NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

GERARD HOGAN

prednesené 11. marca 2021 ( 1 )

Stanovisko 1/19

Žiadosť o stanovisko podaná Európskym parlamentom

„Žiadosť o stanovisko podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ – Dohovor o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu (Istanbulský dohovor) – Pristúpenie Únie – Vonkajšie právomoci Únie – Vhodné právne základy – Článok 78 ods. 2 ZFEÚ – Článok 82 ods. 2 ZFEÚ – Článok 83 ods. 1 ZFEÚ – Článok 84 ZFEÚ – Rozdelenie rozhodnutia o podpísaní a uzavretí na dve rôzne rozhodnutia podľa použiteľných právnych základov – Zlučiteľnosť so Zmluvami o EÚ a FEÚ – Postup ‚spoločnej dohody‘ – Zlučiteľnosť so Zmluvou o EÚ a Zmluvou o FEÚ – Prípustnosť žiadosti o stanovisko“

I. Úvod

1. Nedávna judikatúra Súdneho dvora poskytuje rozsiahle dôkazy o tom, že vzťah medzi členskými štátmi a Úniou, pokiaľ ide o uzatváranie medzinárodných dohôd, ktorými sú viazané obe strany, môže vyvolávať niektoré z najťažších a najzložitejších otázok práva Európskej únie. Vymedzovanie príslušných právomocí členských štátov a Únie (a ich vzájomného pôsobenia) vždy zahŕňa zložité otázky charakterizácie, ktoré si často vyžadujú podrobnú a starostlivú analýzu medzinárodnej dohody, ktorá nebola vždy vypracovaná s prihliadnutím na subtílnu zložitosť inštitucionálnej štruktúry Európskej únie (a rozdelenie právomocí v rámci nej).

2. Žiaľ, platí to aj pre medzinárodnú dohodu – konkrétne Dohovor o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu prijatý Výborom ministrov Rady Európy 7. apríla 2011 (ďalej len „Istanbulský dohovor“) –, ktorý je predmetom tejto žiadosti o stanovisko v súlade s ustanoveniami článku 218 ods. 11 ZFEÚ. Hoci sa tento dohovor usiluje o pokrok v oblasti ušľachtilého a žiaduceho cieľa, ktorý spočíva v boji proti násiliu páchanému na ženách a deťoch, otázka, či by uzavretie tohto konkrétneho dohovoru bolo zlučiteľné so Zmluvami o EÚ, vyvoláva komplexné právne otázky, ktoré sú do určitej miery nové a ktoré je, prirodzene, potrebné preskúmať z právneho hľadiska objektívne a nezaujato. Problém je takýto.

II. História Istanbulského dohovoru

3. V roku 1979 Organizácia Spojených národov prijala Dohovor o odstránení všetkých foriem diskriminácie žien (ďalej len „CEDAW“). Tento dohovor bol doplnený odporúčaniami vypracovanými Výborom CEDAW vrátane všeobecného odporúčania č. 19 (1992) o násilí na ženách, ktoré bolo následne aktualizované všeobecným odporúčaním č. 35 o rodovo podmienenom násilí páchanom na ženách (2017). V týchto odporúčaniach je uvedené, že rodovo motivované násilie predstavuje diskrimináciu v zmysle CEDAW.

4. Rada Európy v odporúčaní adresovanom členom tejto organizácie po prvý raz v Európe navrhla komplexnú stratégiu predchádzania násiliu páchanému na ženách a ochrany obetí vo všetkých členských štátoch Rady Európy.

5. V decembri 2008 Rada Európy zriadila výbor expertov nazývaný skupina expertov pre boj proti násiliu na ženách a domácemu násiliu (ďalej len „Grevio“). Tento orgán zložený zo zástupcov vlád členských štátov Rady Európy bol poverený úlohou vypracovať jeden alebo viacero záväzných právnych nástrojov „na predchádzanie domácemu násiliu a boj proti nemu vrátane osobitných foriem násilia páchaného na ženách a iných foriem násilia páchaného na ženách, ako aj na ochranu a podporu obetí takého násilia a stíhanie páchateľov“.

6. Skupina Grevio sa stretla deväťkrát a dokončila znenie návrhu dohovoru v decembri 2010. Únia sa na rokovaniach nezúčastnila. ( 2 )

7. Výbor ministrov Rady Európy prijal Dohovor o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu (ďalej len „Istanbulský dohovor“) 7. apríla 2011. Otvorený na podpis bol 11. mája 2011 pri príležitosti 121. zasadnutia Výboru ministrov v Istanbule. ( 3 )

8. V dňoch 5. a 6. júna 2014 Rada Európskej únie v zložení „spravodlivosť a vnútorné veci“ prijala závery vyzývajúce členské štáty, aby podpísali, uzavreli a vykonávali tento dohovor.

9. Komisia následne 4. marca 2016 predložila Rade Európskej únie návrh rozhodnutia Rady o podpísaní Istanbulského dohovoru v mene Európskej únie. V návrhu je uvedené, že uzavretie tohto dohovoru patrí do právomoci Únie, ako aj členských štátov. Pokiaľ ide o Úniu, v návrhu Komisie sa navrhoval podpis Istanbulského dohovoru jediným rozhodnutím založeným na článku 82 ods. 2 a článku 84 ZFEÚ.

10. Spolu s týmto návrhom rozhodnutia Rady, ktorým sa povoľuje podpis Istanbulského dohovoru v mene Únie, Komisia predložila Rade návrh jediného rozhodnutia Rady, ktorým sa povoľuje uzavretie tohto dohovoru v mene Únie. Právny základ navrhnutý Komisiou bol rovnaký ako právny základ uvedený v návrhu Komisie na podpis dohovoru, t. j. tiež článok 82 ods. 2 a článok 84 ZFEÚ.

11. Počas diskusií o návrhu rozhodnutia v prípravných orgánoch Rady sa ukázalo, že uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou, ktoré sa vzťahuje na určité oblasti navrhnuté Komisiou, by nezískalo podporu požadovanej kvalifikovanej väčšiny členov Rady. Preto sa rozhodlo o obmedzení rozsahu navrhovaného uzavretia Istanbulského dohovoru Úniou len na tie právomoci, ktoré podľa týchto prípravných orgánov patria do výlučnej právomoci Únie. V dôsledku toho sa právne základy návrhu zmenili v tom zmysle, že sa z nich odstránil odkaz na článok 84 ZFEÚ a k článku 82 ods. 2 ZFEÚ sa pridali článok 83 ods. 1 a článok 78 ods. 2 ZFEÚ. Rozhodlo sa aj o rozdelení návrhu Komisie na rozhodnutie Rady o podpise Istanbulského dohovoru na dve časti a o prijatí dvoch rozhodnutí s cieľom zohľadniť osobitné stanoviská Írska a Spojeného kráľovstva v zmysle protokolu č. 21 pripojeného k ZEÚ a ZFEÚ.

12. Tieto zmeny, ku ktorým došlo na zasadnutí Výboru stálych predstaviteľov (Coreper) 26. apríla 2017, schválila Komisia.

13. Dňa 11. mája 2017 Rada prijala dve samostatné rozhodnutia týkajúce sa podpisu Istanbulského dohovoru, konkrétne: – rozhodnutie Rady (EÚ) 2017/865 z 11. mája 2017 o podpise Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu, pokiaľ ide o záležitosti týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach, v mene Európskej únie (Ú. v. EÚ L 131, 2017, s. 11). V tomto rozhodnutí sa ako hmotnoprávne základy uvádzajú článok 82 ods. 2 a článok 83 ods. 1 ZFEÚ, – rozhodnutie Rady (EÚ) 2017/866 z 11. mája 2017 o podpise Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu, pokiaľ ide o azyl a zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia (zásada non‑refoulement), v mene Európskej únie (Ú. v. EÚ L 131, 2017, s. 13). V tomto rozhodnutí sa ako hmotnoprávny základ uvádza článok 78 ods. 2 ZFEÚ.

14. Odôvodnenia 5 až 7 oboch rozhodnutí stanovujú: „(5) V oblastiach, na ktoré sa [Istanbulský] dohovor vzťahuje, má právomoc tak Únia, ako aj jej členské štáty. (6) [Istanbulský] dohovor by sa mal podpísať v mene Únie, pokiaľ ide o záležitosti patriace do právomoci Únie v rozsahu, v akom [Istanbulský] dohovor môže ovplyvniť spoločné pravidlá alebo zmeniť rozsah ich pôsobnosti. To platí najmä pre určité ustanovenia [Istanbulského] dohovoru týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach a ustanovenia [Istanbulského] dohovoru týkajúce sa azylu a zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia (zásada non‑refoulement). Členské štáty si ponechávajú svoju právomoc v rozsahu, v akom [Istanbulský] dohovor neovplyvňuje spoločné pravidlá alebo nemení rozsah ich pôsobnosti. (7) Únia má tiež výlučnú právomoc prijímať záväzky stanovené v [Istanbulskom] dohovore vo vzťahu k vlastným inštitúciám a verejnej správe.“

15. Podľa odôvodnenia 10 rozhodnutia 2017/865 „Írsko a Spojené kráľovstvo sú viazané [smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2011/36/EÚ z 5. apríla 2011 o prevencii obchodovania s ľuďmi a boji proti nemu a o ochrane obetí obchodovania, ktorou sa nahrádza rámcové rozhodnutie Rady 2002/629/SVV (Ú. v. EÚ L 101, 2011, s. 1) a smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2011/93/EÚ z 13. decembra 2011 o boji proti sexuálnemu zneužívaniu a sexuálnemu vykorisťovaniu detí a proti detskej pornografii, ktorou sa nahrádza rámcové rozhodnutie Rady 2004/68/SVV (Ú. v. EÚ L 335, 2011, s. 1)] a preto sa zúčastňujú na prijatí tohto rozhodnutia“.

16. Podľa odôvodnenia 10 rozhodnutia 2017/866 „v súlade s článkami 1 a 2 Protokolu č. 21 o postavení Spojeného kráľovstva a Írska s ohľadom na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a ZFEÚ, a bez toho, aby bol dotknutý článok 4 uvedeného protokolu, sa tieto členské štáty nezúčastňujú na prijatí tohto rozhodnutia a nie sú ním viazané ani nepodliehajú jeho uplatňovaniu“.

17. Odôvodnenie 11 oboch rozhodnutí stanovuje, že „v súlade s článkami 1 a 2 Protokolu č. 22 o postavení Dánska, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a ZFEÚ, sa Dánsko nezúčastňuje na prijatí tohto rozhodnutia, nie je ním viazané ani nepodlieha jeho uplatňovaniu“.

18. V súlade s vyššie uvedenými dvoma rozhodnutiami o podpise Istanbulského dohovoru bol tento dohovor podpísaný v mene Únie 13. júna 2017. ( 4 ) Nebolo však prijaté nijaké rozhodnutie o uzavretí Istanbulského dohovoru.

19. Dňa 9. júla 2019 Európsky parlament požiadal v súlade s článkom 218 ods. 11 ZFEÚ Súdny dvor o stanovisko k pristúpeniu Európskej únie k Istanbulskému dohovoru. Žiadosť o stanovisko znie takto: ( 5 ) „[1. a)] Sú články 82 ods. 2 a 84 ZFEÚ vhodnými právnymi základmi právneho aktu Rady o uzavretí Istanbulského dohovoru v mene Únie, alebo sa má uvedený akt zakladať na článkoch 78 ods. 2, 82 ods. 2 a 83 ods. 1 ZFEÚ? [1. b)] Je v dôsledku tejto voľby právneho základu potrebné alebo možné rozdeliť rozhodnutie o podpise a uzavretí dohovoru na dve rozhodnutia? [2.] Je uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou podľa článku 218 ods. 6 ZFEÚ zlučiteľné so Zmluvami, ak neexistuje spoločná dohoda všetkých členských štátov o ich súhlase s tým, aby boli uvedeným dohovorom viazané?“

III. Prípustnosť žiadosti Európskeho parlamentu o stanovisko

20. V zásade existujú dva spôsoby, ako sa môže Súdny dvor zaoberať medzinárodnými dohodami uzatváranými Úniou. Jedným z nich je posúdenie medzinárodnej dohody Súdnym dvorom v rámci jeho všeobecnej súdnej právomoci, do ktorej patria súdne preskúmanie, opatrenia na presadzovanie práva alebo prejudiciálne konania. Druhým spôsobom, ktorý je relevantný v prejednávanej veci, je postup stanovený v článku 218 ods. 11 ZFEÚ, v rámci ktorého je Súdny dvor osobitne splnomocnený, ak o to požiada členský štát, Európsky parlament, Rada alebo Komisia, vydať stanovisko k zlučiteľnosti medzinárodnej dohody, ktorú chce Únia uzavrieť, so Zmluvami. ( 6 )

21. Článok 218 ZFEÚ stanovuje všeobecne platný postup týkajúci sa rokovaní o medzinárodných dohodách a uzatvárania medzinárodných dohôd, ktoré je Únia oprávnená uzatvárať v oblastiach svojej činnosti. ( 7 ) Posledný odsek – článok 218 ods. 11 ZFEÚ – stanovuje dôležitý mechanizmus ústavného preskúmania navrhovanej dohody ex ante. Tento mechanizmus je dôležitý z právneho hľadiska, lebo na základe článku 216 ods. 2 ZFEÚ sú medzinárodné dohody uzavreté Úniou záväzné pre inštitúcie EÚ a jej členské štáty, a teda v zásade môžu určovať zákonnosť aktov prijatých týmito inštitúciami. Z politického hľadiska je takýto mechanizmus tiež dôležitý, lebo samotné podanie žiadosti o stanovisko so sebou prináša možné prekážky formálneho uzavretia dohody. ( 8 )

22. Hoci postup upravený v článku 218 ods. 11 ZFEÚ sa používa pomerne zriedka, stanoviská Súdneho dvora založené na tomto ustanovení majú napriek tomu vo všeobecnosti značný praktický význam v neposlednom rade z toho dôvodu, že poskytli objasnenie rozsahu právomocí Únie v oblasti medzinárodného práva, medzinárodných dohôd a súvisiacich záležitostí. Súdny dvor vo svojich stanoviskách teda postupne stanovuje základné zásady práva vonkajších vzťahov: od výlučných právomocí Únie až po zásadu autonómie a jej uplatňovanie najmä na medzinárodné urovnávanie sporov. V niektorých stanoviskách Súdny dvor upravuje významné ústavné zásady, ktoré prekračujú rámec bezprostredne položených otázok alebo dokonca hraníc práva EÚ v oblasti vonkajších vzťahov. ( 9 )

23. Súdny dvor jasne vysvetlil dôvody tohto postupu v stanovisku 1/75 ( 10 ), konkrétne: „predísť komplikáciám, ktoré by mohli nastať, ak by bol na Súdnom dvore napadnutý súlad medzinárodných dohôd zaväzujúcich [EÚ] so Zmluvami. Prípadné rozhodnutie Súdneho dvora o vyslovení nesúladu medzinárodnej dohody so Zmluvami vzhľadom na jej obsah alebo postup, na základe ktorého bola uzavretá, by totiž nutne vyvolalo závažné ťažkosti nielen na úrovni [EÚ], ale aj na úrovni medzinárodných vzťahov, a mohlo by spôsobiť ujmu všetkým dotknutým stranám vrátane tretích štátov. Aby sa predišlo takýmto komplikáciám, Zmluva upravila výnimočný postup predchádzajúceho návrhu na Súdny dvor s cieľom objasniť pred uzavretím dohody, či je dohoda zlučiteľná so Zmluvou.“

24. Ako zdôraznil Súdny dvor, ( 11 ) súdne rozhodnutie, ktorým by sa po uzavretí medzinárodnej dohody zaväzujúcej Európsku úniu prípadne konštatovalo, že táto dohoda je vzhľadom na svoj obsah alebo postup, na základe ktorého bola uzavretá, nezlučiteľná s ustanoveniami Zmlúv, by však nutne vyvolalo závažné ťažkosti nielen na úrovni EÚ, ale aj na úrovni medzinárodných vzťahov, a mohlo by spôsobiť ujmu všetkým dotknutým stranám vrátane tretích štátov.

