NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 16. decembra 2010 ( )

Spojené veci C‑165/09, C‑166/09 a C‑167/09

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Greenpeace Nederland,

B. Meijer,

E. Zwaag

a F. Pals

proti

College van Gedeputeerde Staten van Groningen,





Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie,

Stichting Greenpeace Nederland

a Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne

proti

Gedeputeerde Staten van Zuid‑Holland

a

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie,

Stichting Greenpeace Nederland

a Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne

proti

Gedeputeerde Staten van Zuid‑Holland

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Raad van State (Holandsko)]

„Smernica 2001/81/ES – Znečistenie ovzdušia – Národné emisné stropy pre určité látky znečisťujúce ovzdušie – Stanovenie opatrení členskými štátmi – Smernica 2008/1/ES – Integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania – Environmentálne povolenie – Elektráreň“

I – Úvod

1. Európska únia si v oblasti ochrany kvality ovzdušia stanovila ambiciózne ciele, ktoré stavajú pred členské štáty významné výzvy. To už ukázal spor týkajúci sa kvality okolitého ovzdušia( ) a potvrdzuje to aj tento spor týkajúci sa národných emisných stropov určitých látok znečisťujúcich ovzdušie.

2. Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2001/81/ES z 23. októbra 2001 o národných emisných stropoch pre určité látky znečisťujúce ovzdušie (Ú. v. ES L 309, s. 22; Mim. vyd. 15/006, s. 320)( ) stanovuje pre všetky členské štáty celkové množstvá určitých látok znečisťujúcich ovzdušie, ktoré možno každý rok vypustiť. Holandsko najskôr informovalo Komisiu, že s najväčšou pravdepodobnosťou nebude schopné splniť svoje záväzky, pokiaľ ide o oxid siričitý a oxidy dusíka.( ) Súdnemu dvoru sa teraz kladie otázka, či tento členský štát napriek tomu môže povoliť stavby, ktoré budú vypúšťať dodatočné množstvá týchto látok.

3. Spory vo veci samej sa týkajú povoľovania rozličných stavieb elektrární. Právny rámec uvedených sporov predstavujú ustanovenia smernice o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia( ) (ďalej len „smernica IPKZ“) upravujúce povoľovanie priemyselných podnikov.

II – Právny rámec

A – Smernica IPKZ

4. Ustanovenia smernice IPKZ sú uvedené nižšie v úplnom znení smernice 2008/1, pretože tá od 18. februára 2008 nahradila smernicu 96/61, ale bez toho, aby došlo k zmene jej obsahu.

5. Spomedzi definícií článku 2 smernice IPKZ sú v tejto veci osobitne dôležité tie, ktoré sú uvedené v bodoch 2, 7 a 15:

„Na účely tejto smernice:

…

2. ‚znečisťovanie životného prostredia‘ znamená priame alebo nepriame zavedenie látok, vibrácií, tepla alebo hluku ako výsledku ľudskej činnosti do ovzdušia, vody alebo pôdy, ktoré môže byť škodlivé ľudskému zdraviu alebo kvalite životného prostredia alebo ktoré môže spôsobiť poškodenie hmotného majetku alebo znehodnotiť alebo zasahovať do priaznivého stavu alebo iného legitímneho využívania životného prostredia;

…

7. ‚norma kvality životného prostredia‘ znamená súbor v právnych predpisoch Spoločenstva stanovených požiadaviek, ktoré musia byť splnené v danom čase a v danom životnom prostredí alebo v jeho určitej časti;

…

15. ‚dotknutá verejnosť‘ znamená: verejnosť, ktorá je dotknutá alebo pravdepodobne dotknutá, alebo má záujem na postupoch environmentálneho rozhodovania alebo na aktualizácii povolení alebo podmienok na ich vydanie; [verejnosť, ktorá je dotknutá alebo pravdepodobne dotknutá rozhodnutím týkajúcim sa vydania alebo obnovenia povolenia alebo podmienok, ktoré sa naň viažu, alebo má v tejto súvislosti záujem – neoficiálny preklad]; na účely tejto definície má sa za to, že mimovládne organizácie podporujúce ochranu životného prostredia a spĺňajúce požiadavky vnútroštátneho práva, majú záujem.“

6. Článok 3 smernice IPKZ definuje základné povinnosti, ktoré musí zariadenie spĺňať:

„1. Členské štáty prijmú potrebné opatrenia na to, aby príslušné orgány zabezpečili, že prevádzky [zariadenia – neoficiálny preklad] budú prevádzkované tak, aby:

a) sa prijali všetky vhodné preventívne opatrenia proti znečisťovaniu, najmä použitím najlepších dostupných techník [technológií – neoficiálny preklad];

b) sa nespôsobilo žiadne významné znečisťovanie;

…“

7. Na základe článku 4 smernice IPKZ všetky zariadenia vyžadujú v zmysle smernice povolenie.

8. Udelenie povolenia zariadeniu je upravené v článku 8 prvom odseku smernice IPKZ:

„Bez toho, že by boli dotknuté iné požiadavky ustanovené vo vnútroštátnych právnych predpisoch alebo v právnych predpisoch Spoločenstva, príslušný orgán vydá povolenie obsahujúce podmienky, ktoré garantujú, že prevádzka [zariadenie – neoficiálny preklad] bude spĺňať požiadavky tejto smernice.“

9. Článok 9 smernice IPKZ stanovuje podmienky, ktoré musí spĺňať povolenie:

„1. Členské štáty zabezpečia, aby povolenie obsahovalo všetky opatrenia potrebné na splnenie požiadaviek ustanovených v článku 3 a 10 na vydanie povolenia s cieľom dosiahnuť vysoký stupeň ochrany životného prostredia ako celku prostredníctvom ochrany ovzdušia, vody a pôdy.

…

3. Povolenie musí obsahovať limitné hodnoty emisií pre znečisťujúce látky, najmä pre látky uvedené v prílohe III, ktoré môžu byť z uvoľňované z príslušnej prevádzky [byť vypúšťané z príslušného zariadenia – neoficiálny preklad] vo významných množstvách, zohľadňujúc ich druh a potenciál preniesť znečistenie z jednej zložky životného prostredia do druhej (ovzdušia, vody alebo pôdy). Ak je to potrebné, povolenie musí obsahovať príslušné podmienky zabezpečujúce ochranu pôdy a podzemnej vody a opatrenia týkajúce sa nakladania s odpadmi produkovanými v prevádzkach [v zariadeniach – neoficiálny preklad]. Ak je to vhodné, limitné hodnoty sa doplnia alebo nahradia ekvivalentnými ukazovateľmi alebo ekvivalentnými technickými opatreniami.

…

4. Bez toho, aby bol dotknutý článok 10, limitné hodnoty emisií a ekvivalentné ukazovatele a ekvivalentné technické opatrenia uvedené v odseku 3 musia vychádzať z najlepších dostupných techník [technológií – neoficiálny preklad] bez určenia použitia konkrétneho spôsobu alebo techniky [technológie – neoficiálny preklad], berúc do úvahy technické charakteristiky príslušnej prevádzky, jej [príslušného zariadenia, jeho – neoficiálny preklad] geografické umiestnenie a miestne environmentálne podmienky. V každom prípade musia podmienky v povolení obsahovať opatrenia na minimalizáciu diaľkového alebo cezhraničného znečisťovania a zabezpečiť vysoký stupeň ochrany životného prostredia ako celku.

…

7. Povolenie môže obsahovať aj iné špecifické podmienky na účely tejto smernice v miere, ktorú členský štát alebo príslušné orgány považujú za vhodnú.

…“

10. Článok 10 smernice IPKZ upravuje vzťahy medzi najlepšími dostupnými technológiami a normami kvality životného prostredia na účely povoľovania zariadení:

„Ak norma kvality životného prostredia vyžaduje prísnejšie podmienky, ako sú tie, ktoré sa dajú dosiahnuť pomocou použitia najlepších dostupných techník [technológií – neoficiálny preklad], musia byť v povolení stanovené dodatočné podmienky bez toho, aby boli dotknuté iné opatrenia, ktoré sa môžu vykonať s cieľom dosiahnuť súlad s normou kvality životného prostredia.“

11. Článok 16 smernice IPKZ sa týka záruk práv. Budem citovať konkrétne jej odseky 1 a 3:

„1. Členské štáty zaistia, aby v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym systémom dotknutá verejnosť mala prístup k opravným prostriedkom pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, skutku alebo nečinnosti, ktoré sú predmetom ustanovení tejto smernice o účasti verejnosti, ak:

a) má dostatočný záujem alebo

b) pretrváva porušovanie práva v prípadoch, kde to právne predpisy členského štátu upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku.

…

3. O tom, čo predstavuje dostatočný záujem [na konaní – neoficiálny preklad] a porušovanie práva, rozhodnú členské štáty v súlade s cieľom poskytnúť dotknutej verejnosti široký prístup k spravodlivosti. Na tento účel sa záujem akejkoľvek mimovládnej organizácie podporujúcej ochranu životného prostredia a spĺňajúcej požiadavky vnútroštátneho práva považuje za dostatočný na účely odseku 1 písm. a).

Tieto organizácie sa považujú za také, že ich práva môžu byť poškodené na účely odseku 1 písm. b).“

12. Práve na účely prebratia článku 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru( ) bolo toto ustanovenie začlenené do smernice IPKZ( ).

B – Smernica 2001/81

13. Na základe článku 4 smernice 2001/81 musia byť najneskôr do roku 2010 znížené národné emisné stropy, ktoré už potom nesmú byť prekračované:

„1. Najneskôr do roku 2010 obmedzia členské štáty svoje ročné národné emisie znečisťujúcich látok oxidu siričitého (SO 2 ), oxidov dusíka (NO x ), prchavých organických zlúčenín (POZ) a amoniaku (NH 3 ) na množstvá neprevyšujúce emisné stropy uvedené v prílohe I, berúc do úvahy všetky úpravy uvedené v opatreniach spoločenstva prijatých na základe správ uvedených v článku 9.

2. Členské štáty zabezpečia, aby po roku 2010 už nedochádzalo k prekročeniam emisných stropov uvedených v prílohe I.“

14. Príloha I smernice 2001/81 stanovuje konkrétne pre Holandsko stropy 50 kiloton – 50 000 ton – oxidu siričitého a 260 kiloton – 260 000 ton – oxidov dusíka.

15. Na základe článku 6 smernice 2001/81 musia členské štáty najneskôr do 1. októbra 2002 vypracovať programy postupného znižovania národných emisií za účelom dosiahnutia súladu so stropmi najneskôr v roku 2010. Článok 7 ich zaväzuje vypracovať každoročné emisné inventúry a projekcie emisií na rok 2010. Tieto informácie oznámia Komisii, ktorá ich zverejní v spolupráci s Európskou agentúrou životného prostredia.

