NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PEDRO CRUZ VILLALÓN

prednesené 14. januára 2015 ( 1 )

Vec C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber a i.,

Johann Heinrich von Stein a i.

a

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

proti

Deutscher Bundestag

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bundesverfassungsgericht (Nemecko)]

„Hospodárska a menová politika — Platnosť rozhodnutia Rady guvernérov Európskej centrálnej banky zo 6. septembra 2012 — Technické charakteristiky operácií spočívajúcich v nákupe štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu [,Outright Monetary Transactions‘ (OMT)] — Preskúmanie súladu aktov Únie s vnútroštátnou ústavou — Akty ultra vires — Ústavná identita — Lojálna spolupráca — Prípustnosť — Povaha aktu napadnuteľného v rámci prejudiciálneho konania — Politika Európskej centrálnej banky v oblasti komunikácie s verejnosťou — Právomoci Európskej centrálnej banky — Cenová stabilita — Obnovenie transmisných kanálov menovej politiky — Článok 119 ZFEÚ a článok 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ — Mimoriadne okolnosti — Neštandardné opatrenia menovej politiky — Zásada proporcionality — Článok 5 ods. 4 ZEÚ — Článok 123 ZFEÚ — Zákaz menového financovania členských štátov eurozóny“

Obsah

I – Právny rámec A – Právny rámec Únie B – Vnútroštátny právny rámec II – Skutkový stav a konanie na vnútroštátnom súde III – Prejudiciálne otázky položené Súdnemu dvoru IV – Úvodná úvaha: O „funkčnom“ probléme návrhu na začatie prejudiciálneho konania v kontexte relevantnej judikatúry BVerfG V – Prípustnosť VI – Prejudiciálne otázky A – Prvá prejudiciálna otázka: článok 119 ZFEÚ a článok 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ a obmedzenia menovej politiky ECB 1. Stanovisko účastníkov konania 2. Analýza a) Úvodné poznámky i) O štatúte a mandáte ECB ii) Neštandardné opatrenia menovej politiky a začlenenie programu OMT medzi tieto opatrenia – Neštandardné opatrenia menovej politiky z pohľadu ECB – Program OMT ako neštandardné opatrenie menovej politiky b) Právomoci ECB a program OMT i) Program OMT a hospodárska politika Únie a členských štátov ako obmedzenie právomocí ECB – Hospodárska a menová politika Únie – Program OMT z hľadiska kritérií definujúcich hospodársku a menovú politiku Únie – Ciele programu OMT – Podmienenosť a paralelnosť – Selektívnosť – Obchádzanie – Predbežný záver ii) Preskúmanie proporcionality programu OMT (článok 5 ods. 4 ZEÚ) – Odôvodnenie okolností, na ktorých bol program OMT založený, ako predpoklad proporcionality – Kritérium vhodnosti – Kritérium nevyhnutnosti – Kritérium proporcionality v úzkom zmysle slova – Predbežný záver c) Odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku B – Druhá prejudiciálna otázka: zlučiteľnosť programu OMT s článkom 123 ods. 1 ZFEÚ (zákaz menového financovania štátov eurozóny) 1. Stanovisko účastníkov konania 2. Analýza a) Zákaz menového financovania členských štátov (článok 123 ods. 1 ZFEÚ) a nadobudnutie štátnych dlhopisov zo strany ECB b) Program OMT a jeho zlučiteľnosť so zákazom stanoveným v článku 123 ods. 1 ZFEÚ i) Vzdanie sa práv a postavenie pari passu ii) Riziko neplnenia iii) Držba dlhopisov až do ich splatnosti iv) Časový okamih nadobudnutia dlhopisov v) Podnecovanie na nadobudnutie na primárnom trhu 3. Odpoveď na druhú prejudiciálnu otázku VII – Návrh

1. Európska centrálna banka prostredníctvom tlačovej správy vydanej po zasadnutí Rady guvernérov z 5. a 6. septembra 2012 oznámila, že sa rozhodlo o vytvorení programu nákupu štátnych dlhopisov vydaných štátmi eurozóny s názvom „Outright Monetary Transactions“ (priame menové operácie, ďalej len „OMT“). V tejto tlačovej správe boli uvedené základné charakteristiky spomenutého programu nákupu dlhopisov. Nedošlo však k schváleniu právnych nástrojov upravujúcich tento program a tento stav trvá dodnes.

2. V uvedenej tlačovej správe Európska centrálna banka (ďalej len „ECB“) oznámila, že je pripravená nakupovať za určitých podmienok štátne dlhopisy štátov eurozóny na sekundárnych trhoch. Stručne povedané, ECB podmienila uplatnenie programu tým, aby sa na dotknutý štát alebo dotknuté štáty vzťahoval program finančnej pomoci Európskeho nástroja finančnej stability alebo Európskeho mechanizmu pre stabilitu, za predpokladu, že taký program zahŕňa možnosť nákupov na primárnom trhu. Operácie vykonávané v rámci programu OMT sa mali navyše zameriavať na kratšiu časť výnosovej krivky bez toho, aby boli stanovené kvantitatívne obmedzenia ex ante, pričom ECB súhlasila s tým, aby sa s ňou zaobchádzalo rovnako (pari passu) ako so súkromnými veriteľmi, a bol prijatý záväzok, že vytvorená likvidita bude v celom rozsahu sterilizovaná.

3. Program OMT teda vznikol v kontexte situácie, ktorá bola považovaná za mimoriadnu z hľadiska udržateľnosti menovej politiky zverenej ECB, a mal reagovať na túto situáciu. Medzinárodná hospodárska kríza, ktorá sa začala v roku 2008, sa v roku 2010 zmenila na krízu štátneho dlhu viacerých štátov eurozóny. V lete 2012 sa vzhľadom na pochybnosti investorov o udržateľnosti eura viaceré členské štáty eurozóny približovali k neudržateľnému finančnému scenáru v dôsledku zdanlivo nezastaviteľného rastu rizikových prirážok vzťahujúcich sa na ich štátne dlhopisy. Zdalo sa, že „zrušenie“ eura a následný návrat k národným menám sa stanú proroctvom, ktoré sa naplnilo. Práve v tomto kontexte ECB oznámila program OMT, ktorý bol všeobecne vnímaný ako naplnenie prísľubu jej predsedu, M. Draghiho, ktorý niekoľko týždňov predtým oznámil, že v rámci svojich právomocí urobí „všetko, čo bude potrebné“ na obnovenie dôvery v jednotnú menu.

4. Nemecký Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd, ďalej len „BVerfG“) sa po prvý raz vo svojej histórii obracia na Súdny dvor na základe článku 267 ZFEÚ, a to s pochybnosťami o legalite uvedeného programu OMT. Ako vysvetlím ďalej, otázky, ktoré položil BVerfG, vyvolávajú zásadné výkladové ťažkosti, ktoré bude musieť Súdny dvor vyriešiť.

5. Prvým bodom, ktorý si v tejto veci zasluhuje pozornosť, je skutočnosť, že BVerfG podáva návrh na začatie prejudiciálneho konania v rámci postupu, ktorý označuje ako preskúmanie ultra vires týkajúce sa aktov Únie s dôsledkami pre „ústavnú identitu“ Spolkovej republiky Nemecko. BVerfG vychádza z predbežného záveru, že sporný akt ECB je protiprávny podľa vnútroštátneho ústavného práva a aj podľa práva Únie, ale pred pokračovaním svojho skúmania predkladá vec Súdnemu dvoru, aby ju posúdil z hľadiska práva Únie.

6. Súdny dvor sa musí zaoberať aj otázkou prípustnosti, ktorá sa zameriava na napadnuteľnosť rozhodnutia, ktoré bolo zverejnené prostredníctvom tlačovej správy, len pokiaľ ide o jeho základné črty. Odhliadnuc od toho, že sa zdá, že ide len o tlačovú správu, ktorá ťažko môže byť spôsobilým predmetom preskúmania platnosti, okolnosti prejednávaného prípadu, ku ktorým sa pripája osobitná úloha, ktorú pri činnosti centrálnych bánk plní komunikácia s verejnosťou, by mohli odôvodniť odlišnú odpoveď.

7. Čo sa týka merita prejednávanej veci, Súdny dvor musí vyriešiť ťažkosti, ktoré vo verejnom práve tradične boli spojené s mimoriadnymi situáciami. Vzhľadom na možnosť, že dôjde k rozpadu eurozóny, sa vnútroštátny súd pýta, akými právomocami disponuje ECB, inštitúcia, ktorá sa – na rozdiel od iných centrálnych bánk – riadi mimoriadne obmedzeným mandátom. ECB uviedla, že program OMT je primeraným nástrojom na riešenie mimoriadnych situácií, keďže napriek jeho „neštandardnej“ povahe a rizikám, ktoré vyvoláva, jeho cieľom je len to, čo je nevyhnutné na obnovenie schopnosti ECB účinne využívať svoje nástroje menovej politiky. Naopak sťažovatelia a navrhovateľka v konaní vo veci samej, ako aj samotný vnútroštátny súd pochybujú o tom, či je to skutočným cieľom programu, lebo sa domnievajú, že konečným cieľom uvedeného programu je zmeniť ECB na „poskytovateľa úverov posledného stupňa“ pre štáty eurozóny.

8. Táto situácia viedla BVerfG k tomu, aby Súdnemu dvoru predložil svoje pochybnosti o zlučiteľnosti programu OMT so Zmluvami. Po prvé sa pýta, či uvedený program nepredstavuje opatrenie menovej politiky, ale skôr opatrenie hospodárskej politiky, a preto vybočuje z rozsahu mandátu ECB. Po druhé má pochybnosti o tom, či uvedené opatrenie rešpektuje zákaz menového financovania stanovený v článku 123 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

I – Právny rámec

A – Právny rámec Únie

9. Hlava VIII tretej časti ZFEÚ, nazvaná „Hospodárska a menová politika“, sa začína týmto úvodným ustanovením: „Článok 119 1. Činnosti členských štátov a Únie, zamerané na splnenie cieľov vymedzených v článku 3 Zmluvy o Európskej únii, zahŕňajú, ako to vyplýva z ustanovení zmlúv, prijatie hospodárskej politiky, ktorá je založená na úzkej koordinácii hospodárskych politík členských štátov na vnútornom trhu a na stanovení spoločných cieľov a ktorá sa uskutočňuje v súlade s princípmi otvoreného trhového hospodárstva s voľnou hospodárskou súťažou. 2. Súbežne s tým, ako to vyplýva z podmienok a postupov ustanovených v zmluvách, zahŕňajú tieto činnosti jednotnú menu euro, stanovenie a vykonávanie jednotnej menovej a devízovej politiky, základným cieľom ktorých je udržať cenovú stabilitu a podporovať všeobecné hospodárske politiky Únie bez poškodzovania tohto cieľa v súlade s princípmi otvoreného trhového hospodárstva s voľnou hospodárskou súťažou. 3. Tieto činnosti členských štátov Únie si vyžadujú dodržiavanie nasledujúcich hlavných zásad: stabilné ceny, zdravé verejné financie a menové podmienky a trvalo udržateľnú platobnú bilanciu.“

10. ZFEÚ ďalej obsahuje ustanovenie o zákaze menového financovania členských štátov, ktoré znie takto: „Článok 123 1. Prečerpávanie účtov či získavanie iného druhu úveru v Európskej centrálnej banke alebo v centrálnych bankách členských štátov (ďalej len ‚národné centrálne banky‘) v prospech inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie, ústredných vlád, regionálnych, miestnych alebo iných verejných orgánov, iných subjektov spravovaných verejným právom alebo verejnoprávnym podnikom členských štátov je rovnako zakázané ako priame odkúpenie ich pohľadávok alebo dlhov národnými centrálnymi bankami alebo Európskou centrálnou bankou. 2. Odsek 1 sa nevzťahuje na úverové inštitúcie vo verejnom vlastníctve, s ktorými národné centrálne banky a Európska centrálna banka v oblasti ponuky finančných zdrojov z centrálnych bánk zaobchádzajú rovnako ako so súkromnými úverovými inštitúciami.“

11. Ciele a základné úlohy ECB sú v ZFEÚ vymedzené takto: „Článok 127 1. Hlavným cieľom Európskeho systému centrálnych bánk, ďalej len ‚ESCB‘ je udržať cenovú stabilitu. Bez toho, aby bola dotknutá cenová stabilita, ESCB podporuje všeobecné hospodárske politiky v Únii so zámerom prispieť k dosiahnutiu cieľov Únie, ako sú vymedzené v článku 3 Zmluvy o Európskej únii. ESCB koná v súlade so zásadami uvedenými v článku 119 a so zásadou otvoreného trhového hospodárstva s voľnou súťažou, čím sa podporuje efektívne rozdeľovanie zdrojov. 2. Základné úlohy uskutočňované prostredníctvom ESCB sú: — definovať a uskutočňovať menovú politiku Únie, — riadiť devízové operácie v súlade s ustanoveniami článku 219, — udržiavať a spravovať oficiálne devízové rezervy členských štátov, — podporovať plynulé fungovanie platobných systémov. …“

12. Nezávislosť ECB je zakotvená a zaručená v článku 130 ZFEÚ, ktorý znie takto: „Pri uplatňovaní právomoci a plnení úloh a funkcií, ktoré vyplývajú zo zmlúv a štatútu ESCB a ECB, nesmie Európska centrálna banka, národná centrálna banka ani žiaden člen ich orgánov s rozhodovacími právomocami žiadať alebo prijímať pokyny tak od inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie ako ani od žiadnej vlády členského štátu alebo od iného orgánu. Inštitúcie, orgány, úrady alebo agentúry Únie a vlády členských štátov sa zaväzujú rešpektovať túto zásadu a neovplyvňovať členov orgánov Európskej centrálnej banky s rozhodovacími právomocami či národných centrálnych bánk pri plnení ich úloh.“

13. V Protokole č. 4 o Štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a ECB sú vymenované nástroje menovej politiky, ktoré má ECB k dispozícii, spomedzi ktorých treba na účely prejednávanej veci poukázať na tieto: „Článok 18 Operácie na voľnom trhu a úverové operácie 18.1. Na dosiahnutie cieľov a úloh ESCB môžu ECB a národné centrálne banky: — obchodovať na finančných trhoch s pohľadávkami, obchodovateľnými cennými papiermi a drahými kovmi v rámci priamych voľných alebo termínovaných nákupov a predajov alebo dohodou o spätnej kúpe, uskutočňovať výpožičné alebo pôžičkové obchody, a to v eurách alebo v iných menách, — uskutočňovať úverové operácie s úverovými inštitúciami a inými účastníkmi trhu, pričom sa požičiavanie zabezpečuje na základe dostatočnej zábezpeky. 18.2. ECB stanoví všeobecné zásady operácií na voľnom trhu a úverových operácií, ktoré uskutočňuje sama alebo národné centrálne banky, vrátane zásad oznamovania podmienok, na základe ktorých sú pripravené uzatvárať takéto operácie.“

