Predbežné znenie

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

LAILA MEDINA

prednesené 15. septembra 2022( )

Vec C‑407/21

Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir),

Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)

proti

Premier ministre,

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Článok 267 ZFEÚ – Smernica (EÚ) 2015/2302 – Balík cestovných služieb a spojené cestovné služby – Ukončenie zmluvy o balíku cestovných služieb – Neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti – COVID‑19 – Forma vrátenia platieb za balík cestovných služieb, ktoré uskutočnil cestujúci – Vrátenie platieb v peniazoch alebo rovnocenná náhrada vo forme poukazu – Dočasná výnimka z povinnosti organizátora poskytnúť cestujúcemu refundáciu najneskôr do 14 dní po ukončení zmluvy o balíku cestovných služieb“





Úvod

1. Dňa 11. marca 2020 vyhlásila Svetová zdravotnícka organizácia (WHO) šírenie ochorenia COVID‑19 za „pandémiu“. Generálny riaditeľ WHO vo svojom úvodnom prejave na tlačovej konferencii týkajúcej sa ochorenia COVID‑19 v ten istý deň uznal, že pandémia COVID‑19 „nie je len krízou verejného zdravia, ale je krízou, ktorá sa dotkne každého odvetvia…“. Pandémia a núdzové opatrenia prijaté vládami na celom svete s cieľom zabrániť šíreniu vírusu totiž spôsobili bezprecedentné ťažkosti. Filozof Edgar Morin napísal, že aj keď táto pandémia nie je prvou v histórii ľudstva, jej „radikálna novosť“ spočíva v tom, že spôsobila „megakrízu tvorenú kombináciou politických, ekonomických, sociálnych, ekologických, národných [a] globálnych kríz…“.( ) Pandémia bola tiež veľkou výzvou pre právo. Jeden z komentátorov správne poznamenal, že je to „záťažová skúška“( ) pre zmluvné právo, keďže môže „vážne preveriť, či je súčasná právna úprava spôsobilá poskytnúť vhodný prostriedok reakcie“ na jej následky.( )

2. Jedným z odvetví, ktoré pandémia COVID‑19 najvážnejšie a najbezprostrednejšie zasiahla, bol cestovný ruch. Ekonomický dosah je „bezprecedentný“ vzhľadom na skutočnosť, že cestovný ruch je treťou najväčšou vývoznou kategóriou, ktorá v roku 2019 predstavovala 7 % celosvetového obchodu, a že „boli zasiahnuté všetky časti jeho širokého hodnotového reťazca“.( ) Karantény, zákazy vychádzania, zákazy cestovania a zatvorenie hraníc podstatne obmedzili samotnú podstatu cestovania, ktorou je sloboda pohybu. V dôsledku obmedzení, ktoré prijali vlády s cieľom obmedziť šírenie vírusu, sa činnosť organizátorov balíkov cestovných služieb, dopravcov a podnikateľov pôsobiacich v odvetví cestovného ruchu vo všeobecnosti okamžite zastavila. Okrem toho sa tieto subjekty tiež museli vyrovnať s veľkým počtom zrušených rezervácií a žiadostí o refundáciu.

3. Prejednávaná vec sa konkrétne týka otázky prijatia vnútroštátnych opatrení, ktoré stanovujú dočasné výnimky z právnych predpisov na ochranu spotrebiteľa upravujúcich zmluvy o balíkoch cestovných služieb. Napadnuté opatrenia okrem iného umožnili, aby organizátori balíkov cestovných služieb vydávali cestujúcim poukazy namiesto refundácie, čo bolo prostriedkom na zvládnutie ich okamžitých problémov s likviditou. Vzhľadom na kontext zdravotnej krízy táto vec prekračuje rámec stanovenia práv v právnych predpisoch EÚ týkajúcich sa ochrany spotrebiteľa. Vyvoláva otázku týkajúcu sa možných hraníc primeranosti jestvujúceho právneho rámca pri riešení pandémie COVID‑19. Tiež sa dotýka dosahu núdzových právomocí členských štátov v súvislosti s „núdzovým stavom v prípade pandémie“.( )

Právny rámec

Právo Európskej únie

Smernica (EÚ) 2015/2302

4. Odôvodnenia 31 a 40 smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/2302 z 25. novembra 2015 o balíkoch cestovných služieb a spojených cestovných službách, ktorou sa mení nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 a smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/83/EÚ a ktorou sa zrušuje smernica Rady 90/314/EHS (Ú. v. EÚ L 326, 2015, s. 1), znejú takto:

„(31) Cestujúci… by [mali] mať tiež právo na ukončenie zmluvy o balíku cestovných služieb bez stornovacieho poplatku v prípade, ak poskytovanie balíka služieb výrazne ovplyvnia neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti. Tie môžu zahŕňať napríklad vojnu, iné vážne bezpečnostné problémy, akými sú terorizmus, významné riziká pre ľudské zdravie, ako sú napríklad prepuknutie vážnej choroby v cestovnej destinácii, prírodné katastrofy, ako napríklad záplavy alebo zemetrasenia, alebo poveternostné podmienky, ktoré znemožňujú bezpečne cestovať do destinácie tak, ako bolo dohodnuté v zmluve o balíku cestovných služieb.

…

(40) Ochrana v prípade platobnej neschopnosti by sa v záujme účinnosti mala vzťahovať na predvídateľné sumy platieb, ktoré by mohla ovplyvniť platobná neschopnosť organizátora, a prípadne na predvídateľné náklady na repatriáciu. … V rámci účinnej ochrany v prípade platobnej neschopnosti by sa však nemuseli zohľadňovať vysoko nepravdepodobné riziká, napríklad súčasná platobná neschopnosť viacerých najväčších organizátorov, v prípade, že by ich zohľadnenie neprimerane ovplyvnilo cenu ochrany, čím by sa znížila jej účinnosť. Záruka refundácie môže byť v takýchto prípadoch obmedzená.“

5. V článku 3 bode 12 uvedenej smernice je pojem „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“ vymedzený ako „situácie, ktoré zmluvná strana, ktorá sa na takéto situácie odvoláva, nemôže ovplyvniť, a ktorých dôsledkom nemôže zabrániť, ani keby prijala všetky primerané opatrenia“.

6. Článok 4 smernice 2015/2302, nazvaný „Úroveň harmonizácie“, stanovuje:

„Pokiaľ sa v tejto smernici neustanovuje inak, členské štáty vo svojom vnútroštátnom práve neponechajú v platnosti ani nezavedú ustanovenia, ktoré sa odchyľujú od ustanovení tejto smernice, vrátane viac alebo menej prísnych ustanovení, ktorými by sa zabezpečila odlišná úroveň ochrany cestujúceho.“

7. Článok 12 smernice 2015/2302 stanovuje:

„1. Členské štáty zabezpečia, aby cestujúci mohol zmluvu o balíku cestovných služieb ukončiť kedykoľvek pred začiatkom poskytovania balíka služieb. Ak cestujúci ukončí zmluvu o balíku cestovných služieb podľa tohto odseku, môže sa od neho požadovať, aby organizátorovi zaplatil primeraný a odôvodnený stornovací poplatok. …

2. Bez ohľadu na odsek 1 má cestujúci právo ukončiť zmluvu o balíku cestovných služieb pred začiatkom poskytovania balíka služieb bez zaplatenia akéhokoľvek stornovacieho poplatku v prípade, keď v mieste destinácie alebo v jeho bezprostrednej blízkosti nastanú neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti, ktoré významne ovplyvnia poskytovanie balíka služieb alebo ktoré významne ovplyvnia prepravu cestujúcich do destinácie. V prípade ukončenia zmluvy o balíku cestovných služieb podľa tohto odseku má cestujúci nárok na úplnú refundáciu všetkých platieb za balík služieb, ale nemá nárok na dodatočnú náhradu.

3. Organizátor môže ukončiť zmluvu o balíku cestovných služieb a v plnej miere refundovať cestujúcemu všetky platby za balík služieb, ale nenesie zodpovednosť za dodatočnú náhradu, ak:

…

b) neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti zabraňujú organizátorovi plniť zmluvu a cestujúcemu oznámi ukončenie zmluvy bez zbytočného odkladu pred začiatkom poskytovania balíka služieb.

4. Organizátor poskytne refundáciu požadovanú podľa odsekov 2 a 3, alebo pokiaľ ide o odsek 1, vráti všetky platby uskutočnené cestujúcim alebo v jeho mene za balík služieb znížené o primeraný stornovací poplatok. Takéto refundácie alebo platby sa cestujúcemu refundujú alebo vrátia bez zbytočného odkladu a v každom prípade najneskôr do 14 dní po ukončení zmluvy o balíku cestovných služieb.

…“.

8. Článok 17 smernice 2015/2302, nazvaný „Účinnosť a rozsah ochrany v prípade platobnej neschopnosti“, znie takto:

„1. Členské štáty zabezpečia, aby organizátori usadení na ich území poskytovali zábezpeku refundácie všetkých platieb uskutočnených cestujúcimi alebo v ich mene v rozsahu, v akom sa príslušné služby neposkytnú v dôsledku platobnej neschopnosti organizátora. …

…

2. Zábezpeka uvedená v odseku 1 je účinná a vzťahuje sa na rozumne predvídateľné náklady. …

…“.

9. Článok 23 smernice 2015/2302, nazvaný „Záväzná povaha smernice“, v odsekoch 2 a 3 stanovuje:

„2. Cestujúci sa nemôžu vzdať práv, ktoré majú podľa vnútroštátnych opatrení transponujúcich túto smernicu.

3. Zmluvné dojednania alebo vyhlásenia cestujúceho, ktorými sa priamo alebo nepriamo vzdáva práv udelených cestujúcim podľa tejto smernice, ktorými tieto práva obmedzí alebo ktorými chce obísť uplatňovanie tejto smernice, nie sú pre cestujúceho záväzné.“

Skutkový stav, konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky

10. Žalobcovia, Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) a Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), sú francúzske spotrebiteľské združenia. Napádajú zákonnosť rôznych aktov vrátane ordonnance n° 2020‑315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (nariadenie č. 2020‑315 z 25. marca 2020 o finančných podmienkach ukončenia niektorých zmlúv o zájazdoch a dovolenkách v prípade neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností alebo vyššej moci, ďalej len „napadnuté nariadenie“).

11. Napadnuté nariadenie bolo prijaté na základe právomoci, ktorá bola priznaná francúzskej vláde prostredníctvom loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie decovid‑19 (zákon z 23. marca 2020 o núdzových opatreniach na riešenie epidémie COVID‑19) „s cieľom riešiť hospodárske, finančné a sociálne dôsledky šírenia epidémie COVID‑19 a dôsledky opatrení prijatých na obmedzenie tohto šírenia, a najmä s cieľom zabrániť a obmedziť zastavenie činnosti fyzických a právnických osôb vykonávajúcich hospodársku činnosť a združení, ako aj jej vplyv na zamestnanosť“.

12. Článok 1 ods. II napadnutého nariadenia upravuje odchýlku od určitých ustanovení článku L.211‑14 code du tourisme (zákon o cestovnom ruchu), ktorým sa preberá článok 12 ods. 1 až 4 smernice 2015/2302. Stanovuje, že ak sa zmluva o predaji zájazdov a dovoleniek ukončí v období od 1. marca 2020 do 15. septembra 2020, „organizátor alebo predajca môže namiesto vrátenia všetkých uskutočnených platieb ponúknuť poukaz“ vo výške všetkých platieb uskutočnených na základe ukončenej zmluvy. Táto ponuka sa má predložiť najneskôr do troch mesiacov od oznámenia o ukončení zmluvy a je platná 18 mesiacov. Až po uplynutí tejto osemnásťmesačnej lehoty a v prípade, že zákazník neprijme službu, ktorá je rovnaká alebo rovnocenná so službou stanovenou v ukončenej zmluve a ktorá mu bola ponúknutá, je obchodník povinný vrátiť zákazníkovi všetky uskutočnené platby.

