NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

CHRISTINE STIX-HACKL

prednesené 17. februára 2005 ( )

Vec C‑511/03

Staat der Nederlanden

proti

Ten Kate Holding Musselkanaal BV,

Ten Kate Europrodukten BV,

Ten Kate Produktie Maatschappij BV

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Hoge Raad der Nederlanden (Holandsko)]

„Poľnohospodárstvo – Zdravie – Ochrana pred bovinnou spongiformnou encefalopatiou (BSE) – Kŕmenie krmivom obsahujúcim bielkoviny pochádzajúce z cicavcov – Rozhodnutie 94/381/ES – Zodpovednosť štátu – Povinnosť členského štátu podať žalobu na nečinnosť“

I – Úvodné poznámky

1. V predloženom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktoré sa týka problematiky BSE, ide v podstate o otázku, či členský štát musí prijať opatrenia namierené proti Komisii, keď táto neudelila oprávnenie požadované týmto členským štátom.

II – Právny rámec

A – Právo Spoločenstva

2. Ako opatrenie v boji proti BSE Komisia prijala rozhodnutie 94/381/ES z 27. júna 1994 o ochranných opatreniach pred bovinnou spongiformnou encefalopatiou hovädzieho dobytka a kŕmenia krmivom získaného z cicavcov( ) [neoficiálny preklad], ktoré v súčasnosti už nie je platné. Jeho článok 1 v tu relevantnom znení stanovoval:

„1. Členské štáty do tridsiatich dní od oznámenia tohto rozhodnutia zakážu kŕmenie všetkých druhov prežúvavcov bielkovinami pochádzajúcimi z tkanív cicavcov.

2. Členské štáty, ktoré zavedú systém umožňujúci rozlíšenie medzi bielkovinami pochádzajúcimi z prežúvavcov a bielkovinami pochádzajúcimi z iných druhov zvierat ako prežúvavcov sú Komisiou oprávnené povoliť kŕmenie prežúvavcov bielkovinami pochádzajúcimi z iných druhov zvierat ako prežúvavcov na základe postupu podľa článku 17 smernice 90/425/EHS.“

[neoficiálny preklad]

3. Článok 17 smernice 90/425/EHS( ) znie:

„Tam, kde sa odkazuje na postup definovaný v tomto článku, Stály veterinárny výbor ustanovený rozhodnutím 68/361/EHS prijme rozhodnutie v súlade s predpismi určenými v článku 17 smernice 89/662/EHS.“

4. Článok 17 smernice Rady 89/662/EHS z 11. decembra 1989 o veterinárnych kontrolách v obchode vnútri spoločenstva s cieľom dobudovania vnútorného trhu( ) má po oznámení opravy v Úradnom vestníku Európskeho spoločenstva z 15. júna 1990 nasledujúce znenie( ):

„1. Ak sa má použiť postup stanovený týmto článkom, predseda bezodkladne postúpi záležitosť buď z vlastnej iniciatívy, alebo na žiadosť členského štátu Stálemu veterinárnemu výboru (ďalej len ako ‚výbor‘) ustanovenému rozhodnutím 68/361/EHS.

2. Zástupca Komisie predkladá výboru návrh opatrení, ktoré sa majú prijať. Výbor vydáva stanovisko k nemu v priebehu dvoch dní[( )]. V prípade rozhodnutia, ktoré má Rada prijať na návrh Komisie, sa vyžaduje prijatie stanoviska na základe väčšiny stanovenej v článku 148 odseku 2 zmluvy. Vážnosť hlasov zástupcov členských štátov vo výbore sa posudzuje spôsobom stanoveným v uvedenom článku. Predseda nehlasuje.

3. Komisia prijme plánované opatrenia, ak sú v súlade so stanoviskom výboru.

4. Ak plánované opatrenia nie sú v súlade so stanoviskom výboru alebo nie je vydané vyjadrenie, Komisia bezodkladne predkladá Rade návrh opatrení, ktoré sa majú prijať.

Rada rozhoduje kvalifikovanou väčšinou.

Ak Rada po uplynutí lehoty 15 dní odo dňa postúpenia záležitosti Rade nerozhodne, Komisia prijme navrhované opatrenia, s výnimkou toho, keď sa Rada proti tomuto opatreniu vyslovila väčšinou.“

5. Rozhodnutie Komisie 96/449/ES z 18. júla 1996 o schválení alternatívnych systémov tepelnej úpravy pre spracovanie živočíšnych odpadov v súvislosti s inaktiváciou faktorov spongiformnej encefalopatie( ) [neoficiálny preklad], zásadne zakázalo spracovanie živočíšneho odpadu z cicavcov a povolilo len určité postupy. Aby dotknuté podniky mohli prispôsobiť svoje zariadenia, účinnosť bola stanovená od 1. apríla 1997.

