NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

prednesené 6. mája 2004 ( )

Vec C‑309/02

Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co.,

S. Spitz KG

proti

Spolkovej krajine Bádensko-Württembersko

(návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Verwaltungsgericht Stuttgart)

„Ochrana životného prostredia – Voľný pohyb tovaru – Obaly a odpady z obalov – Smernica 94/62/ES – Oslobodenie od povinnosti zálohovania jednorazových obalov prostredníctvom účasti na globálnom systéme správy odpadov v prípade, ak celkový pomer opätovne použiteľných fliaš prevyšuje 72 % – Zánik tejto možnosti pre podnikateľov v odvetví nápojov, pokiaľ pomer opätovne použiteľných fliaš klesne pod pomer z roku 1991“

1. Verwaltungsgericht Stuttgart (prvostupňový správny súd) (Nemecko) položil Súdnemu dvoru štyri prejudiciálne otázky týkajúce sa výkladu článku 1 ods. 2, článku 7 a článku 18 smernice 94/62/ES( ) a článku 28 ES.

Svojimi otázkami sa vnútroštátny súd pýta, či predmetné ustanovenia zakazujú členským štátom udeliť prioritu opätovne použiteľným obalom pre nápoje v porovnaní so zhodnotiteľnými obalmi alebo zabrániť za určitých okolností predaju osviežujúcich nápojov v zhodnotiteľných obaloch.

I – Vnútroštátna právna úprava

2. Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (nariadenie o zamedzovaní a zhodnocovaní odpadov z obalov, ďalej len „nariadenie o obaloch“) z 21. augusta 1998( ) upravuje viacero opatrení určených na realizáciu cieľa spočívajúceho v predchádzaní a znižovaní vplyvu odpadov z obalov na životné prostredie. Tento predpis, ktorým bolo nahradené nariadenie z 12. júna 1991( ), mal za cieľ prebrať smernicu 94/62 do vnútroštátneho právneho poriadku a definuje opätovne použiteľné obaly ako obaly určené na viacnásobné použitie s rovnakým cieľom.

V zmysle ustanovení predmetného nariadenia výrobcovia a predajcovia nápojov balených do jednorazových obalov vyberajú zálohu za každý jednotlivý obal v každom štádiu uvedenia na trh, hoci sa môžu zbaviť tejto povinnosti, ku ktorej patrí povinnosť zberu a zhodnocovania prázdnych fliaš, účasťou na globálnom systéme správy obalov a odpadov z obalov. Avšak, pokiaľ celkový pomer nápojov predaných v Nemecku v opätovne použiteľných obaloch je nižší ako 72 % a zároveň nie je dosiahnutá kvóta konštatovaná roku 1991 pre tento typ obalov v nápojových odvetviach, v ktorých jednotliví hospodárski operátori pôsobia( ), hospodárski operátori strácajú túto možnosť a musia začať s vyberaním zálohy a zaoberať sa zhodnocovaním fliaš.

3. Podľa znenia paragrafu 6 nariadenia o obaloch:

„1. Predajca je povinný v skutočnom nákupnom mieste alebo v bezprostrednej blízkosti zadarmo spätne odoberať prázdne predajné obaly použité konečným spotrebiteľom a zhodnocovať ich v súlade s požiadavkami definovanými v bode 1 a 2 prílohy I.

2. Výrobcovia a predajcovia sú povinní zhodnocovať... obaly zadarmo prebrané v skutočnom nákupnom mieste, v súlade s požiadavkami definovanými v bode 1.

3. Povinnosti stanovené v odsekoch 1 a 2 sa nevzťahujú na obaly zahrnuté do globálneho systému..., ktorý zabezpečuje... ich zber... v bydlisku konečného spotrebiteľa alebo v blízkosti miesta prevádzky predajcu. Systém musí zhodnocovať obaly pozbierané v súlade s požiadavkami uvedenými v bode 1 prílohy 1... Dôkaz o účasti na takomto systéme musí byť preukázaný príslušnému orgánu. Správe odpadov musí predchádzať písomná dohoda s verejnoprávnymi organizáciami pre zber a zhodnocovanie...

4. Príslušný orgán môže svoje rozhodnutie odvolať, pokiaľ sa dozvie, že nie sú rešpektované požiadavky a to v rozsahu ich nerešpektovania... Odvolanie sa vzťahuje iba na obaly zložené z určitých materiálov, pokiaľ tieto obaly nedosiahnu kvóty pre zhodnotenie uvedené v prílohe I. Odseky 1 a 2 sa uplatňujú v prvý deň šiesteho kalendárneho mesiaca po uverejnení odvolania...“

4. Paragraf 8 ods. 1 nariadenia o obaloch zavádza zásadu povinného vyberania zálohy za jednorazové obaly týmito ustanoveniami:

„1. Predajcovia, ktorí uvádzajú na trh tekuté potravinárske výrobky balené do opätovne nepoužiteľných obalov sú povinní vybrať od kupujúceho zálohu v minimálnej sume 0,25 EUR za obal vrátane DPH. Minimálna suma zálohy sa zvyšuje na 0,50 EUR vrátane dane z pridanej hodnoty, keď objem obalu presahuje 1,5 litra. Záloha musí byť vybratá každým nasledujúcim predajcom vo všetkých štádiách uvedenia na trh až po predaj konečnému spotrebiteľovi. Záloha je vrátená pri prebratí obalov v súlade s paragrafom 6 ods. 1 a 2.“

5. Paragraf 9 predmetného nariadenia upravuje oslobodenie od povinnosti zálohovania a ochranu nápojových obalov, ktoré sú uprednostňované z ekologického hľadiska. Znie takto:

„1. Paragraf 8 sa nepoužije na obaly, pri ktorých sa výrobca alebo predajca zúčastňujú na globálnom systéme správy uvedenom v paragrafe 6 ods. 3, ktorý zabezpečuje pokrytie na celom území. Paragraf 6 ods. 4 sa uplatňuje mutatis mutandis.

2. Ak na území platnosti tohto predpisu podiel nápojov balených do opätovne použiteľných obalov, či už ide o pivo, minerálne vody (vrátane pramenitých vôd, stolových vôd a minerálnych vôd) osviežujúce šumivé nápoje, ovocné šťavy (vrátane ovocných nektárov, zeleninových štiav a iných nešumivých nápojov) alebo vína (s výnimkou perlivých vín, šumivých vín, vermútov a dezertných vín), celkovo v priebehu roka klesne pod 72 %, bude potrebné pristúpiť k novému posúdeniu relevantného podielu opätovne použiteľných obalov na obdobie dvanástich mesiacov nasledujúcich po oznámení o tom, že podiel opätovne použiteľných obalov nie je dosahovaný. Ak podiel opätovne použiteľných obalov na federálnom území je nižší ako podiel uvedený v prvej vete, rozhodnutie na základe paragrafu 6 ods. 3 sa považuje pre nápoje, u ktorých podiel opätovne použiteľných obalov stanovený pre rok 1991 nebol dosiahnutý, za zrušené na celom federálnom území od prvého dňa šiesteho kalendárneho mesiaca nasledujúceho po zverejnení uvedenom v odseku 3. Čo sa týka pasterizovaného konzumného mlieka, prvá a druhá vety sa uplatňujú mutatis mutandis pokiaľ podiel opätovne použiteľných obalov a obalov vo forme polyetylénových baliacich vreciek dosiahnutý na území pôsobnosti nariadenia klesne v priebehu kalendárneho roka pod 20 %.

3. Nemecká federálna vláda uverejňuje každý rok relevantný podiel uvedený v odseku 2 tohto paragrafu pre nápoje balené do obalov uprednostňovaných z ekologického hľadiska.

4. Príslušné úrady pristúpia na žiadosť alebo ex offo k novému ohodnoteniu v súlade s paragrafom 6 ods. 3, ak po zrušujúcom rozhodnutí je relevantný podiel podľa ods. 2 pre nápoje balené do obalov podporovaných z ekologického hľadiska opäť dosiahnutý.“

II – Skutkový stav sporu vo veci samej

6. Žalobcovia sú stredne veľkými podnikmi vyrábajúcimi nápoje so sídlom v Rakúsku. Do Nemecka vyvážajú šumivé a nešumivé osviežujúce nápoje, ovocné šťavy a stolovú vodu v jednorazových zhodnotiteľných obaloch.

7. Žalobcovia sa pripojili k systému prevádzkovanému spoločnosťou „Duales System Deutschland AG“ („Der Grüne Punkt“). Podľa vyhlásenia ministerstva životného prostredia Spolkovej krajiny Bádensko-Württembersko( ) ide o globálny systém správy použitých obalov a odpadu z nich s úplným pokrytím v zmysle paragrafu 6 ods. 3 nariadenia o obaloch. Z tohto dôvodu boli oslobodení od povinnosti vyberať zálohu za každý obal od svojich zákazníkov.

