Vec C‑212/08

Zeturf Ltd

proti

Premier ministre

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Conseil d’État (Francúzsko)]

„Režim výlučného prevádzkovania dostihových stávok mimo dostihových dráh – Článok 49 ES – Obmedzenie slobodného poskytovania služieb – Naliehavé dôvody všeobecného záujmu – Cieľ boja proti hráčskej závislosti a podvodným a kriminálnym aktivitám a cieľ prispievania k rozvoju vidieka – Proporcionalita – Obmedzujúce opatrenie, ktoré má koherentne a systematicky obmedzovať herné príležitosti a činnosti hazardných hier – Hospodársky subjekt, ktorý vedie dynamickú obchodnú politiku – Primeraná reklamná politika – Posúdenie prekážky obchodovania tradičnými spôsobmi a cez internet“

Abstrakt rozsudku

1. Slobodné poskytovanie služieb – Obmedzenia – Hazardné hry – Vnútroštátna právna úprava priznávajúca režim výlučnej organizácie týchto hier jedinému subjektu, ktorý podlieha priamemu štátnemu dohľadu – Odôvodnenie

(Článok 49 ES)

2. Slobodné poskytovanie služieb – Obmedzenia – Hazardné hry – Vnútroštátna právna úprava priznávajúca režim výlučnej organizácie dostihových stávok jedinému subjektu, ktorý podlieha priamemu štátnemu dohľadu

(Článok 49 ES)

1. Článok 49 ES sa má vykladať v tom zmysle, že členský štát, ktorý sa snaží zabezpečiť mimoriadne vysokú úroveň ochrany spotrebiteľov v odvetví hazardných hier, sa môže odôvodnene domnievať, že len priznanie výlučných práv jedinému subjektu, ktorý podlieha priamemu dohľadu orgánov verejnej moci, umožňuje zvládnuť riziká spojené s týmto odvetím a sledovať cieľ prevencie podnecovania na neprimerané výdavky súvisiace s hrami a boja proti hráčskej závislosti dostatočne účinným spôsobom.

V tejto súvislosti prináleží vnútroštátnemu súdu overiť jednak, či vnútroštátne orgány v čase skutkových okolností skutočne chceli zabezpečiť takú mimoriadne vysokú úroveň ochrany spotrebiteľov a či s ohľadom na túto úroveň, ktorú sa snažili dosiahnuť, možno zavedenie monopolu naozaj považovať za nevyhnutné, a jednak, či sa štátne kontroly, ktorým činnosti subjektu s výlučnými právami v zásade podliehajú, skutočne vykonávajú koherentným a systematickým sledovaním cieľov stanovených tomuto subjektu.

Aby bola vnútroštátna právna úprava stanovujúca monopol v oblasti hazardných hier v súlade s cieľom boja proti trestnej činnosti, ako aj s cieľom obmedzovania herných príležitostí, musí:

– byť založená na zistení, že kriminálne alebo podvodné aktivity spojené s hrami, ako aj hráčska vášeň predstavujú na území dotknutého členského štátu problém, ktorý možno rozšírením povolených a regulovaných činností odstrániť,

– umožňovať len reklamu, ktorá je primeraná a prísne obmedzená na to, čo je nevyhnutné na nasmerovanie spotrebiteľov do siete kontrolovaných hier.

(pozri bod 72, bod 1 výroku)

2. Ak dôsledkom používania internetu nie je zvýšenie rizík spojených s hazardnými hrami nad hranicu existujúcu v súčasnosti v porovnaní s hrami, s ktorými sa obchoduje tradičnými spôsobmi, aby bolo možné posúdiť zásah do slobodného poskytovania služieb systémom, ktorý stanovuje režim výlučnosti na organizovanie dostihových stávok, vnútroštátne súdy budú musieť v súvislosti s týmito stávkami zohľadniť všetky možné zastupiteľné spôsoby obchodovania.

Vzhľadom na vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá sa uplatňuje rovnakým spôsobom na ponuku dostihových stávok cez internet, ako aj ponuku tradičnými kanálmi, treba posúdiť zásah do slobodného poskytovania služieb z pohľadu obmedzení pre celé dotknuté odvetvie.

(pozri bod 83, bod 2 výroku)

ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (ôsma komora)

z 30. júna 2011 ( )

„Režim výlučného prevádzkovania dostihových stávok mimo dostihových dráh – Článok 49 ES – Obmedzenie slobodného poskytovania služieb – Naliehavé dôvody všeobecného záujmu – Cieľ boja proti hráčskej závislosti a podvodným a kriminálnym aktivitám a cieľ prispievania k rozvoju vidieka – Proporcionalita – Obmedzujúce opatrenie, ktoré má koherentne a systematicky obmedzovať herné príležitosti a činnosti hazardných hier – Hospodársky subjekt, ktorý vedie dynamickú obchodnú politiku – Primeraná reklamná politika – Posúdenie prekážky obchodovania tradičnými spôsobmi a cez internet“

Vo veci C‑212/08,

ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 234 ES, podaný rozhodnutím Conseil d’État (Francúzsko) z 9. mája 2008 a doručený Súdnemu dvoru 21. mája 2008, ktorý súvisí s konaním:

Zeturf Ltd

proti

Premier ministre,

SÚDNY DVOR (ôsma komora),

v zložení: predseda ôsmej komory K. Schiemann (spravodajca), sudkyne C. Toader a A. Prechal,

generálny advokát: N. Jääskinen,

tajomník: R. Şereş, referentka,

so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 8. decembra 2010,

so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:

