NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

YVES BOT

prednesené 15. apríla 2010 1( )

Vec C‑99/09

Polska Telefonia Cyfrowa sp. z o.o.

proti

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Sąd Najwyższy (Poľsko)]

„Odvetvie telekomunikácií – Univerzálna služba a práva užívateľov – Prenosnosť telefónnych čísel – Smernica 2002/22/ES – Článok 30 ods. 2 – Neodradzujúci charakter poplatku fakturovaného účastníkovi – Posúdenie národných regulačných orgánov – Indícia založená na nákladoch, ktoré vznikajú operátorom“

1. V čase, keď sa zriaďuje nový Orgán európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC)( ), Súdnemu dvoru sa predkladá nová prejudiciálna otázka týkajúca sa vykonania jedného z kľúčových opatrení reformy telekomunikácií, a to práva európskych spotrebiteľov na prenosnosť svojho čísla, ktoré je zakotvené v článku 30 smernice 2002/22/ES( ).

2. Toto právo poskytuje každému účastníkovi možnosť ponechať si v prípade zmeny operátora to isté číslo, a to po zaplatení prípadného poplatku. Článok 30 ods. 2 smernice univerzálnej služby priznáva národným regulačným orgánom (ďalej len „NRO“) úlohu dohľadu, nielen pokiaľ ide o náklady za prepojenie, ktoré vznikajú operátorom v súvislosti so zabezpečením prenosnosti čísel, ale aj o výšku poplatkov, ktorú môžu títo operátori vyfakturovať účastníkovi. Operátori sa podľa tohto ustanovenia môžu rozhodnúť, či na účastníkov prenesú, alebo neprenesú náklady, ktorí im vznikli v súvislosti s poskytnutím tejto služby. V prípade, ak je poplatok fakturovaný, podľa textu uvedeného ustanovenia nemôže byť odradzujúci.

3. Rozsudok z 13. júla 2006, Mobistar( ), umožnil Súdnemu dvoru poskytnúť spresnenia v súvislosti s voľnou úvahou, ktorou disponujú NRO pri skúmaní výšky nákladov za prepojenie, ktoré vznikajú operátorom. Táto vec dnes poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť veľmi konkrétne spresniť spôsob, akým NRO musia preskúmať tvorbu cien v súvislosti s prenosnosťou ponúkanou účastníkovi.

4. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol predložený v rámci sporu medzi Polska Telefonia Cyfrowa sp. z o.o. a Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (predseda úradu pre elektronickú komunikáciu, ďalej len „predseda ÚEK“) vo veci rozhodnutia predsedu ÚEK, ktorým je žalobkyni uložená pokuta vo výške 100 000 PLN (približne 24 350 eur) z dôvodu porušenia ustanovení uplatňovaných na prenos čísel. Predseda ÚEK sa domnieval, že poplatok vo výške122 PLN (približne 29,70 eura), ktorý žalobkyňa fakturovala účastníkom, bol takej povahy, že ich odradzoval od toho, aby požiadali o prenos svojho čísla. Predseda ÚEK sa v tejto súvislosti domnieval, že výška tohto poplatku nemala byť stanovená na základe nákladov, ktoré vznikli operátorom, ale podľa vnímania spotrebiteľov, a konkrétne podľa výsledkov založených na prieskume verejnej mienky.

5. V rámci tejto veci sa Súdny dvor nezaoberá otázkou bezplatnosti služby týkajúcej sa zabezpečenia prenosnosti. Aj keď v súčasnosti niekoľko členských štátov prijalo právne predpisy v tomto zmysle, predmetné ustanovenie neumožňuje uložiť operátorovi povinnosť ponúkať túto službu bezplatne. Tento operátor sa teda v súlade s týmto ustanovením a uplatniteľným vnútroštátnym právom môže rozhodnúť, že v tejto súvislosti bude fakturovať účastníkovi poplatok. Otázkou, ktorá sa nastoľuje, je teda otázka, ako lepšie kontrolovať stanovenie ceny za takúto službu, ktorú má zaplatiť účastník.

6. Sąd Najwyższy (Najvyšší súd) (Poľsko) sa v dôsledku toho Súdneho dvora pýta, či sú NRO v rámci svojej úlohy dohľadu povinné pri posudzovaní odradzujúceho charakteru poplatku fakturovaného účastníkovi zohľadniť náklady za prenosnosť čísla, ktoré vznikajú operátorom.

7. V týchto návrhoch vysvetlím dôvody, pre ktoré sa domnievam, že NRO nemôžu pri posudzovaní výšky ceny, ktorú má zaplatiť účastník v súvislosti s ponukou prenosnosti, opomenúť náklady, ktoré vznikajú operátorom, a to vzhľadom na všeobecnú štruktúru, do ktorej patrí ponuka prenosnosti čísel, ako aj na ciele, ktoré v tejto oblasti sleduje zákonodarca Únie.