13. Vnútroštátny súd vysvetľuje, že ustanovenia napadnutého nariadenia boli prijaté s cieľom zabezpečiť peňažné toky a platobnú schopnosť poskytovateľov služieb, na ktorých sa toto nariadenie vzťahuje, v situácii, keď sa viac ako 7 000 poskytovateľov cestovných a dovolenkových služieb registrovaných vo Francúzsku ocitlo vo veľkých ťažkostiach. Z dôvodu pandémie COVID‑19, ktorá súčasne postihla nielen Francúzsko a väčšinu krajín Európy, ale aj takmer všetky kontinenty, totiž cestovné kancelárie čelili množstvu zrušených objednaných služieb v bezprecedentnom rozsahu a takmer nulovým objednávkam. Za týchto okolností by okamžité vrátenie všetkých platieb za zrušené služby mohlo ohroziť dotknuté hospodárske subjekty a následne aj možnosť zákazníkov získať refundáciu všetkých uskutočnených platieb.

14. Vnútroštátny súd tiež uvádza, že hodnota poukazov vydaných francúzskymi cestovnými kanceláriami k 15. septembru 2020, keď sa skončila účinnosť napadnutého nariadenia, dosahovala približne 990 miliónov eur, čo predstavuje približne 10 % obratu tohto odvetvia v bežnom roku.

15. Podľa tvrdení žalobcov uvedených v konaní na vnútroštátnom súde sú ustanovenia napadnutého nariadenia v rozpore s článkom 12 smernice 2015/2302. Tento článok stanovuje, že cestujúci má v prípade ukončenia zmluvy o balíku cestovných služieb právo na refundáciu všetkých platieb uskutočnených na základe tejto zmluvy v lehote 14 dní od jej ukončenia. Okrem toho žalobcovia tvrdia, že tieto ustanovenia narúšajú voľnú hospodársku súťaž v rámci jednotného trhu a harmonizačný cieľ uvedenej smernice.

16. Za týchto okolností Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko) rozhodla o prerušení konania a položila Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:

„1. Má sa článok [smernice 2015/2302] vykladať v tom zmysle, že vyžaduje, aby organizátor balíka cestovných služieb v prípade ukončenia zmluvy refundoval v peniazoch všetky platby uskutočnené v súvislosti s balíkom služieb, alebo že povoľuje refundáciu formou rovnocennej náhrady, najmä vo forme dobropisu vo výške sumy uskutočnených platieb?

2. V prípade, že tieto refundácie treba chápať ako refundácie v peniazoch, môžu zdravotná kríza spojená s epidémiou COVID‑19 a jej dôsledky pre cestovné kancelárie, ktoré z dôvodu tejto krízy utrpeli pokles ich obratu, ktorý možno odhadnúť na 50 až 80 %, a predstavujú viac ako 7 % hrubého domáceho produktu Francúzska a v prípade poskytovateľov balíkov služieb zamestnávajú vo Francúzsku 30 000 ľudí s obratom takmer 11 miliárd eur, odôvodniť, a prípadne za akých podmienok a v akých medziach, dočasnú výnimku z povinnosti organizátora refundovať cestujúcemu všetky platby uskutočnené za balík služieb do 14 dní po ukončení zmluvy, ako je to stanovené v článku 12 ods. 4 [smernice 2015/2302]?

3. V prípade zápornej odpovede na predchádzajúcu otázku, je možné za vyššie uvedených okolností upraviť časové účinky rozhodnutia, ktorým sa zrušuje vnútroštátny právny predpis, ktorý je v rozpore s článkom 12 ods. 4 [smernice 2015/2302]?“

17. Písomné pripomienky predložili Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) a Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), belgická, česká, dánska, francúzska, talianska, slovenská a fínska vláda, ako aj Európska komisia. Títo účastníci konania boli – s výnimkou dánskej a fínskej vlády – tiež zastúpení na pojednávaní, ktoré sa konalo 1. júna 2022.

Analýza

Prvá otázka

18. Vnútroštátny súd sa prvou otázkou v podstate pýta, či sa má článok 12 ods. 4 smernice 2015/2302 vykladať v tom zmysle, že vyžaduje, aby organizátor zmluvy o balíku cestovných služieb v prípade ukončenia zmluvy v plnej miere poskytol v peniazoch refundáciu všetkých uskutočnených platieb, alebo povoľuje iný spôsob refundácie, najmä vo forme poukazu na sumu, ktorá sa rovná sume všetkých uskutočnených platieb.

19. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že v článku 12 smernice 2015/2302 sú stanovené práva a povinnosti zmluvných strán súvisiace s ukončením zmluvy o balíku cestovných služieb. Konkrétne v prípade neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností je podľa odsekov 2 a 3 tohto článku tak cestujúci, ako aj organizátor oprávnený ukončiť zmluvu o balíku cestovných služieb, a to za podmienok, ktoré sú v nich stanovené. Ukončenie zmluvy o balíku cestovných služieb zakladá povinnosť organizátora v plnej miere refundovať všetky platby za balík cestovných služieb, ktoré uskutočnil cestujúci. Táto refundácia sa má podľa článku 12 ods. 4 smernice 2015/2302 poskytnúť „bez zbytočného odkladu a v každom prípade najneskôr do 14 dní po ukončení zmluvy o balíku cestovných služieb“.

20. Smernica 2015/2302 neobsahuje definíciu pojmu „refundácia“ ani v tejto súvislosti výslovne neodkazuje na právo členských štátov. V takom prípade z požiadaviek jednotného uplatňovania práva Únie, ako aj zo zásady rovnosti zaobchádzania vyplýva, že znenie ustanovenia práva Únie si v zásade vyžaduje v celej Únii autonómny a jednotný výklad. V tejto súvislosti z ustálenej judikatúry vyplýva, že význam a pôsobnosť pojmov, ktoré právo Únie nedefinuje, sa musí zistiť podľa ich obvyklého významu v bežnom jazyku, pričom sa zohľadnia súvislosti, v ktorých sa používajú, ako aj účel sledovaný právnou úpravou, v ktorej sa nachádzajú.( )

21. V prvom rade treba poukázať na to, že podľa článku 12 ods. 2 smernice 2015/2302 sa „refundácia“ týka „všetkých platieb za balík služieb“. To odzrkadľuje význam slova „refundácia“ v bežnom jazyku, ktorý označuje peňažnú sumu, ktorá sa niekomu vráti. V anglickom jazyku sa výraz „refundácia“ („refund“) najčastejšie používa v prípade, ak platbu treba uskutočniť „najmä preto, lebo niekto zaplatil príliš veľa alebo nie je spokojný s výrobkom alebo so službou“.( ) Toto chápanie slova „refundácia“ zodpovedá rôznym jazykovým verziám tohto ustanovenia.( )

22. „Refundáciu“ všetkých uskutočnených platieb preto nemožno chápať tak, že oprávňuje organizátora, aby uskutočnil odloženú platbu, napríklad formou poukazu.

23. V druhom rade tento význam potvrdzuje kontext článku 12 smernice 2015/2302, ktorý je súčasťou kapitoly III uvedenej smernice. Článok 11 smernice 2015/2302, ktorý je súčasťou tej istej kapitoly, upravuje zmenu iných podmienok zmluvy o balíku cestovných služieb. Tento článok v odseku 2 stanovuje, že za určitých okolností vrátane prípadu, keď organizátor musí výrazne zmeniť niektorý z hlavných znakov cestovných služieb uvedených v článku 5 ods. 1 prvom pododseku písm. a) smernice 2015/2302, cestujúci môže akceptovať navrhnuté zmeny alebo ukončiť zmluvu bez zaplatenia stornovacieho poplatku. Ak cestujúci ukončí zmluvu o balíku cestovných služieb, cestujúci môže akceptovať náhradný balík služieb, ak mu ho organizátor ponúkne. Článok 11 ods. 5 smernice 2015/2302 stanovuje, že ak cestujúci neakceptuje náhradný balík služieb, organizátor refunduje všetky platby uskutočnené cestujúcim. Ako francúzska vláda poznamenala vo svojich písomných pripomienkach, toto ustanovenie by bolo zbavené všetkého účinku, ak by sa organizátorovi dovolilo namiesto refundácie všetkých uskutočnených platieb vydať cestujúcemu poukaz. Z toho vyplýva, že v rámci systematiky smernice 2015/2302 „refundácia“ pre cestujúceho zahŕňa jeho právo na vrátenie platieb v peniazoch. Akákoľvek iná forma náhradného balíka cestovných služieb alebo poukazu by sa potom nemala považovať za ekvivalent „refundácie“.

24. Okrem toho článok 12 ods. 4 smernice 2015/2302 stanovuje, že refundácia sa má uskutočniť „bez zbytočného odkladu a v každom prípade najneskôr do 14 dní po ukončení zmluvy o balíku cestovných služieb“. Ako Komisia v podstate zdôraznila vo svojich písomných pripomienkach, z tohto ustanovenia vyplýva, že cestujúci má nárok na získanie peňažných súm rýchlo, aby nimi mohol disponovať okamžite a tak, ako chce.

25. Uvedený výklad podporuje aj genéza článku 12 smernice 2015/2302, ktorý vznikol v kontexte modernizácie ustanovení obsiahnutých v smernici 90/314/EHS( ). Článok 4 ods. 6 smernice 90/314 stanovoval, že ak spotrebiteľ odstúpi od zmluvy v prípade podstatnej zmeny podmienok balíka služieb alebo z akejkoľvek príčiny, inej ako je chyba spotrebiteľa, organizátor zruší balík služieb pred dohovoreným termínom odchodu, spotrebiteľ je oprávnený buď prijať náhradný balík služieb, alebo dostať preplatené v čo najkratšom termíne všetky čiastky, ktoré zaplatil v súvislosti so zmluvou. Článok 12 ods. 4 smernice 2015/2302 však upravuje len jednu možnosť, ktorou je „refundácia“ všetkých uskutočnených platieb. Nič nenasvedčuje tomu, že takú „refundáciu“ možno nahradiť proti vôli cestujúceho poukazom alebo akoukoľvek inou náhradou platby v peniazoch.

26. Iné právne predpisy v oblasti práv cestujúcich a spotrebiteľov výslovne upravujú poukaz ako formu náhrady, ale len ako možnosť pre cestujúceho. Tak je to v prípade práv cestujúcich v leteckej doprave, ktoré sú stanovené v nariadení (ES) č. 261/2004.( ) V článku 7 ods. 3 tohto nariadenia sa rozlišujú dve možnosti náhrady: buď v hotovosti (elektronickým bankovým prevodom, bankovým príkazom alebo šekom), alebo s písomným súhlasom cestujúceho v cestovných poukážkach a/alebo inými službami. Pokiaľ ide o práva cestujúcich v železničnej preprave, článok 17 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1371/2007( ) stanovuje, že náhrada môže byť vyplatená vo forme poukážok a/alebo iných služieb, ak sú zmluvné podmienky (najmä vzhľadom na obdobie platnosti a cieľovú stanicu) flexibilné. Náhrada sa vyplatí v hotovosti na požiadanie cestujúceho. Rovnaké právo majú cestujúci v námornej doprave podľa článku 19 ods. 5 nariadenia (EÚ) č. 1177/2010.( ) Napokon v oblasti práv spotrebiteľov, ktoré upravuje smernica 2011/83/EÚ( ), z odôvodnenia 46 tejto smernice jednoznačne vyplýva, že vrátenie platieb prijatých od spotrebiteľa sa nemá uskutočniť prostredníctvom poukážky, pokiaľ spotrebiteľ nepoužil poukážky pri pôvodnej transakcii alebo nevyjadril výslovný súhlas s ich použitím.

