Predbežné znenie

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

ANTHONY COLLINS

prednesené 26. januára 2023( )

Vec C‑817/21

R. I.

proti

Inspecţia Judiciară,

N. L.

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Curtea de Apel Bucureşti (Odvolací súd Bukurešť, Rumunsko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Právny štát – Článok 2 ZEÚ – Článok 19 ods. 1 ZEÚ – Rozhodnutie 2006/928/ES – Účinná súdna ochrana – Sudcovská nezávislosť – Disciplinárne vyšetrovanie a konanie – Inspecţia Judiciară (Súdna inšpekcia) – Právomoci hlavného inšpektora – Režim disciplinárneho konania proti hlavnému inšpektorovi – Úloha námestníka hlavného inšpektora“





I. Úvod

1. Inspecţia Judiciară (Súdna inšpekcia, Rumunsko) je súdny orgán zodpovedný za vedenie disciplinárnych vyšetrovaní a začatie disciplinárnych konaní proti sudcom a prokurátorom v Rumunsku. Podľa pravidiel, ktorými sa riadi Súdna inšpekcia, hlavný inšpektor vymenúva námestníka hlavného inšpektora podľa svojho vlastného uváženia; funkčné obdobie námestníka hlavného inšpektora sa odvíja od funkčného obdobia hlavného inšpektora a zhoduje sa s ním; všetci súdni inšpektori sú podriadení hlavnému inšpektorovi, od ktorého závisí ich kariérny postup.

2. R. I. (ďalej len „žalobkyňa“) podala na Súdnu inšpekciu niekoľko sťažností na sudcov a prokurátorov, ktorí vystupovali v trestnom konaní vedenom proti žalobkyni. Súdna inšpekcia jej sťažnosti zamietla. Hlavný inšpektor potvrdil rozhodnutia Súdnej inšpekcie. Žalobkyňa následne napadla tieto rozhodnutia na rumunských súdoch. V rámci uvedených konaní sa Curtea de Apel Bucureşti (Odvolací súd Bukurešť) snaží zistiť, či orgán, akým je Súdna inšpekcia, musí poskytovať rovnaké záruky nezávislosti a nestrannosti, aké právo Únie vyžaduje od súdov.( ) Konkrétne sa uvedený súd pýta, či vzhľadom na vyššie uvedenú právnu úpravu právo Únie bráni takej vnútroštátnej právnej úprave alebo právnym predpisom, na základe ktorých námestník hlavného inšpektora Súdnej inšpekcie zodpovedá za dohľad nad vyšetrovaním sťažností podaných proti hlavnému inšpektorovi Súdnej inšpekcie, ako aj za akékoľvek disciplinárne vyšetrovanie a konanie, ktoré by z toho mohli vyplynúť.

II. Právny rámec

A. Právo Únie – Rozhodnutie 2006/928/ES

3. Rozhodnutie Komisie 2006/928/ES z 13. decembra 2006, ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Rumunsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii( ), má svoj pôvod v dvoch vnímaných rizikách. Prvým rizikom bolo vážne narušenie fungovania vnútorného trhu v dôsledku nedodržania záväzkov, ktoré Rumunsko prijalo v súvislosti so svojím pristúpením k Únii. Druhé riziko spočívalo v závažných nedostatkoch Rumunska týkajúcich sa dodržiavania práva Únie v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. S cieľom odstrániť tieto nedostatky sa v prílohe k rozhodnutiu 2006/928 stanovili referenčné kritériá pre reformu súdneho systému a boj proti korupcii. Cieľom týchto referenčných kritérií je zabezpečiť, aby Rumunsko dodržiavalo hodnoty právneho štátu, ako je uvedené v článku 2 ZEÚ. Rumunsko je povinné prijať vhodné opatrenia na splnenie týchto referenčných kritérií, pričom, s odkazom na zásadu lojálnej spolupráce uvedenú v článku 4 ods. 3 ZEÚ, má náležite zohľadniť správy vypracované Komisiou na základe rozhodnutia 2006/928, a najmä odporúčania v nich uvedené.( )

4. V článku 1 rozhodnutia 2006/928 sa z uvedeného dôvodu stanovuje, že od roku 2007 Rumunsko každoročne do 31. marca predloží Komisii správu o pokroku dosiahnutom pri plnení jednotlivých referenčných kritérií uvedených v prílohe k tomuto rozhodnutiu. Komisia môže kedykoľvek poskytnúť technickú pomoc prostredníctvom rôznych činností alebo zabezpečovať zber a výmenu informácií o plnení týchto referenčných kritérií a môže na tento účel zorganizovať odborné misie do Rumunska. Rumunské orgány sú povinné v tejto súvislosti poskytnúť Komisii akúkoľvek potrebnú podporu. V prílohe k rozhodnutiu 2006/928 sú uvedené tieto referenčné kritériá, na ktoré odkazuje článok 1:

„1. Zabezpečiť transparentnejšie a účinnejšie súdne konanie, najmä rozšírením kapacít a kompetencií Consiliul Superior al Magistraturii (Vyššia sudcovská rada [Najvyššia rada pre súdnictvo a prokuratúru – neoficiálny preklad]). Podať správu o vplyve nového Civilného sporového a Trestného poriadku a monitorovať ho.

…

3. Stavať na dosiahnutom pokroku, pokračovať v profesionálnom, nezaujatom vyšetrovaní v prípadoch podozrenia z korupcie na najvyšších miestach.

