NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

ELEANOR SHARPSTON

prednesené 1. júna 2006 1( )

Vec C‑371/04

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Talianskej republike





1. Komisia Európskych spoločenstiev podala túto žalobu po niekoľkých sťažnostiach, ktoré dostala a v ktorých sa uvádzalo, že Talianska republika neuznáva predchádzajúcu odbornú prax, ktorú získali talianski úradníci vo verejnom sektore iných členských štátov. Talianska republika sa v korešpondencii vymenenej počas konania pred podaním žaloby a v písomných podaniach, ktoré predložila Súdnemu dvoru, sústreďuje iba na jednu z týchto sťažností (týkajúcu sa učiteľky základnej školy). Je však zrejmé, že výhrady Komisie majú všeobecný charakter.

2. Komisia navrhuje, aby bolo určené, že Talianska republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 39 ES a článku 7 ods. 1 nariadenia č. 1612/68( ) (ďalej len „nariadenie“) prijatého na vykonanie článku 39 ES. Domnieva sa tiež, že Talianska republika porušila článok 10 ES, pretože neodpovedala vôbec alebo odpovedala neskoro, alebo nevhodne, na výzvu a neskôr na odôvodnené stanovisko, ktoré jej Komisia zaslala podľa článku 226 ES, ako aj na predchádzajúce listy Komisie, v ktorých ju Komisia vyzvala, aby oznámila svoje pripomienky týkajúce sa talianskych zákonov o uznaní odbornej praxe získanej vo verejnom sektore iného členského štátu.

Uplatniteľné právo Spoločenstva

3. Článok 10 ES stanovuje, že:

„Členské štáty prijmú všetky potrebné opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy, aby zabezpečili plnenie záväzkov vyplývajúcich z tejto zmluvy alebo z opatrení prijatých orgánmi Spoločenstva. Členské štáty uľahčia dosiahnutie úloh Spoločenstva.

Členské štáty neprijmú žiadne opatrenia, ktoré by mohli ohroziť dosiahnutie cieľov tejto zmluvy.“

4. Článok 39 ES zabezpečuje slobodu pohybu pracovníkov vo vnútri Spoločenstva.

5. Článok 7 ods. 1 nariadenia stanovuje:

„S pracovníkom, ktorý je štátnym príslušníkom členského štátu, sa na území iného členského štátu nesmie z dôvodu jeho štátnej príslušnosti zaobchádzať inak ako s vlastnými pracovníkmi, pokiaľ ide o podmienky zamestnania a pracovné podmienky, najmä odmeňovanie, prepustenie, a ak by sa stal nezamestnaným, opätovné začlenenie do práce alebo zamestnania.“

Konanie pred podaním žaloby

6. Komisia vysvetľuje, že dostala niekoľko sťažností týkajúcich sa odmietania Talianskej republiky zohľadniť odbornú prax alebo odpracované roky získané v inom členskom štáte. Toto odmietanie negatívne ovplyvnilo odmeňovanie, triedu a/alebo služobný postup sťažovateľov.

7. Jednou z týchto sťažovateľov bola učiteľka talianskej verejnej základnej školy, ktorá pred úspešným absolvovaním všeobecného výberového konania verejnej služby v Taliansku pracovala ako učiteľka vo francúzskom verejnom školstve na základe zmluvy uzavretej s Comitato d’assistenza scolastica italiana (COASCIT). COASCIT je organizácia pôsobiaca pod záštitou talianskeho konzulátu. Jej úlohou je podporovať pomoc poskytovanú Talianom pracujúcim v zahraničí v oblasti kultúry a školstva. Listom z 18. decembra 2001 Komisia požiadala Taliansku republiku, aby jej vysvetlila svoje stanovisko k tejto veci a oznámila príslušnú právnu úpravu. Talianska republika napriek pripomenutiu Komisie z 25. marca 2002 neodpovedala.

8. Dňa 12. augusta 2002 Komisia listom adresovaným Talianskej republike opätovne poukázala na túto sťažnosť, ako aj na ďalšie dve sťažnosti. Uviedla, že prístup, ktorý zaujala Talianska republika, je v rozpore s článkom 39 ES a článkom 7 ods. 1 nariadenia. Komisia zopakovala svoju žiadosť o informácie o príslušnej právnej úprave. Znovu však nedostala žiadnu odpoveď.