27. Napokon výklad, podľa ktorého refundácia prostredníctvom povinného poukazu nie je zlučiteľná s článkom 12 smernice 2015/2302, podporuje cieľ sledovaný touto smernicou. Ako sa uvádza v odôvodnení 7 spomenutej smernice, väčšina cestujúcich, ktorí si zakúpia balíky služieb, sú spotrebitelia v zmysle práva Únie týkajúceho sa spotrebiteľov. Smernica 2015/2302 je opatrením, ktorého cieľom je dosiahnuť vysokú úroveň ochrany spotrebiteľa, podľa výkladu článku 169 ods. 1, článku 169 ods. 2 písm. a) a článku 114 ods. 3 ZFEÚ vo vzájomnej súvislosti so zreteľom na článok 38 Charty základných práv Európskej únie.( ) Extenzívny výklad výrazu „refundácia“, ktorý by zahŕňal poukazy, by mohol narušiť tento cieľ.

28. Slovenská vláda zastáva iný názor než ten, ktorý zastávam v týchto návrhoch. Tvrdí, že v niektorých jazykových verziách vrátane anglickej verzie sa rozlišuje medzi „refundáciou“ a „vrátením“ všetkých uskutočnených platieb. Domnieva sa, že z použitia týchto dvoch výrazov vyplýva, že „vrátenie“ sa má uskutočniť v peniazoch, zatiaľ čo súčasťou „refundácie“ môže byť aj ponuka poukazu (podľa rozhodnutia organizátora). V článku 12 ods. 4 smernice 2015/2302 sa uvádza, že organizátor je povinný poskytnúť „refundáciu“ požadovanú podľa odsekov 2 a 3, alebo pokiaľ ide o odsek 1, „vrát[iť]“ všetky platby uskutočnené cestujúcim za balík služieb znížené o primeraný stornovací poplatok. Povinnosť poskytnúť „refundáciu“ vzniká pri ukončení zmluvy o balíku cestovných služieb, okrem iného v prípade neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností podľa článku 12 ods. 2 a 3 smernice 2015/2302. Povinnosť uskutočniť „vrátenie“ vzniká v prípade, ak zmluvu o balíku cestovných služieb ukončí cestujúci, a to prípadne za primeraný a odôvodnený stornovací poplatok.

29. Spôsob, akým sú použité výrazy „refundácia“ a „vrátenie“, však vôbec nenasvedčuje tomu, že organizátor je oprávnený uskutočniť refundáciu formou povinného poukazu. Ako som poznamenala v bode 21 vyššie, výraz „refundácia“ v angličtine znamená vrátenie peňažnej sumy a najčastejšie sa používa v prípade, ak ten, kto žiada o vrátenie peňazí, nie je spokojný s výrobkom alebo so službou.

30. V každom prípade podľa ustálenej judikatúry sa formulácia použitá v jednej z jazykových verzií ustanovenia práva Únie nemôže chápať ako jediný základ na výklad tohto ustanovenia, prípadne sa nemôže považovať za ustanovenie, ktoré má prednosť pred inými jazykovými verziami.( ) Vo francúzskej, v gréckej a v španielskej jazykovej verzii sa v článku 12 ods. 4 smernice 2015/2302 používa ten istý výraz na označenie vrátenia všetkých získaných platieb bez ohľadu na dôvod ukončenia zmluvy. Skutočnosť, že len v niektorých jazykových verziách sú použité dva výrazy, preto nemôže viesť k inému záveru, než je záver, ktorý možno jednoznačne vyvodiť z kontextu a účelu uvedenej smernice.

31. Preto zastávam názor, že povinnosť organizátora poskytnúť cestujúcemu refundáciu v súlade s článkom 12 ods. 4 smernice 2015/2302 sa vzťahuje len na vrátenie v peniazoch a vylučuje akúkoľvek alternatívnu formu určenú organizátorom, najmä formu poukazu.

32. Cestujúci sa nemôže vzdať svojho práva na náhradu v peniazoch. Podľa článku 23 smernice 2015/2302 sa totiž cestujúci nemôžu vzdať práv, ktoré majú podľa vnútroštátnych opatrení transponujúcich túto smernicu. Napriek tomu záväzná povaha smernice 2015/2302 nebráni organizátorovi v tom, aby ponúkol cestujúcemu voliteľný poukaz, ktorý cestujúci môže prijať po tom, čo dôjde k udalosti, ktorá zakladá právo na refundáciu. Ako je vysvetlené v odporúčaní Komisie (EÚ) 2020/648( ), skutočnosť, že organizátor ponúkne poukaz, „cestujúcich nezbavuje ich práva na náhradu vo finančnej podobe“. Povinný poukaz preto nie je zlučiteľný so záväznou povahou smernice 2015/2302.

33. Vzhľadom na vyššie uvedené som dospela k záveru, že článok 12 ods. 4 smernice 2015/2302 sa má vykladať v tom zmysle, že vyžaduje, aby organizátor zmluvy o balíku cestovných služieb v prípade ukončenia zmluvy poskytol v peniazoch refundáciu všetkých uskutočnených platieb, a že bráni tomuto organizátorovi v tom, aby určil alternatívnu formu, najmä formu poukazu na sumu, ktorá sa rovná sume všetkých uskutočnených platieb. Toto ustanovenie však nebráni tomu, aby sa cestujúci po tom, čo dôjde k udalosti, ktorá zakladá právo na refundáciu, rozhodol prijať taký poukaz.

Druhá otázka

34. Ak sa na prvú otázku odpovie kladne, vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či zdravotná kríza spojená s pandémiou COVID‑19 a jej mimoriadny vplyv na odvetvie cestovného ruchu odôvodňujú, a prípadne za akých podmienok a v akých medziach, výnimku z povinnosti organizátora refundovať cestujúcemu všetky platby uskutočnené za balík cestovných služieb do 14 dní od ukončenia zmluvy o balíku cestovných služieb, ako je to stanovené v článku 12 ods. 4 smernice 2015/2302.

35. Na účely poskytnutia užitočnej odpovede na otázku vnútroštátneho súdu postupne preskúmam rôzne aspekty vplyvu núdzovej situácie v oblasti verejného zdravia na rozsah a výkon práv upravených v smernici 2015/2302. Prvý aspekt tvorí otázka, či potenciálne obmedzenia slobody pohybu prijaté členskými štátmi z dôvodu pandémie COVID‑19 môžu odôvodniť výnimku z povinnosti organizátora poskytnúť refundáciu. Druhý aspekt sa týka otázky, či je pandémia situáciou, ktorá nepatrí medzi „neodvrátiteľné a mimoriadne“ okolnosti upravené smernicou 2015/2302. Tretím aspektom je uplatniteľnosť smernice 2015/2302 v kontexte pandémie. Štvrtým aspektom je otázka, či núdzová situácia v oblasti verejného zdravia môže odôvodniť výnimku z konkrétneho ustanovenia sekundárneho práva EÚ z dôvodu vyššej moci.

a) Obmedzenia slobody pohybu a vplyv na práva a povinnosti vyplývajúce zo sekundárneho práva EÚ

36. Úvodná otázka, ktorou sa treba zaoberať v súvislosti s možnou výnimkou z práva EÚ vzhľadom na pandémiu, sa týka vplyvu akýchkoľvek obmedzení na slobodu pohybu občanov EÚ. Ochrana verejného zdravia, verejného poriadku a verejnej bezpečnosti môže odôvodniť obmedzenie práv a slobôd upravených v právnych predpisoch Únie týkajúcich sa voľného pohybu osôb.( ) Závažné ohrozenie verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti môže odôvodniť dočasné obnovenie kontroly na vnútorných hraniciach podľa Kódexu schengenských hraníc.( ) Okrem toho „v mimoriadnej kritickej situácii môžu členské štáty určiť, že je potrebné opätovne zaviesť kontrolu hraníc v reakcii na riziko spôsobené nákazlivým ochorením“.( ) Ochrana verejného zdravia, ktorá v súlade s článkom 168 ods. 7 ZFEÚ patrí do právomoci členských štátov, môže odôvodniť prijatie ďalších obmedzení voľného pohybu. Také obmedzenia by však mali „dodržiavať zásady práva EÚ, najmä zásadu proporcionality a nediskriminácie“.( ) Počas pandémie sa Európska únia usilovala zabrániť vplyvu jednostranných opatrení členských štátov, ktoré spôsobili výrazné narušenie činnosti podnikov a občanov, a zabezpečiť koordináciu medzi členskými štátmi.( )

37. Konkrétnou otázkou, ktorú vyvoláva prejednávaná vec, je, či odôvodnená odchýlka od slobody pohybu v Európskej únii môže podobne odôvodniť ďalšie odchýlky od konkrétneho ustanovenia sekundárneho práva EÚ, ktoré predpokladá výkon práva na voľný pohyb. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že smernicou 2015/2302 sa harmonizujú práva a povinnosti vyplývajúce zo zmlúv o balíkoch cestovných služieb s cieľom uľahčiť vytvorenie skutočného spotrebiteľského vnútorného trhu.( )

38. Pandémia COVID‑19 viedla k tomu, že členské štáty obnovili kontrolu hraníc a prijali ďalšie opatrenia týkajúce sa verejného zdravia, ktoré mali významný vplyv na voľný pohyb osôb a služieb. Za týchto okolností by sa dalo tvrdiť, že ak členské štáty môžu výnimočne odôvodniť obmedzenie slobody pohybu, mali by byť oprávnené prijať ďalšie opatrenia v oblasti harmonizovaného sekundárneho práva EÚ, ktoré predpokladá slobodu pohybu, aby mohli vyriešiť „sekundárne“ účinky obmedzení tejto slobody.

39. Ak by sa však uznala taká široká výnimka, ktorá nie je upravená v Zmluvách, vážne by to narušilo prednosť práva EÚ, jeho záväznosť a jednotné uplatňovanie. Ak z nej vyvodíme všetky logické dôsledky, taká výnimka by mohla znamenať, že počas núdzovej situácie v oblasti verejného zdravia sa právo EÚ neuplatňuje.( )

40. Namiesto toho sa inštitúcie EÚ od začiatku pandémie usilovali podporovať koordináciu. Jednostranné kroky, ku ktorým sa niektoré členské štáty uchýlili na začiatku pandémie, boli postupne nahradené koordinovanými opatreniami.( ) Ako totiž Komisia zdôrazňuje v jednom zo svojich oznámení týkajúcich sa očkovacej stratégie EÚ, „základom silnej európskej reakcie na pandémiu COVID‑19 je jednota a zachovanie funkcie jednotného trhu“.( ) Treba tiež poukázať na to, že obnova v reakcii na krízu COVID‑19 viedla k doteraz najväčšiemu stimulačnému balíčku NextGenerationEU.

41. Vzhľadom na vyššie uvedené zastávam názor, že akékoľvek odchýlky od práva EÚ v oblasti slobody pohybu nemôžu odôvodniť odchýlky od konkrétneho ustanovenia sekundárneho práva EÚ a osobitne od práva cestujúceho na refundáciu, ktoré je upravené v článku 12 ods. 4 smernice 2015/2302.

42. Po posúdení tejto úvodnej otázky teraz preskúmam, ako núdzová situácia v oblasti verejného zdravia spôsobená pandémiou COVID‑19 zapadá do systému smernice 2015/2302.

b) „Neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“ a „vyššia moc“

43. V článku 12 ods. 2 smernice 2015/2302 je upravené právo cestujúceho ukončiť zmluvu bez zaplatenia akéhokoľvek stornovacieho poplatku v prípade, „keď v mieste destinácie alebo v jeho bezprostrednej blízkosti nastanú neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti, ktoré významne ovplyvnia poskytovanie balíka služieb alebo ktoré významne ovplyvnia prepravu cestujúcich do destinácie“. Organizátor môže podľa článku 12 ods. 3 písm. b) uvedenej smernice tiež ukončiť zmluvu o balíku cestovných služieb okrem iného v prípade, ak mu „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“ zabraňujú plniť zmluvu. Cestujúci má v každom prípade právo na úplnú refundáciu všetkých uskutočnených platieb. Na rozhodnutie, či má cestujúci právo na refundáciu v súlade s touto smernicou v kontexte pandémie COVID‑19, je preto potrebné na úvod určiť, či sa má konštatovať, že táto pandémia vo všeobecnosti patrí pod pojem „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“.( )

44. Pojem „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“ je vymedzený v článku 3 bode 12 smernice 2015/2302 ako „situácie, ktoré zmluvná strana, ktorá sa na takéto situácie odvoláva, nemôže ovplyvniť, a ktorých dôsledkom nemôže zabrániť, ani keby prijala všetky primerané opatrenia“. V odôvodnení 31 uvedenej smernice sa nachádza niekoľko príkladov udalostí, ktoré patria pod tento pojem, vrátane „významn[ých] riz[ík] pre ľudské zdravie, ako sú napríklad prepuknutie vážnej choroby v cestovnej destinácii“. Prepuknutie pandémie COVID‑19 vyvolalo významné riziká pre ľudské zdravie nielen v dotknutej cestovnej destinácii, ale aj v celosvetovom meradle. Pandémia vo všeobecnosti spĺňa náležitosti definície pojmu „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“. Je to totiž situácia, ktorú nikto nemôže ovplyvniť a ktorej dôsledkom nemožno zabrániť, ani keby sa prijali všetky primerané opatrenia.