4. Prijať ďalšie opatrenia na prevenciu a boj proti korupcii, najmä v miestnej samospráve.“

B. Rumunské právo

1. Zákon č. 317/2004

5. Článok 44 Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (zákon č. 317/2004 o Najvyššej rade pre súdnictvo a prokuratúru) z 1. júla 2004( ) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 317/2004“) stanovuje:

„1. Najvyššia rada pre súdnictvo a prokuratúru prostredníctvom svojich sekcií plní úlohu rozhodovacieho orgánu, pokiaľ ide o disciplinárnu zodpovednosť sudcov a prokurátorov za skutky uvedené v zákone č. 303/2004, opätovne uverejnenom, v znení neskorších predpisov.

…

3. Disciplinárne konanie vo veciach priestupkov sudcov, prokurátorov a asistentov sudcov iniciuje Súdna inšpekcia prostredníctvom súdnych inšpektorov.

…

6. Súdna inšpekcia je povinná pred začatím disciplinárneho konania uskutočniť disciplinárne vyšetrovanie.“

6. V článku 45 zákona č. 317/2004 sa uvádza:

„1. Pokiaľ ide o disciplinárne previnenia sudcov a prokurátorov, Súdna inšpekcia môže začať konanie z vlastného podnetu alebo na základe písomnej a odôvodnenej sťažnosti podanej akoukoľvek zainteresovanou osobou vrátane Najvyššej rady pre súdnictvo a prokuratúru.

…

4. Ak sa na základe predbežného vyšetrovania zistí, že neexistujú dôkazy o disciplinárnom previnení, neprijmú sa žiadne ďalšie opatrenia týkajúce sa sťažnosti a výsledok sa oznámi priamo osobe, ktorá sťažnosť podala, a osobe, ktorej sa sťažnosť týka. Rozhodnutie o zastavení konania musí byť potvrdené hlavným inšpektorom. Hlavný inšpektor môže takéto rozhodnutie zrušiť len jedenkrát, a taktiež môže písomným a odôvodneným rozhodnutím nariadiť doplnenie vyšetrovania.

…“

7. Podľa článku 451 ods. 1 zákona č. 317/2004:

„Osoba, ktorá podala sťažnosť, môže proti rozhodnutiu o zastavení konania uvedenému v článku 45 ods. 4 podať hlavnému inšpektorovi námietku do 15 dní od oznámenia tohto rozhodnutia. O námietke sa rozhodne do 20 dní odo dňa ich zaevidovania na Súdnej inšpekcii.

8. Článok 47 zákona č. 317/2004 stanovuje, že:

„1. Po ukončení disciplinárneho vyšetrovania môže súdny inšpektor písomným a odôvodneným rozhodnutím nariadiť:

a) aby sa sťažnosti vyhovelo tým, že sa začne disciplinárne konanie a vec sa postúpi príslušnej sekcii Najvyššej rady pre súdnictvo a prokuratúru;

b) aby sa sťažnosť zamietla, ak [súdny inšpektor] na základe disciplinárneho vyšetrovania zistí, že neboli splnené podmienky na začatie konania.

…

3. Rozhodnutie súdneho inšpektora musí byť potvrdené hlavným inšpektorom. Hlavný inšpektor môže nariadiť, aby súdny inšpektor doplnil disciplinárne vyšetrovanie. Súdny inšpektor vykoná toto doplnenie vyšetrovania do 30 dní od jeho nariadenia hlavným inšpektorom.

4. Rozhodnutie súdneho inšpektora môže hlavný inšpektor zrušiť len jedenkrát, a to písomne a s odôvodnením, pričom môže nariadiť písomným a odôvodneným rozhodnutím doplnenie disciplinárneho vyšetrovania. Po skončení disciplinárneho vyšetrovania môže hlavný inšpektor písomne a s odôvodnením nariadiť jedno z opatrení uvedených v odseku 1 písm. a) alebo b).

…“

9. V článku 65 ods. 2 až 4 zákona č. 317/2004 sa uvádza, že:

„2. Súdnu inšpekciu vedie hlavný inšpektor – sudca, ktorý je vymenovaný na základe výberového konania, ktoré organizuje [Najvyššia rada pre súdnictvo a prokuratúru]; asistuje mu námestník hlavného inšpektora – prokurátor, ktorého určí hlavný inšpektor.

3. Súdna inšpekcia koná v súlade so zásadou nezávislosti jej činnosti od Najvyššej rady pre súdnictvo a prokuratúru, súdov, prokuratúr zriadených pri súdoch a iných orgánov verejnej moci a vykonáva svoje právomoci v oblasti analýzy, vyšetrovania a dohľadu v konkrétnych oblastiach činnosti v súlade so zákonom a s cieľom zabezpečiť dodržiavanie zákonov.

4. Pravidlá vykonávania inšpekčnej činnosti schvaľuje hlavný inšpektor formou výnosov.“

10. Podľa článku 66 ods. 3 zákona č. 317/2004:

„Organizáciu a činnosť Súdnej inšpekcie, ako aj organizačnú štruktúru a úlohy jej útvarov stanovuje predpis schválený rozhodnutím nariadením hlavného inšpektora…“

11. Podľa článku 69 ods. 1 a 4 zákona č. 317/2004:

„1. Hlavný inšpektor má tieto hlavné povinnosti:

a) spomedzi súdnych inšpektorov vymenúva vedenie – námestníka hlavného inšpektora, vedúcich riaditeľstiev – na základe postupu, ktorý zahŕňa posúdenie plánov riadenia špecifických pre každú pozíciu, a to tak, aby sa zabezpečila súdržnosť riadenia, odborná spôsobilosť a efektívna komunikácia. Ich funkčné obdobie sa končí v rovnakom čase ako funkčné obdobie hlavného inšpektora;

a1) zabezpečuje činnosti týkajúce sa riadenia a organizácie činnosti Súdnej inšpekcie;

a2) prijíma opatrenia na koordináciu práce ostatných pracovníkov Súdnej inšpekcie, ktorí nie sú súdnymi inšpektormi;