14. V roku 1993, teda pred zriadením ECB, keď prebiehal prechod k hospodárskej a menovej únii, Rada prijala nariadenie (ES) č. 3603/93 z 13. decembra 1993, ktorým sa stanovujú definície na uplatňovanie zákazov uvedené v článkoch 104 a 104b ods. 1 zmluvy [článku 123 ZFEÚ] (Ú. v. ES L 332, s. 1; Mim. vyd. 10/001, s. 27). Na účely tohto konania treba poukázať na nasledujúce odôvodnenia a ustanovenia tohto nariadenia: „… keďže členské štáty musia prijať primerané opatrenia, aby sa zákazy ustanovené v článku 104 zmluvy uplatňovali účinne a v plnej miere; keďže najmä nákupy uskutočňované na sekundárnom trhu sa nesmú používať na obchádzanie cieľov uvedeného článku … Článok 1 1. Na účel článku 104 zmluvy: a) ‚prečerpávanie účtov‘ znamená každé poskytnutie finančných prostriedkov verejnému sektoru, ktoré vedie alebo by mohlo viesť k debetnému zostatku, b) ‚iné druhy úverov‘ znamená: i) každú pohľadávku voči verejnému sektoru, ktorá existuje k 1. januáru 1994, okrem pohľadávok s pevnou splatnosťou, ktoré boli nadobudnuté pred týmto dátumom; ii) každé financovanie záväzkov verejného sektora voči tretím stranám; iii) bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia článku 104 ods. 2 zmluvy, každú transakciu s verejným sektorom, ktorá vedie alebo by mohla viesť k pohľadávke voči tomuto sektoru. …“

B – Vnútroštátny právny rámec

15. Na účely tohto konania je potrebné poukázať na nasledujúce ustanovenia základného zákona Spolkovej republiky Nemecko (Grundgesetz): „Článok 1 1. Ľudská dôstojnosť je nedotknuteľná. Všetka štátna moc je povinná rešpektovať a chrániť ju. 2. Nemecký národ sa preto hlási k neporušiteľným a nescudziteľným ľudským právam ako základu každého ľudského spoločenstva, mieru a spravodlivosti vo svete. 3. Zákonodarná moc, výkonná moc a súdna moc sú viazané nasledujúcimi základnými právami ako priamo uplatniteľným právom. … Článok 20 1. Spolková republika Nemecko je demokratický a sociálny spolkový štát. 2. Všetka štátna moc pochádza od ľudu. Vykonáva ju ľud vo voľbách a hlasovaniach a osobitné orgány zákonodarnej, výkonnej a súdnej moci. 3. Zákonodarná moc je viazaná ústavným poriadkom, výkonná moc a súdna moc sú viazané zákonom a právom. … Článok 23 1. Na účely vytvorenia zjednotenej Európy sa Spolková republika Nemecko zúčastňuje pri vytváraní Európskej únie, ktorá je viazaná demokratickými zásadami, zásadami právneho štátu, sociálnymi a federatívnymi zásadami a zásadou subsidiarity a ktorá zaručuje takú ochranu základných práv, ktorá je v podstate porovnateľná s ochranou podľa tohto základného zákona. Spolok môže na tento účel so súhlasom Spolkovej rady zákonom preniesť zvrchované práva. Na založenie Európskej únie, ako aj na zmeny jej zmluvných základov a porovnateľných právnych úprav, ktorými sa mení alebo dopĺňa obsah tohto základného zákona alebo ktoré takéto zmeny alebo doplnenia umožňujú, sa vzťahuje článok 79 ods. 2 a 3. Článok 79 … 3. Zmena tohto základného zákona, ktorá by zasiahla do rozdelenia spolku na spolkové krajiny, zásadnej účasti spolkových krajín v zákonodarnom procese alebo zásad zakotvených v článkoch 1 a 20, je neprípustná. … Článok 88 Spolok zriadi menovú a emisnú banku ako spolkovú banku. Jej úlohy a právomoci môžu byť v rámci Európskej únie prenesené na Európsku centrálnu banku, ktorá je nezávislá a ktorá je viazaná prvoradým cieľom ochrany cenovej stability.“

16. BVerfG vytvoril judikatúru, podľa ktorej tento súd skúma ústavnosť aktov inštitúcií a orgánov Únie, ak ide o akty založené na zjavnom prekročení právomocí alebo ak sa tieto akty dotýkajú „ústavnej identity“, ktorá vyplýva z „doložky nemennosti“ obsiahnutej v článku 79 ods. 3 bonnského základného zákona.

17. Pokiaľ ide o skúmanie zjavných prekročení právomocí, ktoré sa označuje ako „skúmanie ultra vires“, BVerfG v rozsudku zo 6. júla 2010 uviedol, že toto skúmanie možno vykonávať len spôsobom, ktorý najviac zodpovedá uplatňovaniu práva Únie. BVerfG tiež zdôraznil, že táto skúmanie si vyžaduje, aby sa rozhodnutia Súdneho dvora týkajúce sa výkladu práva Únie považovali za záväzné.

18. Podľa BVerfG prichádza skúmanie ultra vires týkajúce sa aktu Únie do úvahy len vtedy, ak je zrejmé, že akty európskych inštitúcií a orgánov boli prijaté mimo právomocí, ktoré na ne boli prenesené, za predpokladu, že ide o „dostatočne závažné“ porušenia, s prihliadnutím na zásadu zverených právomocí a zásadu legality, ktorá platí v právnom štáte. ( 2 )

II – Skutkový stav a konanie na vnútroštátnom súde

19. V období medzi začiatkom roka 2010 a začiatkom roka 2012 prijali hlavy štátov a vlád krajín EÚ a eurozóny viaceré opatrenia zamerané na zmiernenie závažných následkov finančnej krízy, ktorá sužovala svetové hospodárstvo. Keď sa finančná kríza zmenila na krízu štátneho dlhu niekoľkých členských štátov, rozhodlo sa, že okrem iných opatrení dôjde aj k vytvoreniu stáleho Európskeho mechanizmu stability, ktorého cieľom je udržiavať finančnú stabilitu eurozóny poskytovaním finančnej pomoci ktorémukoľvek zo štátov zapojených do tohto mechanizmu.

20. Napriek úsiliu Únie a členských štátov došlo v lete 2012 k veľmi výraznému zvýšeniu rizikových prirážok za štátne dlhopisy viacerých štátov eurozóny. Vzhľadom na pochybnosti investorov o udržateľnosti menovej únie zástupcovia Únie a štátov eurozóny opakovane zdôraznili nezvratnosť jednotnej meny. V tom čase predseda ECB, ktorého slová boli neskôr mnohokrát zopakované, vyhlásil, že v rámci svojich právomocí urobí všetko, čo bude potrebné na udržanie eura. ( 3 )

21. Ako sa uvádza v zápisnici zo zasadnutia č. 340 v dňoch 5. a 6. septembra 2012, Rada guvernérov ECB o niekoľko týždňov neskôr schválila základné aspekty programu priamych menových operácií na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi, oficiálne nazvaného „Outright Monetary Transactions“. Ako vyplýva z písomných pripomienok, ktoré v tomto konaní predložila ECB, na uvedenom zasadnutí bol schválený aj návrh rozhodnutia o priamych menových operáciách a o zrušení rozhodnutia ECB/2010/5, ako aj návrh usmernenia o uskutočňovaní priamych menových operácií. Obidva návrhy boli neskôr zmenené a doplnené na zasadnutiach Rady guvernérov zo 4. októbra 2012 a 7. a 8. novembra 2012.

22. Dňa 6. septembra 2012 predseda ECB na tlačovej konferencii konanej po zasadnutí Rady guvernérov oznámil hlavné aspekty programu OMT, ktoré boli uvedené aj v tlačovej správe z toho istého dňa dostupnej v anglickom jazyku na internetovej stránke ECB. Túto správu tvorí text, v ktorom sú uvedené technické charakteristiky programu OMT, ktoré sú opísané takto: „Ako bolo oznámené 2. augusta 2012, Rada guvernérov Európskej centrálnej banky (ECB) dnes prijala rozhodnutia o niektorých technických charakteristikách priamych operácií Eurosystému na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi, ktorých cieľom je zabezpečiť riadnu transmisiu menovej politiky a jednotnosť menovej politiky. Tieto operácie, ktoré sa nazývajú priame menové operácie (skrátene OMT podľa anglického názvu), sa budú vykonávať v súlade s nasledujúcim rámcom: Podmienenosť Nevyhnutnou podmienkou priamych menových operácií je prísna a účinná podmienenosť spojená s príslušným programom Európskeho nástroja finančnej stability/Európskeho mechanizmu pre stabilitu (skrátene EFSF/ESM podľa anglického názvu). Tieto programy môžu mať podobu úplného programu makroekonomickej konsolidácie EFSF/ESM alebo preventívneho programu (úverový rámec so sprísnenými podmienkami) za predpokladu, že zahŕňajú možnosť nákupov EFSF/ESM na primárnom trhu. Okrem toho sa dohodne účasť MMF na tvorbe podmienenosti pre konkrétnu krajinu a monitorovaní takého programu. Rada guvernérov posúdi priame menové operácie v rozsahu, v akom sú odôvodnené z hľadiska menovej politiky, pokiaľ je plne dodržaná podmienenosť programu, a ukončí ich, keď sa dosiahnu ich ciele, alebo v prípade nedodržania programu makroekonomickej konsolidácie alebo preventívneho programu. Po dôkladnom posúdení Rada guvernérov rozhodne o začatí, pokračovaní a pozastavení priamych menových operácií podľa vlastnej úvahy a v súlade so svojím mandátom v oblasti menovej politiky. Pôsobnosť S priamymi menovými operáciami sa uvažuje pre budúce prípady programov makroekonomickej konsolidácie alebo preventívnych programov EFSF/ESM, ako bolo uvedené vyššie. Prichádzajú do úvahy aj v prípade členských štátov, ktoré v súčasnosti uplatňujú program makroekonomickej konsolidácie, keď budú opäť získavať prístup na dlhopisový trh. Operácie sa zamerajú na kratšiu časť výnosovej krivky a najmä na štátne dlhopisy s lehotou splatnosti od jedného do troch rokov. Pokiaľ ide o objem priamych menových operácií, nie sú stanovené kvantitatívne obmedzenia ex ante. Zaobchádzanie s veriteľmi Eurosystém má v úmysle objasniť v právnom akte týkajúcom sa priamych menových operácií, že prijíma rovnaké zaobchádzanie (pari passu), aké majú súkromní alebo iní veritelia, pokiaľ ide o dlhopisy vydané krajinami eurozóny a nakúpené Eurosystémom prostredníctvom priamych menových operácií v súlade s podmienkami týchto dlhopisov. Sterilizácia Likvidita vytvorená prostredníctvom priamych menových operácií bude plne sterilizovaná. Transparentnosť Súhrn účastí na priamych menových operáciách a ich trhové ceny sa budú zverejňovať týždenne. Priemerná doba trvania účasti na priamych menových operáciách a rozpis podľa krajín sa budú zverejňovať mesačne. Program pre trhy s cennými papiermi Po dnešnom rozhodnutí o priamych menových operáciách je program pre trhy s cennými papiermi (skrátene SMP podľa anglického názvu) ukončený. Likvidita poskytnutá prostredníctvom SMP sa bude naďalej čerpať ako v minulosti a jestvujúce cenné papiere v portfóliu SMP sa budú držať až do splatnosti.“

23. Viacerí nemeckí individuálni sťažovatelia podali na BVerfG ústavné sťažnosti z dôvodu, že nemecká spolková vláda nepodala proti oznámeniu o programe OMT zo 6. septembra 2012 žalobu o neplatnosť na Súdny dvor.

24. Fraktion Die Linke im Deutschen Bundestag (ďalej len „Die Linke“), politická skupina s parlamentným zastúpením v Spolkovom sneme (Bundestag), v konaní vo veci sporu ústavných orgánov na BVerfG navrhla, aby Bundestag presadil zrušenie programu OMT, ktorý ECB oznámila 6. septembra 2012.

III – Prejudiciálne otázky položené Súdnemu dvoru

25. Dňa 10. februára 2014 bol do kancelárie Súdneho dvora doručený návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal BVerfG v rámci konaní o sťažnostiach vyššie uvedených individuálnych sťažovateľov a návrhu parlamentnej skupiny Die Linke.