45. Francúzska vláda však tvrdí, že pandémia predstavuje prípad vyššej moci, ktorý nemožno považovať za „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“ upravené v uvedenej smernici. Táto vláda v podstate tvrdí, že mimoriadny rozsah pandémie COVID‑19 spôsobuje, že ide o situáciu, ktorá ide nad rámec „neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností“. Česká, talianska a slovenská vláda tvrdia, že smernica 2015/2302 sa neuplatní na pandémiu COVID‑19. Členské štáty preto majú naďalej právomoc upraviť iné zmluvné povinnosti než tie, ktoré sú stanovené v článku 12 ods. 4 uvedenej smernice.

46. Na podporu svojho stanoviska francúzska vláda pripomína náležitosti pojmu vyššia moc, ktorý podľa judikatúry zahŕňa „neobvyklé a nepredvídateľné okolnosti, ktorých dôsledkom nebolo možné zabrániť napriek vynaloženiu všetkej starostlivosti“.( ) Táto vláda tvrdí, že pojem „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“ „úplne nenahrádza“ pojem vyššia moc, ktorý nepatrí do pôsobnosti smernice 2015/2302.

47. V tejto súvislosti francúzska vláda poznamenáva, že pojem vyššia moc sa v článku 12 smernice 2015/2302 nenachádza. Navyše poukazuje na to, že definícia pojmu „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“ podľa článku 3 bodu 12 smernice 2015/2302 nie je totožná s pojmom vyššia moc, keďže nevyžaduje, aby také okolnosti boli „neobvyklé a nepredvídateľné“. Podľa jej názoru výklad článku 12 ods. 4 a odôvodnenia 31 smernice 2015/2302 vo vzájomnej súvislosti podporuje záver, že uvedená smernica sa vzťahuje na mimoriadne udalosti, ktoré sú izolované a priestorovo a časovo ohraničené. Domnieva sa, že uvedená smernica neupravuje mimoriadne udalosti, ktoré majú celosvetový vplyv a rozsah. Tvrdí, že taký výklad je zlučiteľný s potrebným účinkom článku 12 smernice 2015/2302, ktorý je založený na predpoklade, že organizátor môže znášať finančné následky ukončenia zmluvy z dôvodu neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností. Ak by sa toto ustanovenie uplatnilo dokonca aj v kontexte pandémie, ktorá spôsobila zastavenie obchodnej činnosti organizátorov balíkov cestovných služieb, odporovalo by to cieľu sledovanému uvedenou smernicou, ktorým je zachovať konkurencieschopnosť podnikov a zároveň zabezpečiť vysokú úroveň ochrany spotrebiteľa.

48. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že vzhľadom na to, že pojem vyššia moc nemá v rôznych oblastiach uplatnenia práva Únie rovnaký obsah, jeho význam sa musí stanoviť v závislosti od právneho rámca, v ktorom sa má prejaviť jeho účinok.( ) Podľa môjho názoru je pojem vyššia moc v rámci právneho kontextu smernice 2015/2302 pokrytý pojmom „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“.

49. Ako som už spomenula, pandémia predovšetkým vo všeobecnosti spĺňa náležitosti definície pojmu „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“. V smernici 2015/2302 sa nenachádza nič, čo by nasvedčovalo tomu, že udalosť, ktorá spadá pod tejto pojem, sa musí napriek tomu vylúčiť, ak je to udalosť veľkého rozsahu alebo ak je osobitne mimoriadna. Nie som presvedčená, že z článku 12 ods. 2 smernice 2015/2302, v ktorom je stanovené, že cestujúci má právo ukončiť zmluvu o balíku cestovných služieb v prípade, keď „v mieste destinácie alebo v jeho bezprostrednej blízkosti nastanú neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“, možno vyvodiť iný záver. Táto časť vety totiž zdôrazňuje potrebu preskúmať situáciu v mieste, kde sa balík cestovných služieb poskytuje, teda v mieste destinácie, aby bolo možné posúdiť, či sa vyskytli neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti. Tým sa však nemajú vylúčiť udalosti, ktoré sa vyskytujú nielen v mieste destinácie, ale aj inde.

50. Ďalej považujem za dôležité poukázať na to, že Súdny dvor pristupuje obozretne k pokusom dopravcov odvolávať sa na samostatnú kategóriu osobitne mimoriadnych udalostí, ktoré by im umožnili vyhnúť sa svojim povinnostiam. V tejto súvislosti by som chcela spomenúť príklad z oblasti práv cestujúcich v leteckej doprave. V známom rozsudku McDonagh( ), ktorý sa týkal erupcie sopky Eyjafjallajökull, Súdny dvor rozhodol, že „nariadenie č. 261/2004 neobsahuje nijakú informáciu umožňujúcu dospieť k záveru, že by uznávalo popri ‚mimoriadnych okolnostiach‘ uvedených v článku 5 ods. 3 tohto nariadenia odlišnú kategóriu ‚osobitne mimoriadnych‘ okolností, v dôsledku čoho by bol letecký dopravca zbavený všetkých svojich povinností…“.( )

51. Analogické uplatnenie úvah uvedených v rozsudku McDonagh( ) na smernicu 2015/2302 by viedlo k záveru, že táto smernica neobsahuje nijakú informáciu umožňujúcu dospieť k záveru, že by uznávala popri „neodvrátiteľných a mimoriadnych okolnostiach“ uvedených v článku 3 bode 12 tejto smernice odlišnú kategóriu udalostí. Platí to tým skôr, že táto smernica podľa jej článku 4 upravuje úplnú harmonizáciu práv a povinností zmluvných strán zmluvy o balíku cestovných služieb.

52. Výklad smernice 2015/2302 v tom zmysle, že uznáva odlišnú kategóriu osobitne mimoriadnych okolností, ako je pandémia COVID‑19, ktoré sú vylúčené z pojmu „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“, by mohol viesť k protichodným záverom, ktoré by v konečnom dôsledku narušili koherentnosť systému zavedeného smernicou 2015/2302. Zmluvné strany by totiž boli oprávnené ukončiť zmluvu, ak vznikne riziko pre ľudské zdravie v cestovnej destinácii, ktoré ovplyvní plnenie zmluvy o balíku cestovných služieb, ale boli by stále viazané zmluvou v prípade významného rizika pre ľudské zdravie spôsobeného pandémiou, aj keď by plnenie balíka cestovných služieb bolo vážne ohrozené. Okrem toho organizátor by bol oprávnený odmietnuť vyplatiť náhradu škody, ak sa preukáže, že nesúlad so zmluvou o balíku cestovných služieb bol dôsledkom „neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností“, ktoré vznikli v cestovnej destinácii, podľa článku 14 ods. 3 písm. c) smernice 2015/2302, ale nebol by oprávnený urobiť to v prípade pandémie.

53. To ma privádza k záveru, že výklad, ktorý navrhuje francúzska vláda, by mal za následok ohrozenie systematiky a základného cieľa smernice 2015/2302, ktorým je umožniť cestujúcim a obchodníkom, aby mohli plne využívať výhody vyplývajúce z vnútorného trhu a aby bola súčasne zabezpečená vysoká úroveň ochrany spotrebiteľa.( ) Tento výklad by tiež spôsobil značnú právnu neistotu, keďže sa usiluje rozlišovať medzi prípadmi vyššej moci na jednej strane a „neodvrátiteľnými a mimoriadnymi okolnosťami“ na druhej strane bez toho, aby medzi nimi existovala jednoznačná hranica.

54. Tento výklad tiež podporuje genéza smernice 2015/2302. Článok 4 ods. 6 smernice 90/314 upravoval možnosť organizátora zrušiť zmluvu pred dohovoreným termínom odchodu. V takom prípade mal cestujúci nárok na kompenzáciu od organizátora s výnimkou prípadu, že „k zrušeniu, s výnimkou novej rezervácie [s výnimkou prekročenia kapacity rezervácií – neoficiálny preklad], dochádza z dôvodov vyššej moci, t. j. neobvyklých a nepredvídateľných okolností po kontrole stranou, od ktorej sa to vyžaduje, a následkom ktorej sa nedalo vyhnúť ani ak tomu bola venovaná náležitá pozornosť [okolností, ktoré sa zmluvná strana, ktorá sa odvoláva na vyššiu moc, nemôže ovplyvniť a ktorých dôsledkom sa nedalo zabrániť ani pri vynaložení všetkej náležitej starostlivosti – neoficiálny preklad]“. Cestujúcemu nebolo priznané podobné oprávnenie zrušiť zmluvu. Táto medzera bola vyplnená smernicou 2015/2302, ktorou bolo rovnaké právo priznané cestujúcim. Normotvorca mal preto v úmysle priznať rovnaké práva zmluvným stranám zmluvy o balíku cestovných služieb v prípade „neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností“. Nič nenasvedčuje tomu, že zámerom bolo obmedziť právo oboch zmluvných strán na zrušenie zmluvy tým, že sa vyššia moc vylúči z pôsobnosti pojmu „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“.

55. V tejto súvislosti je potrebné poukázať na to, že zatiaľ čo v legislatívnom návrhu Komisie( ) bolo použité slovné spojenie „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“, v pracovnom dokumente útvarov Komisie pripojenom k tomuto návrhu( ) sa v niektorých prípadoch používa pojem vyššia moc( ). Okrem toho v správe Komisie Európskemu parlamentu a Rade o uplatňovaní smernice 2015/2302 je vysvetlené, že „koncepcia ‚neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností‘ nahrádza koncepciu ‚vyššej moci‘ použitú v smernici z roku 1990“.( ) Preskúmanie genézy smernice 2015/2302 preto potvrdzuje názor, že v kontexte smernice 2015/2302 je pojem vyššia moc rovnocenný pojmu „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“.

56. Vzhľadom na vyššie uvedené som dospela k záveru, že v konkrétnom kontexte smernice 2015/2302 pojem „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“ nevylučuje pandémiu ako prípad vyššej moci.

c) Uplatniteľnosť smernice 2015/2302 v kontexte pandémie

57. Belgická, česká, talianska a slovenská vláda nerozlišujú medzi „neodvrátiteľnými a mimoriadnymi okolnosťami“ a vyššou mocou. Zo všeobecnejšieho hľadiska však spochybňujú uplatniteľnosť smernice 2015/2302 v kontexte pandémie. V podstate tvrdia, že uvedená smernica sa vzťahuje na neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti lokálneho a obmedzeného rozsahu, ku ktorým nepatrí pandémia. Na podporu tohto tvrdenia uvádzajú odôvodnenie 31 smernice 2015/2302, v ktorom je medzi príkladmi neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností, ktoré zakladajú právo na predčasné ukončenie zmluvy o balíku cestovných služieb, uvedená existencia „významn[ých] riz[ík] pre ľudské zdravie, ako sú napríklad prepuknutie vážnej choroby v cestovnej destinácii“.( )

58. Podľa môjho názoru sa z odôvodnenia 31 nedá vyvodiť, že normotvorca mal v úmysle obmedziť uplatniteľnosť smernice 2015/2302 na udalosti, ku ktorým dochádza na lokálnej úrovni. V tomto odôvodnení sa nachádza len demonštratívny zoznam prípadov neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností. Vyplýva z neho skôr opačný záver než ten, ktorý podporujú vyššie uvedené vlády. Ak je šírenie vážnej choroby v cestovnej destinácii príkladom „neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností“, malo by to platiť a fortiori v súvislosti so šírením vážnej choroby v celosvetovom meradle. Rovnaké úvahy možno uplatniť v súvislosti s článkom 12 ods. 2 smernice 2015/2302, v ktorom je stanovené právo cestujúceho na ukončenie zmluvy o balíku cestovných služieb v prípade, „keď v mieste destinácie alebo v jeho bezprostrednej blízkosti nastanú neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti, ktoré významne ovplyvnia poskytovanie balíka služieb“. Ak má cestujúci právo ukončiť zmluvu v prípade, keď na lokálnej úrovni nastanú neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti, ktoré významne ovplyvnia poskytovanie balíka cestovných služieb, a fortiori by mal mať rovnaké právo v prípade, ak v celosvetovom meradle dôjde k takej udalosti, ktorá významne ovplyvní poskytovanie balíka cestovných služieb.

