NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

ANTONIO TIZZANO

prednesené 16. júna 2005 1( )

Vec C‑86/03

Helénska republika

proti

Komisii Európskych spoločenstiev

„Životné prostredie – Smernica 1999/32/ES – Maximálny obsah síry v ťažkých vykurovacích olejoch – Výnimka – Podmienky – Konanie – Zásada proporcionality“

I – Úvod

1. Grécko sa domáha toho, aby Súdny dvor zrušil rozhodnutie 2003/3/ES (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“)( ), ktorým Komisia zamietla žiadosť tejto vlády používať ťažké vykurovacie oleje s obsahom síry prevyšujúcim medznú hodnotu 1 %, všeobecne stanovenú smernicou 1999/32/ES (ďalej len „smernica 1999/32“ alebo „smernica“)( ).

2. Súdny dvor má najmä rozhodnúť o tom, či Komisia tým, že Grécku odmietla povoliť prekročenie uvedenej medznej hodnoty, porušila právo Spoločenstva.

II – Právny rámec

3. Predovšetkým je vhodné spomenúť, že rozhodnutím Rady 96/686/ES( ) Spoločenstvo schválilo Protokol o obmedzovaní emisií síry( ), ktorý je súčasťou Dohovoru Spojených národov o diaľkovom znečisťovaní ovzdušia prechádzajúcom hranicami štátov( ).

4. V záujme prispenia k uskutočneniu cieľov vyjadrených v týchto nástrojoch medzinárodného práva Spoločenstvo prijalo najprv smernicu 93/12/EHS( ) a následne spomenutú smernicu 1999/32, ktorá v zmysle svojho článku 1 má za „cieľ znížiť emisie oxidu siričitého vznikajúceho spaľovaním určitých typov kvapalných palív, a tým obmedziť škodlivé účinky týchto emisií na ľudí a životné prostredie“.

5. Na tento účel článok 3 ods. 1 smernice stanovuje, že: „Členské štáty podniknú všetky potrebné opatrenia, aby zaručili, že sa od 1. januára 2003 nebudú na ich územiach používať ťažké vykurovacie oleje s obsahom síry vyšším než 1,00 % hmotnostných“.

6. Táto medzná hodnota však nie je absolútna, keďže v zmysle článku 3 ods. 2 tej istej smernice „členský štát môže povoliť používanie ťažkých vykurovacích olejov s obsahom síry od 1,00 % do 3,00 % hmotnostných na celom svojom území alebo jeho časti“. Takéto povolenie môže byť poskytnuté jedine pod podmienkou: i) že sú náležite dodržiavané „normy kvality ovzdušia pre oxid siričitý, určené v smernici 80/799/EHS( ) alebo v ktoromkoľvek právnom predpise spoločenstva, ktoré rušia alebo nahrádzajú [ktorý ruší alebo nahrádza – neoficiálny preklad] tieto normy alebo v iných relevantných ustanoveniach spoločenstva“, a ii) že „emisie [vzniknuté v členskom štáte, ktorý má v úmysle poskytnúť povolenie] neprispievajú( ) k tomu, aby sa prekročilo kritické zaťaženie v ktoromkoľvek členskom štáte“. Smernica v tomto ohľade spresňuje, že „kritická záťaž“ znamená „kvantitatívny odhad najvyššieho vystavenia účinku jedného alebo niekoľkých znečisťujúcich látok, pri ktorom podľa súčasných poznatkov ešte nedochádza k výrazným škodlivým účinkom na citlivé zložky životného prostredia“.( )

7. Dôležitosť druhej z práve uvedených podmienok je potvrdená poslednou vetou článku 3 ods. 2, kde sa opätovne zdôrazňuje, že „povolenie bude platiť, iba ak emisie z členského štátu neprispievajú k prekračovaniu kritického zaťaženia v ktoromkoľvek členskom štáte“.

8. Pokiaľ ide o postup, ktorý je potrebné dodržať pre poskytnutie predmetného povolenia, článok 3 ods. 5 smernice stanovuje, že „ak členský štát využije možnosti uvedené v odseku 2, informuje o tom minimálne 12 mesiacov vopred Komisiu a verejnosť“, poskytnúc „dostatočné informácie na to, aby mohla rozhodnúť, či sú splnené kritériá, uvedené…“. Do šiestich mesiacov od dátumu doručenia uvedených informácií Komisia rozhodne po porade s výborom stanoveným v článku 9 smernice. V tomto ohľade dané ustanovenie uvádza, že:

„Komisii pomáha poradný výbor zložený zo zástupcov členských štátov, ktorého predsedom je predstaviteľ Komisie.

Predstaviteľ Komisie predloží výboru návrh opatrení, ktoré treba prijať. Výbor poskytne svoje stanovisko k návrhu v lehote, ktorú môže stanoviť predseda v závislosti od naliehavosti príslušnej záležitosti, v prípade potreby aj hlasovaním.

Stanovisko sa zaznamená do zápisu; okrem toho má každý členský štát právo požiadať, aby sa do zápisu zaznamenalo aj jeho stanovisko.

Komisia venuje stanovisku, ktorý výbor zaujme, najvyššiu možnú pozornosť. Bude informovať výbor o spôsobe, akým bolo jeho stanovisko vzaté do úvahy.“

III – Skutkový stav a konanie

9. Listom z 11. decembra 2001 Helénska republika požiadala Komisiu o to, aby mohla poskytnúť pre celé svoje územie s výnimkou Atickej kotliny povolenie uvedené v článku 3 ods. 2 smernice 1999/32.