26. Vnútroštátny súd položil nasledujúce otázky: „1. a) Je rozhodnutie Rady guvernérov ECB zo 6. septembra 2012 o [technických charakteristikách priamych menových operácií (Technical Features of Outright Monetary Transactions)] nezlučiteľné s článkom 119 a článkom 127 ods. 1 a 2 [ZFEÚ], ako aj s článkami 17 až 24 Protokolu o Štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a [ECB], pretože prekračuje mandát [ECB] v oblasti menovej politiky, ktorý je upravený v uvedených ustanoveniach, a zasahuje do právomocí členských štátov? Vyplýva prekročenie mandátu [ECB] najmä z toho, že rozhodnutie Rady guvernérov ECB zo 6. septembra 2012 i) nadväzuje na hospodársko‑politické programy pomoci Európskeho nástroja finančnej stability alebo Európskeho mechanizmu pre stabilitu (podmienenosť); ii) stanovuje nákup štátnych dlhopisov len určitých členských štátov (selektívnosť); iii) stanovuje nákup štátnych dlhopisov určitých členských štátov dodatočne k programom pomoci Európskeho nástroja finančnej stability alebo Európskeho mechanizmu pre stabilitu (paralelnosť); iv) by mohlo spôsobiť neúčinnosť limitov a podmienok programov pomoci Európskeho nástroja finančnej stability alebo Európskeho mechanizmu pre stabilitu (obchádzanie)? b) Je rozhodnutie Rady guvernérov ECB zo 6. septembra 2012 o [technických charakteristikách priamych menových operácií] nezlučiteľné so zákazom menového financovania rozpočtov, ktorý je zakotvený v článku 123 [ZFEÚ]? Bráni zlučiteľnosti s článkom 123 [ZFEÚ] najmä to, že rozhodnutie Rady guvernérov ECB zo 6. septembra 2012 i) nestanovuje žiadne kvantitatívne obmedzenie nákupu štátnych dlhopisov (objem); ii) nestanovuje žiaden časový odstup medzi emisiou štátnych dlhopisov na primárnom trhu a ich nákupom Európskym systémom centrálnych bánk na sekundárnom trhu (tvorba trhových cien); iii) umožňuje, aby sa všetky odkúpené štátne dlhopisy držali až do ich splatnosti (zásah do trhovej logiky); iv) neobsahuje žiadne špecifické požiadavky týkajúce sa bonity štátnych dlhopisov, ktoré sa majú odkupovať (riziko neplnenia); v) stanovuje, že s Európskym systémom centrálnych bánk sa bude zaobchádzať rovnako ako so súkromnými a inými vlastníkmi štátnych dlhopisov (odpustenie dlhov)? 2. Subsidiárne, v prípade, že Súdny dvor nebude považovať rozhodnutie Rady guvernérov zo 6. septembra 2012 o [technických charakteristikách priamych menových operácií] za akt inštitúcie Európskej únie, a teda za spôsobilý predmet návrhu podľa článku 267 prvého odseku písm. b) [ZFEÚ]: a) Majú sa články 119 a 127 [ZFEÚ], ako aj články 17 až 24 Protokolu o Štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a [ECB] vykladať v tom zmysle, že umožňujú Eurosystému, alternatívne alebo kumulatívne, i) podmieniť nákup štátnych dlhopisov existenciou a dodržiavaním hospodársko‑politických programov pomoci Európskeho nástroja finančnej stability alebo Európskeho mechanizmu pre stabilitu (podmienenosť); ii) nakupovať štátne dlhopisy len určitých členských štátov (selektívnosť); iii) nakupovať štátne dlhopisy určitých členských štátov dodatočne k programom pomoci Európskeho nástroja finančnej stability alebo Európskeho mechanizmu pre stabilitu (paralelnosť); iv) spôsobiť neúčinnosť limitov a podmienok programov pomoci Európskeho nástroja finančnej stability alebo Európskeho mechanizmu pre stabilitu (obchádzanie)? b) Má sa článok 123 [ZFEÚ] vykladať, vzhľadom na zákaz menového financovania rozpočtov, v tom zmysle, že umožňuje Eurosystému, alternatívne alebo kumulatívne, i) nakupovať štátne dlhopisy bez kvantitatívneho obmedzenia (objem); ii) nakupovať štátne dlhopisy bez povinného minimálneho časového odstupu od ich emisie na primárnom trhu (tvorba trhových cien); iii) držať všetky odkúpené štátne dlhopisy až do ich splatnosti (zásah do trhovej logiky); iv) odkupovať štátne dlhopisy bez minimálnych požiadaviek týkajúcich sa ich bonity (riziko neplnenia); v) akceptovať rovnaké zaobchádzanie s Európskym systémom centrálnych bánk ako so súkromnými a inými vlastníkmi štátnych dlhopisov (odpustenie dlhov); vi) ovplyvňovať tvorbu cien vyjadrením zámeru kúpy alebo iným spôsobom, ktorý sa uskutoční v časovej súvislosti s emisiou štátnych dlhopisov členských štátov eurozóny (podnet na nadobúdanie dlhopisov na primárnom trhu)?“

27. Písomné pripomienky predložili individuálni sťažovatelia v konaní vo veci samej o ústavnej sťažnosti, Die Linke, Spolková republika Nemecko, Grécka republika, Cyperská republika, Portugalská republika, Poľská republika, Francúzska republika, Talianska republika, Holandské kráľovstvo, Španielske kráľovstvo, Írska republika a Fínska republika, ako aj ECB, Európsky parlament a Európska komisia.

28. Hneď na úvod musím zdôrazniť, že hoci Európsky parlament predložil písomné a ústne pripomienky, nie je oprávnený urobiť to v konaní, akým je toto konanie. Keďže ide o prejudiciálne konanie týkajúce sa platnosti, v ktorom sporný akt neprijala uvedená inštitúcia, článok 23 Štatútu Súdneho dvora ju neoprávňuje vystupovať v tomto konaní v postavení účastníka konania. Preto sa domnievam, že Súdny dvor by nemal prihliadať na písomné a ústne pripomienky predložené Európskym parlamentom.

29. Pojednávanie sa konalo 14. októbra 2014. Zúčastnili sa na ňom účastníci konania, ktorí predtým predložili písomné pripomienky, s výnimkou Cyperskej republiky a Fínskej republiky.

IV – Úvodná úvaha: O „funkčnom “ probléme návrhu na začatie prejudiciálneho konania v kontexte relevantnej judikatúry BVerfG

30. Rozhodnutie vnútroštátneho súdu (o podaní prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania) je osobité tým, že jeho rozsiahly úvodný oddiel je venovaný vnútroštátnym predpisom a judikatúre, ktoré sa považujú za relevantné. Táto osobitosť samozrejme nespočíva v citovaní vnútroštátnych predpisov, v tomto prípade niekoľkých ústavných ustanovení (článkov 20, 23, 38, 79 a 88 základného zákona Spolkovej republiky Nemecko, Grundgesetz; ďalej len „GG“), ale v podrobnom opise judikatúry BVerfG týkajúcej sa ústavného základu a obmedzení začlenenia Spolkovej republiky Nemecko do Európskej únie. V oddiele rozhodnutia vnútroštátneho súdu venovanom „judikatúre BVerfG“ ( 4 ) tento súd vykladá pôsobnosť svojej predchádzajúcej judikatúry tvorenej v zásade jeho rozsudkami z 12. októbra 1993 (Maastricht) ( 5 ), z 30. júna 2009 (Lisabon) ( 6 ) a zo 6. júla 2010 (Honeywell) ( 7 ), pričom posledný uvedený rozsudok priamo predchádzal rozhodnutiu v prejednávanom prípade.

31. Bolo by možné domnievať sa, že – tak ako v mnohých iných prípadoch – tento úvodný oddiel rozhodnutia vnútroštátneho súdu nemá iný účel než pomôcť Súdnemu dvoru oboznámiť sa s kontextom položených otázok. Tento oddiel určite slúži uvedenému účelu, aj keď nemožno povedať, že je v ňom len zhrnutá uvedená vnútroštátna judikatúra. Zároveň obsahuje konštatovania, ktoré nemožno považovať za vedľajšie. ( 8 )

32. Taký opis uvedenej vnútroštátnej judikatúry, ktorej pôsobnosť je vopred vysvetlená Súdnemu dvoru, má podľa môjho názoru priame dôsledky pre funkčnosť prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Už teraz uvádzam, že celá táto judikatúra je taká zložitá, že pri jej výklade budem postopovať opatrne. Už odlišné stanoviská pripojené k rozhodnutiu vnútroštátneho súdu svedčia o rôznych názoroch na uplatnenie bodov rozsudku Honeywell na prejednávaný prípad. ( 9 )

33. Čo najjednoduchšie povedané, z obsahu uvedeného oddielu venovaného vnútroštátnej judikatúre vyplýva toto. V určitých prípadoch, ktorými sa zatiaľ netreba zaoberať, odpoveď Súdneho dvora na otázku položenú v súvislosti s určitým aktom Únie, o aký ide v prejednávanom prípade, nevyhnutne nemusí byť rozhodujúca pre vyriešenie sporov vo veci samej. Naopak po uplatnení kritéria, ktorým je právo Únie, možno prípadne uplatniť na ten istý sporný akt iné kritérium platnosti, o ktorom má rozhodnúť BVerfG, a to samotnú vnútroštátnu ústavu.

34. Presnejšie povedané, také ústavné kritérium následného posúdenia zo strany BVerfG tvorí tak nemenný obsah vnútroštátnej ústavy („ústavná identita“ uznaná v článku 79 ods. 3 GG), ako aj zásada zverených právomocí (s logickými následkami pre akty Únie prijaté „ultra vires“, ktoré vyplývajú z článku 23 ods. 1 GG). Obidve ústavné kritériá, ktoré sa navzájom vôbec nevylučujú, sa môžu vzájomne posilňovať ( 10 ), ako je to zrejme v posudzovanom prípade. Také kritériá platnosti (takzvané „skúmanie identity“ a „skúmanie ultra vires“) logicky môže uplatniť len samotný BVerfG. ( 11 )

35. Za týchto podmienok nie je prekvapujúce, že viaceré štáty, ktoré sú účastníkmi tohto konania (Holandské kráľovstvo, Talianska republika a Španielske kráľovstvo), s rôznou mierou rozhodnosti spochybnili, či dokonca popreli prípustnosť prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Aby som to opäť jednoducho vyjadril, tieto štáty tvrdia, že prejudiciálne konanie nie je procesným mechanizmom, ktorý má uľahčiť vnútroštátnym súdnym orgánom skúmanie platnosti aktov Únie, ktoré samy vykonávajú, ako je to v prejednávanom prípade, ale má zaručiť, aby uvedené skúmanie vykonal súdny orgán, ktorý má výlučnú právomoc, teda Súdny dvor. V tom istom zmysle tvrdia, že ak by si vnútroštátny súdny orgán ponechal posledné slovo v súvislosti s platnosťou aktu Únie, prejudiciálne konanie by v takom prípade malo len poradný charakter, čím by došlo k skresleniu jeho funkcie v systéme prostriedkov nápravy upravenom Zmluvami. ( 12 )

36. V konečnom dôsledku by vnútroštátny súd nemal byť oprávnený obrátiť sa na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania, ak tento návrh z vecného alebo koncepčného hľadiska už zahŕňa možnosť, že tento súd sa v skutočnosti nebude riadiť poskytnutou odpoveďou. Nemôže to urobiť, lebo to nie je prípad, ktorý možno zahrnúť do pôsobnosti článku 267 ZFEÚ. ( 13 )

37. Po tomto opise problému prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý si dovoľujem označiť za „funkčný“, hneď dodávam, že podľa môjho názoru sa ním Súdny dvor musí zaoberať v rámci svojej odpovede na položené otázky. Tiež však uvádzam, že to musí urobiť len v rozsahu, v akom to je nevyhnutné pre prejednávaný prípad, teda v súvislosti s jeho dôsledkami pre prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Význam, ako aj možné dôsledky uvedenej judikatúry BVerfG sú totiž nespochybniteľné, čo už dlho potvrdzujú rôzne názory, ktoré sa objavujú v právnej náuke. ( 14 ) Ako príklad stačí uviesť zmienku uvedenú v bode 30 rozhodnutia vnútroštátneho súdu, podľa ktorej sú pojmy „ústavná identita“ a „skúmanie ultra vires“ súčasťou ústavného dedičstva mnohých členských štátov.

38. V tejto poslednej uvedenej súvislosti treba uviesť, že viaceré vnútroštátne ústavné a najvyššie súdy považovali za vhodné dosť odlišným spôsobom, ale v zásade na preventívne účely vyjadriť myšlienku, ktorá sa spravidla chápe ako extrémna ( 15 ) a ktorú možno najvšeobecnejšie opísať ako rozpad európskej „ústavnej štruktúry“, na ktorej je založený integračný proces, konkrétne v dôsledku konania niektorého z orgánov Únie.

39. Tak ako v prípade iných otázok podobného významu však podľa môjho názoru na účely tohto konania nie je nevyhnutné, aby Súdny dvor posudzoval dôvod existencie týchto rôznych vyjadrení, ktoré sú – opakujem – spravidla uvedené ako extrémne, ako aj to, či sú na úrovni členských štátov viac alebo menej rozšírené, alebo či sa viac alebo menej zhodujú s tvrdeniami, ktoré uvádza BVerfG. „One case at a time“ ( 16 ) – toto obozretné heslo by malo platiť aj v tomto konkrétnom prípade. Pokúsim sa vysvetliť, prečo si to myslím.

40. V prvom rade uvádzam, že skutočnosť, že BVerfG sa po prvý raz počas svojej dlhej histórie obracia na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania, si nevyžaduje osobitný komentár z mojej strany okrem konštatovania, že to potvrdzuje určitú tendenciu. Zhustenie – ak ho možno tak nazvať – právneho poriadku Únie nabáda osobitne ústavné súdy členských štátov, aby v čoraz väčšej miere postupovali ako súdne orgány v zmysle článku 267 ZFEÚ. ( 17 ) Osobitné postavenie ústavného súdu, ktorý existuje vo väčšine členských štátov, v minulosti mohlo poskytovať dostatočné vysvetlenie skutočnosti, že prípady, v ktorých sa tieto súdy obrátili na Súdny dvor so žiadosťou o súdnu pomoc alebo o spoluprácu pri zabezpečovaní jednotného výkladu práva Únie, boli výnimočné. Celková situácia sa začína meniť a prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania to možno potvrdzuje.

41. Spomenutý úvodný oddiel rozhodnutia vnútroštátneho súdu však zároveň svedčí o „výnimočnosti“ kroku BVerfG. Vôbec nie je jasné, či sa má podanie prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania považovať za prejav určitej tendencie v tom zmysle, ako som to uviedol vyššie.

42. Z uvedenej judikatúry totiž vyplýva, že prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania je nevyhnutným dôsledkom situácie považovanej za „mimoriadnu“, ktorú zatiaľ možno zjednodušene označiť za situáciu ultra vires – ide o konštatovanie, že určitý orgán alebo útvar Únie závažným spôsobom prekročil právomoci vyplývajúce zo Zmlúv, ale na základe vnútroštátnej ústavy a predpokladov stanovených touto ústavou. V tomto okamihu sa obmedzím na aspekt tejto judikatúry, ktorý sa týka pojmu ultra vires, pričom aspektom „ústavnej identity“ sa zatiaľ nebudem zaoberať.

43. V prejednávanej veci ide o ten prípad, ktorý som práve opísal. Vnútroštátny súd vychádza zo zásadného konštatovania konania ultra vires zo strany orgánu Únie. ( 18 ) Podľa vnútroštátneho práva konkrétne ide o „zjavný a štrukturálne významný akt ultra vires“ ( 19 ), v tomto prípade aj s dôsledkami pre základný obsah vnútroštátneho ústavného poriadku. ( 20 )

44. Čo sa týka funkčnosti prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania, v rozsudku Honeywell sa konštatovalo, že v podobnej situácii sa v rámci skúmania ultra vires, ktoré sa už určitým spôsobom začalo, má „poskytnúť“ Súdnemu dvoru „príležitosť“ vyjadriť sa k platnosti sporného aktu, pričom BVerfG bude považovať toto rozhodnutie „v zásade za záväzný výklad práva Únie“ ( 21 ).

45. V tomto okamihu nie je potrebné zaoberať sa pochybnosťou, či táto formulácia použitá vnútroštátnym súdom dostatočne zodpovedá povinnosti, ktorá prináleží vnútroštátnym súdom posledného stupňa v zmysle článku 267 ZFEÚ. Rozhodujúce je, že takto dochádza k „vloženiu“ konania na Súdnom dvore týkajúceho sa platnosti sporného aktu do konania vo veci samej, ktorého predmetom je od začiatku skúmanie tohto aktu z hľadiska ultra vires. Vychádza sa samozrejme zo zásadného predpokladu, že Súdnemu dvoru prináleží, aby podal v súvislosti so skúmaním sporného aktu výklad práva Únie, ktorý bude pre vnútroštátny súd záväzný. Vec je však trochu zložitejšia.