…

g) v súlade so zákonom vymenúva súdnych inšpektorov a ostatné kategórie zamestnancov Súdnej inšpekcie a nariaďuje zmenu, pozastavenie a skončenie ich pracovného alebo služobného pomeru;

h) prostredníctvom schvaľovania pracovných náplní určuje jednotlivé povinnosti a úlohy svojich podriadených;

i) v súlade so zákonom hodnotí zamestnancov pracujúcich v rámci jeho pôsobnosti;

…

4. Námestník hlavného inšpektora z úradnej moci zastupuje hlavného inšpektora; asistuje mu pri preskúmavaní a vydávaní stanovísk k aktom a rozhodnutiam vydaným súdnymi inšpektormi a plní všetky ostatné úlohy určené hlavným inšpektorom.“

12. V článku 70 zákona č. 317/2004 sa uvádza:

„1. Inšpektorov Súdnej inšpekcie vymenúva hlavný inšpektor na základe výberového konania organizovaného Súdnou inšpekciou…

2. Toto výberové konanie sa skladá z písomného testu a pohovoru… Výnos o organizácii a priebehu výberového konania schvaľuje hlavný inšpektor rozhodnutím a uverejňuje sa v Monitorul Oficial al României, časť I.“

13. Na základe článku 71 ods. 2 zákona č. 317/2004:

„Ustanovenia o sankciách, disciplinárnych previneniach a disciplinárnom konaní sa primerane vzťahujú na súdnych inšpektorov.“

14. Podľa článku 72 zákona č. 317/2004:

„1. Súdni inšpektori sú pri výkone svojej činnosti nezávislí a nestranní.

…“

15. Článok 77 zákona č. 317/2004 stanovuje, že:

„1. Odbornú činnosť súdnych inšpektorov každoročne hodnotí komisia zložená z hlavného inšpektora a dvoch ďalších členov zvolených valným zhromaždením súdnych inšpektorov, a to na základe hodnotenia: ‚veľmi dobrá‘, ‚dobrá‘, ‚uspokojivá‘ alebo ‚neuspokojivá‘.

…

5. Súdny inšpektor, ktorého činnosť je ohodnotená ako ‚neuspokojivá‘ alebo je ohodnotená dvakrát po sebe ako ‚uspokojivá‘, musí byť z funkcie súdneho inšpektora odvolaný.

6. Kritériá hodnotenia odbornej činnosti súdnych inšpektorov a postup hodnotenia stanovuje výnos o organizácii a činnosti súdnej inšpekcie.“

2. Výnosy vydané hlavným inšpektorom Súdnej inšpekcie

16. V roku 2018 hlavný inšpektor Súdnej inšpekcie vydal tri výnosy( ) v rámci výkonu právomoci, ktorú mu bola zverená na základe článku 66 ods. 3 zákona č. 317/2004.

17. Podľa Ordinul nr. 131/2018 al inspectorului‑șef al Inspecției Judiciare privind aprobarea Regulamentului de organizare și desfășurare a concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari (výnos č. 131/2018 hlavného inšpektora Súdnej inšpekcie, ktorým sa schvaľuje predpis o organizácii a priebehu výberových konaní na účely vymenovania súdnych inšpektorov)( ) hlavný inšpektor vymenúva súdnych inšpektorov na základe výberového konania uskutočneného formou písomného testu a pohovoru. Hlavný inšpektor predsedá výberovej komisii, ktorej je členom spolu s riaditeľmi riaditeľstiev Súdnej inšpekcie a psychológom, ktorého určuje hlavný inšpektor a ktorý vykonáva poradnú funkciu.

18. Na základe Ordinul nr. 134/2018 al inspectorului‑șef al Inspecției Judiciare privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare (výnos č. 134/2018 hlavného inšpektora Súdnej inšpekcie, ktorým sa schvaľuje organizačný a prevádzkový poriadok Súdnej inšpekcie)( ) hlavný inšpektor vymenúva z radov súdnych inšpektorov vedenie Súdnej inšpekcie. Vedenie Súdnej inšpekcie sa skladá z námestníka hlavného inšpektora a riaditeľov riaditeľstiev Súdnej inšpekcie. Postup vymenovania na tieto pozície spočíva v tom, že hlavný inšpektor má pohovory s uchádzačmi s odkazom na projekt riadenia. Výkonnosť pracovníkov Súdnej inšpekcie hodnotí komisia zložená z hlavného inšpektora a dvoch súdnych inšpektorov zvolených valným zhromaždením súdnych inšpektorov. Kritériá tohto hodnotenia zahŕňajú hodnotenie správania kandidátov a ich komunikácie s hlavným inšpektorom.

19. Ordinul nr. 136/2018 al inspectorului‑șef al Inspecției Judiciare de aprobare a Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție (výnos hlavného inšpektora Súdnej inšpekcie č. 136/2018, ktorým sa schvaľujú predpisy stanovujúce pravidlá vykonávania inšpekčnej činnosti) z 11. decembra 2018( ) stanovuje metodiku analýzy, overovania a dohľadu nad disciplinárnymi vyšetrovaniami sudcov a prokurátorov. Tento výnos okrem iného stanovuje postup pri vybavovaní sťažností, menovanie inšpektorov, určenie, počítanie a predlžovanie lehôt a doručovanie niektorých procesných dokumentov.