– Zeturf Ltd, v zastúpení: O. Delgrange a M. Riedel, advokáti,

– hospodárske záujmové združenie Pari Mutuel Urbain, v zastúpení: P. de Montalembert, P. Pagès a C.‑L. Saumon, advokáti,

– francúzska vláda, v zastúpení: E. Belliard, N. Rouam, G. de Bergues a B. Messmer, splnomocnení zástupcovia,

– belgická vláda, v zastúpení: C. Pochet a L. Van den Broeck, splnomocnené zástupkyne, za právnej pomoci P. Vlæmminck, advocaat,

– nemecká vláda, v zastúpení: M. Lumma a B. Klein, splnomocnení zástupcovia,

– grécka vláda, v zastúpení: E.‑M. Mamouna, M. Tassopoulou a G. Papadaki, splnomocnené zástupkyne,

– maltská vláda, v zastúpení: A. Buhagiar, S. Camilleri a J. Borg, splnomocnení zástupcovia,

– portugalská vláda, v zastúpení: L. Inez Fernandes a P. Mateus Calado, splnomocnení zástupcovia,

– Európska komisia, v zastúpení: C. Vrignon a E. Traversa, splnomocnení zástupcovia,

so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,

vyhlásil tento

Rozsudok

1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 49 ES a 50 ES.

2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Zeturf Ltd (ďalej len „Zeturf“), obchodnou spoločnosťou podľa maltského práva, a predsedom francúzskej vlády vo veci implicitného rozhodnutia predsedu vlády, ktorým odmietol zrušiť vnútroštátne opatrenia stanovujúce monopol na prevádzkovanie dostihových stávok mimo dostihových dráh vo Francúzsku pre hospodárske záujmové združenie Pari Mutuel Urbain (ďalej len „PMU“).

Právny rámec

Právna úprava Únie

3 Cieľom smernice Rady 90/428/EHS z 26. júna 1990 o obchode so zvieratami čeľade koňovitých equidae určených na pretekanie a stanovenie podmienok na účasť na pretekoch (Ú. v. ES L 224, s. 60; Mim. vyd. 03/010, s. 170) v súlade s jej druhým odôvodnením je stanoviť na úrovni Spoločenstva pravidlá, ktoré sa týkajú obchodovania s equidae určenými na pretekanie v rámci Spoločenstva.

4 Piate odôvodnenie uvedenej smernice znie:

„keďže obchodovanie s equidae určenými na pretekanie a účasť na takých pretekoch môže byť ohrozená rozdielmi, ktoré existujú v pravidlách týkajúcich sa rozdeľovania peňažných cien alebo ziskov na ochranu, rozvoj a skvalitnenie plemenitby v členských štátoch…“

5 Článok 1 tejto smernice stanovuje, že „táto smernica uvádza podmienky obchodovania s equidae určenými na pretekanie a podmienky ich účasti na pretekoch“.

6 Podľa článku 2 druhého odseku smernice 90/428 „‚preteky‘ znamenajú každú súťaž koní“.

7 Podľa článku 3 uvedenej smernice sa v pravidlách pretekov nesmú diskriminovať kone, ktoré sú registrované v inom členskom štáte než členskom štáte, v ktorom sa preteky konajú, alebo z neho pochádzajú.

8 Článok 4 tejto smernice stanovuje:

„1. Povinnosti uvedené v článku 3 budú platiť najmä na:

…

c) peňažné ceny alebo zisky, ktoré môžu plynúť z pretekov.

2. Avšak,

…

– na každé preteky alebo typ pretekov bude členský štát oprávnený rezervovať si prostredníctvom oficiálne schválených alebo uznaných orgánov na tento účel isté percento z peňažných cien alebo ziskov, uvedených v odseku 1 [písm.] c) na ochranu, rozvoj a skvalitnenie šľachtenia.

…“

Vnútroštátna právna úprava

Organizácia dostihov

9 Článok 1 zákona z 2. júna 1891 o úprave povolenia a fungovania konských dostihov (Bulletin des lois, 1891, č. 23707) v znení uplatniteľnom vo veci samej (ďalej len „zákon z roku 1891“) stanovuje:

„Dostihová dráha sa nesmie otvoriť bez predchádzajúceho povolenia ministerstva poľnohospodárstva.“

10 Článok 2 zákona z roku 1891 stanovuje:

„Dovolené sú len konské dostihy s cieľom šľachtiť plemeno a organizované spoločnosťami, ktorých stanovy boli schválené ministrom poľnohospodárstva na základe stanoviska conseil supérieur des haras.“

11 Článok 1 dekrétu č. 97‑456 z 5. mája 1997 o spoločnostiach prevádzkujúcich konské dostihy a totalizátorové stávky (JORF z 8. mája 1997, s. 7012) v znení uplatniteľnom vo veci samej (ďalej len „dekrét z roku 1997“) stanovuje:

„Na spoločnosti prevádzkujúce konské dostihy sa vzťahujú ustanovenia zákona z 1. júla 1901 o spoločenských zmluvách v rozsahu, v akom tieto ustanovenia nie sú v rozpore s ustanoveniami zákona [z roku 1891] a nariadení prijatých na jeho vykonanie.

Predmetom činnosti spoločností prevádzkujúcich dostihy je organizácia konských dostihov a činností priamo súvisiacich s vykonávaním tohto predmetu činnosti alebo činností, ktoré stanovuje zákon.

Stanovy spoločností schvaľuje minister poľnohospodárstva a musia byť najmä v súlade s podmienkami stanovenými v tejto hlave. Stanovy spoločností zaoberajúcich sa dostihmi… musia byť v súlade so vzorovými stanovami prijatými ministrom.“

12 V čase skutkových okolností vo veci samej museli spoločnosti zaoberajúce sa dostihmi predložiť ministrovi poľnohospodárstva stanovy, ktoré sú v súlade so vzorovými stanovami uvedenými v prílohe výnosu z 26. decembra 1997 o vzorových stanovách spoločností zaoberajúcich sa konskými dostihmi (JORF zo 14. februára 1998, s. 2344).