16. K obsahu týchto programov odôvodnenia č. 11 a 12 smernice 2001/81 uvádzajú:

„(11) Súbor národných stropov pre emisie oxidu siričitého, oxidov dusíka, prchavých organických zlúčenín a amoniaku každého členského štátu je nákladovo efektívnym spôsobom na dosiahnutie predbežných environmentálnych cieľov. Tieto emisné stropy umožnia spoločenstvu a členským štátom flexibilitu pri rozhodovaní o tom, ako ich dodržať.

(12) Členské štáty by mali byť zodpovedné za vykonávacie opatrenia na dodržiavanie národných emisných stropov. Bude nevyhnutné hodnotiť pokrok pri dosahovaní emisných stropov. Preto je potrebné vypracovať a oznámiť Komisii národné programy znižovania emisií, ktoré by mali obsahovať informácie o opatreniach prijatých alebo plánovaných na dodržanie emisných stropov.“

17. Väzba medzi smernicou IPKZ a smernicou 2001/81 sa spomína v odôvodnení č. 19:

„Ustanovenia tejto smernice by sa mali uplatňovať bez toho, aby bol [boli – neoficiálny preklad] dotknuté právne predpisy spoločenstva upravujúce emisie týchto znečisťujúcich látok z konkrétnych zdrojov a na ustanovenia [a ustanovenia – neoficiálny preklad] smernice [96/61] vo vzťahu k hodnotám emisných limitov a používaní [používaniu – neoficiálny preklad] najlepších dostupných techník [technológií – neoficiálny preklad].“

18. Podľa článku 15 ods. 1 mala byť smernica 2001/81 prebratá najneskôr 27. novembra 2002.

19. Rovnako ako smernica 2001/81, aj Göteborský protokol z roku 1979 o znížení kyslosti, eutrofizácie a úrovni prízemného ozónu Dohovoru o diaľkovom znečisťovaní ovzdušia prechádzajúcom hranicami štátu( ) stanovuje emisné stropy na rok 2010, ale pravidlá smernice sú neraz o čosi prísnejšie.

C – Smernica 2001/80

20. Kvôli úplnosti treba spomenúť smernicu 2001/80/ES Európskeho parlamentu a Rady z 23. októbra 2001 o obmedzení emisií určitých znečisťujúcich látok do ovzdušia z veľkých spaľovacích zariadení( ). Táto smernica stanovuje emisné stropy pre určité zariadenia, rovnako na základe Göteborského protokolu.

D – Holandské právo

1. Prebratie smernice IPKZ

21. Smernica IPKZ bola prebratá do holandského práva novelizáciou určitých ustanovení Wet Milieubeheer (zákon o ochrane životného prostredia, ďalej len „holandský zákon o životnom prostredí“).

22. § 8.1 ods. 1 v úvodnej časti a písm. b) holandského zákona o životnom prostredí podmieňuje akúkoľvek zmenu zariadenia v zmysle smernice alebo akúkoľvek zmenu jeho fungovania povolením. Na základe § 8.10 ods. 1 holandského zákona o životnom prostredí môže byť povolenie odmietnuté len v záujme ochrany životného prostredia. Podľa § 8.10 ods. 2 v úvodnej časti a písm. a) holandského zákona o životnom prostredí musí byť povolenie v každom prípade odmietnuté, ak sa prostredníctvom jeho udelenia nemôže dosiahnuť, aby v zariadení boli použité najlepšie dostupné technológie, ktoré pre zariadenie prichádzajú do úvahy.

23. Podľa § 8.11 ods. 2 holandského zákona o životnom prostredí môže byť povolenie v záujme ochrany životného prostredia vydané s obmedzeniami. Na základe § 8.12b v úvodnej časti a písm. e) holandského zákona o životnom prostredí sa povolenie v každom prípade spojí s podmienkami, ktoré pre sporné zariadenie prichádzajú do úvahy a ktoré majú slúžiť na zabránenie alebo čo možno najrozsiahlejšie obmedzenie rozsiahleho a cezhraničného znečistenia životného prostredia vyvolaného zariadením.

2. Prebratie smernice 2001/81

24. Podľa informácií holandskej vlády tento členský štát prijal na dosiahnutie dodržiavania emisných stropov rozličné opatrenia. Pre oxidy dusíka zaviedol systém trhu emisných povoleniek.( ) Strop emisií pre oxid siričitý bol rozdelený medzi viacero priemyselných odvetví. Žiadne odvetvie nesmie prekročiť emisný strop, ktorý mu je pridelený.

III – Spory vo veci samej a prejudiciálne otázky

25. Spory vo veci samej vychádzajú z troch opravných prostriedkov podaných proti trom projektom elektrární. Elektráreň v Eemshavene (vec C‑165/09), povolená 11. decembra 2007, znamená vypúšťanie 1 454 ton oxidu siričitého ročne, elektráreň Missouriweg v Rotterdame (vec C‑166/09), povolená 11. marca 2008, by mala vypúšťať 580 ton oxidu siričitého a 730 ton oxidu dusíka a podľa povolenia z 26. októbra 2007 sa pre rekonštruovanú elektráreň Coloradoweg v Rotterdame (vec C‑167/09) predpokladá 923 ton oxidu siričitého a 1 535 ton oxidov dusíka. Tieto elektrárne teda spolu vypúšťajú okolo 6 % celkového množstva oxidu siričitého povoleného v Holandsku a takmer 1 % stropu oxidov dusíka.

26. Návrh na začatie prejudiciálneho konania cituje informácie štátnych orgánov a Komisie, podľa ktorých nebude Holandsko v roku 2010 a v nasledujúcich rokoch dodržiavať stropy pre oxid siričitý a oxidy dusíka. Holandsko však uvádza, že podľa posledných predpovedí budú stropy dodržané.

27. Raad van State preto položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1. Znamená povinnosť výkladu v súlade so smernicou, že povinnosti [smernice 96/61] (v súčasnosti [smernica IPKZ]), prebraté do Wet Milieubeheer, môžu a musia byť vykladané v tom zmysle, že pri rozhodovaní o žiadosti o udelenie environmentálneho povolenia musí byť v plnom rozsahu zohľadnený národný emisný strop pre SO 2 a NO X [smernice 2001/81], najmä pokiaľ ide o povinnosti vyplývajúce z článku 9 ods. 4 [smernice IPKZ]?

2. a) Platí povinnosť členského štátu zdržať sa prijímania takých opatrení, ktoré by mohli vážne ohroziť dosiahnutie výsledku stanoveného smernicou aj v období od 27. novembra 2002 do 31. decembra 2010 uvedeného v článku 4 ods. 1 smernice 2001/81?

b) Platia od 27. novembra 2002 do 31. decembra 2010 pre dotknuté členské štáty popri alebo namiesto vyššie uvedenej povinnosti zdržania sa aj povinnosti aktívne konať v prípade, že po uplynutí tohto obdobia hrozí prekročenie národných emisných stropov pre SO2 alebo NOX alebo že dôjde k takému prekročeniu?

c) Je pre otázky 2a a 2b relevantné, že zo žiadosti o udelenie environmentálneho povolenia pre zariadenie, ktoré prispeje k prekročeniu alebo hroziacemu prekročeniu národných emisných stropov pre SO2 alebo NOX podľa smernice 2001/81, vyplýva, že zariadenie bude uvedené do prevádzky najskôr v roku 2011?

3. a) Vyplýva z povinností uvedených v otázke 2, že členský štát musí odmietnuť požadované environmentálne povolenie alebo ho spojiť s rozsiahlejšími podmienkami alebo obmedzeniami, pokiaľ nie je zaručené, že zariadenie, ktorého sa žiadosť o environmentálne povolenie týka, neprispeje k prekročeniu alebo hroziacemu prekročeniu národných emisných stropov pre SO 2 alebo NO X ? Je pre odpoveď na túto otázku relevantné, v akom rozsahu zariadenie prispeje k prekročeniu alebo hroziacemu prekročeniu?

b) Alebo zo smernice 2001/81 vyplýva, že členský štát aj pri prekročení alebo hroziacom prekročení národných emisných stropov pre SO 2 alebo NO X disponuje istou mierou voľnej úvahy, ktorá mu umožňuje dosiahnuť smernicou stanovený cieľ tým, že namiesto odmietnutia povolenia alebo jeho spojenia s rozsiahlejšími podmienkami alebo obmedzeniami prijme iné opatrenia, ako napríklad kompenzáciu iného druhu?

4. Môže sa jednotlivec v prípade, že pre členský štát platia povinnosti v zmysle otázok 2 a 3, domáhať pred vnútroštátnymi súdmi dodržiavania týchto povinností?

5. a) Môže sa jednotlivec priamo odvolávať na článok 4 smernice 2001/81?

b) Ak áno, môže sa jednotlivec odvolávať na tento článok od 27. novembra 2002, alebo až od 31. decembra 2010? Je pre odpoveď na túto otázku relevantné, že zo žiadosti o udelenie environmentálneho povolenia vyplýva, že sa zariadenie uvedie do prevádzky najskôr v roku 2011?

6. Môže jednotlivec, pokiaľ udelenie environmentálneho povolenia alebo iné opatrenia prispejú k prekročeniu alebo hroziacemu prekročeniu národných emisných stropov pre SO 2 alebo NO X podľa smernice 2001/81, z článku 4 tejto smernice odvodiť najmä:

a) všeobecný nárok na to, aby dotknutý členský štát stanovil balík opatrení, ktorým sa do roku 2010 obmedzia ročné národné emisie pre SO 2 a NO X na množstvo, ktoré nie je väčšie ako národné emisné stropy podľa smernice 2001/81, alebo, ak sa to nepodarí, balík opatrení, ktorým sa potom emisie čo najrýchlejšie obmedzia na tieto množstvá;

b) konkrétne nároky na to, aby dotknutý členský štát prijal špecifické opatrenia vo vzťahu ku konkrétnemu zariadeniu – napríklad formou odmietnutia povolenia alebo spojenia tohto povolenia s rozsiahlejšími podmienkami alebo obmedzeniami –, ktoré do roku 2010 prispejú k obmedzeniu ročných národných emisií SO 2 a NO X na množstvo, ktoré nie je väčšie ako národné emisné stropy podľa smernice 2001/81, alebo, ak sa to nepodarí, špecifické opatrenia, ktoré prispejú k čo najrýchlejšiemu obmedzeniu emisií na tieto množstvá?

c) Je pre odpoveď na otázky 6a a 6b relevantné, v akom rozsahu zariadenie prispeje k prekročeniu alebo hroziacemu prekročeniu?“

28. Otázky sú v podstate vo všetkých troch veciach rovnaké. Vo veci C‑165/09 však ide len o oxid siričitý. Vo veci C‑166/07 je citované iba úplné znenie smernice IPKZ – smernica 2008/1 –, zatiaľ čo dve ostatné veci odkazujú aj na bývalú smernicu 96/61.