10. Podľa mienky tejto vlády boli totiž v predmetnej veci splnené všetky podmienky uvedené na tento účel v danom ustanovení, keďže emisie oxidu siričitého vzniknuté v Grécku rešpektovali medzné hodnoty stanovené právom Spoločenstva a keďže príspevok Grécka k prekročeniu kritických záťaží v ďalších členských štátoch bol pri hodnotení takmer nulový (čo sa týka Talianska, dospelo sa nanajvýš k 1 %).

11. Po tom, čo Komisia od gréckej vlády vyžiadala a obdržala dodatočné informácie, Komisia požiadala o pomoc Program spolupráce pre monitorovanie a vyhodnocovanie diaľkového šírenia látok znečisťujúcich ovzdušie v Európe (ďalej len „EMEP“), a predovšetkým Nórsky meteorologický inštitút (Meteorological Synthesing Center – West, ďalej len MSC‑W), ktorý predstavuje vedecké centrum koordinácie tohto programu. Uvedený inštitút uskutočnil podrobné analýzy gréckeho príspevku k usadenine síry, zaznamenanej v Taliansku.

12. Z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že tieto analýzy, ktoré sú uvedené v správach z 22. februára a 22. marca 2002, ukázali, že emisie gréckeho pôvodu prispievali v Taliansku k prekročeniu kritickej záťaže acidifikáciou najmenej v šiestich štvorcoch sústavy, do ktorej bolo na tento účel rozčlenené talianske územie. Príspevok Grécka v týchto štvorcoch neprekročil 0,5 %. EMEP z toho vyvodil, že uskutočnená analýza sa zhodovala s výpočtami, ktoré emisiám pochádzajúcim z Grécka prisudzovali 1 % celkovej usadeniny síry nachádzajúcej sa v Taliansku.( )

13. Po obdržaní uvedených výsledkov Komisia zvolala na 15. apríla 2002 schôdzu poradného výboru, stanoveného článkom 9 smernice, pre prediskutovanie požiadavky gréckej vlády. Pri tejto príležitosti sa výbor vyjadril v prospech návrhu rozhodnutia Komisie, ktorá sa, nepovažujúc podmienku týkajúcu sa cezhraničného znečistenia za splnenú, vyjadrila ku gréckej požiadavke odmietavo.

14. Komisia však tento návrh neprijala okamžite, pretože 4. júna a 5. júla 2002 grécka vláda požiadala o opätovné preskúmanie veci, uvádzajúc ďalšie údaje na posúdenie.

15. Tie boli skutočne poskytnuté 30. júla a neskôr, 3. októbra toho istého roku, boli na žiadosť Komisie doplnené.

16. Z analýzy týchto informácií, ktoré Komisia predložila EMEP-u a ktoré boli preskúmané s podporou Centra pre koordináciu výsledkov mapovania záťaží a kritických úrovní (ďalej len „CCE“), EMEP v správe z 19. novembra potvrdil, že grécke emisie prispievajú k prevyšovaniu kritických záťaží acidifikáciou v ostatných členských štátoch, predovšetkým v Taliansku.( )

17. Dňa 4. decembra 2002 Komisia zvolala na 10. decembra novú schôdzu poradného výboru a zaslala dokumentáciu, ktorá mala byť prediskutovaná v priebehu tejto schôdze, aj gréckej vláde.

18. Dňa 17. decembra 2002 bolo prijaté napadnuté rozhodnutie, ktoré v neprospech Helénskej republiky uznalo názor vyjadrený spomenutým výborom. Súhrn zápisnice z jeho schôdze, ktorá bola predložená Komisárom v čase prijímania rozhodnutia, bol zaslaný aj gréckej vláde.

19. Dňa 10. januára 2003 si táto vláda vyžiadala spresnenia k niektorým bodom správy. Po obdržaní novej verzie 14. februára 2003 však listom zo 17. februára 2003 žiadala o ďalšie zmeny.

20. Napokon nasledujúceho 26. februára Helénska republika podala predmetnú žalobu, ktorou sa domáha toho, aby Súdny dvor v podstate zrušil napadnuté rozhodnutie a vyhlásil smernicu 1999/32 za neuplatniteľnú v súlade s článkom 241 ES, pokiaľ by mala byť interpretovaná v zmysle, v akom ju interpretovala Komisia.

21. Na podporu návrhov Komisie vstúpila do konania ako vedľajší účastník Rada, ktorá, rovnako ako Komisia, navrhla, aby žaloba bola vyhlásená za neprípustnú v časti, ktorou sa navrhuje vyhlásenie neuplatniteľnosti smernice 1999/32 a to z dôvodu nedostatočného odôvodnenia.

22. Po ukončení písomnej časti konania, v priebehu ktorej boli tiež predložené replika a duplika, boli účastníci konania vypočutí na pojednávaní 28. apríla 2005.

IV – Posúdenie

23. Ako už bolo uvedené, grécka vláda sa domáha zrušenia napadnutého rozhodnutia, uvádzajúc, že ním došlo k porušeniu práva Spoločenstva tak z procedurálnej, ako aj z hmotnoprávnej stránky.

A – O procedurálnych porušeniach

24. Žalujúca vláda uvádza, že v konaní, ktoré viedlo k napadnutému rozhodnutiu, Komisia z viacerých hľadísk porušila zásadu kontradiktórnosti.

25. Zo všeobecného hľadiska pripomína, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora dodržiavanie práv na obhajobu v každom konaní, ktoré je vedené proti osobe alebo proti členskému štátu a ktoré sa môže ukončiť vydaním aktu v ich neprospech, predstavuje základnú zásadu práva Spoločenstva.( ) Z tejto zásady vyplýva, pokračuje táto vláda, že pred prijatím rozhodnutia musí dotknutá strana obdržať v „lehote potrebnej pre pripravenie svojej obrany“( ) „presné a úplné oznámenie o dôvodoch, ktoré voči nej Komisia zamýšľa predložiť“.( )

26. Podľa žalujúcej vlády sa však porada výboru, stanoveného článkom 9 smernice, v predmetnej veci uskutočnila bez ohľadu na jej práva na obhajobu, a to z viacerých dôvodov, ktoré zanedlho uvediem.