25. Stanovisko, ktoré má Súdny dvor vydať v prejednávanej veci, si vyžaduje, aby posúdil dôležitú predbežnú problematiku prípustnosti otázok položených Súdnemu dvoru v rámci tohto výnimočného konania.

A. Námietky neprípustnosti vznesená účastníkmi konania

26. Prípustnosť žiadosti o stanovisko spochybnili viacerí účastníci konania v mnohých ohľadoch.

27. V prvom rade pokiaľ ide o časť a) prvej otázky, Rada spolu s Írskom a maďarskou vládou tvrdia, že je neprípustná, lebo je položená neskoro. Uvádzajú, že keďže Parlament mohol napadnúť rozhodnutia o podpísaní Istanbulského dohovoru a pri tejto príležitosti platnosť prijatých právnych základov, už nemôže predložiť vec Súdnemu dvoru, lebo by to znamenalo obchádzanie pravidiel týkajúcich sa lehôt na podanie žaloby o neplatnosť, a tým by sa narušil účel konania o stanovisku.

28. Pokiaľ ide o časť b) prvej otázky, Rada spochybňuje jej prípustnosť v rozsahu, v akom sa týka podpísania Istanbulského dohovoru, keďže rozhodnutia o podpise nadobudli právoplatnosť.

29. Rada ďalej tvrdí, že druhá otázka je neprípustná, pretože je hypotetická. Odhliadnuc od toho, že otázka je formulovaná všeobecne, vychádza aj z predpokladu, že Rada konala v súlade s pravidlom, ktoré si sama stanovila a podľa ktorého má v prípade zmiešanej dohody čakať, kým všetky členské štáty uzatvoria dohodu, a až potom ju má uzatvoriť Únia, pričom Parlament nestanovil existenciu takého pravidla konania.

30. Všeobecnejšie Rada, ako aj španielska a maďarská vláda spochybňujú prípustnosť žiadosti ako celku. V prvom rade poukazujú na to, že rozhodovací proces je stále v prípravnej fáze a najmä že ešte nedospel do štádia, keď musí Rada žiadať o súhlas Parlamentu. Keďže Parlament bude teda stále mať možnosť predložiť svoje pripomienky k návrhu rozhodnutia uzavrieť Istanbulský dohovor, žiadosť o stanovisko je neprípustná, lebo je predčasná.

31. Rada sa okrem toho domnieva, že Parlament v skutočnosti namieta voči tomu, že postup uzatvárania je pomalý. Parlament mal preto podať žalobu pre nečinnosť podľa článku 265 ZFEÚ. Keďže konanie o stanovisku má iný účel a nemožno ho použiť na to, aby bola iná inštitúcia prinútená konať, žiadosť treba zamietnuť ako neprípustnú aj z tohto dôvodu. Španielska, maďarská a slovenská vláda sa stotožňujú s týmto názorom.

32. Nakoniec Rada spolu s bulharskou vládou, Írskom a gréckou, španielskou, maďarskou a poľskou vládou tvrdí, že prostredníctvom žiadosti o stanovisko sa Parlament v skutočnosti usiluje napadnúť rozhodnutie Rady o obmedzení pôsobnosti uzavretia Istanbulského dohovoru Úniou na ustanovenia, ktoré patria do výlučnej právomoci Únie, a teda spochybniť presné rozdelenie právomocí medzi Úniou a členskými štátmi. Keďže konanie o stanovisku sa môže zaoberať len platnosťou rozhodnutia o uzavretí, žiadosť o stanovisko treba zamietnuť ako neprípustnú.

B. Analýza

33. Na úvod treba poukázať na to, že vzhľadom na právny a politický význam postupu stanoveného v článku 218 ods. 11 ZFEÚ, ktorý je uvedený vyššie, má v zásade mať konanie o stanovisku pomerne širokú pôsobnosť. ( 12 )

34. Otázky, ktoré môžu byť položené Súdnemu dvoru v rámci tohto konania, sa teda môžu týkať tak hmotnoprávnej, ako aj formálnej platnosti rozhodnutia o uzavretí dohody, ( 13 ) pričom podľa môjho názoru musia byť dodržané tri obmedzenia, ktoré sú v podstate zamerané na zabezpečenie toho, aby Súdny dvor neodpovedal na otázku, ktorá by pre uzavretie príslušnej dohody nemala konkrétny význam. ( 14 )

35. Po prvé položené otázky sa musia nevyhnutne týkať medzinárodnej dohody, ktorej uzavretie je bezprostredné a dôvodne predvídateľné na účely uplatnenia postupu upraveného v článku 218 ods. 11 ( 15 ) Vyplýva to zo samotného znenia článku 218 ods. 11 ZFEÚ, ktorý hovorí o tom, či je „zamýšľaná dohoda“ v súlade so Zmluvami. Parlament (alebo napokon akýkoľvek iný kvalifikovaný žiadateľ uvedený v článku 218 ods. 11) by tak napríklad nemohol uplatniť postup podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ s cieľom požiadať Súdny dvor, aby na čisto abstraktnom alebo úplne hypotetickom základe rozhodol o otázke, či by uzavretie konkrétnej medzinárodnej dohody bolo v rozpore s právom EÚ, ak sa uzavretie tejto dohody nikdy neplánovalo alebo ak Únia jasne uviedla, že túto dohodu neuzatvorí.

36. V zásade sa však položené otázky môžu týkať akéhokoľvek možného scenára v súvislosti s uzavretím zamýšľanej dohody za predpokladu, že účelom konania je zabrániť komplikáciám, ktoré môžu nastať v dôsledku neplatnosti aktu o uzavretí medzinárodnej dohody. ( 16 ) Keďže totiž toto konanie nie je kontradiktórne a uskutočňuje sa pred uzavretím navrhovanej dohody Úniou, judikatúra, podľa ktorej sa má Súdny dvor zdržať vydávania poradných stanovísk k všeobecným alebo hypotetickým otázkam, sa ako taká zjavne neuplatní. ( 17 ) Keďže táto forma preskúmania ex ante nevyhnutne zahŕňa určitý hypotetický prvok, akýkoľvek opačný záver by sa rovnal zbaveniu článku 218 ods. 11 ZFEÚ všeobecného potrebného účinku. Len v osobitnej situácii, keď ešte nie sú známe určité informácie potrebné na zodpovedanie položenej otázky, je podľa môjho názoru možné vyhlásiť položenú otázku za neprípustnú nie z toho dôvodu, že je hypotetická, ale skôr z toho dôvodu, že pre Súdny dvor je vecne nemožné odpovedať na ňu vzhľadom na stav rokovaní alebo konaní.

37. Po druhé žiadosť musí spochybňovať zlučiteľnosť uzavretia takej dohody so Zmluvami. ( 18 ) Vzhľadom na význam cieľa sledovaného týmto konaním, ktorým je predísť komplikáciám, ktoré by mohli nastať v prípade neplatnosti aktu o uzavretí medzinárodnej dohody, na účely výkladu samotného ustanovenia, ( 19 ) sa preto položená otázka musí týkať len prvkov, ktoré môžu mať vplyv na platnosť aktu o uzavretí. ( 20 ) Ako Súdny dvor uviedol v stanovisku 1/75 (Dohoda OECD – Predpis pre miestne náklady) z 11. novembra 1975 (EU:C:1975:145), konanie o stanovisku „musí… byť otvorené pre všetky spôsobilé otázky… v rozsahu, v akom také otázky vyvolávajú pochybnosti o vecnej stránke alebo o formálnej platnosti [rozhodnutia povoliť v mene Únie uzavretie medzinárodnej] dohody z hľadiska Zmluvy“ ( 21 ). Hoci sa však žiadosť o stanovisko môže týkať otázky, či by dohodu mali uzavrieť výlučne členské štáty, Únia alebo aj členské štáty, aj Únia, Súdnemu dvoru v rámci konania o stanovisku neprináleží rozhodovať o presnom vymedzení právomocí každého z nich. V stanovisku 2/00 (Kartagenský protokol o biologickej bezpečnosti) zo 6. decembra 2001 (EU:C:2001:664) totiž Súdny dvor rozhodol, že ak bola v tej istej oblasti preukázaná existencia právomocí patriacich EÚ aj členským štátom, ich rozsah ako taký nemôže mať vplyv na samotnú právomoc Únie uzavrieť medzinárodnú dohodu alebo všeobecnejšie na hmotnoprávnu alebo procesnú platnosť tejto dohody z hľadiska Zmlúv o EÚ. ( 22 )

38. Okrem týchto dvoch vecných podmienok je potrebné zohľadniť aj existenciu formálnej podmienky. Ak existuje návrh dohody a ak má Súdny dvor rozhodnúť o zlučiteľnosti ustanovení zamýšľanej dohody s ustanoveniami Zmluvy, Súdny dvor musí disponovať dostatočnými podkladmi k samotnému obsahu uvedenej dohody, aby dokázal účinne splniť svoju úlohu. ( 23 ) Ak teda žiadosť neobsahuje požadované informácie o povahe a obsahu medzinárodnej dohody, je potrebné vyhlásiť ju za neprípustnú. ( 24 )

39. Jednotlivé námietky neprípustnosti vznesené účastníkmi konania môžem teraz preskúmať z hľadiska týchto zásad.

40. Pokiaľ ide o prvé dve námietky neprípustnosti, ktoré sa týkajú na jednej strane toho, že Parlament vo fáze podpisu nespochybnil voľbu článku 78 ods. 2, článku 82 ods. 2 a článku 83 ods. 1 ZFEÚ ako právnych základov, a na druhej strane možnosti položiť Súdnemu dvoru otázku o platnosti rozhodnutí o povolení podpisu Istanbulského dohovoru v mene Únie, úvahy, na základe ktorých bol prijatý rozsudok z 9. marca 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), je podľa môjho názoru v plnej miere možné použiť v prípade konania o stanovisku, keďže sa týkajú všeobecnej zásady právnej istoty. ( 25 ) V dôsledku toho keďže Parlament nespochybnil platnosť rozhodnutí o podpise, hoci to mohol urobiť, a rozhodnutia sa preto stali právoplatnými, táto inštitúcia nemôže použiť konanie o stanovisku na obchádzanie lehôt platných pre žalobu o neplatnosť. Preto je podľa môjho názoru potrebné časť b) prvej otázky vyhlásiť za neprípustnú, ale len v rozsahu, v akom sa týka rozhodnutí o podpísaní Istanbulského dohovoru.

41. Pri vyjadrení tohto názoru som nezabudol na to, že Súdny dvor v stanovisku 2/92 (Tretie revidované rozhodnutie OECD o vnútroštátnom zaobchádzaní) z 24. marca 1995 (EU:C:1995:83) rozhodol, že „skutočnosť, že niektoré otázky možno riešiť pomocou iných opravných prostriedkov, najmä podaním žaloby o neplatnosť…, nepredstavuje tvrdenie, ktoré by bránilo v tom, aby bol Súdny dvor vopred požiadaný o stanovisko k týmto otázkam podľa [článku 218 ods. 11 ZFEÚ]“ ( 26 ). To však neznamená, že samotný postup podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ je možné použiť ako náhradu žaloby o neplatnosť, pokiaľ ide o rozhodnutia o podpise, lebo tieto rozhodnutia sa stali právoplatnými a akékoľvek riadne právne napadnutie by preto bolo oneskorené.

42. Ako som však už uviedol, pokiaľ ide o prejednávanú žiadosť o stanovisko, oneskorené je práve rozhodnutie o podpise – ktoré sa líši od rozhodnutia o uzavretí dohody. Súdny dvor už uviedol, že v prípade aktu splnomocňujúceho na podpis medzinárodnej dohody a aktu, ktorým sa vyslovuje jej uzatvorenie, ide o dva rozdielne právne akty, s ktorými sa viažu zásadne odlišné právne záväzky dotknutých strán, pričom druhý z nich vôbec nepredstavuje potvrdenie prvého. ( 27 ) Práve to v každom prípade stanovujú štandardné zásady medzinárodného zmluvného práva. Z toho teda vyplýva, že akékoľvek rozhodnutie povoľujúce uzavretie Istanbulského dohovoru v mene Únie je naďalej napadnuteľné.

43. Tretia vznesená námietka spočíva v tom, že druhá otázka je založená na nevyslovenom predpoklade, podľa ktorého sa Rada nesprávne domnievala, že je povinná počkať, kým všetky členské štáty uzatvoria Istanbulský dohovor, a až potom to môže urobiť ona sama. Podľa tejto námietky je teda uplatnenie postupu podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ na tento účel založené na nepodloženej hypotéze, a preto by sa žiadosť mala zamietnuť ako neprípustná.

44. Ako som vysvetlil vyššie, v tejto súvislosti treba poukázať na to, že otázky položené Súdnemu dvoru v rámci žiadosti o stanovisko sa môžu týkať akéhokoľvek možného scenára v súvislosti s uzavretím zamýšľanej dohody, pokiaľ je účelom konania zabrániť komplikáciám, ktoré môžu vzniknúť v dôsledku neplatnosti aktu o uzavretí medzinárodnej dohody.

45. Je pravda, že v konaní pre neplatnosť môže viesť žalobný dôvod založený na porušení Zmlúv vyplývajúcom z praxe k zrušeniu napadnutého rozhodnutia len vtedy, ak žalobca preukáže, že rozhodovací orgán sa cítil byť viazaný údajnou praxou, prípadne že sa domnieval, že je záväzná, a preto je táto prax dôvodom alebo základom uvedeného rozhodnutia. ( 28 ) V súvislosti so žiadosťou o stanovisko však dôkazné bremeno nespočíva na členskom štáte alebo inštitúcii, ktorá o stanovisko žiada, a je možné položiť akúkoľvek otázku za predpokladu, že sa týka situácií, ktoré by mohli nastať. ( 29 ) Konanie o stanovisku je totiž svojou povahou určené na zistenie stanoviska Súdneho dvora k hypotetickým situáciám, keďže sa môže zo zásady týkať len rozhodnutia o uzavretí dohody, ktorá ešte nebola prijatá. Skutočnosť, že Parlament nepreukázal, že Rada sa cíti viazaná dotknutou praxou, preto nie je dôvodom na neprípustnosť druhej otázky.