B – Vnútroštátne právo

6. Productschap voor veevoeder (verejnoprávne združenie pre predaj krmiva pre zvieratá) (ďalej len „Productschap“) stanovilo v návrhu protokolu (ďalej len „protokol“) výrobný a kontrolný systém, ktorý môže rozlišovať bielkoviny prežúvavcov od bielkovín získavaných z iných druhov zvierat, napr. ošípaných.

7. Protokol tvoril prílohu I Verordening Vvr regeling verwerking dierlijke produkten in diervoeders (nariadenie o spracovaní živočíšnych produktov na krmivo pre zvieratá) z 9. novembra 1994 (ďalej len „nariadenie z roku 1994“). Podľa tohto nariadenia výrobcovia krmív nesmú do krmiva určeného pre prežúvavcov zapracovávať žiadne živočíšne produkty. Tento zákaz neplatí pre živočíšne produkty, ktoré výlučne pochádzajú z iných zvierat ako prežúvavcov, ak Productschap výrobcu uznal na základe tohto nariadenia a príslušná časť produktov je náležite označená. Productschap uzná výrobcu živočíšnych produktov, ak svoju činnosť vykonáva v súlade s protokolom prílohy I.

8. Protokol však z dôvodu neodsúhlasenia príslušným ministrom nikdy nenadobudol účinnosť.

9. Listom z 29. novembra 1994 štát požiadal Komisiu, aby dostal oprávnenie na uplatnenie protokolu o triedení bielkovín podľa rozhodnutia 94/381/ES. Nariadenie z roku 1994 nebolo odsúhlasené.

10. Štát dal v decembri 1995 podnet na Komisiu, aby sa postup o oprávnenie rozbehol. V júni 1997 dôrazne žiadal Komisiu o vysvetlenie žiadosti, aby Holandsko mohlo sprostredkovať v tejto veci jasné informácie podnikom hospodárstva.

11. Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport právnou úpravou „Regeling warmtebehandelingssystemen en eindproducten“ (úprava o systémoch tepelného spracovania a finálnych produktoch) z 25. marca 1997( ), ktorá bola zmenená úpravou z 23. júla 1997( ) a ktorá nadobudla účinnosť 30. júla 1997, vykonal rozhodnutie 96/449. Po tomto posledne uvedenom dátume sa bielkoviny získané z tkanív cicavcov mohli predávať na účely použitia v krmive prežúvavcov, ak boli tepelne spracované.

12. Toto opatrenie (povinnosť tepelného spracovania) platilo aj pre postup produkcie Ten Kate, ktorá musela predpísaný postup tepelného spracovania uplatniť od 30. júla 1997. Keďže tento postup by pre Ten Kate mal za následok značné investície a udelenie oprávnenia Komisiou na základe rozhodnutia 94/381 ešte stále nebolo vo výhľade, Ten Kate zastavila výrobu bielkovín získavaných z bravčového tuku.

13. Listom z 9. marca 1998 požiadal minister Productschap, aby dalo nariadenie z roku 1994 a rozhodnutie predsedu z 8. augusta 1994 do súladu s rozhodnutím 94/381, pretože na európskej úrovni nebude v dohľadnej dobe prijaté žiadne rozhodnutie týkajúce sa protokolu.

14. Predseda združenia Productschap vydal 30. júna 1998 Besluit PDV regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders 1998 (rozhodnutie verejnoprávneho združenia pre predaj krmiva pre zvieratá „Productschap Diervoeder“ o spracovaní živočíšnych produktov na krmivo)( ). Článok 2 tohto rozhodnutia určuje, že výrobcovia krmív nesmú do krmív určených pre prežúvavcov zapracovať žiadne živočíšne produkty, pričom z tohto zákazu sú však (okrem iných) vyňaté živočíšne produkty, ktoré sú získané výlučne z neprežúvavcov a ktoré sú vyrobené v Holandsku podľa protokolu ako prílohy I o triedení bielkovín výrobcami uznanými združením Productschap podľa tohto rozhodnutia a ktoré majú označenie stanovené článkom 8. Podľa článku 3 sa uznanie môže podľa tohto rozhodnutia uskutočniť vtedy, keď protokol o triedení bielkovín Komisia schváli.