59. Normotvorca EÚ však môže upraviť odlišné práva a povinnosti zmluvných strán v prípade neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností v závislosti od rozsahu narušenia. V tejto súvislosti poznamenávam, že smernica 2015/2302 bola prijatá po kríze spôsobenej sopečným popolom v roku 2010, ktorá mala významný vplyv na odvetvie cestovného ruchu. Aj keď tento vplyv nie je porovnateľný s vplyvom pandémie COVID‑19, bola to príležitosť, aby normotvorca náležite upravil pravidlá. Tak to bolo napríklad v prípade obmedzenia povinnosti organizátora znášať náklady na potrebné ubytovanie po dobu najviac troch nocí na cestujúceho, pokiaľ v dôsledku neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností nie je možné zabezpečiť návrat cestujúceho tak, ako bol dohodnutý v zmluve o balíku cestovných služieb [článok 13 ods. 7 smernice 2015/2302]. Preto sa nazdávam, že je rozumné dospieť k záveru, že ak by zámerom normotvorcu bolo obmedziť, vylúčiť alebo inak upraviť právo cestujúceho získať refundáciu do 14 dní od ukončenia zmluvy v prípade neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností, ktoré spôsobujú narušenie určitého rozsahu, výslovne by to stanovil.

60. Česká a slovenská vláda ďalej uviedli, že povinnosť organizátora poskytnúť refundáciu cestujúcemu podľa článku 12 ods. 4 smernice 2015/2302 sa neuplatní vzhľadom na obmedzený rozsah ochrany v prípade platobnej neschopnosti. Článok 17 smernice 2015/2302 upravuje povinnosť členských štátov zabezpečiť, aby organizátori usadení na ich území poskytovali zábezpeku refundácie všetkých platieb uskutočnených cestujúcimi alebo v ich mene v rozsahu, v akom sa príslušné služby neposkytnú v dôsledku platobnej neschopnosti organizátora. Uvedená zábezpeka „je účinná a vzťahuje sa na rozumne predvídateľné náklady“.( ) V odôvodnení 40 smernice 2015/2302 sa uvádza, že v rámci účinnej ochrany v prípade platobnej neschopnosti „by sa… nemuseli zohľadňovať vysoko nepravdepodobné riziká, napríklad súčasná platobná neschopnosť viacerých najväčších organizátorov, v prípade, že by ich zohľadnenie neprimerane ovplyvnilo cenu ochrany, čím by sa znížila jej účinnosť“. V tomto odôvodnení je stanovené, že „záruka refundácie môže byť v takýchto prípadoch obmedzená“. Uvedené dve vlády tvrdia, že v prípade hromadných konkurzov organizátorov by cestujúci nezískali nijaké refundácie, keďže ich nároky nie sú chránené.

61. V tejto súvislosti z článku 17 smernice 2015/2302 vyplýva, že povinnosť organizátora poskytnúť zábezpeku refundácie všetkých uskutočnených platieb sa vzťahuje na situáciu, keď sa príslušné služby neposkytnú v dôsledku platobnej neschopnosti organizátora. To znamená, že nárok na refundáciu je chránený, keď problém s likviditou vyplýva z platobnej neschopnosti organizátora. V prípade pandémie však problémy s likviditou vyplývajú z veľkého počtu žiadostí o zrušenie, ktoré môžu následne viesť k platobnej neschopnosti. Z tohto dôvodu sa v odporúčaní Komisie týkajúcom sa poukazov uznáva, že ak sa organizátori stanú platobne neschopnými, „existuje riziko, že mnohí pasažieri… by nedostali žiadnu náhradu, pretože ich nároky voči organizátorom… nie sú chránené“.( )

62. Okrem toho zo skutočnosti, že smernicou 2015/2302 sa neharmonizuje ochrana v prípade platobnej neschopnosti vo vzťahu k nárokom na refundáciu v takých situáciách, nemožno vyvodiť záver, že článok 12 ods. 4 uvedenej smernice sa neuplatní. Zo všeobecnejšieho hľadiska sa smernicou 2015/2302 neharmonizujú reštrukturalizačné opatrenia alebo ochrana organizátorov cestovných služieb pred konkurzom. Je pravda, že hmotné právo týkajúce sa insolventnosti, keďže nie je predmetom harmonizácie na úrovni práva Únie, zostáva v súčasnosti vo veľkej miere v právomoci členských štátov. Členské štáty sú však povinné pri výkone tejto právomoci dodržiavať právo Únie, vrátane základných slobôd zaručených Zmluvou o FEÚ.( ) Všetky opatrenia, ktoré členské štáty prijmú na zmiernenie problémov organizátorov cestovných služieb s likviditou, by preto mali rešpektovať podstatu práva cestujúceho na refundáciu podľa článku 12 ods. 4 smernice 2015/2302. Tieto opatrenia by navyše mali byť v súlade s právnymi predpismi týkajúcimi sa štátnej pomoci.

63. Pokiaľ ide o právne predpisy týkajúce sa štátnej pomoci, v odporúčaní Komisie týkajúcom sa poukazov sa pripomína, že členské štáty môžu poskytnúť prevádzkovateľom v odvetví cestovného ruchu a dopravy podporu likvidity s cieľom zaistiť, aby nároky na náhradu vyplývajúce z pandémie COVID‑19 mohli byť uspokojené. V tomto odporúčaní sa odkazuje na dočasný rámec pre opatrenia štátnej pomoci( ) ako základ pre zlučiteľnosť takejto podpory likvidity s predpismi EÚ týkajúcimi sa štátnej pomoci.

64. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že smernica 2015/2302 sa uplatní v kontexte pandémie COVID‑19.

d) Naliehavá situácia v oblasti verejného zdravia ako dôvod, ktorý dovoľuje jednotlivcom odchýliť sa od konkrétneho ustanovenia sekundárneho práva EÚ

65. Ďalšou otázkou, ktorou sa treba zaoberať, je, či sa v prípade vážnej núdzovej situácie v oblasti verejného zdravia organizátori cestovných služieb môžu odvolávať na vyššiu moc s cieľom odchýliť sa od ustanovenia sekundárneho práva EÚ. Francúzska vláda konkrétne uviedla, že článok 12 smernice 2015/2302 nevylučuje možnosť uplatniť zásadu „vyššej moci“, ako bola sformulovaná v judikatúre Súdneho dvora. V tejto súvislosti poukazuje na rozsudok Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka( ) (ďalej len „rozsudok Billerud“), ako aj na uznesenie Luxaviation( ).

66. Vec, v ktorej bol vydaný rozsudok Billerud, sa týkala spoločností, ktoré boli sankcionované za to, že včas neodovzdali kvóty zodpovedajúce ich emisiám oxidu uhličitého. Tieto spoločnosti tvrdili, že porušenie, ktoré sa im vytýkalo, bolo spôsobené interným administratívnym zlyhaním. Súdny dvor, ktorý odkázal na svoju skoršiu judikatúru uvedenú v rozsudku Valsabbia/Komisia,( ) rozhodol, že „aj pri absencii špecifického ustanovenia je uznanie prípadu vyššej moci možné, ak má vonkajší dôvod uvádzaný právnymi subjektmi taký nezadržateľný a nevyhnutný dosah, že spôsobuje objektívnu nemožnosť dotknutých osôb dodržiavať svoje povinnosti“.( ) Súdny dvor v tom istom bode tiež uviedol, že prináleží vnútroštátnemu súdu, aby posúdil, či dotknutý prevádzkovateľ napriek všetkej starostlivosti, ktorú mohol vynaložiť, aby dodržal stanovené lehoty, bol konfrontovaný s okolnosťami, ktoré boli neobvyklé a nepredvídateľné, nemohol ich ovplyvniť a presahovali rámec obyčajného interného zlyhania.( )

67. Z kontextu rozsudku Billerud vyplýva, že obrana založená na vyššej moci, ktorá bola uznaná v tomto rozsudku, sa týka obmedzenej možnosti odchýliť sa od právnych následkov vyplývajúcich z nesplnenia povinnosti stanovenej právom EÚ. Ďalej preskúmam, či sú úvahy uvedené v spomenutom rozsudku relevantné v kontexte prejednávanej veci, ktorá sa týka otázky výnimky z povinnosti vyplývajúcej z konkrétneho ustanovenia práva EÚ z dôvodu vyššej moci.

68. V pododdieloch b) a c) svojej analýzy vyššie som dospela k záveru, že prípad vyššej moci patrí do pôsobnosti smernice 2015/2302 a vo všeobecnosti sa naň vzťahuje pojem „neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti“. Smernica 2015/2302 už obsahuje konkrétne ustanovenia, ktorými sa riadi zmluvný vzťah v prípade neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností. K týmto ustanoveniam patrí článok 12 ods. 2 a 3 uvedenej smernice, ktorý upravuje právo cestujúceho alebo organizátora ukončiť zmluvu v prípade neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností. Ukončenie zmluvy má podľa článku 12 ods. 4 za následok vznik povinnosti organizátora v plnej miere refundovať cestujúcemu všetky platby za balík cestovných služieb bez zbytočného odkladu a v každom prípade najneskôr do 14 dní po ukončení zmluvy.

69. Skutočnosť, že smernica 2015/2302 obsahuje konkrétne ustanovenia týkajúce sa vplyvu neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností na zmluvný vzťah, však nevyhnutne neznamená, že neexistuje priestor na uplatnenie rozsudku Billerud. Je to tak preto, lebo v prípade pandémie neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti nielenže zabránili organizátorom v plnení zmluvy, ale tiež podstatne ovplyvnili ich administratívnu kapacitu na spracúvanie žiadostí o ukončenie zmluvy a ich finančnú kapacitu na vyplácanie refundácií. Z tohto hľadiska by stále mohol existovať priestor na uplatnenie zásady stanovenej v rozsudku Billerud. Túto zásadu možno chápať tak, že pripúšťa určitú mieru tolerancie vo vzťahu k striktnému uplatňovaniu práva.( ) Vedci, ktorí skúmajú vplyv COVID‑19 na spotrebiteľské právo a politiku( ), vytvorili pojem „spoločenská vyššia moc“, aby zohľadnili „kolektívny vplyv pandémie na všetky dotknuté záujmy“. Podstata tohto pojmu spočíva v uznaní, že pandémia mala závažný a neočakávaný vplyv tak na spotrebiteľov, ako aj na podnikateľov a vyvolala obavy v celej spoločnosti.