13 Článok 3 dekrétu z roku 1997 stanovuje:

„Povolenie organizovať konské dostihy udelí minister poľnohospodárstva na jeden rok na základe stanoviska prefekta; povolenie možno pred uplynutím tejto lehoty odňať spoločnostiam, ktoré porušili ustanovenia zákona či iných predpisov alebo si nesplnili povinnosti, ktoré im vyplývajú z ich stanov.

V stanovách musí byť uvedené, že spoločnosť zaoberajúca sa dostihmi, ktorá nezíska povolenie organizovať konské dostihy počas troch po sebe nasledujúcich rokov, sa zo zákona zrušuje.“

Organizácia dostihových stávok

14 Dostihové stávky sú v súlade s článkom 4 zákona z roku 1891 v zásade zakázané, pričom každý, kto kdekoľvek a v akejkoľvek forme ponúkne prijať alebo príjme dostihovú stávku priamo alebo prostredníctvom inej osoby, sa potrestá odňatím slobody a peňažným trestom.

15 Štát však organizovať dostihové stávky povoľuje určitým spoločnostiam zaoberajúcim sa konskými dostihmi. Článok 5 prvý odsek zákona z roku 1891 stanovuje:

„… spoločnosti spĺňajúce podmienky stanovené v článku 2 môžu na základe osobitného povolenia ministra poľnohospodárstva, ktoré môže byť kedykoľvek zrušené, zaplatením stanoveného poplatku miestnym organizáciám pre starostlivosť a šľachtenie koní organizovať totalizátorové stávky, pričom však toto povolenie nesmie byť v rozpore s ostatnými ustanoveniami článku 4.“

16 Pokiaľ ide o túto možnosť organizovať dostihové stávky, ktorú majú spoločnosti zaoberajúce sa dostihmi, článok 27 dekrétu z roku 1997 upravuje monopol na prijímanie stávok mimo dostihových dráh v prospech PMU takto:

„Spoločnosti zaoberajúce sa dostihmi, ktoré majú za podmienok stanovených v článku 5 zákona [z roku 1891] uvedeného vyššie povolenie organizovať uzatváranie stávok mimo dostihových dráh, poveria prevádzkovaním hospodárske záujmové združenie, ktoré založia podľa podmienok stanovených v uvedenom nariadení z 23. septembra 1967 a ktoré vykonáva toto prevádzkovanie na ich účet. Stanovy tohto združenia nazvaného Pari Mutuel Urbain (PMU) podliehajú schváleniu ministrom poľnohospodárstva a ministrom zodpovedným za rozpočet.

Materské spoločnosti stanovené v článku 2 môžu tomuto hospodárskemu záujmovému združeniu zveriť aj prevádzkovanie totalizátorových stávok uzatváraných na ich dostihových dráhach na ich účet.

Ak toto hospodárske záujmové združenie povolí súkromným osobám vykonávať činnosti prijímania stávok, toto povolenie sa stane účinným až po preskúmaní a súhlasnom stanovisku ministra vnútra.“

17 Výnos z 13. septembra 1985 o totalizátorových stávkach (JORF z 18. septembra 1985, s. 10714) v znení výnosu z 29. augusta 2001 (JORF z 28. septembra 2001, s. 15333, ďalej len „výnos z roku 1985“) rozširuje možnosť uzatvárať stávky aj prostredníctvom internetu. Internetová stránka PMU je jednou z piatich najväčších obchodne zameraných stránok vo Francúzsku.

Organizácia PMU a rozsah jeho činností

18 Článok 3 stanov PMU stanovuje:

„Cieľom [PMU] je zabezpečovať v prospech spoločností zaoberajúcich sa dostihmi, ktoré sú členmi [PMU], všetky technické, správne, právne, peňažné a personálne prostriedky potrebné na poskytovanie stálej a nepretržitej služby uzatvárania totalizátorových stávok mimo dostihových dráh, ako aj na dostihových dráhach materských spoločností všetkých alebo len niektorých podujatí, ktoré organizujú.

Môže prevziať a zabezpečovať správu akéhokoľvek podielu vo francúzskych, ale aj v zahraničných spoločnostiach, združeniach alebo právnych subjektoch priamo či nepriamo zapojených vo Francúzsku alebo v zahraničí do organizovania totalizátorových stávok, ako aj akejkoľvek služby spojenej s touto činnosťou.

Vykonáva aj ďalšie doplnkové činnosti, ktoré slúžia priamo na plnenie jeho hlavného cieľa.

Rovnako ako v prípade každej zo spoločností, ktoré sú členmi [PMU], cieľ [PMU] je nezárobkový, neziskový a má občianskoprávnu povahu.“

19 V súvislosti so zložením predstavenstva PMU článok 29 dekrétu z roku 1997 stanovuje:

„[PMU] riadi predstavenstvo zložené z 10 členov, ktorých vymenuje valné zhromaždenie, konkrétne sú to:

predseda predstavenstva [PMU], ktorého navrhujú členské spoločnosti a môže byť vybratý aj mimo členov valného zhromaždenia, ale musí ho schváliť minister poľnohospodárstva a minister zodpovedný za rozpočet;

podpredseda predstavenstva, ktorého navrhuje predseda predstavenstva a musí byť schválený ministrom poľnohospodárstva a ministrom zodpovedným za rozpočet;

štyria zástupcovia spoločností, ktoré sú členmi [PMU];

štyria zástupcovia štátu, z ktorých dvoch navrhne minister poľnohospodárstva a dvoch minister zodpovedný za rozpočet.