III. Spor vo veci samej, prejudiciálna otázka a konanie na Súdnom dvore

20. Žalobkyňa je účastníčkou viacerých trestných konaní prebiehajúcich na rumunských súdoch. Žalobkyňa podala niekoľko disciplinárnych sťažností na Súdnu inšpekciu proti niektorým sudcom a prokurátorom vystupujúcim v týchto konaniach. Návrh na začatie prejudiciálneho konania vyplynul z konania na Judecătoria Bolintin‑Vale (Prvostupňový súd Bolintin‑Vale, Rumunsko) a na Tribunalul Giurgiu (Župný súd Giurgiu, Rumunsko). Súdna inšpekcia vydala niekoľko rozhodnutí týkajúcich sa sťažností žalobkyne,( ) z ktorých hlavný inšpektor viaceré potvrdil.

21. Žalobkyňa podala žalobu proti rozhodnutiu Súdnej inšpekcie z 2. júla 2018, ktoré hlavný inšpektor potvrdil( ). Dňa 27. septembra 2019 Curtea de Apel Bucureşti (Odvolací súd Bukurešť) zrušil rozhodnutie z 2. júla 2018 z dôvodu, že Súdna inšpekcia riadne nepreskúmala tvrdenia žalobkyne. Uvedený súd vrátil spis Súdnej inšpekcii na ďalšie konanie( ). Dňa 29. septembra 2020 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Najvyšší kasačný súd, Rumunsko) rozhodol, že odvolanie Súdnej inšpekcie proti tomuto rozsudku je neprípustné.

22. Dňa 11. marca 2021 Súdna inšpekcia vydala nové rozhodnutie, ktorým opäť zamietla disciplinárnu sťažnosť žalobkyne( ). Dňa 31. mája 2021 hlavný inšpektor zamietol odvolanie žalobkyne proti tomuto rozhodnutiu. Žalobkyňa podala žalobu na zrušenie rozhodnutia hlavného inšpektora, o ktorej sa rozhoduje na Curtea de Apel Bucureşti (Odvolací súd Bukurešť)( ).

23. Žalobkyňa vo svojich sťažnostiach adresovaných Súdnej inšpekcii a v prejednávanej veci uviedla, že v konaní o sťažnosti vo veci č. 6172/2/2018 došlo k prieťahom. V dôsledku prieťahov uplynula zákonná lehota, v ktorej mohlo byť začaté disciplinárne konanie voči osobe, ktorej sa týkala podaná sťažnosť. Žalobkyňa tvrdila, že za tieto prieťahy je zodpovedný hlavný inšpektor.

24. Dňa 29. novembra 2019 podala žalobkyňa na Ministerului Justiţiei (minister spravodlivosti, Rumunsko) sťažnosť z dôvodu porušenia jej ústavných práv. Poukázala v nej na „skupinu“ osôb vrátane osoby hlavného inšpektora „na dôležitých pozíciách, ktoré svojou činnosťou mali údajne prispieť k trestnému vyšetrovaniu vedenému proti jej osobe alebo k porušeniu jej procesných práv“. Žalobkyňa okrem iného tvrdila, že hlavný inšpektor „je sudca…, ktorý žije v meste Giurgiu a ktorý počas svojej kariéry vykonával svoje povinnosti spôsobom, ktorý mal významný dopad na výkon spravodlivosti v župe Giurgiu a tiež aj na vnútroštátnej úrovni“. Po vymenovaní uvedených povinností žalobkyňa uviedla, že v jej veci „rozhodnutia [Súdnej inšpekcie] viedli k utajeniu zneužívania a nezákonností, ktorých sa dopustila prokuratúra v Bolintin‑Vale, oddelenie v Giurgiu“. Žalobkyňa tiež tvrdila, že „[hlavný inšpektor Súdnej inšpekcie] musí niesť zodpovednosť za vážne narušenie dôvery v súdny systém, keďže ako vedúci a dozorný orgán… Súdnej inšpekcie, ktorý zohráva kľúčovú úlohu v súdnom systéme, mal povinnosť zabezpečiť, aby kontroly vykonávané [týmto orgánom] boli plne v súlade s ustanoveniami právnych predpisov“.

25. Minister spravodlivosti zastával názor, že nemá právomoc zaoberať sa disciplinárnymi záležitosťami takejto povahy a sťažnosť žalobkyne postúpil na Súdnu inšpekciu( ).

26. Dňa 16. februára 2021 žalobkyňa podala na Súdnu inšpekcii ďalšiu sťažnosť, ktorá sa týkala výlučne údajného konania hlavného inšpektora. Žalobkyňa okrem iného kritizovala absenciu skutočného prešetrenia jej sťažností, neskoré prešetrenie jej sťažnosti z 29. novembra 2019 proti Súdnej inšpekcii a jej hlavnému inšpektorovi, skutočnosť, že hlavný inšpektor sa nezdržal vyšetrovania uvedenej sťažnosti napriek tomu, že smerovala proti jeho osobe, a konanie Súdnej inšpekcie v rozpore s rozsudkom Curtea de Apel Bucureşti (Odvolací súd Bukurešť) z 27. septembra 2019. Dňa 17. marca 2021 Súdna inšpekcia túto sťažnosť zamietla( ). Dňa 11. mája 2021 námestník hlavného inšpektora zamietol odvolanie proti tomuto rozhodnutiu( ).

