Vec T‑337/13

CSF Srl

proti

Európskej komisii

„Aproximácia právnych predpisov — Smernica 2006/42/ES — Strojové zariadenia s označením ‚CE‘ — Základné požiadavky na bezpečnosť — Riziká pre bezpečnosť osôb — Ochranná doložka — Rozhodnutie Komisie, ktorým sa vnútroštátne opatrenie zakazujúce uvádzanie na trh vyhlasuje za odôvodnené — Podmienky vykonávania ochrannej doložky — Zjavne nesprávne posúdenie — Rovnosť zaobchádzania“

Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (tretia komora) z 15. júla 2015

Akt sa priamo týka fyzickej alebo právnickej osoby v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ vtedy, keď bezprostredne ovplyvňuje jej právne postavenie a neponecháva priestor na voľnú úvahu jeho adresátom povereným jeho uplatňovaním, keďže má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Únie bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení. Pokiaľ ide o žalobu proti rozhodnutiu Komisie vyhlasujúcemu opatrenia prijaté vnútroštátnymi orgánmi za na základe článku 11 ods. 3 smernice 2006/42 o strojových zariadeniach za odôvodnené, pokiaľ ide o podmienky, za ktorých je strojové zariadenie uvádzané na vnútroštátny trh, a určenému členským štátom, toto rozhodnutie má na právne postavenie výrobcu uvedeného strojového zariadenia iné priame účinky, než aké vyplývajú z uvedených vnútroštátnych opatrení. Po prvé takéto rozhodnutie predpokladá, že každý členský štát okrem členského štátu, ktorý prijal predmetné opatrenia, prijme všetky primerané opatrenia na uvedenie dotknutého strojového zariadenia na svoj trh alebo jeho ponechanie na tomto trhu, a tým zabezpečí správne a jednotné uplatňovanie smernice 2006/42 v súvislosti s opatreniami prijatými príslušným členským štátom, ktoré boli Komisiou vyhlásené za odôvodnené. V tejto súvislosti je priamym dôsledkom napadnutého rozhodnutia začatie vnútroštátnych konaní, ktorými možno spochybniť právo výrobcu uvádzať strojové zariadenie na trh v celej Únii, ktoré až dovtedy mal a ktoré vychádzalo z predpokladu zhody stanoveného článkom 7 uvedenej smernice, pretože toto zariadenie malo označenie CE a bolo sprevádzané ES vyhlásením o zhode. Po druhé rozhodnutie založené na článku 11 ods. 3 smernice 2006/42 neponecháva subjektom, ktorým je rozhodnutie určené, žiadnu mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, pretože jeho výkon má z tohto hľadiska výlučne automatickú povahu a vyplýva výhradne z právnej úpravy Únie, pričom nie je potrebné uplatniť ďalšie sprostredkujúce predpisy. Je síce pravdepodobné, že na to, aby príslušné vnútroštátne orgány mohli určiť, či výrobca predáva alebo mieni predávať na ich území svoje strojové zariadenia a či niektoré z nich predstavujú rovnaké riziká, akých sa týkajú vnútroštátne opatrenia prijaté dotknutým členským štátom, musia najprv uskutočniť kontrolné opatrenia. Ak sa však ukáže, že to tak je, tieto orgány budú povinné považovať túto situáciu za ohrozujúcu bezpečnosť osôb a budú musieť prijať všetky primerané opatrenia na odstránenie tohto ohrozenia, v rámci čoho budú musieť zabezpečiť správne a jednotné uplatnenie smernice 2006/42 vo vzťahu k rozhodnutiu Komisie a vnútroštátnym opatreniam, ktoré sa týmto rozhodnutím vyhlasujú za odôvodnené, a teda nariadiť zákaz uvádzania predmetného zariadenia na trh, jeho stiahnutie z trhu alebo jeho zmenu, alebo prijať akékoľvek rovnocenné opatrenie. Výsledok, ktorý majú dosiahnuť ostatné vnútroštátne orgány, ktoré v tomto smere nemajú žiadnu mieru voľnej úvahy, preto určuje rozhodnutie Komisie, v ktorom sa dospelo k záveru, že dotknuté vnútroštátna opatrenia sú odôvodnené. (pozri body 17, 23, 28, 30, 31)