46. Nevylučuje to totiž, ako rozsudok vzápätí dodáva – pokiaľ to chápem správne – následné („okrem toho“) preskúmanie zo strany BVerfG, ak je „zjavné“, že sporným aktom bola porušená zásada zverených právomocí, pričom sa to má chápať tak, že uvedený prípad je „zjavný“, ak dôjde k porušeniu tejto zásady „spôsobom“, ktorý vyvoláva jej „špecifické porušenie“, a ak porušenie navyše možno označiť za „dostatočne závažné“ ( 22 ). Ak je môj výklad uvedenej pasáže správny, je jasné, že ak sa prejudiciálne konanie takpovediac „vloží“ do postupu konečného posudzovania konania ultra vires vnútroštátnym súdom, vyvolá to problémy, ktoré označím ako funkčné.

47. Dochádza totiž k tomu, že táto žiadosť, ktorá sa považuje za nevyhnutnú, adresovaná Súdnemu dvoru, aby sa v prejudiciálnom konaní vyjadril k spornému aktu, aj keď len z pohľadu práva Únie, sa podáva ako vyjadrenie „vzťahu spolupráce“, ktorý má existovať medzi oboma súdmi, pričom tento pojem vytvoril samotný vnútroštátny súd.

48. Tento „vzťah spolupráce“ nemá ani zďaleka presný obsah, ale je jasné, že má ísť o viac než len neurčitý „dialóg“ medzi súdmi. V konečnom dôsledku je tento vzťah založený na myšlienke, že povinnosť spolkového ústavného súdu zabezpečiť základný poriadok vychádzajúci z vnútroštátnej ústavy sa musí vždy plniť v zmysle otvorenosti alebo prístupnosti právu Únie („europarechtsfreundlich“), pričom táto myšlienka by zrejme vyplynula aj zo zásady lojálnej spolupráce (článok 4 ods. 3 ZEÚ).

49. V celom rozsahu to vyjadruje nejednoznačnosť, na ktorú Súdny dvor naráža v tomto prejudiciálnom konaní – na jednej strane je tu vnútroštátny ústavný súd, ktorý s konečnou platnosťou koná ako vnútroštátny súd posledného stupňa v zmysle článku 267 ZFEÚ, čo je vyjadrením osobitného vzťahu spolupráce a všeobecnej povinnosti konať spôsobom, ktorý je v súlade s tzv. „integračným programom“. Na druhej strane však ide o vnútroštátny súd, ktorý dáva najavo, že sa chce obrátiť na Súdny dvor bez toho, aby sa vzdal svojej najvyššej zodpovednosti rozhodovať o ústavných podmienkach a obmedzeniach európskej integrácie zo strany svojho štátu. Táto nejednoznačnosť sa prejavuje v celom prejednávanom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, a preto je mimoriadne ťažké vôbec na ňu neprihliadať pri rozbore tohto prípadu.

50. Ak sa obmedzím na problém, ktorý som označil ako problém funkčnosti prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania, domnievam sa, že je potrebné najprv preskúmať, či prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania vychádza zo základných predpokladov, na ktorých bolo vybudované toto konanie na Súdnom dvore, nazývané prejudiciálne konanie, v jednotlivých Zmluvách a na ktorých bola strategicky vybudovaná súdna ochrana v práve Únie. ( 23 )

51. Pokiaľ by bolo možné vykladať prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania jedine spôsobom, aký dôrazne navrhuje Talianska republika ( 24 ), samozrejme by nezostávalo nič iné ako konštatovať, že napriek zdaniu v skutočnosti nejde o návrh na začatie prejudiciálneho konania „podľa článku 267“, ale o iný prípad, ktorý je v každom prípade ťažké nájsť v Zmluve.

52. Prejudiciálne konanie – a v tom majú niektorí z účastníkov tohto konania pravdu – totiž nikdy nebolo upravené len ako „príležitosť“ pre Súdny dvor „zhodnúť sa“ s vnútroštátnym súdom, či už ide o posúdenie ultra vires, alebo o iné posúdenie, s možným dôsledkom, že prípadná „chýbajúca zhoda“ na strane Súdneho dvora by mohla spôsobiť, že jeho odpoveď by stratila význam. Je pritom jasné, že na tomto konštatovaní nič nemení postoj, ktorý je v zásade otvorený určitému konformnému výkladu sporného aktu. Za týchto okolností by napokon návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdnom dvore mohol spôsobiť aj nežiaduci následok spočívajúci v tom, že samotný Súdny dvor by sa jednoducho stal súčasťou príčinného procesu vedúceho k rozpadu ústavného usporiadania, na ktorom je založená európska integrácia. ( 25 )

53. Odhliadnuc od tohto chápania prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania, vnútroštátny súd podľa všetkého – stále v oblasti skúmania ultra vires – vychádza z toho, že jeho kritérium alebo štandard posudzovania sporného aktu by mohol byť odlišný od toho, ktorý prináleží Súdnemu dvoru („mohlo by sa stať, že by nedošlo k úplnej zhode“) ( 26 ). To by malo za následok, že by došlo k určitej odlišnosti medzi sporom na BVerfG a predchádzajúcim konaním na Súdnom dvore. Tak opatrnosť, s ktorou sa BVerfG vyjadruje, ako aj charakter tvrdení, ktoré uvádza ( 27 ), ma však privádzajú k záveru, že z vecného hľadiska by kritérium skúmania ultra vires bolo do veľkej miery rovnaké.

54. V tomto zmysle môže byť prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania vhodným dôkazom vyššie uvedeného tvrdenia. Ak totiž posúdenie platnosti sporného rozhodnutia ECB závisí do veľkej miery od výkladu rozsahu právomoci tejto banky, najmä základného cieľa „cenovej stability“, uvedený pojem je neoddeliteľnou súčasťou tak Zmluvy (článok 127 ods. 1 ZFEÚ), ako aj vnútroštátnej ústavy (článok 88 GG in fine). V obidvoch prípadoch by išlo o výklad pôsobnosti toho istého pojmu „cenová stabilita“ ako základnej úlohy ECB bez ohľadu na to, či je tento pojem zakotvený v jednom alebo druhom základnom predpise alebo v obidvoch.

55. Podľa rozhodnutia vnútroštátneho súdu však v konaní vo veci samej nejde len o zásadu zverených právomocí (ultra vires), ale aj o „ústavnú identitu“ Spolkovej republiky Nemecko, a to z dôvodu následkov, ktoré by sporný akt spôsobil pre vnútroštátny ústavný orgán, ktorého hlavnou úlohou je vyjadrovať vôľu občanov. Ako uvádza BVerfG, v tomto prípade v konaní vo veci samej dochádza k súbežnému „preskúmaniu ultra vires“ a „preskúmaniu identity“.

56. V tejto časti rozhodnutia vnútroštátneho súdu sa však opäť vynára otázka týkajúca sa odlišného kritéria skúmania, ktoré má uplatniť každý zo súdov. Pokiaľ ide konkrétne o „preskúmanie identity“, BVerfG doslovne uvádza, že „v rámci súčasného vzťahu spolupráce je výklad opatrenia v právomoci Súdneho dvora. Do právomoci [BVerfG] naopak patrí, aby zistil, čo tvorí nedotknuteľnú podstatu ústavnej identity, a posúdil, či opatrenie (v interpretácii stanovenej Súdnym dvorom) zasahuje do tejto podstaty“ ( 28 ).

57. Tu by bolo opäť vhodné uviesť niekoľko úvah, ktoré majú určitý význam. Bez toho, aby bolo potrebné rozoberať iné prípady, sa však obmedzím na konštatovanie, že v prejednávanom prípade, v ktorom všetko nasvedčuje tomu, že „preskúmanie ultra vires“ a „preskúmanie identity“ sú nerozlučne spojené, naďalej pretrvávajú problémy, ktoré som už spomenul, súvisiace s uznaním rozdielnych kritérií skúmania v rámci úloh Súdneho dvora a BVerfG.

58. V každom prípade si dovolím uviesť v tejto fáze svojich úvah niekoľko všeobecných poznámok.

59. Po prvé zastávam názor, že úloha udržať takúto Úniu, ako ju dnes poznáme, je takmer nesplniteľná, ak má podliehať absolútnej výhrade, ktorá je sotva vymedzená a prakticky ponechaná na voľnú úvahu každého z členských štátov, vyjadrenej kategóriou takzvanej „ústavnej identity“, a to tým skôr, ak sa táto identita považuje za odlišnú od „národnej identity“ uvedenej v článku 4 ods. 2 ZEÚ.

60. Taká „výhrada identity“, ktorú by samostatne upravovali a vykladali príslušné – často súdne – orgány členských štátov, ktorých počet – ako sotva treba pripomínať – je v súčasnosti 28, by veľmi pravdepodobne spôsobila, že právny poriadok Únie by mal okrajové miesto, aspoň z kvalitatívneho hľadiska. Nebudem sa zaoberať podrobnosťami a nemám v úmysle uvádzať nijaké hodnotenie, ale domnievam sa, že znaky prejednávaného prípadu môžu slúžiť ako vhodný príklad scenára, ktorý som práve načrtol.

61. Po druhé podľa môjho názoru je užitočné pripomenúť, že Súdny dvor pri hľadaní inšpirácie na budovanie systému hodnôt, z ktorých Únia vychádza, už veľmi dlho používa kategóriu „ústavných tradícií spoločných“ členským štátom. ( 29 ) Najmä v týchto spoločných ústavných tradíciách Súdny dvor hľadal základ samostatnej právnej kultúry, a to právnej kultúry Únie. Únia sa tak stala nielen právnym spoločenstvom, ale aj „spoločenstvom ústavnej kultúry“ ( 30 ). Táto spoločná ústavná kultúra je súčasťou spoločnej identity Únie, z čoho vyplýva podľa môjho názoru dôležitý následok, že ústavná identita každého členského štátu, ktorá je samozrejme v rámci možností špecifická, nemôže byť vnímaná ako niečo, čo je – veľmi opatrne povedané – na míle vzdialené od tejto spoločnej ústavnej kultúry. Naopak správne chápaný otvorený prístup k právu Únie by mal v strednodobom a dlhodobom horizonte viesť k naplneniu zásady podstatného zblíženia ústavnej identity Únie s ústavnou identitou každého z členských štátov.

62. Pokiaľ sa vrátim späť k funkčnému problému návrhu na začatie prejudiciálneho konania, domnievam sa, že riziko účelového použitia prejudiciálneho konania v kontexte vnútroštátneho posudzovania prípadu, v ktorom je „preskúmanie ultra vires“ spojené s „preskúmaním identity“, je dostatočne reálne na to, aby prichádzala do úvahy otázka, či by mohol existovať alternatívny výklad, ktorý by umožnil prekonať uvedený problém. Podľa môjho názoru by taký alternatívny výklad bol možný, ak by sme vychádzali zo spôsobu, akým tento smer judikatúry zrejme vznikal, a súčasne využili možnosti, ktoré poskytuje zásada lojálnej spolupráce (článok 4 ods. 3 ZEÚ). V konečnom dôsledku by sa mali využiť výhody už spomenutej nejednoznačnosti, ktorá sa spája s návrhom na začatie prejudiciálneho konania.

63. Nemožno zabúdať na to, že záväzok – ak ho možno tak nazvať – podať návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor je podľa všetkého spomenutý v rozsudku BVerfG zo 6. júla 2010 (Honeywell) ako niečo nové, pričom – ako bolo všeobecne uznané – cieľom bolo zachovať dialóg medzi súdmi takým spôsobom, aby tento dialóg trval tak dlho, ako si to význam veci vyžaduje. ( 31 ) Z tohto hľadiska sa zavedenie prejudiciálneho konania javí ako prejav úprimného úsilia, aby výklad práva Únie, ktorý podá Súdny dvor, umožnil náležite rozhodnúť o nárokoch uplatnených v konaniach vo veci samej. Výsledný žiaduci stav by spočíval v tom, že prípadné postupné preskúmanie uskutočnené na základe ústavných kritérií a so zreteľom na okolnosti danej veci by neviedlo k záverom, ktoré by zjavne odporovali odpovedi Súdneho dvora.

64. Okrem toho je jasné, že zásada lojálnej spolupráce sa vzťahuje aj na súdy, vrátane oboch súdov, o ktoré ide v tomto dôležitom konaní. ( 32 ) Táto vzájomná lojalita je tým naliehavejšia v tých prípadoch, v ktorých najvyšší súd členského štátu v rámci zodpovedného výkonu svojich ústavných právomocí bez toho, aby sa zaoberal inými úvahami, vyjadrí lojálnym spôsobom svoje obavy týkajúce sa určitého rozhodnutia orgánu Únie. Táto zásada lojálnej spolupráce je prirodzene záväzná pre vnútroštátne súdy, ktoré sú povinné v rámci svojej zodpovednosti formálne a prakticky uplatňovať túto zásadu. Pokiaľ ide o Súdny dvor, domnievam sa, že uvedená zásada je preň za okolností tohto prípadu záväzná v dvoch smeroch.

65. V prvom rade, čo sa týka vecnej stránky, je potrebné poukázať na to, že vôbec nemožno pochybovať o tom, že Súdny dvor je vzhľadom na uvedenú zásadu povinný odpovedať na úplne lojálne podaný návrh na začatie prejudiciálneho konania s čo najväčšou mierou lojality. Ide najmä o to, že veľmi explicitný spôsob, akým vnútroštátny súd vyjadril svoje veľmi vážne pochybnosti o platnosti alebo výklade sporného aktu, treba chápať ako vyjadrenie miery znepokojenia, ktorú v tejto súvislosti pociťuje. Domnievam sa, že taký je aj zmysel výzvy nemeckej vlády, aby sa k prejednávanej veci pristupovalo „konštruktívne“. ( 33 )

66. V druhom rade – a predovšetkým o to teraz ide – zásada lojálnej spolupráce vyžaduje od Súdneho dvora, aby vynaložil osobitné úsilie s cieľom poskytnúť vecnú odpoveď na položené otázky, a to napriek všetkým ťažkostiam, ku ktorým som sa už dosť podrobne vyjadril. To by znamenalo, že Súdny dvor by mal postupovať na základe určitého predpokladu, pokiaľ ide o konečný význam jeho odpovede.