8. Dňa 2. júla 2002 uverejnila nemecká vláda v Bundesanzeiger (Vestníku úradných oznámení) v súlade s paragrafom 9 ods. 3 nariadenia o obaloch, výsledky celoštátneho výpočtu percentuálneho podielu opätovne použiteľných obalov. Údaje uvádzali, že pri všetkých nápojoch s výnimkou mlieka sa podiel v období od mája 2000 do apríla 2001 pohyboval pod 72 %.

9. Vláda tiež súčasne oznámila, že zrušenie oslobodenia sa bude od prvého dňa šiesteho kalendárneho mesiaca nasledujúceho po tomto zverejnení týkať odvetví minerálnych vôd, piva a osviežujúcich šumivých nápojov, pretože pre tieto kategórie neboli dosiahnuté konkrétne kvóty konštatované roku 1991.

Následne, dotknuté podniky boli povinné od januára 2003 vyberať zálohu predpísanú paragrafom 8 ods. 1 predmetného nariadenia z väčšiny svojich nápojových obalov predávaných v Nemecku, spätne odoberať použité obaly, ktoré boli vrátené, a zhodnocovať ich.

10. Žalobcovia sa domnievajú, že toto opatrenie predstavuje obmedzenie ich vývozov do Nemecka nezlučiteľné s právom Spoločenstva.

III – Prejudiciálne otázky

11. Pred rozhodnutím vo veci samej Verwaltungsgericht Stuttgart rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:

„1. Je potrebné vykladať článok 1 ods. 2 smernice 94/62... v tom zmysle, že zakazuje členským štátom zvýhodňovať systémy opätovného použitia nápojových obalov v porovnaní s jednorazovými zhodnotiteľnými obalmi, zrušujúc – ak podiel opätovne použiteľných obalov klesne pod 72 % –možnosť oslobodenia od uloženej povinnosti spätného odberu, správy a zálohovania prázdnych nápojových jednorazových obalov účasťou na systéme spätného odberu a správy, čo sa týka nápojov, pri ktorých podiel opätovne použiteľných obalov klesol pod podiel konštatovaný roku 1991?

2. Je potrebné vykladať článok 18 smernice 94/62... v tom zmysle, že zakazuje členským štátom vytvárať prekážky uvádzania na trh nápojov balených do jednorazových zhodnotiteľných obalov zrušením – ak federálny podiel opätovne použiteľných obalov klesne pod 72 % – možnosti oslobodenia od uloženej povinnosti spätného odberu, správy a zálohovania prázdnych jednorazových nápojových obalov účasťou na systéme spätného odberu a správy, čo sa týka nápojov, pri ktorých podiel opätovne použiteľných obalov klesol pod podiel konštatovaný roku 1991?

3. Je potrebné vykladať článok 7 smernice 94/62... v tom zmysle, že udeľuje výrobcom a predajcom nápojov balených do jednorazových zhodnotiteľných obalov právo účasti na už vytvorených systémoch spätného odberu a správy obalov použitých na nápoje na účel spĺňania zákonom predpísaných povinností zálohovania jednorazových nápojových obalov a spätného odberu použitých nápojových obalov?

4. Je potrebné vykladať článok 28 ES v tom zmysle, že zakazuje členským štátom prijať právne predpisy, podľa ktorých ak federálny podiel opätovne použiteľných nápojových obalov klesne pod 72 %, možnosť oslobodenia od uloženej povinnosti spätného odberu, správy a zálohovania prázdnych jednorazových nápojových obalov účasťou na systéme spätného odberu, správy a zálohovania prázdnych obalov je zrušená, čo sa týka nápojov, pri ktorých podiel opätovne použiteľných obalov klesol pod podiel konštatovaný roku 1991?“

IV – Právna úprava Spoločenstva

12. Ustanoveniami sekundárneho práva, ktorých výklad je požadovaný nemeckým vnútroštátnym súdom, sú článok 1 ods. 2, článok 7 a článok 18 smernice 94/62.

13. V zmysle článku 1 tejto smernice:

„1. Cieľom tejto smernice je zharmonizovať vnútroštátne opatrenia týkajúce sa hospodárenia s obalmi a s odpadmi z obalov, aby sa na jednej strane zabránilo ich vplyvu na životné prostredie všetkých členských štátov ako aj iných krajín alebo sa takýto vplyv znížil a to vysokou úrovňou ochrany životného prostredia a na druhej strane, aby sa zabezpečil funkčný vnútorný trh, aby sa vyhlo prekážkam v obchodovaní a deformácii a obmedzeniu hospodárskej súťaže v spoločenstve.

2. Na tento účel táto smernica stanovuje opatrenia s cieľom znížiť produkciu odpadov z obalov a to prioritne, predchádzaním vzniku takýchto odpadov a dodatočne, stanovuje základný princíp opätovného použitia, recyklácie alebo iného spôsobu zhodnotenia odpadov z obalov a tak redukuje konečné zneškodňovanie takýchto odpadov.“

14. Článok 7 predmetnej smernice upravujúci systémy spätného odberu, zberu a zhodnotenia znie:

„1. Členské štáty urobia potrebné opatrenia, aby zabezpečili vytvorenie systémov, ktoré zabezpečia:

a) návrat [spätný odber – neoficiálny preklad] a/alebo zber použitých obalov a/alebo odpadov z obalov od spotrebiteľa, iného konečného užívateľa alebo z prúdu odpadov s cieľom ukončiť ho najvhodnejšou alternatívou odpadového hospodárstva,

b) opätovné použitie alebo zhodnotenie vrátane recyklácie zozbieraných obalov a/alebo odpadov z obalov,

aby dosiahli ciele stanovené touto smernicou.

Systémy sú otvorené pre účasť hospodárskych operátorov dotknutých sektorov a pre účasť príslušných verejných inštitúcií. Takisto sa vzťahujú na dovážané výrobky, nediskriminujú ich ani podrobnými opatreniami ani poplatkami za prístup do systému a sú navrhnuté tak, aby nevytvárali bariéry v obchode alebo nedeformovali hospodársku súťaž v súlade so zmluvou.

2. ...“

15. Článok 18 tej istej smernice odkazuje na slobodu umiestňovania na trh nasledujúcim znením:

„Členské štáty nebránia umiestňovaniu na trh takých výrobkov, ktoré spĺňajú predpisy tejto smernice.“

16. Článok 28 ES, predpis primárneho práva, uvádzaný vnútroštátnym sudcom znie:

„Množstevné obmedzenia dovozu a všetky opatrenia s rovnocenným účinkom sú medzi členskými štátmi zakázané.“

V – Konanie pred Súdnym dvorom

17. Svoje písomné pripomienky predložili v lehote na to určenej článkom 23 Štatútu Súdneho dvora žalobcovia v konaní vo veci samej, žalovaná v konaní vo veci samej( ), nemecká, francúzska, talianska, holandská a rakúska vláda, ako aj Komisia Európskych spoločenstiev.

Na pojednávanie 2. marca 2004 sa kvôli predneseniu svojich ústnych pripomienok dostavili zástupcovia žalobcov a žalovanej, zástupcovia nemeckej, talianskej, holandskej vlády a zástupca Komisie.

VI – O prvej prejudiciálnej otázke

18. Verwaltungsgericht Stuttgart sa v prvom rade pýta, či článok 1 ods. 2 smernice 94/62 bráni tomu, aby členský štát zvýhodnil opätovné používanie nápojových obalov oproti recyklácii a iným formám zhodnotenia, uplatnením takých ustanovení ako paragraf 8 ods. 1 a paragraf 9 ods. 2 nariadenia o obaloch.

A – Predložené pripomienky

19. Podľa žalobcov vo veci samej smernica 94/62 nedáva prednosť opätovne použiteľným obalom tak, aby ostatné typy obalov neboli diskriminované. Rovnaký názor má rakúska vláda.

20. Spolková krajina Bádensko-Württembersko, žalovaná v konaní vo veci samej, tvrdí, že vnútroštátna právna úprava neuprednostňuje používanie opätovne použiteľných obalov, ale obmedzuje sa na to, že v prípade, keď ich podiel klesne pod určenú hranicu, zavádza pre jednorazové obaly povinnosť zálohovania, ktorej podliehajú opätovne použiteľné obaly, takže so všetkými obalmi sa zaobchádza rovnako. Hoci zákonodarca Spoločenstva neuprednostnil opätovne použiteľné obaly, pretože roku 1994 neexistovali dostatočne vyvinuté techniky zhodnotenia dosahu na životné prostredie, zároveň ale ani nezakázal pristúpiť k zavedeniu hierarchie. Členské štáty ju teda môžu zaviesť, ak to odôvodňujú informácie ktorými disponujú. Výskumy vykonané v Nemecku ukazujú, že opätovne použiteľné obaly sú prospešnejšie pre ochranu životného prostredia ako zhodnotiteľné obaly( ).