15. Dňa 22. februára 1999 vydal Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (minister pre poľnohospodárstvo, ochranu prírody a rybolov) Regeling verbod diermelen in diervoeders (úprava o zákaze živočíšnej múčky v krmivách)( ), ktorá nadobudla účinnosť 1. marca 1999. Tým bolo bez ďalšieho zakázané používanie živočíšnych bielkovín v krmivách určených pre prežúvavcov (bez ohľadu na jednotlivé výnimky, ktoré tu nie sú relevantné).

III – Skutkový stav a spor vo veci samej

16. Ten Kate Musselkanaal B.V. je materskou spoločnosťou Ten Kate Europrodukten B.V. a Ten Kate Produktie Maatschappij B.V. (ďalej len „Ten Kate“), ktoré okrem iného vyrábajú a predávajú určité bielkoviny na zhodnotenie mlieka pre teľatá. Táto bielkovina vzniká ako finálny produkt pri spracovaní tuku ošípaných.

17. Ten Kate prispôsobila svoj výrobný postup protokolu o triedení bielkovín. Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (úrad pre inšpekciu dobytka a mäsa) (ďalej len „RVV“) povolil Ten Kate tento spôsob práce. Ten Kate bola v Holandsku jediným podnikom na vytápanie tuku, ktorý pracoval podľa systému stanoveného v protokole o triedení bielkovín.

18. Dňa 24. februára 1998 podala Ten Kate žalobu proti štátu na Rechtbank Den Haag na určenie zodpovednosti štátu za škodu, vzniknutú zákazom výroby a predaja bielkovín na zhodnotenie mlieka pre teľatá platného od 30. júla 1997, a na náhradu škody.

19. Škoda vznikla v dôsledku opatrení, ktoré štát prijal na základe rozhodnutí 94/381 a 96/449. Štát nekonal pri prijímaní opatrení na zabezpečenie toho, aby Komisia udelila požadované oprávnenie.

20. V novembri 1994 totiž štát podal žiadosť na Komisiu, aby mu udelila oprávnenie podľa rozhodnutia 94/381 o uplatnení výrobného a kontrolného systému na triedenie bielkovín, ktorý vyvinuli holandské orgány.

21. Rechtbank Den Haag žalobu zamietla, Gerechtshof Den Haag vyhovel odvolaniu Ten Kate.

22. Pre účastníkov konania vo veci samej nie je sporné, že žaloba na nečinnosť, ktorú by podala sama Ten Kate, by nebola prípustná. Žalobou o náhradu škody podľa článku 288 ES by sa nemohlo dosiahnuť, aby Ten Kate mohla pokračovať vo svojej činnosti.

23. Hoge Raad si kladie otázku o voľnej úvahe štátu, ktorú má v súvislosti s podaním žaloby na nečinnosť. Ďalej je potrebné pre Hoge Raad objasniť, či Komisia mala výlučné právo iniciatívy predkladať návrhy Stálemu veterinárnemu výboru.

IV – Prejudiciálne otázky

24. Hoge Raad požiadal Súdny dvor o odpovede na nasledujúce prejudiciálne otázky:

1. Má sa na otázku, či štát, v prípade ako je tento, je povinný voči občanovi, ktorý má na veci záujem ako Ten Kate, využiť svoje možnosti na podanie žaloby na základe článku 175 Zmluvy ES (teraz článok 232 ES) a článku 173 Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 230 ES) a v prípade nesplnenia si tejto povinnosti je povinný občanovi nahradiť v dôsledku toho vzniknutú škodu, odpovedať na základe predpisov vnútroštátneho holandského práva, alebo práva Spoločenstva?

2. Ak sa na prvú otázku má odpovedať úplne alebo čiastočne podľa predpisov práva Spoločenstva:

a) môže z práva Spoločenstva za určitých podmienok vyplynúť taká povinnosť a zodpovednosť v zmysle tejto otázky?

b) v prípade kladnej odpovede na otázku 2. a), ktoré predpisy práva Spoločenstva je potrebné uplatniť ako kritérium pri odpovedi na prvú otázku v konkrétnom prípade, ako je tento?

3. Má sa článok 1 ods. 2 rozhodnutia 94/381/ES v prípade potreby v spojení s článkom 17 smernice 90/425/EHS a článkom 17 smernice 89/662/EHS vykladať v tom zmysle, že z neho vyplýva povinnosť Komisie alebo Rady udeliť dané oprávnenie, keď systém, ktorý žiadajúci štát používa alebo mieni používať, je skutočne schopný rozlišovať bielkoviny pochádzajúce z prežúvavcov od bielkovín neprežúvavcov?