29. Uznesením z 24. júna 2009 predseda Súdneho dvora spojil všetky tri veci na účely písomnej a ústnej časti konania, ako aj na účely vyhlásenia rozsudku.

30. Písomné pripomienky predložili Stichting Greenpeace Nederland (ďalej len „Greenpeace“), Gedeputeerde Staten van Groningen (ďalej len „Groningen“) a RWE Power AG, v súčasnosti RWE Eemshaven Holding BV (ďalej len „RWE“), Electrabel Nederland N. V. (ďalej len „Electrabel“), Gedeputeerde Staten van Zuid‑Holland (ďalej len „Zuid‑Holland“) a E.ON Benelux N. V. (ďalej len „E.ON“), rovnako ako Rakúska republika, Dánske kráľovstvo, Talianska republika, Holandské kráľovstvo a Európska komisia. Títo účastníci, s výnimkou Groningen, Zuid‑Holland a Rakúska, sa zúčastnili na pojednávaní 14. októbra 2010. Okrem toho Stichting Natuur en Milieu a Francúzska republika sa zúčastnili na ústnej časti konania.

IV – Právna analýza

31. Smernica 2001/81 stanovuje vnútroštátne stropy pre emisie štyroch znečisťujúcich látok, spomedzi nich aj oxidov dusíka a oxidu siričitého, ktoré členské štáty od roku 2011 už nesmú prekročiť. Smernica 2001/81 však neuvádza, ako majú členské štáty k tomuto výsledku dospieť.

32. V tejto veci sa spor týka povolenia troch rozličných projektov elektrární. Tie by prispeli najmä k emisiám oxidov dusíka a oxidu siričitého, ale v zásade by nebránili dodržiavaniu emisných stropov v prípade, ak by Holandsko znížilo svoje emisie inde.

33. Podľa informácií vnútroštátneho súdu, rovnako ako podľa správ Európskej agentúry životného prostredia( ) je však pochybné, že by Holandsko s opatreniami, ktoré sa v súčasnosti predpokladajú, dospelo k dodržiavaniu týchto stropov, pokiaľ ide o oxidy dusíka a oxid siričitý. Práve preto smeruje návrh na začatie prejudiciálneho konania k zisteniu toho, či smernica 2001/81 v tejto situácii bráni – napriek slobode voľby prostriedkov na dosiahnutie cieľov smernice – povoleniu sporných projektov.

34. Na tieto účely preskúmam, či smernica IPKZ vyžaduje zohľadnenie rizika prekročenia stropov smernice 2001/81 (bod B), či je riziko prekročenia prekážkou takého projektu (bod C) a či sa v tomto ohľade môžu jednotlivci dovolávať smernice 2001/81 (bod D). Najskôr sa však zmienim o námietkach k prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania (bod A), ktoré predniesli niektorí účastníci.

A – O prípustnosti

35. RWE, Electrabel a E.ON namietajú neprípustnosť otázok prednesených Súdnemu dvoru. Prejudiciálne otázky údajne nemajú byť na vyriešenie sporu vo veci samej relevantné.

36. Podľa týchto účastníkov prijal vnútroštátny súd svoje uznesenie na chybnom základe, keď v rozpore s najnovšími informáciami, ktoré ho popierajú, vychádzal z predpokladu predpovedateľného prekročenia vnútroštátnych stropov emisií upravených v smernici 2001/81 pre oxid siričitý a oxidy dusíka k 31. decembru 2010 a potom až do roku 2015. Okrem toho žalobcovia vo veci samej nevysvetlili, do akej miery by smernica 2001/81 mohla odôvodniť zamietnutie vydania povolení na základe smernice IPKZ.

37. Pre otázky týkajúce sa práva Únie však platí prezumpcia relevantnosti.( ) Vzhľadom na funkciu prejudiciálneho konania tak nemožno podrobovať argumentáciu vnútroštátneho súdu o relevantnosti prejudiciálnych otázok nadmerne prísnym požiadavkám.

38. Súdnemu dvoru teda iba vo výnimočných prípadoch prináleží preskúmavať podmienky, za akých je mu vec predložená vnútroštátnym súdom, s cieľom overenia vlastnej právomoci.( ) Z ustálenej judikatúry vyplýva, že Súdny dvor môže odmietnuť rozhodovať o prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom, iba pokiaľ je zjavné, že výklad predpisu Spoločenstva, o ktorý žiada vnútroštátny súd, nemá nijaký vzťah k existencii alebo predmetu sporu vo veci samej, alebo pokiaľ ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nedisponuje údajmi o skutkovom a právnom stave potrebnými na zodpovedanie položených otázok.( ) S výnimkou takýchto predpokladov je Súdny dvor v zásade povinný rozhodnúť o prejudiciálnych otázkach týkajúcich sa výkladu predpisov práva Spoločenstva.( )

39. Raad van State vysvetlil, že podľa jeho názoru existuje riziko prekročenia hodnôt emisií upravených smernicou 2001/81, a oznámil, že má v úmysle prostredníctvom týchto otázok určiť, či toto prekročenie musí byť zohľadnené v rámci sporného povoľovacieho konania podľa smernice IPKZ. Aj keby mohlo byť prekročenie zhodnotené aj inak a hoci teraz holandská vláda predpokladá, že emisné stropy budú dodržané, nestačí to na popretie relevantnosti prejudiciálnych otázok na účely vyriešenia sporu. Posúdenie skutkových a právnych okolností sporu totiž spočíva najmä na vnútroštátnom súde.( ) Nemožno teda dospieť k záveru o neexistencii vzťahu k sporu v zmysle judikatúry.

40. Navyše, pokiaľ ide o možnosť zamietnuť povolenie podľa smernice IPKZ na základe smernice 2001/81, dospieť k záveru o neprípustnosti prejudiciálnej otázky by sa rovnalo prejudikovaniu odpovede na prejudiciálnu otázku. Záleží na posúdení vnútroštátneho súdu, a nie na posúdení účastníkov sporu vo veci samej. Podrobná argumentácia žalobcov o väzbách medzi oboma smernicami teda nie je nevyhnutná, na rozdiel od toho, čo tvrdí Electrabel.

41. Rovnako E.ON sa nesprávne odvoláva na doktrínu „acte clair“. Podľa judikatúry v danej záležitosti je vnútroštátny súd rozhodujúci o veci na poslednom stupni a priori oslobodený od povinnosti predložiť vec Súdnemu dvoru iba vtedy, keď už existuje ustálená judikatúra Súdneho dvora alebo keď je správne uplatnenie práva Únie také zjavné, že neponecháva priestor na akúkoľvek rozumnú pochybnosť o spôsobe vyriešenia položenej otázky.( )

42. Vnútroštátny súd však v podobnom prípade zostáva oprávnený predložiť vec Súdnemu dvoru.( ) V prípade pretrvávajúcich pochybností nemožno vnútroštátnym súdom zabrániť, aby na ich rozptýlenie predložili vec na rozhodnutie Súdnemu dvoru. Tieto objasnenia vždy prispievajú k jednotnému uplatňovaniu práva v Únii. Možno ich odmietnuť iba vtedy, keď aj vnútroštátny súd zastáva názor, že odpoveď na možnú prejudiciálnu otázku je zjavná.

43. Navyše sme podľa mňa ďaleko od toho, aby sme mohli pripustiť, že odpoveď na prejudiciálne otázky predložené Súdnemu dvoru zo strany Raad van State je a priori zjavná.

44. Napokon prípustnosť prejudiciálnych otázok nie je ovplyvnená kontrolnou právomocou priznanou Komisii smernicou 2001/81( ), právomocou vymedzenou najmä v článku 10 ods. 5 písm. c) smernice, ale spočívajúcou v zásade na článku 17 ods. 1 EÚ. Táto kontrolná právomoc neoslobodzuje členské štáty od povinnosti, aby samy dbali na správne prebratie smernice 2001/81 a zaistili správny výklad smernice alebo priamy účinok smernice. Prejudiciálne konanie musí byť teda aj v tomto rámci prípustné.

45. Návrh na začatie prejudiciálneho konania je preto prípustný.

B – O prvej otázke: rozsah povinnosti výkladu vnútroštátnej právnej úpravy v súlade so smernicami, pokiaľ ide o vzťah medzi smernicou IPKZ a smernicou 2001/81

46. Svojou prvou prejudiciálnou otázkou si vnútroštátny súd želá vedieť, či povinnosť vykladať vnútroštátne právo v súlade so smernicami vedie k povinnosti zohľadniť v rámci povolenia na základe holandského zákona o životnom prostredí, ktorý preberá smernicu IPKZ národné emisné stropy upravené v smernici 2001/81.

1. O výklade v súlade so smernicou

47. Povinnosť členských štátov vyplývajúca zo smernice dosiahnuť ňou predpokladaný výsledok, rovnako ako aj ich povinnosť na základe článku 4 ods. 3 ZEÚ prijať všetky opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy na zabezpečenie plnenia tejto povinnosti platí pre všetky orgány členských štátov.( )

48. Povinnosť výkladu v súlade so smernicou tiež tvorí jej súčasť. Vnútroštátny súd vyzvaný vykladať vnútroštátne právo je povinný tak konať, pokiaľ možno vo svetle textu a účelu smernice, aby ňou dosiahol sledovaný cieľ, a tak dodržal článok 288 ods. 3 ZFEÚ.( ) Keďže všetky orgány členského štátu sú viazané povinnosťou výkladu v súlade so smernicou, táto povinnosť takisto viaže vnútroštátny orgán, ktorý je vyzvaný rozhodnúť o vydaní povolenia na základe smernice IPKZ.( )

49. V danom prípade ide o dve smernice v oblasti práva životného prostredia Únie, ktorých účinné vykonávanie treba zaistiť. Holandský zákon o životnom prostredí, ktorý upravuje sporné povoľovacie konanie, preberá smernicu IPKZ, a nie smernicu 2001/81. Táto posledná uvedená smernica bola prebratá inými aktmi vnútroštátneho práva. To však nie je prekážkou výkladu holandského zákona o životnom prostredí, ktorý má tiež byť v súlade so smernicou 2001/81, keďže výklad, ktorý je v súlade so smernicou, vyžaduje, aby vnútroštátny súd vzal do úvahy vnútroštátne právo ako celok a posúdil, do akej miery ho možno použiť spôsobom, ktorý nevedie k výsledku odporujúcemu predmetnej smernici.( )

50. Treba teda určiť, aké sú vzájomné vzťahy medzi oboma smernicami, najmä v akom rozsahu je povoľovacie konanie na základe smernice IPKZ ovplyvnené aj pravidlami smernice 2001/81.