27. Dňa 31. mája 2021 žalobkyňa podala na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, žalobu, ktorou sa okrem iného domáhala zrušenia rozhodnutí zo 17. marca 2021 a 11. mája 2021 a náhrady škody, ktorá jej predmetnými rozhodnutiami údajne vznikla. Tvrdila, že námestník hlavného inšpektora P. M. konal v rozpore s rozsudkom Curtea de Apel Bucureşti (Odvolací súd Bukurešť) z 27. septembra 2019, keďže nevykonal vyšetrovanie nariadené uvedeným rozsudkom. Žalobkyňa tiež tvrdí, že Súdna inšpekcia a jej hlavný inšpektor N. L. systematicky nekonali vo veciach jej sťažností proti niektorým sudcom. Sťažovateľka sa sťažuje na najmenej tri systémové nezrovnalosti v organizácii a činnosti Súdnej inšpekcie, ktoré spôsobili, že konanie vo veciach jej sťažností neprebiehalo nestranne. Po prvé hlavný inšpektor vymenoval, hodnotil a v konečnom dôsledku mohol odvolať súdnych inšpektorov zodpovedných za disciplinárne vyšetrovania konaní hlavného inšpektora. Po druhé hlavný inšpektor vymenúva námestníka hlavného inšpektora, ktorý potvrdil rozhodnutie o zamietnutí sťažnosti žalobkyne a ktorý tiež zastáva funkciu, ktorá je naviazaná na funkčné obdobie hlavného inšpektora a závisí od tohto funkčného obdobia. Po tretie hlavný inšpektor vydáva vnútorné predpisy upravujúce organizáciu a činnosť Súdnej inšpekcie.

28. Vzhľadom na vyjadrené obavy, ktoré sa týkajú organizácie a činnosti Súdnej inšpekcie a zodpovednosti jej hlavného inšpektora v rámci disciplinárnych vyšetrovaní a konaní, Curtea de Apel Bucureşti (Odvolací súd Bukurešť) rozhodol prerušiť konanie a predložiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

„Majú sa článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek [ZEÚ], [rozhodnutie 2006/928], ako aj záruky nezávislosti a nestrannosti stanovené právom Európskej únie vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje hlavnému inšpektorovi Súdnej inšpekcie vydávať (podzákonné) normatívne správne akty a/alebo individuálne správne akty, ktorými samostatne rozhoduje o organizácii inštitucionálneho rámca Súdnej inšpekcie na účely výberu súdnych inšpektorov a vyhodnocovania ich činnosti, o vykonávaní kontrolnej činnosti a tiež o vymenovaní námestníka hlavného inšpektora, a to v prípade, že podľa organického zákona ide o jediné osoby oprávnené viesť, schváliť alebo zamietnuť disciplinárne vyšetrovacie úkony voči hlavnému inšpektorovi?“

29. Vnútroštátny súd požiadal, aby sa o jeho návrhu na začatie prejudiciálneho konania rozhodovalo v skrátenom súdnom konaní, a to okrem iného na základe článku 23a Štatútu Súdneho dvora Európskej únie. Predseda Súdneho dvora rozhodnutím z 1. februára 2022 túto žiadosť zamietol.

30. Žalobkyňa, Súdna inšpekcia( ) a Komisia predložili písomné pripomienky.

IV. O prejudiciálnej otázke

A. Prípustnosť

31. Súdna inšpekcia tvrdí, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný. Po prvé sa domnieva, že vnútroštátny súd žiada o výklad zákona č. 317/2004, a nie rozhodnutia o výklade Zmlúv alebo o platnosti a/alebo výklade aktu inštitúcie Únie podľa článku 267 ZFEÚ. Po druhé sa Súdna inšpekcia domnieva, že ak nedošlo k rozporu medzi ustanovením vnútroštátneho práva a práva Únie, je tvrdenie, že právomoci hlavného inšpektora porušujú nezávislosť súdnych inšpektorov, neopodstatnené.

32. Navrhujem, aby Súdny dvor zamietol prvú námietku Súdnej inšpekcie týkajúcu sa prípustnosti otázky položenej vnútroštátnym súdom. Zo znenia otázky vnútroštátneho súdu totiž jasne vyplýva, že sa týka výkladu práva Únie, a nie rumunského práva. Druhá námietka Súdnej inšpekcie v súvislosti s prípustnosťou sa týka obsahu položenej otázky. Takáto námietka nemôže už zo svojej samotnej podstaty odôvodniť záver, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný.( )

B. O veci samej

1. Úvodné pripomienky

33. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka organizácie a činnosti Súdnej inšpekcie, rozsiahlych právomocí zverených jej hlavnému inšpektorovi( ) a jeho údajnej nedostatočnej zodpovednosti v súvislosti s disciplinárnymi vyšetrovaniami a konaniami vedenými proti jeho osobe.( ) Vnútroštátny súd konštatuje, že organizáciu a činnosť Súdnej inšpekcie upravujú vnútorné predpisy, ktoré vydáva hlavný inšpektor.( ) Rozhodnutia súdnych inšpektorov o prijatí alebo zamietnutí disciplinárnych sťažností a o začatí disciplinárnych vyšetrovaní a konaní musia byť potvrdené hlavným inšpektorom.( ) Vnútroštátny súd sa pýta, či je možné sťažnosti proti hlavnému inšpektorovi posudzovať objektívne a nestranne, keďže ich vyšetrujú súdni inšpektori, ktorých hlavný inšpektor vymenúva, hodnotí a odvoláva.( ) Námestník hlavného inšpektora, ktorý je priamo vymenovaný hlavným inšpektorom a asistuje mu a ktorého funkčné obdobie sa končí súčasne s funkčným obdobím hlavného inšpektora, je okrem toho zodpovedný za preskúmanie rozhodnutí o sťažnostiach podaných proti hlavnému inšpektorovi.