46. Pokiaľ ide o štvrtú námietku, podľa ktorej je žiadosť o stanovisko predčasná, treba pripomenúť, že článok 218 ods. 11 ZFEÚ v tejto súvislosti neupravuje nijaké lehoty. ( 30 ) Jedinou časovou podmienkou uvedenou v tomto ustanovení je to, že sa plánuje uzavretie dohody. Z toho vyplýva, že členský štát, Parlament, Rada alebo Komisia môžu získať stanovisko Súdneho dvora k akejkoľvek záležitosti týkajúcej sa zlučiteľnosti rozhodnutia o uzavretí medzinárodnej dohody, ktoré sa má prijať, so Zmluvami, pokiaľ má EÚ v úmysle uzavrieť túto dohodu ( 31 ) a pokiaľ ju Únia ešte neuzatvorila. Keďže žiadosť o stanovisko sa musí považovať za prípustnú, aj keď je proces vedúci k prijatiu rozhodnutia o uzavretí dohody stále v prípravnom štádiu, túto námietku neprípustnosti nemožno prijať.

47. Pokiaľ ide o piatu námietku, ktorou je tvrdenie Rady, že Parlament mal podať žalobu pre nečinnosť, a nie žiadosť o stanovisko, je potrebné zdôrazniť, že cieľom postupu stanoveného v článku 265 ZFEÚ je odsúdiť európsku inštitúciu za nezákonné zdržanie sa konania z hľadiska práva EÚ. V prejednávanej veci síce niektoré skutočnosti uvedené v spise na Súdnom dvore naozaj naznačujú, že Parlament sa usiluje urýchliť proces uzatvárania Istanbulského dohovoru, faktom však zostáva, že ani jedna z otázok, ktoré položil Parlament, sa netýka možnej nečinnosti. Túto žiadosť o stanovisko preto nemožno vyhlásiť za neprípustnú z tohto dôvodu. ( 32 )

48. Pokiaľ ide o šiestu námietku neprípustnosti vznesenú z dôvodu, že položené otázky sa v skutočnosti týkajú vymedzenia právomocí medzi Úniou a členskými štátmi, treba poukázať na to, že táto konkrétna námietka sa týka nanajvýš prvej otázky časti a). Vychádza z predpokladu, že keďže odpoveď Súdneho dvora na túto otázku sa nemôže týkať platnosti rozhodnutia o uzavretí dohovoru, v skutočnosti v nej ide o určenie presného rozdelenia právomocí medzi členskými štátmi a Úniou.

49. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ako Súdny dvor opakovane zdôraznil, určité nezrovnalosti týkajúce sa výberu vhodného právneho základu nemusia nevyhnutne viesť k neplatnosti príslušného aktu. Naopak, je potrebné preukázať, že tieto nedostatky budú mať pravdepodobne vplyv na uplatniteľný legislatívny postup ( 33 ) alebo na právomoc Únie. ( 34 )

50. Napríklad v rozsudku z 18. decembra 2014, Spojené kráľovstvo/Rada (C‑81/13, EU:C:2014:2449, bod 67), Súdny dvor rozhodol, že „chyba, ku ktorej došlo pri právnom základe napadnutého rozhodnutia“ (opomenutie jedného právneho základu medzi ostatnými uvedenými), je len formálnou vadou, ktorá nemá vplyv na platnosť dotknutého rozhodnutia. Podobne v rozsudku z 25. októbra 2017, Komisia/Rada (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803), Súdny dvor síce zdôraznil ústavný význam právnych základov, ( 35 ) potvrdil však to, že za okolností uvedenej veci táto nezrovnalosť pravdepodobne bude mať vplyv na právomoci Komisie a Rady a na ich príslušné úlohy v postupe prijímania sporného aktu. ( 36 ) Konkrétne v bodoch 55 a 56 tohto rozsudku Súdny dvor síce rozhodol, že neuvedenie odkazu na právny základ je dostatočným dôvodom na zrušenie dotknutého aktu z dôvodu nedostatku odôvodnenia, poukázal však aj na to, že neuvedenie odkazu na konkrétne ustanovenie Zmluvy – zatiaľ čo ostatné sú uvedené ‐ v určitých prípadoch nemusí predstavovať podstatnú vadu.

51. V prejednávanej veci je pravda, že rôzne právne základy uvedené v časti a) prvej otázky, konkrétne článok 78 ods. 2, článok 82 ods. 2, článok 83 ods. 1 a článok 84 ZFEÚ, upravujú použitie riadneho legislatívneho postupu a všetky povedú k prijatiu rozhodnutia o uzavretí dohody práve na základe tohto postupu, ktorý je stanovený v článku 218 ods. 6 písm. a) bode v) a v článku 218 ods. 8 ZFEÚ.

52. Je pravda, že na jednej strane článok 82 ods. 3 a článok 83 ods. 3 ZFEÚ umožňujú členskému štátu, ktorý sa domnieva, že akt patriaci pod tieto právne základy ovplyvňuje základné aspekty jeho právneho systému, obrátiť sa so záležitosťou na Európsku radu. Na druhej strane to, že tieto základy patria do oblasti, na ktorú sa pravdepodobne uplatnia protokoly č. 21 a 22 k ZEÚ a ZFEÚ.

53. Po prvé keďže však postúpenie veci Európskej rade má za následok len pozastavenie legislatívneho postupu, táto možnosť ponúkaná členským štátom obrátiť sa v tejto veci na Radu sa nezdá byť takej povahy, že by bola nezlučiteľná s postupmi upravenými v článkoch 78 a 84 ZFEÚ. Po druhé Súdny dvor už rozhodol, že protokoly č. 21 a 22 nemôžu mať nijaký vplyv na otázku uplatnenia vhodných právnych základov. ( 37 ) Tento názor nedávno Súdny dvor opätovne potvrdil v súvislosti s protokolom č. 22 v stanovisku 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592). ( 38 )

54. V podstate teda platí, že tieto protokoly síce určite môžu mať vplyv na pravidlá hlasovania, ktoré sa majú dodržiavať v Rade, pokiaľ ide o prijatie príslušného aktu, nemajú však vplyv na výber jeho právnych základov. ( 39 ) Skutočnosť, že časť aktu patrí pod tretiu časť hlavu V ZFEÚ, totiž určite má za následok, že príslušné ustanovenia tohto aktu s výnimkou osobitných prípadov nie sú záväzné pre Írsko alebo Dánske kráľovstvo. To však samo osebe neznamená, že oblasť, na ktorú sa vzťahujú ustanovenia tohto aktu patriaceho do pôsobnosti tretej časti hlavy V ZFEÚ, treba považovať za prevažujúcu, v dôsledku čoho je potrebné uviesť príslušné právne základy. Znamená to len to, že pravidlá hlasovania v rámci Rady stanovené v týchto protokoloch sa budú musieť pri prijímaní príslušných ustanovení dodržiavať, aj keď nie sú uvedené právne základy odkazujúce na tretiu časť hlavu V ZFEÚ.

55. V tejto súvislosti je preto dôvodné položiť si otázku, či je časť a) prvej otázky v skutočnosti zameraná na zistenie presnej deliacej čiary medzi právomocami Únie a právomocami členských štátov. Ak by odpoveď na túto otázku bola kladná, znamenalo by to, že časť otázky nepatrí do pôsobnosti konania o stanovisku založeného na článku 218 ods. 11 ZFEÚ.

56. Môžem však poukázať na to, že aby som mohol odpovedať na časť a) prvej otázky, musím preskúmať nielen právne základy, ktoré Parlament uviedol vo svojej otázke, ale aj to, či bude potrebné uviesť v rozhodnutí o uzavretí dohody akýkoľvek iný právny základ. Keďže nemožno vylúčiť, že môže byť relevantný iný právny základ, ako je ten, ktorý uviedol Parlament, nemožno vylúčiť ani to, že odpoveď Súdneho dvora na položené otázky môže mať vplyv na platnosť rozhodnutia povoľujúceho Únii uzavrieť Istanbulský dohovor. ( 40 ) Preto podľa mňa nie je dôvod vyhlásiť časť a) prvej otázky za neprípustnú z dôvodu, že nesúvisí s otázkou platnosti rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru.

57. Pokiaľ ide o časť b) prvej otázky a druhú otázku, okrem toho, že tieto otázky nemajú nič spoločné s rozdelením právomocí medzi Úniou a členskými štátmi. V každom prípade sa domnievam, že vzhľadom na to, že Súdny dvor nikdy hĺbkovo neskúmal, či by tieto povinnosti mohli mať vplyv na obsah rozhodnutia o uzavretí medzinárodnej dohody, na tieto otázky treba odpovedať práve s cieľom vyriešiť tieto otázky. ( 41 )

58. Na rozdiel od tvrdenia niektorých účastníkov konania však nie je možné vykladať druhú otázku v tom zmysle, že sa týka iba toho, či je Rada oprávnená čakať, kým Istanbulský dohovor uzatvoria všetky členské štáty. ( 42 ) Aj keby sa totiž taký postup považoval za nezlučiteľný so Zmluvami, táto skutočnosť by neviedla k neplatnosti rozhodnutia o uzavretí dohovoru, lebo, opakujem, oneskorenie v tejto oblasti zásadne nie je dôvodom neplatnosti. Na splnenie kritérií prípustnosti treba túto otázku nevyhnutne chápať presne tak, ako je formulovaná, t. j. že v nej ide o to, či by rozhodnutie o uzavretí Istanbulského dohovoru bolo zlučiteľné so Zmluvami, keby bolo prijaté skôr, než tento dohovor uzatvoria všetky členské štáty.

59. Domnievam sa preto, že všetky otázky, ktoré Súdnemu dvoru položil Parlament, treba považovať za prípustné s výnimkou časti b) prvej otázky, ale len v rozsahu, v akom sa týka rozhodnutia o podpísaní Istanbulského dohovoru.

IV. Časť a) prvej otázky: vhodné právne základy v súvislosti s uzavretím Istanbulského dohovoru

60. V časti a) svojej prvej otázky Parlament žiada Súdny dvor, aby rozhodol o tom, či článok 82 ods. 2 a článok 84 ZFEÚ predstavujú vhodné právne základy pre rozhodnutie Rady o uzavretí Istanbulského dohovoru v mene Únie alebo či tento akt musí byť založený na článku 78 ods. 2, článku 82 ods. 2 a článku 83 ods. 1 ZFEÚ.

61. Parlament poukazuje na to, že v návrhu rozhodnutia Komisie o povolení podpisu Istanbulského dohovoru v mene Únie a v jej návrhu rozhodnutia, ktorým sa Únii povoľuje uzatvoriť Istanbulský dohovor, je uvedený článok 218 ZFEÚ ako procesnoprávny základ a článok 82 ods. 2 a článok 84 ZFEÚ ako hmotnoprávne základy. Keď však Rada prijala rozhodnutie o povolení podpisu Istanbulského dohovoru, zmenila tieto hmotnoprávne základy a uviedla článok 78 ods. 2, článok 82 ods. 2 a článok 83 ods. 1 ZFEÚ.

62. Vzhľadom na cieľ Istanbulského dohovoru, ktorým – ako jasne uvádzajú ustanovenia jeho článkov 1, 5 a 7 a kapitoly III a IV –, je chrániť ženy, ktoré sú obeťami násilia, a predchádzať takémuto násiliu, sa Parlament pýta, či Komisia bola oprávnená určiť článok 82 ods. 2 a článok 84 ZFEÚ ako dva prevládajúce prvky tohto dohovoru. Parlament sa preto pýta, či môže Rada upustiť od článku 84 ZFEÚ ako hmotnoprávneho základu a namiesto toho pridala článok 78 ods. 2 a článok 83 ods. 1 ZFEÚ, ako to urobila pri prijímaní rozhodnutia o povolení podpísať Istanbulský dohovor.

63. Parlament má pochybnosti, osobitne pokiaľ ide o článok 78 ods. 2 ZFEÚ, keďže tento právny základ sa vzťahuje len na články 60 a 61 Istanbulského dohovoru. Pýta sa, či tieto dve ustanovenia možno považovať za autonómny a prevažujúci prvok tohto dohovoru alebo či články 60 a 61 dohovoru nie sú len prenesením všeobecného úsilia chrániť všetky ženy, ktoré sa stali obeťami násilia, do osobitnej oblasti azylu. Keby to bolo tak, tieto dve ustanovenia Istanbulského dohovoru by mali doplnkovú povahu a nevyžadovali by si pridanie osobitného právneho základu.

64. Pokiaľ ide o článok 83 ods. 1 ZFEÚ, Parlament poukazuje na to, že toto ustanovenie udeľuje Únii právomoc v trestných veciach len v určitých oblastiach, ktoré nezahŕňajú násilie páchané na ženách ako také. Také násilie preto môže byť na úrovni EÚ trestným činom, ak sa týka obchodovania s ľuďmi, sexuálneho vykorisťovania žien a detí a organizovanej trestnej činnosti, na ktoré je Istanbulský dohovor ako taký primárne zameraný. Okrem toho keďže členské štáty si ponechali právomoc pre väčšinu hmotného trestného práva, na ktoré sa vzťahuje Istanbulský dohovor, a oblasti, v ktorých má právomoc Únia, sa javia byť svojou povahou druhoradé, pridanie osobitného právneho základu týkajúceho sa trestného práva nie je potrebné.

65. Z vyššie uvedeného teda vyplýva, že prvá otázka sa týka voľby právnych základov, a nie, ako môžu naznačovať určité tvrdenia niektorých účastníkov konania, výlučnej alebo nevýlučnej povahy právomoci Únie na uzavretie Istanbulského dohovoru. Samozrejme preskúmam výlučnú alebo nevýlučnú povahu určitých právomocí, ale len v rozsahu potrebnom na zodpovedanie tejto otázky. V tejto súvislosti môže byť vhodné uviesť niekoľko poznámok týkajúcich sa voľby metód, skôr než preskúmam obsah Istanbulského dohovoru.

A. Metodologické poznámky

66. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora musí byť voľba právneho základu aktu EÚ vrátane aktu prijatého s cieľom uzatvoriť medzinárodnú dohodu založená na objektívnych prvkoch, ktoré môžu byť súdne preskúmané a medzi ktoré patria najmä cieľ a obsah aktu. ( 43 )

67. Ak preskúmanie aktu EÚ preukáže, že tento akt sleduje dvojaký cieľ alebo obsahuje dve zložky, a ak jeden z týchto cieľov alebo jednu z týchto zložiek možno označiť za hlavný cieľ alebo hlavnú zložku, zatiaľ čo druhý cieľ alebo zložka má doplňujúcu povahu, musí byť akt založený na jedinom právnom základe, a to na tom, ktorý si vyžaduje hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo zložka. ( 44 )

68. Ak sa výnimočne preukáže, že akt sleduje naraz viacero cieľov alebo zahŕňa viaceré zložky, ktoré sú neoddeliteľne spojené, a to bez toho, aby jeden cieľ alebo jedna zložka boli doplňujúcimi vo vzťahu k ostatným, takže sú uplatniteľné rôzne ustanovenia Zmlúv, musí sa takéto opatrenie zakladať na rôznych príslušných právnych základoch. ( 45 ) Použitie dvojakého právneho základu je však vylúčené, ak sú postupy, ktoré boli stanovené pre jeden alebo druhý z týchto základov, navzájom nezlučiteľné. ( 46 )

69. Práve ciele a zložky aktu teda určujú jeho právny základ – alebo v niektorých prípadoch jeho viacnásobné právne základy –, a nie to, či sú právomoci Únie v súvislosti s týmto aktom výlučné alebo spoločné. ( 47 ) Ako vysvetlím neskôr, je pravda, že výlučná alebo spoločná povaha týchto právomocí určite môže do istej miery ovplyvniť, z hľadiska práva EÚ, uzavretie medzinárodných dohôd, a preto obmedzí dostupné právne základy. Voľba právnych základov, ktoré sa majú použiť, spomedzi právnych základov zodpovedajúcich vykonávanej právomoci, však bude závisieť výlučne od cieľov a zložiek dotknutého aktu.