4. V akom rozsahu odpoveď na tretiu otázku spôsobuje obmedzenie práva alebo povinnosti štátu uvedenej v prvej otázke napadnúť podľa článku 175 Zmluvy ES (teraz článok 232 ES) nečinnosť vo veci neudelenia oprávnenia, ako je to v tomto prípade a podľa článku 173 Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 230 ES) napadnúť odmietnutie udeliť takéto oprávnenie?

25. Tretia prejudiciálna otázka má význam aj v tom prípade, keď prvú prejudiciálnu otázku treba posúdiť podľa vnútroštátneho holandského práva, ako aj vtedy, keď sa bude posudzovať podľa práva Spoločenstva, s výnimkou zápornej odpovede na prejudiciálnu otázku 2. a). Štvrtá prejudiciálna otázka má význam iba v súvislosti s prejudiciálnou otázkou 2. b).

V – O prípustnosti prejudiciálnych otázok

26. Prvá prejudiciálna otázka je zameraná na zistenie právneho základu pre prípadnú povinnosť členských štátov na podanie žaloby o neplatnosť alebo žaloby na nečinnosť a v prípade nepodania žaloby, pre zodpovednosť členského štátu.

27. Ako možný právny základ vnútroštátny súd uvádza aj holandské právo. Tým je prvá prejudiciálna otázka v každom prípade zameraná aj na výklad vnútroštátneho práva.

28. Podľa článku 234 ES, ktorý stanovuje právomoc Súdneho dvora v prejudiciálnom konaní, výklad vnútroštátneho práva nepatrí medzi úlohy Súdneho dvora. V tomto rozsahu je prvá otázka teda neprípustná.

VI – O prvej a druhej prejudiciálnej otázke

29. Prvými dvoma otázkami, v obmedzenom ponímaní so zreteľom na právomoc Súdneho dvora, vnútroštátny súd chce v podstate vedieť, či právo Spoločenstva ukladá členským štátom povinnosť vzniesť žalobu o neplatnosť alebo žalobu na nečinnosť a či členské štáty pri nesplnení tejto povinnosti sú povinné dotknutému občanovi nahradiť vzniknutú škodu.

30. Keďže prípadná povinnosť nahradiť škodu podľa práva Spoločenstva predpokladá, že došlo k porušeniu povinnosti vyplývajúcej z práva Spoločenstva, je potrebné najskôr preskúmať, či právo Spoločenstva stanovuje zodpovedajúcu povinnosť.

31. Už analýza jasného znenia článkov 230 ES a 232 ES vo všetkých jazykových verziách jednoznačne ukazuje, že tieto ustanovenia poskytujú členským štátom oprávnenie na podanie takýchto žalôb.

32. Ani z formulácie oboch ustanovení, ani zo systematiky právnej ochrany Spoločenstva sa nedá odvodiť povinnosť v tomto význame. Povinnosť podať žalobu je príslušným ustanoveniam primárneho práva cudzia. Ani stanovenie cieľa právnej ochrany členských štátov neuznáva povinnosť na podanie žaloby o neplatnosť alebo žaloby na nečinnosť. Naopak, členské štáty, ktoré sú okrem iného aj vysokými zmluvnými stranami, teda normotvorcami primárneho práva, si chcú prostredníctvom aktívnej legitimácie udelenej členským štátom ponechať rozhodovanie, či využijú svoje oprávnenie podať žalobu alebo nie. Členským štátom je teda v tejto veci ponechané právo na slobodné rozhodovanie.

33. Tým vlastne chýba aj príslušný zámer normotvorcu.

34. Povinnosť podať žalobu vždy predstavuje rozsiahle obmedzenie oprávnení jednej strany, ktorá má aktívnu legitimáciu. Na takéto výrazné ohraničenie priestoru pre konanie by bola potrebná tomu zodpovedajúca jasná právna úprava.

35. Proti povinnosti podať žalobu o neplatnosť alebo žalobu na nečinnosť hovorí ďalej porovnanie so žalobou o neplatnosť podľa článku 226 ES, ktoré uviedla francúzska vláda. Z tohto hľadiska Súdny dvor vo svojej ustálenej judikatúre konštatoval, že Komisia nie je povinná podať žalobu. Ak teda Komisia ako strážca zmlúv nie je povinná podať žalobu podľa článku 226 ES, o to menej sú členské štáty povinné vykonávať oprávnenia, ktoré im boli udelené na kontrolu dodržiavania práva Spoločenstva.