Nemecká vláda zdôrazňuje, že systémy opätovného použitia prispievajú k uskutočneniu prvej priority smernice 94/62. Talianska vláda a holandská vláda, ako aj Komisia s týmito tvrdeniami súhlasia.

21. Francúzska vláda sa domnieva, že pre zodpovedanie tejto otázky je relevantným ustanovením článok 5 smernice 94/62, ktorý nebráni členským štátom uprednostňovať systémy opätovného použitia, s výhradou rešpektovania článku 28 ES.

B – Odpoveď na prvú otázku

22. Pokiaľ sa zameriame na znenie článku 1 ods. 2 smernice 94/62, ktorého výklad je požadovaný vnútroštátnym súdom, je potrebné konštatovať, že tento článok neposkytuje žiadny základ pre podporu systémov opätovného použitia v porovnaní so systémami recyklácie a inými formami zhodnocovania. Toto ustanovenie nezavádza žiadnu hierarchiu, definuje ako prvú prioritu predchádzanie vzniku odpadov a kladie na rovnakú úroveň opätovné použitie, recykláciu a ostatné formy zhodnotenia odpadov z obalov uvedené ďalej v texte. Ôsme odôvodnenie síce stanovuje, že je potrebné čo najskôr ukončiť posudzovanie životných cyklov s cieľom odôvodnenia prijatia presnej hierarchie medzi opätovne použiteľnými obalmi, recyklovateľnými a zhodnocovateľnými obalmi, ale v skutočnosti sa nezdá, že výskumy vykonané v určitých krajinách viedli ku konečným výsledkom.

23. Nie je možné tiež zamieňať pojmy predchádzania a opätovného použitia, ktoré sú definované v článku 3 smernice 94/62. Podľa bodu 4 tohto článku predchádzanie spočíva tak v znižovaní množstva a škodlivosti pre životné prostredie materiálov a zložiek obsiahnutých v obaloch a odpadoch z obalov, ako aj v obaloch a odpadoch z obalov na úrovni výroby, uvádzania na trhu, distribúcie, využitia a eliminácie najmä pri vývoji neznečisťujúcich výrobkov a technológií. Bod 5 predmetného článku vymedzuje opätovné použitie ako každý úkon, pri ktorom je obal, ktorý bol pôvodne určený a navrhnutý plniť počas svojho životného cyklu minimálny počet ciest a obehov, opätovne naplnený alebo použitý na ten istý účel, na ktorý bol určený, a to s alebo bez podpory pomocných výrobkov na trhu, ktoré umožňujú, aby bol obal opätovne naplnený a následne sa stal odpadom.

24. Základné pravidlo predchádzania je uvedené v odseku 1 prílohy II smernice 94/62, ktorá uvádza požiadavky týkajúce sa výroby a zloženia obalov. Obaly musia byť vyrábané tak, aby ich množstvo a váha boli obmedzené na minimálne množstvo nevyhnutné na udržanie potrebnej úrovne bezpečnosti, hygieny a prijateľnosti pre výrobok v obale a pre spotrebiteľa. Inými slovami predchádzanie sa týka navrhovania obalov a ich výrobného procesu s cieľom obmedzenia a vyhnutia sa vzniku odpadov od počiatku. Ako je zrejmé, ide o opatrenia, ktoré sa uplatňujú rovnakým spôsobom na opätovne použiteľné obaly, ako aj na recyklovateľné obaly.

25. Článok 5 smernice 94/62 umožňuje členským štátom podporovať systémy opätovného použitia obalov, ktoré môžu byť opätovne použité environmentálne vhodným spôsobom, za predpokladu, že budú konať v súlade so Zmluvou ES. Rámec, do ktorého patrí konanie verejných orgánov, a otázku, či právna úprava, akou je úprava v prejednávanej veci, spĺňa tieto požiadavky, preskúmam, keď pristúpim k štvrtej prejudiciálnej otázke.

26. Článok 1 ods. 2 smernice 94/62, ktorý sa obmedzuje na uvedenie prednosti pre predchádzanie vzniku odpadov z obalov, neuprednostňuje opätovne použiteľné obaly, takže členský štát sa nemôže odvolávať na toto ustanovenie, ak rozhodne v prospech opätovného používania nápojových obalov na úkor recyklácie alebo iných foriem zhodnocovania.

VII – O druhej prejudiciálnej otázke

27. Táto otázka smeruje k určeniu, či článok 18 smernice 94/62, ktorý zakotvuje slobodu umiestňovať na trh obaly vyhovujúce režimu zavedenému touto smernicou, odporuje tomu, aby členský štát bránil uvádzaniu na trh nápojov balených do jednorazových obalov uplatnením ustanovení, ako sú paragraf 8 ods. 1 a paragraf 9 ods. 2 nariadenia o obaloch.

A – Predložené pripomienky

28. Žalobcovia v konaní vo veci samej tvrdia, že ustanovenia smernice 94/62 a najmä ustanovenia uvedené v jej prílohe II pokrývajú vyčerpávajúcim spôsobom riziká, ktoré môžu pre životné prostredie predstavovať obaly. Základné požiadavky na ochranu nie sú minimálnymi ustanoveniami, ktoré by bolo možné doplniť vnútroštátnym právom prostredníctvom zavedenia kvót pre opätovne použiteľné obaly. Recyklovateľné a jednorazové energeticky zhodnotiteľné obaly tiež vyhovujú základným požiadavkám, takže uvádzanie nápojov balených v tomto type obalov na trh nie je možné obmedziť. Nariadenie o obaloch tým, že všeobecne považuje opätovne použiteľné obaly za ekologicky akceptovateľné a jednorazové obaly za nežiaduce, zaobchádza diskriminačne s opätovne nepoužiteľnými obalmi a nápojmi, ktoré tieto obsahujú. Rakúska, francúzska a talianska vláda s týmto hodnotením súhlasia.

29. Spolková krajina Bádensko-Württembersko a nemecká vláda, ako aj Komisia sa vyslovili záporne. Holandská vláda poznamenáva, že vnútroštátne orgány môžu zabrániť uvádzaniu na trh výrobkov balených do obalov, ktoré nerešpektujú právne predpisy o opätovnom použití, zhodnocovaní alebo systémoch spätného odberu, zberu a zhodnocovania.

B – Odpoveď na druhú otázku

30. Prikláňam sa k názoru žalovanej v konaní vo veci samej, nemeckej vlády a Komisie v tom, že sa domnievajú, že článok 18 smernice 94/62 umožňuje uvádzať na trh v celom Spoločenstve obaly, ktoré spĺňajú základné požiadavky vymedzené v článku 9 tej istej smernice a v jej prílohe II, pokiaľ ide o zloženie a opätovnú použiteľnosť a zhodnotiteľnosť obalov, a že sa obmedzuje na zákaz akéhokoľvek diskriminačného zaobchádzania s obalmi vyhovujúcimi požiadavkám smernice 94/62 bez ohľadu na ich typ.

Systém zálohovania, spätného odberu a zhodnotenia zavedený nariadením o obaloch nevytvára prekážku obchodovania s nápojmi balenými do jednorazových obalov a neupravuje zloženie obalov, ale podmienky distribúcie. Nebráni tiež uvádzaniu obalov na trh z dôvodov ich technických charakteristík, iba definuje podmienky na ich zber a ich zhodnotenie.

31. Z týchto dôvodov sa domnievam, že článok 18 smernice 94/62 nie je vhodným ustanovením na posúdenie účinkov, aké môže vyvolať uplatnenie takých ustanovení ako paragraf 8 ods. 1 a paragraf 9 ods. 2 nariadenia o obaloch na voľný pohyb tovaru.

VIII – O tretej prejudiciálnej otázke

32. Verwaltungsgericht Stuttgart sa pýta, či článok 7 smernice 94/62 udeľuje výrobcom a predajcom nápojov balených do jednorazových obalov právo na účasť na už zavedenom systéme zberu a správy prázdnych obalov s cieľom splniť si tak zákonnú povinnosť vybrať zálohu, prebrať použité obaly a zhodnotiť ich, v prípade čoho by vnútroštátne orgány nemohli túto možnosť zrušiť alebo uložiť tieto povinnosti podnikateľom, pokiaľ podiel opätovne použiteľných obalov klesne oproti určenej úrovni.