70. Ako uviedla generálna advokátka Kokott, takýto prístup by sa nemal uplatňovať na vymedzenie právomocí Únie a členských štátov. Totiž „ak… má [Únia] právomoc len v súvislosti s určitými zložkami navrhovaného aktu, zatiaľ čo iné zložky patria do právomoci členských štátov… [Únia] nemôže jednoducho vyhlásiť, že má právomoc v súvislosti s celým aktom, na základe kritéria hlavného účelu. V opačnom prípade by to narušilo zásadu obmedzených prenesených právomocí…“ ( 48 ).

71. Podobné obavy môžem vysloviť aj v súvislosti s určením tých právomocí Únie, o ktoré sa prijatie dotknutého aktu musí opierať, a teda s určením príslušných právnych základov, na ktorých bude prijatý akt založený. Kritérium ťažiska vedie k tomu, že postup uplatniteľný na prijatie aktu sa určí výlučne na základe hlavných právnych základov. Z podstaty veci teda vyplýva, že tento prístup vyžaduje brať do úvahy len hlavnú právomoc, ktorá sa vykonáva. Je preto dôležité, aby tým nedošlo k obchádzaniu nevyhnutných procesných záruk, ktoré sú vlastné výkonu niektorých ďalších právomocí – akou je jednomyseľné hlasovanie v Rade. Teda zatiaľ čo legislatívne ustanovenie by mohlo byť povinne prijaté na základe konkrétneho právneho základu, keby bolo prijaté samostatne, pokiaľ je toto ustanovenie vložené do aktu obsahujúceho iné ustanovenia, môže byť prijaté na inom právnom základe – ktorý napríklad predpisuje iné pravidlo hlasovania. To by v skutočnosti mohlo viesť k stratégiám zameraným na zavedenie legislatívnych jazdcov (cavalier législatif). ( 49 )

72. Súdny dvor však v existujúcej judikatúre systematicky odkazuje na kritérium „prevažujúcich cieľov a prvkov“ (nazývané tiež „kritérium ťažiska“). Súdny dvor napríklad v rozsudku zo 4. septembra 2018, Komisia/Rada (Dohoda s Kazachstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 38), opäť poukázal na to, že ak „rozhodnutie obsahuje viacero zložiek alebo sleduje niekoľko cieľov, z ktorých niektoré patria do [spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky], uplatniteľné pravidlo hlasovania pri jeho prijímaní sa musí určiť s prihliadnutím na jeho hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo zložku“. Výsledkom je to, že hoci akt môže sledovať niekoľko cieľov a vyžadovať si „mobilizáciu“ rôznych právomocí, právny základ, na ktorom bol prijatý, nemusí odrážať všetky právomoci uplatnené pri jeho prijímaní, ale len tie, ktoré zodpovedajú hlavným cieľom alebo zložkám aktu. ( 50 ) Okrem toho vyššie uvedené riziko obchádzania určitých procesných pravidiel sa znížilo vstupom do platnosti Lisabonskej zmluvy, ktorá značne obmedzila osobitosti určitých postupov.

73. V niektorých rozsudkoch, počnúc rozsudkom z 10. januára 2006, Komisia/Rada (C‑94/03, EU:C:2006:2, bod 55), Súdny dvor nepochybne zdôraznil, že právny základ môže slúžiť nielen na určenie uplatniteľného postupu a na overenie, či bola Únia skutočne aspoň čiastočne oprávnená podpísať predmetnú dohodu, ale aj na informovanie tretích strán o rozsahu vykonávanej právomoci EÚ ( 51 ) a o pôsobnosti dotknutého aktu. ( 52 ) Môže byť preto lákavé vyvodiť z tejto línie judikatúry, že aby právne základy aktu splnili takúto úlohu, mali by odrážať všetky právomoci, ktoré Únia vykonáva pri prijímaní dotknutého aktu. Taký prístup sa môže javiť odôvodnený najmä vtedy, keď medzinárodná dohoda patrí do niekoľkých spoločných právomocí Únie a členských štátov, lebo Únia by sa mohla rozhodnúť nevykonávať svoju právomoc, čo znamená, že bude na členských štátoch, aby vykonali príslušné ustanovenia tejto dohody. ( 53 )

74. Taký prístup by však bol v rozpore s prístupom, ktorý Súdny dvor uplatňuje doteraz, aby sa predišlo akémukoľvek konfliktu právnych základov. ( 54 ) Napríklad v stanovisku 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592) – v ktorom Súdny dvor rozhodol, že rozhodnutie o povolení uzavretia dotknutej medzinárodnej dohody Úniou by malo mať dva právne základy – sa Súdny dvor opäť odvolal na vyššie uvedenú judikatúru. ( 55 )

75. Navyše, hoci tieto záležitosti majú, samozrejme, zásadný význam pre vnútorný poriadok Únie (a rozdelenie právomocí medzi Úniou a členskými štátmi), tretích štátov sa priamo netýkajú, lebo podľa článku 27 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve z 23. mája 1969 (Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 1155, s. 331) – zmluvy, ktorá sama osebe kodifikuje pravidlá medzinárodného obyčajového práva v súvislosti s medzinárodnými dohodami a je pre Európsku úniu záväzná ( 56 ) – zmluvné strany medzinárodnej dohody bez ohľadu na to, či ide o štát alebo medzinárodnú organizáciu, sa nemôžu odvolávať na ustanovenia svojho vnútroštátneho práva na odôvodnenie toho, že nevykonali zmluvu. ( 57 )

76. Pokiaľ ide o členské štáty, hoci môže byť skutočne v ich záujme, aby si boli plne vedomé rozsahu právomocí, ktoré Únia vykonávala v čase uzavretia dohody, právne základy aktu nie sú jediným prostriedkom na sprostredkovanie týchto informácií. Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že povinnosť odôvodnenia stanovená v článku 296 ods. 2 ZFEÚ sa posudzuje najmä z hľadiska obsahu aktu ako celku, ( 58 ) najmä jeho odôvodnení. ( 59 ) V dôsledku toho je síce dôležité, aby členské štáty vedeli určiť, aké právomoci Únia uplatnila pri uzatváraní konkrétnej dohody, skutočnosť, že tieto informácie nie je možné odvodiť z právneho základu zvoleného ako základ na prijatie rozhodnutia, ktorým sa povoľuje uzavretie takej dohody, sa však nejaví byť rozhodujúca.

77. V tomto smere by sa síce dalo veľa povedať v súvislosti s tvrdením, že právny základ aktu by mal verne odrážať právomoci, ktoré Únia vykonala pri prijímaní uvedeného aktu, môžem preto poukázať na to, že taký prístup by nebol v úplnom súlade so stavom judikatúry. ( 60 )

78. Vo zvyšnej časti týchto návrhov sa preto budem riadiť líniou judikatúry Súdneho dvora, podľa ktorej ak akt sleduje niekoľko cieľov alebo má niekoľko zložiek, musí mať v zásade jediný právny základ a výnimočne niekoľko právnych základoch. Musí ísť o právne základy, ktoré si vyžadujú prevažujúce alebo aspoň hlavné účely alebo zložky medzinárodnej dohody. Z toho vyplýva, že nie je dôležité, či sa v priebehu prijímania dotknutého aktu uplatnili iné právomoci, pokiaľ sa tieto iné právomoci týkajú cieľov alebo zložiek, ktoré sú v podstate vedľajšie alebo doplnkové.

79. Treba poukázať aj na to, že podľa vyššie uvedenej judikatúry Súdneho dvora je potrebné zohľadniť ciele a zložky príslušného aktu Únie. Pokiaľ teda ide o uzavretie medzinárodnej dohody, budú pri určovaní právnych základov rozhodujúce ciele a presný obsah rozhodnutia povoľujúceho také uzavretie, a nie samotná medzinárodná dohoda.

80. Je pravda, že v praxi bude účel a obsah tohto rozhodnutia väčšinou rovnaký ako účel a obsah zamýšľanej dohody, lebo taký akt má zo svojej podstaty za cieľ potvrdiť súhlas Únie s tým, že bude viazaná uvedenou dohodou. ( 61 ) Nie je to však vždy tak. Je totiž dôležité uvedomovať si existenciu významného rozdielu v perspektíve medzi medzinárodným právom a právom EÚ v tejto súvislosti, ktorý je kľúčový pre prejednávanú vec.

81. Z hľadiska medzinárodného práva sa v prípade zmiešaných dohôd vychádza z toho, že EÚ a členské štáty k nim pristupujú spoločne, a nie súbežne. ( 62 ) V dôsledku toho ak nebola vyjadrená výhrada týkajúca sa rozdelenia právomocí – čo je podmienené tým, že dohoda takú možnosť nevylučuje ‐, uzavretie dohody Úniou pre ňu znamená povinnosť uplatňovať ju ako celok. ( 63 ) Otázky, akými sú právne základy zvolené na uzavretie takej dohody alebo zmiešaná povaha dohody, sa považujú za vnútorné záležitosti právneho poriadku Európskej únie, ( 64 ) ktoré samy osebe nemôžu brániť zodpovednosti na medzinárodnej úrovni v prípade neodôvodneného neplnenia dohody. ( 65 )

82. Z hľadiska práva EÚ však platí, že keď Únia pristúpi k medzinárodnému dohovoru, robí to v rozsahu právomocí vykonávaných na prijatie rozhodnutia o uzavretí tejto dohody. ( 66 ) Musí zjavne vykonávať svoju výlučnú vonkajšiu právomoc, ale podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora Únia nie je pri uzatváraní dohody povinná vykonávať spoločné právomoci. ( 67 ) V závislosti od spoločných právomocí, ktoré sa Únia rozhodne vykonávať pri tejto príležitosti, sa teda „ťažisko“rozhodnutia o uzavretí dohody môže posunúť, čoho dôsledkom je zmena uplatniteľných právnych základov. Nad dôležitosťou právneho základu, ktorý odráža napríklad výlučnú právomoc, môže teda do určitej miery prevážiť iný právny základ odrážajúci spoločnú právomoc, ktorú sa Únia rozhodla vykonávať.

83. Keďže rozhodnutie, ktorým sa povoľuje uzavretie medzinárodnej dohody v mene EÚ, môže mať obmedzenejší účel a obsah než samotná dohoda, toto rozhodnutie môže byť potrebné prijať na základe jediného právneho základu, zatiaľ čo keby Únia napríklad vykonávala všetky právomoci, ktoré doteraz má spoločné s členskými štátmi, mohlo by byť potrebné použiť dva alebo viacero právnych základov, lebo toto rozhodnutie by tak mohlo zahŕňať niektoré ďalšie dôležité ciele a zložky.

84. Navyše, ak sa Únia rozhodne nevykonávať právomoc, ktorá by sa vzťahovala na hlavné ciele a zložky dotknutej medzinárodnej dohody, určité ciele a zložky, ktoré by sa z hľadiska rozhodnutia o povolení uzavretia dohody považovali za vedľajšie, sa stanú prevládajúcimi. Preto je podľa môjho názoru dôležité rozlišovať medzi cieľmi a zložkami dohody a cieľmi a zložkami rozhodnutia, ktorým sa povoľuje uzavretie medzinárodnej dohody, lebo tie môžu byť obmedzenejšie.

85. To je v prejednávanej veci kľúčová otázka, keďže je zrejmé, že Rada chce, aby Únia pristúpila len k čiastočnému uzavretiu Istanbulského dohovoru. Preto je vhodné posudzovať nie celý Istanbulský dohovor, ale len tie časti dohovoru, ktoré budú z hľadiska práva EÚ pre Úniu záväzné.

86. V súvislosti so žalobou o neplatnosť ide o otázku, ktorá nevyvoláva osobitné ťažkosti, lebo Súdny dvor vykoná preskúmanie ex post po prijatí dotknutého legislatívneho aktu, teda keď už budú vykonávané právomoci známe.

87. V rámci konania o stanovisku, keď ako v prejednávanej veci ešte neexistuje návrh rozhodnutia, však skutočnosť, že Rada si môže uplatniť väčší alebo menší počet spoločných právomocí, môže trochu sťažiť alebo dokonca znemožniť určenie právnych základov, lebo Súdny dvor musí túto otázku riešiť do budúcnosti.

88. Je pravda, že by sa mohlo zdať vhodné začať tým, že pri každej časti dohody sa preskúma, či patrí do výlučnej právomoci Únie, v rozsahu, v akom Únia bude musieť tieto právomoci nevyhnutne vykonať. Ako sa však po vykonaní tejto analýzy dá určiť, čo bude ťažiskom rozhodnutia o uzavretí tejto dohody, keďže ako som vysvetlil vyššie, toto ťažisko bude závisieť aj od upravených spoločných právomocí, ktoré sa Únia dobrovoľne rozhodne vykonávať? Pokiaľ totiž Rada už nehlasovala o návrhu rozhodnutia a Súdny dvor neprejednáva žiadosť o stanovisko súbežne s predložením tohto návrhu do Parlamentu, rozsah spoločných právomocí, ktoré sa budú vykonávať, nemožno považovať za zaručený. ( 68 )

89. Podľa môjho názoru v tejto veľmi špecifickej situácii – týkajúcej sa otázky, ktorú Súdny dvor nikdy predtým neskúmal – je potrebné vyvodiť zo žiadosti (alebo aspoň z okolností veci) konkrétne spoločné právomoci, ktoré bude Únia s najväčšou pravdepodobnosťou vykonávať. Ako som vysvetlil v časti týchto návrhov, ktorá sa zaoberá prípustnosťou, neviem, ako by v opačnom prípade Súdny dvor mohol rozhodnúť, na akom právnom základe by malo byť prijaté rozhodnutie o uzavretí Istanbulského dohovoru, ako požaduje Parlament. ( 69 ) Za týchto okolností však odpoveď, ktorú poskytne Súdny dvor, teda bude platná, len ak sa plánovaný scenár skutočne zrealizuje.

90. V prejednávanej veci zo znenia otázky položenej Parlamentom jasne vyplýva, že vychádza z predpokladu, že na účely prijatia rozhodnutia, ktorým sa povoľuje uzavretie Istanbulského dohovoru v mene Únie, bude Únia vykonávať prinajmenšom právomoci, ktoré má po prvé v oblasti súdnej spolupráce v trestných veciach a po druhé v oblasti azylu a prisťahovalectva. Relevantnosť tohto predpokladu navyše potvrdzuje obsah rozhodnutí, ktorými sa povoľuje podpis Istanbulského dohovoru v mene Únie a ktoré napriek judikatúre uvedenej v bode 42 vyššie možno chápať tak, že anticipujú do určitej miery právomoci, ktoré bude Únia vykonávať pri uzatváraní dohody.