36. Ani z povinnosti lojálnosti členských štátov v zmysle článku 10 ES sa nedá vyvodiť žiadna povinnosť na podanie žaloby. Toto ustanovenie primárneho práva síce zakotvuje povinnosti členských štátov konať, ale pritom ide o „opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy, aby zabezpečili plnenie záväzkov vyplývajúcich z tejto zmluvy alebo z opatrení prijatých orgánmi Spoločenstva“. To znamená, že článok 10 ES nadväzuje na existenciu povinnosti práva Spoločenstva. To predpokladá existenciu takejto povinnosti. V tomto konaní je však potrebné najskôr vyjasniť, či existuje takáto povinnosť.

37. Povinnosť na podanie žaloby o neplatnosť alebo žaloby na nečinnosť môže nanajvýš vyplývať z príslušného vnútroštátneho práva.

38. Na podotázku a) druhej prejudiciálnej otázky je preto potrebné odpovedať, že právo Spoločenstva v prípade ako je tento, nezaväzuje členské štáty využiť ich možnosť podať žalobu na základe článku 230 ES, resp. článku 232 ES.

39. Keďže odpoveď na podotázku a) druhej prejudiciálnej otázky je negatívna, nie je potrebné odpovedať na podotázku b).

40. Na prvú prejudiciálnu otázku je potrebné odpovedať tak, že na otázku, či je členský štát, v prípade ako je tento, povinný voči dotknutému občanovi využiť svoje možnosti na podanie žaloby na základe článku 232 ES, resp. článku 230 ES a pri nesplnení tejto povinnosti je povinný dotknutému občanovi nahradiť v dôsledku toho vzniknutú škodu, sa nemá odpovedať na základe ustanovení práva Spoločenstva.

VII – O tretej prejudiciálnej otázke

41. Treťou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či príslušné ustanovenia sekundárneho práva Spoločenstva ukladajú Spoločenstvu povinnosť udeliť oprávnenie.

42. Znenie článku 1 ods. 2 rozhodnutia 94/381 vo všetkých relevantných jazykových verziách v čase prijatia minimálne na prvý pohľad nasvedčuje tomu, že Komisia má povinnosť udeliť takéto oprávnenie.

43. Rôzne jazykové verzie tak v podstatných formuláciách uvádzajú „členské štáty budú… poverené“( ) alebo „členským štátom sa má… vydať oprávnenie (sa musí vydať oprávnenie)“( ).

44. Tento prvý výsledok výkladu je však potrebné preveriť so zreteľom na odkaz uvedený v článku 1 ods. 2 na článok 17 smernice 90/425, ktorý opäť ďalej odkazuje na postup podľa článku 17 smernice 89/662.

45. Týmito odkazmi sa má zabezpečiť, aby Komisia svoje rozhodnutie prijala pri rešpektovaní určitého komitologického konania.

46. Odkazujúce ustanovenie, teda článok 17 smernice 89/662, upravuje určitý postup, ktorý stanovuje zapojenie jedného výboru, a to Stáleho veterinárneho výboru.

47. Článok 17 smernice 89/662 pritom rozlišuje dva prípady podľa toho, či plánované opatrenia Komisie sú v súlade so stanoviskom výboru alebo nie (alebo výbor nevydal žiadne stanovisko).

48. Tieto postupy stanovené v odseku 3, resp. odseku 4 článku 17 smernice 89/662 majú pritom spoločné, že Komisia najskôr prijme rozhodnutie o plánovaných opatreniach. Len toto rozhodnutie môže Komisia prijať nezávisle od iných inštitúcií. Toto rozhodnutie je však možné považovať skôr za návrh a nemôže byť zamieňané s udelením oprávnenia.

49. K prijatiu rozhodnutia týkajúceho sa oprávnenia dochádza až po prijatí prvého rozhodnutia a po prejednaní vo výbore. Podľa druhu prípadu rozhodnutie prijíma buď Komisia alebo Rada.

50. Povinnosť Komisie sa z dôvodu procedurálnej techniky môže vzťahovať len na akty, ktoré môže Komisia sama prijímať. Nevzťahuje sa na akty, ktoré patria do kompetencie Rady alebo Stáleho veterinárneho výboru. Od právneho problému procesného charakteru v tomto prejudiciálnom konaní je potrebné rozlišovať otázku, či Rada alebo výbor sú z ich strany povinní prijať určité akty.