70. Za takých okolností by sa zásada vyššej moci v súvislosti s objektívnou nemožnosťou dodržiavať právo EÚ, ktorá bola stanovená v rozsudku Billerud, mohla uplatniť s cieľom poskytnúť veľmi obmedzenú možnosť dočasného oslobodenia od dodržiavania konkrétnej povinnosti stanovenej v harmonizovanej oblasti sekundárneho práva EÚ. Organizátori by sa potom mohli odvolávať na vyššiu moc, ak napriek všetkej starostlivosti, ktorú mohli vynaložiť, aby dodržali lehoty stanovené v článku 12 ods. 4 smernice 2015/2302, pandémia má následky, ktoré sú nezadržateľné a nevyhnutné a ktoré vyvolávajú také momentálne neprekonateľné ťažkosti, že spôsobuje objektívnu nemožnosť dotknutých osôb dodržiavať svoje povinnosti vyplývajúce z tohto ustanovenia.( ) V tejto súvislosti by sa mohlo vziať do úvahy skutočné riziko konkurzu ohrozujúceho existenciu organizátora, ktorý uvádza na svoju obranu vyššiu moc.( ) Organizátori sa môžu odvolávať na prípad vyššej moci len na obdobie nevyhnutné na odstránenie týchto ťažkostí.( ) Za takých obmedzení uplatnenie všeobecnej zásady vyššej moci v súvislosti s objektívnou nemožnosťou dodržiavať právo EÚ v kontexte zmluvy o cestovných službách nie je všeobecnou únikovou doložkou (alebo carte blanche). Umožňuje len dočasnú výnimku z prísnych lehôt, a to len na obdobie nevyhnutné na zabezpečenie riadneho vrátenia platieb.

71. Ďalšou otázkou, ktorou sa treba zaoberať, je, či by zásada vyššej moci v súvislosti s objektívnou nemožnosťou dodržiavať sekundárne právo EÚ mohla dovoliť organizátorom odložiť vrátenie vo forme poukazu. Zo zmluvného hľadiska je návrh na vydanie poukazu formou zmeny zmluvy. Ponuka týkajúca sa poukazu má za následok zachovanie zmluvného vzťahu. Poukaz totiž spôsobuje odklad plnenia na neskoršie štádium, keď okolnosti umožnia opäť cestovať. Zlučiteľnosť takej zmeny zmluvy so smernicou 2015/2302 bude závisieť od konkrétnych znakov poukazu.

72. V prejednávanej veci poukaz, ktorý má znaky uvedené v napadnutom nariadení, zrejme nie je zlučiteľný so smernicou 2015/2302. Ponukou týkajúcou sa takého poukazu sa konkrétne podľa všetkého neobnovuje rovnováha medzi zmluvnými stranami vzhľadom na prípad vyššej moci. Skôr sa zdá, že táto ponuka znevýhodňuje jednu zo zmluvných strán, a to cestujúceho. Ako napísal jeden z komentátorov, „je neprimerané nútiť klienta, aby poskytol druhej zmluvnej strane finančné prostriedky, ak to nechce urobiť“( ). Je to tak najmä vzhľadom na dobu platnosti poukazu, ktorá je 18 mesiacov. Až na konci tohto obdobia má cestujúci možnosť uplatniť svoje právo na refundáciu, pričom neexistuje žiadna záruka pre prípad platobnej neschopnosti organizátora. Okrem toho prináleží cestujúcemu, aby na konci tohto obdobia prijal potrebné kroky na získanie súm, ktoré zaplatil. Akákoľvek zmena zmluvy by mala byť v prospech oboch zmluvných strán. V právnej náuke sa správne poukazuje na to, že cestovné kancelárie a spotrebitelia by mali „mať vzájomný prospech zo systému poukazov“ a že to tak bude v prípade, „ak cestovné kancelárie ponúknu spotrebiteľovi niečo navyše oproti tomu, na čo má právny nárok“( ).

73. Zmena zmluvy vzhľadom na prípad vyššej moci bude v konečnom dôsledku závisieť od okolností daného prípadu s prihliadnutím na zásadu dobrej viery( ). V kontexte pandémie, najmä na úplnom začiatku, nemožno úplne ignorovať vplyv ukončenia zmluvy na druhú zmluvnú stranu. Vzhľadom na počet zrušení by sa aj tým organizátorom, ktorí mali finančnú kapacitu na poskytnutie refundácie všetkým cestujúcim, musel poskytnúť aspoň nejaký čas na spracovanie vrátenia uskutočnených platieb.( ) Na pojednávaní Komisia uznala, že v počiatočných štádiách pandémie väčšina cestujúcich reagovala na situáciu pragmaticky a neočakávala, že získa refundáciu v krátkej 14‑dňovej lehote, ktorá sa uplatní za normálnych okolností. Za predpokladu, že by sa im poskytol dostatok informácií o podmienkach ich refundácie, boli by ochotní čakať primeranú dobu. Obe zmluvné strany zmluvy o balíku cestovných služieb by sa preto mali usilovať konať „zodpovedne a poctivo“.( )

74. Vzhľadom na vyššie uvedené zastávam názor, že individuálny organizátor sa môže odvolávať na vyššiu moc za okolností, keď napriek všetkej starostlivosti, ktorú mohol vynaložiť, aby dodržal lehoty, pandémia COVID‑19 mala následky, ktoré sú nezadržateľné a nevyhnutné a ktoré vyvolávajú také momentálne neprekonateľné ťažkosti, že organizátorovi objektívne znemožňuje poskytnúť refundáciu podľa článku 12 ods. 4 smernice 2015/2302. Organizátor sa môže odvolávať na vyššiu moc len na obdobie nevyhnutné na odstránenie týchto ťažkostí. Obrana založená na vyššej moci v súvislosti s objektívnou nemožnosťou dodržiavať právo EÚ však nedovoľuje organizátorom vydať poukaz, ktorý má znaky uvedené v napadnutom nariadení.

e) Naliehavá situácia v oblasti verejného zdravia ako dôvod, ktorý dovoľuje členským štátom odchýliť sa od konkrétneho ustanovenia sekundárneho práva EÚ

75. Ak by sa uznalo, že úvahy uvedené v rozsudku Billerud sa môžu uplatniť v prípade, ak individuálny organizátor objektívne nemôže dodržať povinnosti vrátiť všetky platby uskutočnené cestujúcimi do 14 dní z dôvodu pandémie COVID‑19, stále by to nepredstavovalo náležitú odpoveď v prejednávanej veci. Táto vec sa totiž netýka sporu medzi súkromnoprávnymi subjektmi. Týka sa zákonnosti právneho predpisu, na základe ktorého sa členský štát rozhodol prijať opatrenie, ktoré sa odchyľuje od sekundárneho práva EÚ, v reakcii na pandémiu COVID‑19. Preto sa domnievam, že konštatovania uvedené v rozsudku Billerud sa nemôžu automaticky uplatniť vo vzťahu k členským štátom.

76. Pokiaľ ide o nedodržiavanie práva EÚ členským štátom, treba pripomenúť, že Súdny dvor v kontexte žalôb o nesplnenie povinnosti výnimočne pripustil vyššiu moc ako odôvodnenie takého nesplnenia. Relevantná judikatúra sa týkala najmä neprebratia právneho aktu Únie( ) alebo nesplnenia konkrétnej povinnosti stanovenej v sekundárnom práve EÚ.( ) Podľa tejto judikatúry „členský štát, ktorý narazí na momentálne neprekonateľné ťažkosti, ktoré mu neumožňujú splniť povinnosti vyplývajúce z práva Únie, sa môže dovolávať situácie vyššej moci len pre obdobie nevyhnutné na odstránenie týchto ťažkostí“.( )

77. Keďže nositeľom povinnosti, z ktorej sa žiada výnimka, nie je členský štát, ale organizátor cestovných služieb, v prejednávanej veci by sa dalo tvrdiť, že neexistuje priestor na uplatnenie judikatúry, ktorá sa vzťahuje na žaloby o nesplnenie povinnosti. Ak by sa však rozsudok Billerud vzťahoval na veľký počet organizátorov a ak by ovplyvnil veľmi veľký počet zmlúv, mohlo by to svedčiť o systémovom probléme a potrebe získať dostatok času na nájdenie „systémového“ riešenia na zvládnutie vplyvu pandémie.( ) Za týchto okolností, ak členský štát narazí na momentálne neprekonateľné ťažkosti pri uplatňovaní ustanovenia, ktorým sa preberá sekundárne právo EÚ, vo svojom právnom poriadku, mal by byť tiež výnimočne oprávnený odvolávať sa na vyššiu moc.

78. Analogické uplatnenie obrany založenej na vyššej moci na situáciu, ktorá je výnimkou z konkrétneho ustanovenia sekundárneho práva EÚ, by muselo podliehať osobitne prísnym zárukám. Nemalo by sa chápať ako všeobecná úniková doložka alebo ako carte blanche na uplatnenie výnimky z práva EÚ. Týka sa výnimky s obmedzenou pôsobnosťou, ktorá je celkom výnimočná a dočasná, v prípade objektívnej nemožnosti dodržiavať sekundárne právo EÚ. Preto sa domnievam, že v kontexte „bezprecedentnej núdzovej situácie v oblasti zdravia“,( ) akou je pandémia COVID‑19, sa členský štát môže odvolávať na vyššiu moc, ktorá odôvodňuje prijatie opatrenia, ktoré predstavuje výnimku, v reakcii na pandémiu, ak narazí na momentálne neprekonateľné ťažkosti, ktoré mu bránia v dodržiavaní jeho povinnosti uplatňovať vo svojom právnom poriadku konkrétne ustanovenie sekundárneho práva EÚ. Členský štát sa však môže odvolávať na vyššiu moc len na obdobie nevyhnutné na vyriešenie týchto ťažkostí. Zvolené prostriedky na vyriešenie neprekonateľných ťažkostí musia byť v súlade so všeobecnou zásadou proporcionality. Prináleží členskému štátu, ktorý sa odvoláva na prípad vyššej moci, preukázať, že na vyriešenie neprekonateľných ťažkostí vzniknutých z dôvodu prípadu vyššej moci je nevyhnutné využiť výnimku. V tejto súvislosti by členský štát nemal mať inú alternatívu než dočasne sa odchýliť od práva EÚ.

79. Francúzska vláda tvrdí, že v prejednávanej veci bola nútená zaviesť výnimku z práva EÚ a konkrétne umožniť organizátorom cestovných služieb vydať poukaz namiesto okamžitej refundácie, aby zabránila hromadným konkurzom týchto prevádzkovateľov. V tejto súvislosti by som chcela uviesť nasledujúce poznámky. Počas počiatočných štádií pandémie členské štáty čelili značným výzvam súvisiacim so zdravím ich obyvateľov a hospodárstvom. Vzhľadom na dané okolnosti vlády museli stanoviť určité priority, chrániť zraniteľných, podporovať zamestnancov, ktorí stratili prácu, a zároveň zabezpečovať, aby nedošlo ku kolapsu podnikov, ktoré pandémia najviac zasiahla. Na pojednávaní česká vláda zdôraznila, že táto núdzová situácia v oblasti zdravia vyžadovala, aby členské štáty prijali opatrenia v mnohých oblastiach a obnovili rovnováhu dotknutých záujmov vzhľadom na dané okolnosti. V tom čase sa mohlo javiť odôvodnené, aby členský štát v obmedzenom rozsahu a na určitý čas pozastavil výkon určitých zmluvných práv na obdobie, ktoré je striktne nevyhnutné na to, aby sa zmluvné strany mohli prispôsobiť novej a nepredvídanej situácii alebo aby vláda našla vhodné riešenia. Také riešenia by mohli podporovať pokračovanie zmlúv, aby sa zabránilo krízam likvidity v hospodárstve, bez neprimeraného zaťaženia cestujúcich, ktorí majú nárok na refundáciu.( )

80. Francúzska vláda tvrdí, že napadnuté opatrenie, ktoré stanovuje výnimku, sa uplatňovalo len vo vzťahu k zmluvám o balíku cestovných služieb, ktoré boli ukončené od 1. marca 2020 do 15. septembra 2020. Jeho účinnosť po tomto období nebola predĺžená, keďže sa konštatovalo, že odvetvie cestového ruchu získalo čas potrebný na prispôsobenie sa novej situácii. Je pravda, že výnimka bola dočasná, keďže sa vzťahovala len na zmluvy ukončené počas vyššie uvedeného šesťmesačného obdobia. Ako však Komisia podrobne vysvetlila vo svojich ústnych prednesoch, napadnuté nariadenie retroaktívne zasiahlo do nadobudnutého a kogentného práva cestujúcich na vrátenie súm, ktoré už zaplatili. Vzhľadom na taký významný vplyv na spotrebiteľskú zmluvu sa nestačí odvolávať na to, že opatrenie bolo účinné len počas určitého obdobia. Je potrebné osobitne ho preskúmať. V tejto súvislosti by som chcela poukázať na dva charakteristické znaky systému poukazov stanoveného v napadnutom nariadení, ktoré v spojení so spätnými účinkami môžu nasvedčovať tomu, že toto nariadenie prekročilo rámec toho, čo bolo nevyhnutné na vyriešenie vplyvu pandémie na ukončenie zmlúv o cestovných službách. Prvým charakteristickým znakom je dĺžka pozastavenia práva na refundáciu. Napadnuté nariadenie stanovuje, že organizátor môže ponúknuť poukaz najneskôr do troch mesiacov od oznámenia o ukončení zmluvy, pričom jeho platnosť je 18 mesiacov. Spotrebiteľ môže uplatniť svoje právo na refundáciu všetkých uskutočnených platieb v peniazoch až po uplynutí tejto osemnásťmesačnej lehoty. Napadnutým nariadením sa z praktického hľadiska pozastavuje právo cestujúceho na vrátenie súm, ktoré už zaplatil, na obdobie od 18 do 21 mesiacov po ukončení zmluvy. Francúzska vláda nevysvetlila, prečo bolo nevyhnutné zbaviť cestujúcich práva, ktoré im vyplýva z článku 12 ods. 4 smernice 2015/2302, na minimálne obdobie 18 mesiacov od vydania poukazu.