A – Predložené pripomienky

33. Podľa žalobcov v konaní vo veci samej smernica 94/62 udeľuje hospodárskym operátorom právo, ktoré vnútroštátne orgány nemôžu obmedziť, zúčastňovať sa na globálnych systémoch správy obalov a odpadov z obalov. Pokiaľ je takéto obmedzenie zavedené, ako je tomu v Nemecku, vyplýva z toho stiahnutie veľkého počtu nápojov balených do jednorazových obalov z trhu. Rakúska, talianska, francúzska vláda sa vyslovili v tom istom zmysle. Holandská vláda nepodala pripomienky k tomuto osobitnému bodu.

34. Spolková krajina Bádensko-Württembersko a nemecká vláda navrhujú negatívnu odpoveď. V opačnom prípade by podniky mohli odmietnuť účasť na dokonalejších systémoch zberu obalov a odpadov z obalov, tvrdiac, že už pristúpili k existujúcemu systému. Komisia sa pripája k tomuto názoru.

B – Odpoveď na tretiu otázku

35. Po tom, čo smernica 94/62 vo svojom článku 5 umožňuje členským štátom podporovať systémy opätovného použitia obalov v súlade so Zmluvou, vo svojom článku 6 uvádza ciele zhodnocovania a recyklácie, ktoré formuluje ako povinnosť dosiahnuť minimálne a maximálne percentuálne podiely v priebehu prvej päťročnej fázy( ), po uplynutí ktorej Rada musí určiť ciele zodpovedajúce druhej päťročnej fáze s úmyslom podstatne ich zvýšiť.( )

36. Na dosiahnutie požadovaných výsledkov článok 7 predmetnej smernice vyžaduje od vnútroštátnych orgánov, aby tieto orgány uľahčili zavedenie systémov spätného odberu a zberu použitých obalov a odpadov z obalov na jednej strane a systémov opätovného použitia a zhodnocovania vrátane recyklácie zozbieraných obalov a odpadov z obalov na strane druhej, pričom tieto opatrenia sa majú stať súčasťou politiky týkajúcej sa všetkých obalov. Tieto systémy majú byť otvorené pre účasť všetkých hospodárskych operátorov dotknutých sektorov a pre účasť príslušných verejných inštitúcií. Takisto sa vzťahujú na dovážané výrobky, nediskriminujú ich ani podrobnými opatreniami, ani poplatkami za prístup do systému a sú navrhnuté tak, aby nevytvárali bariéry v obchode alebo nedeformovali hospodársku súťaž v súlade so Zmluvou.

37. Domnievam sa, že v zmysle tohto ustanovenia vnútroštátne orgány majú na výber medzi podriadením opätovne nepoužiteľných fliaš vyberaniu zálohy, spätnému odberu a zhodnoteniu alebo zabezpečeniu, aby tieto fľaše boli prostredníctvom globálneho systému zberu zberané v bydlisku spotrebiteľa alebo v blízkosti miesta prevádzky predajcu. Smernica 94/62 ponecháva na členské štáty, aby si zvolili niektorú z týchto metód alebo aby sa rozhodli pre kombináciu oboch, v závislosti napríklad od typu nápoja alebo súm, ktoré musia byť vyberané za každý obal, podľa objemu rozličných nádob. Je však potrebné pripomenúť, že článok 6 tejto smernice upravuje harmonizáciu minimálnych a maximálnych percentuálnych podielov pre zhodnocovanie a recykláciu. Navyše, členské štáty, ktoré navrhujú prekročiť stanovené ciele( ), musia nielen informovať Komisiu o svojich zámeroch, ale tiež disponovať potrebnými kapacitami a pri zavádzaní systému do praxe predísť narušeniu vnútorného trhu a nebrániť ostatným členským štátom v uskutočňovaní cieľov.

38. Akonáhle si členský štát určí ambiciózny program správy opätovne použiteľných odpadov z obalov, vyžadujúc vyšší percentuálny podiel, aby tým zabránil vzniku divokých skládok znehodnocujúcich ráz krajiny, má tendenciu k zavedeniu povinnosti zálohovania, ktorá má vynikajúce výsledky, pretože sú to práve samotní spotrebitelia, ktorí vracajú prázdne fľašky, aby získali späť sumu zálohy. Tento systém môže zvýšiť podiel návratu, znížiť znečistenie spôsobené vyhodenými jednorazovými obalmi a zvýšiť možnosť recyklácie vyzbieraných obalov. Zavedením zálohovania je totiž možné dosiahnuť vyšší koeficient využitia zložiek opätovne nepoužiteľných obalov a tomu zodpovedajúce menšie znečistenie spôsobované prázdnymi fľaškami, plechovkami a škatuľami. Pokiaľ sa triedenie a zber spočívajúce v zálohovaní zveria profesionálnym systémom, prispôsobené zhodnotenie zložiek umožní ušetriť prvotné suroviny a získať recyklované suroviny s vyššou čistotou než v prípade selektívneho triedenia komunálneho odpadu, pri ktorom dochádza k chybám v triedení.

39. V členských štátoch, kde je ekologické povedomie menej vyvinuté, majú verejné orgány tendenciu uchrániť spotrebiteľa od nepríjemností spojených so systémom zálohovania a spätného odberu, nechávajúc starostlivosť o triedenie na neho samotného, s nebezpečenstvom chýb, nedbanlivosti alebo nedostatku záujmu, ktoré toto prináša, a uvádzajúc, že podniky zodpovedné za správu odpadu zbierajú odpad v bydlisku konečného spotrebiteľa alebo v blízkosti miesta, kde pôsobí predajca. Účinky oboch systémov na životné prostredie sú síce veľmi odlišné, ale jeden, ako aj druhý sú upravené článkom 7 smernice 94/62.

40. Ak sa členské štáty rozhodnú pre uplatnenie jedného alebo druhého systému na všetky typy obalov alebo len na niektoré z nich, sú povinné rešpektovať ustanovenia článku 7 predmetnej smernice, a teda zaručiť všetkým výrobcom a predajcom nápojov balených do opätovne nepoužiteľných obalov vrátane dovážaných obalov prístup v akomkoľvek okamihu a na nediskriminačnom základe k systémom zberu a správy odpadov, ktoré nahrádzajú im uloženú zákonnú povinnosť spätného odberu a zhodnocovania prázdnych obalov. Predsa však, nedomnievam sa, že na základe tohto ustanovenia by sa hospodárski operátori mohli domáhať subjektívneho práva na využitie služieb niektorého z takýchto systémov alebo práva na ďalšiu účasť v tomto systéme iba z toho dôvodu, že vykonávajú svoju činnosť v predmetnom členskom štáte, pokiaľ sa vnútroštátne orgány rozhodnú, že počnúc od určitého dátumu má byť pri nákupe určitých nápojov balených do jednorazových obalov vyberaná záloha.

41. Následne je vnútroštátnemu súdu potrebné odpovedať, že článok 7 smernice 94/62 neudeľuje výrobcom a predajcom nápojov balených do jednorazových obalov právo účasti na už vytvorenom systéme spätného odberu a správy obalov, pokiaľ vnútroštátne orgány nahradia tento systém systémom zálohovania určeným na zabezpečenie spätného odberu prázdnych obalov s cieľom zlepšenia selektívneho zhodnotenia a boja proti divokým skládkam.

IX – O štvrtej prejudiciálnej otázke

42. Zostáva určiť, či článok 28 ES zakazuje členskému štátu, aby v prípade, ak nie je v krajine dosahovaný celkový podiel 72 % opätovne použiteľných obalov, stanovil, že hospodárski operátori odvetví, v ktorých podiel opätovne použiteľných obalov klesol pod podiel konštatovaný roku 1991, strácajú možnosť splniť si povinnosť vyberania záloh za jednorazové fľaše, spätne ich odoberať, vracať sumu zálohy a zhodnocovať ich účasťou na globálnom systéme správy obalov a odpadov z obalov.

A – Predložené pripomienky

43. Žalobcovia v konaní vo veci samej tvrdia, že nemecký systém kvót opätovne použiteľných obalov je opatrením s účinkom rovnocenným množstevnému obmedzeniu, ktoré nepriamo narušuje obchodovanie vo vnútri Spoločenstva a ktorý nie je odôvodnený kategorickými požiadavkami spojenými s ochranou životného prostredia. Určenie 28 % maximálneho podielu pre jednorazové obaly predstavuje prekážku rastu vývozov do Nemecka. K tomuto sa pridáva vyššia cena nápojov balených do opätovne nepoužiteľných nápojov spôsobená vyššou sumou zálohy( ), ktorá motivuje užívať tovary obsiahnuté v opätovne použiteľných obaloch (podľa vnútroštátnej definície) a dodatočné označovanie, ktoré si vyžaduje povinné zálohovanie vytvárajúce členenie trhu. Rakúska, francúzska a holandská vláda sa stotožňujú s týmto názorom.