27. Pokiaľ ide o Komisiu, tá popiera, stále vo všeobecnosti, že sa zásada dodržiavania práv na obhajobu uplatňuje v prípadoch, ako je ten prejednávaný v predmetnom spore. Odvolávajúc sa na spresnenia poskytnuté v tomto ohľade v rozsudku Dánsko/Komisia( ), pripomína, že podľa Súdneho dvora sa povinnosť dodržiavať túto zásadu ukladá jedine v rámci konaní, ktoré inštitúcie Spoločenstva vedú proti členským štátom, ako napríklad v prípade kontroly pomoci. To isté však nemôže platiť, keď ide, ako v tejto veci, o konania začaté na návrh samotných členských štátov.

28. Čo sa mňa týka, podotýkam, že sa dá diskutovať aj o tom, či sa spomenutá judikatúra úplne vzťahuje na predmetnú vec. Čo však považujem za dôležité zdôrazniť, je to, ako ďalej poznamenáva Komisia, že žalobné dôvody gréckej vlády sa v skutočnosti nevzťahujú na dodržiavanie zásady kontradiktórnosti voči štátu v spore, ale na procedurálnu správnosť, a síce na dodržiavanie procedurálneho postupu týkajúceho sa porád poradného výboru. Všetky vyššie uvedené výhrady totiž spadajú pod toto posledné hľadisko, pokiaľ sa nechce vyvolať zmätok medzi účasťou zástupcov členských štátov v uvedenom výbore – ako takých, teda vystupujúcich v konaní inštitucionálnej povahy a v ňom pôsobiacich – a medzi vzťahmi takpovediac „mimo“ tohto konania medzi Komisiou a členským štátom ako takým.

29. Teraz prejdem k jednotlivým dôvodom procedurálneho charakteru, ktoré som už naznačil.

30. a) Po prvé Grécko namieta, že lehota medzi zaslaním dokumentácie členom poradného výboru, ktorá mala byť prediskutovaná v priebehu schôdze tohto výboru (5. december 2002) a medzi dátumom tejto schôdze (10. december 2002), bola príliš krátka.

31. Na tento účel sa odvoláva na návrh rokovacieho poriadku tohto úradu, ktorý stanovuje, že lehota pre zaslanie dokumentácie je 14 dní, ale môže byť skrátená na 5 dní v naliehavých prípadoch a keď prejednávané opatrenia musia byť prijaté okamžite.

32. Podľa gréckej vlády sa v predmetnej veci nevyskytli podmienky pre skrátenie lehoty. Hoci článok 3 ods. 1 smernice ukladá členským štátom povinnosť prijať všetky opatrenia nevyhnutné k tomu, aby sa od 1. januára 2003 na ich územiach používali len ťažké vykurovacie oleje s obsahom síry neprevyšujúcim 1,00 % hmotnostné, Komisia nie je povinná vyjadriť sa k žiadostiam o výnimku pred týmto dátumom.

33. Oneskorenie pri zvolaní úradu a zaslaní dokumentácie je ešte neopodstatnenejšie, pokračuje žalujúca vláda, ak sa vezme do úvahy, že Komisia už od novembra 2002 mala k dispozícii výsledky nových analýz vykonaných EMEP-om (pozri bod 16 vyššie).

34. Pokiaľ ide o mňa, predovšetkým zdôrazňujem, že v smernici sa nič nehovorí o lehote, ktorá musí uplynúť medzi zaslaním dokumentácie, ktorá má byť prediskutovaná, členom úradu, a medzi dátumom schôdze tohto úradu. Ako bolo totiž uvedené (bod 8), jej článok 9 sa obmedzuje na ustanovenie, že ak už úrad obdržal návrh opatrení, ktoré Komisia zamýšľa prijať, vyjadrí vlastné stanovisko v lehote, ktorú stanoví jeho predseda, teda predstaviteľ Komisie, podľa naliehavosti predmetnej veci.

35. Dodávam, že ani rozhodnutie 1999/468/ES( ), prijaté Radou pre všeobecné upravenie výkonu vykonávacích právomocí zverených Komisii, neukladá Komisii povinnosť dodržiavať presné lehoty. Obmedzuje sa na stanovenie, že „každý výbor prijme svoj vlastný rokovací poriadok… podľa štandardného rokovacieho poriadku, ktorý sa uverejnení v Úradnom vestníku Európskych spoločenstiev“ [neoficiálny preklad] a ktorý bol následne skutočne prijatý a uverejnený.( )

36. Pokiaľ ide o to, čo nás v predmetnej veci zaujíma, takýto štandardný poriadok stanovuje, že dokumenty, ktoré majú byť prediskutované vo výbore, budú jeho členom oznámené 14 dní pred schôdzou, s možnosťou skrátiť túto lehotu na 5 dní v naliehavých prípadoch. A to je presne to, čo uvádza aj návrh rokovacieho poriadku pripraveného pre výbor, stanovený smernicou 1999/32 (ako už bolo spomenuté v bode 31 vyššie).