8. Vysvetlím tiež svoje pochybnosti, pokiaľ ide o metódu, ktorú zvolil predseda ÚEK, ktorá v konečnom dôsledku spočíva v uložení správnej sankcie výlučne na základe prieskumu verejnej mienky.

I – Právny rámec

A – Právna úprava Únie

9. Otvorenie odvetvia telekomunikácií hospodárskej súťaži sa uskutočnilo na základe troch kľúčových aspektov, a to liberalizácie, harmonizácie a uplatnenia pravidiel hospodárskej súťaže na telekomunikačné podniky( ).

10. Proces liberalizácie odvetvia telekomunikácií sa začal v roku 1988. Prostredníctvom prijatia smerníc 88/301/EHS, 90/388/EHS a 96/19/ES( ) a podľa presného harmonogramu zrušil zákonodarca Únie osobitné a výlučné práva, ktoré vo všeobecnosti historickí telekomunikační operátori majú v súvislosti s koncovými zariadeniami (teda práva týkajúce sa dovozu, uvádzania na trh, pripojenia a servisnej obsluhy) a s poskytovaním telekomunikačných služieb. Od 1. januára 1998 je tento trh v zásade plne liberalizovaný.

11. Súbežne so smernicami o liberalizácii, ktoré prijala Komisia Európskych spoločenstiev, prijala Rada Európskej únie celý rad harmonizačných opatrení na základe článku 100 A Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 95 ES). Smernica 90/387/EHS( ), ktorá je hlavnou smernicou v tejto oblasti, stanovuje spoločné normy na tvorbu cien za poskytnutie otvoreného prístupu k telekomunikačnej sieti. Rámcová smernica z roku 1990 bola doplnená smernicou 97/33/ES( ), ktorá stanovuje osobitnejšie opatrenia s cieľom zabezpečiť najmä prepojenie sietí a interoperabilitu služieb( ).

12. Otázka tvorby cien za prepojenie sa ukázala ako rozhodujúca, pokiaľ ide o štruktúru a intenzitu hospodárskej súťaže v tomto odvetví. Rada preto vytvorila prísnejšiu úpravu tejto tvorby cien, ktorej vykonávaním boli na vnútroštátnej úrovni poverené NRO.

13. V súlade s článkom 7 smernice 97/33 musia NRO zabezpečiť, aby sa pri tvorbe cien za prepojenie rešpektovali zásady transparentnosti a nákladovej orientácie( ).

14. Zaručením úplného prepojenia medzi sieťami na úrovni Európskeho spoločenstva a zavedením účinnejšej hospodárskej súťaže medzi poskytovateľmi služieb chcel zákonodarca Únie európskym spotrebiteľom umožniť predovšetkým využívanie širšej ponuky služieb, ktoré majú lepšiu kvalitu a lepšiu cenu.

15. Medzi tieto služby patrí služba prenosu čísla, ktorá bola stanovená počas prijatia nového regulačného balíka, ku ktorému došlo 7. marca 2002( ), v článku 30 smernice univerzálnej služby. Táto služba poskytuje každému klientovi telekomunikačného operátora možnosť zmeniť si operátora, pričom si ponechá to isté číslo.

16. V súlade s článkom 30 ods. 1 tejto smernice sú členské štáty povinné zabezpečiť, aby všetci účastníci verejne prístupných telefónnych služieb vrátane mobilných služieb, ktorí o to požiadajú, mohli mať prospech z tejto funkčnosti nezávisle od podniku poskytujúceho službu.

17. Tvorba cien za túto službu je stanovená v článku 30 ods. 2 a 3 uvedenej smernice. Toto ustanovenie znie takto:

„2. NRO zabezpečia, aby tvorba cien za prepojenie v súvislosti so zabezpečením prenosnosti čísel bola nákladovo orientovaná a aby priame poplatky účastníkov, ak sú, nepôsobili odradzujúco z hľadiska využívania týchto služieb( ).

3. NRO neukladajú maloobchodné tarify za prenos čísla spôsobom, ktorý by mohol skresliť hospodársku súťaž, a to stanovením špecifických alebo spoločných maloobchodných taríf.“

18. Nakoniec článok 4 ods. 1 rámcovej smernice z roku 2002 zaväzuje členské štáty, aby stanovili účinný mechanizmus odvolania sa umožňujúci každému užívateľovi alebo každému poskytovateľovi spochybniť rozhodnutia NRO, ktoré sa ho týkajú.

B – Vnútroštátna právna úprava

19. Podmienky, za ktorých sa právo na prenosnosť čísla v Poľsku vykonáva, sú stanovené najmä v článkoch 41 a 71 telekomunikačného zákona (Prawo telekomunikacyjne) zo 16. júla 2004( ).

20. Článok 41 ods. 1 tohto zákona stanovuje, že poplatky za vzájomné používanie prepojených sietí spojené s prenosom čísel medzi sieťami musia zohľadňovať vzniknuté náklady.