Ak členské štáty musia zabezpečiť správne a jednotné uplatnenie smernice 2006/42 o strojových zariadeniach tým, že vyvodia dôsledky z vnútroštátneho opatrenia prijatého vo vzťahu k určitému strojovému zariadeniu, ktoré Komisia vyhlásila za odôvodnené, pričom nedisponujú mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, nemôžu sami z vlastnej iniciatívy a mimo procesného a vecného rámca stanoveného v článku 11 ods. 1 tejto smernice rozšíriť rozsah pôsobnosti tohto opatrenia aj na ďalšie strojové zariadenia z dôvodu, že predstavujú rovnaké riziko, pretože by tým porušili zásadu voľného pohybu stanovenú v článku 6 ods. 1 uvedenej smernice a predpoklad zhody stanovený jej článkom 7. Z tohto dôvodu normotvorca Únie podmienil rozšírenie rozsahu pôsobnosti opatrenia osobitným postupom, ktorý zahŕňa najmä prijatie výslovného rozhodnutia Komisie na tento účel a vnútroštátnych opatrení, ktorými sa také rozhodnutie vykoná. Naopak, takéto akty nie sú ani stanovené, ani nevyhnutné na účely článku 11 smernice 2006/42 vzhľadom na jeho rozsah pôsobnosti. (pozri bod 34)

Ak však členským štátom prináleží správne vykonanie smernice 2006/42 o strojových zariadeniach a dohľad nad tým, aby strojové zariadenia uvedené na trh alebo do prevádzky na ich území spĺňali jej ustanovenia, v prípade potreby aj prostredníctvom prijatia opatrení uvedených v jej článku 11, Komisii zasa prináleží preskúmať, či sú tieto opatrenia odôvodnené, najmä tým, že sa presvedčí o dôvodnosti právnych a vecných dôvodov, pre ktoré boli prijaté. Výsledok tohto preskúmania podmieňuje konečné zachovanie dotknutého vnútroštátneho opatrenia v tom zmysle, že členský štát ho môže ponechať v platnosti len v prípade, ak ho Komisia vyhlási za odôvodnené, pričom v opačnom prípade ho musí zrušiť. Z toho vyplýva, že každá osoba, ktorá sa môže domáhať zrušenia rozhodnutia, podľa ktorého sú také opatrenia odôvodnené, je oprávnená uviesť na podporu svojich návrhov, že uvedené rozhodnutie je založené na nesprávnom výklade ustanovení smernice 2006/42, dokonca aj keby bol tento výklad, ktorý musia náležite zohľadniť všetky členské štáty, uskutočnený príslušnými vnútroštátnymi orgánmi a až potom prevzatý Komisiou. V takom prípade totiž musí existovať možnosť namietať pred súdom Únie nesprávne právne posúdenie, ktoré by mohlo byť dôvodom na zrušenie rozhodnutia, ktorým Komisia rozhodla, že dotknuté vnútroštátne opatrenia sú odôvodnené, pretože v opačnom prípade by článok 263 ZFEÚ a zásada účinnej súdnej ochrany boli zbavené svojej pôsobnosti. Okrem toho v prípade súdneho preskúmania dôvodnosti právnych dôvodov, ktoré viedli Komisiu k záveru, že predmetné vnútroštátne opatrenia sú odôvodnené, môže ísť, pokiaľ ide o právne otázky, iba o úplné preskúmanie. (pozri body 46 – 48)

