NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

F. G. JACOBS

prednesené 15. septembra 2005 1( )

Vec C‑301/03

Talianska republika

proti

Komisii Európskych spoločenstiev





Úvod

1. Podľa článku 159 ES má Spoločenstvo prostredníctvom finančných nástrojov, ktoré zahŕňajú štrukturálne fondy( ), podporiť dosiahnutie cieľov hospodárskej a sociálnej súdržnosti vrátane regionálneho rozvoja.

2. Podľa článku 161 ES má Rada definovať úlohy, prioritné ciele a organizáciu štrukturálnych fondov spolu so všeobecnými pravidlami, ktoré sa na ne vzťahujú, a pravidlami nevyhnutnými na zabezpečenie ich efektívnosti, ako aj na koordináciu fondov navzájom a s ďalšími existujúcimi finančnými nástrojmi.

3. Na tomto základe prijala Rada nariadenie o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch( ), ktoré upravuje ciele, organizáciu, fungovanie a vykonávanie štrukturálnych fondov, spolu s úlohami a právomocami Komisie a členských štátov v tomto ohľade.

4. V kontexte – predovšetkým finančnej pomoci – je v rámci štrukturálnych fondov stanovených niekoľko fáz programovania a vykonávania. Poslednú fázu tohto procesu predstavujú „programové doplnky“. Tie stanovujú podrobné opatrenia vykonávajúce všeobecnú stratégiu a priority už definované v „operačných programoch“ a v „jednotných programových dokumentoch“ – ako napríklad druh konečných príjemcov pre každé opatrenie – a spresňujú okrem iného výšku pridelených finančných prostriedkov z predmetného fondu. Programové doplnky sa uplatňujú vo fáze, keď sa vykonávajú špecifické operácie alebo činnosti spolufinancované prostredníctvom štrukturálnych fondov.

5. V súlade so zásadou bližšej spolupráce (alebo „partnerstva“) medzi členskými štátmi a Komisiou, z ktorej vychádza nariadenie o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch, sú operačné programy a jednotné programové dokumenty schválené Komisiou, ale programové doplnky sú vypracované a schválené predmetným členským štátom alebo jeho riadiacim orgánom, ktorý si on určí. Prvky programových doplnkov môžu byť, ak je to nevyhnutné, upravené.( ) Táto úprava je vo väčšine prípadov( ) schválená na vnútroštátnej úrovni a Komisia je o nej len informovaná.

6. Táto žaloba podľa článku 230 ES sa týka výdavkov súvisiacich so zmenami programových doplnkov podľa nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch. Talianska republika sa domáha zrušenia niekoľkých súvisiacich aktov, v ktorých Komisia uviedla svoje stanovisko týkajúce sa dátumu, ku ktorému je možné takéto výdavky považovať na účely platby za oprávnené.

7. Taliansko v podstate tvrdí, že napriek ich údajnej interpretačnej povahe majú napadnuté akty vytvárať právne účinky. Stanovujú povinnosti, ktoré nemôže Komisia v rámci svojej právomoci ukladať a ktoré sú buď v rozpore s nariadením o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch, alebo ich toto nariadenie nepredvída.

8. Komisia tvrdí, že žaloba je neprípustná. Napadnuté akty nie je možné spochybňovať na základe článku 230 ES, pretože nemajú právne účinky a ani nesmerujú k ich vytvoreniu. Subsidiárne Komisia tvrdí, že žaloba je nedôvodná.

9. Taliansko a aj Komisia boli na pojednávaní zastúpené.

Relevantné ustanoveniaSpoločenstva

Nariadenie o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch

10. Pojmy týkajúce sa prejednávanej veci definuje článok 9 nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch.

11. Článok 9 písm. e) definuje pojem „pomoc“ ako „formy pomoci poskytované fondami“, ktoré okrem iného zahŕňajú „operačné programy alebo jednotné programové dokumenty“.

12. Operačný program je definovaný v článku 9 písm. f) ako „dokument schválený Komisiou na vykonávanie rámca podpory spoločenstva[( )] a obsahujúci súvislý súbor priorít zahrnujúcich viacročné opatrenia, ktorý môže byť vykonávaný využitím pomoci jedného alebo viacerých fondov, jedného alebo viacerých iných existujúcich finančných nástrojov a EIB“.

13. Jednotný programový dokument je definovaný v článku 9 písm. g) ako „dokument schválený Komisiou a obsahujúci rovnaké informácie, ktoré sa nachádzajú v rámci podpory spoločenstva a v operačnom programe“.

14. Článok 9 písm. m) definuje programový doplnok ako „dokument vykonávajúci stratégiu a priority pomoci a obsahujúci podrobné prvky na úrovni opatrenia…, ktorý vypracuje členský štát alebo riadiaci orgán( )…; zasiela sa Komisii pre informáciu“. Špecifikuje, že programové doplnky môžu byť v nevyhnutných prípadoch prehodnotené podľa článku 34 ods. 3.

15. Článok 34 ods. 3 stanovuje, že riadiaci orgán „na žiadosť monitorovacieho výboru alebo z vlastného podnetu upraví programový doplnok bez toho, aby zmenil celkovú čiastku príspevku z fondov poskytnutú na dotknutú prioritu alebo jej špecifické ciele. Po schválení monitorovacím výborom informuje riadiaci orgán o týchto úpravách Komisiu do jedného mesiaca“. Ten istý odsek ďalej stanovuje, že „o každej úprave prvkov obsiahnutých v rozhodnutí o príspevku z fondov rozhodne Komisia po dohode s dotknutým členským štátom do štyroch mesiacov po schválení monitorovacím výborom“.