37. Konkrétna príslušná právna úprava teda mlčí o danej otázke, ktorou sa naopak zaoberá iba návrh práve citovaného poriadku (ktorý je však práve ešte len návrhom), vytvorený podľa štandardného poriadku uvedeného v rozhodnutí 1999/468/ES. Ale aj keby som chcel prijať tento návrh (a jeho model) za ukazovateľa užitočného pre predpokladanie odôvodneného riešenia spornej otázky, domnievam sa, že poradu výboru, o ktorej sa tu diskutuje, treba považovať za regulárnu, keďže Komisia dodržala lehotu 5 dní stanovenú v návrhu poriadku pre naliehavé prípady.

38. Ako dodatočne uvádza Komisia, v predmetnej veci naliehavosť vyplývala z potreby zabrániť situáciám právnej neistoty. Keďže, počnúc 1. januárom 2003, smernica od členských štátov vyžadovala, aby povolili používanie výlučne ťažkých vykurovacích olejov s obsahom síry neprevyšujúcim 1,00 %, aj výnimky z tohto obmedzenia mali byť poskytnuté do uvedenej lehoty. V opačnom prípade by totiž grécke podnikateľské subjekty, ktoré používali sporné palivá, nemohli s istotou vedieť, či ešte v budúcnosti budú alebo nebudú môcť disponovať s vykurovacími olejmi s vyšším obsahom síry.

39. Nedá sa ani povedať, ako to robí grécka vláda, že naliehavosť spôsobila samotná Komisia, keď príliš dlho preťahovala preskúmavanie žiadosti o výnimku. K tomu je totiž vhodné podotknúť, že iba 3. októbra 2002 grécka vláda poskytla požadované informácie a že analýza týchto údajov uskutočnená zo strany EMEP‑u bola Komisii dodaná 21. novembra 2002. Za týchto podmienok, aby si bola istá, že do konca roka môže prijať platné rozhodnutie, ktoré by vzniklo po vyjadrení stanoviska výboru, sa Komisia nemohla pridŕžať „bežnej“ lehoty 14 dní a ostalo jej iba rešpektovať, ako naozaj aj urobila, lehotu 5 dní pre naliehavé prípady.

40. Z tohto pohľadu sa mi postup týkajúci sa porady výboru zdá byť v súlade s právnymi predpismi.

41. b) Po druhé grécka vláda namieta, že dokumentácia, ktorú Komisia predložila členom uvedeného výboru, nebola úplná, pretože nebola doručená informatívna nóta pripravená generálnym riaditeľstvom životného prostredia, v ktorej by Komisia uviedla, že konštatovanie gréckeho príspevku k prekročeniu kritickej záťaže v ostatných členských štátov, uskutočnené zo strany EMEP-u, môže závisieť od matematického modelu použitého pri analýze.

42. Musím však odpovedať, ako spresnila Komisia vo vyjadrení k žalobe bez toho, aby to bolo vyvrátené gréckou vládou, že uvedená informatívna nóta bola spísaná po ukončení schôdze výboru, v rámci a na účely vnútorných postupov v Komisii. Výhrada sa mi preto nezdá byť odôvodnená.

43. c) Helénska republika ďalej považuje za procedurálnu chybu fakt, že väčšina členských štátov neposlala na schôdzu výboru z 10. decembra 2002 ako zástupcov tie isté osoby, ktoré sa zúčastnili na predchádzajúcej schôdzi z 15. apríla 2002 (pozri bod 13 vyššie).

44. Ani toto tvrdenie však nemožno prijať. Stačí totiž poznamenať, že poslanie týchto zástupcov a ich výber spadá do úplnej diskrečnej právomoci členských štátov a žiaden právny predpis nestanovuje, že výbor má byť zložený stále z tých istých osôb.

45. d) Nakoniec grécka vláda Komisii vytýka, že napadnuté rozhodnutie prijala predtým, ako mohli členovia výboru overiť presnosť zápisnice zo schôdze tohto výboru. Týmto spôsobom Komisia rozhodla na základe zápisnice, ktorú Helénska republika nepovažovala za úplnú (pozri bod 19 vyššie). Návrh rokovacieho poriadku výboru naopak stanovuje zaslanie zápisníc zo schôdzí členom výboru v čase potrebnom pre vyjadrenie ich pripomienok.

46. V tomto ohľade je vhodné spomenúť, že smernica 1999/32 sa obmedzuje na ustanovenie, že stanovisko výboru sa zaznamená do zápisnice, že každý člen výboru má právo požiadať, aby sa do tohto dokumentu zaznamenal aj jeho postoj a že Komisia venuje stanovisku najvyššiu možnú pozornosť.( ) Spomenutý návrh rokovacieho poriadku ustanovuje, že zápisnice budú zaslané členom výboru, ktorí písomne informujú predsedu o prípadných pripomienkach. Návrhy zmien sú výborom prediskutované a v prípade trvajúcej nezhody sú priložené k zápisnici.

47. Aj keby som chcel ignorovať nezáväzný charakter návrhu nariadenia, nemyslím, že sa musím rozširovať o otázke, či bol gréckemu zástupcovi skutočne udelený všetok stanovený čas (v zmysle tohto návrhu, ale predovšetkým smernice), potrebný pre reagovanie k návrhu zápisnice. Obmedzím sa na zdôraznenie, že grécka vláda vo svojich správach pre Komisiu žiadala iba o spresnenie niektorých aspektov postoja vlastného zástupcu a že tento postoj v každom prípade bol a zostal v rámci výboru výrazne menšinový. Z tohto dôvodu preto Komisia môže oprávnene tvrdiť, že napadnuté rozhodnutie bolo v každom prípade prijaté v súlade so stanoviskom (väčšiny členov) výboru.