2. O odkazoch objavujúcich sa v smernici IPKZ

51. Predovšetkým je potrebné určiť, či tieto dve smernice obsahujú ustanovenia výslovne vymedzujúce ich vzájomné vzťahy. V tomto ohľade treba zistiť, či národné emisné stropy smernice 2001/81 sú normami kvality životného prostredia v zmysle článku 10 smernice IPKZ.

52. Znečisťujúce látky uvedené v sporoch vo veci samej, oxid siričitý a oxidy dusíka, sa objavujú v oboch smerniciach. Príloha I smernice 2001/81 upravuje národné stropy pre oxid siričitý a oxidy dusíka. V prílohe III smernice IPKZ sa tieto zlúčeniny objavujú medzi znečisťujúcimi látkami, pre ktoré musí povolenie obsahovať hraničné hodnoty emisií v súlade s článkom 9 ods. 3.

53. Podľa článku 19 ods. 2 smernice IPKZ je potrebné v tomto ohľade zohľadniť prinajmenšom osobitné limitné hodnoty pre určité typy zariadení, v danom prípade limitné hodnoty smernice 2001/80 vzťahujúce sa na obmedzenie emisií určitých znečisťujúcich látok v ovzduší pochádzajúcich z veľkých spaľovacích zariadení.

54. Prísnejšie požiadavky môžu vyplývať najmä z povinnosti použiť najlepšie dostupné technológie stanovenej v článku 3 ods. 1 písm. a) smernice IPKZ. Stichting Natuur, samozrejme, v tomto ohľade uvádza, že dodatočné zníženia emisií sú v súčasnosti možné, ale v tomto prejudiciálnom konaní o to nejde. Otázky sa v skutočnosti týkajú možného prekročenia národných emisných stropov.

55. Povinnosť využiť najlepšie dostupné technológie platí sama osebe na základe článku 9 ods. 4 prvej vety smernice IPKZ, bez toho, aby tým bol dotknutý článok 10. Ten stanovuje, že v povolení musia byť stanovené dodatočné podmienky, ak použitie najlepších dostupných technológií nezodpovedá norme kvality životného prostredia. Národné emisné stropy upravené článkom 2001/81 by teda mali byť povinne zohľadnené v rámci povoľovacieho konania, ak predstavujú také normy kvality životného prostredia.

56. Definícia normy kvality životného prostredia v článku 2 ods. 7 smernice IPKZ nie je v tomto ohľade jasná. Toto ustanovenie napríklad v nemeckej a talianskej verzii definuje normu kvality životného prostredia ako súbor požiadaviek, ktoré musia byť splnené v danom okamihu „v“ danom životnom prostredí alebo v jeho osobitnej časti tak, ako sú vymedzené v právnej úprave Únie. Takto formulované jazykové verzie by teda bolo možné chápať v tom zmysle, že sa týkajú emisných stropov ako požiadaviek, ktoré musia byť splnené v danom životnom prostredí.

57. Iné jazykové verzie však svedčia proti tomuto záveru, napríklad francúzska alebo anglická verzia, ktoré sa zmieňujú o požiadavkách, ktoré musia byť splnené daným životným prostredím („par“, „by“). Označujú teda určitý stav životného prostredia alebo určitých prvkov, ktorý sa skúma.( ) To znamená, že podľa týchto jazykových verzií je množstvo znečisťujúcich látok nachádzajúcich sa v životnom prostredí napríklad relevantných vo vzťahu k norme kvality, zatiaľ čo množstvá znečisťujúcich látok vypúšťaných do tohto životného prostredia neposkytujú žiadnu priamu informáciu o kvalite tohto životného prostredia.

58. Štruktúra článku 9 ods. 4 prvej vety a článku 10 smernice IPKZ takisto nevedie k jasnému záveru. V dôsledku týchto ustanovení prístup smernice IPKZ, pokrývajúci všetky zložky životného prostredia, neovplyvňuje prípadné normy kvality životného prostredia. Limitné hodnoty emisií pre zariadenia a normy kvality životného prostredia sú totiž vzájomne závislé: limitné hodnoty emisií sa musia opierať o normy kvality životného prostredia, prípadne musia byť v závislosti od nich upravené.( ) To vedie k myšlienke, že uvedené dva pojmy nie sú rovnaké.

59. To však nevyhnutne neznamená, že národné emisné stropy nie sú normami kvality životného prostredia. Treba pripustiť, že stropy odkazujú aj na emisie, možno ich však považovať nanajvýš za veľmi osobitú formu limitných hodnôt, konkrétne za limitné hodnoty pre hospodárstvo celého štátu. A zdá sa, že nie je vylúčené použitie limitných hodnôt emisií pre zariadenia ako prostriedok na dodržiavanie národných emisných stropov, ako to predpokladá článok 10 na dodržiavanie normy kvality životného prostredia.

60. Ak sa však vzdialime od dvojznačnej definície v smernici IPKZ, pojem normy kvality životného prostredia v obvyklom zmysle naznačuje, že ide o požiadavky kvality, ktoré odkazujú na samotné životné prostredie. Emisné stropy zasa predstavujú požiadavky, ktoré odkazujú na všetky bližšie nešpecifikované zdroje emisií. Z dôvodu kumulatívnych účinkov a ich vzájomného pôsobenia nemožno presne určiť ich dopad na samotnú kvalitu životného prostredia.

61. Takto chápané normy kvality životného prostredia nezodpovedajú presne hodnotám emisií, ale množstvám posudzovaných znečisťujúcich látok, ktoré sa nachádzajú v zložkách životného prostredia.( ) Normy kvality životného prostredia sa teda viažu na chránené zložky alebo na ich stav a nemajú vzťah k zdrojom emisií, zatiaľ čo hodnoty emisií sa týkajú správania a zdroja znečistenia.( )

62. Príklady noriem kvality životného prostredia sú dané predpismi o kvalite okolitého ovzdušia objavujúcimi sa v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2008/50/ES z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe( ), to znamená limitnými hodnotami pre znečisťujúce látky nachádzajúce sa v okolitom ovzduší. Treba pripustiť, že limitné hodnoty emisií a emisné stropy ovplyvňujú množstvo znečisťujúcich látok v okolitom ovzduší, a práve preto je potrebný článok 10 smernice IPKZ. Na kvalitu okolitého ovzdušia však môžu mať vplyv aj iné faktory.

63. Z tohto hľadiska sa treba pridať k stanovisku RWE, E.ON a Holandska, podľa ktorých národné emisné stropy upravené smernicou 2001/81 nepredstavujú normy kvality životného prostredia v zmysle článku 10 smernice IPKZ.

3. O logickej väzbe medzi smernicou IPKZ a smernicou 2001/81

64. Logická väzba medzi smernicou 2001/81 a smernicou IPKZ by napriek tomu mohla vyžadovať zohľadnenie národných emisných stropov v rámci povoľovania zariadení.

65. RWE, Electrabel a E.ON, Groningen a členské štáty, ktoré predniesli pripomienky v tejto veci, vychádzajú zo zásady, že obe smernice, napriek všeobecným cieľom práva životného prostredia, ktoré sú im spoločné, sú navzájom úplne nezávislé.

66. Toto tvrdenie zakladajú na rozdieloch medzi metódami regulácie upravenými v oboch smerniciach. Smernica 2001/81 vychádza z programového prístupu, keď definuje národné emisné stropy nezávisle od všetkých zdrojov emisií.( ) Stratégie umožňujúce ich dodržať spadajú na základe odôvodnenia č. 11 a 12 smernice do zodpovednosti členských štátov. Smernica IPKZ je naopak založená na zdrojoch emisií, ktoré predstavujú určité priemyselné zariadenia.( ) Na účely prevencie alebo čo najväčšieho možného zníženia emisií ukladá najmä povinnosť použitia najlepších dostupných technológií.( )

67. Tieto rozdiely v ich východiskách však samy osebe neumožňujú predpokladať, že tieto dve smernice by mali byť chápané ako vzájomne úplne nezávislé. Skutočnosť, že majú rovnaký cieľ, zníženie emisií, svedčí v prospech koordinovaného výkladu smerníc na účely dosiahnutia koherentného systému znižovania emisií.

68. Na základe článku 9 ods. 4 druhej vety smernice IPKZ musia totiž podmienky v povolení v každom prípade obsahovať opatrenia na minimalizáciu diaľkového alebo cezhraničného znečisťovania a zabezpečiť vysoký stupeň ochrany životného prostredia ako celku. Toto pravidlo sa pridáva, podľa znenia a štruktúry ustanovenia, k pravidlu uloženému v článku 9 ods. 4 prvej vete smernice IPKZ, podľa ktorého limitné hodnoty emisií musia nevyhnutne vychádzať z najlepších dostupných technológií.

69. Táto povinnosť, pridávajúca sa k použitiu najlepších dostupných technológií, je posilnená všeobecnými základnými povinnosťami uloženými prevádzkovateľovi článkom 3 ods. 1 písm. a) a b) smernice IPKZ. Ten stanovuje, že prevádzkovateľ má prijať všetky vhodné preventívne opatrenia proti znečisťovaniu a nemá spôsobiť žiadne významné znečistenie. A článok 2 bod 2 smernice IPKZ presne neobmedzuje definíciu pojmu znečisťovanie použitého v už citovaných ustanoveniach na emisie vyvolané zariadením, ale prijíma hľadisko celku, ktoré zahŕňa aj ďalšie súvisiace znečistenia ovplyvňujúce dotknuté zložky, ovzdušie, vodu a pôdu.

70. Na účely určenia toho, čo treba chápať pod minimalizáciou diaľkového alebo cezhraničného znečisťovania a vysokým stupňom ochrany životného prostredia ako celku v zmysle článku 9 ods. 4 druhej vety smernice IPKZ, možno poukázať na celok práva Únie v oblasti životného prostredia. Tento krok už predpokladal článok 19 ods. 2 smernice IPKZ, ktorý výslovne predpokladá využitie limitných hodnôt emisií stanovených smernicami vymenovanými v prílohe II a „v iných právnych predpisoch Spoločenstva“( ).

71. Je pravda, že smernica 2001/81 nie je osobitne uvedená v prílohe II smernice IPKZ, ako to správne poznamenal E.ON. Príloha II sa však zmieňuje o smernici, čo naznačuje, že smernica 2001/81 môže predstavovať iný právny predpis Únie v zmysle článku 19 ods. 2 smernice IPKZ. Smernica 2001/81 má totiž svoj pôvod, rovnako ako smernica 2001/80/ES o obmedzení emisií určitých znečisťujúcich látok do ovzdušia z veľkých spaľovacích zariadení, spomenutá v prílohe II, v Göteborskom protokole o znížení kyslosti, eutrofizácie a úrovni prízemného ozónu. To ukazuje, že limitné hodnoty, ktoré majú byť určené s využitím smernice IPKZ, sledujú aj ciele smernice 2001/81.