16. Schválenie týchto rôznych dokumentov v postupe programovania je upravené hlavne článkom 15 nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch, ktorého názov je „Príprava a schvaľovanie“. Podľa článku 15 ods. 4 druhého pododseku „Komisia zhodnotí navrhované operačné programy predložené členským štátom a určí, či sú v súlade s cieľmi zodpovedajúceho rámca podpory spoločenstva a zlučiteľné s inými politikami spoločenstva“. Komisia potom po dohode s dotknutým členským štátom prijme rozhodnutie o príspevku fondov za predpokladu, že sú splnené všetky podmienky stanovené v nariadení o všeobecných ustanoveniach a štrukturálnych fondoch.

17. Podľa článku 15 ods. 5 „Komisia na základe plánov prijme rozhodnutie o jednotných programových dokumentoch po dohode s dotknutým členským štátom“ za predpokladu, že sú splnené všetky podmienky stanovené nariadením o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch.

18. Článok 15 ods. 6 stanovuje, že „členský štát alebo riadiaci orgán prijmú po dohode s monitorovacím výborom programový doplnok definovaný v článku 9 písm. m), ak bol programový doplnok vypracovaný po rozhodnutí Komisie o príspevku fondov, alebo po porade s príslušnými partnermi, ak bol vypracovaný pred rozhodnutím o príspevku fondov. V poslednom prípade monitorovací výbor buď potvrdí programový doplnok, alebo požiada o jeho zmenu podľa článku 34 ods. 3“. Členský štát ďalej musí do troch mesiacov po rozhodnutí Komisie, ktorým schválila operačný program alebo jednotný programový dokument, zaslať Komisii pre informáciu programový doplnok v jedinom dokumente.

19. Oprávnenosť výdavku na účely príspevku z fondov je upravená článkom 30.

20. Článok 30 ods. 2 stanovuje, že „výdavok nesmie byť považovaný za výdavok pre príspevok z fondov, ak už bol konečným príjemcom zaplatený pred dňom, keď bola žiadosť o pomoc doručená Komisii. Tento dátum predstavuje východzí bod pre posúdenie oprávnenosti výdavku“. Podľa toho istého ustanovenia „konečný dátum oprávnenosti výdavku je stanovený v rozhodnutí o poskytnutí príspevku z fondov“. Oprávnenosť výdavku na základe úprav programových doplnkov nie je osobitne upravená v žiadnom ustanovení nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch.

21. Úhrada skutočne zaplateného výdavku v rámci fondov je upravená článkom 32 ods. 2. V podstate platobný orgán určený členským štátom overí výdavok a potom požiada Komisiu o úhradu. Komisia môže rozhodnúť, že žiadosť je neprijateľná, ak nespĺňa stanovené podmienky, a môže od členského štátu alebo platobného orgánu požadovať, aby pred poskytnutím úhrady prijal nevyhnutné opatrenia na nápravu tohto stavu.

22. Článok 53 ods. 2 nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch oprávňuje Komisiu na prijatie podrobných ustanovení na vykonávanie, okrem iného článku 30. Takéto vykonávacie pravidlá však musia byť prijaté v súlade s článkom 48 ods. 2 písm. a), ktorý ďalej odkazuje na článok 47 ods. 3, podľa ktorého Výbor pre rozvoj a konverziu regiónov pôsobiaci ako riadiaci výbor – a v niektorých prípadoch ako Rada samotná – musí hlasovať o návrhu Komisie.

23. Podľa vnútroštátnych právnych predpisov majú byť členskými štátmi zriadené monitorovacie výbory, aby dohliadali nad každým rámcom podpory Spoločenstva alebo jednotným programovým dokumentom a nad každým operačným programom.

24. Ich organizáciu, úlohu a funkciu upravuje článok 35. Základnou úlohou monitorovacieho výboru je dohľad nad uskutočňovaním týchto dokumentov a overenie účinnosti a kvality vykonávania pomoci. Zloženie monitorovacieho výboru môže byť rôzne, členské štáty však musia zapojiť príslušné miestne a regionálne orgány, hospodárskych a sociálnych partnerov a ostatné príslušné subjekty na poradnej úrovni. Na práci monitorovacieho výboru sa podieľa zástupca Komisie, má však len poradnú funkciu.

25. Monitorovací výbor musí okrem iného potvrdiť alebo upraviť programový doplnok vrátane materiálnych a finančných ukazovateľov, ktoré sa používajú na monitorovanie pomoci. Pred každou ďalšou úpravou sa musí získať jej schválenie. Monitorovací výbor tiež zvažuje a schvaľuje kritéria výberu činností financovaných v rámci každého opatrenia, skúma výsledky vykonávania pomoci, posudzuje a schvaľuje výročné a záverečné správy o vykonávaní predtým, než sú odoslané Komisii, posudzuje a schvaľuje každý návrh na zmenu obsahu rozhodnutia Komisie o príspevku z fondov a v každom prípade môže navrhnúť riadiacemu orgánu akúkoľvek úpravu alebo preskúmanie pomoci.( )

26. Nakoniec Výbor pre rozvoj a konverziu regiónov je výborom zriadeným článkom 47 na to, aby napomáhal Komisii pri vykonávaní nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch. V súlade s článkom 48 ho tvoria zástupcovia členských štátov a predsedá mu zástupca Komisie. Výbor môže v závislosti od problému, ktorým sa zaoberá, pôsobiť ako riadiaci alebo ako poradný výbor.