48. V každom prípade, aj keby sa mala potvrdiť, ako tvrdí žalujúca vláda, chyba v procedurálnom správaní Komisie, myslím že by sa tu uplatnila judikatúra Súdneho dvora, podľa ktorej „procesná chyba má za následok zrušenie… rozhodnutia len ak by bolo preukázané, že pri neexistencii takého nesprávneho postupu by napadnuté rozhodnutie mohlo mať odlišný obsah“.( )

49. Aj tento dôvod preto treba zamietnuť.

50. Nazdávam sa, že vo svetle vyššie uvedeného môžem na záver povedať, že žiadna z výhrad predložených gréckou vládou nemôže byť považovaná za odôvodnenú.

B – O hmotnoprávnych porušeniach

O existencii príspevku k prekročeniu kritických záťaží

51. Pokiaľ ide o predmet sporu, žalujúca vláda predovšetkým uvádza, že z analýz vykonaných EMEP‑om, ktoré tvorili vedecký základ napadnutého rozhodnutia, vôbec nevyplýva, že druhá z podmienok stanovených pre umožnenie členskému štátu povoliť používanie vykurovacích olejov s vyšším obsahom síry (pozri bod 6 vyššie) nebola splnená. Predovšetkým nebolo vôbec „preukázané s dostatočnou istotou, že grécke emisie prispievajú k usadeninám, ktoré prekračujú kritickú záťaž acidifikáciou v ostatných členských štátoch, osobitne v Taliansku“ [neoficiálny preklad], ako naopak uvádza odôvodnenie č. 13 rozhodnutia. Také tvrdenie obsiahnuté iba v liste, ktorý bol priložený k štúdii zaslanej Komisii, predstavuje podľa žalujúcej vlády osobný názor riaditeľa MSC‑W (inštitút poverený vykonávať analýzy, pozri bod 11 vyššie), ale nie výsledok uskutočnenej vedeckej štúdie.

52. K tomu spolu s Komisiou podotýkam, že tvrdenia obsiahnuté v liste nemôžu byť považované za osobný názor, keďže autorom tohto listu je riaditeľ inštitútu uskutočňujúceho štúdiu, ktorý list podpísal práve z dôvodu svojej úradnej funkcie.

53. Preto, pokiaľ ide o predmet sporu, sa obmedzím na zdôraznenie, že výskum uskutočnený spomenutým inštitútom poskytol údaje spôsobilé podporiť záver Komisie, podľa ktorého situácia v Grécku nespĺňala druhú z podmienok potrebných pre udelenie výnimky (pozri body 6 a 7 vyššie). Štúdia totiž jasne preukazuje, že na základe vedeckých poznatkov získaných v ostatných 30 rokoch bolo potvrdené, že grécke emisie prispievajú k prekročeniu kritickej záťaže v Rakúsku, Nemecku, Taliansku a vo Švajčiarsku, aj keď je rozsah predmetného príspevku znížený, predstavujúc maximálne 0,5 %.

54. Domnievam sa však, keďže tu ide o výkon diskrečnej právomoci Komisie, ktorej výkon zahŕňa posúdenia technickej povahy, že je potrebné uplatniť známu judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej sudca Spoločenstva v podobných prípadoch „môže vysloviť výčitky k obsahu rozhodnutí prijatých Komisiou v súlade so stanoviskom (výboru) jedine v prípade zjavnej skutkovej alebo právnej chyby, alebo zneužitia právomoci“.( )

55. Zo spisu predmetnej veci nevyplýva nič, čo by umožnilo konštatovať takúto chybu alebo zneužitie právomoci. Jednak sa totiž Komisia výslovne prispôsobila názoru váženého vedeckého inštitútu, jednak Grécko, okrem zvyčajných kritík a odkazov na tie isté argumenty, ktoré už boli vo výbore predložené a ním aj zamietnuté, nepredložilo žiaden dôkaz o existencii takejto chyby.

56. Domnievam sa preto, že tento dôvod má byť zamietnutý.

O pojme príspevok k prekročeniu kritickej záťaže

57. Grécka vláda ďalej tvrdí, že aj keby chcela priznať, že niektoré častice oxidu siričitého vzniknuté v Grécku prejdú do Talianska, nebolo by možné zistiť žiaden príspevok k prekročeniu kritických záťaží v zmysle článku 3 ods. 2 smernice. Pojem „príspevok k prekročeniu kritických záťaží“ v skutočnosti znamená, že pri absencii gréckych emisií talianske ekosystémy, v ktorých sa zaznamenáva usadenina oxidu siričitého prevyšujúca kritickú záťaž, zostupujú pod úroveň, od ktorej je táto záťaž považovaná za prekročenú. Inými slovami, podľa tejto vlády by príspevok mal byť rozhodujúcim pre prekročenie kritickej záťaže, čo je okolnosťou, ktorá sa v predmetnej veci nepotvrdila.

58. V prospech menej nepružného výkladu, ako bol výklad podaný gréckou vládou, tiež vyznieva, že talianska a španielska verzia smernice spresňujú, že emisie nesmú prispievať „výrazným spôsobom“ k prekročeniu kritických záťaží.

59. Na druhej strane, pokračuje táto vláda, reštriktívny výklad skúmanej podmienky, podaný Komisiou, by článok 3 ods. 2 smernice úplne zbavil jeho potrebného účinku, pretože by týmto spôsobom nenašiel nikdy uplatnenie.

60. Pokiaľ ide o mňa, myslím si, že Komisia oprávnene uviedla, že smernica hovorí o emisiách, ktoré „prispievajú“ k prekročeniu kritických záťaží v ostatných členských štátoch, nie o tých, ktoré ho „spôsobujú“. Čítanie článku 3 ods. 2 vykonané gréckou vládou sa teda zdá byť v rozpore so samotným textom tohto ustanovenia.