34. Súdna inšpekcia je nezávislý súdny orgán so samostatnou právnou subjektivitou, ktorý je súčasťou Najvyššej rady pre súdnictvo a prokuratúru.( ) Zatiaľ čo Najvyššia rada pre súdnictvo a prokuratúru plní úlohu „rozhodovacieho orgánu“ v disciplinárnych veciach,( ) Súdna inšpekcia je zodpovedná za vedenie disciplinárnych vyšetrovaní a začatie disciplinárnych konaní proti sudcom a prokurátorom. Súdna inšpekcia teda vykonáva široké vyšetrovacie právomoci v rámci disciplinárnych konaní vedených proti členom súdnictva.( )

35. Správy Komisie vypracované podľa článku 2 rozhodnutia 2006/928 sa týkajú inštitucionálnej štruktúry a činnosti Súdnej inšpekcie.( ) V správe Komisie Európskemu parlamentu a Rade o pokroku Rumunska v rámci mechanizmu spolupráce a overovania z roku 2021( ) sa uvádza, že „justičné inštitúcie vrátane samotnej [Najvyššej rady pre súdnictvo a prokuratúru] v posledných rokoch zdôrazňujú obavy týkajúce sa nedostatočnej zodpovednosti Súdnej [inšpekcie], pričom uvádzajú vysoký podiel prípadov predložených [Súdnou] inšpekciou, ktoré boli na súde napokon zamietnuté, koncentráciu všetkých rozhodnutí v rámci funkcie hlavného inšpektora a obmedzenia právomocí [Najvyššej rady pre súdnictvo a prokuratúru] v oblasti dohľadu.“ V tejto súvislosti „hlavný inšpektor môže podliehať iba externému auditu, ktorý nariadi sama [Súdna inšpekcia]. Audítorskú správu následne preskúmajú len niektorí vybraní členovia [Rady]“.

36. Napriek obavám Komisie sa v spise predloženom Súdnemu dvoru nenachádza žiadny údaj o tom, že by Komisia začala proti Rumunsku konanie o porušení právnych predpisov v súvislosti s organizáciou a činnosťou Súdnej inšpekcie. Neexistuje ani žiadny náznak, že by Rumunsko prijalo opatrenia na riešenie obáv, ktoré Komisia vyjadrila v uvedených správach.

37. Vnútroštátny súd sa okrajovo zmieňuje o závažných obvineniach, ktoré žalobkyňa vzniesla voči Súdnej inšpekcii, jej hlavnému inšpektorovi a niektorým sudcom a prokurátorom, ktoré by v prípade ich potvrdenia spochybnili dodržiavanie druhého pododseku článku 19 ods. 1 ZEÚ a rozhodnutia 2006/928.( ) Namiesto toho vnútroštátny súd vyjadruje obavy systémovej povahy týkajúce sa inštitucionálnej štruktúry Súdnej inšpekcie a nedostatku jej zodpovednosti. Vnútroštátny súd sa obáva najmä neobmedzenej právomoci hlavného inšpektora vydávať všetky rozhodnutia týkajúce sa organizácie a činnosti Súdnej inšpekcie, výberu, hodnotenia a odvolávania súdnych inšpektorov vrátane námestníka hlavného inšpektora, ako aj schvaľovania a vetovania všetkých individuálnych rozhodnutí, ktoré vydáva Súdna inšpekcia.

2. Analýza

38. Aj keď organizácia súdnictva vrátane pravidiel upravujúcich disciplinárne konania proti sudcom, patrí do právomoci členských štátov, výkon tejto právomoci musí byť v súlade s právom Únie. Požiadavka nezávislého súdnictva zakotvená v práve Únie znamená, že disciplinárny režim, ktorý sa vzťahuje na sudcov, musí poskytovať potrebné záruky, aby sa predchádzalo vzniku akéhokoľvek rizika, že taký režim bude využitý ako systém politickej kontroly ich činnosti. Pravidlá, ktoré vymedzujú správanie napĺňajúce znaky disciplinárneho previnenia, ako aj konkrétne uplatniteľné sankcie, ktoré predpokladajú zásah nezávislého orgánu v súlade s postupom, ktorý v plnom rozsahu zaručuje práva zakotvené v článkoch 47 a 48 Charty základných práv, najmä právo na obhajobu, a ktoré zakotvujú možnosť napadnúť na súde rozhodnutia disciplinárnych orgánov, predstavujú súbor základných záruk zaručujúcich zachovanie nezávislosti súdnej moci.( )

39. Súdny dvor tiež rozhodol, že, keďže perspektíva začatia disciplinárneho vyšetrovania je sama osebe spôsobilá vyvíjať tlak na tých, ktorých úlohou je vydávať rozsudky, je dôležité, aby orgán s právomocou na vyšetrovanie a vedenie disciplinárneho konania bol pri výkone svojich úloh objektívny a nestranný. Na tento účel nesmie podliehať nijakému vonkajšiemu vplyvu.( ) Disciplinárny režim sa nesmie odkloniť od svojho legitímneho cieľa.( )

40. S cieľom zabezpečiť nezávislosť súdnej moci sa v judikatúre Súdneho dvora zdôrazňujú záruky poskytované sudcom, proti ktorým sa vedú disciplinárne vyšetrovania a konania. Rovnaké záruky objektívnosti a nestrannosti sa uplatňujú bez ohľadu na to, či je voči sudcovi vedené disciplinárne konanie alebo, ako vo veci samej pred vnútroštátnym súdom, či sú sťažnosti proti sudcom alebo prokurátorom zamietnuté, a disciplinárne vyšetrovanie a konanie nebolo začaté. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že tieto záruky zabezpečujú, aby u verejnosti zostalo zachované vnímanie nezávislosti a nestrannosti súdnictva, čo je v demokratickej spoločnosti dôležité. Narušenie dôvery verejnosti v dôsledku neodborného alebo neobjektívneho vedenia disciplinárnych vyšetrovaní a konaní, ako to tvrdí žalobkyňa, môže mať za následok faktické odopretie účinnej právnej ochrany v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie podľa druhého pododseku článku 19 ods. 1 ZEÚ.( )