9. Komisia v dôsledku toho rozhodla o začatí konania pred podaním žaloby upraveného v článku 226 prvom odseku ES. Vo výzve z 19. decembra 2002 Komisia znovu vysvetlila dôvody, pre ktoré sa domnievala, že Talianska republika porušila článok 39 ES a článok 7 ods. 1 nariadenia, a vyzvala Taliansku republiku, aby jej predložila svoje pripomienky. Talianska republika znovu neodpovedala.

10. Dňa 15. mája 2003 poslala Komisia Talianskej republike odôvodnené stanovisko, v ktorom uviedla, že dostala niekoľko sťažností, pričom spomenula prípad učiteľky, ktorá pracovala pre COASCIT, a poukázala na judikatúru Súdneho dvora( ). Komisia dospela k záveru, že Talianska republika porušila článok 39 ES a článok 7 ods. 1 nariadenia. Dodala, že Talianska republika neodpovedaním na jej predchádzajúce žiadosti a výzvu sťažila Komisii splnenie jej úlohy, čím porušila článok 10 ES. Komisia vyzvala Taliansku republiku, aby prijala opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so stanoviskom v lehote dvoch mesiacov.

11. Dňa 13. októbra 2003 Talianska republika požiadala o predĺženie lehoty na odpoveď na odôvodnené stanovisko o jeden mesiac. Napokon naň odpovedala listom z 3. februára 2004, ku ktorému pripojila správu talianskeho ministra zahraničných vecí z 3. decembra 2003. Nadpis tejto správy (päťriadkový) upresňoval, že správa sa týka právnej povahy COASCIT‑u. V skutočnosti išlo iba o sprievodnú správu inej správy talianskeho ministra zahraničných vecí z 20. novembra 2003, ktorá tiež uvádzala, že sa týka právnej povahy COASCIT‑u. K tejto správe bolo vo forme prílohy pripojených 44 zjavne nezoradených strán. Obsahovali i) päť ďalekopisov z rokov 1982, 1986, 1991 a 2003 a ii) jedenásť výňatkov z právnej úpravy, zbierok rozhodnutí a stanovísk Consiglio di Stato, ako aj rôznych správnych obežníkov. Zdá sa, že všetky pripojené listiny sa v skutočnosti tak alebo onak týkajú Coascitu a podobných organizácií, hoci ich význam nevysvetľuje ani list z 3. februára 2004, ani správa z 20. novembra 2003.

12. Keďže Komisia nebola spokojná s odpoveďou Talianskej republiky z 3. februára 2004, podala následne žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.

Článok 39 ES a článok 7 ods. 1 nariadenia

Rozsah žaloby

13. Komisia sa vo svojej žalobe domnieva, že je ustálenou judikatúrou( ), že členské štáty musia pri určovaní odmeny zohľadniť odbornú prax a odpracované roky získané vo verejnej službe iného členského štátu. Na tomto základe zásada rovnosti zaobchádzania s pracovníkmi Spoločenstva zakotvená v článku 39 ES a v článku 7 ods. 1 nariadenia vyžaduje, aby talianske správne orgány na účely určenia služobných výhod, ako je odmena, trieda a služobný postup, zohľadnili doby zamestnania získané v porovnateľnej oblasti činnosti v inom členskom štáte rovnako ako odbornú prax získanú v talianskej verejnej službe.