61. A čo viac, ako pripomína Komisia, potreba pristúpiť k reštriktívnemu výkladu uvedenej podmienky je preukázaná aj prípravnými prácami smernice. Podľa návrhu predloženého Komisiou, mohla byť totiž výnimka udelená pod podmienkou, že „príspevok k znečisteniu prekračujúcemu hranice [je] zanedbateľný“.( ) Rada sa naopak ukázala byť prísnejšia( ), stanovujúc, že výnimka môže byť udelená iba vtedy, ak jej následkom členský štát neprispieva k prekročeniu kritických záťaží v ostatných členských štátoch, teda bez prihliadnutia na rozsah tohto „príspevku“ [neoficiálny preklad].

62. Nemyslím si, že je možné nájsť pádne dôvody na podporu voľnejšieho výkladu smernice v talianskej a španielskej verzii, ktoré uvádzajú, že emisie nesmú prispieť k prekročeniu „výrazným spôsobom“.

63. Predpokladajúc totiž, že tieto verzie nemôžu samy osebe prevážiť nad ostatnými, oveľa početnejšími verziami odlišného znenia vrátane tej gréckej, obmedzím sa na dodanie, že podmienka, o ktorú ide, je potvrdená dvoma zopakovaniami v článku 3 ods. 2 smernice (pozri bod 7 vyššie). Keď ustanovenie zdôrazňuje predmetnú podmienku vo svojej poslednej vete, spresňuje, aj v talianskej a španielskej verzii, že výnimka môže byť udelená, len ak emisie „neprispievajú k prekročeniu“, bez ďalšieho dodania, pokiaľ ide o rozsah príspevku.

64. Vyššie rozvinuté postrehy ma privádzajú k názoru, že Komisiou zvolený výklad skúmanej podmienky je jediný správny.

65. Následne, presvedčiac sa vzhľadom na predmetnú vec, že usadeniny pochádzajúce z Grécka „prispievajú“ k prekročeniu kritických záťaží v niektorých talianskych regiónoch, v ktorých už sú zaznamenané problémy acidifikácie vyvolané oxidom siričitým, Komisia nemohla vyhovieť žiadosti predloženej gréckou vládou, aj keď príspevok k prekročeniu nepresahoval 0,5 %.

66. Ani sa nedá namietať, ako to však robí grécka vláda, že výklad tvrdený Komisiou by dané ustanovenie úplne zbavil jeho potrebného účinku. Je naozaj pravdou, že taký výklad podstatne zužuje priestor pre udelenie výnimky. Keďže však ide práve o derogačné opatrenia, jeho zvolenie nemôže byť považované za prekvapivé alebo neodôvodnené. Napriek tomu sa však domnievam, že predmetné ustanovenie si stále ponecháva priestor pre uplatniteľnosť, a to najmä, ako stanovuje práve článok 3 ods. 2 smernice, vo všetkých prípadoch, v ktorých usadenina síry pochádzajúca zo žiadajúceho členského štátu neprispieva vôbec (alebo nanajvýš, pokiaľ to tak chceme, prispieva spôsobom absolútne zanedbateľným), k prekročeniu kritických záťaží v ostatných členských štátoch.

67. Domnievam sa preto, že aj tieto preskúmané tvrdenia majú byť zamietnuté.

O použitej metóde hodnotenia

68. Grécka vláda ďalej tvrdí, že Komisia mala na účely hodnotenia príspevkov k prekročeniu kritických záťaží v ostatných členských štátoch posúdiť jej žiadosť uplatnením tej istej metódy, ktorá bola použitá počas prípravných prác smernice. Zmena matematického modelu, uskutočnená Komisiou, spôsobila v predmetnej veci závažné následky, keďže nový model, na rozdiel od predchádzajúceho, predstavoval také technické údaje, podľa ktorých výsledok hodnotenia príspevkov nemohol byť nikdy nulový, ale vždy z neho vyplývala, aj keď na extrémne nízkej úrovni, prítomnosť týchto príspevkov.

69. Keďže táto zmena v podstate upravila oblasť uplatnenia výnimky, Komisia ju nemala zaviesť bez pristúpenia k postupu spolupráce uvedenom v článku 252 ES, ktorého uplatnenie, stanovené pre prijatie smernice, malo platiť aj pre zavedenie jej úprav.

70. Pokiaľ ide o mňa, predovšetkým zdôrazňujem, že, ako bolo preukázané Komisiou v rámci dupliky, je veľmi pochybné, že nový a odlišný matematický model, použitý pre hodnotenie príspevkov, nemôže nikdy priniesť nulové výsledky. Napríklad s ohľadom na Taliansko vyšli nulové odhady príspevkov pochádzajúcich z Luxemburska, Švédska a Fínska.

71. Na základe toho podotýkam, že nič v smernici nezaväzuje Komisiu pri výbere nového špecifického matematického modelu. Mala preto slobodný výber prijať vlastné rozhodnutie na základe najprimeranejších a najdôveryhodnejších vedeckých analýz. Domnievam sa, že v predmetnej veci Komisii nemožno vyčítať, že sa obrátila na inštitút medzinárodnej povesti, akým je MSC‑W, a že použila metódu hodnotenia, ktorú tento považoval za najvhodnejšiu, aj keď odlišnú od metódy prijatej pri prípravných prácach.

72. Z toho vyplýva, že aj tieto tvrdenia sú nedôvodné.

O zásade legitímnej dôvery

73. Grécka vláda sa okrem toho domnieva, že Komisia tým, že jej odoprela výnimku, porušila zásadu legitímnej dôvery, keďže pred prijatím smernice jasne vyjadrila názor, že v Grécku bude možné pokračovať v používaní ťažkých vykurovacích olejov s vyšším obsahom síry.