81. Druhým charakteristickým znakom je neponúknutie akejkoľvek výhody cestujúcim s cieľom kompenzovať závažný zásah do ich práva na refundáciu. Systém poukazov zavedený napadnutým nariadením totiž nútil cestujúcich, aby niesli riziko vplyvu pandémie na zmluvu o cestovných službách, pričom toto riziko nebolo kompenzované nijakým opatrením. V tejto súvislosti považujem za osobitne relevantnú jednu zo zásad sformulovaných Inštitútom európskeho práva pre potreby krízy COVID‑19, ktorá sa týka „vyššej moci a núdze“ a znie takto: „V súlade so zásadou solidarity by štáty mali zabezpečiť, aby následky narušenia zmluvných vzťahov, ako je zrušenie zmlúv o cestovných službách, neniesla len jedna zmluvná strana, najmä spotrebiteľ alebo MSP“( ). Inak povedané, argument, že podnik „je príliš veľký na to, aby skrachoval“, by sa nemal akceptovať, ak znevýhodňuje občana, ktorý je spotrebiteľom.

82. Pokiaľ ide o vhodné alternatívy, treba poukázať na odporúčanie Komisie týkajúce sa poukazov, ktorého súčasťou je osobitný oddiel týkajúci sa podporných opatrení a štátnej pomoci.( ) Zdôrazňuje sa v ňom možnosť členských štátov poskytovať podporu prevádzkovateľom v odvetví dopravy a cestovného ruchu s cieľom zabezpečiť, aby bolo možné uspokojiť nároky na náhradu škody spôsobené pandémiou COVID‑19. Pokiaľ prevádzkovatelia v odvetví cestovného ruchu potrebujú všeobecnú podporu likvidity, v tomto odporúčaní sa uvádza, že členské štáty sa tiež môžu rozhodnúť, že zavedú systémy na poskytovanie takej podpory prevádzkovateľom. V tejto súvislosti sa odkazuje na dočasný rámec, ktorý slúži ako základ pre zlučiteľnosť akejkoľvek podpory likvidity s požiadavkami EÚ týkajúcimi sa štátnej pomoci.

83. Dočasný rámec, ktorý bol postupne šesťkrát zmenený, upravuje viaceré typy pomoci, ktoré možno posudzovať podľa článku 107 ods. 2 písm. b) ZFEÚ( ) alebo článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ( ). Pokiaľ ide konkrétne o kompenzáciu poskytovanú podnikom v odvetví cestovného ruchu, v dočasnom rámci sa uvádza, že členské štáty môžu oznámiť také kompenzačné opatrenia a Komisia ich posúdi priamo podľa článku 107 ods. 2 písm. b) ZFEÚ.( ) Chcela by som zdôrazniť, že Komisia sa zaviazala zabezpečiť „rýchl[y]“ schvaľovací proces.( ) Viaceré členské štáty využili dočasný rámec a oznámili opatrenia štátnej pomoci na podporu organizátorov balíkov cestovných služieb, ktoré Komisia schválila v súlade s dočasným rámcom alebo podľa Zmluvy.( )

84. Zdá sa teda, že právo EÚ poskytovalo členským štátom alternatívne nástroje na vyriešenie problémov s likviditou, ktoré mali organizátori. Na podporu tohto stanoviska dánska vláda vo svojich pripomienkach spomenula ako príklad zavedenie podpornej úverovej schémy pre odvetvie cestovného ruchu (Rejsegarantifonden). Vlády, ktoré sa zúčastnili na pojednávaní, v odpovediach na otázku, ktorú im položil Súdny dvor, vyjadrili svoj názor na možnosť založiť podobný fond. Francúzska vláda uviedla, že riešenie, ktoré prijala dánska vláda, vo Francúzsku nemožno použiť, keďže pred zdravotnou krízou neexistoval porovnateľný fond. Francúzska vláda najmä vysvetlila, že vo Francúzsku je činnosť poisťovní obmedzená na úlohu garanta a poisťovne nemôžu bez povolenia poskytovať úvery.

85. Pri posudzovaní možností, ktoré má každý členský štát k dispozícii na účely podpory organizátorov cestovných služieb v reakcii na pandémiu, je potrebné vziať do úvahy štrukturálne odlišnosti každej krajiny. Pri tomto procese však členské štáty musia dodržiavať zásadu lojálnej spolupráce podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ. Táto zásada je záväzná tak pre členské štáty, ako aj pre inštitúcie Únie. Za okolností, keď členský štát informuje Komisiu o významných ťažkostiach, na ktoré naráža pri uplatňovaní konkrétneho ustanovenia práva EÚ z dôvodu núdzovej situácie v oblasti verejného zdravia, je Komisia povinná náležite zohľadniť tieto ťažkosti a pomôcť dotknutému členskému štátu. Platí to tým skôr, že právo EÚ nemá svoj vlastný všeobecný „núdzový režim EÚ“( ).

86. Treba tiež poukázať na to, že počas prvých mesiacov pandémie na úrovni práva EÚ neexistovali osobitné právne predpisy týkajúce sa vydávania poukazov namiesto náhrady za zrušené zmluvy o preprave a balíkoch cestovných služieb.( ) Dňa 5. marca 2020, s aktualizáciou 19. marca 2020, Komisia uverejnila na svojom webovom sídle neformálne usmernenie o uplatňovaní smernice 2015/2302, v ktorom sa potvrdzuje právo cestujúcich na vrátenie plnej ceny, pričom sa uvádza, že cestujúci môže akceptovať aj poukaz.( ) Komisár Reynders v liste z 27. marca 2020 adresovanom všetkým členským štátom potvrdil, že cestujúci má právo na náhradu. Odporučil, že cestovné kancelárie by mohli ponúkať poukazy pod podmienkou, že také poukazy nebudú povinné. Tiež uviedol, že členské štáty by mali prijať opatrenia na zvýšenie dôvery cestujúcich vo výber poukazu.( )

87. Medzitým niekoľko členských štátov požiadalo Komisiu, aby pozastavila právo na refundáciu do 14 dní a/alebo ho nahradila dočasným riešením vo forme poukazu.( ) Namiesto toho Komisia potvrdila svoje stanovisko, že práva spotrebiteľov by nemali byť pozastavené a že „nebude reagovať na výzvy na zníženie ochrany spotrebiteľov“( ). Dňa 13. mája 2020 Komisia vydala odporúčanie týkajúce sa poukazov. Komisia v tomto odporúčaní v plnej miere uznala závažný vplyv zrušení z dôvodu pandémie, problémy organizátorov s likviditou, ako aj riziko, že mnohí cestujúci by nedostali žiadnu náhradu, pretože ich nároky voči organizátorom a dopravcom nie sú chránené. Riešenie týchto problémov spočíva podľa uvedeného odporúčania v zatraktívnení poukazov pre cestujúcich. Na tento účel Komisia vyzvala členské štáty, aby zvážili prijatie záručných schém na podporu prevádzkovateľov v odvetví cestovného ruchu a dopravy v súlade s pravidlami Únie o štátnej pomoci. Komisia navrhla členským štátom, aby tiež zvážili prijatie dočasných opatrení štátnej pomoci za podmienok stanovených v dočasnom rámci.

88. Na pojednávaní Komisia uviedla, že v iných právnych odvetviach( ) inštitúcie EÚ považovali za nevyhnutné a odôvodnené navrhnúť normotvorcovi EÚ, aby prijal výnimku z konkrétnych ustanovení sekundárneho práva EÚ. Rozhodlo sa však, že v prípade článku 12 ods. 4 smernice 2015/2302 taká výnimka nebude prijatá. Komisia vysvetlila, že zmena smernice 2015/2302 by so spätnou účinnosťou ovplyvnila nadobudnuté práva spotrebiteľov. Komisia navyše poukázala na to, že približne polovica členských štátov nepovažovala za absolútne nevyhnutné zmeniť uvedenú smernicu a podarilo sa im vyrovnať sa s danou situáciou inak. Bez ohľadu na prijaté politické rozhodnutie sa domnievam, že vzhľadom na závažné obavy, ktoré vyjadrili viaceré členské štáty v súvislosti s dôsledkami veľkého počtu zrušení zmlúv o cestovných službách, by sa dal očakávať návrh legislatívneho aktu (namiesto odporúčania), ktorým by sa daná situácia vyriešila koordinovane. Táto poznámka ako taká však neznamená, že členské štáty sú oprávnené zaviesť jednostrannú výnimku z práva EÚ nad rámec toho, čo je striktne nevyhnutné na vyriešenie prípadu vyššej moci.

89. Záverečná poznámka sa týka ponaučení pre budúcnosť, ktoré z toho možno vyvodiť. Potrebu zvážiť otázky, ktoré vyvoláva pandémia COVID‑19, vyjadruje prebiehajúca revízia súčasných pravidiel EÚ týkajúcich sa balíka cestovných služieb. Ako bolo oznámené v jej Novom programe pre spotrebiteľov, Komisia sa zaviazala uskutočniť do roku 2022 „hlbšiu analýzu toho, či súčasný regulačný rámec pre balíky cestovných služieb vrátane ochrany pred platobnou neschopnosťou stále plní úlohu zabezpečenia nepretržitej spoľahlivej a komplexnej ochrany spotrebiteľa“( ). Komisia však spresňuje, že toto posúdenie „nebude zameran[é] na zníženie ochrany spotrebiteľa“.

90. Vzhľadom na vyššie uvedené sa domnievam, že na druhú otázku treba odpovedať v tom zmysle, že zdravotná kríza spojená s epidémiou COVID‑19 a jej mimoriadny vplyv na odvetvie cestovného ruchu môžu odôvodniť dočasnú výnimku z povinnosti organizátora refundovať cestujúcemu všetky platby uskutočnené za balík cestovných služieb do 14 dní od ukončenia zmluvy o balíku cestovných služieb, ako je to stanovené v článku 12 ods. 4 smernice 2015/2302, len na obdobie nevyhnutné na to, aby členský štát vyriešil neprekonateľné ťažkosti, ktoré mu bránia v uplatňovaní vnútroštátneho ustanovenia, ktorým sa preberá taká povinnosť. Zvolené prostriedky na vyriešenie takých ťažkostí musia byť v súlade so zásadou proporcionality. Prináleží členskému štátu, ktorý sa odvoláva na prípad vyššej moci, preukázať, že na vyriešenie takých ťažkostí vzniknutých z dôvodu prípadu vyššej moci je nevyhnutné využiť výnimku. V tejto súvislosti je potrebné ubezpečiť sa, že neexistuje alternatívne opatrenie vo vzťahu k využitiu výnimky z práva EÚ. Zdá sa však, že napadnuté nariadenie ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné a primerané na vyriešenie vzniknutých neprekonateľných ťažkostí, najmä vzhľadom na jeho spätné účinky, dĺžku pozastavenia práva na refundáciu a neexistenciu akejkoľvek výhody ponúknutej cestujúcemu s cieľom kompenzovať spätné účinky na jeho práva vyplývajúce zo zmluvy o balíku cestovných služieb.