21. Podľa článku 71 uvedeného zákona:

„1. Účastník, ktorý uzavrel s poskytovateľom služieb, ktorý zabezpečuje pripojenie k verejnej telefónnej sieti operátora, zmluvu o pripojení, môže pri zmene operátora požadovať prenos prideleného čísla do existujúcej siete iného operátora:

1) v rámci geograficky určenej číslovacej oblasti – v prípade geografických čísel;

2) v rámci celého štátu – v prípade negeografických čísel.

…

3. Za prenos prideleného čísla pri zmene operátora môže doterajší poskytovateľ služieb fakturovať účastníkovi jednorazový poplatok uvedený v cenníku, ktorého výška nesmie účastníka odradzovať od využitia tohto oprávnenia( ).“

22. Podľa článku 74 ods. 1 tohto zákona operátor zabezpečujúci pripojenie k verejnej telefónnej sieti (odovzdávajúci operátor) a operátor, do ktorého siete bol pripojený účastník (prijímajúci operátor), sú povinní zabezpečiť uplatnenie práv na prenosnosť. V prípade nesplnenia si povinnosti článok 74 ods. 3 uvedeného zákona umožňuje predsedovi ÚEK uložiť peňažnú pokutu uvedenú v článku 209 ods. 1 bode 16 toho istého zákona.

23. V súlade s posledným uvedeným ustanovením tomu, kto neumožní účastníkom uplatniť práva na prenos prideleného čísla uvedené v článkoch 70 a 71, sa uloží peňažná pokuta.

II – Skutkový rámec návrhu na začatie prejudiciálneho konania

24. V súlade s článkom 74 ods. 3 a článkom 209 ods. 1 bodom 16 telekomunikačného zákona uložil predseda ÚEK žalobkyni pokutu vo výške 100 000 PLN (približne 24 350 eur) v dôsledku toho, že v období od 28. marca 2006 do 31. mája 2006 sa dopustila porušenia ustanovení, ktoré sa uplatňujú na prenos čísel. Predseda ÚEK sa domnieval, že poplatok vo výške 122 PLN (približne 29,70 eura), ktorý žalobkyňa fakturovala, mohol odradzovať užívateľov od toho, aby požiadali o prenos svojho čísla.

25. Podľa predsedu ÚEK sa výška tohto poplatku nemusí stanoviť podľa nákladov, ktoré vznikajú operátorom v súvislosti so zabezpečením prenosnosti čísel, ale na základe subjektívneho odhadu tejto sumy, ktorý je stanovený na základe výsledkov spotrebiteľskej ankety. Užívatelia s predplatenou kartou v Poľsku na otázku: „Koľko sú ochotní zaplatiť užívatelia pevných liniek a mobilných telefónov za prenos čísla k inému operátorovi?“ odpovedali, že 46 PLN (približne 11,20 eura), a účastníci s paušálom odpovedali, že 48 PLN (približne 11,70 eura). Podľa názoru predsedu ÚEK poplatok vyšší ako 50 PLN (približne 12,20 eura) mohol užívateľov odradzovať od uplatnenia práva na prenosnosť svojho čísla, čo je v rozpore s článkom 71 ods. 3 telekomunikačného zákona, a preto to podlieha peňažnej pokute.

26. Žalobu, ktorú žalobkyňa podala proti tomuto rozhodnutiu, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (súd na ochranu hospodárskej súťaže a spotrebiteľov) (Poľsko) 6. marca 2007 zamietol. Tento súd zastával názor, že predseda ÚEK uskutočnil správny výklad článku 30 ods. 2 smernice univerzálnej služby a správne uplatnil článok 71 ods. 3 telekomunikačného zákona.

27. Rozsudkom z 5. februára 2008 Sąd Apelacyjny w Warszawie (Odvolací súd vo Varšave) (Poľsko) v plnom rozsahu zmenil tento rozsudok a zrušil rozhodnutie predsedu ÚEK. Predseda ÚEK v dôsledku toho podal kasačnú žalobu na Sąd Najwyższy, ktorý mal pochybnosti, pokiaľ ide o výklad článku 30 ods. 2 smernice univerzálnej služby, a rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

„Má sa článok 30 ods. 2 smernice [univerzálnej služby] vykladať v tom zmysle, že príslušný [NRO], ktorý zabezpečuje, aby priame poplatky účastníkov nepôsobili odradzujúco z hľadiska využívania služby prenosu čísla, je povinný zohľadniť náklady, ktoré vznikajú operátorom mobilnej siete v súvislosti s poskytovaním tejto služby?“

28. Písomné a ústne pripomienky predložila žalobkyňa, predseda ÚEK, poľská vláda a Komisia. Pokiaľ ide o slovenskú vládu, predložila len písomné pripomienky.

III – Analýza

29. Svojou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate Súdneho dvora pýta, či sa článok 30 ods. 2 smernice univerzálnej služby má vykladať v tom zmysle, že NRO musia pri posudzovaní odradzujúceho charakteru poplatku, ktorý možno fakturovať účastníkovi, zohľadniť náklady, ktoré vznikajú telekomunikačným operátorom v súvislosti s uskutočnením prenosu čísla.