74. Táto vláda predovšetkým namieta, v oznámení Rade a Parlamentu o stratégii Spoločenstva pri potlačovaní acidifikácie (ďalej len „oznámenie o acidifikácii“)( ), predloženom spolu s návrhom smernice, na ktoré odkazuje aj odôvodnenie č. 9 konečnej verzie tejto smernice, že Komisia označila Helénsku republiku za jednu z členských štátov, ktoré by mohli využiť výnimku.

75. Pokiaľ ide o mňa, predovšetkým pripomínam, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora, „zásada ochrany legitímnej dôvery môže byť použitá voči právnemu predpisu Spoločenstva, len ak samotné Spoločenstvo predtým určilo situáciu ako opodstatňujúcu uplatnenie tejto zásady“.( ) Okrem toho, hoci vyššie uvedené smeruje k ochrane ekonomických subjektov, do ktorých „inštitúcia vložila opodstatnené očakávania, nič nebráni… tomu, aby členský štát v rámci žaloby o neplatnosť uviedol, že akt inštitúcií poškodzuje legitímnu dôveru“ týchto subjektov.( )

76. Domnievam sa, že v predmetnej veci nie sú splnené predpoklady pre odvolanie sa na túto judikatúru.

77. Helénskej republike skutočne nemohlo uniknúť, že tak spomenuté oznámenie, ako aj nasledujúci návrh tvorili usmernenia Komisie, ktoré sa ešte museli previesť do právneho aktu Rady, a že v priebehu legislatívneho procesu mohla Rada zaviesť – ako sa často stáva a ako sa v skutočnosti stalo aj v predmetnej veci, aspoň vzhľadom na bod, ktorý nás zaujíma – návrhy zmeny (a to aj významné).( )

78. Významným nie je ani fakt, že Rada urobila v odôvodnení č. 9 smernice výslovný odkaz na oznámenie, keďže toto očividne neznamená, že smernica „prijala“, a teda dala právny význam všetkým tvrdeniam obsiahnutým v tomto oznámení, potvrdzujúc tak istým spôsobom domnelé „očakávania“ Helénskej republiky, vzniknuté na základe tohto oznámenia.

79. Ako som už spomenul (bod 61), v priebehu legislatívneho procesu Rada naozaj zmenila, a práve s ohľadom na bod, ktorý nás zaujíma, stratégiu opísanú v oznámení, takže toto oznámenie mohlo ostať z normatívneho hľadiska platné len pre časť skutočne prevzatú do konečného textu smernice.

80. Žiadne zaslúžené očakávanie právnej ochrany sa teda nemohlo zakladať na návrhu (a na stratégii v ňom uvedenej) ako takom.

81. Zdá sa mi teda ako nevyhnutné uzavrieť, že aj tvrdenie založené na legitímnej dôvere musí byť považované za neopodstatnené.

O zásade proporcionality

82. Grécka vláda nakoniec uvádza, že v spomenutom oznámení Komisia potvrdila, že stratégia, ktorú si Spoločenstvo zvolí pre potlačovanie acidifikácie, bude musieť zahŕňať ekonomicky odôvodnené opatrenia, to znamená také, ktoré by vzali do úvahy vzťah náklady/účinnosť. Z napadnutého rozhodnutia by však pre Grécku republiku vyplývali nadmerné náklady vzhľadom na výhody, ktoré z neho vyplývajú pre životné prostredie. To by znamenalo porušenie zásady proporcionality, zásady, ktorú však Komisia bola povinná rešpektovať pri výkone diskrečnej právomoci, ktorú podľa žalujúcej vlády smernica priznáva.

83. Keďže z predchádzajúcej analýzy vyplýva, že Komisia pri prijímaní napadnutého rozhodnutia neurobila nič iné, než že uplatnila jediný možný výklad druhej podmienky potvrdenej smernicou na účely udelenia výnimky, domnievam sa, že test proporcionality sa v skutočnosti vzťahuje ani nie tak na rozhodnutie, ako na samotnú smernicu.

84. To je nakoniec nepriamo potvrdené samotnou žalujúcou vládou. Totiž v prípade, keby sa Súdny dvor mal domnievať, tak ako odporúčam, že smernica ukladá Komisii odmietnuť udelenie výnimky bez ohľadu na vzťah náklady/účinnosť, táto vláda žiada, aby bola smernica vyhlásená za neuplatniteľnú v zmysle článku 241 ES, keďže by porušila zásadu proporcionality.

85. Komisia a Rada však popierajú prijateľnosť tejto časti žaloby, pretože podľa nich grécka vláda neuviedla jasným a presným spôsobom dôvody, ktoré by podporili námietku neplatnosti.

86. Ja si však myslím, že aj keď veľmi stručne, ale predsa len grécka vláda v žalobe uviedla dôvody, pre ktoré by smernica mala byť vyhlásená za neuplatniteľnú v zmysle článku 241 ES. Táto vláda totiž namietala porušenie zásady proporcionality zo strany normotvorcu Spoločenstva, keďže podmienky stanovené pre výnimku nerešpektovali kritériá ekonomickej racionálnosti, na ktorú odkazuje oznámenie o acidifikácii.

87. Myslím si teda, že istým spôsobom sa podmienka odôvodnenia môže považovať za splnenú, osobitne vo svetle judikatúry Súdneho dvora, podľa ktorej „formálne podmienky stanovené článkom 38 rokovacieho poriadku“ sú splnené, ak sú uvedené „s dostatočnou jasnosťou právne zásady, ktoré mali byť porušené“.( )

88. K uvedenému však musím hneď dodať, že aj keby sa tam akceptovala prípustnosť, námietku považujem za bezpredmetnú. Grécka vláda totiž zakladá porušenie zásady proporcionality na skutočnosti, že Komisia v niektorých pasážach oznámenia o acidifikácii poznamenala, že pre niektoré členské štáty, medzi ktorými je aj Grécko, možno nie je zníženie obsahu síry v ťažkých vykurovacích olejoch z hľadiska nákladov použiteľným riešením.