67. Tento predpoklad by konkrétne spočíval v tom, že Súdny dvor by nemal vopred vylúčiť možnosť, že keď bude vnútroštátny súd zvažovať a posudzovať odpoveď na položenú otázku, ktorú dostane od Súdneho dvora, bez toho, aby bol dotknutý výkon jeho vlastnej právomoci, bude považovať odpoveď Súdneho dvora na položenú otázku za rozhodujúcu v konaniach vo veci samej – ba dokonca by mal dôverovať tomu, že vnútroštátny súd to urobí. Lojálna spolupráca zahŕňa prvok dôvery a táto dôvera môže mať v prejednávanom prípade osobitný význam. Treba vziať do úvahy, že BVerfG sformuloval prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania spôsobom, ktorý umožňuje Súdnemu dvoru dôverovať v rámci možností tomu, že vnútroštátny súd bude považovať poskytnutú odpoveď na dostatočnú a konečnú, pričom táto odpoveď by mohla sama osebe stačiť na to, aby tento súd mal k dispozícii dostatočné kritériá na účely rozhodnutia o nárokoch uplatnených v konaniach vo veci samej. ( 34 ) Dôkazom tohto tvrdenia by mohol byť aj smer, ktorým sa vydal samotný BVerfG v rozsudku Honeywell ( 35 ).

68. Pokiaľ by bol takýto rozbor situácie prijateľný, domnievam sa, že Súdny dvor by pri posudzovaní „funkčného“ problému, ktorý tento návrh na začatie prejudiciálneho konania vyvoláva, nemal brať do úvahy predpoklady odlišné od toho, ktorý som práve navrhol, lebo ich možno považovať za extrémne a ťažko predstaviteľné predpoklady, ktoré v konečnom dôsledku nepostačujú na to, aby bolo možné odmietnuť poskytnúť vecnú odpoveď na otázky položené v prejednávanom návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

69. Preto ako predbežný záver navrhujem, aby Súdny dvor určil, že na prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania možno poskytnúť vecnú odpoveď.

V – Prípustnosť

70. Mnohé členské štáty, ako aj inštitúcie, ktoré predložili pripomienky v tomto konaní, poukázali na problém prípustnosti súvisiaci s hlavnými položenými otázkami, keďže tieto sa týkajú problému platnosti programu OMT ako aktu, ktorý nemá právne účinky voči tretím osobám.

71. Veľmi stručne povedané, uvedení účastníci konania zdôrazňujú, že akt prijatý 6. septembra 2012, ktorým Rada guvernérov rozhodla o prijatí základných kritérií, ktorými sa bude spravovať uvedený program, ktorého schválenie ešte nie je konečné, nemá definitívnu povahu a že dokonca by bolo možné povedať, že ide o „prípravný“ akt. Ako potvrdila ECB, na uvedenom zasadnutí boli schválené určité kritériá, ale nie program OMT ako taký. Preskúmanie platnosti uvedeného programu bude možné vykonať až vtedy, keď Rada guvernérov v súlade so systémom aktov upraveným v štatúte Európskej centrálnej banky formálne schváli program a zverejní ho.

72. Judikatúra Súdneho dvora by mohla v zásade potvrdiť tento výklad. Judikatúra vydaná v konaniach o žalobách o neplatnosť neumožňuje napadnúť akty, ktoré nemajú právne účinky. ( 36 ) Konkrétne v súvislosti s prejudiciálnym konaním Súdny dvor v minulosti už konštatoval neprípustnosť návrhov na začatie prejudiciálneho konania, ktoré smerujú k spochybneniu atypického aktu, ktorý nebol uverejnený a nemá záväzné účinky. ( 37 ) Viacerí účastníci tohto konania sa domnievajú, že je to tak v prípade programu OMT, oznámeného 6. septembra 2012 na tlačovej konferencii predsedom ECB, po ktorom nasledovala tlačová správa so spresnením hlavných technických aspektov tohto programu.

73. Z dôvodov, ktoré uvediem ďalej, sa však domnievam, že program OMT predstavuje akt, ktorého platnosť možno posúdiť v prejudiciálnom konaní týkajúcom sa platnosti. Tento záver je založený na dvoch rôznych dôvodoch. V prvom rade zastávam názor, že rozhodujúcou skutočnosťou je, že ide o akt, ktorý stanovuje všeobecné črty všeobecného programu postupu inštitúcie Únie. V druhom rade považujem za nevyhnutné venovať pozornosť osobitnému významu, ktorý má pre ECB pri vykonávaní súčasnej menovej politiky komunikácia s verejnosťou.

74. Už od začiatku svojej činnosti Súdny dvor vyžadoval ako podmienku napadnuteľnosti aktov, aby akt mal záväzný charakter a aby bol spôsobilý vyvolávať právne účinky. ( 38 ) Tieto podmienky musia byť splnené súčasne, aj keď v niektorých prípadoch, ako napríklad pri súdnom preskúmaní platnosti odporúčaní, sú stanovené alternatívne. ( 39 )

75. Domnievam sa však, že obidve podmienky sa posudzujú odlišne podľa toho, kto je priamym adresátom napadnutého aktu. Ako ďalej vysvetlím, judikatúra stanovuje flexibilnejšie požiadavky pri uplatňovaní týchto dvoch podmienok, ak napadnutý akt predstavuje opatrenie, ktoré vymedzuje všeobecný politický program záväzný pre samotný orgán, ktorý prijal rozhodnutie, ako vtedy, keď akt obsahuje opatrenie s konštitutívnymi účinkami v právnych vzťahoch s tretími osobami. Dôvod spočíva v tom, že všeobecné politické programy orgánu verejnej moci môžu mať atypickú formu a pritom stále môžu veľmi bezprostredne ovplyvniť právnu situáciu jednotlivcov. Naopak opatrenia, ktorých priamymi adresátmi sú jednotlivci, musia spĺňať určité formálne a vecné náležitosti, a ak ich nespĺňajú, považujú sa za ničotné.

76. Všeobecný politický program, o aký ide v prejednávanej veci, možno vyjadriť atypickými spôsobmi, jeho adresátom môže byť samotný orgán, ktorý prijal daný akt, tento program navonok formálne nemusí existovať, ale skutočnosť, že môže rozhodujúcim spôsobom ovplyvniť právne postavenie tretích osôb, je dôvodom na to, aby sa považoval za „akt“ na základe prístupu, ktorý nie je formalistický. V opačnom prípade hrozí, že inštitúcia naruší systém aktov a ich príslušných súdnych záruk tým, že bude vydávať akty, ktoré majú mať vonkajšie účinky, za všeobecné programy.

77. Súdny dvor vo svojej judikatúre pristupoval pri posudzovaní tohto druhu všeobecných politických programov spôsobilých vyvolávať vonkajšie účinky mimoriadne flexibilne.

78. Rozsudok Komisia/Rada (AETR) ( 40 ) z roku 1971 predstavuje dôležité východisko, lebo v ňom išlo okrem iného o to, či uznesenie Rady o dojednaní a uzavretí medzinárodnej zmluvy členskými štátmi predstavuje akt. Podľa názoru Rady uvedené uznesenie vzhľadom na svoju formu, predmet ani obsah nepredstavovalo napadnuteľný akt, ale politickú dohodu medzi členskými štátmi uzavretú v rámci Rady, ktorá nemala zakladať nijaké práva, ukladať povinnosti ani meniť právne postavenie.

79. Súdny dvor pri rozbore tvrdení Rady konštatoval, že súdnemu preskúmaniu musia podliehať „všetky opatrenia prijaté inštitúciami, bez ohľadu na ich povahu alebo formu, ktoré majú vyvolávať právne účinky“ ( 41 ). Po preskúmaní napadnutého rozhodnutia Súdny dvor zdôraznil predovšetkým dva znaky – po prvé rozhodnutie nebolo vyjadrením dobrovoľnej dohody, ale odrážalo záväzný spôsob konania ( 42 ), a po druhé obsah uvedeného rozhodnutia mohol predstavovať prípad „výnimky z postupu stanoveného Zmluvou“ ( 43 ).

80. V nadväznosti na svoje zásadné rozhodnutie vo veci AETR (EU:C:1971:32) Súdny dvor tiež venoval osobitnú pozornosť okolnostiam prijatia sporného aktu. Okrem vyššie uvedenej objektívnej stránky môže kontext schválenia aktu poukazovať na doplňujúce okolnosti, ktoré potvrdzujú buď zámer autora aktu založiť účinky voči tretím osobám, alebo to, či bol autorovi známy potenciálny vonkajší vplyv opatrenia. Súdny dvor zdôraznil význam týchto okolností vo veci Francúzsko/Komisia ( 44 ), kde pripustil napadnuteľnosť interného pokynu Komisie z dôvodu, že ho bolo možné odlíšiť od samotného služobného pokynu „tak okolnosťami, za ktorých bol prijatý, ako aj spôsobom jeho vypracovania, vydania a zverejnenia“ ( 45 ).

81. Na základe uvedenej judikatúry teraz rozoberiem napadnuteľnosť aktu, o platnosti ktorého má vnútroštátny súd pochybnosti.

82. Program OMT je opatrením, ktoré má atypické črty, aspoň pokiaľ ide o jeho formálnu stránku. Bol navrhnutý v Rade guvernérov ECB 5. a 6. septembra 2012, je spomenutý v príslušnej zápisnici z tohto zasadnutia, v ktorom sa uvádza, že opis jeho technických charakteristík bude obsiahnutý v budúcej tlačovej správe. Technické charakteristiky programu teda boli spresnené na tlačovej konferencii zvolanej predsedom tejto inštitúcie a neskôr boli zverejnené v angličtine v tlačovej správe uverejnenej na internetovej stránke ECB, kde sú opísané technické charakteristiky programu. Zverejnenie a rozšírenie programu na internete je teda jediným „úradným“ písaným textom, ktorý je v prípade programu OMT k dispozícii, ak neberieme do úvahy návrhy rozhodnutia a usmernenia, ktoré predložila ECB v tomto konaní a ktoré sú napriek tomu internými dokumentmi tejto inštitúcie, ktoré čakajú na definitívne schválenie a následné uverejnenie v Úradnom vestníku. Uvedené návrhy podrobne opisujú to, čo je uvedené v tlačovej správe všeobecne, ale tiež s veľkou mierou presnosti.

83. Je nesporné, že program OMT je rozhodnutím s presným obsahom, o ktorom sa rokovalo dva dni a ktorého hlavné črty boli schválené v Rade guvernérov. Zverejnenie základných charakteristík programu tak na tlačovej konferencii, ako aj písomnou formou prostredníctvom internetovej stránky ECB tiež potvrdzujú zjavnú vôľu tejto inštitúcie oznámiť to, čo bolo predtým schválené v Rade guvernérov. Ide o všeobecný politický program, keďže sú v ňom stanovené podmienky, za ktorých bude ECB konať, ak dôjde k zablokovaniu transmisných kanálov menovej politiky, ale je to tiež opatrenie, ktoré má mať bezprostredné vonkajšie účinky. V opačnom prípade by nebolo oznámené s čo najväčšou publicitou na tlačovej konferencii a jeho technické aspekty by neboli zverejnené na internetovej stránke ECB.

84. Okrem toho okolnosti spojené s programom OMT podľa všetkého potvrdzujú, že cieľom ECB bolo – možno neštandardne – „zasiahnuť“ na trhoch samotným oznámením programu. Vyššie uvedený prejav predsedu ECB z 26. júla 2012 v Londýne, na ktorom bolo oznámené prijatie všetkých opatrení potrebných na „záchranu spoločnej meny“, tlačová konferencia z 2. augusta, ktorá sa konala po zasadnutí Rady guvernérov v tento deň, ako aj situácia, ktorej v tom čase čelili viaceré členské štáty na trhoch so štátnymi dlhopismi, potvrdzujú, že zámerom ECB pri oznámení programu OMT nebolo len informovať o interných činnostiach týkajúcich sa opatrenia, o ktorom sa ešte len rokuje, ale tiež vyvolať určitý účinok prostredníctvom oznámenia o vytvorení potenciálne ambiciózneho programu, ktorého účelom je – ako bude uvedené – zmierniť niektoré z ťažkostí, ktorým v tom čase čelili transmisné kanály menovej politiky. Svedčí o tom významný vplyv, ktorý podľa všetkého malo oznámenie programu na finančných trhoch, pričom tento vplyv podľa ECB a Komisie pretrváva aj po viac ako dvoch rokoch.

85. Tiež je dôležité poukázať na to, že program OMT nevyjadruje oznámenie samotného individuálneho aktu, ale oznámenie uceleného normatívneho programu pro futuro s pomerne presne stanovenými podmienkami a regulačným poslaním. Vzhľadom na jeho obsah možno dodať, že ECB 6. septembra 2012 neoznámila rozhodnutie, ktorého význam je druhoradý. Naopak v tento deň boli oznámené podrobnosti opatrenia s jednoznačným vplyvom na eurozónu, ktoré napriek tomu, že ešte nebolo dokončené, malo byť dlhodobé.

86. Na tomto mieste je vhodné poukázať na druhú z okolností, ktoré považujem za dôležité na účely zamietnutia námietok proti prípustnosti. Je nevyhnutné vziať do úvahy, že v prejednávanej veci ide o akt komunikácie centrálnej banky s verejnosťou, ktorým sa schvaľuje program menovej politiky. Akty komunikácie centrálnych bánk s verejnosťou nemožno porovnávať s aktmi iných inštitúcií, či už politických alebo odborných. Počas posledných tridsiatich rokov centrálne banky prešli zásadným vývojom, ktorý ovplyvnil ich nástroje menovej politiky, pričom jedným z nich sa stala – ako jednomyseľne uvádzajú odborníci – komunikácia s verejnosťou.

87. Faktom je, že politika komunikácie centrálnych bánk s verejnosťou sa stala jedným z hlavných prvkov súčasnej menovej politiky. Vzhľadom na to, že racionálne správanie na trhoch nemožno predpovedať, účinným spôsobom, ako nezmariť určité očakávania, a tým zabezpečiť účinnosť menovej politiky, je využiť všetky možnosti, ktoré poskytuje komunikácia centrálnych bánk s verejnosťou (komunikačné stratégie). ( 46 ) Vzhľadom na prestíž týchto inštitúcií a informácie, ktoré majú k dispozícii, ako aj právomoci, ktoré vykonávajú prostredníctvom štandardných nástrojov menovej politiky, možno povedať, že oznámenia, stanoviská alebo vyhlásenia zástupcov centrálnych bánk zohrávajú v súčasnej menovej politike vo všeobecnosti zásadnú úlohu. ( 47 )

88. Je nesporné, že aj ECB zaradila komunikáciu medzi svoje hlavné nástroje menovej politiky. Táto inštitúcia to v minulosti sama uznala a nikto určite nepochybuje o tom, že komunikácia s verejnosťou, ktorú pravidelne vykonáva ECB, pričom oznamuje hlavné smery svojej činnosti alebo poskytuje určité stanoviská, ktoré môžu vyjadrovať budúce konanie tejto inštitúcie, je ústredným pilierom jej činnosti. ( 48 ) Domnievam sa, že táto okolnosť, ktorá je veľmi výstižná a charakteristická pre ECB, má veľký význam pri posudzovaní povahy aktu, akým je program OMT oznámený 6. septembra 2012.