91. Taký predpoklad však musí byť prinajmenšom zlučiteľný so súčasným rozdelením právomocí. Vyžaduje si to posúdenie toho, či sa dohoda okrem týchto právomocí zaoberá aj inými právomocami EÚ, ktoré je potrebné vykonať, keďže sú výlučné. Ako som vysvetlil, znamená to zohľadniť nielen právomoci, ktoré Únia má v úmysle vykonávať, ale aj právomoci, ktoré bude musieť nevyhnutne vykonať, ak chce uzavrieť túto dohodu, keďže ide o výlučné právomoci EÚ.

92. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že v článku 3 ods. 1 ZFEÚ je uvedený zoznam právomocí, ktoré sú svojou povahou výlučné. Okrem tohto zoznamu článok 3 ods. 2 ZFEÚ spresňuje, že „Únia má tiež výlučnú právomoc uzavrieť medzinárodnú dohodu, ak je jej uzavretie ustanovené v legislatívnom akte Únie alebo ak je jej uzavretie potrebné na to, aby Únia mohla vykonávať svoju vnútornú právomoc, alebo ak môžu byť uzavretím zmlúv dotknuté spoločné pravidlá alebo pozmenený rozsah ich pôsobnosti“ ( 70 ).

93. Ako jasne uvádza judikatúra Súdneho dvora, existuje riziko, že medzinárodné záväzky sa nepriaznivo dotknú spoločných pravidiel EÚ alebo pozmenia ich pôsobnosť, pričom toto riziko odôvodňuje výlučnú vonkajšiu právomoc Európskej únie, pokiaľ tieto záväzky patria do oblasti uplatnenia uvedených pravidiel. ( 71 )

94. Konštatovanie takého rizika nepredpokladá úplnú zhodu oblastí upravených medzinárodnými záväzkami a právnou úpravou EÚ. ( 72 ) Konkrétne sa také medzinárodné záväzky môžu dotknúť pravidiel EÚ alebo pozmeniť rozsah ich pôsobnosti, ak patria do oblasti, ktorú takéto pravidlá už z veľkej časti pokrývajú. ( 73 )

95. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, nemožno z judikatúry Súdneho dvora vyvodiť, že treba použiť holistický prístup na určenie, či má Únia v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje dohoda, výlučnú alebo spoločnú právomoc. Naopak, keďže Únia má iba prenesené právomoci, existencia právomoci, ktorá má navyše výlučnú povahu, sa musí opierať o závery založené na komplexnom a podrobnom posúdení vzťahu medzi zamýšľanou medzinárodnou dohodou a platným právom EÚ. ( 74 )

96. S cieľom určiť, či je dohoda spôsobilá narušiť jednotné a konzistentné uplatňovanie niektorých spoločných pravidiel EÚ a riadne fungovanie systému, ktorý zavádzajú, musí táto analýza zohľadňovať oblasti, na ktoré sa vzťahujú pravidlá EÚ a ustanovenia zamýšľanej dohody, ktoré budú pre Úniu záväzné, lebo zodpovedajú právomociam, ktoré sa Únia rozhodla vykonávať v čase prijatia rozhodnutia o uzavretí tohto dohovoru, ako aj predvídateľný budúci vývoj týchto pravidiel a ustanovení. ( 75 )

97. Pokiaľ ide o tieto otázky, Írsko tvrdí, že Parlament vo svojej žiadosti neuskutočnil komplexnú a podrobnú analýzu vplyvu Istanbulského dohovoru na sekundárne právo EÚ. ( 76 ) Súdny dvor totiž rozhodol, že na účely takej analýzy prináleží dotknutej strane, aby predložila dôkazy, ktoré preukážu výlučnú povahu vonkajšej právomoci EÚ, na ktorú sa chce odvolať. ( 77 )

98. Je však dôležité, že odôvodnenie tejto línie judikatúry bolo uvedené v rozsudkoch vydaných v rámci konania pre neplatnosť. V takých veciach má Súdny dvor rozhodnúť na základe tvrdení, ktoré si vymieňajú jednotliví účastníci konania. Taká požiadavka sa nevzťahuje na konanie o žiadosti o stanovisko, ktoré je poznačené duchom spolupráce medzi Súdnym dvorom, ostatnými inštitúciami Únie a členskými štátmi a jeho cieľom je zabrániť vzniku komplikácií v neskoršej fáze. ( 78 ) Keďže je totiž toto konanie ex ante a zároveň nie je kontradiktórne, tvrdenia založené na kontradiktórnom systéme preskúmania ex post, ktorý je súčasťou konania pre neplatnosť, majú v tejto súvislosti malý význam. V dôsledku toho sa domnievam, že skutočnosť, že Parlament nevykonal komplexnú a podrobnú analýzu vplyvu dohovoru na sekundárne právo EÚ, sama osebe nie je podstatná a je na Súdnom dvore, aby vykonal takúto analýzu.

99. Treba však pripomenúť, že podľa judikatúry Súdneho dvora prijatie medzinárodnej dohody neovplyvní spoločné pravidlá v prípade, že ustanovenia práva EÚ, ako aj ustanovenia dotknutej medzinárodnej dohody stanovujú minimálne požiadavky. ( 79 ) V dôsledku toho aj keď sa medzinárodná dohoda vzťahuje na tie isté oblasti ako spoločné pravidlá EÚ, z tejto judikatúry vyplýva, že Súdny dvor nekonštatuje, že sú dotknuté pravidlá EÚ ‐ a tým aj spoločná právomoc ‐, keď jedny aj druhé stanovujú minimálne štandardy. ( 80 )

100. V prípade Istanbulského dohovoru článok 73 stanovuje, že „ustanoveniami tohto dohovoru nie sú dotknuté ustanovenia vnútroštátnych právnych predpisov a záväzných medzinárodných dokumentov, ktoré sú v platnosti alebo môžu nadobudnúť platnosť, podľa ktorých sú alebo by mali byť jednotlivcom zabezpečené priaznivejšie práva v oblasti predchádzania a boja proti násiliu na ženách a domácemu násiliu“.

101. Preto aby sa v tejto súvislosti právomoc, o ktorú sa Únia delí s členskými štátmi, mohla považovať za výlučnú (t. j. právomoc, ktorú Rada bude povinná vykonávať), bolo by potrebné preukázať, že Únia už v tejto oblasti prijala spoločné pravidlá, ktoré po prvé nestanovujú minimálne normy, a po druhé, že tieto normy budú pravdepodobne ovplyvnené uzavretím Istanbulského dohovoru.

102. Pokiaľ ide o dve rozhodnutia, ktorými sa povoľuje podpis Istanbulského dohovoru v mene Únie, je možné mať pochybnosti o tom, či Rada správne usúdila, že Únia bude povinná vykonávať tieto právomoci na základe tretej situácie uvedenej v článku 3 ods. 2 ZFEÚ.

103. Na jednej strane, ako sa pokúša zdôrazniť Poľská republika, článok 82 ods. 2 a článok 83 ods. 1 ZFEÚ, ktoré sa týkajú súdnej spolupráce v trestných veciach, upravujú len prijatie minimálnych pravidiel. Spoločné pravidlá prijaté v tejto oblasti preto môžu právoplatne stanoviť len minimálne štandardy.

104. Na druhej strane pokiaľ ide o článok 78 ods. 2 ZFEÚ – ktorý udeľuje Únii právomoc v oblasti azylu a prisťahovalectva –, na prvý pohľad sa zdá, že spoločné pravidlá prijaté Úniou v oblasti azylovej a prisťahovaleckej politiky stanovujú len minimálne pravidlá alebo, pokiaľ ich nestanovujú, tieto pravidlá podľa môjho názoru pravdepodobne nebudú ovplyvnené ustanoveniami Istanbulského dohovoru.

105. V tejto súvislosti treba určite poukázať na to, že Istanbulský dohovor obsahuje tri ustanovenia, ktoré môžu byť relevantné pre azylovú a prisťahovaleckú politiku, konkrétne články 59 až 61, ktoré tvoria kapitolu VII tohto dohovoru.

106. Pokiaľ ide o článok 59 Istanbulského dohovoru o pobytovom statuse žien, ktoré sa stali obeťami násilia, pravidlá prijaté Úniou v súvislosti s pobytom stanovujú len minimálne požiadavky. ( 81 ) Predovšetkým ako uviedol generálny advokát Bot v návrhoch prednesených vo veci Rahman a i. (C‑83/11, EU:C:2012:174, bod 64), smernica 2004/38 ( 82 ) zavádza minimálnu harmonizáciu, lebo jej cieľom je najmä priznať v určitých situáciách právo na pobyt rodinnému príslušníkovi osoby s pobytom v Únii, ale zároveň nevylučuje udelenie práva na pobyt v iných prípadoch. Zároveň je pravda, že niektoré rozsudky týkajúce sa smernice 2004/38, akými sú rozsudky NA ( 83 ) alebo Diallo ( 84 ), môžu vyvolávať pochybnosti, pokiaľ ide o minimálnu povahu niektorých požiadaviek uvedených v smernici. Tieto rozhodnutia však treba vnímať v správnom kontexte.

107. Keďže Súdny dvor nemá v prejudiciálnom konaní právomoc na výklad vnútroštátneho práva ani na uplatnenie práva EÚ v danej veci, rozsudok vždy vydáva s odkazom na situáciu uvedenú v prejudiciálnych otázkach, ktorá sa môže týkať len určitých aspektov sporu. V dôsledku toho ak Súdny dvor rozhoduje o výklade konkrétneho ustanovenia smernice, aj keď je v tejto smernici uvedené, že stanovuje len minimálne normy, Súdny dvor väčšinou zaujme stanovisko v závislosti od toho, ako je otázka položená, a poskytne odpoveď týkajúcu sa požadovaného výkladu dotknutého ustanovenia bez ohľadu na možnosť členských štátov prijať vyššie štandardy. ( 85 ) Odpoveď poskytnutá v takejto situácii preto nemá vplyv na to, že štáty môžu udeliť výlučne na základe svojich vnútroštátnych predpisov právo na vstup a pobyt za priaznivejších podmienok. ( 86 ) Riešenia prijaté v rozsudkoch NA ( 87 ) alebo Diallo ( 88 ) preto po zasadení do kontextu mechanizmu prejudiciálneho konania netreba chápať tak, že členským štátom v uvedených prípadoch zakazujú vydávať povolenie na pobyt, ale skôr tak, že členským štátom neukladajú povinnosť urobiť to. ( 89 )

108. Pokiaľ ide o článok 60 Istanbulského dohovoru, stanovuje, že zmluvné strany v podstate musia uznať, že rodovo podmienené násilie na ženách môže byť uznané ako forma prenasledovania v zmysle Dohovoru o právnom postavení utečencov z roku 1951 a ako forma vážneho bezprávia, ktoré vedie k doplnkovej alebo subsidiárnej ochrane.

109. Aj v tomto prípade je v niektorých smerniciach, najmä v tých, ktoré sa označujú ako „smernice prvej generácie“, uvedené, že stanovujú len minimálne pravidlá. ( 90 ) Je pravda, že novšie smernice stanovujú, že členské štáty môžu zaviesť alebo zachovať výhodnejšie normy, len „pokiaľ sú tieto normy zlučiteľné s [týmito smernicami]“, čo môže naznačovať, že nie je možné prijať priaznivejšie normy v súvislosti s určitými ustanoveniami. ( 91 ) Tieto smernice však priznávajú procesné práva alebo záruky, prípadne ukladajú členským štátom povinnosť zohľadniť určité okolnosti, zároveň však nevylučujú možnosť poskytnúť iné práva či záruky alebo zohľadniť iné skutočnosti. Predovšetkým sa zdá, že ani jeden z dôvodov na vylúčenie z postavenia utečenca alebo na ukončenie alebo zrušenie doplnkovej ochrany stanovených v týchto právnych nástrojoch pravdepodobne nie je v rozpore s ustanoveniami Istanbulského dohovoru.

110. Samozrejme, právo EÚ do určitej miery harmonizuje podmienky, ktoré musia štátni príslušníci tretích krajín alebo osoby bez štátnej príslušnosti splniť, aby boli oprávnené na získanie postavenia utečenca alebo osoby, ktorá inak potrebuje medzinárodnú ochranu, spolu s obsahom takéhoto postavenia. ( 92 ) Tieto podmienky však majú takú povahu, že ich podľa všetkého možno uplatniť v súlade s článkom 60 Istanbulského dohovoru. V súvislosti s postavením utečenca poukazujem najmä na to, že v článku 2 písm. d) smernice 2011/95 ( 93 ) je pojem utečenec vymedzený ako štátny príslušník tretej krajiny, ktorý sa nachádza mimo krajiny svojej štátnej príslušnosti a ktorý nemôže prijať alebo odmieta ochranu tejto krajiny z oprávnenej obavy z prenasledovania najmä z dôvodov „príslušnosti k určitej sociálnej skupine“, pričom tento pojem je veľmi široko definovaný v článku 10 tejto smernice predovšetkým ako každá skupina, pri ktorej platí, že „príslušníci tejto skupiny majú prirodzenú charakteristiku“ ( 94 ). Ďalej stanovuje, že „aspektom týkajúcim sa rodu vrátane rodovej identity sa venuje náležitá pozornosť na účely určenia príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zisťovania charakteristík takejto skupiny“.

111. Nakoniec pokiaľ ide o článok 61 Istanbulského dohovoru, môžem poukázať na to, že stanovuje, že zmluvné strany prijmú potrebné opatrenia na dodržiavanie zásady „non‑refoulement“ (nenavrátenia), pričom táto povinnosť je už upravená v práve EÚ. ( 95 )

112. V každom prípade podľa môjho názoru v prejednávanej veci nie je potrebné s konečnou platnosťou rozhodnúť, či má Únia, ako sa domnieva Rada, výlučnú právomoc na uzavretie Istanbulského dohovoru v týchto dvoch oblastiach na základe článku 3 ods. 2 ZFEÚ, a teda či je Únia povinná vykonať tieto právomoci. Aj keď sa totiž ukáže, že ak neexistuje riziko, že spoločné pravidlá EÚ týkajúce sa tejto oblasti budú ovplyvnené uzatvorením Istanbulského dohovoru, takéto právomoci zostanú spoločnými, Rada by ich napriek tomu mohla vykonať, čo v zásade nastane. ( 96 ) Ako som už vysvetlil, otázka, ktorú položil Parlament, je zrejme implicitne založená na predpoklade, že Únia bude vykonávať prinajmenšom právomoci, ktoré má vo veciach azylu a prisťahovalectva, ako aj súdnej spolupráce v trestných veciach.