Predseda predstavenstva [PMU] je vymenovaný na štyri roky, pričom ho možno vymenovať opätovne. Mandát podpredsedu predstavenstva zanikne spolu s mandátom predsedu predstavenstva, ktorý ho navrhol.

Pri rozhodovaní predstavenstva má každý člen jeden hlas; hlas predsedu predstavenstva je však v prípade rovnosti hlasov rozhodujúci. Štátny kontrolór a vládny komisár sa zúčastňujú na zasadnutiach predstavenstva, ale nemajú hlasovacie právo.“

20 Článok 40 dekrétu z roku 1997 upravuje kontrolu konských dostihov a dostihových stávok:

„Kontrolu a dohľad nad konskými dostihmi a totalizátorovými stávkami zabezpečujú spoločne pracovníci riaditeľstva pre vidiecke oblasti a lesy ministerstva poľnohospodárstva, príslušníci policajnej služby ministerstva vnútra poverenej konskými dostihmi a zodpovední účtovníci štátnej pokladne alebo ich zástupcovia.

Pracovníci poverení výkonom kontroly a dohľadu nad konskými dostihmi a totalizátorovými stávkami môžu vyžadovať predloženie akýchkoľvek dokumentov a dokladov súvisiacich s týmito činnosťami. Majú prístup do všetkých miestností a priestorov, kde sa uzatvárajú a spracovávajú stávky pred dostihmi, počas nich a po ich skončení, a to na dostihových dráhach, ako aj mimo nich. …“

21 Pokiaľ ide o spôsoby a druhy stávok, ktoré môže PMU uzatvárať, článok 39 dekrétu z roku 1997 stanovuje:

„Poriadok totalizátorových stávok vydáva minister poľnohospodárstva a minister zodpovedný za rozpočet na základe návrhu [PMU] a po predložení stanoviska ministra vnútra. Uverejní sa v Úradnom vestníku Francúzskej republiky.“

22 Podľa článku 1 výnosu z roku 1985:

„Predmetom stávok, na ktoré sa vzťahuje tento výnos, je odhadnutie určitej skutočnosti spočívajúcej v dobehnutí jedného alebo viacerých závodov dostihových koní do cieľa, organizovaných spoločnosťami, ktoré sú na to splnomocnené ministrom poľnohospodárstva, na dostihových dráhach, ktorým bolo udelené povolenie, pričom priebeh samotných závodov upravujú príslušné dostihové pravidlá.

Výnosom ministerstva poľnohospodárstva sa pre každú spoločnosť stanovia druhy stávok, ktoré môže uzatvárať.“

23 Článok 2 prvý odsek výnosu z roku 1985 stanovuje:

„Totalizátorové stávky fungujú na princípe, že vklady vložené stávkarmi na určitý druh stávky sa po odpočítaní poplatkov stanovených platnými predpismi prerozdelia medzi víťazných stávkarov tohto druhu stávky.“

24 Článok 8 prvý odsek výnosu z roku 1985 potvrdzuje zásadu všeobecného zákazu uzatvárania dostihových stávok:

„Nikto nesmie uzatvárať alebo prijímať stávky na preteky organizované vo Francúzsku inak než prostredníctvom francúzskych služieb totalizátorových stávok.“

25 Z vkladov do stávok, ktoré spravuje PMU, sa stávkarom prerozdelí približne 74 %. Približne 12 % sa odvedie ako poplatok štátu, 8 % sa poskytne sieti konských dostihov a asi 5 % pokrýva náklady združenia PMU spojené s výberom a so spracovaním stávok.

Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

26 Zeturf je spoločnosť, ktorá poskytuje služby uzatvárania dostihových stávok na internete. Má licenciu vydanú maltským regulačným orgánom pre hazardné hry a ponúka najmä dostihové stávky na francúzske konské dostihy prostredníctvom svojej internetovej stránky.

27 Dňa 18. júla 2005 Zeturf požiadala ministra poľnohospodárstva o zrušenie článku 27 dekrétu z roku 1997, predovšetkým prvého odseku tohto článku, ktorý priznáva PMU monopol na prevádzkovanie dostihových stávok mimo dostihových dráh.

28 Keďže minister na túto žiadosť neodpovedal, znamenalo to, že uvedená žiadosť bola implicitne zamietnutá, čo Zeturf napadla pred vnútroštátnym súdom. Pred vnútroštátnym súdom tiež navrhla zaviazať predsedu vlády a ministra poľnohospodárstva zaplatiť penále vo výške 150 eur za každý deň omeškania od doručenia rozhodnutia, ktorého vydania sa domáhala, do zrušenia prvého odseku uvedeného článku 27.

29 Žaloba podaná spoločnosťou Zeturf na Conseil d’État sa zakladá najmä na porušení slobodného poskytovania služieb zaručeného článkom 49 ES.

30 Vnútroštátny súd v tejto súvislosti uviedol, že článok 27 prvý odsek dekrétu z roku 1997 predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb, keďže môže obmedziť poskytovateľov služieb z iného členského štátu ako z Francúzskej republiky v prevádzkovaní dostihových stávok mimo dostihových dráh vo Francúzsku.

31 Tento súd však dodal, že takéto obmedzenie môže byť prípustné ako odchylné opatrenia výslovne uvedené v Zmluve o ES alebo odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, ak zodpovedá požiadavkám vzťahujúcim sa na jeho proporcionalitu, ktoré stanovuje právo Únie.