41. V rozsudku Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i. Súdny dvor rozhodol, že rumunská právna úprava týkajúca sa dočasného menovania vedenia Súdnej inšpekcie patrí do pôsobnosti rozhodnutia 2006/928 a musí byť v súlade s požiadavkami práva Únie, najmä s hodnotou právneho štátu.( ) Vzhľadom na rozsah právomocí Súdnej inšpekcie vykonávať disciplinárne vyšetrovania a viesť disciplinárne konania proti sudcom a prokurátorom sa tieto požiadavky rovnakým spôsobom vzťahujú na dočasné vymenovanie jej hlavného inšpektora a na organizáciu a činnosť Súdnej inšpekcie. Keďže právna úprava ďalej zveruje hlavnému inšpektorovi( ) rozsiahle právomoci a výsady, musí aj hlavný inšpektor spĺňať rovnaké požiadavky.

42. Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že proti rozhodnutiam Súdnej inšpekcie o zamietnutí sťažnosti proti sudcovi alebo prokurátorovi je možné podať odvolanie na Curtea de Apel Bucureşti (Odvolací súd Bukurešť) a následne na Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Najvyšší kasačný súd).( ) Dostupnosť takýchto konaní je nevyhnutná( ) na zachovanie dôvery verejnosti v disciplinárny systém. Súdne konania sťažovateľov, ktorých cieľom je napadnúť rozhodnutia disciplinárneho orgánu, však nemusia byť dostačujúce na vyriešenie systémových problémov, ktoré sa vyskytujú v rámci fungovania tohto disciplinárneho systému. Žalobkyňa na vnútroštátnom súde tvrdila, že z dôvodu uplynutia lehôt, v ktorých mohli byť prijaté účinné disciplinárne opatrenia, jej prieťahy a nedostatky pri vybavovaní jej sťažností znemožnili získať akýkoľvek prospech z disciplinárneho systému a v jeho rámci využiť akékoľvek právne prostriedky nápravy. Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že v tomto štádiu konania nie je povinný o tejto otázke rozhodnúť. Poukazuje iba na príčinnú súvislosť medzi tvrdeniami žalobkyne a výkladom práva Únie, ktorý žiada od Súdneho dvora.( )

43. Žalobkyňa a Komisia sa domnievajú, že predĺženie dočasného vymenovania hlavného inšpektora rumunskou vládou v roku 2018,( ) ktoré sa uskutočnilo v rozpore s riadnym postupom vymenovania, vyvolalo pochybnosti v tom zmysle, že právomoci a funkcie Súdnej inšpekcie sa môžu využívať na vyvíjanie nátlaku na činnosť sudcov a prokurátorov alebo na ich politickú kontrolu.( ) V prejednávanej veci by sa malo toto predĺženie z uvedeného dôvodu zohľadniť.

44. Valné zhromaždenie Najvyššej rady pre súdnictvo a prokuratúru vymenovalo s účinnosťou od 1. septembra 2015 N. L. za hlavného inšpektora Súdnej inšpekcie. Bez ohľadu na skutočnosť, že 31. augusta 2018 uplynulo jeho trojročné funkčné obdobie, rumunská vláda dočasne predĺžila toto vymenovanie o obdobie od 1. septembra 2018 do 14. mája 2019. Dňa 10. decembra 2021, teda v čase podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania, bol N. L. stále vo funkcii po tom, ako ho Najvyššia rada pre súdnictvo a prokuratúru opätovne vymenovala za hlavného inšpektora na druhé funkčné obdobie.( ) Dôležitejšie je, že 7. decembra 2021 Curtea de Apel Craiova (Odvolací súd Craiova, Rumunsko)( ) v konečnom rozsudku rozhodol, že dočasné predĺženie vymenovania hlavného inšpektora nevyvoláva pochybnosti o tom, že by bol na sudcov a prokurátorov vyvíjaný politický nátlak.( ) Relevantnosť spôsobu dočasného predĺženia vymenovania hlavného inšpektora o obdobie od 1. septembra 2018 do 14. mája 2019 teda nie je v súvislosti s prejednávanou vecou ľahko zrejmá.

45. Žalobkyňa tvrdí, že výnosy z roku 2018 sú z hľadiska práva Únie neplatné, keďže ich hlavný inšpektor N. L. vydal v čase, keď bolo jeho dočasné vymenovanie nezákonne predĺžené. Súdna inšpekcia uvádza, že rozsudkom Súdneho dvora Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i.( ) nebolo rozhodnuté o platnosti týchto výnosov. Ďalej tvrdí, že v záujme zabezpečenia právnej istoty je nevyhnutné výnosy z roku 2018 považovať za platné.

46. Vzhľadom na znenie rozsudku č. 3014/2021 Curtea de Apel Craiova (Odvolací súd Craiova), na ktorý odkazuje bod 44 vyššie, nie je možné úspešne tvrdiť, že výnosy z roku 2018 sú neplatné, keďže ich hlavný inšpektor N. L. vydal počas obdobia, kedy bol dočasne vymenovaný.