Členský štát môže uplatniť ochrannú doložku stanovenú článkom 11 smernice 2006/42 o strojových zariadeniach len vo vzťahu ku konkrétnemu strojovému zariadeniu alebo vymeniteľnému prídavnému zariadeniu, ktoré má plniť určitú funkciu alebo určité funkcie, a členský štát je v tejto súvislosti povinný posúdiť riziko pre zdravie a bezpečnosť osôb, od ktorého závisí uplatnenie takejto ochrannej doložky. Toto posúdenie a vnútroštátne opatrenie, ktoré z neho vyplýva, teda musia byť odôvodnené vo vzťahu k predmetnému strojovému zariadeniu uvedenému na trh, a prípadne k vymeniteľnému prídavnému zariadeniu, ktorým bolo toto zariadenie pri svojom uvedení na trh alebo do prevádzky vybavené. V opačnom prípade by členský štát mohol porušiť zásadu voľného pohybu bez toho, aby to bolo možné odôvodniť existenciou skutočného ohrozenia zdravia alebo bezpečnosti osôb. V tejto súvislosti treba so zreteľom na samotné znenie bodu 1.1.2 písm. a) prílohy I k smernici 2006/42 vychádzať z toho, že „každé riziko“ spojené s inštaláciou, údržbou alebo prevádzkovaním predmetného strojového zariadenia, či už za podmienok jeho zamýšľaného použitia alebo rozumne predpokladaného nesprávneho použitia, môže odôvodniť uplatnenie ochrannej doložky ustanovenej článkom 11 uvedenej smernice. Uvedený článok napokon vyžaduje, aby bolo zistené riziko odôvodňujúce jeho uplatnenie, a teda aby členský štát, ktorý sa ho dovoláva, preukázal existenciu takéhoto rizika právne dostatočným spôsobom. V prípade jeho nepreukázania nemôže byť porušenie zásady voľného pohybu spôsobené vnútroštátnym opatrením, ktoré bolo prijaté na základe ochrannej doložky upravenej v uvedenom ustanovení, považované za odôvodnené v zmysle tohto ustanovenia. Okrem toho treba konštatovať, že existencia rizika pre zdravie alebo bezpečnosť osôb v zmysle článku 11 ods. 1 smernice 2006/42 môže byť posúdená okrem iného na základe základných požiadaviek na bezpečnosť a ochranu zdravia uložených výrobcom strojových zariadení ustanovením článku 5 ods. 1 písm. a) a prílohou I k uvedenej smernici. Splnenie týchto požiadaviek zavedených s cieľom zabezpečiť, aby návrh a konštrukcia strojových zariadení zohľadnili riziká, ktoré sú s nimi spojené, totiž podmieňuje uvedenie týchto strojových zariadení na trh. Ich nesplnenie sa potom môže uplatniť na podporu opatrenia vedúceho k stiahnutiu z trhu alebo k zákazu uvedenia na trh. (pozri body 54, 57, 58)