72. Na rozdiel od toho, čo tvrdí RWE, Electrabel a členské štáty, ktoré predniesli pripomienky, odôvodnenie č. 19 smernice 2001/81 nespôsobuje obmedzenie. Podľa uvedeného odôvodnenia sa táto smernica uplatňuje bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia smernice IPKZ vo vzťahu k limitným hodnotám emisií a k použitiu najlepších dostupných technológií. Zo znenia citovaného odôvodnenia je potrebné vyvodiť záver, že smernica 2001/81 neovplyvňuje povinnosti spočívajúce na členských štátoch na základe smernice IPKZ a najmä ich nezmenšuje. Žiaden členský štát sa teda nemôže zrieknuť používania najlepších dostupných technológií, ak dodržiava národné emisné stropy smernice 2001/81 bez týchto technológií.

73. Naopak, kritické zhodnotenie ustanovení smernice 2001/81 na účely povoľovania zariadení nie je vylúčené. Vo svojej podstate programová povaha povinností predpísaných smernicou 2001/81 nemôže umožniť určiť, či si treba splniť povinnosť zohľadniť ich v rámci rozhodnutia o povolení na základe smernice IPKZ, ale výlučne ako si treba splniť túto povinnosť.

74. V tejto súvislosti prináleží členským štátom vyvinúť stratégie na dodržanie národných emisných stropov – čo tiež z hľadiska definície pojmu zahŕňa voľbu zdrojov emisií, ktoré treba zohľadniť. Práve preto nie je v zásade možné vyvodiť zo smernice 2001/81 konkrétne číselné údaje o emisiách, ktoré môžu byť povolené pre také alebo onaké zariadenie. Je však ťažko predstaviteľné, aby opatrenia prijaté členskými štátmi na dodržiavanie emisných stropov neovplyvnili povoľovanie zariadení na základe smernice IPKZ, keďže tieto zariadenia predstavujú dôležitú súčasť znečisťujúcich emisií. Na účely vykonania takej stratégie môžu príslušné orgány najmä stanoviť dodatočné podmienky v zmysle článku 9 ods. 7 smernice IPKZ.

75. Preto Komisia zastávala názor, že prístup smernice 2001/81 dopĺňa prístup smernice IPKZ.( ) Podľa Komisie pomôžu prísne emisné normy stanovené v rámci vykonávania smernice IPKZ okrem iného pri dodržiavaní národných emisných stropov.( ) Komisia takisto zastáva názor, že prevencia alebo obmedzovanie emisií zariadení upravené smernicou IPKZ predstavujú dôležitý nástroj dodržiavania národných emisných stropov upravených smernicou 2001/81.

76. Národné emisné stropy musia byť v dôsledku toho zohľadnené v rámci vydávania povolenia na základe smernice IPKZ v rozsahu, v akom môže také povolenie zabrániť alebo prinajmenšom vážne ohroziť dodržiavanie zodpovedajúcich noriem. Bolo by v rozpore s vyššie vysvetlenou zásadou práva Únie, podľa ktorej výklad vnútroštátneho práva treba vykonať, pokiaľ možno, vo svetle textu a účelu smernice tak, aby sa ňou dosiahol sledovaný cieľ, vôbec nezohľadniť národné emisné stropy stanovené smernicou 2001/81 a hodnotenia, na ktorých spočívajú.

77. Na prvú otázku treba teda odpovedať tak, že z dôvodu povinnosti výkladu v súlade so smernicou musia byť ustanovenia vnútroštátneho práva preberajúce smernicu IPKZ, pokiaľ je to len možné, vykladané v tom zmysle, že rozhodnutie o žiadosti o udelenie environmentálneho povolenia musí zohľadniť národné emisné stropy upravené smernicou 2001/81.

C – O druhej a tretej otázke: povinnosti spočívajúce na členských štátoch počas obdobia oddeľujúceho uplynutie lehoty na prebratie a nadobudnutie účinnosti národných emisných stropov

78. Druhá a tretia prejudiciálna otázka – ďalej každá rozdelená na viacero otázok – sa týkajú rôznych aspektov všeobecnejšej otázky, konkrétne aké povinnosti prináležia členskému štátu počas obdobia od uplynutia lehoty na prebratie smernice 2001/81 (27. novembra 2002) až do nadobudnutia účinnosti národných emisných stropov (31. decembra 2010).

79. Východiskom povinností členských štátov zdržania sa, pred uplynutím lehoty na prebratie smerníc, musí byť judikatúra Súdneho dvora. Vzhľadom na rôzne prejudiciálne otázky preskúmam najskôr tieto povinnosti zdržania sa z hľadiska ich časového aspektu, a to predtým, ako sa budem zaoberať prípadnými povinnosťami konať. V nasledujúcej fáze je potrebné pýtať sa na význam tých istých povinností v rámci povoľovacieho konania. Záverom tohto preskúmania budeme môcť odpovedať na otázku významu dňa uvedenia zariadení podliehajúcich povoleniu do prevádzky.

1. O druhej otázke písm. a): povinnosti zdržania sa

80. Svojou druhou otázkou písm. a) si vnútroštátny súd želá zistiť, či povinnosť členského štátu zdržať sa prijímania takých predpisov, ktoré by mohli vážne ohroziť dosiahnutie výsledku stanoveného smernicou, platí aj v období od 27. novembra 2002 do 31. decembra 2010.

81. Povinnosti spočívajúce na členských štátoch počas takého prechodného obdobia možno vyvodiť z judikatúry týkajúcej sa lehoty na prebratie smerníc. Samozrejme, že členským štátom nemožno vytýkať, že neprebrali smernicu do svojho právneho poriadku pred uplynutím ňou stanovenej lehoty. Cieľom tejto lehoty je totiž poskytnúť členským štátom čas nevyhnutný na prijatie opatrení na prebratie smernice.( ) Zostáva však pravdou, že počas lehoty na prebratie smernice musia členské štáty prijať opatrenia nevyhnutné na zaistenie toho, aby bol výsledok predpísaný smernicou dosiahnutý pri jej uplynutí.( )

82. Z toho vyplýva, že členské štáty osobitne počas lehoty na prebratie nesmú prijať také ustanovenia, ktoré by mohli vážne ohroziť výsledok stanovený smernicou.( )

83. Podľa nemeckej verzie tejto judikatúry sa tento zákaz brániť cieľom smernice( ) vzťahuje iba na „pravidlá“ („Vorschriften“), to znamená na legislatívne texty. Talianska verzia je formulovaná analogicky („adottare disposizioni“). Zdá sa, že väčšina rozsudkov v tejto záležitosti tiež svedčí v tomto zmysle, pretože sa týka právnych predpisov.( )

84. Bolo by však prekvapujúce a neefektívne obmedzovať ochranu cieľov práva Únie pred vážnymi prekážkami počas lehôt na prebratie alebo prechodných lehôt výlučne na prijímanie ustanovení. Rozhodujúcim prvkom musí byť otázka, či je vážne ohrozený cieľ dotknutej smernice. Práve preto Súdny dvor vo francúzskej verzii, ale aj v anglickej verzii tejto judikatúry neodkazuje na texty, ale na opatrenia (po francúzsky „prendre des dispositions“, po anglicky „taking any measures“). Súdny dvor pri niekoľkých príležitostiach takisto zdôraznil, že táto povinnosť sa vzťahuje na všetky orgány.( ) A napokon Súdny dvor výslovne určil, že zákaz brániť cieľom smernice sa vzťahuje aj na súdy.( )

85. Ak teda smernice môžu členským štátom vytvárať povinnosti dokonca už pred uplynutím lehoty na prebratie uloženej členským štátom, platí to o to viac pre prechodné obdobia nasledujúce po uplynutí lehoty na prebratie.( ) Ilustráciou uvedeného je judikatúra týkajúca sa toho, aby sa zachovávali v platnosti ustanovenia vnútroštátneho práva v záležitosti prípravkov na ochranu rastlín, rovnako ako v záležitosti dočasnej ochrany lokalít určených v smernici o biotopoch.( )

86. Hoci v oblasti prípravkov na ochranu rastlín zostávajú ustanovenia vnútroštátneho práva ešte dočasne účinné, členské štáty ich nemôžu v priebehu prechodného obdobia ľubovoľne zmeniť a doplniť. Naopak, v súlade s cieľmi smernice o prípravkoch na ochranu rastlín( ) pri povoľovaní prípravku na ochranu rastlín, na ktorý sa uplatňuje toto prechodné ustanovenie, musia dbať o to, aby náležite zohľadnili účinky, ktoré môže mať tento prípravok na zdravie ľudí a zvierat, ako aj na životné prostredie. Rovnako rozhodnutie o povolení môže byť prijaté iba na základe dokumentácie obsahujúcej informácie potrebné na to, aby tieto účinky mohli byť skutočne posúdené.( )

87. A hoci smernica o biotopoch sa výslovne týka ochrany zón až počas obdobia nasledujúceho po zápise zón na zoznam Únie, členské štáty sú povinné prijať, pokiaľ ide o lokality, ktoré identifikovali s cieľom ich zápisu na zoznam Spoločenstva, vhodné ochranné opatrenia na účely zachovania ich vlastností.( )

88. Za týchto podmienok je pomerne jednoduché odpovedať na druhú otázku písm. a) takto: Povinnosť členského štátu zdržať sa prijatia takých opatrení, ktoré by mohli vážne ohroziť dosiahnutie výsledku stanoveného smernicou 2001/81, sa zjavne uplatňuje aj na obdobie od 27. novembra 2002 do 3. decembra 2010.

2. O druhej otázke písm. b): povinnosti aktívne konať

89. Svojou druhou otázkou písm. b) si vnútroštátny súd želá vedieť, či je počas prechodného obdobia členský štát viazaný aj povinnosťou uskutočniť určité kroky v prípade, ak po uplynutí tohto obdobia hrozí prekročenie národných emisných stropov uvedených v smernici 2001/81.

90. Odpoveď na túto otázku v zásade vyplýva priamo z programu stanoveného v smernici 2001/81.

91. Na základe článku 15 ods. 1 prvého odseku prvej vety smernice 2001/81 mali členské štáty na prijatie nevyhnutných zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení zabezpečujúcich súlad so smernicou čas až do 2. novembra 2002. Od uvedeného dňa už žiadna lehota na prebratie nebráni záveru, že členské štáty mali aj povinnosti aktívne konať. Nevyhnutné opatrenia na prebratie už dokonca mali byť v uvedený deň prijaté.