Okolnosti predchádzajúce sporu

27. Prejednávaná vec vznikla v kontexte konzultácie medzi Komisiou a členskými štátmi s cieľom zjednodušiť prijímanie operačných rozhodnutí v aktuálnom právnom rámci štrukturálnych fondov.

28. Dňa 24. júla 2002 pri príležitosti 67. schôdze Výboru pre rozvoj a konverziu regiónov predložila Komisia návrh dokumentu s názvom „Správa o zjednodušení, sprehľadnení, koordinácii a flexibilite riadenia štrukturálnych politík 2000 – 2006“ (oznámenie CDRR-03-0013-00). To isté oznámenie bolo potom na ministerskej schôdzi 7. októbra 2002 predložené na diskusiu medzi komisárom Barnierom a ministrami členských štátov.

29. V tomto oznámení Komisia navrhla určité sprehľadnenia a zjednodušenia riadiacich postupov v rámci fondov vrátane jedného týkajúceho sa zmien programových doplnkov: pokiaľ takéto zmeny, ktoré môžu vykonať monitorovacie výbory, požadujú zmenu pomoci, s ktorou súvisia, musí sa v súlade s touto zmenou upraviť skoršie rozhodnutie Komisie o predmetnej pomoci. V súlade s uplatniteľnými ustanoveniami nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch sa teda musia členský štát a Komisia zhodnúť. Pokiaľ sa však zmeny týkajú len programového doplnku ako takého, schválenie Komisie sa nevyžaduje.

30. Ako je uvedené v zápisnici zo zasadania 67. schôdze, zástupca Komisie v odpovedi na otázku delegáta Talianska vyhlásil, že „v prípade zmeny programov východiskový dátum oprávnenosti novej pomoci (alebo zmenenej pomoci) je zhodný s východiskovým dátumom programu, teda vo väčšine prípadov s dátumom prijatia prípustného programu“.

31. Z tejto zápisnice takisto vyplýva, že v odpovedi na všeobecné komentáre zo strany delegáta Španielska týkajúce sa stále sa stupňujúcej normatívnej povahy informačných správ Komisie predseda – zástupca Komisie – uviedol, že cieľom informačných správ predložených Komisiou „je objasniť členským štátom spôsob, akým Komisia vykladá a uplatňuje pravidlá vykonania štrukturálnych fondov. Svojou povahou sú tieto oznámenia interné a nie sú vždy konečné“.

32. Na 75. schôdzi tohto výboru predložila Komisia oznámenie pod názvom „Dátum oprávnenosti v prípade zmeny programových dokumentov“. V tomto oznámení Komisia spresnila, že v prípade akýchkoľvek zmien operačných programov alebo jednotných programových dokumentov môžu byť nové výdavky oprávnené od dátumu, ku ktorému bola žiadosť o zmenu pomoci doručená Komisii – inými slovami od dátumu stanovenému v článku 30 nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch.

33. V prípade zmien programových doplnkov však oznámenie rozlišuje dva varianty.

34. Na jednej strane, ak si zmena programového doplnku vyžaduje tiež zmenu jednotných programových dokumentov alebo operačného programu, použije sa dátum oprávnenosti uvedený v rozhodnutí o schválení zmien jednotného programového dokumentu alebo operačného programu.

35. Na druhej strane, ak ide o samotnú zmenu programového doplnku, dátum začiatku oprávnenosti „určí monitorovací výbor, pričom z dôvodov riadneho finančného hospodárenia tento dátum nemôže predchádzať dátumu schválenia navrhovanej zmeny tým istým výborom“.

36. Toto oznámenie je prvým opatrením, ktoré je predmetom žaloby o neplatnosť (ďalej len „napadnuté oznámenie“).

37. Ďalej v priebehu písomnej časti konzultačného konania o zmene programových doplnkov začatého monitorovacími výbormi pre regióny Sardínia, Sicília a Lazio zaslala Komisia každému z týchto výborov list obsahujúci jej pripomienky k príslušným programovým doplnkom (ďalej len „napadnuté listy“).

38. V prípade Sardínie Komisia potvrdila, že – v súlade s napadnutým oznámením, ktoré bolo priložené k jej listu, – monitorovací výbor by mal v prípade akýchkoľvek zmien programových doplnkov, „ako napríklad tých, ktoré sú predmetom tejto písomnej konzultácie“, určiť dátum začiatku oprávnenosti, pričom z dôvodov riadneho finančného hospodárenia tento dátum nemôže predchádzať dátumu schválenia navrhovanej zmeny tým istým výborom.

39. Komisia vo svojom liste adresovanom monitorovaciemu výboru pre Lazio opäť priložila napadnuté oznámenie a pripomenula, že v prípade zmien programových doplnkov, „akým je ten, na ktorý je zameraná táto časť písomného konania“, má východiskový dátumu oprávnenosti výdavku „určiť monitorovací výbor, pričom tento dátum nesmie prechádzať dátumu, ku ktorému tento výbor schválil navrhovanú zmenu (v prejednávanej veci konečný dátum písomnej časti konania). Zmenený programový doplnok musí špecifikovať východiskový dátum oprávnenosti nových výdavkov ovplyvnených zmenou dokumentu“.