47. Okrem toho je potrebné zdôrazniť, že článok 66 ods. 3 zákona č. 317/2004 jasne stanovuje, že hlavný inšpektor Súdnej inšpekcie vydáva predpisy, ktoré upravujú organizáciu a činnosť tohto orgánu. Článok 45 a článok 451 ods. 1 písm. a) zákona č. 317/2004 tiež priznávajú hlavnému inšpektorovi Súdnej inšpekcie rozsiahle právomoci schvaľovania a vetovania jednotlivých rozhodnutí tohto orgánu prijatých v súvislosti s disciplinárnymi vyšetrovaniami a konaniami.( )

48. Skutočnosť, že hlavný inšpektor zohráva rozhodujúcu úlohu pri riadení a organizácii Súdnej inšpekcie, môže vydávať vnútorné predpisy a schvaľovať a vetovať všetky individuálne rozhodnutia Súdnej inšpekcie, nemusí, pri absencii iných faktorov, nevyhnutne viesť k dôvodným pochybnostiam o tom, že právomoci a funkcie Súdnej inšpekcie sa v skutočnosti využívajú ako nástroj na vyvíjanie tlaku na súdnu činnosť alebo jej politickú kontrolu, alebo na narušenie dôvery verejnosti v súdnictvo, a to aj nepriamym spôsobom.( )

49. Vzhľadom na rozsiahle právomoci hlavného inšpektora, jeho rozhodujúcu úlohu v rámci Súdnej inšpekcie a absenciu akéhokoľvek vnútorného mechanizmu,( ) ktorý by bránil nevhodnému využívaniu týchto právomocí, musí Súdna inšpekcia( ) pristupovať k disciplinárnym sťažnostiam proti hlavnému inšpektorovi s maximálnou profesionalitou a nestrannosťou, aby zabezpečila dôveru verejnosti v tento orgán a celé súdnictvo.

50. Ako tvrdí Súdna inšpekcia, zriadenie samostatného orgánu na riešenie disciplinárnych sťažností proti hlavnému inšpektorovi Súdnej inšpekcie môže byť zbytočné.( ) Táto pripomienka je podmienená existenciou účinných a transparentných postupov na nestranné riešenie všetkých takýchto sťažností.( ) V tejto súvislosti môže byť znepokojujúca skutočnosť, že hlavný inšpektor Súdnej inšpekcie podľa vlastného uváženia( ) vymenúva námestníka hlavného inšpektora Súdnej inšpekcie, keďže námestník hlavného inšpektora je poverený rozhodovaním o tom, či budú vyšetrované sťažnosti a začaté disciplinárne konanie proti hlavnému inšpektorovi.

51. Pred prijatím Legea nr. 234/2018 (zákon č. 234/2018) zo 4. októbra 2018( ) (ďalej len „zákon č. 234/2018“) Najvyššia rada pre súdnictvo a prokuratúru vymenovala hlavného inšpektora a aj námestníka hlavného inšpektora na základe podobného postupu a funkčné obdobie námestníka hlavného inšpektora nebolo závislé od funkčného obdobia hlavného inšpektora. Zdá sa, čo bude musieť overiť vnútroštátny súd, že od prijatia zákona č. 234/2018 je námestník hlavného inšpektora Súdnej inšpekcie menovaný výlučne na základe rozhodnutia hlavného inšpektora a že jeho funkčné obdobie závisí od funkčného obdobia hlavného inšpektora a zhoduje sa s ním.( ) Zákony a predpisy, ktorými sa riadi Súdna inšpekcia, nestanovujú žiadny vnútorný mechanizmus na preskúmanie tvrdení o neprimeranom využívaní rozsiahlych právomocí hlavného inšpektora inak ako prostredníctvom disciplinárnych konaní. Vzhľadom na všetky tieto okolnosti sa domnievam, že zákon č. 234/2018 môže výrazne narušiť vnímanie verejnosti, že námestník hlavného inšpektora môže objektívne a nestranne dohliadať na disciplinárne vyšetrovania a konania o sťažnostiach proti hlavnému inšpektorovi. Prijatie zákona č. 234/2018 sa tak javí ako krok späť v oblasti ochrany právneho štátu v Rumunsku.

52. Zákon č. 234/2018 spája kariéry hlavného inšpektora a námestníka hlavného inšpektora Súdnej inšpekcie. Napriek povinnosti námestníka hlavného inšpektora konať nezávisle a nestranne môže byť vnímaný ako osoba, ktorá má osobný záujem na výsledku akéhokoľvek disciplinárneho vyšetrovania a/alebo konania proti hlavnému inšpektorovi. Okrem toho je zrejmé, že všetci súdni inšpektori Súdnej inšpekcie sú podriadení hlavnému inšpektorovi a že ich kariérny postup závisí od toho, kto zastáva túto funkciu.( ) Táto skutočnosť môže tiež narušiť vnímanie verejnosti, že súdni inšpektori vyšetrujú sťažnosti proti hlavnému inšpektorovi odborným a nestranným spôsobom.

V. Návrh

53. Vzhľadom na uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú mu položil Curtea de Apel Bucureşti (Odvolací súd Bukurešť, Rumunsko), takto:

Článok 2 ZEÚ druhý pododsek článku 19 ods. 1 ZEÚ a rozhodnutie Komisie 2006/928/ES z 13. decembra 2006, ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Rumunsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii,

sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave alebo predpisom, ktoré stanovujú, že:

dohľad nad disciplinárnymi vyšetrovaniami a konaniami proti hlavnému inšpektorovi Inspecţia Judiciară (Súdna inšpekcia, Rumunsko), ktorý sa uskutočňuje prostredníctvom jeho námestníka, a vyšetrovanie takýchto sťažností súdnymi inšpektormi Súdnej inšpekcie za takých okolností, keď je tento námestník hlavného inšpektora vymenovaný na základe vlastného uváženia hlavného inšpektora; a funkčné obdobie zástupcu námestníka hlavného inšpektora závisí od funkčného obdobia hlavného inšpektora a zhoduje sa s ním; a všetci súdni inšpektori sú podriadení hlavnému inšpektorovi, od ktorého závisí ich kariérny postup.