44. Spolková krajina Bádensko-Württembersko a nemecká vláda tvrdia, že článok 28 ES sa neuplatňuje na konanie vo veci samej. V prvom rade tvrdia, že článok 5 smernice 94/62 vyčerpávajúcim spôsobom harmonizuje používanie a zvýhodňovanie opätovne použiteľných obalov a že v druhom rade režim kvót opätovne použiteľných obalov a povinnosť zálohovania, spätného odberu a zhodnocovania predstavujú iba podmienky predaja, ktoré nemajú žiadny vplyv na vlastnosti obalu a ktoré sa skutkovo a právne vzťahujú bez rozdielu na uvádzanie na trhu vnútroštátnych aj dovážaných výrobkov. Pokiaľ by predmetná právna úprava predstavovala prekážku obchodovania, jej zachovanie v účinnosti by bolo možné odôvodniť potrebou splniť kategorické požiadavky spojené s ochranou životného prostredia. Talianska vláda sa pripája k týmto tvrdeniam.

45. Podľa Komisie otázka nesmeruje ani tak k zrušeniu globálnych systémov správy odpadov, ktoré zostávajú v platnosti k určitému momentu, ako skôr k prechodu od starého systému na nový, berúc do úvahy okolnosti prechodu a podmienky oboch systémov( ). Pokiaľ ide o vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá sa uplatní bez rozdielu na nápoje vyrábané na vnútroštátnom území a na dovážané nápoje, musia byť pripustené prekážky voľného pohybu vnútri Spoločenstva vyplývajúce z rozdielnosti právnych úprav, pretože sú odôvodnené kategorickými požiadavkami spojenými s ochranou životného prostredia. Komisia dodáva, že členské štáty musia dbať o to, aby prechod od existujúceho globálneho systému zberu a správy odpadov k novému systému zálohovania a spätného odberu nevytváral neprimerané prekážky pre voľný pohyb tovaru a nebol diskriminačný vo vzťahu k dovážaným výrobkom.

B – Odpoveď na štvrtú otázku

46. V prvom rade je potrebné skúmať uplatniteľnosť článku 28 ES v danom prípade, pretože táto otázka vyvolala diskusiu medzi účastníkmi tohto konania, ktorí predložili svoje pripomienky.

1. Dosah harmonizácie vykonanej smernicou 94/62

47. Nesúhlasím s účastníkmi konania, ktorí sa domnievajú, že článok 5 smernice 94/62 vyčerpávajúcim spôsobom zharmonizoval používanie a uprednostňovanie opätovne použiteľných obalov.

48. V návrhoch ktoré som predniesol 13. septembra 2001 vo veci Komisia/Dánsko( ), ktoré sa týkali vnútroštátnych právnych predpisov zakazujúcich dovoz piva a osviežujúcich šumivých nápojov v plechovkách, som mal príležitosť vysloviť sa k dosahu harmonizácie vykonanej smernicou 94/62 v danej oblasti. V danej veci obaly vyhovovali všetkým základným požiadavkám uvedeným v prílohe II predmetnej smernice, takže zákaz bol jednoznačne v rozpore s článkom 18 tejto smernice, ktorý zavádza slobodu uvádzania obalov na trh vo všetkých členských štátoch. Domnieval som sa, že vnútroštátne opatrenia týkajúce sa správy obalov a odpadov z obalov boli harmonizované na základe prijatia tohto ustanovenia. V takomto prípade podľa judikatúry Súdneho dvora, pokiaľ sú vnútroštátne predpisy v súlade so smernicou, nie je možné kontrolovať ich zlučiteľnosť s primárnym právom upravujúcim voľný pohyb tovaru.( )

49. Článok 5 smernice 94/62, ktorý umožňuje členským štátom podporovať systémy opätovného použitia, ukladajúc členským štátom povinnosť robiť tak v súlade so Zmluvou, je však nedostatočne presnou normou, ktorej znenie neposkytuje žiadny návod na spôsob, akým vnútroštátne orgány môžu postupovať alebo na smer, akým sa majú uberať. Opätovné použitie, teda možnosť nanovo naplniť obal a opäť ho použiť na rovnaký účel, na aký bol vytvorený, je definované v článku 3 bode 5 tej istej smernice, toto ustanovenie však v danom prípade neobsahuje žiadnu indíciu, takže nie je možné tvrdiť, že smernica zjednotila podporu použitia opätovne použiteľných obalov.

50. Z toho vyplýva, že na posúdenie týchto opatrení je potrebné odvolať sa nielen na zásady, ktoré upravujú voľný pohyb tovaru, ale tiež na primárne právo ako celok. Takže, ak verejné orgány udelia podporu alebo pomoc na podnietenie výskumu a zvýšenie investícií určených na transformáciu alebo zlepšenia fľaškových závodov, výrobu opätovne použiteľných obalov alebo začatie činností na podporu opätovného použitia a ak prijmú opatrenia ekonomickej, finančnej alebo daňovej povahy, sú povinné rešpektovať pravidlá týkajúce sa štátnej pomoci a hospodárskej súťaže, rovnako ako sú povinné plniť ustanovenia Zmluvy v daňovej oblasti.

Navyše, pokiaľ existujú náznaky, že rozhodnutia prijaté členským štátom s cieľom podpory systémov zhodnotenia predstavujú prekážky voľnému pohybu tovaru, bez toho, že by išlo o prekážky dovozu, musia byť skúmané vo svetle ustanovení článkov 28 ES a 30 ES. V konečnom dôsledku je zrejmé, že článok 18 smernice 94/62 zakazuje členským štátom brániť na svojom území v uvádzaní na trh takých výrobkov, ktoré spĺňajú základné predpisy uvedené v prílohe II tejto smernice, ktorá upravuje ich harmonizáciu. Existujú však aj menej výrazné štátne zásahy, ktoré môžu viesť k rovnakému výsledku.

51. Na preukázanie neuplatniteľnosti článku 28 ES v tejto veci nemecká vláda cituje( ) rovnako rozsudok DaimlerChrysler( ), v ktorom Súdny dvor v bode 44 pripomenul, že použitie výrazu „v súlade so zmluvou“ v článku 4 ods. 3 písm. a) bude i) nariadenia (EHS) č. 259/93( ) sa nemôže chápať tak, že vnútroštátne opatrenie, ktoré zodpovedá požiadavkám tohto ustanovenia, musí byť predmetom skúmania jeho zlučiteľnosti s primárnym právom týkajúcim sa voľného pohybu tovaru.

52. Podľa môjho názoru viaceré úvahy vedú k záveru, že táto téza môže len ťažko mať úspech. Po prvé Súdny dvor v nasledujúcom bode svojho rozsudku doplnil vyššie uvedený záver, keď dodal, že tento výraz rovnako neznamená, že by sa všetky vnútroštátne opatrenia obmedzujúce prepravu odpadov podľa článku 4 ods. 3 písm. a) bodu i) nariadenia č. 259/93 museli systematicky považovať za zlučiteľné s právom Spoločenstva iba z toho dôvodu, že ich účelom je vykonanie jednej alebo viacerých zásad uvedených v tomto ustanovení. Naopak, takéto vnútroštátne opatrenia okrem toho, že musia byť v súlade s nariadením, musia tiež rešpektovať pravidlá alebo všeobecné zásady Zmluvy, ktoré nie sú priamo upravené právnou úpravou prijatou v oblasti prepravy odpadov. Rovnaký záver sa uvádza v bode 64 rozsudku Deutscher Apothekerverband( ), v ktorom Súdny dvor konštatoval, že každé vnútroštátne opatrenie v oblasti, ktorá bola predmetom vyčerpávajúcej harmonizácie na úrovni Spoločenstva, sa musí posudzovať s ohľadom na toto harmonizačné opatrenie a nie s ohľadom na primárne právo( ), aj keď právomoc udelená členským štátom v článku 14 ods. 1 smernice 97/7/ES( ) sa musí vykonávať v súlade so Zmluvou, ako je aj výslovne uvedené v tomto ustanovení.( )

53. Po druhé, v už citovanej veci DaimlerChrysler bolo relevantným predpisom Spoločenstva nariadenie. Okrem toho, že tento typ normatívneho aktu má všeobecnú záväznosť, že je záväzný vo všetkých svojich častiach a že je priamo uplatniteľný na území Únie, je presnejší ako smernica, ktorej ustanovenia majú byť prebraté členskými štátmi do ich vlastných právnych poriadkov. Odkaz na Zmluvu uvedený v nariadení č. 259/93 a smernici 94/62 je samozrejme totožný. Napriek tomu je však veľký rozdiel medzi obsahom článku 4 ods. 3 písm. a) bodu i) tohto nariadenia a obsahom článku 5 predmetnej smernice. Zatiaľ čo skôr uvedené ustanovenie zakotvuje zásady uplatniteľné na členské štáty a na konkrétne opatrenia, ktoré môžu tieto štáty prijať, druhé ustanovenie iba upresňuje, že takéto opatrenia majú uprednostňovať obaly, ktoré môžu byť použité opätovne bez poškodzovania životného prostredia.