14. Talianska republika sa v odpovedi, ktorú nakoniec poskytla na odôvodnené stanovisko Komisie, a vo svojom vyjadrení k žalobe, ktoré predložila Súdnemu dvoru, sústreďuje takmer výlučne na právne postavenie COASCIT‑u. Na tento účel odkazuje vo svojom vyjadrení k žalobe na množstvo legislatívnych ustanovení, súdnych rozhodnutí, atď( ). Iba jedno z nich sa však nachádza medzi početnými prílohami pripojenými k jej odpovedi na odôvodnené stanovisko. Ani jedno nebolo pripojené k vyjadreniu k žalobe. Talianska republika v podstate tvrdí, že z dôvodu, že sťažovateľka vo veci týkajúcej sa COASCIT‑u bola touto organizáciou umiestnená do francúzskeho verejného školského zariadenia pred úspešným absolvovaním všeobecného výberového konania, ktoré jej umožňuje vyučovať vo francúzskom verejnom systéme, a nie po ňom, jej odborná prax nezodpovedá odbornej praxi získanej v talianskom školskom zariadení, ktorú nemožno získať bez úspešného absolvovania všeobecného výberového konania. Zásada zákazu diskriminácie teda nevyžaduje, aby Talianska republika zohľadnila odbornú prax, ktorú sťažovateľka získala pred úspešným absolvovaním všeobecného výberového konania, ktoré jej umožňuje vyučovať v talianskom verejnom systéme, pri výpočte jej odmeny, odpracovaných rokov a/alebo služobného postupu.

15. Vo svojej replike Komisia uviedla, že Talianska republika naďalej odkazuje iba na jeden individuálny prípad týkajúci sa COASCIT‑u. Komisia po tom, čo vyslovila niekoľko pripomienok týkajúcich sa tejto veci, v závere zdôraznila všeobecný charakter svojej žaloby.

16. To vyvolalo novú záplavu legislatívnych odkazov zo strany Talianskej republiky v jej duplike( ). Talianska republika však znovu nepripojila k duplike žiaden legislatívny text ani vysvetlenie.

17. Talianska republika následne predložila Súdnemu dvoru viac ako 100‑stranový zväzok rozličných dokumentov, v ktorom sa nachádzali niektoré, ale nie všetky, z už citovaných dokumentov, ako aj dva rozsudky( ) a dva legislatívne dekréty( ), ktoré neboli citované ani v jednom z jej písomných podaní. Nijako však nevysvetlila význam týchto textov.

18. Pokiaľ ide o širší rozsah žaloby podanej Komisiou, Talianska republika vysvetľuje, že nemá všeobecnú právnu úpravu týkajúcu sa uznávania odbornej praxe, ale len osobitné ustanovenia týkajúce sa rozličných oblastí verejnej služby. Talianska republika odkazuje na oblasť verejného školstva, pričom uvádza právnu úpravu, ktorá zaobchádza s príslušníkmi Spoločenstva rovnako ako s Talianmi: v oboch prípadoch sa predchádzajúca prax zohľadní iba vtedy, ak bola získaná vo verejnom sektore.

19. Na pojednávaní Komisia potvrdila, že jej žaloba má všeobecný rozsah, a poukázala na šesť individuálnych prípadov, o ktorých v tom čase vedela,( ) Všetky tieto prípady sa týkali osôb, ktoré boli pred zamestnaním sa v talianskej verejnej službe zamestnané vo verejnom sektore iného členského štátu ako Talianska republika. Všetci sa sťažovali na to, že talianske orgány odmietli zohľadniť túto ich predchádzajúcu prax pri určení ich odmeny, odpracovaných rokov a služobného postupu. V jedinom z týchto prípadov sťažovateľ získal svoje predchádzajúce miesto prostredníctvom COASCIT‑u alebo podobného združenia.

20. V tejto súvislosti sa mi nezdá potrebné zdržiavať sa detailmi o presnej právnej povahe COASCIT‑u a podobných organizácií. Je nepochybné, že osoba dotknutá v jedinom prípade, ktorý sa týka COASCIT‑u, pracovala v školskom zariadení vo Francúzsku. Ako vysvetlím neskôr, rozhodujúce je podľa môjho názoru práve to, a nie presné okolnosti, za ktorých toto miesto získala.

Vec sama

21. Je zvykom, že v konaniach o nesplnenie povinnosti poskytne dotknutý členský štát Súdnemu dvoru podrobné informácie o príslušnej právnej úprave. V tejto veci však situácia v Taliansku nebola úplne jasná dokonca ani po pojednávaní.