30. Nastoľuje sa otázka z dvoch dôvodov, a to na jednej strane preto, že zásady stanovenia výšky tohto poplatku nie sú rozhodujúce, keďže uvedené ustanovenie iba ukladá, že výška tohto poplatku nemôže byť odradzujúca, a na druhej strane preto, že NRO disponujú voľnou úvahou pri výkone svojej úlohy dohľadu, a najmä pri definovaní svojich regulačných postupov.

31. V tejto veci predseda ÚEK, ktorý je príslušným NRO, teda rozhodol, že posúdenie, či poplatok fakturovaný žalobkyňou je odradzujúci, sa musí opierať len o výsledky založené na spotrebiteľskej ankete a nemá zohľadňovať náklady prenosu, ktoré vznikli operátorom.

A – Úvodné pripomienky

32. Pred začatím skúmania tejto prejudiciálnej otázky sa mi zdá potrebné na úvod objasniť predmet a stanovenie ceny v súvislosti s ponukou prenosnosti a následne pripomenúť judikatúru, ktorú Súdny dvor rozvinul, pokiaľ ide o voľnú úvahu, ktorou v tejto oblasti disponujú NRO.

33. V súlade s článkom 30 smernice univerzálnej služby je ponuka prenosnosti povinnosťou všetkých telekomunikačných operátorov a právo všetkých účastníkov. Táto funkčnosť musí umožniť odstránenie prekážok slobodného výberu spotrebiteľov a zaručenie rozvoja účinnej hospodárskej súťaže na telekomunikačnom trhu( ).

34. Na to, aby sa uľahčilo otvorenie tohto trhu, ktorý je doposiaľ monopolistický, a aby sa zabránilo zneužitiu, zákonodarca Únie upravil ceny, ktoré majú operátori uplatňovať v rámci žiadosti o prenos. Ide v podstate o dve ceny.

35. Prvá cena sa týka tvorby cien za prepojenie. Pokiaľ účastník žiada o skutočný prenos svojho čísla, odovzdávajúci operátor( ) (vo všeobecnosti ide o neho) fakturuje prijímaciemu operátorovi( ) náklady za prepojenie súvisiace so spracovaním tejto žiadosti. V súvislosti s touto žiadosťou vznikajú náklady, keďže, ako uviedol Súdny dvor, platformy medzi operátormi musia byť kompatibilné, číslo účastníka sa musí preniesť od jedného operátora k druhému a technické operácie musia umožňovať presmerovanie hovorov na prenášané číslo( ). Pri tvorbe cien za toto prepojenie je odovzdávajúci operátor pod dohľadom NRO povinný rešpektovať zásadu nákladovej orientácie.

36. Toto vymedzenie tvorby cien za prepojenie má za cieľ podporovať vstup účinných a životaschopných operátorov na trh a smeruje k tomu, aby sa zamedzilo riziku narušenia hospodárskej súťaže, ktoré by mohlo vyvolať stanovenie cien, ktoré by neboli odôvodnené. Neprimeraná tvorba cien za prepojenie by totiž predstavovala prekážku vstupu na trh a posilnila by dominantné postavenie operátorov, ktorí už na tomto trhu pôsobia( ). Ako uviedol Súdny dvor, takáto tvorba cien by takisto predstavovala riziko, že operátori budú motivovaní k tomu, aby preniesli náklady na nového účastníka, keďže takto môže táto prax odradzovať spotrebiteľov od využitia služby prenosu( ). Rovnako by ceny pod úrovňou skutočných nákladov mohli vyvolať nebezpečenstvo, že sa na trh vrátia neefektívni konkurenti.

37. Druhá cena sa týka poplatku, ktorý možno fakturovať účastníkovi v súvislosti s poskytovaním tejto služby. Tento poplatok vo všeobecnosti fakturuje prijímajúci operátor a umožňuje mu úplné alebo čiastočné pokrytie nákladov, ktoré mu vznikli.

38. Uvedený poplatok predstavuje takisto rozhodujúci prvok hospodárskej súťaže na trhu, a to osobitne pre operátorov, ktorí na tento trh vstupujú. V súvislosti s týmito operátormi je totiž prenosnosť obchodnou nutnosťou na získanie nových zákazníkov, ktorí boli doposiaľ zákazníkmi historických operátorov. Pokiaľ fakturáciu za prenos vykonáva prijímajúci operátor, tento operátor je pod tlakom hospodárskej súťaže a môže byť pochopiteľne motivovaný k tomu, aby neodrádzal nových prichádzajúcich zákazníkov a uplatňoval primerané ceny. Naopak, pokiaľ fakturáciu za túto službu uskutočňuje odovzdávajúci operátor, tento operátor môže uplatňovať neprimerané ceny, aby svojho klienta odradil od podania žiadosti o prenos svojho čísla ku konkurentovi. Za týchto podmienok zákonodarca Únie rovnako vymedzil spoplatňovanie, pričom NRO sú v súlade s článkom 30 ods. 2 smernice univerzálnej služby povinné zabezpečiť, aby toto spoplatňovanie nebolo odradzujúce.