89. Napokon vzhľadom na uvedený význam komunikačných politík ECB treba mať na zreteli, že alternatívna možnosť, spočívajúca vo vyhlásení aktu, akým je program OMT, za nenapadnuteľný, by mohla viesť k tomu, že veľký počet rozhodnutí ECB by bol vyňatý z akéhokoľvek súdneho preskúmania len na základe toho, že tieto rozhodnutia ešte neboli formálne schválené a uverejnené v Úradnom vestníku. V konečnom dôsledku, ak nie je potrebné, aby sa určité opatrenie úradne uverejnilo obvyklou formou na to, aby vyvolávalo účinky – lebo na to, aby vyvolávalo všetky vonkajšie účinky, stačí, aby bolo oznámené na tlačovej konferencii alebo prostredníctvom tlačovej správy –, systém aktov a súdneho preskúmania stanovený v Zmluvách by bol vážne ohrozený, ak by nebolo možné preskúmať legalitu tohto opatrenia.

90. Vzhľadom na vyššie uvedené sa v konkrétnom prípade tohto druhu konaní ECB, v ktorom získavajú akty komunikácie s verejnosťou osobitný význam pre účinnosť menovej politiky, domnievam, že akt, aký spochybňuje vnútroštátny súd, v podobe, v akej bol oznámený 6. septembra 2012, so zreteľom na jeho obsah, objektívne účinky, ktoré môže vyvolať, ale aj okolnosti, za ktorých bolo toto opatrenie prijaté, predstavuje akt inštitúcie, ktorého platnosť možno spochybniť v prejudiciálnom konaní podľa článku 267 ZFEÚ.

91. Preto zastávam názor, že námietky proti prípustnosti prejudiciálnych otázok týkajúcich sa platnosti treba zamietnuť, čo znamená, že nebude potrebné vyjadriť sa k prejudiciálnej otázke týkajúcej sa výkladu, ktorú vnútroštátny súd položil subsidiárne.

VI – Prejudiciálne otázky

A – Prvá prejudiciálna otázka: článok 119 ZFEÚ a článok 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ a obmedzenia menovej politiky ECB

92. Prostredníctvom prvej otázky BVerfG spochybňuje platnosť programu OMT, ktorý ECB oznámila 6. septembra 2012, pričom sa konkrétne pýta Súdneho dvora, či ide o opatrenie nezlučiteľné s článkom 119 ZFEÚ a článkom 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ a či zasahuje do právomocí členských štátov.

93. BVerfG vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania po rozsiahlom a podrobnom odôvodnení dospieva k záveru, že existujú dostatočné dôvody domnievať sa, že ECB prijala opatrenie hospodárskej politiky, a nie opatrenie menovej politiky, a zároveň konštatuje porušenie zásady zverených právomocí, ktorou sa musí riadiť správanie ECB. BVerfG zdôrazňuje štyri aspekty programu OMT, ktoré podľa jeho názoru potvrdzujú uvedené porušenie: podmienenosť, selektívnosť, paralelnosť a obchádzanie. Obavy vnútroštátneho súdu zo všeobecnejšieho hľadiska poukazujú na otázku obmedzení právomocí ECB pri riešení mimoriadnych situácií, k akým došlo počas letných mesiacov roka 2012.

1. Stanovisko účastníkov konania

94. Všetci sťažovatelia a navrhovateľka v konaní vo veci samej sa v podstate zhodujú na výklade Zmlúv, podľa ktorého program, aký 6. septembra 2012 oznámila ECB, predstavuje opatrenie hospodárskej politiky. Podľa ich názoru program OMT nerešpektuje mandát, na základe ktorého je ECB povinná sledovať predovšetkým cieľ spočívajúci v udržaní cenovej stability, keďže ide o opatrenie, ktoré má priamy vplyv na zdroje financovania dotknutých členských štátov, v dôsledku čoho napadnuté opatrenie spadá do oblasti hospodárskej politiky. Vo svojich vyjadreniach sa opakovane odvolávajú na rozsudok Pringle ( 49 ), v ktorom sa konštatuje, že vytvorenie ESM predstavuje opatrenie hospodárskej politiky, pričom sa odmieta jeho kvalifikácia ako opatrenia menovej politiky. Sťažovatelia a navrhovateľka v konaní vo veci samej sa domnievajú, že vzhľadom na spoločné črty ESM a programu, akým je OMT, tento program treba tiež považovať za opatrenie hospodárskej politiky.

95. Tak P. Gauweiler, ako aj R. Huber osobitne zdôrazňujú, že skutočným cieľom programu OMT nie je obnovenie transmisných kanálov menovej politiky, ale „záchrana eura“ prostredníctvom prevodu dlhov uvedených štátov na úroveň Spoločenstva, ktorý je nezlučiteľný so Zmluvami, keďže vedie k tomu, že niektoré členské štáty preberú dlhy iných členských štátov. Obdobné opatrenie jednoznačne ide nad rámec „podpory“ hospodárskych politík Únie a členských štátov, ktorej poskytovanie Zmluvy dovoľujú ECB.

96. Pán J. H. von Stein odmieta, že by sa v mesiacoch pred oznámením programu OMT na trhoch so štátnymi dlhopismi uplatňovali umelé úrokové sadzby. Domnieva sa, že uvedené sadzby sú len vyjadrením skutočnej trhovej ceny, ktorú ECB umelo ovplyvnila tým, že oznámila, že je pripravená nakúpiť dlhopisy určitých členských štátov. Takéto ovplyvňovanie trhu nezodpovedá mandátu, ktorý Zmluvy priznávajú ECB, spočívajúcemu v udržiavaní cenovej stability.

97. Pán B. Bandulet zdôrazňuje, že program OMT nemôže vyriešiť štrukturálne nedostatky v usporiadaní menovej únie. Zastáva názor, že to vôbec nepatrí medzi právomoci priznané ECB, lebo v opačnom prípade by došlo k porušeniu zásady demokracie a zvrchovanosti ľudu.

98. Parlamentná skupina Die Linke tiež spochybňuje právomoc ECB na prijatie programu OMT, aj keď používa iné argumenty. Die Linke poukazuje na hospodárske následky, ktoré so sebou priniesli jednotlivé programy finančnej pomoci vo viacerých členských štátoch. Tento vplyv potvrdzuje, že ECB tým, že podporila tieto záchranné opatrenia vykonaním programu OMT, zasiahla do hospodárskej politiky členských štátov. Poukazuje tiež na viaceré ustanovenia Charty základných práv Európskej únie, na základe ktorých spochybňuje zásahy Únie a ECB v štátoch, na ktoré sa vzťahuje program finančnej pomoci.

99. Všetky štáty, ktoré sú účastníkmi tohto konania, ako aj ECB a Komisia sa s určitými odchýlkami domnievajú, že program OMT v tej podobe, v akej bol oznámený prostredníctvom tlačovej správy, predstavuje opatrenie menovej politiky, ktoré je zlučiteľné s právomocami, ktoré Zmluvy priznávajú ECB.

100. Uvedené štáty a inštitúcie sa tiež zhodujú na tom, že ECB disponuje pri definovaní a vykonávaní menovej politiky širokou mierou voľnej úvahy. Súdny dvor by mal uznať túto mieru voľnej úvahy a akceptovať ciele, ktoré stanovila ECB pri oznámení svojho programu OMT. Tieto štáty a inštitúcie uznávajú, že v rámci týchto cieľov môže ECB prijímať neštandardné opatrenia menovej politiky, pokiaľ je to úplne nevyhnutné na dosiahnutie stanovených cieľov. Tak Poľská republika, ako aj Španielske kráľovstvo sa konkrétne domnievajú, že program OMT zodpovedá kritériám zásady proporcionality.

101. Uvedené štáty a inštitúcie tiež zhodne popierajú – na rozdiel od toho, čo uvádza vnútroštátny súd –, že z rozsudku Pringle (EU:C:2012:756) vyplýva záver, že program OMT je opatrením hospodárskej politiky. Podľa ich názoru sa v uvedenom rozsudku Pringle uznáva, že hospodárska politika a menová politika sú úzko prepojené, takže opatrenie hospodárskej politiky môže mať vplyv na menovú politiku a naopak, bez toho, aby to malo vplyv na povahu opatrenia. V prejednávanom prípade skutočnosť, že program OMT môže mať vplyv na hospodársku politiku, neznamená, že tento program je ako taký opatrením hospodárskej politiky.

102. V súvislosti so skutočnosťou, že program OMT vyvoláva umelé ovplyvnenie cien na trhu so štátnymi dlhopismi, vláda Poľskej republiky, Komisia a ECB zdôrazňujú, že každá menová politika má za cieľ ovplyvnenie cien, keďže neoddeliteľnou úlohou tejto politiky je ovplyvňovať trhy prostredníctvom opatrení, ktoré menia určité konanie, ale vždy s cieľom splniť mandát zverený ECB, ktorým je v tomto prípade udržanie cenovej stability.

103. Spolková republika Nemecko zásadne obhajuje legalitu programu OMT v podobe, v akej ho poznáme, aj keď zdôraznila, že v súčasnosti existuje len oznámenie o tomto programe, pričom až na základe jeho konkrétneho uplatňovania bude možné posúdiť, či skutočne ide o opatrenie hospodárskej politiky alebo menovej politiky. V každom prípade sa Spolková republika Nemecko domnieva, že ECB disponuje širokou mierou voľnej úvahy a že len v prípade, ak zjavne ide o opatrenie hospodárskej politiky, dochádza k porušeniu Zmlúv. Tiež považuje za vhodné, aby Súdny dvor poskytol kritériá, ktoré umožnia uplatňovať program OMT v súlade so Zmluvami a v rámci možností aj so základnými ústavnými štruktúrami Spolkovej republiky Nemecko.

104. ECB obhajuje legalitu programu OMT na základe okolností, ktoré nastali v lete 2012. V tom čase zavládli medzi investormi obavy týkajúce sa zrušiteľnosti eura, čo viedlo k výraznému zvýšeniu úrokových sadzieb, ktoré sa vzťahujú na štátne dlhopisy viacerých členských štátov. ECB uvádza, že za týchto okolností stratila svoju schopnosť vykonávať menovú politiku prostredníctvom obvyklých transmisných kanálov tejto politiky a že z dôvodu následnej fragmentácie trhov so štátnymi dlhopismi a problémov s financovaním v niektorých štátoch (ktoré sa preniesli aj na finančné inštitúcie týchto štátov) nemohla riadne prenášať impulzy, ktoré ECB štandardne vydáva. Podľa názoru ECB táto okolnosť odôvodnila prijatie neštandardného opatrenia menovej politiky, akým je program OMT. ECB sa v konečnom dôsledku domnieva, že cieľom tohto programu nie je uľahčiť podmienky financovania určitých členských štátov alebo riadiť ich hospodársku politiku, ale uvoľniť uvedené transmisné kanály menovej politiky ECB.

105. ECB popiera, že by sa za technickými znakmi programu OMT skrývalo opatrenie hospodárskej politiky. Podľa jej názoru je „podmienenosť“, na ktorú sa odkazuje, nevyhnutným prostriedkom na zabránenie tomu, aby vykonávanie programu OMT podnecovalo dotknuté štáty, aby upustili od uskutočňovania štrukturálnych reforiem potrebných na zlepšenie ich hospodárskej základne. ECB rovnako tvrdí, že „selektívnosť“ opatrení je neoddeliteľnou súčasťou programu OMT, lebo k narušeniu transmisných kanálov došlo v dôsledku zvýšenia úrokových sadzieb týkajúcich sa štátnych dlhopisov určitých štátov. V konečnom dôsledku sa ECB domnieva, že program OMT obsahuje ochranné mechanizmy, ktoré zabezpečujú jeho prepojenie s menovou politikou a jeho začlenenie do rámca právomocí, ktoré tejto inštitúcii priznávajú Zmluvy.

2. Analýza

a) Úvodné poznámky

106. Skôr než pristúpim ku konkrétnej analýze otázky položenej BVerfG, by som sa chcel venovať dvom rozhodujúcom aspektom v prejednávanej veci, ktorými sú štatút a mandát ECB, ako sú vymedzené v Zmluvách, a pojem „neštandardné opatrenia menovej politiky“. Obidva aspekty nám poskytnú základné prvky na posúdenie legality programu, akým je OMT, ktorý podľa ECB patrí medzi uvedené neštandardné opatrenia menovej politiky.

i) O štatúte a mandáte ECB

107. ECB je inštitúciou, ktorej Zmluvy zverujú výkon výlučných právomocí Únie v oblasti menovej politiky. ECB a národné centrálne banky tvoria ESCB, ktorého hlavnou úlohou je zabezpečovať „cenovú stabilitu“ bez toho, aby boli dotknuté opatrenia, ktoré môže ECB prijať na „podporu hospodárskej politiky“. ( 50 ) Preto sa ECB – na rozdiel od iných centrálnych bánk – vyznačuje tým, že je viazaná jasným mandátom, ktorý úzko súvisí s bojom proti inflácii. Prípravné práce, ktoré viedli k uzavretiu Maastrichtskej zmluvy ( 51 ), ako aj dejepisecké diela venované menovej politike ( 52 ) potvrdzujú význam tohto mandátu pri rokovaniach, ktoré vyústili do zriadenia ECB.

108. ECB sa okrem toho, že je prísne viazaná cieľom zabezpečovať cenovú stabilitu, vyznačuje značným stupňom nezávislosti, a to tak z hľadiska jej úloh, ako aj usporiadania. ( 53 ) V Zmluvách sa viackrát spomína nezávislosť všetkých úkonov ECB, k čomu sa pripája veľmi striktná povaha postupov, ktorými možno vykonať zmeny štatútu ESCB a ECB, čo je okolnosť, ktorá odlišuje túto inštitúciu od ostatných centrálnych bánk, ktorých regulačné predpisy môže zmeniť príslušný vnútroštátny parlament. ( 54 ) V prípade ECB to neplatí, lebo akákoľvek zmena jej štatútu si vyžaduje zmenu Zmlúv. ( 55 )

109. Tak ako v prípade národných centrálnych bánk je účelom nezávislosti ECB tiež chrániť túto inštitúciu od politických diskusií, pričom je kategoricky zakázané, aby jej iné inštitúcie alebo členské štáty udeľovali akékoľvek príkazy. ( 56 ) Toto oddelenie od politického života je nevyhnutné aj vzhľadom na veľmi odbornú povahu a vysokú mieru špecializácie, ktorou sa vyznačuje menová politika. ( 57 )

110. Zmluvy totiž výslovne poverujú ECB vymedzovaním a vykonávaním menovej politiky a na tento účel jej priznávajú významné nástroje na plnenie jej úloh. Vďaka týmto nástrojom má ECB k dispozícii znalosti a zároveň mimoriadne cenné informácie, ktoré jej umožňujú efektívnejšie plniť jej poslanie, a tým postupom času rastú odborné znalosti a prestíž tejto inštitúcie. Tieto charakteristiky majú zásadný význam na zabezpečenie toho, aby impulzy menovej politiky skutočne prenikli do oblasti hospodárstva, lebo – ako už bolo uvedené – jedna z úloh súčasných centrálnych bánk spočíva v ovplyvňovaní očakávaní, pričom hlavnými nástrojmi, ktoré sa na tento účel používajú, sú odborné znalosti, prestíž a komunikácia s verejnosťou.