22. Pokiaľ ide o osoby, ktoré získali predchádzajúcu prax vo verejnom sektore iného členského štátu, pričom zmluvu mali uzavretú s organizáciou, akou je napríklad COASCIT, Talianska republika trvá na tom, že túto prax nie je povinná uznať. Pokiaľ ide o osoby, ktoré získali prax tak, že boli zamestnané priamo vo verejnom sektore iného členského štátu po tom, čo boli prijaté do zamestnania v súlade s miestnymi predpismi upravujúcimi prijímanie do zamestnania vo verejnom sektore, právna situácia nebola úplne vysvetlená. Na jednej strane Talianska republika na pojednávaní potvrdila, že podľa zákona prijatého v roku 2004( ) už s týmito osobami nemožno zaobchádzať odlišne (čo sa samo osebe zdá ako potvrdenie toho, že s nimi predtým bolo zaobchádzané odlišne). Na druhej strane jej skoršie vyhlásenie (rovnako urobené na pojednávaní), že „a priori neodmieta možnosť zohľadniť zamestnanie“ vo Francúzsku, je sotva povzbudivé.

23. Je pochopiteľne neuspokojivé, že Súdny dvor je tak zle informovaný v tomto štádiu konania. Napriek tomu sa však domnievam, že musí byť možné dospieť v tejto veci k nejakému záveru. Myslím si, že môžeme predpokladať, že postoj Talianskej republiky je v podstate takýto: nie je diskriminačné, ak členský štát A vyžaduje ako podmienku uznania praxe získanej vo verejnom sektore členského štátu B, aby dotknutá osoba bola takto zamestnaná po tom, čo úspešne absolvovala všeobecné výberové konanie v členskom štáte B, keď ani členský štát A (čo je, zdá sa, prípad Talianskej republiky) neuznáva prax, ktorú v jeho vlastnom verejnom sektore získala osoba skôr, ako úspešne absolvovala všeobecné výberové konanie, ktoré ju kvalifikuje na prácu v tomto sektore.

24. Je ustálenou judikatúrou, že článok 39 ES (a teda článok 7 ods. 1 nariadenia) zakazuje nielen zjavnú diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, ale aj všetky skryté formy diskriminácie, ktoré uplatňovaním iných rozlišovacích kritérií vedú v skutočnosti k rovnakému výsledku. Ustanovenie vnútroštátneho práva treba považovať za nepriamo diskriminačné, ak sa v dôsledku svojej povahy môže dotknúť migrujúcich pracovníkov viac ako vnútroštátnych pracovníkov (takže existuje riziko, že migrujúci pracovníci budú v zvlášť nevýhodnej situácii) a ak nie je odôvodnené objektívnymi dôvodmi nezávislými od štátnej príslušnosti dotknutých pracovníkov a primerané legitímnemu cieľu sledovanému touto právnou úpravou.( )

25. Odmietanie členského štátu uznať zamestnanie vykonávané vo verejnom sektore iného členského štátu sa zjavne môže dotknúť viac migrujúcich pracovníkov ako vnútroštátnych pracovníkov. Zostáva teda jediná otázka, či je takýto postup odôvodnený.

26. Hoci Talianska republika neuvádza tieto skutočnosti výslovne ako odôvodnenie svojho postupu (pretože nepripúšťa – ani ako možnosť –, že nedodržala svoje povinnosti), poukazuje najmä na význam, ktorý má zabezpečenie uznania predchádzajúcej praxe získanej vo verejnom sektore iného členského štátu iba vtedy, keď dotknutá osoba bola zamestnaná po úspešnom absolvovaní všeobecného výberového konania verejnej služby. Z tohto dôvodu Talianska republika odmieta zohľadniť prax získanú v zamestnaní vykonávanom na základe zmluvy s COASCIT‑om, pričom na pojednávaní vyhlásila, že takúto prax nemožno považovať za vyučovanie na verejnej škole, keďže výberové kritériá môžu byť menej prísne. Talianska republika uviedla iba všeobecné tvrdenia a poskytla málo vysvetlení, pokiaľ ide o to, prečo splnenie kritéria, ktoré som práve uviedla, sa považuje alebo by sa malo považovať za dostatočne významné alebo prečo je úplné neuznanie takto získanej praxe napriek tomu primeranou reakciou.