92. Emisné stropy určené v prílohe I sa však na základe článku 4 ods. 1 smernice 2001/81 uplatňujú až 31. decembra 2010. Táto eventualita sa líši od prípadov vzťahujúcich sa na prechodné obdobia, ku ktorým sa Súdny dvor už vyjadril. Týkali sa právnych predpisov Únie, ktoré umožňovali členským štátom počas určitého obdobia pokračovať v uplatňovaní ich vtedy účinného systému alebo praxe( ) alebo ktoré predpokladali dodatočné opatrenia na začatie uplatňovania práva Únie. Také právne predpisy iba posúvali deň, v ktorý sa ustanovenia práva Únie začínajú uplatňovať v celosti.

93. Režim predpokladaný smernicou 2001/81 je odlišný. Podľa článku 15 ods. 1 prvého odseku prvej vety smernice 2001/81 mali byť opatrenia na prebratie prijaté do 27. novembra 2002. Iba ich skutočné následky, konkrétne dosiahnuť, aby národné emisie boli znížené na určené celkové množstvo, sú podľa článku 4 ods. 1 smernice 2001/81 záväzné až od 31. decembra 2010.

94. Smernica 2001/81 práve pre toto obdobie nestanovuje, že by členské štáty mohli pokračovať rovnakými postupmi ako predtým. Na základe článku 6 ods. 1 smernice 2001/81 členské štáty už totiž mali najneskôr do 1. októbra 2002 vypracovať programy postupného znižovania vnútroštátnych emisií znečisťujúcich látok uvedených v článku 4 s cieľom vyhovieť národným emisným stropom najneskôr v roku 2010.

95. Ako správne poznamenáva Komisia,( ) tento režim lehôt vyplýva z osobitostí cieľa smernice 2001/81. Znižovanie emisií sa neuskutočňuje v rovnaký čas ako prijatie právnych pravidiel umožňujúcich ho dosiahnuť. V skutočnosti k zníženiu dochádza po prijatí právnych pravidiel. V tomto kontexte nie je nevyhnutné žiadne prechodné obdobie, pokiaľ ide o právny stav, skôr je nevyhnutný časový priestor, počas ktorého môžu právne predpisy prejaviť svoje konkrétne účinky. Zvrat „najneskôr“ objavujúci sa v článku 4 ods. 1 smernice 2001/81, na ktorý upozornilo Rakúsko, a povaha ročných emisných stropov spadajú do tohto rámca. Tieto stropy neodkazujú na presný deň, ale sú výsledkom postupného vývoja.

96. Uložené programy musia byť chápané predovšetkým ako záväzky, ktoré si dávajú samotné členské štáty. Tie preberajú zodpovednosť za zavedenie vlastných opatrení na dodržiavanie emisných stropov. Keď členské štáty tieto opatrenia prevzali do programu, musia ich aj vykonať.

97. Členské štáty sa však nemôžu uspokojiť s vykonaním programov stanovených na začiatku – podľa článku 6 ods. 1 smernice 2001/81 najneskôr 1. októbra 2002. Na základe článku 7 musia totiž sledovať vývoj emisií a úroveň emisií každý rok a vypracovať projekcie na rok 2010. Vo svetle týchto výsledkov musia v súlade s článkom 6 ods. 3 zrevidovať a aktualizovať svoje programy do 1. októbra 2006.

98. Ak sa v každoročných projekciách ukáže, že existujúce programy nepostačujú na dodržanie emisných stropov, zo záväznej povahy týchto prahových hodnôt vyplýva, že dotknuté členské štáty musia pokračovať vo vývoji svojich programov tak, aby napriek tomu znížili svoje emisie až do dosiahnutia súladu so stropmi.

99. V dôsledku toho existujú povinnosti aktívne konať, prinajmenšom pokiaľ ide o zavádzanie a vykonávanie vlastných programov na zaistenie dodržiavania stropov.

100. Otázka, či okrem toho výnimočne existujú určité povinnosti oveľa širšieho dosahu, je predmetom tretej otázky.

101. Na druhú otázku písm. b) treba teda odpovedať tak, že dotknutý členský štát musí na základe smernice 2001/81 zaviesť a v období od 27. novembra 2002 do 31. decembra 2010 vykonávať vlastné programy na zaistenie dodržiavania emisných stropov. Ak napriek tomu existuje riziko prekročenia týchto stropov, členský štát musí pokračovať vo vyvíjaní svojho programu znižovania predmetných emisií na účely ich dostatočného zníženia.

3. O tretej otázke písm. a) a b): dodatočné povinnosti v prípade rizika prekročenia stropov

102. Svojou treťou otázkou písm. a) a b) si vnútroštátny súd želá vedieť, či majú predmetné povinnosti členských štátov taký dosah, že v prípade (rizika) prekročenia národných emisných stropov musí byť environmentálne povolenie zamietnuté alebo spojené s podmienkami. Táto otázka predpokladá, že dotknutý členský štát v rozpore s podmienkami, ktoré mu ukladá smernica 2001/81, nezaviedol a nevykonal programy dostatočné na zabránenie prekročenia stropov.

103. Úvodom treba uviesť, že tvrdenie RWE a E.ON, podľa ktorého skutočnosť, že Komisia nenavrhla Holandsku dodatočné opatrenia, ho oslobodzuje od prípadných povinností spočívajúcich na členských štátoch, nemá nijaký základ. Komisia nie je vo všeobecnosti povinná navrhovať členským štátom vlastné opatrenia na zabezpečenie dodržiavania práva Únie a ani smernica 2001/81 v tomto zmysle nepredpisuje povinnosti. Stanovuje iba, v článkoch 9 a 10, že Komisia predkladá normotvorným orgánom Únie správy a návrhy s cieľom zaistiť ďalší vývoj právnej úpravy smernice. Povinnosti prináležiace členským štátom na základe práva Únie tým nie sú ovplyvnené.( )

104. Myšlienka konkrétnej povinnosti členských štátov v rámci povoľovacieho konania by koniec koncov mohla byť vylúčená z dôvodu miery voľnej úvahy priznanej členským štátom smernicou 2001/81 na jej prebratie tak, ako to uvádzajú RWE, Electrabel a E.ON, Groningen a členské štáty.

105. Odôvodenie č. 11 smernice 2001/81 zdôrazňuje, že emisné stropy ponechávajú Únii a členským štátom určitý manévrovací priestor na určenie toho, ako ich dodržať. Podľa jej odôvodnenia č. 12 by členské štáty mali byť zodpovedné za vykonanie opatrení umožňujúcich dodržať národné emisné stropy. Článok 4 smernice 2001/81 sa nezmieňuje o nástrojoch umožňujúcich dodržiavať emisné stropy. Smernica 2001/81 svojím článkom 6 jednoducho predpokladá vypracovanie vnútroštátnych programov postupného znižovania národných emisií.

106. Priestor na rozhodovanie členských štátov však nie je neobmedzený. Tieto štáty musia totiž pri výbere vykonávacích opatrení, ktoré majú prijať, dodržiavať pravidlo článku 4 smernice 2001/81 a najneskôr do konca roka 2010 obmedziť svoje národné emisie predmetných znečisťujúcich látok na množstvá neprekračujúce emisné stropy stanovené v prílohe I smernice. Toto pravidlo sa opakuje v článku 6 ods. 1 smernice 2001/81. Na základe článku 1 smernice 2001/81 cieľom obmedzenia emisií znečisťujúcich látok je zlepšenie ochrany životného prostredia a zdravia obyvateľstva.( ) Členské štáty nesmú tento výsledok vážne ohroziť tým, že by tolerovali prekračovanie emisných stropov.( )

107. Súdny dvor už napokon rozhodol, že ak je miera voľnej úvahy priznaná smernicou prekročená, prináleží orgánom členských štátov – osobitne súdom – v rámci ich právomocí prijať všetky nevyhnutné opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy na dodržanie ustanovení smernice.( )

108. Ak orgán primárne zodpovedný za prebratie smernice 2001/81 v členskom štáte prekročí mieru voľnej úvahy, ktorá je zverená uvedenému členskému štátu, takým spôsobom, že príkaz dodržania národných emisných stropov najneskôr do roku 2010 je vážne ohrozený, tak aj orgán s právomocou na vydanie povolenia môže byť v zásade povinný v rámci svojej právomoci konať, prípadne nekonať.

109. Na rozdiel od názoru spoločnosti Electrabel toto nie je v rozpore so zásadou deľby moci. Základné rozdelenie právomocí v rámci preberania smernice v skutočnosti vyplýva z ustanovení ústavného práva členského štátu. Ak však tento štát porušuje povinnosti, ktoré mu prináležia na základe práva Únie, nemôže sa na svoju obhajobu dovolávať ani zásady deľby moci. Vyžaduje to v každom prípade rovnosť zaobchádzania so všetkými členskými štátmi, nezávisle od vnútornej štruktúry štátu.( )

110. Určiť, či existuje riziko prekročenia emisných stropov, by mohlo predstavovať praktické ťažkosti, ako to tvrdí Holandsko, to však nič nemení na povinnostiach členských štátov. V sporoch vo veci samej vnútroštátny súd vždy vykoná v záležitosti svoje vlastné posúdenie, ktoré Súdny dvor nesmie kontrolovať.

111. Miera voľnej úvahy členského štátu v prípade (rizika) prekročenia emisných stropov teda nepredstavuje samo osebe prekážku konkrétnych povinností spočívajúcich na členských štátoch. Ich obsah však musí byť určený so zohľadnením štruktúry smernice 2001/81. Práve preto nebola v práve Únie stanovená napríklad neobmedzená povinnosť znížiť emisie vylúčením určitých už existujúcich zdrojov znečistenia. Prináleží totiž výlučne príslušným orgánom členských štátov rozhodnúť, ktoré emisie musia byť potlačené alebo znížené.

112. Povolenie nového zariadenia zasa vyvoláva nové dodatočné emisie na základe rozhodnutia členského štátu. Na rozdiel od prípadu (rizika) prekročenia emisných stropov iba z dôvodu už existujúcich zdrojov emisií by teda členský štát daným úkonom aktívne prispieval k zlyhaniu cieľa smernice. Povolenie umožňujúce dodatočné emisie je teda iného charakteru ako jednoduché udržiavanie predošlého stavu nezasiahnutím proti existujúcim zdrojom emisií. Bráni mu implicitný zákaz smernice 2001/81 vytvárať v prípade (rizika) prekročenia emisných stropov čo i len najmenší dodatočný zdroj emisií. Miera voľnej úvahy zverená členskému štátu, pokiaľ ide o spôsob, akým má v úmysle znížiť svoje emisie, tým však nie je obmedzená. V prípade prekročenia emisných kvót sa však voľnosť konania členského štátu vytráca, keďže otázka, „ako“ dosiahnuť prípadné zníženia, je bezpredmetná.