B. Analýza cieľov a zložiek Istanbulského dohovoru

113. Podľa preambuly je cieľom Istanbulského dohovoru „vytvoriť Európu oslobodenú od násilia na ženách a domáceho násilia“. Ako je uvedené v článku 1 tohto dohovoru, dosiahnutie tohto cieľa je rozdelené do piatich čiastkových cieľov, a to: – „ochraňovať ženy pred všetkými formami násilia a predchádzať násiliu na ženách a domácemu násiliu, trestne stíhať násilie na ženách a domáce násilie a odstrániť ho, – prispieť k odstráneniu všetkých foriem diskriminácie žien a podporovať skutočnú rovnoprávnosť medzi ženami a mužmi vrátane emancipácie žien, – navrhnúť komplexný rámec, politiku a opatrenia na ochranu všetkých obetí násilia na ženách a domáceho násilia a pomoc všetkým obetiam násilia na ženách a domáceho násilia, – podporovať medzinárodnú spoluprácu s cieľom odstrániť násilie na ženách a domáce násilie, – poskytnúť podporu a pomoc organizáciám a orgánom činným v trestnom konaní, aby mohli efektívne spolupracovať na vytvorení integrovaného prístupu na odstránenie násilia na ženách a domáceho násilia.“

114. Pokiaľ ide o obsah Istanbulského dohovoru, tento dohovor obsahuje 81 článkov rozdelených do 12 častí, ktoré sú nazvané takto: – „Časť I – Ciele, vymedzenie pojmov, rovnosť, nediskriminácia, všeobecné záväzky“, – „Časť II – Integrovaná politika a zber údajov“, – „Časť III – Prevencia“, – „Časť IV – Ochrana a podpora“, – „Časť V – Hmotné právo“, – „Časť VI – Vyšetrovanie, trestné stíhanie, procesné právo a ochranné opatrenia“, – „Časť VII – Migrácia a azyl“, – „Časť VIII – Medzinárodná spolupráca“, – „Časť IX – Monitorovací mechanizmus“, – „Časť X – Vzťah k iným medzinárodným dokumentom“, – „Časť XI – Zmeny a doplnenia dohovoru“, – „Časť XII – Záverečné ustanovenia“.

115. Časť I Istanbulského dohovoru obsahuje ustanovenia týkajúce sa cieľov a definícií a vzťahu tohto dohovoru k rovnosti a nediskriminácii, ako aj všeobecných povinností. Vymedzuje najmä kľúčovú terminológiu používanú v celom dokumente ( 97 ) a ukladá zmluvným stranám povinnosť odsudzovať všetky formy diskriminácie tým, že zabezpečia uplatňovanie zásady rovnosti medzi mužmi a ženami vo svojich právnych poriadkoch a že jasne stanovia možnosť prijatia pozitívnych opatrení. ( 98 ) Všetky zmluvné strany sú zároveň povinné zabezpečiť, aby sa štátni aktéri zdržali účasti na akomkoľvek čine násilia, a vykonávať náležitú starostlivosť na účely predchádzania násilným činom, vyšetrovania a potrestania násilných činov spáchaných neštátnymi aktérmi, ako aj na nápravu takých činov. ( 99 ) V tejto časti sa napokon uvádza, že zmluvné strany okrem iného podporujú politiku rovnoprávnosti medzi ženami a mužmi a emancipácie žien. ( 100 )

116. Časť II zaväzuje zmluvné strany, aby vykonávali komplexnú politiku reakcie na násilie páchané na ženách zavedením efektívnej spolupráce všetkých relevantných agentúr, inštitúcií a organizácií, ktorá v prípade potreby zahŕňa všetky relevantné subjekty, akými sú vládne orgány, národný parlament, miestne a regionálne parlamenty a úrady, vnútroštátne inštitúcie pre ľudské práva a organizácie občianskej spoločnosti. ( 101 ) Zmluvné strany ďalej musia oddelene zhromažďovať relevantné štatistické údaje a usilovať sa vykonávať v pravidelných intervaloch prieskumy obyvateľstva týkajúce sa všetkých foriem násilia v rámci pôsobnosti Istanbulského dohovoru. ( 102 )

117. V časti III sú podrobne opísané povinnosti strán v oblasti prevencie. Strany sú v podstate povinné prijať mnohostranný prístup zahŕňajúci zvyšovanie povedomia, začlenenie rodovej rovnosti a otázky násilia do formálneho vzdelávania na všetkých úrovniach prostredníctvom vhodných učebných materiálov a osnov, ako aj rozšírenie podpory nenásilných riešení a rodovej rovnosti v zariadeniach neformálneho vzdelávania, ako aj v športových, kultúrnych zariadeniach a v centrách voľného času a médiách. ( 103 ) Zmluvné strany zabezpečia náležitý výcvik príslušných odborníkov zaoberajúcich sa obeťami alebo páchateľmi. ( 104 ) Je tiež potrebné zaviesť opatrenia na zabezpečenie programov preventívnej intervencie a liečby ( 105 ) a podnecovať súkromný sektor k účasti na príprave a uplatňovaní týchto politík a k vypracovaniu materiálov a samoregulačných noriem. ( 106 )

118. V časti IV sú vymedzené povinnosti strán, pokiaľ ide o ochranu a podporu obetí. ( 107 ) Medzi tieto povinnosti patrí poskytnutie dostačujúcich a včasných informácií o dostupných podporných službách a právnych opatreniach v jazyku, ktorému rozumejú, ( 108 ) a zabezpečenie dostupnosti všeobecných podporných služieb, akými sú služby zdravotnej starostlivosti a sociálne služby, právne a psychologické poradenstvo, finančná pomoc, bývanie, vzdelávanie, školenia a pomoc pri hľadaní zamestnania ( 109 ) a špecializované služby vrátane núdzového bývania, nepretržitých bezplatných telefónnych liniek pomoci, osobitnej lekárskej a forenznej podpory obetí sexuálneho násilia a zohľadnenia potrieb detských svedkov. ( 110 ) Okrem toho je potrebné zaviesť opatrenia na podporu ohlasovania násilia osobami, ktoré sa stali svedkami páchania násilných činov alebo ktoré majú opodstatnené dôvody domnievať sa, že takýto čin môže byť spáchaný alebo je možné očakávať ďalšie násilné činy, ako aj pravidlá týkajúce sa podmienok, za ktorých oznamovanie násilných činov alebo očakávaných násilných činov odborníkmi neporušuje ich všeobecnú povinnosť zachovávať mlčanlivosť. ( 111 )

119. Časť V o hmotnom práve obsahuje najpodrobnejšie ustanovenia. Po prvé od zmluvných strán požaduje, aby obetiam poskytli primerané občianskoprávne prostriedky nápravy proti páchateľom fyzického alebo psychického násilia vrátane odškodnenia; aby zabezpečili, že manželstvá uzavreté pod nátlakom môžu byť vyhlásené za neexistujúce, neplatné alebo byť rozvedené bez nenáležitého finančného alebo administratívneho zaťaženia pre obeť, a aby zabezpečili, že pri určovaní poručníctva a práv styku s deťmi boli vzaté do úvahy akékoľvek incidenty násilia v rámci pôsobnosti Istanbulského dohovoru. ( 112 ) Po druhé táto časť obsahuje zoznam konaní, ktoré si vyžadujú trestnoprávnu odpoveď, konkrétne psychické násilie prostredníctvom hrozby alebo nátlaku, prenasledovanie, fyzické násilie, sexuálne násilie vrátane znásilnenia, manželstvá z donútenia, mrzačenie ženských pohlavných orgánov, nútené umelé prerušenie tehotenstva a násilná sterilizácia a sexuálne obťažovanie. ( 113 ) Táto časť tiež ukladá stranám povinnosť kriminalizovať napomáhanie, navádzanie a pokus o spáchanie trestných činov, ako aj spôsobenie spáchania týchto trestných činov tretími osobami. ( 114 ) Po tretie časť V stanovuje, že zmluvné strany musia prijať opatrenia na zabezpečenie toho, aby sa na „česť“ nebolo možné odvolávať ako na odôvodnenie týchto trestných činov, ( 115 ) a že trestné činy stanovené v dohovore sa uplatňujú bez ohľadu na povahu vzťahu medzi obeťou a páchateľom. ( 116 ) Po štvrté ukladá zmluvným stranám povinnosť prijať potrebné legislatívne alebo iné opatrenia na zabezpečenie právomoci nad akýmkoľvek činom stanoveným v súlade s dohovorom, ak trestný čin súvisí s ich územím alebo s ich štátnym príslušníkom. ( 117 ) Po piate ukladá stranám povinnosť stanoviť primerané a odstrašujúce sankcie ( 118 ) a zohľadniť zoznam situácií, ktoré sú priťažujúcimi okolnosťami. ( 119 ) Nakoniec časť V umožňuje zmluvným stranám zohľadniť rozsudky vydané inou zmluvnou stranou v súvislosti s trestnými činmi stanovenými v súlade s týmto dohovorom pri rozhodovaní o treste ( 120 ) a zakazuje zavedenie povinných postupov alternatívneho riešenia sporov. ( 121 )

120. Časť VI sa zaoberá procesným právom a ochrannými opatreniami počas vyšetrovania a súdneho konania. ( 122 ) Strany musia okrem iného zabezpečiť, aby orgány činné v trestnom konaní ponúkali obetiam okamžitú ochranu vrátane zhromažďovania dôkazov ( 123 ) a posudzovali smrteľné riziko a vážnosť situácie. ( 124 ) Osobitnú pozornosť je potrebné venovať dostupnosti strelných zbraní pre páchateľov. Právne predpisy musia poskytovať možnosť prijať mimoriadne opatrenia a obmedzujúce alebo ochranné opatrenia bez neprimeraného finančného alebo administratívneho zaťaženia pre obeť. ( 125 ) Porušenia vydaných opatrení musia podliehať účinným, primeraným a odstrašujúcim trestným alebo iným právnym sankciám. Zmluvné strany zabezpečia, aby dôkazy týkajúce sa sexuálnej histórie a správania obete boli povolené iba vtedy, ak je to relevantné a potrebné, ( 126 ) a aby najzávažnejšie trestné činy neboli úplne závislé na oznámení obete alebo sťažnosti podanej obeťou. ( 127 ) Zmluvné strany musia tiež zabezpečiť možnosť vládnych a mimovládnych organizácií a poradcov pre problematiku domáceho násilia pomáhať obetiam a/alebo podporovať obete na základe ich žiadosti počas vyšetrovania a súdneho konania týkajúceho sa činov stanovených v súlade s Istanbulským dohovorom. V tejto časti dohovor stanovuje otvorený zoznam opatrení na ochranu práv a záujmov obetí vrátane ich potrieb ako svedkov vo všetkých fázach vyšetrovania a súdneho konania. Je potrebné zohľadniť najmä osobitné potreby detských obetí a svedkov. ( 128 ) Nakoniec musia strany upraviť právo na právnu pomoc ( 129 ) a premlčacia lehota sa musí vykladať tak, aby v prípade najzávažnejších trestných činov umožňovala účinné začatie konania po tom, čo obeť dosiahne plnoletosť. ( 130 )

121. Časť VII stanovuje, že strany prijmú aj potrebné legislatívne opatrenia, aby zabránili tomu, že pobytový status obetí bude dotknutý opatreniami na boj proti násiliu, ( 131 ) a aby rodovo podmienené násilie na ženách ako forma prenasledovania a ako forma vážneho bezprávia viedlo k doplnkovej/subsidiárnej ochrane v zmysle Dohovoru o právnom postavení utečencov podpísaného v Ženeve 28. júla 1951. ( 132 ) Okrem toho musia strany zaviesť rodovo citlivé azylové konania. Cieľom tejto časti je tiež zabezpečiť, aby sa za každých okolností na obete násilia páchaného na ženách uplatňovala zásada „non‑refoulement“ (nenavrátenia). ( 133 )

122. Časť VIII je venovaná zabezpečeniu medzinárodnej spolupráce medzi zmluvnými stranami pri vykonávaní Istanbulského dohovoru. Strany musia najmä zabezpečiť, aby bolo možné podávať trestné oznámenia v krajine bydliska obete vo veci trestných činov spáchaných na území inej zmluvnej strany tohto dohovoru. ( 134 ) V situáciách, keď je osoba bezprostredne ohrozená násilím, by sa strany mali navzájom informovať, aby bolo možné prijať ochranné opatrenia. ( 135 ) Navyše sťažovatelia majú osobitne nárok byť informovaní o konečnom výsledku opatrení prijatých podľa tejto časti v rámci výmen informácií o danej problematike organizovaných medzi zmluvnými stranami tohto dohovoru. ( 136 )

123. Časť IX stanovuje mechanizmus na monitorovanie vykonávania Istanbulského dohovoru, ktorého uplatňovaním je poverená skupina Grevio.

124. V časti X je uvedené, že Istanbulský dohovor neovplyvňuje záväzky strán vyplývajúce z iných medzinárodných nástrojov a že zmluvné strany môžu uzatvárať iné medzinárodné dohody v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje dohovor, s cieľom doplniť alebo posilniť jeho ustanovenia.

125. Časť XI stanovuje postup pri zmenách a doplneniach Istanbulského dohovoru.

126. Časť XII obsahuje záverečné ustanovenia. Je v nej najmä uvedené, že Istanbulský dohovor je výslovne otvorený na podpis Európskej únii. ( 137 ) V tejto časti sa tiež spresňuje, že výhrady sú možné len v obmedzených prípadoch a za určitých podmienok. ( 138 )

127. Ako uviedla Komisia vo svojom návrhu rozhodnutia Rady o podpise Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu v mene Európskej únie ( 139 ), uzatvorenie Istanbulského dohovoru Úniou sa pravdepodobne bude týkať veľkého počtu právomocí, ktoré má sama alebo spoločne s členskými štátmi. Teoreticky teda môže byť relevantný veľký počet právnych základov podľa ZFEÚ, akým je „článok 16 (ochrana údajov), článok 19 ods. 1 (diskriminácia z dôvodu pohlavia), článok 23 (konzulárna ochrana občanov iného členského štátu), články 18, 21, 46, 50 (voľný pohyb občanov, voľný pohyb pracovníkov a sloboda usadiť sa), článok 78 (azyl, doplnková a dočasná ochrana), článok 79 (prisťahovalectvo), článok 81 (justičná spolupráca v občianskych veciach), článok 82 (justičná spolupráca v trestných veciach), článok 83 (vymedzenie trestných činov a sankcií EÚ za obzvlášť závažné trestné činy s cezhraničným rozmerom), článok 84 (neharmonizujúce opatrenia na predchádzanie trestnej činnosti) a článok 157 (zásada rovnakých príležitostí a rovnakého zaobchádzania s mužmi a ženami v oblasti zamestnania a povolania)“. Hoci ich Komisia necitovala, k týmto základom je možné pridať článok 165 ZFEÚ (rozvoj kvalitného vzdelávania), článok 166 ZFEÚ (vykonávanie politiky odborného vzdelávania) alebo článok 336 ZFEÚ (podmienky zamestnávania úradníkov a zamestnancov EÚ). ( 140 )

128. Ako som však vysvetlil, právny základ alebo základy aktu nemusia odrážať všetky právomoci vykonávané na jeho prijatie. Rozhodnutie o povolení uzatvorenia Istanbulského dohovoru Úniou by malo byť založené len na právnom základe alebo základoch, ktoré zodpovedajú budúcemu ťažisku tohto rozhodnutia.