39. NRO disponujú voľnou úvahou pri vykonávaní pravidiel, ktoré stanovil zákonodarca Únie( ). Pokiaľ sú tieto pravidlá definované v zásade v smerniciach, vzniká problém koherentnosti medzi rôznymi vnútroštátnymi predpismi, ktorými sa smernica preberá do vnútroštátneho práva, a rôznymi regulačnými politikami, ktoré prijal každý z orgánov. Pokiaľ ide teda o poplatok fakturovaný užívateľovi, poznamenal som, že Institut luxembourgeois de régulation stanovuje, že „náklady za prenos, ktoré môže znášať užívateľ, musia rešpektovať zásadu zákazu diskriminácie a zásadu efektivity“ a že náhrada, ktorú samotný prijímajúci operátor môže požadovať od užívateľa, musí byť primeraná( ). Rovnako francúzska právna úprava a právna úprava Spojeného kráľovstva stanovujú, že operátori majú povinnosť navrhnúť svojim účastníkom ponuky, ktoré im umožnia ponechať si svoje číslo za primeranú cenu( ). Naopak, ako už bolo uvedené, v Poľsku článok 71 telekomunikačného zákona pôvodne stanovoval, že výška poplatku nesmie byť odradzujúca. V súčasnosti toto ustanovenie bezpodmienečne zakazuje, aby účastník platil poplatok.

40. Je potrebné konštatovať, že tieto právne úpravy sa líšia. Okrem odlišnosti zvolených nástrojov na posúdenie a výpočet cien existujú aj rôzne postupy pri používaní týchto nástrojov, a v dôsledku toho sa pýtam, či nie je potrebné v určitom rozsahu zabezpečiť viac koherentnosti medzi regulačnými postupmi NRO. Rozdiely v právnych úpravách totiž môžu spôsobiť závažné narušenie hospodárskej súťaže, ktoré ohrozuje vytvorenie integrovaného európskeho telekomunikačného trhu.

41. Ako je známe, NRO disponujú voľnou úvahou pri výkone svojej povinnosti dohľadu. Súdny dvor v tejto súvislosti poskytol niekoľko spresnení v už citovanom rozsudku Mobistar.

42. V tejto veci bola Súdnemu dvoru položená otázka, či článok 30 ods. 2 smernice univerzálnej služby bráni tomu, aby belgický regulačný orgán vopred a na základe teoretického modelu nákladov stanovil maximálne ceny, ktoré môže odovzdávajúci operátor uplatniť voči prijímajúcemu operátorovi. Súdny dvor odpovedal záporne, pričom spresnil svoj názor. V podstate sa domnieval, že od okamihu, keď si NRO splní povinnosť dohľadu tým, že overí, či sú ceny orientované na náklady takým spôsobom, že spotrebitelia nie sú odradzovaní od využívania služby prenosu, článok 30 ods. 2 smernice univerzálnej služby udeľuje NRO „určitý rozsah voľnej úvahy“ na vyhodnotenie situácie a definovanie metódy, ktorá sa im zdá najvhodnejšia. Zvolená metóda však musí umožniť nielen uskutočnenie plne účinnej prenosnosti, ale aj účinné preskúmanie pred príslušnými súdnymi orgánmi( ).

43. Súdny dvor je teraz vyzvaný, aby pri posudzovaní odradzujúcej povahy poplatku vymedzil rozsah voľnej úvahy, ktorou disponujú NRO, a musí najmä odpovedať na otázku, či sú v rámci tohto posúdenia povinné podľa smernice univerzálnej služby zohľadniť náklady za prenosnosť čísla, ktoré vznikajú operátorom.

44. Táto otázka je dôležitá, keďže rovnaké ustanovenie sa nachádza v článku 19 ods. 3 smernice univerzálnej služby týkajúcom sa služby voľby a predvoľby operátorov( ).

B – Výklad článku 30 ods. 2 smernice univerzálnej služby

45. Na rozdiel od členských štátov a Komisie, ktorí sú v rámci tohto konania vedľajšími účastníkmi, sa domnievam, že NRO nemôžu pri posudzovaní odradzujúceho charakteru poplatku fakturovaného účastníkom opomenúť náklady, ktoré vznikajú operátorom.

46. Aj keď táto úvaha nevyplýva zo znenia článku 30 ods. 2 smernice univerzálnej služby, je naopak nevyhnutná s ohľadom na štruktúru systému, do ktorého patrí ponuka prenosnosti, a na ciele, ktoré sleduje zákonodarca Únie.