113. To nevylučuje povolenie nových elektrární, ktoré nahradia staré a pri rovnakom výkone tvoria menej znečisťujúcich emisií. Také zariadenie, výhodnejšie pre bilanciu emisií, teda nemôže ohroziť ciele smernice 2001/81. Nestačí však viazať povolenie nových emisií na jednoduchú perspektívu uzatvorenia starých zariadení. Treba ešte mať istotu, že povoleným emisiám zodpovedá s tým súvisiace zníženie emisií starých zariadení.

114. Bez tejto súvislosti medzi novými emisiami a znížením existujúcich emisií je povolenie dodatočných emisií prípustné, iba ak neexistuje riziko prekročenia emisných stropov. Členské štáty teda musia pred povolením prípadne prijať opatrenia s tým cieľom, aby boli existujúce emisie v okamihu uvedenia zariadenia do prevádzky (a potom) dostatočne znížené.

115. Iba vo výnimočných prípadoch môžu existovať absolútne naliehavé dôvody verejného záujmu, ktoré napriek riziku prekročenia emisných stropov opodstatňujú dodatočné povolenie emisií.( ) V danom prípade sa však zdá, že nebol uvedený či konštatovaný nijaký dôvod tohto druhu.

116. Odkaz RWE a Holandska na zásady subsidiarity a proporcionality, ktoré sú obe stanovené v článku 5 ZEÚ (pôvodne článok 5 ES), nie je presvedčivá. Zásada subsidiarity nemôže viesť k tomu, aby sa členským štátom priznala úplná sloboda klásť prekážky cieľom práva Únie. Ak členské štáty nevyužívajú možnosti konať, ktoré sú im najskôr priznané na prebratie smernice, následné obmedzenie ich manévrovacieho priestoru sa zdá byť primerané.

117. Miera voľnej úvahy ponechaná spočiatku členskému štátu teda nebráni zákazu povoľovania dodatočných emisií.

118. Podľa názoru spoločnosti Electrabel by však zákaz povoľovania zariadení znevýhodnil zariadenia podliehajúce povoľovaniu vo vzťahu k zdrojom emisií, ktoré nepodliehajú povoľovaniu, ktoré by mohli byť uvádzané do prevádzky nezávisle od prekročenia národných emisných stropov. Možno sa tu pýtať, či tento argument platí na povoľovanie malých zariadení, ktoré sú porovnateľné so zariadeniami nepodliehajúcimi povoľovaniu.

119. V každom prípade zariadenia podliehajúce povoľovaniu na základe smernice IPKZ nie sú porovnateľné so zariadeniami nepodliehajúcimi povoľovaniu. Skôr uvedené zariadenia majú od samého začiatku podľa normotvorcu Únie vážne dopady na životné prostredie vo všeobecnosti( ) a vyvolávajú najmä veľké množstvá emisií( ), čiže odôvodňujú osobitné požiadavky.

120. Toto rozlišovanie vykonané normotvorcom podmieňuje odpoveď na prvú časť tretej otázky písm. a). V zásade málo záleží na tom, v akom rozsahu zariadenie prispieva k (riziku) prekročenia emisných stropov. Pretože smernica IPKZ ho podrobuje mandatórnemu povoľovaniu, možno predpokladať, že emisie, ktoré vypúšťa, sú dostatočne významné na to, aby boli prekážkou povoleniu( ) vtedy, keď sú množstvá, ktoré majú byť vypúšťané, už prekročené bez predmetného zariadenia.

121. Túto domnienku možno v konkrétnych prípadoch vyvrátiť. Emisné stropy nemôžu byť prekážkou povolenia vtedy, keď zariadenie zo svojej povahy vôbec nevypúšťa dotknuté znečisťujúce látky. Bolo by si tiež možné predstaviť povolenie zariadení, ktorých emisie uvedených látok nemajú z hľadiska dopadov na životné prostredie praktický vplyv. To je však v tomto prípade vylúčené. Dotknuté elektrárne vypúšťajú veľké množstvá oxidov dusíka a oxidu siričitého a tak značne prispievajú k národným emisiám.( )

122. Zákaz povoľovania zariadení na základe smernice IPKZ v prípade (rizika) prekročenia emisných stropov teda platí vtedy, ak nie je v danom prípade preukázané, že emisie predmetných znečisťujúcich látok nemajú podstatný vplyv na dopad zariadenia na životné prostredie.

123. Napokon treba uviesť, že možnosť vydania jednoducho obmedzeného povolenia, teda spojeného s podmienkami a výhradami, o ktorej sa zmieňuje otázka, určite predstavuje umiernenejší prostriedok, ako je úplné zamietnutie, ktorý musia príslušné orgány zohľadniť. Je možné, že emisie predmetných znečisťujúcich látok budú môcť byť inými technickými opatreniami znížené do takej miery, že prezumpcia ich zásadnej povahy sa bude dať vyvrátiť. Smernica 2001/81 však neobsahuje žiadnu informáciu o tom, čo by mohlo byť týmito podmienkami alebo výhradami. Zo smernice iba vyplýva, že členské štáty nie sú oprávnené povoľovať dodatočné emisie v prípade rizika prekročenia emisných stropov.

124. Na tretiu otázku písm. a) a b) treba teda odpovedať tak, že členský štát musí zamietnuť vydanie environmentálneho povolenia požadovaného na základe článku 4 smernice IPKZ vtedy, ak zariadenie prispieva k prekročeniu (riziku prekročenia) stropu národných emisií znečisťujúcich látok, ktorý je stanovený v smernici 2001/81, a ak členský štát nevypracoval a nevykonal dostatočné programy na zníženie emisií. Tento zákaz sa neuplatní vtedy, ak je v konkrétnom prípade preukázané, že emisie predmetných znečisťujúcich látok nemajú podstatný vplyv na dopad zariadenia na životné prostredie.

4. Význam dňa uvedenia zariadenia do prevádzky [druhá otázka, písm. c)]

125. Napokon sa vnútroštátny súd vo svojej druhej otázke písm. c) pýta na význam dňa uvedenia zariadenia, pre ktoré sa požaduje povolenie, do prevádzky. Hoci sa zdá, že poradie zvolené na položenie otázok v uznesení vnútroštátneho súdu naznačuje niečo iné, táto otázka sa logicky môže vzťahovať iba na tretiu otázku písm. a) a b), ktorá sa konkrétne týka povinností spočívajúcich na členskom štáte počas povoľovacieho konania.

126. Zariadenie možno na účely národných emisných stropov zohľadniť až od okamihu, keď je uvedené do prevádzky, a teda vypúšťa emisie. V rámci povoľovacieho konania sa teda treba opierať o národné emisné stropy účinné v okamihu uvedenia zariadenia do prevádzky a počas jeho následného prevádzkovania.

127. Na základe článku 4 ods. 2 smernice 2001/81 členské štáty dbajú na to, aby neboli národné emisné stropy stanovené v prílohe I prekračované už v každom roku po uplynutí 31. decembra 2010. Tieto stropy sú teda udržiavané (ako minimálna norma), ako to správne zdôrazňujú Taliansko a Komisia. Povolenie treba teda zamietnuť vtedy, keď môže mať za následok alebo ak existuje riziko, že bude mať za následok, prekročenie emisných stropov.

128. Na druhú otázku písm. c) treba teda odpovedať tak, že deň uvedenia zaradenia do prevádzky nasledujúci po roku 2010 má význam len vtedy, keď v ten deň už nedochádza k žiadnemu prekročeniu ani k žiadnemu riziku prekročenia emisných stropov.

D – O štvrtej, piatej a šiestej otázke: priamy účinok smernice

129. Štvrtá, piata a šiesta otázka smerujú k zisteniu, či sa jednotlivec môže pred vnútroštátnymi súdmi dovolávať smernice 2001/81, prípadne v akej miere.

130. Ako Súdny dvor zdôraznil pri viacerých príležitostiach, nebolo by v súlade s kogentným charakterom, ktorý článok 288 ods. 3 ZFEÚ priznáva smernici, zásadne vylúčiť možnosť, aby sa povinnosti, ktorú smernica stanovuje, mohli dovolávať dotknuté osoby.( ) Toto konštatovanie platí osobitne v súvislosti so smernicou, ktorej cieľom je kontrola, ako aj zníženie znečistenia vzduchu, a preto sa zameriava na ochranu verejného zdravia.( )

131. Práve preto sa vo všetkých prípadoch, kde sa ustanovenia smernice z hľadiska ich obsahu zdajú byť nepodmienené a dostatočne presné, môžu jednotlivci odvolávať na ne pred vnútroštátnymi súdmi voči štátu, či už preto, lebo tento štát neprebral smernicu do vnútroštátneho právneho poriadku v stanovenej lehote, alebo preto, lebo ju prebral nesprávne.( )

132. Článok 4 a príloha I smernice 2001/81 ukladajú členským štátom jasnú povinnosť, povinnosť rešpektovať najneskôr na konci roka 2010 emisné stropy, ktoré sú v nej stanovené. Povinnosť uvedená v článku 6 vypracovať programy postupného znižovania národných emisií je takisto dostatočne presná.( )

133. Smernica 2001/81 naopak nevyslovuje žiadnu povinnosť prijať jednotlivé určené opatrenia na účely dodržania emisných stropov. Členské štáty disponujú širokou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o voľbu prostriedkov. Priama uplatniteľnosť takých jednotlivých opatrení je teda zásadne vylúčená.

134. Niečo iné však platí, pokiaľ ide o už uvádzané zmenšenie miery voľnej úvahy členských štátov v prípade rizika prekročenia emisných stropov. Povinnosť zamietnuť environmentálne povolenie upravená v článku 4 smernice IPKZ v prípade, keď zariadenie prispieva k prekročeniu (riziku prekročenia) stropu národných emisií určitých znečisťujúcich látok, stanovená v smernici 2001/81, je zjavne dostatočne presná, pokiaľ ide o jej právne následky.

135. Mohli by sme sa pýtať, či podmienka (rizika) prekročenia stropu národných emisií je sama dostatočne presná. To, či budú stropy prekročené, možno určiť iba za cenu vo všeobecnosti zložitých predpovedí. Dotknutí účastníci zväčša uvádzajú, že v okamihu vydania povolenia nie je možné vedieť, či emisné stropy budú pri uvedení do prevádzky prekročené.

136. Smernica 2001/81 však upravuje nástroje, ktoré tieto predpovede uľahčujú. Podľa článku 7 a prílohy III uvedenej smernice totiž členské štáty pripravia a každoročne zaktualizujú národné emisné inventúry a emisné projekcie. Príslušné orgány a súdy môžu prinajmenšom ľahko využiť tieto predpovede na zhodnotenie rizika prekročenia. Zdá sa, že nie je vylúčená ani oprava týchto predpovedí v prípade konštatovania zjavných anomálií.

