako aj GONZALEZ BEILFUSS, C.: EC Legislation in Matters of Parental Responsibility and Third States. In: International Civil Litigation in Europe and Relations with Third States, pod vedením A. Nuytsa a N. Watteho. Bruxelles: Bruylant, 2005, s. 493 a nasl., najmä bod 15.

( 127 ) Jedným z hlavných faktorov podnetu, ktorý viedol k prijatiu pravidiel Spoločenstva v danej oblasti, bolo zistenie určitých hraníc účinnosti pri uplatnení Haagskeho dohovoru z roku 1980 medzi členskými štátmi (pozri TENREIRO, M.: L’espace judiciaire européen en matière de droit de la famille – Le nouveau règlement „Bruxelles II“. In: Le nouveau droit communautaire du divorce et de la responsabilité parentale, c. d., s. 40 a 45 a nasl., ako aj podnet uvedený v odôvodnení 4 nariadenia Brusel IIa.

( 128 ) Pozri najmä odôvodnenia 17 a 18, ako aj články 11, 41 a 42 nariadenia Brusel IIa. Pozri FULCHIRON, H.: c. d., s. 231 a nasl.

( 129 ) V súlade s možnosťou regionálnej výnimky podľa článku 36 Haagskeho dohovoru z roku 1980.

( 130 ) Pozri článok 11 ods. 8 nariadenia Brusel IIa. Ide tu o podstatné vynovenie tohto článku (pozri ARMSTRONG, S.: L’articulation des règlements communautaires et des conventions de La Haye. In: Le nouveau droit communautaire du divorce et de la responsabilité parentale, c. d., s. 117; DEVERS, A., BOSSE‑PLATIÈRE, H.: c. d., s. 42; ako aj MELLONE, M.: Les instruments européens de coopération judiciaire civile et les conventions internationales signées par les États membres: quelle coordination? In: La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi‑parcours, c. d., s. 257).

( 131 ) ARMSTRONG, S.: c. d., s. 114. Pozri najmä článok 11 ods. 2, články 23, 41 a 42 nariadenia.

( 132 ) Pozri najmä bod 72 tohto stanoviska.

( 133 ) DEVERS, A., BOSSE‑PLATIÈRE, H.: c. d., s. 29 a nasl., osobitne s. 41.

( 134 ) Príklady, ktoré Komisia uviedla v bodoch 78 a 79 svojej žiadosti o stanovisko a na pojednávaní. Pozri tiež príklady uvedené v písomných pripomienkach Európskeho parlamentu.

( 135 ) Pozri poznámku pod čiarou 13 tohto stanoviska. V súvislosti s nariadením Rady (ES) č. 44/2001 z 22. decembra 2000 o právomoci a o uznávaní a výkone rozsudkov v občianskych a obchodných veciach (Ú. v. EÚ L 12, 2001, s. 1; Mim. vyd., s. 42) pozri tiež stanovisko 1/03 (EU:C:2006:81, body 7, 14, 23 a 135).

( 136 ) Pozri odôvodnenia 2 a 21 vyššie uvedeného nariadenia. M. Tenreiro správne poznamenal, že „nový mechanizmus Spoločenstva, ktorý rieši prípady únosov detí... spočíva na zásade vzájomnej dôvery a posilnenej spolupráce medzi členskými štátmi. Takýto mechanizmus by zrejme nebol možný a ani želaný na úrovni medzinárodného spoločenstva“ (c. d., s. 47).

( 137 ) LENAERTS, K.: c. d., s. 131, poznámka 12 a s. 151.

( 138 ) Pozri poznámku pod čiarou 115 tohto stanoviska.