32 Pred vnútroštátnym súdom Zeturf predovšetkým tvrdila, že príslušné vnútroštátne orgány nepreukázali existenciu naliehavého dôvodu všeobecného záujmu, ktorý by dané obmedzenie odôvodňoval, a aj v prípade, ak by bolo tento naliehavý dôvod možné preukázať, uvedené obmedzenie nie je primerané sledovaným cieľom, a že PMU vykonáva expanzívnu obchodnú politiku založenú na nabádaní na hru a utrácanie, čo nie je v súlade s cieľmi, ktoré uvedená právna úprava sleduje.

33 Uvedené orgány naproti tomu pred vnútroštátnym súdom tvrdili, že cieľom monopolu, ktorý je priznaný PMU, je ochrana spoločenského poriadku s ohľadom na účinky hry na jednotlivcov a spoločnosť a ochrana verejného poriadku v záujme boja proti využívaniu peňažných hier na kriminálne a podvodné ciele a že monopol navyše prispieva k rozvoju vidieka financovaním siete konských dostihov. Expanzívna politika, ktorú združenie PMU uskutočňuje, je navyše odôvodnená snahou účinne bojovať proti hráčskemu pokušeniu zachovaním príťažlivej zákonnej ponuky a usmerňovaním hráčov na povolené a regulované činnosti.

34 Za týchto okolností Conseil d’État rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:

„1. Majú sa články [49 ES] a [50 ES] vykladať v tom zmysle, že im odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá vyhradzuje výlučný režim stávok na konské dostihy mimo dostihových dráh v prospech jediného neziskového subjektu a ktorá, hoci sa zdá spôsobilá zaručiť cieľ boja proti kriminalite a tým aj ochrany verejného poriadku účinnejším spôsobom než menej obmedzujúce opatrenia, je v záujme zníženia nebezpečenstva vzniku sietí nepovolených hier a usmernenia hráčov k zákonnej ponuke sprevádzaná dynamickou obchodnou politikou takého subjektu, ktorá v dôsledku toho úplne nedosahuje cieľ obmedzovať herné príležitosti?

2. Je potrebné na posúdenie toho, či vnútroštátna právna úprava, ako je právna úprava vo Francúzsku, ktorá vyhradzuje výlučný režim prevádzkovania totalizátorových stávok na konské dostihy mimo dostihových dráh v prospech jediného neziskového subjektu, odporuje článkom [49 ES] a [50 ES], posudzovať zásah do slobodného poskytovania služieb len z pohľadu existencie prekážok ponúkania stávok na konské dostihy cez internet, alebo treba prihliadať na celé odvetvie konských stávok bez ohľadu na formu, v akej sú ponúkané a dostupné hráčom?“

O prejudiciálnych otázkach

35 Ako bolo uvedené v bode 30 tohto rozsudku, vnútroštátny súd konštatoval, že francúzska právna úprava v oblasti dostihových stávok vo veci samej predstavuje prekážku slobodného poskytovania služieb. Položené otázky sa teda vzťahujú len na to, či je táto prekážka odôvodnenej povahy.

O prvej otázke

36 Aby bolo možné odpovedať na prvú otázku, treba preskúmať po prvé podmienky, za akých článok 49 ES umožňuje zaviesť režim výlučnej organizácie dostihových stávok mimo dostihových dráh len pre jeden subjekt, akým je subjekt vo veci samej, a po druhé to, ako môže byť vedenie dynamickej obchodnej politiky týmto subjektom, ktorému je priznané uvedené výlučné právo, v súlade s cieľmi sledovanými daným režimom výlučnosti.

Podmienky zavedenia režimu výlučnej organizácie dostihových stávok

37 Na úvod treba pripomenúť, že obmedzenie slobodného poskytovania služieb, akým je obmedzenie konštatované vnútroštátnym súdom, môže byť prípustné ako výnimka výslovne uvedená v článkoch 45 ES a 46 ES, ktoré sa na túto oblasť vzťahujú na základe článku 55 ES, alebo odôvodnené v súlade s judikatúrou Súdneho dvora naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu (rozsudok z 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C‑42/07, Zb. s. I‑7633, bod 55).

38 Pokiaľ ide presnejšie o odôvodnenia, ktoré by mohli byť prípustné, Súdny dvor konštatoval, že ciele sledované vnútroštátnymi právnymi úpravami prijatými v oblasti hier a stávok skúmané ako celok sa najčastejšie viažu na ochranu príjemcov dotknutých služieb a všeobecne spotrebiteľov, ako aj na ochranu verejného poriadku. Takisto zdôraznil, že takéto ciele sú uvedené medzi naliehavými dôvodmi verejného záujmu, ktoré môžu odôvodňovať zásahy do slobodného poskytovania služieb (rozsudok z 8. septembra 2010, Stoß a i., C‑316/07, C‑358/07 až C‑360/07, C‑409/07 a C‑410/07, Zb. s. I‑8069, bod 74 a citovaná judikatúra).

39 Súdny dvor navyše opakovane zdôraznil, že morálne, náboženské alebo kultúrne osobitosti, ako aj morálne a finančne škodlivé dôsledky pre jednotlivca a spoločnosť, ktoré sa spájajú s hrami a so stávkami, môžu odôvodňovať existenciu voľnej úvahy vnútroštátnych orgánov na určenie požiadaviek, ktoré zahŕňa ochrana spotrebiteľa a verejného poriadku, a to podľa vlastných hodnotových rebríčkov (rozsudok Stoß a i., už citovaný, bod 76 a citovaná judikatúra).

40 Preto môžu členské štáty v zásade určiť ciele svojej politiky v oblasti hazardných hier a prípadne presne definovať úroveň požadovanej ochrany (pozri v tomto zmysle rozsudok Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, už citovaný, bod 59).