47. Pokiaľ ide najprv o znenie tohto ustanovenia, je potrebné konštatovať, že pre NRO nestanovuje žiadnu metodológiu na posúdenie odradzujúcej povahy poplatku fakturovaného účastníkom.

48. Aj keď sa vo francúzskej jazykovej verzii článku 30 ods. 2 smernice univerzálnej služby používa výraz „redevance“, ktorého sémantický výklad by mohol odkazovať na sumu požadovanú od užívateľa, ktorej výška je stanovená na základe nákladov za poskytnutú službu, ostatné jazykové verzie tohto ustanovenia používajú výrazy, ktoré nezávisle môžu odkazovať na pojem výdavky, náklady, ceny, príspevky alebo aj odvody. Tak to vyplýva z poľskej jazykovej verzie, ktorá je takisto jazykom konania, v ktorej sa používa výraz „obciążenia“, ktorý znamená náklady, alebo z anglickej („direct charges“), talianskej („oneri diretti“), zo španielskej („cuotas directas“) alebo aj z nemeckej jazykovej verzie („direkte Gebühren“).

49. V súlade s ustálenou judikatúrou potreba jednotného výkladu práva Únie vylučuje, aby bol text ustanovenia posudzovaný samostatne v jednej zo svojich verzií, ale naopak, vyžaduje, aby bol vykladaný s prihliadnutím na znenie verzií vyhotovených v iných úradných jazykoch a podľa všeobecnej štruktúry a účelu sledovaného autorom predmetného aktu( ).

50. Pokiaľ ide o preskúmanie všeobecnej štruktúry, do ktorej patrí ponuka prenosnosti a ciele, ktoré sleduje zákonodarca Únie, vyžaduje sa zohľadnenie nielen osobitných ustanovení, ktoré boli prijaté v rámci smernice univerzálnej služby, ale takisto všeobecnejších ustanovení stanovených v rámcových smerniciach z roku 1990 a z roku 2002, ako aj v prístupovej smernici.

51. Skúmanie týchto textov nám totiž umožňuje vyvodiť zásady tvorby cien, na ktorých sa zakladá právna úprava telekomunikácií a osobitne tvorba cien za prepojenie.

52. Ide o tieto zásady:

– Cenotvorba musí byť založená na objektívnych kritériách a na zásade nákladovej orientácie( ).

– Ako Súdny dvor uznal v rozsudku zo 17. júla 2008, Arcor a i.( ), táto zásada zaväzuje operátorov určiť tvorbu cien za prepojenie podľa skutočných nákladov( ). Umožňuje tak získať odhad nákladov, ktorý by bol stanovený na plne konkurenčnom trhu, a v takom odvetví, ako je odvetvie prepojenia, v ktorom ešte neexistuje účinná hospodárska súťaž, vyžaduje, aby sa zabezpečila primeranosť pri tvorbe cien. Uvedená zásada sa rovnako uplatňuje na niektoré ceny fakturované konečným účastníkom, ako sú ceny za používanie pevnej verejnej telefónnej siete a za hlasovú telefónnu službu( ), ako aj ceny za prenajaté linky( ).

– Cenotvorba musí byť transparentná a musí byť vhodným spôsobom uverejnená( ).

– Cenotvorba musí zabezpečiť rovnaký prístup a nesmie byť diskriminačná.

– Cenotvorba musí zaručiť efektivitu služieb v celom Spoločenstve.

– Cenotvorbu musí byť možné účinným spôsobom preskúmať pred príslušnými súdnymi orgánmi( ).

53. Dodržiavanie týchto kritérií sa síce vyžaduje predovšetkým od operátorov, ale rovnako obmedzuje rozsah voľnej úvahy, ktorá je priznaná NRO. Pripomínam teda, že v bodoch 34 a 41 už citovaného rozsudku Mobistar Súdny dvor výslovne uviedol, že NRO disponujú určitým rozsahom voľnej úvahy pri definovaní metódy, ktorá sa im zdá najvhodnejšia na stanovenie maximálnej výšky ceny za prepojenie, avšak táto metóda musí umožniť zaručenie plne účinnej prenosnosti, ako aj účinnej súdnej ochrany užívateľov a operátorov.

54. Voľnú úvahu, ktorá je priznaná NRO, teda nemožno zamieňať s výkonom diskrečnej právomoci.

55. Metóda, ktorú dnes musia definovať NRO na účely posúdenia odradzujúceho charakteru poplatku, musí byť koherentná so zásadami cenotvorby, ktoré som práve uviedol. Musí zabezpečiť nielen blaho spotrebiteľa, ale aj rozvoj zdravej hospodárskej súťaže na trhu.

56. Táto metóda musí byť osobitne založená na dostatočne jasných a objektívnych dôkazoch, aby sa príslušným súdnym orgánom umožnilo v súlade s článkom 4 ods. 1 rámcovej smernice z roku 2002 vykonávať účinné preskúmanie posúdenia, ktoré uskutočnili NRO. Je to o to naliehavejšie, že poľské regulačné orgány majú v rámci úlohy dohľadu právomoc uložiť správnu sankciu, ktorá v prejednávanej veci viedla k uloženiu pokuty žalobkyni vo výške viac ako 24 000 eur.