Rozsah pôsobnosti osobitnej požiadavky na ochranu zdravia a bezpečnosť uvedenej v bode 3.4.4 prílohy I k smernici 2006/42 o strojových zariadeniach, ktoré sa týka rizika padajúcich predmetov treba vykladať vo svetle všeobecných požiadaviek uvedených v uvedenej smernici, najmä bodu 1 všeobecných zásad uvedených na začiatku jej prílohy I, ako aj princípov integrovanej bezpečnosti uvedených v bode 1.1.2 danej prílohy. Z týchto zásad a princípov pritom jasne vyplýva predovšetkým to, že strojové zariadenia, ktoré sa majú uviesť na trh v Únii, musia byť navrhované a konštruované takým spôsobom, aby ich bolo možné prevádzkovať bez toho, aby boli osoby za predpokladaných podmienok vystavené riziku, pričom je potrebné zohľadniť aj ich rozumne predpokladané nesprávne použitie, a všeobecnejšie, aby sa zabránilo ich neobvyklému spôsobu používania, ak by taký spôsob používania vyvolával nebezpečenstvo. Ďalej cieľom opatrení prijatých na tento účel musí byť vylúčenie akéhokoľvek rizika. Napokon v záujme splnenia tejto povinnosti výrobca, aj keď si môže vybrať najvhodnejšie riešenia, musí dodržať poradie dôležitosti, pričom musí predovšetkým v maximálnej možnej miere odstrániť alebo znížiť riziká. So zreteľom na prednosť cieľa v maximálnej možnej miere odstrániť alebo znížiť riziká spojené so zamýšľaným použitím strojových zariadení alebo s ich rozumne predpokladaným nesprávnym použitím už vo fáze návrhu a konštrukcie strojových zariadení, ako aj zabrániť ich neobvyklému spôsobu používania a prijať potrebné opatrenia na ochranu voči rizikám, ktoré nemožno vylúčiť, treba vychádzať z toho, že ak je strojové zariadenie určené na viacero rôznych použití, v závislosti od jednotlivých vymeniteľných prídavných zariadení, ktoré s ním možno použiť, musí byť už pred svojím uvedením na trh alebo do prevádzky vybavené vhodnou ochrannou konštrukciou, pokiaľ sa zistí, že aj keď pri zamýšľanom použití, na ktoré je jeho kupujúcim v danom prípade určené, nevzniká samo osebe riziko padajúcich predmetov alebo materiálu, môže takéto riziko vzniknúť pri niektorých iných rozumne predpokladaných použitiach. Takéto opatrenie totiž predstavuje opatrenie, ktoré má v maximálnej možnej miere odstrániť alebo znížiť riziká bezpečným návrhom a konštrukciou strojových zariadení. Okrem toho splnenie požiadavky stanovenej v bodoch 1.7.4.1 a 1.7.4.2 prílohy I k smernici 2006/42 pripojiť k strojovým zariadeniam návod na použitie opisujúci ich zamýšľané použitie nespochybňuje prvoradú povinnosť výrobcov strojových zariadení začleniť bezpečnosť do návrhu a konštrukcie strojových zariadení a súčasne v maximálnej možnej miere odstrániť alebo znížiť riziká spojené s ich zamýšľaným použitím alebo rozumne predpokladaným nesprávnym použitím, ako vyplýva z bodu 1.7.4.2 písm. l) prílohy I k uvedenej smernici. Inými slovami smernica neukladá výrobcom len povinnosť upozorniť svojich zákazníkov na riziká spojené s rozumne predpokladaným nesprávnym použitím strojových zariadení, ktoré im predávajú. Ukladá im aj povinnosť v maximálnej možnej miere odstrániť alebo znížiť takéto riziká už vo fáze návrhu a konštrukcie týchto strojových zariadení. (pozri body 64, 65, 69, 70)

Zo všeobecnej systematiky smernice 2006/42 o strojových zariadeniach jasne vyplýva, že predpoklad zhody strojového zariadenia podľa článku 7 ods. 1 uvedenej smernice nespochybňuje možnosť členských štátov využiť ochrannú doložku stanovenú jej článkom 11 v prípade, že sú splnené podmienky uvedené v tomto ustanovení. (pozri bod 72)

Smernica 2006/42 o strojových zariadeniach zavádza dohľad nad vnútorným trhom a jeho reguláciu, v rámci ktorých prináleží predovšetkým príslušným vnútroštátnym orgánom posúdiť, či strojové zariadenia môžu ohroziť zdravie alebo bezpečnosť osôb, a ak je to tak, prijať nevyhnutné opatrenia na ich stiahnutie z trhu alebo na zakázanie ich uvedenia na trh. Samotná ochranná doložka stanovená na tento účel v článku 11 smernice 2006/42 musí byť posúdená na základe článku 114 ods. 10 ZFEÚ, ktorý členským štátom umožňuje prijať také opatrenia z jedného alebo viacerých dôvodov nehospodárskej povahy uvedených v článku 36 ZFEÚ, ku ktorým patrí aj ochrana zdravia a života ľudí. To môže od príslušných vnútroštátnych orgánov vyžadovať komplexné posúdenie technickej alebo vedeckej povahy. Komisia je v rámci tohto mechanizmu povinná preskúmať z právneho a vecného hľadiska odôvodnenosť opatrení prijatých členskými štátmi. Aby Komisia mohla účinne sledovať cieľ, ktorý jej bol stanovený, a vzhľadom na komplexné technické posúdenie, ktoré musí uskutočniť, musí jej byť priznaná široká miera voľnej úvahy. Komisia má takúto mieru voľnej úvahy tiež pri kontrole opatrení prijatých členským štátom v rámci mechanizmu stanoveného v odsekoch 4 až 6 článku 114 ZFEÚ. Súd Únie musí pri preskúmavaní širokej miery voľnej úvahy overiť so zreteľom na žalobné dôvody, ktoré mu boli predložené, dodržanie procesných pravidiel, vecnú správnosť skutkových zistení Komisie, neexistenciu zjavne nesprávneho posúdenia skutkového stavu a neexistenciu zneužitia právomoci. Osobitne musí preskúmať s ohľadom na dôkazy predložené účastníkmi konania vecnú presnosť dôkazov uvedených na podporu napadnutého aktu, ich spoľahlivosť a súladnosť, ale aj preskúmať, či tieto dôkazy predstavujú všetky relevantné údaje, ktoré treba zohľadniť pri posúdení komplexnej situácie, a či sú spôsobilé opodstatniť závery, ktoré sa z nich vyvodili. (pozri body 79 – 82)