41 Členský štát, ktorý sa snaží zabezpečiť osobitne vysokú úroveň ochrany, sa môže, ako to Súdny dvor uznal vo svojej judikatúre, odôvodnene domnievať, že priznanie výlučných práv jedinému subjektu, ktorý podlieha priamemu dohľadu orgánov verejnej moci, umožňuje týmto orgánom zvládať riziká spojené s oblasťou hazardných hier a sledovať legitímny cieľ prevencie podnecovania na neprimerané výdavky súvisiace s hrami a boja proti hráčskej závislosti dostatočne účinným spôsobom (pozri v tomto zmysle rozsudok Stoß a i., už citovaný, body 81 a 83).

42 Vnútroštátne orgány verejnej moci sa totiž môžu domnievať, že skutočnosť, že ako orgány kontroly nad subjektom, ktorému bol zverený monopol, disponujú dodatočnými prostriedkami, ktoré im umožnia ovplyvňovať správanie uvedeného subjektu mimo zákonných regulačných a kontrolných mechanizmov, im môže zabezpečiť lepšiu kontrolu ponuky hazardných hier a lepšie záruky účinnosti pri uskutočňovaní svojej politiky než len v prípade činností vzájomne si konkurujúcich súkromných subjektov, ktoré by podliehali systému povolení a kontrolnému a sankčnému režimu (rozsudok Stoß a i., už citovaný, bod 82).

43 Uložené obmedzenia musia napokon ešte spĺňať podmienky, ktoré vyplývajú z judikatúry Súdneho dvora, pokiaľ ide o ich primeranosť, čo prináleží overiť vnútroštátnym súdom (rozsudky Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, už citovaný, body 59 a 60, ako aj Stoß a i., už citovaný, body 77 a 78).

44 V rámci sporu vo veci samej a s prihliadnutím na pripomienky predložené Súdnemu dvoru treba v tomto ohľade podrobnejšie preskúmať jednak overenie cieľov sledovaných vnútroštátnou právnou úpravou, jednak kontrolu, ktorú orgány verejnej moci nad PMU skutočne vykonávajú.

– O cieľoch sledovaných vnútroštátnou právnou úpravou

45 Zo spisu, ktorý Súdnemu dvoru predložil vnútroštátny súd, ako aj z pripomienok francúzskej vlády predložených pred Súdnym dvorom vyplýva, že vnútroštátna právna úprava sleduje tri ciele, z ktorých dva hlavné sú po prvé boj proti podvodom a praniu špinavých peňazí v oblasti dostihových stávok a po druhé ochrana verejného poriadku s ohľadom na účinky hazardných hier na jednotlivcov a spoločnosť. Tretím cieľom, ktorý PMU a francúzska vláda uviedli len subsidiárne, je prispievať k rozvoju vidieka financovaním siete konských dostihov.

46 Prvé dva ciele patria, ako bolo uvedené v bode 38 tohto rozsudku, medzi ciele, v súvislosti s ktorými sa uznalo, že môžu odôvodniť prekážky slobodného poskytovania služieb v oblasti hazardných hier. Ako však bolo pripomenuté v bode 41 tohto rozsudku, zavedenie takého reštriktívneho opatrenia, akým je monopol, možno odôvodniť len snahou zaručiť mimoriadne vysokú úroveň ochrany spotrebiteľov, pokiaľ ide o tieto ciele.

47 Vnútroštátnemu súdu teda prináleží overiť, či vnútroštátne orgány v čase skutkových okolností vo veci samej skutočne chceli zabezpečiť mimoriadne vysokú úroveň ochrany spotrebiteľov a či s ohľadom na túto úroveň, ktorú sa snažili dosiahnuť, možno zavedenie monopolu naozaj považovať za nevyhnutné.

48 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že samotná skutočnosť, že povolenie a kontrola niekoľkých súkromných podnikateľských subjektov môžu byť pre vnútroštátne orgány nákladnejšie než dohľad nad jediným subjektom, nie je relevantná. Z judikatúry Súdneho dvora totiž vyplýva, že administratívne ťažkosti nie sú dôvodom, ktorý by mohol odôvodniť prekážku základnej slobody zaručenej právom Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 14. septembra 2006, Centro di Musicologia Walter Stauffer, C‑386/04, Zb. s. I‑8203, bod 48, a z 27. januára 2009, Persche, C‑318/07, Zb. s. I‑359, bod 55).

49 Pokiaľ ide o úroveň ochrany, ktorú chcú vnútroštátne orgány v súvislosti s uvedenými cieľmi dosiahnuť, spoločnosť Zeturf najmä tvrdí, že pomocou obchodu s víťaznými tiketmi PMU sú pravidelne legalizované veľké sumy peňazí, čo možno dosiahnuť len tým, že v PMU sa stávky uzatvárajú anonymným spôsobom, čiže stávkara nie je možné identifikovať. Zeturf okrem toho dodáva, že tento spôsob prania špinavých peňazí je známy a potvrdila ho v správe o činnosti francúzska jednotka pre boj proti praniu špinavých peňazí nazývaná „Tracfin“, ktorá je pod správou ministerstiev hospodárstva, financií a práce, ako aj rozpočtu, verejných účtov a verejnej služby.

50 Vnútroštátnemu súdu prináleží preskúmať, v akej miere sú tieto tvrdenia preukázané a či prípadné tolerovanie takýchto praktík je zlučiteľné so sledovaním vysokej úrovne ochrany.