( 139 ) Pozri najmä návrh rozhodnutia Rady o vyjadrení súhlasu členských štátov v záujme Európskej únie s pristúpením Gabonu k Haagskemu dohovoru z roku 1980 o občianskoprávnych aspektoch medzinárodných únosov detí [KOM(2011) 904 v konečnom znení, s. 3, 5 (odôvodnenie 13) a 6 (článok 1)], ktorý stanovuje, že „vzhľadom na to, že ustanovenia [Haagskeho] dohovoru z roku 1980 sa môžu uplatňovať v plnom rozsahu iba vtedy, keď členský štát určí príslušný ústredný orgán v zmysle článku 6 [uvedeného dohovoru], vyjadrenie súhlasu nadobúda platnosť až po tom, čo Gabon určí takýto ústredný orgán“.

( 140 ) Išlo o potrebu takéhoto zladeného postupu v prípade dohôd medzi členskými štátmi a tretími štátmi spadajúcich do výlučnej právomoci Únie, ktoré viedli okrem iného k prijatiu nariadenia č. 664/2009 (pozri odôvodnenie 8).

( 141 ) Pozri stanovisko 1/03 (EU:C:2006:81, bod 128).

( 142 ) Táto povinnosť lojality zahŕňa to, že aj keď si členské štáty ponechajú právo zaväzovať sa v dohodách s tretími štátmi, nesmú brániť Únii vykonávať jej právomoci a musia sa zdržať konania, ktorým by ohrozili realizáciu cieľov Zmlúv, a to vrátane záväzkov, ktoré na seba prevzali v rámci ich účasti v medzinárodnej organizácii (pozri rozsudok Komisia/Grécko, EU:C:2009:81, body 29 a 30; NEFRAMI, E.: Renforcement des obligations des États membres dans le domaine des relations extérieures. In: Revue trimestrielle de droit européen. 2009, s. 601 a nasl., ako aj návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veci Komisia/Rada, EU:C:2014:224, bod 98).

( 143 ) Stanovisko 2/91 (EU:C:1993:106, body 10, 37 a 38).

( 144 ) Tamže (bod 126).

( 145 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1215/2012 z 12. decembra 2012 o právomoci a o uznávaní a výkone rozsudkov v občianskych a obchodných veciach (Ú. v. EÚ L 351, s. 1).

( 146 ) Na tieto účely sa zaviedli pravidlá právomoci, ktoré a uplatňujú, aj keď má odporca pobyt v treťom štáte (odôvodnenie 14 nariadenia č. 1215/2012), ako aj mechanizmus umožňujúci súdnym orgánom členských štátov zohľadniť prebiehajúce súdne konania na súdoch tretích štátov (odôvodnenia 23 a 24 a články 33 a 34 uvedeného nariadenia).

( 147 ) V tomto zmysle ARMSTRONG, S.: c. d., s. 118.

( 148 ) Pozri LAMBERTH, I.: c. d., bod 36.

( 149 ) Pozri tiež poznámku pod čiarou 114 tohto stanoviska.

( 150 ) Keďže nie je jej súčasťou, každá zmena týkajúca sa Haagskeho dohovoru z roku 1980 je spôsobilá prejaviť sa v nariadení Brusel IIa a narušiť súdržné uplatňovanie tohto dohovoru. Takisto článok 4 ods. 2 písm. c) nariadenia č. 664/2009 stanovuje, že Komisia sa na to, aby mohla posúdiť, či členský štát môže začať oficiálne rokovania s tretím štátom, musí najmä uistiť, či „zamýšľaná dohoda neohrozí predmet a účel politiky Spoločenstva v oblasti vonkajších vzťahov určených Spoločenstvom“.

( 151 ) V stanovisku 1/08 (EU:C:2009:739, bod 127) totiž Súdny dvor pripomenul, že už „rozhodol, že problém deľby právomocí nemožno riešiť podľa toho, aké prípadné problémy môžu nastať pri spravovaní dotknutých dohôd (stanovisko 1/94, [EU:C:1994:384], bod 107; pozri tiež v tomto zmysle stanovisko 2/00 [EU:C:2001:664], bod 41)… [alebo] podľa prípadných ťažkostí súvisiacich s uzavretím dohôd“.