27. Nemyslím si, že tento faktor je prijateľným dôvodom diskriminácie.

28. Vo všeobecnosti treba uviesť, že nie všetky členské štáty prijímajú zamestnancov do zamestnania vo svojom verejnom sektore prostredníctvom všeobecného výberového konania. V tejto súvislosti sa diskriminácii možno vyhnúť iba vtedy, ak sa vhodným spôsobom zohľadnia doby zamestnania, ktoré vo verejnom sektore iného členského štátu získala osoba prijatá do zamestnania v súlade s miestnymi podmienkami (nech sú akékoľvek).

29. Konkrétnejšie, aj keď je osoba (ako zjavne v prípade COASCIT‑u) zamestnaná vo verejnom sektore iného členského štátu za podmienok, ktoré sú iné ako podmienky, ktoré by sa inak uplatnili (napríklad na základe zmluvy uzavretej s externou organizáciou, a nie na základe úspešného absolvovania všeobecného výberového konania), úplné odmietanie zohľadniť túto prax môže znamenať iba to, že Talianska republika sa domnieva, že prax získaná vo verejnom sektore iného členského štátu pred úspešným absolvovaním všeobecného výberového konania, na základe ktorého možno získať prístup k talianskej verejnej službe, nemôže mať žiadnu hodnotu relevantnú pre toto nasledujúce zamestnanie. Neviem, ako by takýto prístup mohol predstavovať spôsobilé odôvodnenie diskriminačného zaobchádzania.

30. Pokusy členských štátov v predchádzajúcich veciach odvolávať sa na rozdiely medzi ich „kultúrou“ a kultúrou iného členského štátu neuspeli.

31. Vo veci Österreichischer Gewerkschaftsbund( ) tak Súdny dvor skúmal, či rozdielne zaobchádzanie, ktoré Rakúska republika uplatňovala na skoršie doby zamestnania vo verejnej službe iného členského štátu, mohlo byť odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu. Rakúska republika tvrdila, že verejné služby ostatných členských štátov neboli navzájom prepojené v takom rozsahu ako miestne rakúske orgány a že boli veľmi odlišné. Súdny dvor rozhodol, že:

„… rozdiely existujúce medzi verejnými službami v Rakúsku a verejnými službami iných členských štátov nemôžu odôvodniť rozdielne podmienky zohľadnenia skorších dôb zamestnania. Tieto rozdiely predovšetkým nemôžu vysvetliť dôvod, pre ktorý doby získané v inom členskom štáte ako v Rakúskej republike musia mať osobitný význam pre pridelenie dotknutej osoby, čo sa nevyžaduje pre doby zamestnania získané v Rakúsku.“( )

32. Rovnako vo veci Komisia/Grécko( ) Súdny dvor potvrdil, že skutočnosť, že členský štát považuje za prakticky veľmi ťažké určiť, či miesto zastávané v inom členskom štáte bolo alebo nebolo rovnocenné zamestnaniu vo vnútroštátnej verejnej službe, ktoré sa zohľadňovalo pri určení zaradenia do platového stupňa a priznaní príplatku za odpracované roky, nemôže nijako odôvodniť jeho odmietanie pristúpiť k takémuto určeniu. Je úlohou príslušného členského štátu vykonať toto porovnanie.( )

33. Napokon vo veci Komisia/Taliansko( ) Komisia tvrdila, že v prístupe k talianskej verejnej službe existuje diskriminácia, v tomto prípade pri prijímaní do zamestnania na verejných školách. Pokiaľ ide o prijímanie na základe stálych zoznamov vhodných kandidátov, talianska vláda uznala, že existoval rozdiel v zaobchádzaní podľa toho, či vyučovanie bolo vykonávané v Taliansku, alebo v iných členských štátoch. Domnievala sa však, že tento rozdiel bol odôvodnený, pretože vyučovanie vykonávané v zahraničí prebieha na základe textov, programov a obsahov, ktoré sa odlišujú od textov, programov a obsahov stanovených v Taliansku, a preto nespĺňajú kritérium „špecifickosti“, ktoré vyžaduje taliansky zákon stanovujúci nárok na priznanie dodatočných bodov v prijímacom konaní.( )

34. Súdny dvor potvrdil, že „úplné odmietanie zohľadňovať prax získanú výkonom pedagogickej činnosti v iných členských štátoch, ak je založené na existencii rozdielov vo vzdelávacích programoch týchto štátov, nie je odôvodnené. Nedá sa totiž poprieť, že špecifickú odbornú prax, akú vyžaduje talianska právna úprava, možno získať… aj v iných členských štátoch“( ).