54. Niet pochýb o tom, že zákonodarca Spoločenstva je naklonený opatreniam vnútroštátnych orgánov v prospech tých systémov opätovného použitia obalov, ktoré predstavujú nepriamy spôsob predchádzania vzniku odpadov, pokiaľ takéto systémy, či už sú ekonomickej, finančnej, daňovej alebo inej povahy, nekladú prekážku dobrému fungovaniu vnútorného trhu.

55. Domnievam sa teda, že článku 5 smernice 94/62 chýba miera presnosti nevyhnutná na to, aby bolo možné posúdiť zlučiteľnosť ustanovení prijatých členskými štátmi s cieľom uprednostnenia systémov opätovného použitia obalov nepoškodzujúcich životné prostredie s právom Spoločenstva, a zastávam názor, že nie je možné doplniť predmetné ustanovenie odvolaním na iné články tej istej smernice. Rámcový odkaz na Zmluvu uvedený v tomto článku umožňuje kontrolu súladu týchto ustanovení s primárnym právom týkajúcim sa voľného pohybu tovaru.

2. Povaha sporných predpisov: opatrenie s účinkom rovnocenným množstevnému obmedzeniu dovozu alebo iba podmienka predaja

56. Ustanoveniami, ktoré sú predmetom sporu, sú paragraf 8 ods. 1 nariadenia o obaloch, v zmysle ktorého predajca nápojov balených do opätovne nepoužiteľných obalov musí od zákazníka vyberať zálohu a vrátiť mu ju pri prevzatí prázdnych obalov a paragraf 9 ods. 2 tohto predpisu, ktorý pozastavuje toto opatrenie v prípade, ak sa zodpovedný podnik zúčastňuje na globálnom systéme správy odpadov, pokiaľ podiel opätovne použiteľných obalov neklesne v krajine pod 72 %. V prípade poklesu pod túto hranicu sa stáva účinnou povinnosť zálohovania, spätného odberu a zhodnocovania, čo sa týka nápojov, pri ktorých kvóta opätovne použiteľných obalov zostala pod kvótou dosiahnutou roku 1991. Zdá sa, že s touto metódou odstupňovanej právnej úpravy súhlasili dotknutí hospodárski operátori, ktorí sa zaviazali, že kvóta opätovne použiteľných a životné prostredie neznečisťujúcich nápojových obalov neklesne pod kvótu konštatovanú v uvedenom období.

Podľa Spolkovej republiky Nemecko účel týchto ustanovení spočíva v podpore používania opätovne použiteľných obalov. Podľa môjho názoru táto právna úprava sťažuje v Nemecku uvádzanie na trh nápojov balených v iných členských štátoch ich výrobcami do jednorazových fliaš.

57. Môj názor sa zakladá na nasledujúcich úvahách.

58. Po prvé, článok 7 smernice 94/62 zaväzuje členské štáty prijať opatrenia potrebné na to, aby boli zavedené systémy zabezpečujúce spätný odber alebo zber použitých obalov alebo odpadu z obalov, a upresňuje, že tieto systémy majú byť otvorené pre účasť dotknutých hospodárskych operátorov. V zmysle tohto ustanovenia majú vnútroštátne orgány na výber medzi podriadením opätovne nepoužiteľných fľašiek vyberaniu zálohy, spätného odberu a zhodnocovaniu a zaistením, aby boli prostredníctvom globálneho systému správy odpadov tieto obaly zbierané v bydlisku spotrebiteľa alebo v mieste pôsobenia predajcu. Okolnosť, že v jednom štáte zákonodarca podmienil možnosť výberu druhého spôsobu skutočnosťou, že celkový objem opätovne použiteľných fliaš neklesne na vnútroštátnom trhu pod stanovenú kvótu, je však nepochybne pre hospodárskych operátorov, ktorí uvádzajú na trh svoje výrobky v jednorazových obaloch, zdrojom právnej neistoty, pretože pokiaľ sa podiel udržiava nad určeným prahom, podniky hospodária rok za rokom v obave, že percentuálny podiel nebude dosiahnutý, v prípade čoho, pokiaľ kvóta z roku 1991 nebude dosiahnutá tiež v predmetnom odvetví, musia organizovať v krátkom časovom období zálohovanie vo všetkých štádiách uvádzania na trh.

Ide o právnu úpravu, ktorá na jednej strane vyvoláva neistotu u hospodárskych operátorov, ktorí sa rozhodli pre účasť na globálnom systéme správy obalov a odpadov z nich, pretože títo operátori nevedia, ako dlho budú môcť pokračovať vo svojej činnosti za rovnakých podmienok a ktorá tiež na druhej strane podnecuje týchto operátorov v záujme predísť tejto neistote zrieknuť sa tejto pohodlnejšej voľby vyberaním zálohy za jednorazové obaly alebo používaním opätovne použiteľných obalov. K tomu sa pridáva odradzujúci účinok, ktorý tieto pravidlá môžu vyvolať v podnikoch, ktoré zamýšľajú vyvážať nápoje do Nemecka.

59. Je potrebné rovnako zdôrazniť, že podniky, ktoré sú v prípade poklesu kvóty pre opätovne použiteľné nádoby vylúčené z možnosti voľby podľa paragrafu 9 ods. 1 nariadenia o obaloch, môžu túto možnosť získať späť, pokiaľ podiel opätovne použiteľných obalov vzrastie. Pokiaľ je cieľom týchto pravidiel uprednostniť opätovne použiteľné fľašky, umožnenie výrobcom pri prekročení kvóty 72 % opäť používať jednorazové obaly s pravdepodobným novým zvýšením tohto podielu nemá väčší význam. Domnievam sa, že rozhodnutie podnikov o type predmetného obalu, ktorý používajú, je dostatočne významné a že by preto zákonodarca nemal prostredníctvom právnej úpravy s týmito vlastnosťami vnášať prvok neistoty, čo sa týka kontinuity tohto rozhodnutia pre podniky, ktoré sa rozhodli usadiť na nemeckom trhu.

60. V druhom rade článok 7 smernice 94/62 kladie na rovnakú úroveň systémy spätného odberu a systémy zberu, ako aj systémy opätovného použitia a systémy zhodnocovania vrátane recyklácie, formulujúc iba jedinú požiadavku, a to aby umožňovali dosiahnutie stanovených cieľov. Nie je teda žiadny dôvod na to, aby v snahe uprednostniť jeden systém bolo dočasne bránené účasti hospodárskych operátorov na druhom systéme z dôvodu, že stanovená kvóta sa nedosahuje.

61. Po tretie, hoci sa predmetná nemecká právna úprava uplatní bez rozdielu na vnútroštátnych aj zahraničných operátorov, dotkne sa najmä zahraničných operátorov. Výrobcovia nápojov, ktorí zamýšľajú vyvážať časť svojej produkcie, majú tendenciu používať jednorazové obaly z dôvodu ich nižších nákladov. Pokiaľ sú opätovne použiteľné fľašky zo skla, ich váha je vyššia, čo má za následok vyššiu spotrebu paliva a vyššiu dopravnú tonáž. Navyše používanie jednorazových obalov umožňuje vyhnúť sa ich spätnej preprave a delí náklady dvomi, pretože je možné využiť kapacitu vozidla pri návrate pre prevoz iných tovarov, vyhnúc sa umývaniu a sterilizácii obalov. Dôkazom toho je to, že výrobcovia z iných členských štátov v praxi používajú podstatne vyšší podiel plastových obalov ako nemeckí výrobcovia. V tejto súvislosti Komisia cituje štúdiu, ktorú vykonal Gesellschaft für Verpackungsmarkforschung v júni 2001, na preukázanie toho, že roku 1999 nemeckí výrobcovia prírodnej minerálnej vody balili 90 % svojej produkcie do opätovne použiteľných obalov a zostávajúcich 10 % do jednorazových obalov, zatiaľ čo 71 % dovozov minerálnych vôd do Nemecka bolo balených do tohto typu obalov. Žalobcovia v konaní vo veci samej uvádzajú, že za rovnaký rok 90 % dovozov nápojov bolo predaných v jednorazových obaloch, zatiaľ čo iba 26 % vnútroštátnej výroby nápojov bolo uvádzaných na trhu v tejto podobe.