51. Za určitých podmienok má Komisia podľa článku 17 ods. 3 smernice 89/662 dokonca výslovne povinnosť predložiť výboru návrh (a nielen žiadosť dotknutého členského štátu!) a prijať plánované opatrenia, a to vtedy, keď sú v súlade so stanoviskom výboru.

52. Ďalej aj z článku 17 ods. 4 prvého pododseku smernice 89/662 vyplýva povinnosť Komisie bezodkladne predložiť Rade návrh opatrení, ktoré sa majú prijať. Tak je to v prípade, ak plánované opatrenia nie sú v súlade so stanoviskom výboru alebo nie je vydané stanovisko.

53. Nakoniec, podľa článku 17 ods. 4 tretieho pododseku smernice 89/662 Komisia má určitú povinnosť, ak Rada neprijala rozhodnutie. V takom prípade Komisia prijme navrhované opatrenia s výnimkou toho, ak sa Rada proti tomuto opatreniu vyslovila väčšinou.

54. V prospech toho, aby sa článok 2 ods. 1 rozhodnutia 94/381 v spojení s článkom 17 smernice 90/425 a článkom 17 smernice 89/662 vykladal v tom zmysle, že stanovuje povinnosti Komisie, aj keď existujúce len za určitých podmienok, svedčí ďalej aj porovnanie s inými ustanoveniami uvedenej smernice.

55. Smernica 89/662 vo vzťahu ku Komisii okrem spomenutých ustanovení pozná aj výslovné ustanovenia o možnosti konať, ako to dokazuje článok 7 ods. 1 písm. a), článok 8 ods. 1 a článok 9 ods. 3.

56. Čo sa týka smernice 90/425, jej článok 9 ods. 1 môže byť uvedený ako dôkaz, že táto smernica, ako aj iné právne akty sekundárneho práva Spoločenstva rozlišuje medzi „môže“ a „musí“.

57. Ani predposledné odôvodnenie tejto smernice nemení nič na režime stanovenom v článku 1 ods. 2 v spojení s článkom 17 smernice 90/425. Ale aj toto odôvodnenie odkazuje na článok 17 smernice 89/662, a tým „importuje“ postup výboru.

58. V tejto súvislosti je potrebné preskúmať otázku, či článok 17 ods. 2 smernice 89/662 stanovuje lehotu, v rámci ktorej má výbor vydať stanovisko.

59. Táto právna otázka je zložitejšia, pretože existujú dve znenia rozhodujúcej časti článku 17 ods. 2, totiž druhej vety. V prvom uverejnenom znení po prijatí smernice chýbala výslovná lehota. Toto znenie bolo však neskôr opravené, aj keď až uverejnením v júni 1990. Až toto, t. j. druhé opravené znenie, predpisuje výboru lehotu dvoch dní na vydanie stanoviska. Pritom je pozoruhodné, že pôvodné znenie, na rozdiel od typických prípadov opráv, malo vo všetkých vtedy platných jazykových verziách rovnakú úpravu, ktorá neuvádzala žiadnu lehotu určenú podľa dní. Z tohto dôvodu boli všetky jazykové verzie opravené.

60. Keďže sa výklad článku 17 ods. 2 druhej vety smernice 89/662 musí zamerať na opravené znenie, výsledok je jednoznačný: výbor má vydať svoje stanovisko v lehote dvoch dní.

61. Keďže ide o lehotu, ktorá sa týka činnosti výboru a článok 17 nestanovuje pre Komisiu žiadnu zodpovedajúcu lehotu, na povinnostiach Komisie vyplývajúcich z článku 17 sa nič nemení.

62. Ako predbežný výsledok je teda potrebné konštatovať, že Komisia má povinnosť konať. Od toho je ale potrebné rozlišovať otázku, či Komisia je povinná navrhnúť Stálemu veterinárnemu výboru, resp. Rade opatrenia s určitým obsahom. V tomto prípade ide o udelenie určitého oprávnenia, najmä o podmienky na udelenie takéhoto oprávnenia.

63. Na tomto mieste treba pripomenúť, že udelenie oprávnenia nie je možné len činnosťou samotnej Komisie. S tým je spojená otázka, ktorá inštitúcia zúčastnená na postupe má aké povinnosti.

64. V tomto prejudiciálnom konaní je v prvom rade potrebné sústrediť sa na hmotnoprávne podmienky, za ktorých existuje povinnosť udeliť oprávnenie.