57. Vzhľadom na tieto skutočnosti sa mi zdá zrejmé, že NRO nemôžu pri posudzovaní výšky poplatku fakturovaného účastníkovi úplne opomenúť zohľadniť také objektívne kritérium, akým je kritérium založené na nákladoch za poskytnutú službu. Domnievam sa, že je to ešte očividnejšie, keďže zákonodarca Únie v odôvodnení č. 26 smernice univerzálnej služby výslovne stanovuje, že pri poskytovaní služby konečnému užívateľovi by koncové užívateľské tarify mali odrážať podmienky dopytu, ako aj podmienky nákladov( ), a to z dôvodov efektívnosti a zo sociálnych dôvodov.

58. Indícia založená na nákladoch, ktoré vznikajú operátorom, je objektívnou indíciou, pretože je vlastná skutočným nákladom za službu ponúkanú užívateľom. Umožňuje tak NRO mať objektívnu predstavu o poplatku, ktorý sa fakturuje užívateľovi. Keďže, ako uvádza Komisia, stanovenie týchto nákladov je zložité z dôvodu povahy tejto služby, NRO v súčasnosti prijali metódy hodnotenia, ktoré Komisia občas odporúča, umožňujúce získať odhad týchto nákladov( ).

59. Okrem toho je táto indícia koherentná so zásadami cenotvorby, ktoré v súvislosti s ponukou prenosnosti vyžaduje zákonodarca Únie. Tento zákonodarca tým, že sa rozhodol na tvorbu cien za prepojenie uplatniť zásadu nákladovej orientácie, napokon vymedzuje konečnú sumu, ktorá sa fakturuje užívateľovi. Cena za prepojenie totiž podľa môjho názoru predstavuje hlavný náklad, ktorý operátor môže priamo alebo nepriamo preniesť na účastníka. Výška tejto ceny môže mať priamy a rozhodujúci vplyv na výšku poplatkov, keďže čím budú náklady vyššie, tým viac bude operátor motivovaný k tomu, aby na účastníka preniesol časť týchto poplatkov. Táto spojitosť medzi tvorbou cien za prepojenie a poplatkom fakturovaným užívateľom bola najprv zdôraznená v článku 12 ods. 5 druhom pododseku smernice 97/33( ). Aj keď bol vynechaný z aktuálneho znenia článku 30 ods. 2 smernice univerzálnej služby, Súdny dvor túto spojitosť opäť uviedol v bodoch 29 a 37 už citovaného rozsudku Mobistar. Pripomínam, že Súdny dvor výslovne uviedol, že maximálna výška cien za prepojenie musí byť určená „na základe nákladov takým spôsobom, že spotrebitelia nie sú odradzovaní od využitia možnosti prenosnosti“( ).

60. Nakoniec ide o spoľahlivú indíciu, keďže v súlade s povinnosťou dohľadu, ktorá im prislúcha podľa článku 30 ods. 2 smernice univerzálnej služby, NRO zabezpečujú, aby tvorba cien za prepojenie nebola predmetom narušenia hospodárskej súťaže a aby bola určená podľa nákladov za poskytnutú službu. Na základe tohto predpokladu obavy, ktoré vyjadril predseda ÚEK a poľská vláda, podľa ktorých zohľadnenie cien za prepojenie nezaručuje dostatočne práva spotrebiteľov, pokiaľ by tieto ceny mohli byť stanovené v neodôvodnenej výške, nie sú podľa môjho názoru dôvodné. Naopak, ak NRO správne vykonávajú svoju úlohu dohľadu a zabezpečujú, aby uvedené ceny boli nákladovo orientované, ide o najlepšiu záruku proti svojvoľnému a náhodnému stanoveniu výšky poplatku.

61. Tieto úvahy nezakazujú NRO, aby okrem tzv. nákladových faktorov zohľadnil aj prvky spojené s dopytom, a to spôsobom, ktorý považuje za najvhodnejší. Výsledky založené na spotrebiteľskej ankete tak môžu predstavovať dôkaz, ktorý môže NRO poskytnúť informácie o očakávaniach užívateľov.

62. Podľa môjho názoru je však zrejmé, že takéto výsledky samy osebe nemôžu predstavovať rozhodujúce kritérium pre analýzu s cieľom posúdiť odradzujúci charakter poplatku.

63. Výklad a používanie tohto druhu výsledkov totiž vyžaduje veľkú opatrnosť, pretože tieto výsledky majú náhodnú a subjektívnu povahu, ktorá sama osebe neuľahčuje úlohu súdu poverenému preskúmaním zákonnosti rozhodnutí, ktoré vydal NRO.