137. Iste môžu nastať ťažkosti, keďže je možné, že členské štáty ešte nie sú v okamihu povoľovania rozhodnuté, akými prostriedkami zaistia dodržiavanie stropov od daného okamihu až do ich uvedenia do prevádzky. Je ich však treba riešiť, keďže inak dôjde k porušeniu článku 6 smernice 2001/81. Podľa neho mali totiž členské štáty vypracovať do 1. októbra 2002 programy nevyhnutné na dodržanie stropov.

138. Nevyhnutnosť projekcie, pokiaľ ide o budúce emisie znečisťujúcich látok, teda nie je prekážkou priameho uplatnenia zákazu povoľovania zdrojov dodatočných emisií v prípade (rizika) prekročenia emisných stropov.

139. Možno sa však pýtať, či smernica 2001/81 definuje dostatočne presne okruh dotknutých osôb. Podľa judikatúry sa môžu „dotknuté osoby“ dovolávať povinnosti viažucej členský štát na základe smernice. Súdny dvor vo svojom rozsudku Janecek dokonca hovorí o osobe „priamo“ dotknutej.( ) Bez toho, aby bolo potrebné hlbšie skúmať otázku významu tohto výrazu, možno uviesť, že smeruje k obmedzeniu okruhu dotknutých osôb.

140. Ako správne uviedlo Rakúsko, smernica 2001/81, konkrétne jej články 4 a 6, do tohto rámca nezapadá. Jej ustanovenia zavádzajú výlučne národné emisné stropy a požadujú národné programy. Tie však nechránia – pri neexistencii geografického alebo vecného vymedzenia – okruh dotknutých osôb, ktorý môže byť obmedzený. Skupina oprávnených osôb dokonca nemôže byť obmedzená na obyvateľstvo dotknutého členského štátu, pretože národné emisie obvykle majú vo svojom celku aj cezhraničné účinky. Práve preto smerujú tieto povinnosti vo všeobecnosti k ochrane životného prostredia a zdravia. Akákoľvek ďalšia konkretizácia nie je možná.

141. Je teda pochybné, že by sa jednotlivci mohli priamo dovolávať článku 4 smernice 2001/81 alebo vyžadovať na základe článku 6 prijatie programov alebo opatrení či balíkov opatrení, ktoré ich obsahujú, na dodržiavanie emisných stropov. Tieto otázky – piata otázka písm. a) a šiesta otázka písm. a) – sú však koniec koncov v danej veci bezvýznamné, lebo spory vo veci samej sa netýkajú ani dodržiavania stropu národných emisií, ani nevyhnutných balíkov opatrení.

142. Jedinou rozhodujúcou v tejto veci je otázka, či sa jednotlivci môžu dovolávať zákazu povoľovania určitých dodatočných zariadení na základe článku 4 smernice IPKZ v prípade (rizika) prekročenia emisných stropov.

143. Tieto zariadenia, keďže ich umiestnenie je rozhodujúce, obsahujú dostatok informácií geografického a vecného charakteru na umožnenie identifikácie dotknutých osôb vrátane priamo dotknutých osôb. Článok 2 bod 15 smernice IPKZ tak definuje dotknutú verejnosť. Táto zahŕňa mimovládne organizácie, ktoré podporujú ochranu životného prostredia a spĺňajú požiadavky vnútroštátneho práva.

144. Verejnosť dotknutá povolením má právo na podanie opravného prostriedku na základe článku 16 smernice IPKZ, ktorý bol do smernice IPKZ vložený na účely vykonania Aarhuského dohovoru. Toto právo podať opravný prostriedok predpokladá v súlade s vnútroštátnym právom( ) dostatočný záujem alebo porušenie práva. Pretože k týmto podmienkam nebola položená žiadna otázka, treba predpokladať, že sú splnené.

145. Treba pripustiť, že verejnosť dotknutá v zmysle smernice IPKZ nie je, dokonca ani v tomto rámci, priamo dotknutá ustanoveniami smernice 2001/81. Článok 16 smernice IPKZ jej napriek tomu priznáva právo napadnúť vecnú alebo procesnú zákonnosť povolenia. Táto súdna kontrola nie je obmedzená na ustanovenia, ktoré konkrétne chránia určité dotknuté osoby. Naopak, vecná kontrola povolenia by bola neúplná, ak by mal sťažovateľ dotknutý zariadením akceptovať povolenie, ktoré je objektívne protiprávne.

146. V dôsledku toho sa jednotlivci môžu v rámci opravného prostriedku na základe článku 16 smernice IPKZ dovolávať zákazu zavedeného smernicou 2001/81 povoľovať určité dodatočné zariadenia na základe článku 4 smernice IPKZ v prípade (rizika) prekročenia emisných stropov.

147. Napokon je potrebné ešte uviesť námietku, podľa ktorej možnosť dovolávať sa zákazu povoľovania zariadení by viedla k uplatňovaniu smernice 2001/81 na ujmu jednotlivcov, v danom prípade energetických podnikov. Treba pripustiť, že je pravda, že smernica nemôže sama zakladať povinnosti jednotlivcovi, takže sa voči nemu nemožno na ňu odvolávať.( ) Uplatňovanie vnútroštátneho práva ovplyvňujúceho jednotlivca v súlade so smernicou, ako to predpokladá vnútroštátny súd, je však v zásade možné.( ) A ak by aj bolo priame uplatnenie zákazu povolenia zariadenia nevyhnutné, neznamenalo by to, že na smernicu sa niekto odvoláva voči jednotlivcovi. Zákaz by v skutočnosti bol uplatnený voči orgánu, ktorý vydáva povolenie. Samotné negatívne dôsledky na práva tretích osôb, len akési nepriame, aj keď určité, neodôvodňujú bránenie jednotlivcovi dovolávať sa ustanovení smernice voči predmetnému členskému štátu.( )

148. Na štvrtú a šiestu otázku písm. b) treba teda odpovedať tak, že jednotlivci sa v rámci opravného prostriedku na základe článku 16 smernice IPKZ môžu dovolávať zákazu, stanoveného smernicou 2001/81, povoliť určité dodatočné zariadenia na základe článku 4 smernice IPKZ v prípade (rizika) prekročenia emisných stropov.

149. Odpoveď na piatu otázku písm. b) vyplýva z odpovede na druhú otázku písm. b): Pretože povinnosť spočívajúca na členskom štáte zdržať sa akéhokoľvek opatrenia, ktoré by mohlo vážne ohroziť uskutočnenie cieľa predvídaného smernicou 2001/81, sa uplatňuje aj v období od 27. novembra 2002 do 31. decembra 2010, jednotlivci by mali mať možnosť dovolávať sa už počas tohto obdobia zákazu povoľovania predmetných zariadení.( )

150. Šiesta otázka písm. c) už tiež bola vyriešená odpoveďou na tretiu otázku písm. a): Tento zákaz povoľovať sa neuplatní vtedy, ak je v konkrétnom prípade preukázané, že emisie predmetných znečisťujúcich látok nemajú podstatný vplyv na dopad zariadenia na životné prostredie.( )

151. Odpoveď na štvrtú, piatu a šiestu otázku je teda takáto: Jednotlivci sa môžu v rámci opravného prostriedku na základe článku 16 smernice IPKZ dovolávať zákazu stanoveného smernicou 2001/81 povoľovať určité dodatočné zdroje emisií – konkrétne zariadenia – na základe článku 4 smernice IPKZ v prípade (rizika) prekročenia emisných stropov. To platí aj v období od 27. novembra 2002 do 31. decembra 2010. Zákaz povoľovať sa neuplatní vtedy, ak je v konkrétnom prípade preukázané, že emisie predmetných znečisťujúcich látok nemajú podstatný vplyv na dopad zariadenia na životné prostredie.

V – Návrh

152. Navrhujem preto Súdnemu dvoru, aby na položené prejudiciálne otázky odpovedal takto:

1. Z dôvodu povinnosti výkladu v súlade so smernicou musia byť ustanovenia vnútroštátneho práva preberajúce smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2008/1/ES z 15. januára 2008 o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia (pôvodne smernica 96/61/ES), pokiaľ je to len možné, vykladané v tom zmysle, že rozhodnutie o žiadosti o udelenie environmentálneho povolenia musí zohľadniť národné emisné stropy upravené smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2001/81/ES z 23. októbra 2001 o národných emisných stropoch pre určité látky znečisťujúce ovzdušie.

2. Povinnosť členského štátu zdržať sa prijatia takých opatrení, ktoré by mohli vážne ohroziť dosiahnutie výsledku stanoveného smernicou 2001/81, sa uplatňuje aj na obdobie od 27. novembra 2002 do 3. decembra 2010.

3. Dotknutý členský štát musí na základe smernice 2001/81 zaviesť a vykonávať v období od 27. novembra 2002 do 31. decembra 2010 vlastné programy na zaistenie dodržiavania emisných stropov. Ak napriek tomu existuje riziko prekročenia týchto stropov, členský štát musí pokračovať vo vyvíjaní svojho programu znižovania predmetných emisií na účely ich dostatočného zníženia.

4. Členský štát musí zamietnuť vydanie environmentálneho povolenia požadovaného na základe článku 4 smernice 2008/1 vtedy, ak zariadenie prispieva k prekročeniu (riziku prekročenia) stropu národných emisií znečisťujúcich látok, ktorý je stanovený v smernici 2001/81, a ak členský štát nevypracoval a nevykonal dostatočné programy na zníženie emisií. Tento zákaz sa neuplatní vtedy, ak je v konkrétnom prípade preukázané, že emisie predmetných znečisťujúcich látok nemajú podstatný vplyv na dopad zariadenia na životné prostredie.

5. Deň uvedenia zaradenia do prevádzky nasledujúci po roku 2010 má význam len vtedy, keď v tento deň nedochádza už k žiadnemu prekročeniu ani k žiadnemu riziku prekročenia emisných stropov.

6. Jednotlivci sa môžu v rámci opravného prostriedku na základe článku 16 smernice 2008/1 dovolávať zákazu stanoveného smernicou 2001/81 povoľovať určité dodatočné zdroje emisií – konkrétne zariadenia – na základe článku 4 smernice 2008/1 v prípade (rizika) prekročenia emisných stropov. To platí aj v období od 27. novembra 2002 do 31. decembra 2010. Zákaz povoľovať sa neuplatní vtedy, ak je v konkrétnom prípade preukázané, že emisie predmetných znečisťujúcich látok nemajú podstatný vplyv na dopad zariadenia na životné prostredie.