Tretia otázka

91. Vnútroštátny súd sa treťou otázkou v podstate pýta, či je v prípade, ak Súdny dvor rozhodne, že článok 12 ods. 4 smernice 2015/2302 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni takej výnimke, akú stanovuje napadnuté nariadenie, za okolností uvedených v druhej otázke možné upraviť časové účinky rozhodnutia, ktorým sa zrušuje vnútroštátny právny predpis, ktorý je v rozpore s uvedeným ustanovením.

92. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že jedine Súdny dvor môže výnimočne a z naliehavých dôvodov právnej istoty priznať dočasné pozastavenie účinku neuplatnenia na základe právneho pravidla Únie voči vnútroštátnemu právu, ktoré je v rozpore s týmto pravidlom. Ak by totiž mali vnútroštátne súdy právomoc priznať vnútroštátnym ustanoveniam prednosť pred ustanoveniami práva Únie, s ktorými sú v rozpore, hoci len dočasne, bolo by narušené jednotné uplatňovanie práva Únie.( )

93. Súdny dvor preto môže iba úplne výnimočne prostredníctvom uplatnenia všeobecnej zásady právnej istoty, ktorá je vlastná právnemu poriadku Únie, pristúpiť k obmedzeniu možnosti akejkoľvek dotknutej osoby dovolávať sa ustanovenia, ktoré vyložil, aby sa spochybnili právne vzťahy, ktoré vznikli v dobrej viere. Na rozhodnutie o takom obmedzení je nevyhnutné, aby boli splnené dve podstatné kritériá, ktorými sú dobrá viera dotknutých osôb a riziko vážnych ťažkostí.( )

94. Pokiaľ ide o prvé kritérium týkajúce sa zásady dobrej viery, v prejednávanej veci by sa dalo tvrdiť, že francúzska vláda konala s náležitým ohľadom na túto zásadu prinajmenšom v súvislosti s počiatočnými štádiami pandémie a aspoň do uverejnenia odporúčania Komisie týkajúceho sa poukazov. Je pravda, že Komisia oznámila svoje stanovisko po prepuknutí pandémie.( ) Toto oznámenie z 5. marca 2020 (s aktualizáciou 19. marca 2020) však predstavovalo „neformálne usmernenie“.( ) Komisia vo svojich písomných pripomienkach uznala, že sa musela vyrovnať s viacerými ťažkosťami, ktoré súviseli s problémami spočívajúcimi v nedostatočnosti právnych predpisov EÚ, pokiaľ ide o konkrétne okolnosti krízy. Komisia sa domnievala, že na vyriešenie týchto ťažkostí je potrebné predložiť naliehavé legislatívne návrhy s cieľom dočasne sa prispôsobiť situácii. Ako som spomenula vyššie v rámci svojej analýzy druhej otázky,( ) pokiaľ ide o smernicu 2015/2302, niekoľko členských štátov požiadalo Komisiu, aby pozastavila právo na refundáciu do 14 dní a/alebo ho nahradila dočasným riešením vo forme poukazu.

95. Komisia vo svojich písomných pripomienkach uvádza, že jej útvary na začiatku pandémie zvažovali, či by bolo vhodné prijať osobitné opatrenia na ochranu organizátorov. Komisia napokon rozhodla, že nie je vhodné predložiť taký legislatívny návrh. Ako vysvetlila na pojednávaní, jedným z kľúčových faktorov, na ktorých bolo založené toto rozhodnutie, bola obava, že budú so spätnou účinnosťou ovplyvnené zmluvy, ktoré uzavreli cestujúci. Komisia namiesto toho prijala odporúčanie týkajúce sa poukazov.

96. Vyššie uvedený sled udalostí podľa môjho názoru svedčí o tom, že prinajmenšom v počiatočných štádiách pandémie existovali opodstatnené dôvody na to, aby sa členské štáty domnievali, že jestvujúci legislatívny rámec sa môže vzhľadom na okolnosti pandémie COVID‑19 upraviť. Preto súhlasím s belgickou vládou v tom, že francúzska vláda konala v dobrej viere, prinajmenšom v počiatočných štádiách pandémie, keď sa rozhodla prijať napadnuté nariadenie. Po uverejnení odporúčania Komisie týkajúceho sa poukazov sa však stanovisko francúzskej vlády, podľa ktorého má napadnuté nariadenie zostať v platnosti, už nejaví presvedčivé.

97. Druhou podmienkou obmedzenia časových účinkov rozsudku Súdneho dvora, ktorá musí byť podľa judikatúry citovanej v bode 93 vyššie splnená, je preukázanie „rizika vážnych ťažkostí“. V prejednávanej veci vnútroštátny súd uviedol, že hodnota poukazov vydaných francúzskymi cestovnými kanceláriami k 15. septembru 2020, keď sa skončila účinnosť napadnutého nariadenia, bola odhadovaná na 990 miliónov eur, čo predstavuje približne 10 % obratu tohto odvetvia v bežnom roku. Skutočnosť, že organizátori mali na začiatku pandémie problémy s likviditou, však neznamená, že majú stále také problémy. V tejto súvislosti treba poukázať na to, že viac než dva roky po nadobudnutí účinnosti napadnutého nariadenia a dva roky po skončení jeho účinnosti (15. september 2020) majú členské štáty k dispozícii dostatok finančných prostriedkov na zmiernenie problémov organizátorov zasiahnutých pandémiou, ktoré sa týkajú likvidity.( ) Môže sa stať, že organizátori budú musieť zaplatiť úroky zo všetkých refundácií, ktoré neboli uskutočnené počas účinnosti napadnutého nariadenia. Vnútroštátny súd ani francúzska vláda sa však k tomuto aspektu ani k otázke, či by to viedlo k „riziku vážnych ťažkostí“, bližšie nevyjadrili.

98. Preto vzhľadom na to, že nebola preukázaná existencia rizika vážnych ťažkostí vyplývajúceho z výkladu navrhnutého v týchto návrhoch a kritériá uvedené v bode 93 vyššie sú kumulatívne, nie je potrebné obmedziť časové účinky rozsudku.( )

99. V záujme poskytnutia úplnej odpovede treba poukázať na to, že Súdny dvor v jednotlivých prípadoch a výnimočne uznal, že vnútroštátny súd má právomoc upraviť účinky zrušenia vnútroštátneho ustanovenia, v prípade ktorého bolo rozhodnuté, že je nezlučiteľné s právom Únie, a to pri dodržaní podmienok stanovených judikatúrou Súdneho dvora.( )

100. Súdny dvor uznal takú možnosť v rámci „naliehavého dôvodu“ súvisiaceho so životným prostredím, pokiaľ sú splnené určité podmienky vymedzené v judikatúre.( ) Súdny dvor tiež výnimočne uznal možnosť zachovať účinky opatrení v oblasti práva životného prostredia, ak je toto zachovanie odôvodnené naliehavými dôvodmi súvisiacimi s nevyhnutnosťou odvrátiť skutočnú a vážnu hrozbu prerušenia zásobovania dotknutého členského štátu elektrickou energiou, ktorej nemožno čeliť inými prostriedkami a alternatívnymi riešeniami najmä v rámci vnútorného trhu.( ) Takéto zachovanie môže pokrývať len časový úsek, ktorý je striktne nevyhnutný na odstránenie protiprávnosti. Uplatnenie uvedenej judikatúry je preto podmienené existenciou „skutočnej a vážnej hrozby narušenia bezpečnosti energetických dodávok“.

101. V prípade, o ktorý ide v konaní vo veci samej, je ťažké tvrdiť, že existuje naliehavý záujem, ktorý je aspoň porovnateľný so zásobovaním členského štátu elektrickou energiou. Okrem toho napadnuté nariadenie už nie je účinné. Ako teda v podstate uvádza Komisia, časové obmedzenie účinkov rozsudku Súdneho dvora v prejednávanej veci by neumožnilo správnym orgánom napraviť konštatované porušenie. Naopak by viedlo k faktickému potvrdeniu porušenia práva EÚ.

102. Je tiež potrebné poukázať na to, že praktické dôsledky zrušenia napadnutého nariadenia musí posúdiť vnútroštátny súd. V listinách založených v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, sa nenachádzajú informácie o tom, ako by toto zrušenie konkrétne ovplyvnilo organizátorov. V každom prípade hospodárske následky zrušenia by samy osebe nepostačovali na odôvodnenie obmedzenia časových účinkov rozsudku Súdneho dvora.( )

103. Vzhľadom na vyššie uvedené zastávam názor, že na tretiu otázku treba odpovedať tak, že nie je potrebné upraviť časové účinky rozhodnutia, ktorým sa zrušuje vnútroštátny právny predpis, ktorý je v rozpore s článkom 12 ods. 4 smernice 2015/2302.

Návrh

104. Na základe vyššie uvedenej analýzy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré mu položila Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko), takto:

1. Článok 12 ods. 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/2302 z 25. novembra 2015 o balíkoch cestovných služieb a spojených cestovných službách, ktorou sa mení nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 a smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/83/EÚ a ktorou sa zrušuje smernica Rady 90/314/EHS,

sa má vykladať v tom zmysle, že

organizátor je v prípade ukončenia zmluvy o balíku cestovných služieb povinný poskytnúť v peniazoch refundáciu všetkých uskutočnených platieb a nemôže určiť alternatívnu formu, najmä formu poukazu na sumu, ktorá sa rovná sume všetkých uskutočnených platieb. Toto ustanovenie však nebráni tomu, aby sa cestujúci po tom, čo dôjde k udalosti, ktorá zakladá právo na refundáciu, rozhodol prijať taký poukaz.

2. Zdravotná kríza spojená s epidémiou COVID‑19 a jej mimoriadny vplyv na odvetvie cestovného ruchu môžu odôvodniť dočasnú výnimku z povinnosti organizátora refundovať cestujúcemu všetky platby uskutočnené za balík cestovných služieb do 14 dní od ukončenia zmluvy o balíku cestovných služieb, ako je to stanovené v článku 12 ods. 4 smernice 2015/2302, len na obdobie nevyhnutné na to, aby členský štát vyriešil neprekonateľné ťažkosti, ktoré mu bránia v uplatňovaní vnútroštátneho ustanovenia, ktorým sa preberá taká povinnosť. Zvolené prostriedky na vyriešenie takých ťažkostí musia byť v súlade so zásadou proporcionality. Prináleží členskému štátu, ktorý sa odvoláva na prípad vyššej moci, preukázať, že na vyriešenie takých ťažkostí vzniknutých z dôvodu prípadu vyššej moci je nevyhnutné využiť výnimku. V tejto súvislosti je potrebné ubezpečiť sa, že neexistuje alternatívne opatrenie vo vzťahu k využitiu výnimky z práva EÚ. Zdá sa však, že napadnuté nariadenie ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné a primerané na vyriešenie vzniknutých neprekonateľných ťažkostí, najmä vzhľadom na jeho spätné účinky, dĺžku pozastavenia práva na refundáciu a neexistenciu akejkoľvek výhody ponúknutej cestujúcemu s cieľom kompenzovať spätné účinky na jeho práva vyplývajúce zo zmluvy o balíku cestovných služieb.

3. Nie je potrebné upraviť časové účinky rozhodnutia, ktorým sa zrušuje vnútroštátny právny predpis, ktorý je v rozpore s článkom 12 ods. 4 smernice 2015/2302.