C. Určenie hlavných cieľov a zložiek rozhodnutia o povolení uzavretia Istanbulského dohovoru v mene Únie

129. Ak by odpoveď na časť a) prvej otázky závisela len od cieľov a obsahu Istanbulského dohovoru, stačilo by poukázať na to, že tento dohovor má síce niekoľko zložiek, cieľ spočívajúci v odstránení rodovej diskriminácie je však jednoznačne hlavným cieľom a zložkou. ( 141 ) Ako sa totiž uvádza v dôvodovej správe k dohovoru, cieľom dohovoru je, ako vyplýva z jeho preambuly, uznať existenciu „súvislosti medzi odstránením násilia páchaného na ženách a dosiahnutím rodovej rovnosti de iure a de facto“ ( 142 ). Ďalej sa v nej uvádza, že „z vymedzenia pojmu ‚násilie páchané na ženách‘ jasne vyplýva, že na účely dohovoru sa násilie páchané na ženách chápe ako porušenie ľudských práv a forma diskriminácie“ ( 143 ). V dôsledku toho ak neexistuje konkrétnejší právny základ, vhodným právnym základom sa zdá byť článok 3 ods. 3 ZEÚ, ktorý v spojení s článkom 19 ZFEÚ dáva EÚ právomoc „prijať vhodné opatrenia na boj proti diskriminácii založenej na pohlaví“.

130. Ako som uviedol vyššie, na určenie právneho základu, ktorý slúži ako základ rozhodnutia o povolení uzavretia Istanbulského dohovoru v mene Únie, je však potrebné zohľadniť nielen ciele a zložky tohto dohovoru, ale aj ciele a zložky, ktoré sú špecifické pre samotné rozhodnutie.

131. V prejednávanej veci sa viac‑menej považuje za isté, že Rada si neželá, aby Únia vykonávala iné právomoci, ako sú tie, ktoré zodpovedajú ustanoveniam uvedeným v otázke Parlamentu, ktorá zhodou okolností nezahŕňa článok 3 ods. 3 ZEÚ ani článok 19 ZFEÚ.

132. Rozhodnutie o povolení uzavretia Istanbulského dohovoru v mene Únie tak môže byť založené na týchto ustanoveniach len vtedy, ak sa prinajmenšom ukáže, že Únia musí nevyhnutne vykonať zodpovedajúcu vonkajšiu právomoc.

133. V tejto súvislosti musím poukázať na to, že odstránenie rodovej diskriminácie nepatrí medzi oblasti uvedené v článku 3 ods. 1 ZFEÚ, v prípade ktorých bola Únii zverená výlučná právomoc. Pokiaľ ide o rôzne prípady výlučnej vonkajšej právomoci upravené v článku 3 ods. 2 ZFEÚ, relevantná je podľa všetkého len tretia situácia uvedená v druhom bode tohto ustanovenia (konkrétne že Únia má výlučnú vonkajšiu právomoc na uzavretie medzinárodnej dohody) v súvislosti s ustanoveniami tejto dohody, ktoré môžu mať vplyv na spoločné pravidlá EÚ.

134. Ako som už vysvetlil, keďže Istanbulský dohovor stanovuje len minimálne pravidlá, aby bola Únii zverená výlučná právomoc na základe toho, že existujú spoločné pravidlá, ktoré by mohli byť dotknuté uzavretím tohto dohovoru, je preto potrebné, aby sa tieto spoločné pravidlá neobmedzovali na stanovenie minimálnych noriem. Spoločné pravidlá prijaté v oblasti boja proti diskriminácii na základe pohlavia, ktoré vyplývajú zo smernice 2000/78 ( 144 ), smernice 2004/113 ( 145 ), smernice 2006/54 ( 146 ) alebo smernice 2010/41 ( 147 ), však stanovujú len minimálne normy, keďže všetky špecifikujú, že členské štáty môžu zaviesť alebo zachovať priaznivejšie ustanovenia.

135. Vzhľadom na súčasný obsah spoločných pravidiel boja proti diskriminácii na základe pohlavia treba poznamenať, že Únia nemá výlučnú vonkajšiu právomoc v tejto oblasti. Únia preto nie je povinná vykonávať svoju právomoc v oblasti boja proti sexuálnej diskriminácii, aby mohla uzatvoriť Istanbulský dohovor. ( 148 ) Keďže vzhľadom na to, že položená otázka vychádza z predpokladu, že Únia v zásade nebude vykonávať iné právomoci okrem právomocí, ktoré sa týkajú azylu a súdnej spolupráce v trestných veciach, článok 3 ods. 3 ZEÚ alebo článok 19 ZFEÚ nie sú vhodnými právnymi základmi na prijatie rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru v mene Únie.

136. Vzhľadom na to teraz navrhujem preskúmať, či existujú právne základy, ktoré sa síce nevzťahujú na celý tento dohovor, môžu sa však vzťahovať na jeho dôležité časti, pričom zároveň zodpovedajú právomociam, ktoré Únia bude musieť alebo má v úmysle vykonávať v čase uzavretia tohto dohovoru. Skutočnosť, že Únia musí vykonávať iné právomoci ako tie, ktoré zodpovedajú právnym základom uvedeným v otázkach Parlamentu, totiž sama osebe nepostačuje na to, aby boli zohľadnené na tento účel; je nevyhnutné aj to, aby sa tieto právomoci vzťahovali na zložky Istanbulského dohovoru, ktoré majú prinajmenšom rovnaký význam ako tie, na ktoré sa vzťahujú právne základy uvedené Parlamentom.

137. Na tento účel najprv preskúmam, či existujú iné právomoci, ako sú tie, ktoré Parlament uviedol vo svojej otázke, ktoré sa zdajú byť dostatočne relevantné a ktoré Únia bude musieť vykonať, ak chce uzatvoriť Istanbulský dohovor.

D. O existencii iných právnych základov, ako sú tie, ktoré Parlament uviedol vo svojej otázke, ktoré zodpovedajú na jednej strane právomoci, ktorú by Únia musela vykonať, a na strane druhej cieľom a zložkám Istanbulského dohovoru, ktoré sa pravdepodobne budú považovať aspoň za rovnako dôležité ako tie, na ktoré sa vzťahujú základy uvedené Parlamentom

138. Spomedzi jednotlivých právomocí uvedených v bode 127 vyššie, ktorých sa pravdepodobne bude týkať Istanbulský dohovor, sa len štyri zdajú byť dostatočne relevantné na to, aby odôvodňovali podrobnejšie preskúmanie konkrétne článku 165 ZFEÚ (rozvoj kvalitného vzdelávania), článku 166 ZFEÚ (vykonávanie politiky odborného vzdelávania), článku 81 ZFEÚ (súdna spolupráca v občianskych veciach) a článku 336 ZFEÚ (podmienky zamestnávania úradníkov a zamestnancov Únie). O aspektoch Istanbulského dohovoru, ktoré sa týkajú vzdelávania a odbornej prípravy

139. Podľa článku 6 ZFEÚ má Únia len podpornú právomoc v otázkach vzdelávania a odborného vzdelávania. Takú právomoc nemôže Únia vzhľadom na jej samotnú podstatu prebrať a z toho vyplýva, že Únia nikdy nie je povinná vykonávať ju. O aspektoch Istanbulského dohovoru, ktoré sa týkajú súdnej spolupráce v občianskych veciach

140. Podľa článku 81 ods. 1 ZFEÚ justičná spolupráca v občianskych veciach, ktoré majú cezhraničné dôsledky, patrí medzi právomoci, ktoré má Únia spoločné s členskými štátmi. Druhá veta tohto ustanovenia stanovuje, že takáto spolupráca môže zahŕňať prijatie opatrení na aproximáciu zákonov a iných právnych predpisov členských štátov. ( 149 ) Článok 81 ods. 2 ZFEÚ stanovuje taxatívny zoznam cieľov, ktoré môžu sledovať opatrenia, ktoré by Únia mohla prijať.

141. Na základe tohto ustanovenia Únia prijala rôzne normy. Niektoré z nich, ako je smernica Rady 2003/8/ES, ktorej cieľom je zlepšiť prístup k spravodlivosti v cezhraničných sporoch, stanovujú len minimálne štandardy. ( 150 ) Podobne článok 1 ods. 2 smernice 2008/52 ( 151 ) stanovuje, že táto smernica sa nevzťahuje na práva a povinnosti, ktoré účastníci konania nemajú k dispozícii podľa príslušného uplatniteľného práva. Táto smernica preto nevylučuje možnosť členských štátov zakázať využívanie mediácie v určitých oblastiach. ( 152 )

142. Iné právne nástroje však obsahujú pravidlá, ktoré jednoznačne nestanovujú len minimálne požiadavky. ( 153 ) Súdny dvor už najmä rozhodol, že pokiaľ ide o vytvorenie mechanizmov uznávania súdnych rozhodnutí, Únia nadobudla vonkajšiu právomoc. ( 154 )

143. Keďže článok 62 Istanbulského dohovoru stanovuje, že zmluvné strany spolupracujú na výkone príslušných občianskoprávnych a trestných rozsudkov vydaných súdnymi orgánmi strán vrátane ochranných opatrení, Únia nakoniec bude musieť vykonať svoju výlučnú vonkajšiu právomoc v oblasti justičnej spolupráce v občianskych veciach v súvislosti s určitými ustanoveniami dohovoru, akým je článok 62 ods. 1 písm. a). O aspektoch dohovoru, ktoré sa týkajú určenia podmienok zamestnávania úradníkov a zamestnancov

144. Podľa článku 336 ZFEÚ Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym postupom a po porade s ďalšími dotknutými inštitúciami vydajú prostredníctvom nariadení Služobný poriadok úradníkov Únie a podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Únie.

145. Je pravda, že podmienky zamestnávania zamestnancov Únie sa netýkajú oblastí uvedených v článkoch 3 a 6 ZFEÚ. Únia sa preto o túto právomoc delí s členskými štátmi v súlade s článkom 4 ods. 1 ZFEÚ. Treba však poukázať na to, že táto právomoc bola prebratá prijatím nariadenia č. 31 (EHS), 11 (ESAE), ktorým sa stanovuje Služobný poriadok úradníkov a Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskeho hospodárskeho spoločenstva a Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu ( 155 ), a preto treba vychádzať z toho, že Únia v súlade s článkom 3 ods. 2 ZEÚ nadobudla výlučnú vonkajšiu právomoc v tejto oblasti.

146. Z toho vyplýva, že okrem právnych základov, ktoré uviedol Parlament, je tiež potrebné preskúmať články 81 a 336 ZFEÚ s cieľom určiť, na akom právnom základe alebo základoch by malo byť prijaté rozhodnutie povoliť v mene Únie uzavretie Istanbulského dohovoru.

147. Pokiaľ ide o iné právomoci, než sú štyri právomoci, ktoré som už preskúmal, alebo právomoci, ktoré Parlament uviedol vo svojej otázke, domnievam sa, že hoci určité ustanovenia Istanbulského dohovoru patria do týchto právomocí, tieto ustanovenia pravdepodobne neovplyvnia ťažisko akéhokoľvek rozhodnutia Únie o uzatvorení dohovoru z dôvodov, ktoré som práve uviedol. Je to buď preto, že Únia nie je povinná vykonávať tieto právomoci, alebo preto, že príslušné ustanovenia možno za týchto okolností považovať za vedľajšie.

E. Záverečné posúdenie: o relevantnosti právnych základov uvedených Parlamentom a právnych základov zodpovedajúcich právomociam, ktoré sa majú vykonávať a zároveň pokrývajú dostatočne relevantné ciele a zložky Istanbulského dohovoru

148. Tu sa mi zdá byť hneď na úvod dôležité zdôrazniť to, čo robí túto vec natoľko osobitnou, konkrétne že Únia nebude vykonávať všetky právomoci, o ktoré sa delí s členskými štátmi. Predovšetkým sa zdá, že Únia nebude musieť vykonávať právomoc, ktorá by sa považovala za pokrývajúcu ciele a prevažujúce zložky Istanbulského dohovoru, a to boj proti diskriminácii z dôvodu rodu. ( 156 )

149. V dôsledku toho sa môžu stať relevantnými ďalšie možné právne základy – ktoré by inak boli doplnkové. Treba však mať na pamäti, že len čiastočne pokrývajú ciele a zložky Istanbulského dohovoru. Ako som už vysvetlil, preto treba príslušný právny základ alebo základy určiť porovnaním s inými možnými základmi, a nie absolútnym spôsobom.

150. Parlament sa vo svojej otázke pýta, či rozhodnutie o povolení uzavretia Istanbulského dohovoru môže byť právoplatne založené na článku 82 ods. 2 a článku 84 ZFEÚ, ako navrhuje Rada, alebo či má byť skôr založené na článku 78 ods. 2, článku 82 ods. 2 a článku 83 ods. 1 ZFEÚ. Okrem týchto právnych základov, o ktorých sa musí predpokladať, že zodpovedajú právomociam, ktoré sa Únia rozhodla vykonávať, je z vyššie uvedených dôvodov potrebné vziať do úvahy aj články 81 a 336 ZFEÚ. Navrhujem začať článkom 82 ods. 2, článkom 83 ods. 1 a článkom 84 ZFEÚ, ktoré sú súčasťou kapitoly 4 hlavy V tretej časti ZFEÚ a týkajú sa justičnej spolupráce v trestných veciach, ako aj článkom 81 ods. 1 ZFEÚ.

151. V prvom rade môžem poukázať na to, že článok 82 ods. 2 ZFEÚ dáva Únii právomoc stanoviť minimálne pravidlá s cieľom uľahčiť vzájomné uznávanie rozsudkov a iných súdnych rozhodnutí v trestných veciach a vytvoriť a posilniť policajnú a súdnu spoluprácu v trestných veciach, ktoré majú cezhraničný rozmer. Druhý pododsek tohto ustanovenia však stanovuje, že pokiaľ Rada vopred neurčí rozhodnutím ďalšie osobitné aspekty trestného konania, tieto opatrenia sa týkajú vzájomnej prípustnosti dôkazov medzi členskými štátmi, práv jednotlivcov v trestnom konaní alebo práv obetí trestných činov. ( 157 )

152. Ako som už spomenul, časť VIII Istanbulského dohovoru má za cieľ nadviazanie medzinárodnej justičnej spolupráce zameranej na trestnú oblasť. Ustanovenia uvedené v tejto časti preto pravdepodobne patria do pôsobnosti článku 82 ods. 2 ZFEÚ. ( 158 ) Vzhľadom na to, že členské štáty si vo veľkej miere zachovali výlučnú právomoc v trestných veciach, sa domnievam, že ak Únia nechce vykonávať právomoc, ktorú má v oblasti rovnosti zaobchádzania, z možných právnych základov článok 82 ods. 2 ZFEÚ z komparatívneho hľadiska predstavuje právny základ, ktorý pravdepodobne pokryje právne ťažisko budúceho rozhodnutia, ktorým sa povoľuje uzavretie Istanbulského dohovoru v mene Únie. V tejto súvislosti je možno príznačné, že tri inštitúcie, ktoré predložili písomné pripomienky – Európsky parlament, Rada a Komisia –, jednomyseľne tvrdia, že článok 82 ods. 2 ZFEÚ je jedným z vhodných hmotnoprávnych základov na prijatie rozhodnutia, ktorým sa Únii povoľuje uzatvoriť Istanbulský dohovor.