51 Pokiaľ ide o tretí cieľ predmetnej právnej úpravy vo veci samej, ktorý subsidiárne uviedla francúzska vláda, treba konštatovať, že rozvoj vidieka, ako ho táto vláda identifikovala, možno v rámci sporu vo veci samej prirovnať k financovaniu neziskových činností alebo činností všeobecného záujmu v situácii, ktorá viedla k vyhláseniu rozsudku z 24. marca 1994, Schindler (C‑275/92, Zb. s. I‑1039).

52 V tejto súvislosti Súdny dvor už viackrát spresnil, že hoci nie je bezvýznamné, že prostriedky pochádzajúce z daní z povolených hazardných hier sa môžu podstatným spôsobom podieľať na financovaní uvedených činností, takýto dôvod možno sám osebe považovať len za vedľajší priaznivý dôsledok, a nie za skutočné odôvodnenie zavedenej obmedzujúcej politiky (pozri v tomto zmysle rozsudky Schindler, už citovaný, bod 60, a z 21. októbra 1999, Zenatti, C‑67/98, Zb. s. I‑7289, bod 36). Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že hospodárske záujmy sa nenachádzajú medzi dôvodmi uvedenými v článkoch 45 ES ani 46 ES a nepredstavujú naliehavý dôvod všeobecného záujmu, na ktorý by sa bolo možné odvolávať pri odôvodňovaní obmedzenia slobody usadiť sa alebo slobodného poskytovania služieb (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 6. novembra 2003, Gambelli a i., C‑243/01, Zb. s. I‑13031, bod 61 a citovanú judikatúru, ako aj zo 6. októbra 2009, Komisia/Španielsko, C‑153/08, Zb. s. I‑9735, bod 43).

53 Z uvedeného a fortiori vyplýva, že daný cieľ nemôže odôvodniť zavedenie takého reštriktívneho opatrenia, akým je monopol. Subsidiárny cieľ, že zavedenie monopolu v oblasti dostihových stávok mimo dostihových dráh má prispievať k rozvoju vidieka, teda nemôže odôvodniť prekážku slobodného poskytovania služieb zavedenú vnútroštátnou právnou úpravou, o akú ide vo veci samej.

54 Okrem toho treba konštatovať, že na rozdiel od tvrdenia francúzskej vlády článok 4 ods. 2 smernice 90/428 nedovoľuje implicitne ani výslovne prideliť zisk z dostihových stávok na ochranu, rozvoj a skvalitnenie šľachtenia koní. Cieľom tejto smernice nie je upravovať hazardné hry spojené s dostihovými stávkami. Snaží sa len o odstránenie akejkoľvek diskriminácie voči koňom registrovaným v členskom štáte alebo pochádzajúcim z iného členského štátu ako zo štátu, v ktorom sa preteky konajú. Tieto preteky sú definované v článku 2 druhom odseku danej smernice, pričom na uvedené ustanovenie odkazujú aj jej články 3 a 4. Možnosť rezervovať isté percento z peňažných cien alebo zo ziskov vyplývajúcich z týchto pretekov, ktorú členským štátom priznáva článok 4, výslovne odkazuje na povinnosti uvedené v článku 3. Ide teda o peňažné ceny a zisky vytvorené týmito koňmi, ktorých sa týka článok 4 ods. 2 uvedenej smernice, a nie zisky vyplývajúce z dostihových stávok organizovaných pri príležitosti pretekov.

– O kontrole činnosti PMU

55 Ako uviedli PMU, francúzska a portugalská vláda, doklady poskytnuté vnútroštátnym súdom, ktoré boli zhrnuté v bodoch 19 až 22 tohto rozsudku, najmä čo sa týka zloženia predstavenstva PMU, kontroly a dohľadu oboma ministerstvami nad konskými dostihmi a totalizátorovými stávkami, ako aj spôsobov a druhov stávok, ktoré PMU uzatvára, zdá sa, že naznačujú, čo však musí overiť vnútroštátny súd, že systém kontroly dotknutých stávok vo veci samej je podobný ako tie, ktoré viedli k rozsudku z 21. septembra 1999, Läärä a i. (C‑124/97, Zb. s. I‑6067), ako aj k už citovanému rozsudku Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International.

56 Ak je to skutočne tak, zdá sa, že nad organizáciou dostihových stávok existuje určitý mimoriadne vysoký stupeň štátnej kontroly. Štát totiž vykonáva priamu kontrolu nad pôsobením výlučného poskytovateľa zaoberajúceho sa organizovaním udalostí, na ktoré sa uzatvárajú stávky, nad druhmi povolených stávok a distribučnými kanálmi, vrátane pomeru výhier ku vkladom, ako aj priebehu a dohľadu nad regulovanými činnosťami. Vnútroštátny súd by sa teda v zásade mohol domnievať, že právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, je vhodná na dosiahnutie cieľa boja proti kriminálnym a podvodným aktivitám spojeným s hazardnými hrami, ako aj cieľa ochrany verejného poriadku s ohľadom na účinky hazardných hier na jednotlivcov a spoločnosť.

57 V tejto súvislosti treba však pripomenúť, že vnútroštátna právna úprava je spôsobilá zaručiť dosiahnutie uvedeného cieľa len vtedy, ak skutočne zodpovedá úsiliu dosiahnuť ho koherentne a systematicky (rozsudok z 10. marca 2009, Hartlauer, C‑169/07, Zb. s. I‑1721, bod 55).

58 Súdny dvor už v tejto súvislosti rozhodol, že zavedenie takého reštriktívneho opatrenia, akým je monopol, musí sprevádzať vytvorenie právneho rámca, ktorý zabezpečí, že držiteľ uvedeného monopolu bude skutočne sám koherentným a systematickým spôsobom sledovať takto stanovený cieľ prostredníctvom ponuky, ktorá bude kvantitatívne vyvážená a kvalitatívne nastavená v závislosti od uvedeného cieľa a bude podliehať prísnej kontrole zo strany verejných orgánov (rozsudok Stoß a i., už citovaný, bod 83).