89. Ako som už poznamenal v bodoch 77 až 79, hodnotenia obsiahnuté v oznámení neboli v čase prijímania smernice Radou úplne prevzaté. Preto bude overenie proporcionality uskutočnené výhradne s ohľadom na to, čo je stanovené smernicou.

90. Na tento účel je vhodné pripomenúť, že „podľa ustálenej judikatúry, [pre] určenie, či je právny predpis práva Spoločenstva v súlade so zásadou proporcionality je potrebné sa uistiť, či prostriedky ním stanovené sú schopné dosiahnuť sledovaný cieľ a nejdú nad rámec toho, čo je potrebné pre dosiahnutie tohto cieľa“.( )

91. Čo sa týka prvého aspektu, už viackrát som pripomenul, že cieľom smernice je zníženie emisií oxidu siričitého. Keďže, ako stanovuje odôvodnenie č. 8, „síra… je už niekoľko desaťročí považovaná za hlavný zdroj (týchto emisií), ktoré sú jednou z príčin ‚kyslých dažďov‘“, zdá sa mi byť jasným, že jedna reštriktívna podmienka pre výnimku z obmedzovania obsahu síry v ťažkých vykurovacích olejoch môže byť sama o sebe považovaná za spôsobilú sledovať stanovený cieľ.

92. V otázke nevyhnutnosti reštriktívneho znenia podmienky stanovenej Radou si myslím, že jej zhodnotenie je dobre vyjadrené v odôvodneniach smernice, predovšetkým v odôvodnení č. 10, ktoré sa neobjavilo v návrhu smernice a, ako sa zdá, ktoré práve naráža na zásadu proporcionality.

93. V tomto odôvodnení je totiž uvedené, že „štúdie ukázali, že výhody znižovania emisií síry [oxidu siričitého – neoficiálny preklad] prostredníctvom obmedzenia obsahu síry v palivách budú podstatne väčšie, než odhadované náklady vznikajúce priemyslu v tejto smernici, a keďže existuje veľmi dobre vybudovaná technológia na znižovanie úrovne síry v kvapalných palivách“. Odôvodnenie č. 15 k tomu dodáva, že je vhodné stanoviť pre členské štáty výnimky z medzných hodnôt určených pre obsah síry „keď to umožňujú environmentálne podmienky“, to znamená, ako spresnil článok 3 ods. 2, keď sa okrem iného nezistí žiaden príspevok k prekročeniu kritickej záťaže v ktoromkoľvek členskom štáte.

94. Ako teda poznamenáva Komisia, pri stanovení medznej hodnoty obsahu síry v ťažkých vykurovacích olejoch Rada zohľadnila požiadavky späté so zásadou proporcionality, určiac podmienky pre výnimku termínmi naozaj značne reštriktívnymi, viackrát uvedenými. A to evidentne aj pri zohľadnení skutočnosti, že politika Spoločenstva v oblasti životného prostredia je založená na zásade predchádzania škodám (článok 174 ES) a že teda tiež „keď existujú pochybnosti o existencii alebo dosahu rizík na ľudské zdravie, inštitúcie môžu prijať ochranné opatrenia bez toho, aby bolo potrebné počkať na podrobné preukázanie skutočného stavu a závažnosti týchto rizík“.( )

95. Samozrejme, ako bolo poznamenané samotnou Komisiou pri inej príležitosti( ), aj opatrenia založené na zásade predchádzania škodám nemôžu nezohľadňovať požiadavky späté so zásadou proporcionality, ale jej posúdenie bude uskutočnené vzhľadom na úroveň ochrany zvolenej normotvorcom, a ako sa ukázalo, tento zvolil v predmetnej veci dosť vysokú úroveň ochrany.

96. Na druhej strane, práve Súdny dvor zdôraznil, že pre širokú diskrečnú právomoc, ktorú Rada využíva pri uskutočňovaní cieľov politiky Spoločenstva v oblasti životného prostredia, „sa súdna kontrola musí nevyhnutne obmedziť na zistenie, či [táto]… sa dopustila zjavného omylu pri hodnotení“.( )

97. Nezdá sa mi však, že takýto omyl pri hodnotení bol v predmetnej veci preukázaný. Ak aj odmietnutie výnimky spôsobuje Grécku väčšie náklady, treba si uvedomiť, že účel zabrániť zvýšeniu prekročenia záťaží v ostatných členských štátoch, ktoré ich už majú vysoké, môže legitímne odôvodniť dané reštriktívne opatrenie a jeho následky.( )

98. Na základe týchto úvah sa domnievam, že smernica neporušuje zásadu proporcionality, a preto námietka neplatnosti musí byť odmietnutá.

V – O trovách

99. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Helénsku republiku na náhradu trov konania a tá nemala úspech vo svojich dôvodoch, tento členský štát je povinný znášať vlastné trovy konania a je povinný nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Komisii. Podľa článku 69 ods. 4 toho istého rokovacieho poriadku členské štáty a inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastník, znášajú vlastné trovy konania. Rada ako vedľajší účastník konania preto znáša vlastné trovy.

VI – Návrh

Vo svetle predložených úvah navrhujem, aby Súdny dvor vyhlásil, že:

1. Žaloba sa zamieta.

2. Helénska republika je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Komisii.

3. Rada znáša vlastné trovy konania.