40. Nakoniec v prípade monitorovacieho výboru pre Sicíliu Komisia vyzvala riadiaci orgán, aby znovu špecifikoval východiskový dátum oprávnenosti výdavku v zmysle nedávneho postoja prijatého Komisiou k tejto otázke s implicitným odkazom na napadnuté oznámenie.

O prípustnosti

Tvrdenia

41. Komisia tvrdí, že napadnuté opatrenia nemajú voči tretím osobám záväzné právne účinky a ani nesmerujú k ich vytvoreniu, a preto ich nemožno napadnúť na základe článku 230 ES.

42. Komisia sa najmä odvoláva na judikatúru, podľa ktorej akt, ktorým Komisia iba vykladá právny predpis alebo oznamuje svoj úmysel sledovať určitý postup, nemožno považovať za akt, ktorý má právne účinky. Ani výklad ustanovenia práva Spoločenstva, ani oznámenie takéhoto úmyslu nemôžu vytvoriť právne účinky, ale vytvára ich až uplatnenie tohto výkladu či oznámenia na konkrétnu situáciu.( )

43. Pokiaľ ide o napadnuté oznámenie, Komisia odkazuje najskôr na kontext a formu jeho prijatia. Obidve dokazujú, že nebolo úmyslom, aby oznámenie malo záväznú povahu, ako to tvrdí Taliansko.

44. Cieľom oznámenia je informovať členské štáty a vnútroštátne riadiace orgány o kritériách, ktoré má Komisia v úmysle uplatniť v jej budúcich rozhodnutiach týkajúcich sa žiadostí o platby, aby ich upozornila na to, že nemá v úmysle financovať výdavky týkajúce sa zmien programových doplnkov, ktoré sa uskutočnili pred dátumami uvedenými v oznámení. Iba rozhodnutia o odmietnutí žiadostí o platby alebo o vyhovení týmto žiadostiam môžu mať právne účinky voči tretím osobám, a možno ich preto napadnúť na základe článku 230 ES.

45. Komisia uznáva, že napadnuté oznámenie môže ovplyvniť členské štáty a riadiace orgány. To je však v súlade s rozsudkom IBM( ) skôr faktickým než právnym dôsledkom.

46. Komisia ďalej uznáva, že podľa judikatúry, na ktorú odkazuje Taliansko, možno napadnúť individuálne akty obsahujúce nesprávny výklad ustanovení práva Spoločenstva, pokiaľ dôsledkom tohto výkladu je priame uloženie povinností členským štátom, ktoré nie sú uvedené vo vykladanom ustanovení práva Spoločenstva a ani nie sú predmetom neskoršieho vykonávajúceho aktu. Napadnuté oznámenie však nepatrí do tejto kategórie.

47. Komisia tvrdí, že napadnuté listy sú len nezáväznými poznámkami a návrhmi pre monitorovacie výbory v kontexte písomných konzultácií začatých na podnet neskôr menovaných vo vzťahu k zmenám programových doplnkov. V rámci tohto postupu, ktorý patrí do právomoci vnútroštátnych orgánov, nemá Komisia právomoc prijať žiadny právne záväzný akt ukladajúci zmeny. Poznámky majú tú istú informačnú povahu ako napadnuté oznámenie a z toho istého dôvodu ich nemožno napadnúť na základe článku 230 ES.

48. Taliansko tvrdí, že napadnuté oznámenie sa neobmedzuje na objasnenie ustanovení týkajúcich sa oprávnenosti výdavku, ale stanovuje nové povinnosti, ktoré nie sú uvedené v nariadení o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch. Podmienky a obmedzenia oprávnenosti výdavku stanovené Komisiou v napadnutých opatreniach nie sú obsiahnuté v článku 30 ods. 2 tohto nariadenia.

49. Taliansko tvrdí, že členské štáty sú z dôvodu vystavenia riziku, že sa odmietne úhrada výdavku, ktorý nespĺňa kritérium oprávnenosti stanovené Komisiou, a so zreteľom na ich povinnosti podľa článku 10 ES nútené okamžite prijať odlišné predpisy na účely dodržania pravidiel obsiahnutých v napadnutom oznámení. Toto oznámenie je preto aktom smerujúcim k vytvoreniu právnych účinkov.

50. Taliansko odkazuje na rozsudky Súdneho dvora vydané v súvislosti so sériou žalôb podaných Francúzskom proti aktom Komisie prijímajúcim „kódex správania“ pre členské štáty( ), dve výkladové oznámenia( ) a „vnútorné inštrukcie“, ktorými sa majú riadiť úradníci Komisie.( )

Posúdenie

51. Z judikatúry vyplýva, že žalobu o neplatnosť možno podať proti všetkým opatreniam prijatým inštitúciami bez ohľadu na ich povahu alebo formu, ktoré smerujú k vytvoreniu právnych účinkov.( )

52. Keďže Taliansko je členským štátom a nemusí preukazovať osobitný právny záujem na výsledku svojej žaloby na základe článku 230 ES, nemusí podľa môjho názoru preukázať, že sú dotknuté jeho vlastné osobitné záujmy.( )

53. Otázkou preto je, či napadnuté opatrenia ako také a v platnej podobe mohli zmeniť právne postavenie – chápané ako súbor práv a povinností v danom časovom okamihu – akejkoľvek tretej osoby.