64. Po prvé, výsledky spotrebiteľskej ankety závisia od rôznych premenných, ako sú hospodárske, sociálne a kultúrne údaje štátu, od výberu vzorky (vek, činnosti, geografický a sociálno-ekonomický pôvod), od použitej metodológie, od úprimnosti odpovedí, osôb, ktoré sa zúčastnili ankety, a štruktúry a obsahu položených otázok( ).

65. Po druhé, tieto výsledky podľa môjho názoru nie sú vôbec spoľahlivé. Primerane obozretný spotrebiteľ totiž nebude mať presnú predstavu o nákladoch za službu prenosu. Je teda možné, že cena, ktorú stanoví a je ochotný zaplatiť, bude značne vyššia než reálne náklady, ktoré vznikajú operátorom, a v tomto prípade samotné zohľadnenie tohto výsledku nie je v najlepšom záujme spotrebiteľa. Táto metodológia teda neumožňuje zohľadniť reálne náklady na službu ani jej vývoj vzhľadom na dosiahnutý technický pokrok alebo vývoj dopytu.

66. Okrem toho metodológia nezaručuje žiadnu predvídateľnosť a v neprospech operátorov zavádza určitý stupeň neistoty, pokiaľ ide o výšku poplatku stanoveného zo strany NRO.

67. Napokon a predovšetkým sa pýtam, v akom rozsahu je možné, a to bez porušenia všeobecných zásad práva Únie, domnievať sa, že prvky porušovania, za ktoré sa operátorovi ukladajú peňažné sankcie, sa zakladajú iba na prieskume verejnej mienky. Takáto náhodná a subjektívna metodológia totiž zrejme predstavuje príliš slabý právny základ na vykonávanie takejto právomoci uložiť sankciu, pokiaľ nie je dokonca nezlučiteľná s predmetnými všeobecnými zásadami. Nie je totiž jasné, ako môže operátor za týchto podmienok objektívnym spôsobom posúdiť podmienky spochybnenia jeho zodpovednosti.

68. Vzhľadom na všetky tieto skutočnosti sa preto domnievam, že metodológia, ktorú obhajujú poľské orgány a ktorá sa opiera len o výsledky založené na spotrebiteľskej ankete, nepredstavuje dostatočné záruky na zabezpečenie plnej účinnosti prenosnosti, ako ani účinnej právnej ochrany aktérov na tomto trhu.

69. Takáto subjektívna metodológia môže spôsobovať problémy, ktoré podľa môjho názoru NRO musia vyvážiť tým, že zohľadnia náklady, ktoré vznikajú operátorom pri poskytovaní služby.

70. Vzhľadom na všetky tieto skutočnosti navrhujem Súdnemu dvoru, aby vnútroštátnemu súdu odpovedal, že článok 30 ods. 2 smernice univerzálnej služby sa má vykladať v tom zmysle, že pri posudzovaní odradzujúceho charakteru poplatku, ktorý možno fakturovať účastníkovi, NRO musia zohľadniť údaje založené na nákladoch, ktoré vznikajú telekomunikačným operátorom v súvislosti s uskutočnením prenosu čísla, a to spôsobom, ktorí považujú za najvhodnejší.

71. Predtým, než dôjdem k záveru, by som chcel nakoniec spomenúť spôsob, akým sa v Únii tvoria ceny služby prenosu.

72. Ako poznamenala Komisia na pojednávaní, niekoľko členských štátov rozhodlo, že služba prenosu sa má účastníkom ponúkať bezplatne. Takéto riešenie, s ktorým súhlasím, predstavuje viacero výhod a umožňuje najmä zaručiť spotrebiteľom možnosť čo najlepšie využiť výhody, ktoré ponúka táto služba. Okrem toho toto riešenie, ktoré bolo prijaté na úrovni Únie, umožňuje harmonizovať právne úpravy členských štátov, ktoré si niekedy vzájomne odporujú a ohrozujú posilnenie jednotného telekomunikačného trhu. Aj keď takéto riešenie by zákonodarca Únie ešte len musel prijať, pripomínam, že ho v rámci regulačného rámca, ktorý nadobudol účinnosť 18. decembra 2009, neprijal, keďže znenie článku 30 ods. 2 smernice univerzálnej služby v podstate nebolo zmenené a doplnené.

IV – Návrh

73. Vzhľadom na uvedené úvahy navrhujem, aby na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Sąd Najwyższy, Súdny dvor odpovedal takto:

Článok 30 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/22/ES zo 7. marca 2002 o univerzálnej službe a právach užívateľov týkajúcich sa elektronických komunikačných sietí a služieb (smernica univerzálnej služby) sa má vykladať v tom zmysle, že pri posudzovaní odradzujúceho charakteru poplatku, ktorý možno vyfakturovať účastníkovi, národné regulačné orgány musia zohľadniť údaje založené na nákladoch, ktoré vznikajú telekomunikačným operátorom v súvislosti s uskutočnením prenosu čísla, a to spôsobom, ktorý považujú za najvhodnejší.