111. Z vyššie uvedeného nevyhnutne vyplýva, že ECB treba pri definovaní a vykonávaní menovej politiky Únie priznať širokú mieru voľnej úvahy. ( 58 ) Súdy musia pri skúmaní činnosti ECB preto zabrániť riziku, že budú preberať úlohu tejto inštitúcie a púšťať sa do veľmi odbornej oblasti, v ktorej sa vyžadujú odborné znalosti a skúsenosti, ktoré podľa Zmlúv má len ECB. Preto sa musí intenzita súdneho preskúmania činnosti ECB bez ohľadu jeho záväznú povahu vyznačovať značnou mierou zdržanlivosti. ( 59 )

112. Napokon je dôležité poukázať na to, že menová politika ECB sa vykonáva – ako som už uviedol – prostredníctvom viacerých „transmisných kanálov či mechanizmov“, pomocou ktorých táto inštitúcia ovplyvňuje trh a plní svoj mandát spočívajúci v zabezpečovaní cenovej stability. ( 60 ) Na účely vykonávania svojej menovej politiky ECB kontroluje menovú bázu hospodárstva eurozóny, čo vykonáva vydávaním príslušných „impulzov“, najmä stanovovaním úrokových sadzieb, pričom tieto impulzy sa následne prenášajú z finančného sektora až k podnikom a domácnostiam. ( 61 )

113. Na účely zabezpečenia riadneho fungovania týchto transmisných kanálov štatút ESCB a ECB v tomto zmysle priznáva ESCB výslovnú právomoc na prijatie súboru „menových funkcií a operácií“. Spomedzi týchto operácií treba na účely prejednávanej veci poukázať na tie, ktoré sú uvedené v článku 18 ods. 1 štatútu, ktorý umožňuje ECB a národným centrálnym bankám „obchodovať na finančných trhoch s pohľadávkami, obchodovateľnými cennými papiermi a drahými kovmi v rámci priamych voľných alebo termínovaných nákupov a predajov alebo dohodou o spätnej kúpe, uskutočňovať výpožičné alebo pôžičkové obchody, a to v eurách alebo v iných menách“.

114. Ako však ďalej uvediem, o programe, akým je OMT, nemožno povedať, že patrí medzi bežné nástroje menovej politiky ECB. Program OMT používa formálne jednu z vyššie uvedených menových operácií, ale používa ju spôsobom, ktorý je natoľko neobvyklý, že je opodstatnené považovať ho za „neštandardné opatrenie menovej politiky“. Ďalej vysvetlím, čo konkrétnejšie znamená tento pojem, ako ho odôvodnila ECB, a do akej miery ide o nástroj riadne upravený v Zmluvách.

ii) Neštandardné opatrenia menovej politiky a začlenenie programu OMT medzi tieto opatrenia

– Neštandardné opatrenia menovej politiky z pohľadu ECB

115. ECB obhajuje legalitu programu OMT ako zásahu zameraného na uvoľnenie transmisných kanálov menovej politiky Únie. Ako som práve vysvetlil, tieto transmisné kanály menovej politiky nefungujú ako mechanizmy s okamžitými účinkami, ale ako rámec, v ktorom ECB vysiela určité „impulzy“, ktoré majú preniknúť do reálneho hospodárstva. Podľa ECB môže byť menová politika ovplyvnená faktormi, ktoré nesúvisia s transmisnými kanálmi a môžu narušiť riadny tok impulzov vyslaných ECB. Medzi faktory, ktoré môžu vážne poškodiť „impulzy“, ktoré ECB vysiela prostredníctvom transmisných kanálov menovej politiky, patrí napríklad medzinárodná politická či hospodárska kríza alebo výrazná mena cien ropy.

116. ECB sa domnieva, že ak nastane takáto situácia, má právomoc zasiahnuť svojimi vlastnými nástrojmi s cieľom uvoľniť uvedené kanály. V takom prípade ide o iný typ zásahu, než aký ECB spravidla uplatňuje vo svojej praxi, lebo nejde o „bežnú“ operáciu, ale o operáciu zameranú na uvoľnenie a následné obnovenie nástrojov menovej politiky v pravom zmysle slova. ( 62 )

117. Tak ECB, ako aj členské štáty, ktoré sú účastníkmi tohto konania, obhajujú legitimitu využitia tohto typu neštandardných opatrení v rámci menovej politiky. Ako sa uvádza v spise, ide skutočne o typ zásahu, ktorý použila väčšina centrálnych bánk počas medzinárodnej finančnej krízy, ktorá sa začala v roku 2008 ( 63 ), a to vrátane – ako potvrdzuje toto konanie – samotnej ECB. ( 64 ) Podľa názoru ECB a členských štátov, ktoré sú účastníkmi konania, Zmluvy nebránia tomu, aby ECB disponovala právomocami na obnovenie svojich nástrojov menovej politiky, ak nastanú okolnosti, ktoré podstatne narušia riadne fungovanie transmisných kanálov. Podľa názoru Komisia je táto právomoc zlučiteľná so Zmluvami, pokiaľ sa vykonáva obozretne a je spojená so zárukami.

118. Na základe týchto východísk je potrebné posúdiť konkrétnu povahu programu OMT v podobe, v akej bol oznámený prostredníctvom tlačovej správy zo 6. septembra 2012.

– Program OMT ako neštandardné opatrenie menovej politiky

119. Program OMT formálne patrí medzi operácie, ktoré štatút ESCB a ECB stanovuje v už citovanom článku 18 ods. 1. Je jasné, že pokiaľ uvedené ustanovenie priznáva ESCB právomoc nadobúdať cenné papiere a iné obchodovateľné nástroje, sleduje tým predovšetkým cieľ, aby ECB mala k dispozícii nástroje, ktorými môže kontrolovať menovú bázu, čo je štandardný spôsob udržiavania cenovej stability.

120. Súčasne však treba dodať, že program OMT uplatňuje právomoci podľa článku 18 ods. 1 štatútu spôsobom, ktorý sa odlišuje od bežného postupu vykonávania operácií ECB. Je nesporné, že selektívne opatrenie, zamerané na jeden alebo viaceré štáty eurozóny, spočívajúce v nadobudnutí ich dlhopisov bez predchádzajúceho kvantitatívneho obmedzenia s dôverou, že tieto štáty zlepšia podmienky svojho financovania na trhoch, je v bežnej praxi ECB úplne neobvyklé.

121. Ako sa uvádza v tlačovej správe zo 6. septembra 2012, v rámci programu OMT sa predpokladá zásah ECB na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi, ktorý jej umožní nadobúdať dlhopisy štátov eurozóny, na ktoré sa vzťahuje program finančnej pomoci a v prípade ktorých sa predpokladajú ťažkosti s umiestnením dlhopisov. Východiskom, z ktorého vychádza program OMT, je výskyt vonkajšieho faktora, ktorý narúša transmisné kanály menovej politiky. Týmto rušivým prvkom je podľa tvrdení ECB pomerne náhly a prakticky nezvládnuteľný nárast rizikových prirážok niektorých štátov eurozóny, ktorý v zásade nie je v súlade s makroekonomickou situáciou týchto štátov a ktorý svojimi dôsledkami bráni ECB v tom, aby efektívne prenášala svoje impulzy a plnila tak svoj mandát spočívajúci v zabezpečení cenovej stability.

122. Vzhľadom na vyššie uvedené sa teda domnievam, že program OMT možno považovať za neštandardné opatrenie menovej politiky s dôsledkami, ktoré z toho plynú, pokiaľ ide o preskúmanie tohto opatrenia.

b) Právomoci ECB a program OMT

123. So zreteľom na vyššie uvedené poznámky sa zameriam na dva aspekty, na ktorých musí byť založená úplná odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku položenú BVerfG.

124. V prvom rade je potrebné posúdiť, či program, akým je OMT, možno považovať za opatrenie menovej politiky, alebo či ide skôr o opatrenie hospodárskej politiky, ktoré je teda vyňaté z právomoci ECB, pričom treba individuálne zohľadniť technické znaky, ktoré BVerfG zdôrazňuje. V prípade, že program OMT bude možné považovať za opatrenie menovej politiky, ako to navrhnem, bude následne potrebné preskúmať program OMT z hľadiska zásady proporcionality v zmysle článku 5 ods. 4 ZEÚ.

i) Program OMT a hospodárska politika Únie a členských štátov ako obmedzenie právomocí ECB

– Hospodárska a menová politika Únie

125. Ako som práve uviedol, BVerfG sa pýta, či ECB schválením programu OMT prijala opatrenie hospodárskej politiky, a nie menovej politiky, a tak porušila právomoc Rady a členských štátov, ktorú im priznáva článok 119 ods. 1 ZFEÚ.

126. Ak vychádzame z primárneho práva Únie, článok 119 ZFEÚ ods. 1 stručne opisuje základné prvky hospodárskej politiky Únie, pričom stanovuje, že táto politika je založená „na úzkej koordinácii hospodárskych politík členských štátov na vnútornom trhu a na stanovení spoločných cieľov a ktorá sa uskutočňuje v súlade s princípmi otvoreného trhového hospodárstva s voľnou hospodárskou súťažou“. Hoci je toto ustanovenie všeobecné, a teda aj nejednoznačné, poskytuje základné prvky na vymedzenie tých aspektov hospodárskej politiky, ktoré patria do právomoci Únie.

127. Zmluvy naopak nijako nevymedzujú výlučnú právomoc Únie v oblasti menovej politiky. Súdny dvor poukázal na toto konštatovanie v rozsudku Pringle, v ktorom bol nútený použiť ako jediné referenčné kritérium ciele menovej politiky, ktoré vymedzuje ZFEÚ. ( 65 ) Hlavným definičným kritériom menovej politiky Únie je jej základný cieľ, ktorým je cenová stabilita, a podpora všeobecných hospodárskych politík Únie (článok 127 ods. 1 ZFEÚ a článok 282 ods. 2 ZFEÚ). Súdny dvor to potvrdil v uvedenom rozsudku Pringle, v ktorom bolo jediným kritériom, ktoré použil pri posudzovaní otázky, či daná zmena Zmluvy spadá alebo nespadá do oblasti menovej politiky, kritérium cieľov, ktorí má táto politika plniť.

128. Hoci Zmluvy na prvý pohľad poskytujú len málo kritérií, právo Únie má k dispozícii výkladové nástroje, ktoré možno použiť pri rozhodovaní o tom, či dané rozhodnutie spadá do oblasti hospodárskej, alebo menovej politiky Únie.

129. Aj keď sa to môže zdať samozrejmé, treba poukázať na to, že menová politika je súčasťou všeobecnej hospodárskej politiky. Rozlíšenie obidvoch politík v práve Únie je požiadavkou, ktorá vyplýva zo štruktúry Zmlúv a z horizontálneho a vertikálneho rozdelenia právomocí v Únii, ale z ekonomického hľadiska možno tvrdiť, že každé opatrenie menovej politiky v konečnom dôsledku patrí do širšej kategórie všeobecnej hospodárskej politiky. Na túto súvislosť medzi obidvoma politikami poukázal Súdny dvor, ako aj generálna advokátka Kokott v návrhoch prednesených vo veci Pringle, pričom obaja konštatovali, že opatrenie hospodárskej politiky si nemožno zamieňať s opatrením menovej politiky len na základe skutočnosti, že by mohlo mať nepriame účinky na stabilitu eura. ( 66 ) Ako uviedli ECB, Komisia a väčšina členských štátov, ktoré sú účastníkmi tohto konania, toto konštatovanie platí v celom rozsahu aj naopak, lebo z opatrenia menovej politiky sa nestáva opatrenie hospodárskej politiky len na základe skutočnosti, že by mohlo mať nepriame účinky na hospodársku politiku Únie a členských štátov.

130. Skutočnosť, že Zmluva presne nevymedzuje menovú politiku Únie, je v súlade s funkčným poňatím úlohy menovej politiky, podľa ktorého do oblasti menovej politiky patrí každé opatrenie prijaté prostredníctvom nástrojov menovej politiky. Ak teda určité opatrenie patrí medzi nástroje, ktoré sú podľa právnej úpravy určené na výkon menovej politiky, možno vychádzať z prvotného predpokladu, že také opatrenie je výsledkom výkonu menovej politiky Únie. Ide samozrejme o domnienku, ktorú možno vyvrátiť napríklad vtedy, ak dané opatrenie sleduje iné ciele, než aké sú taxatívne vymenované v článku 127 ods. 1 ZFEÚ a článku 282 ods. 2 ZFEÚ.

131. Ďalšie ustanovenia Zmluvy týkajúce sa menovej politiky tiež poskytujú dôležité prvky, ktoré obohacujú definičný obsah tejto politiky. Články 123 ZFEÚ a 125 ZFEÚ, ktorými sa budem podrobnejšie zaoberať pri posudzovaní druhej prejudiciálnej otázky, zavádzajú prísne zákazy financovania štátov, či už prostredníctvom opatrení menového financovania, alebo prostredníctvom prevodov medzi štátmi. Tieto zákazy potvrdzujú, že aj keď je menová únia súčasťou Únie založenej na hodnote solidarity (článok 2 ZEÚ) ( 67 ), sleduje aj cieľ spočívajúci v udržaní finančnej stability a na tento účel vychádza zo zásady fiškálnej disciplíny a klauzuly „no‑bail‑out“. ( 68 )

132. Na to, aby dané opatrenie ECB skutočne patrilo do oblasti menovej politiky, teda toto opatrenie musí byť konkrétne určené na dosiahnutie hlavného cieľa spočívajúceho v udržaní cenovej stability, za predpokladu, že sa vykonáva prostredníctvom jedného z nástrojov menovej politiky výslovne uvedených v Zmluvách a nespochybňuje požiadavky fiškálnej disciplíny a klauzuly „no‑bail‑out“. Ak má sporné opatrenie určité znaky opatrenia hospodárskej politiky, bude to zlučiteľné s mandátom ECB len za predpokladu, že sporné opatrenie slúži ako „podpora“ opatrení hospodárskej politiky a je podriadené hlavnému cieľu ECB.