Pokiaľ ide o posúdenie rizika, ktoré musí uskutočniť dotknutý členský štát skôr, ako uskutoční opatrenia stanovené článkom 11 smernice 2006/42 o strojových zariadeniach, podliehajúce kontrole Komisie, toto posúdenie sa musí uskutočniť z pohľadu priemerného a primerane pozorného a obozretného spotrebiteľa. Právomoc, ktorá sa týmto článkom udeľuje vnútroštátnym orgánom, totiž predstavuje výnimku zo zásady voľného pohybu zakotvenej v smernici a možno ju odôvodniť iba existenciou rizika súvisiaceho so zamýšľaným použitím alebo rozumne predpokladaným nesprávnym použitím predmetného strojového zariadenia vymedzeným v bode 1.1.1 písm. i) prílohy I k uvedenej smernici ako použitie, ktoré môže vyplynúť z ľahko predvídateľného správania ľudí. V tejto súvislosti skutočnosť, že vnútroštátne orgány posudzujú existenciu takéhoto rizika z pohľadu priemerného a primerane obozretného používateľa, a nie čisto abstraktne, prispieva k zabezpečeniu toho, že nedôjde k neodôvodnenému obmedzovaniu voľného pohybu strojových zariadení v zmysle článku 11 ods. 1 uvedenej smernice. Ak sa však existencia takéhoto rizika z pohľadu priemerného a primerane obozretného používateľa preukáže právne dostatočným spôsobom, potom je nepodstatná skutočnosť, že tento používateľ bol vopred informovaný o existencii tohto rizika, a to so zreteľom jednak na poradie dôležitosti povinností v oblasti predchádzania rizík a informovania zavedené smernicou 2006/42, ktoré musia výrobcovia strojových zariadení rešpektovať, a jednak na dôsledky nesplnenia týchto povinností. (pozri body 83, 84)

Pozri text rozhodnutia. (pozri bod 94)