35. Nevidím žiadny dôvod na to, aby tento prístup nebol uplatnený aj na úplné odmietanie Talianskej republiky zohľadniť v tomto prípade prax, ktorú vo verejnom sektore iných členských štátov získala osoba, ktorá úspešne neabsolvovala všeobecné výberové konanie, ktoré ju oprávňuje pracovať v tomto sektore.

36. Evidentným dôsledkom je, že členský štát, ktorý vie preukázať, že skutočne existujú podstatné rozdiely medzi zdanlivo rovnocennou praxou získanou vo verejnom sektore iného členského štátu – či už preto, že dotknutá osoba nebola v tomto sektore zamestnaná priamo, alebo úspešne neabsolvovala všeobecné výberové konanie, alebo z úplne iného dôvodu –, by bol oprávnený zohľadniť túto prax v primerane zníženom rozsahu pri určení jej odmeny, triedy alebo služobného postupu.( )

37. Nezdá sa, že Talianska republika zaujala takýto prístup. Navyše neuviedla žiadne iné odôvodnenie.

38. V dôsledku toho sa domnievam, že treba vyhovieť návrhom, ktoré Komisia uplatnila v tejto veci.

Článok 10 ES

39. Je ustáleným právom, že zatiaľ čo v konaní o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES je na Komisii, aby predložila Súdnemu dvoru dôkazy, ktoré tento súd potrebuje na overenie existencie tohto nesplnenia, členské štáty sú povinné podľa článku 10 ES uľahčiť Komisii dosiahnutie jej úlohy. Táto úloha podľa článku 211 ES spočíva najmä v dohľade nad uplatňovaním ustanovení Zmluvy ES, ako aj ustanovení, ktoré podľa nej inštitúcie prijali. Informácia, ktorú sú členské štáty povinné takto poskytnúť Komisii, musí byť jasná a presná. Musí jednoznačne označovať tie zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia, o ktorých sa členský štát domnieva, že nimi splnil rôzne povinnosti, ktoré mu ukladá právo Spoločenstva. Pri absencii takejto informácie Komisia nie je schopná preveriť, či členský štát naozaj a úplne uplatnil právo Spoločenstva. Nesplnenie tejto povinnosti členským štátom, či už je to úplnou absenciou informácie, alebo nedostatočne jasnou a presnou informáciou, môže samo osebe odôvodniť začatie konania podľa článku 226 ES vedúceho k určeniu nesplnenia povinnosti.( )

40. Vyššie v týchto návrhoch som uviedla vývoj korešpondencie (takmer jednostrannej), ktorú si Komisia a Talianska republika vymenili do začatia tohto súdneho konania, a následný priebeh tohto konania pred Súdnym dvorom.( ) Ťažko si možno predstaviť okolnosti, za ktorých by neexistencia vhodnej spolupráce zo strany členského štátu mohla byť jasnejšie preukázaná. Som teda presvedčená, že Komisia má nárok na vyhovenie jej návrhu na vyhlásenie nesplnenia povinnosti podľa článku 10 ES.( )

Návrh

41. V dôsledku toho sa domnievam, že treba, aby Súdny dvor rozhodol takto:

1. Talianska republika si tým, že nezohľadňuje odbornú prax a odpracované roky získané vo verejnom sektore iného členského štátu osobou, ktorá bola následne zamestnaná v talianskom verejnom sektore, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 39 ES a článku 7 ods. 1 nariadenia Rady (EHS) č. 1612/68 z 15. októbra 1968 o slobode pohybu pracovníkov v rámci spoločenstva.

2. Talianska republika si tým, že vytrvalo nespolupracovala s Komisiou tak počas konania pred podaním žaloby, ako aj počas konania podľa článku 226 ES, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 10 ES.

3. Talianska republika je povinná nahradiť trovy konania.