65. Odpoveď na túto právnu otázku dáva v tomto smere samotné jasné znenie článku 1 ods. 2 rozhodnutia 94/381. Oprávnenie sa udeľuje len tým štátom, „ktoré zavedú systém umožňujúci rozlíšenie medzi bielkovinami pochádzajúcimi z prežúvavcov a bielkovinami pochádzajúcimi z iných druhov zvierat ako prežúvavcov“.

66. Článok 1 ods. 2 rozhodnutia 94/381 nadväzuje teda na existenciu objektívnej podmienky, a nie na presvedčenie Komisie založené na subjektívnom hodnotení. Keďže však toto ustanovenie pri danosti podmienky nestanovuje žiadne povolenie dotknutého štátu ex lege, ale výslovne stanovuje udelenie oprávnenia, dá sa z toho vyvodiť, že inštitúcie zúčastnené na postupe podľa článku 17 smernice 89/662, ako sú Stály veterinárny výbor, Komisia a Rada, musia preveriť existenciu podmienok.

67. Článok 1 ods. 2 rozhodnutia 94/381 sa má ďalej vykladať v tom zmysle, že činnosti podnikov sú aj vtedy protiprávne, keď síce zodpovedajú objektívne vhodnému vnútroštátnemu systému, ale preň ešte nebolo udelené oprávnenie podľa práva Spoločenstva. Povolenie, ktoré bolo udelené len orgánom dotknutého štátu, nemôže nahradiť oprávnenie Spoločenstva, a preto nepostačuje ako základ pre činnosť v súlade s právom Spoločenstva.

68. Článok 1 ods. 2 rozhodnutia 94/381 treba teda chápať v tom zmysle, že inštitúcie, ktoré sa zúčastňujú na postupe podľa článku 17 smernice 89/662, si nielen môžu urobiť obraz o fungovaní systému požadovaného dotknutým členským štátom, ale dokonca sú povinné preskúmať konkrétnu situáciu.

69. Komisia sa teda musí presvedčiť o vhodnosti systému. Na to má viaceré prostriedky, ako je vykonanie inšpekcií alebo požadovanie informácií. Na to je potrebné dať Komisii potrebný čas. Tomu zodpovedá aj režim rozhodnutia 94/381, ktoré pre Komisiu nestanovuje žiadnu lehotu.

70. Režim vyplývajúci z právnych úprav rozhodnutia 94/381, smernice 90/425 a smernice 89/662 sa líši od režimu, ktorý bol predmetom veci Monsanto a o ktorom Súdny dvor rozhodol, že Komisia nebola viazaná stanoviskom výboru.( ) Odhliadnuc od toho, že v uvedenom konaní právna úprava, ktorej výklad sa požadoval, spočívala na celkom inom vzťahu Komisie a výboru, Komisia mala podľa tam príslušného ustanovenia prijať opatrenia „so zreteľom na stanovisko“.( )

71. K otázke, či Komisia alebo iná inštitúcia mali povinnosť v tomto prípade udeliť Holandsku požadované oprávnenie, je potrebné najskôr poukázať na to, že príslušné inštitúcie Spoločenstva neboli presvedčené o tom, že dotknutý členský štát zaviedol systém, ktorý umožňuje rozlíšenie medzi bielkovinami pochádzajúcimi z prežúvavcov a bielkovinami pochádzajúcimi z iných druhov zvierat ako prežúvavcov.

72. Či Komisia in concreto porušila svoje povinnosti, by mohlo v každom prípade byť predmetom žaloby na nečinnosť podľa článku 232 ES. Otázka, či by takáto žaloba bola úspešná, by však nemohla byť prípustným predmetom prejudiciálneho konania, ako je toto.

73. Je potrebné, samozrejme, preskúmať, či preverovanie, či systém požadovaný Holandskom spĺňa požiadavky práva Spoločenstva, je predmetom tohto prejudiciálneho konania.

74. Predmet prejudiciálneho konania je určovaný prejudiciálnymi otázkami v spojitosti s inými časťami návrhu na začatie prejudiciálneho konania. To samozrejme tvorí maximálny obsah konania. Predmetom prejudiciálneho konania nie sú totiž prejudiciálne otázky, ktoré sú celkom alebo sčasti neprípustné. Ako však vyplýva z prejudiciálnych otázok a z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, otázka o vhodnosti požadovaného systému nepatrí medzi otázky položené vnútroštátnym súdom. Rozšírenie predmetu konania je tiež vylúčené.

75. Okrem iného, vhodnosť požadovaného systému nemôže byť preverovaná aj preto, lebo pokiaľ sa týka preskúmania súladu vnútroštátnych opatrení s právom Spoločenstva, toto nemôže byť predmetom návrhu na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 234 ES.