153. Za týchto podmienok článok 81 ods. 1 ZFEÚ podľa môjho názoru nemôže byť jedným z právnych základov rozhodnutia o povolení uzavretia Istanbulského dohovoru v mene Únie. Zo všeobecného systému tohto dohovoru totiž vyplýva, že jeho ciele a zložky, ktoré pravdepodobne patria do justičnej spolupráce v občianskych veciach, sú doplnkové vo vzťahu k vytvoreniu medzinárodnej spolupráce v trestných veciach. Z ustanovení časti VIII (články 62 až 65), ako aj zo všeobecného systému tohto dohovoru totiž vyplýva, že jeho cieľom je uprednostniť trestnoprávnu reakciu na násilie páchané na ženách a že zamýšľaná medzinárodná spolupráca má predovšetkým trestnú povahu. Za týchto okolností sa domnievam, že ustanovenia Istanbulského dohovoru o vytvorení justičnej spolupráce v oblasti občianskeho práva sú v podstate doplnkom k trestnoprávnej spolupráci, ktorú má za cieľ tento dohovor stanoviť.

154. Pokiaľ ide o článok 83 ods. 1 ZFEÚ, toto ustanovenie udeľuje Únii právomoc stanoviť minimálne pravidlá týkajúce sa vymedzenia trestných činov a sankcií v oblastiach zvlášť závažnej trestnej činnosti s cezhraničným rozmerom vyplývajúcim z povahy alebo dôsledkov týchto trestných činov alebo z osobitnej potreby bojovať proti nim na spoločnom základe. Druhý pododsek však obsahuje taxatívny zoznam dotknutých oblastí, konkrétne terorizmus, obchodovanie s ľuďmi a sexuálne zneužívanie žien a detí, nedovolené obchodovanie s drogami, nedovolené obchodovanie so zbraňami, pranie špinavých peňazí, korupciu, falšovanie platobných prostriedkov, počítačovú kriminalitu a organizovanú trestnú činnosť. Tretí pododsek síce stanovuje, že Rada môže rozhodnutím tento zoznam rozšíriť, nezdá sa však, že by túto možnosť doposiaľ využila. ( 159 )

155. Vzhľadom na zoznam oblastí, na ktoré sa v súčasnosti vzťahuje článok 83 ods. 1 ZFEÚ, sa zdá, že ustanovenia hmotného trestného práva uvedené v Istanbulskom dohovore nepatria do právomoci Únie, ale ponechali si ich členské štáty. Podľa môjho názoru samotná skutočnosť, že násilie, na ktoré sa vzťahuje tento dohovor, môže v niektorých prípadoch patriť pod obchodovanie s ľuďmi alebo sexuálne vykorisťovanie žien a detí, sama osebe nepostačuje na konštatovanie, že určité ustanovenia Istanbulského dohovoru pravdepodobne patria do právomoci, ktorá Únii vyplýva z článku 83 ods. 1 ZFEÚ. Použitie tohto právneho základu sa mi teda v každom prípade zdá byť vylúčené.

156. Pokiaľ ide o článok 84 ZFEÚ, účelom tohto ustanovenia je umožniť Únii zaviesť opatrenia na presadzovanie a podporu činnosti členských štátov v oblasti predchádzania trestnej činnosti s vylúčením harmonizácie zákonov a iných právnych predpisov. Je preto potrebné položiť si otázku, či by Únia musela prijať podporné opatrenia, keby uzatvorila Istanbulský dohovor.

157. V tejto súvislosti dohovor ukladá zmluvným stranám niekoľko povinností prijať určitý počet preventívnych a ochranných opatrení, ktoré prináležia priamo zmluvným stranám. Podľa môjho názoru však článok 84 ZFEÚ netreba chápať príliš reštriktívne v tom zmysle, že umožňuje len prijatie opatrení, ktorých adresátmi by boli členské štáty, ale skôr v tom zmysle, že ako vyplýva z jeho znenia, umožňuje aj prijatie opatrení na podporu činnosti štátu, t. j. nad rámec tých, ktoré prijali štáty, pričom nie je vylúčené, že sa môžu priamo týkať fyzických osôb.

158. Pokiaľ ide o význam cieľov a zložiek Istanbulského dohovoru, ktoré sa týkajú predchádzania trestnej činnosti, keďže ako som už vysvetlil, Únia nebude vykonávať všetky svoje právomoci a najmä svoju právomoc v oblasti boja proti diskriminácii na základe rodu, posúdenie hlavnej povahy právneho základu sa stáva relatívnym. Inými slovami, prevažujúci alebo hlavný charakter určitých dotknutých cieľov a zložiek je potrebné posúdiť v porovnaní s ostatnými cieľmi a zložkami Istanbulského dohovoru, ktoré budú pre Úniu záväzné, lebo sa rozhodla vykonať príslušné právomoci.

159. Za týchto okolností keďže Rada má v úmysle obmedziť rozsah právnych záväzkov, ktoré Únia prijme pri uzavretí Istanbulského dohovoru, ciele a zložky rozhodnutia o povolení uzavretia tohto dohovoru Úniou, na ktoré sa pravdepodobne bude vzťahovať článok 84 ZFEÚ, sa mi zdajú byť rovnako prevažujúce ako tie, na ktoré sa vzťahuje článok 82 ods. 2 ZFEÚ. Okrem toho justičná spolupráca v trestných veciach i predchádzanie násiliu páchanému na ženách sú predmetom celej časti tohto dohovoru.

160. Pokiaľ ide o článok 78 ods. 2 ZFEÚ, odkazuje na právomoc Únie zriadiť spoločný azylový systém. Je pravda, že ako zdôraznil Parlament, Istanbulský dohovor obsahuje len tri články, ktoré sa zaoberajú migráciou a azylom. Článok 59 tohto dohovoru zaväzuje strany, aby vo svojich vnútroštátnych právnych predpisoch poskytli ženským obetiam násilia, ktoré sú migrantkami, možnosť získať autonómny pobytový status, zatiaľ čo články 60 a 61 v podstate stanovujú, že strany uznávajú násilie páchané na ženách ako formu prenasledovania a skúmajú žiadosti o postavenie utečenca na základe rodovo citlivého výkladu, pričom zároveň dodržiavajú zásadu „non‑refoulement“ (nenavrátenia) obetí násilia páchaného na ženách.

161. Musím však po prvé poukázať na to, že tieto tri ustanovenia predsa len tvoria samostatnú časť, čo ilustruje, že Istanbulský dohovor prikladá týmto otázkam rovnaký význam ako justičnej spolupráci alebo preventívnym opatreniam. Po druhé tieto ustanovenia na rozdiel od väčšiny ustanovení, v súvislosti s ktorými má Únia právomoc, nezodpovedajú právu, ktoré v súčasnosti v Únii platí. V súčasnosti právo EÚ vo všeobecnosti nestanovuje povinnosť zohľadniť násilie páchané na ženách ako jednu z foriem prenasledovania, ktorá môže viesť k vzniku postavenia utečenca, a prijatie takej výslovnej povinnosti by mohlo mať významné praktické dôsledky. Po tretie a predovšetkým treba mať na pamäti, že keďže Rada predpokladá uzavretie obmedzené na určité právomoci, veľmi veľký počet ustanovení Istanbulského dohovoru nebude z hľadiska práva EÚ záväzný.

162. V tejto súvislosti sa domnievam, že článok 78 ods. 2 ZFEÚ by mal patriť medzi právne základy rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru v mene Únie, lebo sa vzťahuje na ciele a zložky, ktoré by sa aspoň v porovnaní s ostatnými cieľmi a zložkami, ktoré bude mať toto rozhodnutie, mali považovať za prevládajúce. Aj keby sa dalo povedať, že určité ciele alebo zložky tohto dohovoru, ktoré som nespomenul, by mohli patriť do výlučnej právomoci Únie, skutočne by mohli mať prinajlepšom doplnkovú povahu.

163. Nakoniec pokiaľ ide o podmienky zamestnávania zamestnancov Únie, zdá sa mi byť zrejmé, že za normálnych okolností samotná skutočnosť, že medzinárodná dohoda sa pravdepodobne bude týkať aj zamestnancov Únie, nie je postačujúca na odôvodnenie zmienky o článku 336 ZFEÚ ako právneho základu: je potrebné, aby uplatňovanie tejto dohody na uvedených zamestnancov predstavovalo cieľ alebo hlavnú zložku rozhodnutia o uzavretí tejto dohody.

164. Keďže však v tomto prípade Únia nemá v úmysle vykonávať svoju právomoc v boji proti rodovej diskriminácii, chcem poukázať na to, že ostatné uvedené právne základy sa na dohodu budú vzťahovať len veľmi čiastočne. Významná časť cieľov a zložiek Istanbulského dohovoru, najmä tie, ktoré sú zamerané na kriminalizáciu určitého konania, bude patriť do výlučnej právomoci členských štátov. Povinnosti, ktoré bude musieť Únia prevziať, ak uplatní svoj zámer uskutočniť obmedzené pristúpenie, budú v skutočnosti dosť obmedzené. Za týchto podmienok sa domnievam, že ciele a zložky tohto dohovoru, na ktoré sa môže vzťahovať článok 336 ZFEÚ, budú z hľadiska Únie komparatívne rovnako dôležité ako ciele a zložky, na ktoré sa vzťahuje článok 78 ods. 2, článok 82 ods. 2 a článok 84 ZFEÚ. Pokiaľ ide o jej zamestnancov, pristúpenie Únie k Istanbulskému dohovoru bude mať plný účinok. V dôsledku toho záväzky, ktoré z ratifikácie tohto dohovoru vyplynú pre Úniu, pokiaľ ide o jej zamestnancov, budú mať širšiu vecnú pôsobnosť než tie, ktoré vyplývajú vo vzťahu k štátnym príslušníkom Únie z výkonu jej iných právomocí. Za týchto okolností sa domnievam, že obmedzené pristúpenie vytvára osobitnú situáciu, v ktorej zložku verejnej služby nemožno považovať za vedľajšiu v porovnaní s ostatnými právomocami.

165. Je pravda, že podľa judikatúry Súdneho dvora musí byť prijatie aktu v zásade založené na jedinom právnom základe. Ako som však vysvetlil vyššie, keď sa Únia rozhodne pre obmedzené pristúpenie v tom zmysle, že sa zriekne svojich právomocí v oblasti boja proti diskriminácii na základe rodu, hromadenie právnych základov sa zdá byť nevyhnutné z dôvodu rozdrobenia ostatných právomocí. ( 160 ) Okrem toho všetky tieto právne základy upravujú rovnaký postup, pokiaľ ide o výkon vnútorných právomocí, konkrétne riadny legislatívny postup, ktorý v súvislosti s výkonom vonkajších právomocí vedie v súlade s článkom 218 ZFEÚ k uplatneniu rovnakých pravidiel hlasovania. Tieto právne základy a výkon vonkajšej právomoci Únie sú preto plne zlučiteľné.

166. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy preto navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvú otázku v tom zmysle, že vzhľadom na rozsah uzavretia dohovoru plánovaného Radou musí byť rozhodnutie, ktorým sa Únii povoľuje pristúpiť k tomuto uzavretiu, založené na článku 78 ods. 2, článku 82 ods. 2, ako aj na článkoch 84 a 336 ZFEÚ.

V. Prvá otázka časť b): môže byť uzavretie Istanbulského dohovoru povolené v dvoch samostatných rozhodnutiach?

167. Časť b) prvej otázky položenej Parlamentom sa v podstate týka toho, či ak by okrem iného v dôsledku voľby právnych základov malo byť uzatvorenie Istanbulského dohovoru Úniou povolené prostredníctvom dvoch samostatných rozhodnutí, takéto povolenie by bolo následne neplatné.

168. Parlament poukazuje na to, že dôvodom prijatia dvoch samostatných rozhodnutí vo fáze podpisu bolo to, že články 60 a 61 Istanbulského dohovoru patria do oblasti spoločnej politiky vo veciach azylu, doplnkovej ochrany a dočasnej ochrany uvedenej v článku 78 ZFEÚ. To by spôsobilo osobitné ťažkosti, pokiaľ ide o uplatňovanie protokolu č. 21, ktorý stanovuje, že Írsko nie je viazané opatreniami prijatými v tejto oblasti ani nepodlieha ich uplatňovaniu, a preto sa na ich prijímaní nezúčastňuje okrem prípadov, keď sa rozhodne zúčastniť. Parlament sa však domnieva, že obavy vyslovené v súvislosti s protokolom č. 21 sú neopodstatnené, lebo keby Únia uzavrela Istanbulský dohovor, Írsko by týmto uzatvorením bolo viazané, pokiaľ ide o všetky právomoci vykonávané Úniou na základe tohto dohovoru. Ja s tým však nemôžem súhlasiť, lebo toto tvrdenie znamená, že ak by sa to stalo, možný vplyv protokolu č. 21 by stratil na váhe, lebo tieto ustanovenia dohovoru sa vo veľkej miere zaoberajú spoločnými pravidlami, s ktorými Írsko súhlasilo.

169. Na úvod chcem poukázať na to, že táto otázka, ktorú položil Parlament, sa týka formálnej budúcej platnosti rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru.

170. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že z článku 263 ZFEÚ vyplýva, že formálnu platnosť aktu možno spochybňovať len vtedy, ak bola porušená podstatná procesná požiadavka. Preto si možno položiť otázku: čo predstavuje podstatnú formálnu požiadavku na tento účel?

171. Ako som už vysvetlil, ide o procesné a formálne požiadavky, ktoré môžu mať vplyv na obsah príslušného aktu ( 161 ) alebo, pokiaľ ide o povinnosť odôvodnenia, môžu vyvolať nejasnosti v súvislosti s povahou alebo rozsahom sporného aktu. ( 162 ) Na prijatie dvoch samostatných rozhodnutí – namiesto jedného – čo by bolo v rozpore s právom EÚ, je potrebné po prvé preskúmať, či je to, čo by sa dalo nazvať „postupom rozdelenia“, v rozpore s určitým pravidlom alebo zásadou, a po druhé, či toto pravidlo alebo zásadu možno považovať za „podstatnú“ v uvedenom zmysle.

172. Pokiaľ ide o existenciu takého pravidla alebo zásady, môžem poukázať na to, že ani jedno z ustanovení Zmlúv alebo vnútorného rokovacieho poriadku Rady neupravuje požiadavku, ktorá zakazuje rozdelenie rozhodnutia o povolení uzavretia medzinárodnej dohody na dve samostatné rozhodnutia.

173. Je pravda, že článok 218 ods. 6 ZFEÚ odkazuje v súvislosti s postupom uzatvárania dohody na to, že Rada prijme rozhodnutie o povolení takéhoto uzatvorenia. Je však jasné, že použitie neurčitého člena odkazuje na všeobecný pojem „rozhodnutie“, ktorý označuje obvyklú formu aktu Rady alebo Komisie, ktorý nie je predpisom so všeobecnou pôsobnosťou. Nevzťahuje sa preto na pojem instrumentum (forma) používaný v krajinách občianskeho práva v protiklade k pojmu negotium (podstata). Po zasadení do tohto správ