54. Existuje však niekoľko dôvodov prečo je, pokiaľ ide o otázku prípustnosti, ťažké dospieť k primeranému záveru.

55. Na jednej strane sa nezdá, že by napadnuté opatrenia striktne spĺňali kritérium stanovené judikatúrou, podľa ktorého by mali mať právne účinky voči tretím osobám alebo mali smerovať k vytvoreniu takýchto účinkov. Skôr je ich možné v súlade s touto judikatúrou považovať len za predzvesť neskorších rozhodnutí, ktoré ako také budú smerovať k vytvoreniu právnych účinkov,( ) a za odraz „zámeru Komisie sledovať určitý postup“( ).

56. Tento záver podporuje na jednej strane tak skutkový, ako aj právny kontext, v akom boli napadnuté opatrenia prijaté, a na druhej strane aj analýza podstaty opatrení.

57. Skutkový a právny kontext naznačuje nedostatok akéhokoľvek zámeru udeliť napadnutým opatreniam záväznú povahu.

58. Napadnuté oznámenie bolo výsledkom všeobecných rozhovorov Výboru pre rozvoj a konverziu regiónov. Nebolo založené na žiadnom konkrétnom predpise a ani nebolo uverejnené v úradnom vestníku. Jeho predloženiu členským štátom predchádzalo výslovné upozornenie Komisie na 67. schôdzi výboru( ), že ide o interný dokument, ktorý sa môže zmeniť a ktorý jednoducho odráža názor Komisie. Komisia navyše pevne trvala na tom, že nikdy nemala v úmysle dať oznámeniu právne účinky odlišné od účinkov vyplývajúcich z článku 30 nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch – čo vysvetľuje neexistenciu akéhokoľvek odkazu na právny základ.

59. Zo spisu vyplýva, že tri napadnuté listy boli odoslané príslušným monitorovacím výborom v rámci písomných konzultácií začatých na podnet týchto výborov s cieľom uskutočniť zmeny programových doplnkov. V rámci takéhoto postupu, ako to tvrdí samotné Taliansko vo svojich argumentoch k podstate veci a ako to jasne vyplýva z článku 15 ods. 6 v spojení s článkom 34 ods. 3 a článkom 35 nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch, má Komisia len poradnú úlohu( ) a nie je oprávnená prijať akýkoľvek právne záväzný akt vyžadujúci prijatie zmien vnútroštátnymi orgánmi.

60. Z hľadiska podstaty veci sa zdá, že napadnuté opatrenia taktiež nemajú vlastné právne účinky odlišné od účinkov vyplývajúcich z nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch. Nemajú vplyv na hmotné alebo procesné práva členských štátov v tom zmysle, že z právneho hľadiska nebránia členským štátom, aby Komisii predložili žiadosti o platbu úhrady výdavkov, ktoré nespĺňajú kritéria stanovené v napadnutom oznámení. Právne postavenie členských štátov ostáva preto nezmenené. Komisia je aj naďalej povinná spracovať všetky žiadosti a prijať v nadväznosti na ne konečné rozhodnutie v súlade s článkom 35 nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch. Ako už Súdny dvor rozhodol v podobných prípadoch( ), právne účinky, ktoré Taliansko pripisuje napadnutému oznámeniu, vzniknú až takýmto konečným rozhodnutím o odmietnutí platby.

61. Na druhej strane by bolo rozhodnutie o neprípustnosti žaloby v mnohých ohľadoch neuspokojivé.

62. Ako tvrdí Taliansko a ako uznáva Komisia, vnútroštátne orgány môžu byť vedené k zmene ich vnútroštátnych pravidiel a postupov na účely dodržania napadnutých opatrení – vzhľadom na imperatívne a jednoznačné znenie napadnutých listov( ) a všeobecnú povahu napadnutého oznámenia je tento výsledok ešte pravdepodobnejší. Správanie Komisie sa v tomto ohľade určite neubráni kritike.

63. Okrem toho, ako sa jasnejšie ukáže z môjho posúdenia podstaty veci, sa napadnuté oznámenie, pokiaľ ide o zmeny programových doplnkov, zjavne odchyľuje od jediného ustanovenia nariadenie o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch, ktoré stanovuje kritéria oprávnenosti výdavku, a to článku 30 ods. 2. Pokiaľ je tomu tak, zdá sa, že Komisia namiesto jednoduchého vysvetlenia možného zmyslu tohto ustanovenia dopĺňa kritérium, ktoré je zjavne nepodložené nariadením o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch.

64. Na základe iba týchto skutočnosti by sa zdalo, že napadnuté oznámenie prekračuje požiadavky nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch a že na základe judikatúry citovanej Talianskom možno napadnuté opatrenia považovať za smerujúce k vytvoreniu právnych účinkov.

65. Zásada hospodárnosti konania a zásada právnej istoty takisto pôsobia v prospech vyhlásenia žaloby za prípustnú.

66. Ako na pojednávaní zdôraznilo Taliansko, vyhlásenie žaloby za neprípustnú by v rozpore so zásadou hospodárnosti konania iba oddialilo preskúmanie platnosti napadnutých opatrení Súdnym dvorom. Napriek jasnému vyjadreniu stanoviska Komisie v napadnutých opatreniach o jej zámere použiť tento výklad, ako aj všeobecnej povahe napadnutého oznámenia, vyhlásenie žaloby za neprípustnú by nútilo členské štáty, aby počkali na výslovný akt Komisie, ktorý by zamietol žiadosť o platbu, a potom podali novú žalobu založenú na tých istých odôvodneniach, aké sú predložené v prejednávanej veci.