62. Aj ďalšia úvaha sa mi zdá významná. Pri doprave zahraničných nápojov na nemecký trh je vzdialenosť, ktorú treba prekonať, vo všeobecnosti väčšia ako vzdialenosť prekonávaná kvôli transportu domácich nápojov. Je pravdou, že existujú výnimky, pretože iste existujú výrobcovia v iných členských štátoch v blízkosti hraníc s Nemeckom. Navyše, určití nemeckí výrobcovia vykonávajú veľký počet kilometrov pri zásobovaní všetkých predajných miest, hoci sa môžu vyhnúť spätnej preprave prázdnych obalov na veľké vzdialenosti, zúčastňujúc sa na systéme správy, pokiaľ používajú štandardizované fľašky. Nezdá sa mi reálne navrhovať zahraničným podnikom, aby sa zriekli obalov, ktoré používajú pre ostatné členské štáty, a aby prijali obaly schválené pre nemecké podniky, o to viac, že v určitých prípadoch majú obaly rozlišovaciu spôsobilosť a ich grafické znázornenie bolo zapísané ako ochranná známka.( )

63. V súhrne, predmetná právna úprava stanovuje určité podmienky uplatniteľné na uvádzanie na trh nápojov v Nemecku, ktoré sú spojené s percentuálnymi podielmi určenými náhodným spôsobom, ktoré v konečnom dôsledku závisia od preferencií spotrebiteľov a ktoré hospodárski operátori môžu ovplyvniť iba vtedy, ak by súhlasili so vzdaním sa jednorazových obalov kvôli používaniu opätovne použiteľných obalov. Skutočnosť, že medzi rokmi 1994 a 2000 dovozy pochádzajúce z iných členských štátov vzrástli, sa mi nezdá rozhodujúca, pretože pokiaľ by táto právna úprava neexistovala, nárast by bol možno ešte podstatnejší.

64. Rovnako nesúhlasím s názorom, podľa ktorého paragraf 8 ods. 1 a paragraf 9 ods. 2 nariadenia o obaloch predstavujú iba podmienku predaja, pretože sa uplatňujú bez rozdielu na nápoje balené v tuzemsku, ako aj na dovážané nápoje. V rozsudku Keck a Mithouard( ) Súdny dvor zdôraznil rozdiely medzi ustanoveniami týkajúcimi sa vlastností tovarov a ustanoveniami, ktoré sa týkajú podmienok predaja, pričom upresnil pravidlá, ktoré hoci rovnako ovplyvňujú domáce a zahraničné tovary, vytvárajú obmedzenia, ktoré môžu zmeniť tieto pravidlá na opatrenia s účinkom zakázaným článkom 28 ES.

V tomto rozsudku Súdny dvor uznal za prekážky voľného pohybu tovaru vyplývajúce z absencie harmonizácie právnych poriadkov uplatnenie na tovary s pôvodom v iných členských štátoch, kde sú tieto tovary rovnako vyrábané alebo uvádzané na trh, pravidiel týkajúcich sa podmienok, ktorým musia zodpovedať tieto tovary, hoci sú tieto pravidlá nerozlučne uplatniteľné na všetky tovary, pokiaľ toto uplatnenie nemôže byť odôvodnené cieľom všeobecného záujmu prevažujúcim nad požiadavkami voľného pohybu( ).

65. Súdny dvor ďalej v rozpore s dovtedajšou doktrínou vyhlásil, že vnútroštátne predpisy, ktoré obmedzujú alebo zakazujú určité podmienky predaja, nie sú spôsobilé priamo alebo nepriamo, skutočne alebo potenciálne narušiť obchodovanie medzi členskými štátmi v zmysle judikatúry Dassonville( ), pokiaľ sa tieto predpisy uplatnia na všetkých predmetných operátorov vykonávajúcich svoju činnosť na území štátu a pokiaľ sa uplatnia rovnakým spôsobom právne a fakticky na uvádzanie na trh tuzemských výrobkov a výrobkov pochádzajúcich z iných členských štátov.

Súdny dvor dodal, že pokiaľ sú tieto podmienky splnené, právne úpravy tohto typu nie sú povahy brániacej prístupu týchto tovarov na trh alebo ich obmedzujúcej viac, než je tomu pri tuzemských výrobkoch. Takáto právna úprava teda nepatrí do oblasti uplatnenia článku 28 ES.

66. Od tohto rozsudku je teda na určenie, či sa článok 28 ES použije na právnu úpravu uplatňovanú bez rozdielu na tuzemské a dovezené tovary, potrebné rozlišovať pravidlá týkajúce sa podmienok, ktorým musia zodpovedať tieto tovary, ako napríklad pravidlá týkajúce sa označovania, tvaru, rozmerov, hmotnosti, zloženia, prezentácie, označovania etiketami a balenia od pravidiel, ktoré upravujú podmienky predaja.

67. Po vyhlásení rozsudku Keck a Mithouard roku 1993( ), v ktorom bola riešená otázka zákazu predaja so stratou vo Francúzsku, Súdny dvor skúmal určité spôsoby predaja, medzi nimi etické pravidlo zavedené profesijnou komorou, ktoré zakazuje lekárnikom robiť reklamu farmaceutických výrobkov, na predaj ktorých majú povolenie, mimo lekárne( ), právnu úpravu maximálneho počtu hodín prevádzkovej doby obchodov, ako aj neprevádzkových období( ), povinnosť neotvárať maloobchodné prevádzky v nedeľu( ), právnu úpravu, ktorá vyhradzuje predaj mlieka na dojčenskú výživu iba lekárňam( ), distribučný systém, ktorý vyhradzuje maloobchodný predaj tabaku predajniam s povolením štátnych orgánov( ), predpis zakazujúci šírenie televíznych reklamných oznámení v prospech hospodárskeho odvetvia distribúcie( ), zákaz predaja s mimoriadne zníženou maržou zisku( ), úplný zákaz reklamy zameranej na deti mladšie ako 12 rokov a klamlivej reklamy( ), zákaz pre výrobcov a dovozcov alkoholických nápojov v určitom štáte šíriť reklamné oznámenia smerujúce k spotrebiteľom( ), možnosť vyhradenú obchodníkom určitého administratívneho obvodu vykonávať v tomto obvode ambulantný predaj, výlučne pokiaľ v tomto obvode vykonávajú svoju činnosť v stálej prevádzkarni alebo predávajú rovnaké tovary( ).

68. Vo svetle týchto príkladov je ťažko možné tvrdiť, že predmetné ustanovenia nariadenia o obaloch predstavujú iba podmienku predaja, pretože tlak, ktorý vykonávajú na výrobcov, je priamo spojený s typom obalov tovarov uvádzaných na trhu. Tieto pravidlá sú teda opatreniami týkajúcimi sa vlastností tovarov.

69. Z vyššie uvedených dôvodov sa domnievam, že právna úprava obsiahnutá v paragrafe 8 ods. 1 a paragrafe 9 ods. 2 nariadenia o obaloch predstavuje opatrenie s účinkom rovnocenným množstevnému obmedzeniu zakázané článkom 28 ES.

3. Ochrana životného prostredia v Nemecku ako odôvodnenie predmetnej právnej úpravy

70. V súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora je možné vnútroštátnu právnu úpravu obmedzujúcu obchodovanie vo vnútri Spoločenstva odôvodniť úvahami o ochrane životného prostredia, ako je to uvádzané nemeckou vládou( ). V takomto prípade je tiež potrebné, aby právna úprava bola primeraná sledovaným cieľom a aby tieto ciele nemohli byť dosiahnuté pre obchodovanie vo vnútri Spoločenstva menej reštriktívnymi opatreniami.( )

71. Nie som presvedčený o tom, že z hľadiska ochrany životného prostredia by bola potrebná právna úprava stanovujúca, že pokiaľ v krajine poklesne podiel opätovne použiteľných obalov pod 72 %, podniky strácajú možnosť splniť si povinnosť výberu zálohy za jednorazové obaly účasťou na systéme správy obalov a odpadov z obalov, ak v odvetví, v ktorom tieto podniky pôsobia, podiel opätovne použiteľných obalov nedosiahne podiel z roku 1991.

72. V prvom rade nemecká vláda nevysvetlila, prečo je z ekologického hľadiska podiel 72 % opätovne použiteľných obalov v obehu v krajine vhodnejší, ako napríklad podiel 60 %, 70 % alebo 80 %. Nie sú mi známe rovnako dôvody spojené s ochranou životného prostredia, kvôli ktorým výsledky dosiahnuté roku 1991 musia byť zamrazené do budúcna bez toho, aby boli uvedené akékoľvek zmierňujúce kritériá v závislosti tak od správania, ako aj od preferencií hospodárskych operátorov a spotrebiteľov. Je potrebné uznať, že pokiaľ v uvedenom roku podiel opätovne použiteľných fliaš pre minerálnu vodu dosiahol 91,33 %, tak výrobcovia, ktorí balia svoje výrobky do jednorazových obalov v rámci globálneho systému správy, disponujú minimálnym priestorom, aby si mohli splniť povinnosť výberu zálohy. To isté možno povedať o výrobcoch piva s podielom 82,16 % a o výrobcoch šumivých osviežujúcich nápojov s podielom 73,72 %. Tento typ obalu však používajú najmä zahraniční výrobcovia.