76. Napokon sa posúdenie spôsobu konania inštitúcií skutočne zúčastnených na tomto predmetnom postupe alebo inštitúcií, ktoré sa na postupe mali zúčastniť, týka preskúmania okolnosti jednotlivého prípadu. Aj toto by bolo prekročením predmetu prejudiciálneho konania.

77. Preto na tretiu prejudiciálnu otázku je potrebné odpovedať tak, že článok 1 ods. 2 rozhodnutia 94/381 v spojení s článkom 17 smernice 90/425 a článkom 17 smernice 89/662 sa má vykladať v tom zmysle, že z neho vyplýva povinnosť Komisie predložiť Stálemu veterinárnemu výboru, resp. Rade návrh udeliť členskému štátu príslušné oprávnenie, resp. udeliť oprávnenie, ak je v súlade so stanoviskom výboru, resp. ak Rada po uplynutí lehoty 15 dní odo dňa postúpenia záležitosti Rade nerozhodne, s výnimkou toho, keď sa Rada proti tomuto vyslovila jednoduchou väčšinou. Povinnosť konať má na základe toho Stály veterinársky výbor, ako aj Rada. Povinnosť udeliť oprávnenie predpokladá, že dotknutý členský štát zavedie systém, ktorý umožňuje rozlíšenie medzi bielkovinami pochádzajúcimi z prežúvavcov a bielkovinami pochádzajúcimi z iných druhov zvierat ako prežúvavcov.

VIII – O štvrtej prejudiciálnej otázke

78. Keďže štvrtá prejudiciálna otázka podľa údajov vnútroštátneho súdu je relevantná len v súvislosti s prejudiciálnou otázkou 2. b) a táto je opäť relevantná len v prípade kladnej odpovede na prejudiciálnu otázku 2. a), t. j. len v prípade, ak právo Spoločenstva podľa okolností môže obsahovať povinnosť a zodpovednosť, môže sa upustiť od odpovede na ňu so zreteľom na tu navrhovanú odpoveď na prvú a druhú prejudiciálnu otázku.

IX – Návrh

79. Na základe uvedeného navrhujem Súdnemu dvoru odpovedať na prejudiciálne otázky takto:

1. Na otázku, či je členský štát v prípade, ako je tento, povinný voči dotknutému občanovi využiť svoje možnosti na podanie žaloby na základe článku 232 ES, resp. článku 230 ES a pri nesplnení tejto povinnosti je povinný dotknutému občanovi nahradiť v dôsledku toho vzniknutú škodu, sa nemá odpovedať na základe ustanovení práva Spoločenstva.

2. Článok 1 ods. 2 rozhodnutia Komisie 94/381/ES z 27. júna 1994 týkajúceho sa niektorých ochranných opatrení súvisiacich s bovínnou spongiformnou encefalopatiou a s krmivami obsahujúcimi bielkovinu pochádzajúcu z cicavcov v spojení s článkom 17 smernice Rady 90/425/EHS z 26. júna 1990 týkajúcej sa veterinárnych a zootechnických kontrol uplatňovaných v obchode vnútri spoločenstva s určitými živými zvieratami a výrobkami s ohľadom na vytvorenie vnútorného trhu a článkom 17 smernice Rady 89/662/EHS z 11. decembra 1989 o veterinárnych kontrolách v obchode vnútri spoločenstva s cieľom dobudovania vnútorného trhu sa má vykladať v tom zmysle, že z neho vyplývajú povinnosti Komisie

– preskúmať existenciu podmienok stanovených v článku 1 ods. 2 rozhodnutia 94/381,

– navrhnúť Stálemu veterinárnemu výboru, resp. Rade udelenie príslušného oprávnenia členskému štátu,

– udeliť oprávnenie, ak je v súlade so stanoviskom výboru, resp. ak Rada po uplynutí lehoty 15 dní odo dňa postúpenia záležitosti Rade nerozhodne, s výnimkou toho, ak sa Rada proti tomuto vyslovila jednoduchou väčšinou.

Povinnosť konať sa týka tak Stáleho veterinárneho výboru, ako aj Rady.

3. Povinnosť udeliť oprávnenie predpokladá, že dotknutý členský štát zavedie systém umožňujúci rozlíšenie medzi bielkovinami pochádzajúcimi z prežúvavcov a bielkovinami pochádzajúcimi z iných druhov zvierat ako prežúvavcov.