67. To by predĺžilo stav právnej neistoty vyvolaný napadnutým oznámením.( ) Niektoré členské štáty sa tak môžu rozhodnúť, že nepredložia určité časti výdavku, ktoré by prípadne mohli byť v neskoršom rozsudku Súdneho dvora považované za oprávnené. Ostatné štáty sa však môžu rozhodnúť ignorovať napadnuté oznámenie a naďalej predkladať svoje žiadosti o platbu a neskôr napadnúť pred Súdnym dvorom akékoľvek zamietnutie Komisiou. Tento stav môže len ťažko viesť k právnej istote. Posúdením podstaty napadnutých opatrení v prejednávanej veci by Súdny dvor objasnil právny stav, poskytol právnu istotu a zabránil by budúcim konaniam.

68. V tomto kontexte stojí za zmienku postoj, ktorý prijal francúzsky Conseil d’État, pokiaľ ide o podobné otázky na vnútroštátnej úrovni. Odchylne od svojho predchádzajúceho stanoviska pripustil, že žiadosti o súdne preskúmanie výkladových obežníkov sú podľa francúzskeho správneho práva prípustné, „ak výklad, ktorý ukladajú, buď nesprávne chápe význam a rozsah právnych a správnych predpisov, ktoré majú za cieľ vykladať, alebo opakuje pravidlo, ktoré je v rozpore s právnou normou vyššej právnej sily“( ). Zdá sa, že odôvodnenie tejto zmeny v prístupe spočíva v potrebe právnej istoty. Vzhľadom na to, že štátni úradníci majú sklon používať samotné výkladové obežníky namiesto predpisov, ktoré chcú vykladať, považuje Conseil d’État za účinnejšie objasniť právny stav čo najskôr, aby sa tak zabránilo budúcim sporom.( )

69. V praxi sa tento preventívny prístup môže javiť ako najrozumnejší v prípade takých všeobecných opatrení, akými sú opatrenia dotknuté v prejednávanej veci, o ktorých sa zdá, že smerujú k vytvoreniu právnych účinkov a ktoré sa môžu dotýkať mnohých budúcich konaní. Vyhlásenie žaloby za prípustnú namiesto odloženia posúdenia jej podstaty na neskôr by malo významné výhody.

70. Aj vo svetle všetkých týchto úvah sa však domnievam, že v súlade s prevládajúcou judikatúrou treba žalobu vyhlásiť za neprípustnú. Neexistencia akýchkoľvek právnych účinkov vo vzťahu k vnútroštátnym orgánom poukazuje v prospech námietky žalovanej.

71. Hoci zdanie právnej záväznosti je zjavne okolnosťou, ktorej je potrebné pripisovať dôležitosť, nemala by byť v prejednávanej veci rozhodujúcou. Členské štáty a vnútroštátne orgány zapojené do riadenia štrukturálnych fondov Spoločenstva poznajú postupy vyplývajúce z nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch a sú dobre vybavené na uskutočnenie počiatočného právneho posúdenia aktov prijatých Komisiou, ktoré idú nad rámec ich zdania. Táto analýza však môže byť menej vhodná v prípade jednotlivcov, ktorí majú nižšie právne vedomie.( )

72. Táto úvaha je v prejednávanej veci osobitne relevantná vzhľadom na to, že ako samotné Taliansko vo svojich argumentoch k podstate veci tvrdí, nezdá sa, že nariadenie o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch obsahuje akýkoľvek právny základ oprávňujúci Komisiu na to, aby z vlastnej vôle prijala záväzný výklad článku 30 ods. 2. Keďže existenciu takéhoto oprávnenia nie je možné vzhľadom na neexistenciu osobitného ustanovenia predpokladať( ) a keďže z judikatúry vyplýva, že názory vyjadrené Komisiou orgánom členského štátu v oblastiach, kde Komisia nie je oprávnená prijímať záväzné rozhodnutia, sú len obyčajnými stanoviskami bez právnych účinkov( ), majú členské štáty primerane jasné právne postavenie vyplývajúce z judikatúry, na základe ktorej sú schopné vymedziť svoje právne postavenie v súvislosti s touto otázkou.

73. Je dôležitejšie( ), že hoci napadnuté opatrenia môžu ovplyvniť správanie vnútroštátnych orgánov, samé osebe nemôžu zmeniť právne postavenie tretích osôb, a osobitne nie vnútroštátnych orgánov. Hlavná podmienka stanovená judikatúrou preto nie je splnená. Akékoľvek zmeny, ktoré tieto orgány môžu uskutočniť spôsobom, akým spracovávajú výdavok týkajúci sa úprav programových doplnkov na účely odvrátenia rizika, že ich žiadosť o platbu bude zamietnutá, sú len obyčajným faktickým dôsledkom.( ) Ďalej možno poznamenať, že Súd prvého stupňa rozhodol, že nezáväznú povahu aktu nemožno zmeniť na základe toho, že vnútroštátny orgán, ktorému je akt určený, prijal ako dôsledok tohto aktu opatrenia vnútroštátneho práva( ) alebo ho dodržal.( )

74. Ďalej sa domnievam, že okolnosti prejednávanej veci je možné odlíšiť od okolností vecí, na ktoré na podporu svojej žaloby odkazuje Taliansko.( ) Vo všetkých týchto veciach Komisia namietala prípustnosť z podobných dôvodov, ako sú v prejednávanej veci. Súdny dvor však skonštatoval prípustnosť všetkých týchto žalôb a rozhodol, že napadnuté akty smerovali k vytvoreniu vlastných právnych účinkov, dodatočných alebo odlišných od tých, ktoré stanovili predpisy Spoločenstva, ktoré vykladali alebo ktoré doplňovali. Z toho dôvodu Súdny dvor vyhlásil tieto akty za neplatné.