Ako je dobre známe, Súdny dvor v rozsudku Komisia/Dánsko( ) vyslovil záver, že obmedzenie množstva tovarov, ktoré môžu byť uvádzané na trhu dovozcami, je neprimerané vo vzťahu k sledovanému cieľu. V tejto veci dánska právna úprava povoľovala výrobcom uvádzať na trh až 3 000 hl piva a osviežujúcich nápojov v neschválených obaloch za predpokladu, že tieto obaly by boli opätovne použiteľné a za každý jednotkový obal by sa vyberala záloha.

73. Po druhé, pokiaľ je skutočne cieľom predchádzať, hoci nepriamo, vzniku odpadov z obalov uprednostňovaním opätovne použiteľných obalov, neviem, z akého dôvodu je potrebné pri opätovnom dosiahnutí podielu 72 % obnoviť možnosť oslobodenia z povinnosti vyberať zálohu za jednorazové fľašky. Je nesporné, že uloženie povinnosti zálohovania umožňuje dosiahnuť oveľa vyšší percentuálny podiel návratu prázdnych obalov zo strany spotrebiteľa, ktorý navyše rýchlo upustí od ich preplácania. Pokiaľ sa raz systém zavedie do praxe, čo sa nedá bez ťažkostí, kladiem si otázku, aké sú výhody, ktoré by mohol mať návrat späť s predpokladanými dôsledkami opätovného zníženia používania opätovne použiteľných obalov a možnými výkyvmi schopnými destabilizovať návyky spotrebiteľov, výrobcov a predajcov, neopomenúc zhoršenie, ktoré by to donieslo v správe odpadov z obalov a ochrane krajiny.

74. Po tretie, nemecká vláda vo svojej snahe o podporu opätovne použiteľných fliaš s cieľom ochrany životného prostredia pred dôsledkami recyklácie a zhodnocovania jednorazových obalov, zdá sa, nezobrala do úvahy ostatné faktory (ako spracovanie umytím a sterilizáciou uplatniteľné na opätovne použiteľné obaly, spotrebu paliva, emisie do ovzdušia a opotrebovanie komunikácií, pokiaľ prepravná vzdialenosť prekročí určitý počet kilometrov s nevyhnutným nárastom hustoty premávky a rizika nehôd), ktorých posúdenie umožňuje vyvážiť údajné ekologické výhody opätovne použiteľných obalov a z ktorých vyplýva, že jednorazové obaly môžu predstavovať z ekologického pohľadu zaujímavú alternatívu.

75. Po štvrté, z článku 7 smernice 94/62 vyplýva, že členské štáty urobia potrebné opatrenia, aby zabezpečili vytvorenie systémov, ktoré zabezpečia tak spätný odber alebo zber použitých obalov, ako aj opätovné použitie alebo zhodnotenie, otvorených pre účasť hospodárskych operátorov dotknutých sektorov, uplatniteľných nediskriminujúcim spôsobom na dovážané tovary a navrhnutých tak, aby nevytvárali bariéry v obchode alebo nedeformovali hospodársku súťaž v súlade so Zmluvou. Zdá sa mi nedôvodné, aby štátne orgány dočasne bránili určitým hospodárskym operátorom konkurovať iným operátorom, pokiaľ už bol zavedený systém zberu v určitom členskom štáte z dôvodu, že občania tohto štátu zmenili svoje spotrebiteľské návyky v odvetví nápojov, a uprednostňujú nákup nápojov v jednorazových obaloch, a aby tak konali, pokiaľ sa nepreukáže zvrátenie tejto tendencie. Ide o obmedzenie voľného pohybu tovaru, ktoré nie je primerané skromným výhodám, ktoré táto prax prináša na ochranu životného prostredia. Zastávam názor, že smernica 94/62 obsahuje dostatočný počet mechanizmov umožňujúcich nemeckým orgánom zabezpečiť túto ochranu prijatím dostatočne stálej právnej úpravy, ktorá uľahčí vyvážajúcim podnikom strednodobé a dlhodobé plánovanie pre typy obalov vyhovujúcich na uvádzanie ich nápojov na trhu v Nemecku.

Za týchto okolností zdieľam názor Komisie, podľa ktorého v prípade, že orgány rozhodnú o všeobecnom vyberaní zálohy za všetky opätovne nepoužiteľné obaly, musia tiež určiť dostatok miest pre ich spätný odber a vyplatenie zaplatenej sumy. V opačnom prípade, keďže dovážané nápoje sa častejšie uvádzajú na trhu v jednorazových obaloch, hrozí riziko objavenia sa prekážok v obchodovaní, ku ktorému sa pridáva aj narušenie hospodárskej súťaže, pokiaľ by boli opätovne použiteľné obaly používané väčšinou tuzemských výrobcov vrátené za výhodnejších podmienok. Uprednostnenie vzniku veľkého počtu rozdrobených systémov zálohovania, z ktorých každý by mal svoje vlastné požiadavky a nepokrýval by celé územie, by tiež nepredstavovalo správne riešenie, pretože prístup zahraničných výrobcov a dovozcov fľaškovaných nápojov na trh by tým bol komplikovaný bez ohľadu na to, že malé a stredné podniky z ostatných členských štátov by pravdepodobne nemali dostatočné zdroje pre prispôsobenie svojich obalov týmto podmienkam.

76. Nakoniec, nezdá sa mi, že by vyberanie zálohy za jednorazové obaly bolo opatrenie spôsobilé podporovať používanie opätovne použiteľných obalov. Toto opatrenie totiž celkom určite vedie k výsledku, že kupujúci alebo akákoľvek iná zainteresovaná osoba vráti prázdne obaly, aby mohla získať späť čiastku zálohy, čo síce nie je zanedbateľné, ale s ohľadom na potrebu platiť za oba druhy obalov sa spotrebiteľ rozhodne pre obal, ktorý sa mu bude zdať pohodlnejší, a nie nevyhnutne pre ten, ktorý menej poškodzuje prírodu.

77. Z tejto argumentácie vyplýva, že nemecké nariadenie o obaloch nie je možné odôvodniť ochranou životného prostredia ako kategorickou požiadavkou, ktorá by mohla obmedziť uplatnenie článku 28 ES, pretože nevyhovuje požiadavke primeranosti.

78. Preto je potrebné vykladať článok 28 ES v tom zmysle, že zakazuje členskému štátu stanoviť, že pokiaľ v krajine nie je dosiahnutý celkový podiel opätovne použiteľných obalov 72 %, hospodárski operátori odvetvia, v ktorom podiel opätovne použiteľných obalov klesol pod podiel konštatovaný roku 1991, strácajú možnosť splniť si povinnosť vyberania zálohy za jednorazové fľaše, ich spätného odberu, úhrady sumy zálohy a ich zhodnocovania účasťou na globálnom systéme správy obalov a odpadov z obalov.

X – Návrh

79. S ohľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Verwaltungsgericht Stuttgart, takto:

1. Článok 1 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady č. 94/62/ES z 20. decembra 1994 o obaloch a odpadoch z obalov sa obmedzuje na uvedenie prednosti pre predchádzanie vzniku odpadov z obalov, neuprednostňuje ale opätovne použiteľné obaly, takže členský štát sa nemôže odvolávať na toto ustanovenie v prípade rozhodnutia sa v prospech opätovného použitia nápojových obalov na úkor recyklácie a iných foriem zhodnocovania.

2. Článok 18 smernice 94/62 nie je vhodným ustanovením pre analýzu účinkov, ktoré môže uplatnenie ustanovení ako paragraf 8 ods. 1 a paragraf 9 ods. 2 Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (nariadenia o zamedzovaní a zhodnocovaní odpadov z obalov) mať na voľný pohyb tovaru.

3. Článok 7 smernice 94/62 neudeľuje výrobcom a predajcom nápojov balených do jednorazových obalov právo účasti na už zavedenom systéme spätného odberu a správy obalov, pokiaľ vnútroštátne orgány nahradia tento systém systémom zálohovania určeným na zaručenie spätného odberu prázdnych obalov s cieľom zlepšenia selektívneho zhodnotenia a boja proti divokým skládkam.

4. Článok 28 ES zakazuje členskému štátu stanoviť, že pokiaľ v krajine nie je dosiahnutý celkový podiel opätovne použiteľných obalov 72 %, hospodárski operátori odvetvia, v ktorom podiel opätovne použiteľných obalov klesol pod podiel konštatovaný roku 1991, strácajú možnosť splniť si povinnosť vyberania zálohy za jednorazové fľaše, ich spätného odberu, úhrady sumy zálohy a ich zhodnocovania účasťou na globálnom systéme správy obalov a odpadov z obalov.