Článok 11 smernice 2006/42 o strojových zariadeniach neukladá Komisii v osobitnom rámci preskúmania odôvodnenosti opatrení, ktoré jej oznámia členské štáty, povinnosť určiť, či sú tieto opatrenia okrem iného v súlade so zásadou rovnosti zaobchádzania. Pokiaľ je takéto opatrenie odôvodnené v zmysle uvedeného ustanovenia, rozhodnutie, ktorým Komisia uznáva odôvodnenosť opatrenia, teda nemožno spochybniť z dôvodu, že strojové zariadenia porovnateľné so strojovým zariadením, ktorého sa týka toto opatrenie, sú prítomné na predmetnom vnútroštátnom trhu, ale v rozpore so zásadou rovnosti zaobchádzania neboli predmetom podobných opatrení. Po prvé, ak je určitá oblasť predmetom úplnej harmonizácie na úrovni Únie, každé vnútroštátne opatrenie, ktoré sa jej týka, sa musí posúdiť so zreteľom na ustanovenia príslušného harmonizačného predpisu, a nie na primárne právo. To platí najmä vtedy, keď sporné opatrenie nepredstavuje akt zákonnej alebo regulačnej povahy, ale individuálne opatrenie. Smernicou 2006/42 sa na úrovni Únie uskutočnila úplná harmonizácia pravidiel týkajúcich sa nielen základných požiadaviek na bezpečnosť strojových zariadení a potvrdenia súladu týchto strojových zariadení s uvedenými požiadavkami, ale aj opatrení, ktoré môžu členské štáty prijať vo vzťahu k strojovým zariadeniam považovaným za spĺňajúce tieto požiadavky, takže to, či Komisia porušila svoje povinnosti tým, že nepreskúmala, či boli vnútroštátne opatrenia prijaté príslušnými orgánmi prijaté v súlade so zásadou rovnosti zaobchádzania alebo či uskutočnenie takého preskúmania nepatrilo do pôsobnosti Komisie, treba preskúmať s ohľadom na ustanovenia tejto smernice. Po druhé nie je účelom článku 11 smernice 2006/42 uložiť Komisii povinnosť preskúmať zo všetkých hľadísk zákonnosť opatrení prijatých vnútroštátnymi orgánmi v prípade, keď tieto orgány zistia, že strojové zariadenia môžu ohrozovať zdravie a bezpečnosť osôb. Ako totiž vyplýva z odôvodnenia 25 a článku 20 uvedenej smernice, takéto preskúmanie prináleží vnútroštátnym súdom. Po tretie, aj keď sa článok 11 ods. 3 smernice 2006/42 obmedzuje na stanovenie toho, že Komisia zváži, či opatrenia prijaté členským štátom sú odôvodnené alebo neodôvodnené, všeobecná systematika uvedeného článku umožňuje chápať túto povinnosť so zreteľom na povinnosti, ktoré odseky 1 a 2 uvedeného článku predtým uložili vnútroštátnym orgánom. Okrem toho článok 114 ods. 10 ZFEÚ, ktorý normotvorcovi Únie umožňuje stanoviť také ochranné doložky, ako je ochranná doložka zavedená článkom 11 smernice 2006/42 a ktorý odkazuje na dôvody uvedené v prvej vete článku 36 ZFEÚ, neodkazuje na druhú vetu tohto článku, ktorá stanovuje, že zákazy alebo obmedzenia, ktoré môžu byť odôvodnené takýmito dôvodmi, nesmú byť prostriedkami svojvoľnej diskriminácie alebo skrytého obmedzovania obchodu medzi členskými štátmi. V dôsledku toho sa líši od odsekov 4 až 6 toho istého článku týkajúcich sa ustanovení, ktoré môže členský štát prijať alebo zachovať po prijatí harmonizačných opatrení podľa odseku 1. (pozri body 98 – 105)

Každý akt Únie sa musí vykladať v súlade s celým primárnym právom, vrátane zásady rovnosti zaobchádzania. Rovnako na účely výkladu aktu Únie treba brať ohľad nielen na znenie jeho ustanovení, ale aj na jeho všeobecnú systematiku, celkový kontext a účel právnej úpravy, ktorej sú súčasťou. Pokiaľ ide o smernicu 2006/42 o strojových zariadeniach, bolo by pritom v rozpore nielen so zásadou rovnosti zaobchádzania, ale aj s účelom uvedenej smernice, ktorým je najmä harmonizovať podmienky, za akých sa strojové zariadenia uvádzajú na vnútorný trh a voľne sa na ňom pohybujú pri súčasnej ochrane zdravia a bezpečnosti osôb pred rizikami vyplývajúcimi z ich používania, ako aj so všeobecnou systematikou ustanovenia zavedeného s cieľom zabezpečiť správne a jednotné uplatňovanie uvedenej smernice vnútroštátnymi orgánmi pod dohľadom Komisie, pokiaľ by členský štát mohol uplatniť ochrannú doložku stanovenú článkom 11 uvedenej smernice vo vzťahu k strojovému zariadeniu, ktoré môže ohroziť zdravie alebo bezpečnosť osôb, a súčasne neuplatniť rovnaké zaobchádzanie na porovnateľné strojové zariadenia bez toho, aby to objektívne odôvodnil. (pozri body 108, 109)