75. V prípade „kódexu správania“( ) Súdny dvor rozhodol, že kódex, v ktorom Komisia bližšie určila povinnosti vyplývajúce pre členské štáty z konkrétneho ustanovenia Spoločenstva, zaviedol osobitné povinnosti idúce nad rámec toho, čo bolo povolené dotknutým ustanovením.

76. Podobné odôvodnenie nasledovalo v dvoch prípadoch týkajúcich sa výkladových oznámení vydaných Komisiou na účely presnejšieho vymedzenia niektorých povinností vyplývajúcich z konkrétnych ustanovení sekundárneho a primárneho práva Spoločenstva. Súdny dvor skonštatoval, že oznámenia boli viac než len obyčajným vysvetlením ustanovení, ktoré údajne vykladali a v skutočnosti doplnili nové povinnosti členských štátov.( ) Keďže Komisia nemala pre takéto konanie právny základ, Súdny dvor obidve výkladové oznámenia zrušil.

77. Situácia v prejednávanej veci je odlišná, pretože napadnuté oznámenie neukladá členským štátom nové povinnosti. Nevyžaduje od nich, aby prispôsobili svoje vnútroštátne postupy, ani im nebráni v predkladaní žiadostí o platbu, ktoré nespĺňajú kritéria Komisie na oprávnenosť.

78. Okrem toho Súdny dvor pri dospievaní k záveru v prípade „kódexu správania“ kládol osobitný dôraz na vyhlásenia Komisie počas pojednávania, podľa ktorých mohol členský štát porušiť kódex bez toho, aby súčasne porušil ustanovenie nariadenia, o ktorého výklad sa Komisia usilovala.( ) Tento výrok potvrdil, že kódex mal mať právne účinky nezávisle na nariadení, a ako sa zdá, významne ovplyvnil rozhodnutie Súdneho dvora. V prejednávanej veci Komisia naopak stále trvala na tom, že napadnuté oznámenie nemalo mať vlastné právne účinky, a nikdy netvrdila, že by sa mohlo porušiť bez toho, aby sa súčasne porušilo nariadenie o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch, ktoré vykladá.

79. Za zmienku takisto stojí, že v jednej z vecí týkajúcich sa výkladových oznámení Súdny dvor zdôraznil, že oznámenie bolo prijaté v dôsledku toho, že Rada nedosiahla kompromis o smernici, ktorej cieľom bolo doplniť rozsah príslušných ustanovení Zmluvy, a naznačil, že oznámenie malo v skutočnosti nahradiť túto smernicu.( ) V prejednávanej veci tomu tak nie je.

80. Nakoniec sa skonštatovalo, že „vnútorné inštrukcie“( ) majú právne účinky v rozsahu, v akom úradníkov Komisie oprávňovali na vykonávanie dozoru nad členským štátom a stanovili podrobné postupy na jeho uskutočnenie, hoci takéto oprávnenie nebolo v nariadení dotknutom v danej veci stanovené. Keďže Komisia nebola oprávnená doplniť znenie predmetných ustanovení Spoločenstva, Súdny dvor vyhlásil „vnútorné inštrukcie“ za neplatné.( ) V prejednávanej veci si Komisia vydaním napadnutých opatrení neudeľuje nové právomoci uplatniteľné voči vnútroštátnym orgánom.

81. Aj keď judikatúra vo všeobecnosti posudzuje napadnuté akty v širšom slova zmysle, som toho názoru, že za okolností prejednávanej veci by vyhlásenie žaloby za prípustnú bolo v rozpore s judikatúrou, a preto by bolo príčinou neistoty. Takisto kladiem dôraz na to, že môj návrh nevylučuje neskoršie preskúmanie. Ak by Komisia zamietla žiadosť o platbu z toho dôvodu, že nebol dodržaný dátum oprávnenosti, ako ho stanovuje napadnuté oznámenie, zjavne by to predstavovalo rozhodnutie napadnuteľné na základe článku 230 ES. Otázky prednesené Talianskom v prejednávanej žalobe by sa mohli rozhodnúť v kontexte takejto žaloby. Zásada účinnej súdnej ochrany, ktorá je podľa môjho názoru základom judikatúry týkajúcej sa prípustnosti napadnuteľnosti aktov inštitúcií Spoločenstva, je zaručená.

82. Vzhľadom na vyššie uvedené som dospel k záveru, že Súdny dvor by mal vyhlásiť žalobu za neprípustnú, pretože sa ňou žiada zrušenie aktov, ktoré nemajú právne účinky a ani nesmerujú k ich vytvoreniu.

O veci samej

83. Budem však preskúmavať podstatu žalobných dôvodov Talianska pre prípad, že by Súdny dvor určil, že napadnuté opatrenia majú právne záväzné účinky, a teda vyhlásil žalobu za prípustnú.