– Program OMT z hľadiska kritérií definujúcich hospodársku a menovú politiku Únie

133. Teraz sa zameriam na kritériá, ktoré som práve uviedol, a posúdim, či má program OMT charakter opatrenia menovej politiky alebo opatrenia hospodárskej politiky. Vnútroštátny súd poukázal na viaceré prvky, ktoré by mohli preukázať, že ide o opatrenie hospodárskej politiky, a ktoré preskúmam jednotlivo. Najprv je však potrebné venovať pozornosť cieľom, ktoré uviedla ECB na odôvodnenie programu OMT a ktoré BVerfG spochybnil, pričom sťažovatelia a navrhovateľka v konaní vo veci samej ich odmietli. Po preskúmaní uvedených dôvodov a po ich právnej kvalifikácii posúdim prvky, ktoré jednotlivo uviedol vnútroštátny súd: podmienenosť, paralelnosť, selektívnosť a obchádzanie.

– Ciele programu OMT

134. Ako ECB podrobne uviedla vo svojich písomných pripomienkach, počas letných mesiacov roka 2012 nastal v hospodárstve eurozóny súbeh určitých mimoriadnych okolností: príliš vysoké rizikové prirážky uplatňované na viaceré členské štáty, vysoká miera volatility na trhoch so štátnymi dlhopismi, fragmentácia úveru na medzibankovom trhu a v dôsledku toho, čo bolo uvedené, aj nárast nákladov podnikov na financovanie. Tieto udalosti tiež značne ovplyvnili vzrastajúce obavy na trhoch súvisiace s prípadným rozpadom jednotnej meny, a to buď z dôvodu selektívneho odchodu niektorého alebo niektorých zúčastnených štátov, alebo z dôvodu jej priameho zrušenia a návratu k národným menám. Tieto skutočnosti žiadny z účastníkov tohto prejudiciálneho konania v zásade nespochybnil.

135. Podľa názoru ECB vyššie uvedené okolnosti mali vplyv na štandardné nástroje menovej politiky. Úrokové sadzby štátnych dlhopisov sa neurčovali na základe kvality emitovaného dlhopisu, ale na základe miesta, kde sa nachádzal dlžník. Územné roztrieštenie úrokových sadzieb uplatňovaných na dlhopisy vydávané štátmi eurozóny, ktorých výška v niektorých prípadoch nezodpovedala makroekonomickej situácii dotknutých štátov, podľa názoru ECB predstavovalo vážnu prekážku pre menovú politiku tejto inštitúcie, založenú na využívaní rôznych nástrojov či transmisných kanálov. V čase, keď na trhu so štátnymi dlhopismi, ktorý je jedným z hlavných transmisných kanálov menovej politiky, došlo k takému závažnému narušeniu, stratila ECB väčšinu priestoru, ktorý má k dispozícii na plnenie poslania, ktoré jej zverujú Zmluvy.

136. ECB sa domnieva, že vzhľadom na uvedené skutkové okolnosti má program OMT dva ciele, jeden krátkodobý a jeden strednodobý – v prvom rade má dosiahnuť zníženie úrokových sadzieb požadovaných v súvislosti s dlhopismi niektorého členského štátu a následne „normalizovať“ rozpätie úrokových sadzieb, a tak obnoviť nástroje menovej politiky dECB.

137. Niektorí zo sťažovateľov v konaní vo veci samej tvrdia, že ECB nesledovala vyššie uvedený cieľ, ale že jej cieľom bolo „zachrániť jednotnú menu“ prostredníctvom transformácie ECB na poskytovateľa úverov posledného stupňa pre členské štáty, a tak napraviť niektoré zo štrukturálnych nedostatkov menovej únie. Podľa môjho názoru neexistujú presvedčivé argumenty, ktoré by podporovali tento záver. Skutočnosť, že v mesačnom bulletine ECB z augusta 2012 sa v súvislosti s opatreniami, ktoré viedli k oznámeniu zo 6. septembra toho istého roka, poukazuje na vzťah medzi programom a „nezvratnosťou eura“, nepovažujem za dostatočnú na spochybnenie nepretržitej a opakovanej obhajoby cieľov programu OMT, ktorú ECB uvádza od oznámenia tohto programu až do tohto konania. ( 69 )

138. V dôsledku toho sa vzhľadom na skutkové okolnosti a na účel, ktorý uvádza ECB, domnievam, že existuje dostatok okolností na to, aby bolo možné konštatovať, že ciele vymedzené programom OMT môžu byť v zásade uznané za legitímne. Skutkové okolnosti, ktoré nastali v lete 2012, podľa všetkého nie sú sporné, tak ako postavenie viacerých štátov na trhoch so štátnymi dlhopismi, pričom zároveň treba priznať ECB značnú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o posudzovanie jej konštatovaní o skutkovom stave.

139. V konečnom dôsledku zastávam názor, že ciele, ktoré sleduje program OMT, možno uznať v tej podobe, v akej ich uvádza ECB, pričom treba uznať, že ECB mala pri oznámení programu OMT v úmysle sledovať cieľ menovej politiky. Odlišnou otázkou je, či z rozboru obsahu programu OMT nevyplynie opačný záver. V tejto súvislosti vnútroštátny súd poukazuje na viaceré aspekty, ktoré podľa jeho názoru menia program OMT na opatrenie hospodárskej politiky, a na tieto aspekty sa teraz zameriam.

– Podmienenosť a paralelnosť

140. BVerfG uvádza dva aspekty, ktoré možno rozobrať súčasne. Skutočnosť, že program OMT je podmienený existenciou programu finančnej pomoci, ktorej príjemcom je jeden alebo viaceré štáty, ktorých dlhopisy budú predmetom nákupu na sekundárnom trhu, pričom ECB viaže ciele programu OMT na ciele programu finančnej pomoci, podľa názoru BVerfG potvrdzuje, že ECB nekoná v oblasti menovej politiky, ale v oblasti hospodárskej politiky. ( 70 ) Takto sa vyjadrili aj všetci sťažovatelia a navrhovateľka v konaní vo veci samej, pričom síce uviedli rôzne dôvody, ale zhodli sa na výsledku.

141. ECB tvrdí, že program OMT sa uplatní len pod podmienkou, že niektorý štát eurozóny sa stane príjemcom programu finančnej pomoci ESM alebo EFSF, takže podmienenosť vyžadovaná v rámci tohto programu zaručuje, aby vykonávanie programu OMT neviedlo dotknuté štáty k tomu, aby poľavili v prijímaní potrebných štrukturálnych reforiem, čo sa spravidla označuje ako „morálne riziko“. ( 71 ) Podľa ECB nákup štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu nemožno vykladať ako bezpodmienečné podporné opatrenie, lebo k zásahu ECB dôjde len počas obdobia realizácie štrukturálnych reforiem predpísaných príslušným programom finančnej pomoci. ECB sa domnieva, že riziko zásahu do hospodárskej politiky je kompenzované neutralizačným účinkom na „morálne riziko“, ktorý by mohol vyvolať rozsiahly zásah ECB na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi.

142. Tvrdenie sťažovateľov a navrhovateľky v konaní vo veci samej nie je úplne nedôvodné. Hoci ECB uviedla, že viazanosť programu OMT na plnenie programov finančnej pomoci je podmienkou, ktorú si ukladá sama a od ktorej možno kedykoľvek upustiť, sťažovatelia a najmä Die Linke zdôraznili, že ECB sa neobmedzuje na odkaz na plnenie programu pomoci, na ktorom sa vôbec nepodieľa. Naopak ECB sa na uvedených programoch finančnej pomoci aktívne zúčastňuje. Táto „dvojaká úloha“ ECB ako držiteľa pohľadávky založenej na štátnom dlhopise vydanom určitým štátom a ako subjektu, ktorý dohliada na program finančnej pomoci, ktorý sa vzťahuje na ten istý štát, a dojednáva ho, vrátane makroekonomickej podmienenosti, vážne spochybňuje tvrdenia ECB.

143. S týmto názorom v podstate súhlasím. Napriek tomu, že v tlačovej správe zo 6. septembra 2012 ECB je vykonanie programu OMT viazané na skutočné splnenie záväzkov prijatých v rámci programu finančnej pomoci, je nesporné, že úloha uvedenej inštitúcie v rámci programov finančnej pomoci prekračuje rámec samotnej jednostrannej účasti. Z právneho predpisu upravujúceho ESM ( 72 ), ale aj zo skúseností s programami finančnej pomoci, ktoré už boli zrealizované a ktoré sa stále realizujú, možno dostatočne vyvodiť, že úloha, ktorú plní ECB pri vymedzovaní, schvaľovaní a pravidelnom monitorovaní týchto programov, je významná, ak nie rozhodujúca. ( 73 ) Okrem toho, ako Die Linke zdôraznila vo svojich písomných a ústnych pripomienkach, podmienenosť vyžadovaná v rámci doteraz schválených programov finančnej pomoci, na ktorých sa ECB aktívne podieľala, mala značný makroekonomický vplyv na hospodárstva dotknutých štátov, ako aj na celú eurozónu. Toto konštatovanie potvrdzuje, že ECB tým, že sa podieľala na uvedených programoch pomoci, aktívne zasahovala v rámci opatrení, ktoré za určitých okolností možno chápať tak, že idú nad rámec „podpory“ hospodárskej politiky.

144. Zmluva o ESM totiž priznáva ECB mnohé právomoci pri plnení programu finančnej pomoci, vrátane účasti na rokovaniach a kontrolných misiách. ( 74 ) ECB sa preto podieľa na vytváraní podmienok uložených štátu, ktorý žiada o poskytnutie pomoci, a zároveň sa následne tiež zúčastňuje na misiách týkajúcich sa kontroly plnenia podmienok, čo má zásadný význam pre účinné pokračovanie a prípadné ukončenie programu. Túto úlohu plní ECB spolu s Komisiou, hoci tejto druhej inštitúcii priznáva zmluva o ESM ešte významnejšie funkcie.

145. Ako už bolo uvedené vyššie, na to, aby sa program OMT považoval za opatrenie menovej politiky, je nevyhnutné, aby jeho ciele spadali do rámca tejto politiky a aby použité nástroje boli nástrojmi menovej politiky. Viazanosť programu OMT na plnenie programov finančnej pomoci možno odôvodniť – nepochybne oprávneným – záujmom na odstránení akéhokoľvek podozrenia týkajúceho sa „morálneho rizika“, ktoré by mohlo vyplynúť z rozsiahleho zásahu ECB na trhu so štátnymi dlhopismi. Skutočnosť, že tá istá inštitúcia sa aktívne podieľa na realizácii programov finančnej pomoci, však môže zmeniť program OMT na niečo viac ako opatrenie menovej politiky, pokiaľ je jednostranne viazaný na tieto programy. Ak sa totiž nákup štátnych dlhopisov jednostranne podmieni splnením určitých podmienok stanovených treťou osobou, nie je to to isté ako urobiť to v prípade, ak táto tretia osoba v skutočnosti nie je treťou osobou. Za týchto okolností sa podmienený nákup dlhopisov môže zmeniť na ďalší nástroj tejto podmienenosti. Už samotná skutočnosť, že ho možno chápať takto, teda ako nástroj na zabezpečenie makroekonomickej podmienenosti, pritom môže mať dostatočný vplyv na to, aby oslabila, či dokonca vylúčila ciele menovej politiky, ktoré sleduje program OMT.

146. Je pravda, že ECB vždy môže vyvíjať tlak na štát, na ktorý sa vzťahuje program finančnej pomoci, tým, že – hoci aj jednostranne – podmieni program OMT splnením podmienok dohodnutých v rámci ESM. Je však potrebné odlíšiť opatrenie zamerané na vylúčenie „morálneho rizika“, akým môže byť jednostranné uloženie podmienok vyplývajúcich z programu finančnej pomoci, od opatrenia, v rámci ktorého – pri komplexnom posúdení – ECB vystupuje ako inštitúcia, ktorá tieto podmienky dojednáva a najmä tiež priamo dohliada na ich dodržiavanie. ( 75 )

147. V konečnom dôsledku sa domnievam, že ECB pri vymedzovaní a oznámení programu OMT ako súčasti širšieho rámca zásahov ECB do programov finančnej pomoci dojednaných v rámci ESM náležite nezohľadnila vplyv svojich zásahov do uvedených programov finančnej pomoci na menovú povahu programu OMT.

148. Za týchto okolností je potrebné preskúmať, aké bezprostredné dôsledky vyplývajú z tohto konštatovania pre zaradenie programu OMT do oblasti menovej politiky Únie.

149. Zastávam názor, že vyššie uvedený záver nebráni tomu, aby sa ECB pravidelne zapájala do programov finančnej pomoci vymedzených zmluvou o ESM. Skutočnosť, že dôjde k schváleniu programu finančnej pomoci, nemá nijaký vplyv na to, či nastanú okolnosti potrebné na to, aby ECB spustila program OMT.

150. Ak by však nastali mimoriadne okolnosti, ktoré by odôvodňovali spustenie programu OMT, na to, aby si tento program zachoval svoju povahu opatrenia, ktoré je súčasťou menovej politiky, je nevyhnutné, aby ECB následne upustila od akejkoľvek priamej účasti na monitorovaní programu finančnej pomoci uplatňovaného na dotknutý štát. Nič by nebránilo ECB v tom, aby bola informovaná alebo aby sa dokonca vyjadrila ( 76 ), ale v nijakom prípade by nebolo možné pripustiť, aby sa ECB v prípade realizácie programu, akým je OMT, naďalej podieľala na monitorovaní programu finančnej pomoci, ktorý sa vzťahuje na členský štát, ktorého sa zároveň týka významný zásah ECB na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi. V konečnom dôsledku sa domnievam, že na to, aby si program OMT zachoval svoju povahu opatrenia menovej politiky, zameraného výlučne na obnovenie transmisných kanálov menovej politiky, je potrebné zachovať tento funkčný odstup medzi oboma programami.

151. Ak to mám zhrnúť, z hľadiska, ktoré som práve rozobral, zastávam názor, že program OMT treba považovať za opatrenie menovej politiky za predpokladu, že ECB sa v prípade uplatnenia uvedeného programu zdrží akýchkoľvek priamych zásahov do programov finančnej pomoci ESM alebo EFSF.

– Selektívnosť

152. Druhou charakteristikou, na ktorú poukazuje vnútroštátny súd, spochybňujúcou menový charakter programu OMT je takzvaná „selektívnosť“, ktorá sa chápe skutočnosť, že ide o opatrenie