Tvrdenia

84. Taliansko predkladá tri hlavné žalobné dôvody na zrušenie.

85. Po prvé tvrdí, že napadnuté opatrenia boli prijaté v rozpore s rozdelením právomocí medzi Komisiou a členskými štátmi, ako to stanovujú článok 15 a 34 nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch. Zatiaľ čo jednotné programové dokumenty a operačné programy schvaľuje Komisia, programové doplnky prijímajú členské štáty a patria do ich právomoci. Komisia preto prekročila medze svojej právomoci stanovené v nariadení o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch.

86. Po druhé Taliansko tvrdí, že sa porušil článok 30 nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch. Článok 30 ods. 2 stanovuje východiskový dátum pre oprávnenosť výdavku, a to deň, keď bola žiadosť o pomoc doručená Komisii, bez toho, aby sa stanovili akékoľvek výnimky. Tento dátum je preto potrebné použiť aj vtedy, keď zmeny programových doplnkov nevyžadujú úpravy jednotných programových dokumentov alebo operačných programov.

87. Po tretie Taliansko namieta nedostatok vhodného právneho základu napadnutého oznámenia, zneužitie právomoci vyplývajúce z porušenia podstatných formálnych náležitostí, ako aj z nedostatku právomoci a nakoniec zneužitie právomoci vyplývajúce z porušenia rokovacieho poriadku Komisie.

88. Konkrétnejšie Taliansko tvrdí, že napadnuté oznámenie neobsahovalo žiadny odkaz na právny základ, že v každom prípade neboli dodržané podmienky jediného ustanovenia, ktoré mohlo napadnutému oznámeniu poskytnúť právny základ, a to článku 53 nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch, a že z dokumentov, ktoré má k dispozícii možno dospieť k záveru, že napadnuté oznámenie sa prijalo v rozpore s rokovacím poriadkom Komisie, ktorý upravuje postup rozhodovania v rámci Komisie.

Posúdenie

89. Začnem posúdením druhého žalobného dôvodu, teda údajným porušením článku 30 ods. 2 nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch.

90. Je zjavné, že jediným ustanovením nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch, ktoré odkazuje na problematiku oprávnenosti výdavku, je článok 30. Pokiaľ ide o dátum oprávnenosti, článok 30 ods. 2 výslovne stanovuje ako východiskový dátum pre oprávnenosť výdavku deň, keď bola žiadosť o pomoc doručená Komisii. Ak neexistuje akékoľvek osobitné ustanovenie, ktoré by stanovilo odlišné kritérium v prípade výdavkov týkajúcich sa zmien programových doplnkov, a vzhľadom na jednoznačné znenie článku 30 ods. 2 môžem len ťažko súhlasiť s Komisiou, že nariadenie o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch umožňuje jeho výklad, ako je to uvedené v napadnutých opatreniach. Určením iného východiskového dátumu pre oprávnenosť výdavku, než aký je stanovený v článku 30 ods. 2 nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch, Komisia podľa môjho názoru prekročila rámec toho, čo toto nariadenie umožňuje.

91. Tento záver podporuje preskúmanie žalobných dôvodov, podľa ktorých Komisia nemala právomoc prijať napadnuté oznámenie.

92. Súhlasím s Talianskom, že len článok 53 ods. 2 nariadenia o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch je možné vykladať tak, že Komisii udeľuje takúto právomoc.( ) Je však nesporné, že postup stanovený týmto ustanovením sa nedodržal. Z toho vyplýva, že Komisia tým, že prijala napadnuté oznámenie použitým postupom, porušila takisto podstatné formálne náležitosti.

93. Nakoniec, Taliansko by podľa môjho názoru takisto uspelo, ak by namietalo nedostatok akéhokoľvek odkazu na právny základ. Z judikatúry vyplýva, že právna istota vyžaduje, aby záväzná povaha akéhokoľvek aktu, ktorý smeruje k vytvoreniu právnych účinkov, bola odvodená z ustanovenia práva Spoločenstva, ktoré stanovuje právnu formu aktu a ktoré v ňom musí byť výslovne uvedené ako právny základ.( )

94. Napadnuté oznámenie neodkazuje na žiadny právny základ. Pokiaľ by Súdny dvor rozhodol, že smerovalo k vytvoreniu právnych účinkov, Komisia by prijatím takéhoto aktu bez toho, aby výslovne uviedla ustanovenie práva Spoločenstva, z ktorého by odvodila záväznosť, porušila zásadu právnej istoty.

95. Keďže napadnuté oznámenie by sa muselo zrušiť už len na tomto základe, nie je potrebné púšťať sa do analýzy jeho obsahu alebo ďalej posudzovať ostatné žalobné dôvody predložené Talianskom.

96. Pokiaľ by Súdny dvor rozhodol, že napadnuté listy majú právne účinky, museli by sa takisto zrušiť z toho dôvodu, že odkazujú a opierajú sa o neplatné opatrenie.

O trovách

97. Podľa článku 69 ods. 3 rokovacieho poriadku sa Súdny dvor môže vo výnimočných prípadoch odkloniť od všeobecného pravidla, že účastník, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania. V prejednávanej veci sa mi zdá, že konanie Komisie viedlo Taliansko k podaniu žaloby. Domnievam sa preto, že každý účastník konania by mal znášať vlastné trovy konania.

Návrh

98. Vzhľadom na vyššie uvedené som toho názoru, že Súdny dvor by mal:

1. vyhlásiť žalobu za neprípustnú;

2. zaviazať každého účastníka konania, aby znášal vlastné trovy konania.