59 Možno totiž predpokladať, že pri každom subjekte, aj tom, ktorý má povahu verejného alebo charitatívneho orgánu, existuje určitý konflikt záujmov medzi potrebou zvyšovať príjmy a cieľom obmedzovať herné príležitosti. Verejný subjekt alebo neziskový subjekt sa môže, podobne ako súkromný subjekt, snažiť o maximalizovanie príjmov, ako aj rozvíjanie trhu hazardných hier, čo by teda bolo v rozpore s cieľom obmedzovania herných príležitostí.

60 Platí to najmä v prípade, ak sú dosiahnuté zisky určené na plnenie cieľov, ktoré sa považujú za ciele vo všeobecnom záujme, pričom subjekt je podnecovaný na zvyšovanie ziskov dosahovaných hazardnými hrami, aby také ciele lepšie plnil. Dosahovanie ziskov týmto subjektom môže navyše viesť k situácií, že bude ťažké vzdať sa súm pochádzajúcich z hazardných hier, keďže prirodzeným vývojom je potom zvyšovanie ponuky hazardných hier a pritiahnutie nových hráčov.

61 Uvedené úvahy platia o to viac za okolností, keď má jediný subjekt, ako v tomto prípade, výlučné práva na organizovanie dostihových pretekov a zároveň na uzatváranie stávok na tieto preteky. Tento subjekt sa teda nachádza v privilegovanej situácii na prípadné zvýšenie stávkových aktivít tým, že zvýši počet udalostí, pri ktorých je možné ich uzavrieť.

62 Vnútroštátnemu súdu teda prináleží overiť, najmä s ohľadom na vývoj trhu s hazardnými hrami vo Francúzsku, či sa štátne kontroly, ktorým činnosti PMU v zásade podliehajú, skutočne vykonávajú koherentným a systematickým spôsobom na účely dosiahnutia cieľov sledovaných zavedeným systémom výlučnosti v prospech PMU (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. júna 2010, Ladbrokes Betting & Gaming a Ladbrokes International, C‑258/08, Zb. s. I‑4757, bod 37).

63 V tejto súvislosti treba uviesť, že aspekt, ktorý bol najväčšmi zvýraznený druhou časťou prvej otázky položenej vnútroštátnym súdom, týkajúci sa obchodnej politiky vedenej združením PMU, má určitú relevantnosť na posúdenie spôsobu, akým sú uvedené ciele sledované.

O vedení dynamickej obchodnej politiky

64 Druhá časť prvej otázky sa týka miery, v akej možno vedenie dynamickej obchodnej politiky subjektom, ktorý má výlučné právo organizovať hazardné hry, považovať za zlučiteľné s požiadavkami článku 49 ES.

65 Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ako aj z pripomienok predložených Súdnemu dvoru vyplýva, že dynamickú obchodnú politiku, na ktorú odkazuje vnútroštátny súd, charakterizuje viacero znakov. Predovšetkým je nesporné, že PMU využíva sústavnú a čoraz rozsiahlejšiu reklamu na svoje služby, vrátane reklamy na internete, a takisto zvyšuje počet predajných miest na uzatváranie stávok a poskytovanie svojich tovarov hráčom. Navyše používa obchodnú stratégiu, ktorá má pritiahnuť k ponúkaným hrám ďalšiu verejnosť.

66 Na úvod treba pripomenúť, že v rozsahu, v akom orgány členského štátu podnecujú a nabádajú spotrebiteľov na účasť na hazardných hrách s cieľom získať prospech vo finančnej oblasti pre štátnu pokladnicu, orgány tohto štátu sa nemôžu odvolávať na spoločenský verejný poriadok v súvislosti s nevyhnutnosťou obmedziť herné príležitosti, aby odôvodnili prekážky slobodného poskytovania služieb (rozsudok Gambelli a i., už citovaný, bod 69).

67 Súdny dvor však už rozhodol, že politika kontrolovaného rozširovania činností hazardných hier môže byť v súlade s cieľom ich nasmerovania do kontrolovateľnej oblasti pritiahnutím hráčov vykonávajúcich činnosti zakázaných nezákonných hier a stávok k povoleným a regulovaným činnostiam. Taká politika totiž môže byť v súlade s cieľom spočívajúcim v predchádzaní zneužívaniu činností hazardných hier na kriminálne alebo podvodné účely, ako aj s cieľom prevencie podnecovania na neprimerané výdavky súvisiace s hrami a boja proti hráčskej závislosti nasmerovaním spotrebiteľov k ponuke držiteľa verejného monopolu, teda ponuke, ktorá by mala byť chránená pred kriminálnymi faktormi a vytvorená tak, aby lepšie chránila spotrebiteľov pred neprimeranými výdavkami a hráčskou závislosťou (rozsudok Stoß a i., už citovaný, body 101 a 102).

68 Na účely dosiahnutia tohto cieľa usmernenia do kontrolovanej oblasti je nesporné, že oprávnené subjekty musia predstavovať spoľahlivú, ale zároveň atraktívnu alternatívu neregulovaných činností, čo samo osebe môže zahŕňať širokú ponuku hier, reklamu určitého rozsahu a využitie nových techník distribúcie (pozri rozsudky zo 6. marca 2007, Placanica a i., C‑338/04, C‑359/04 a C‑360/04, Zb. s. I‑1891, bod 55, ako aj Stoß a i., už citovaný, bod 101).

69 Konkrétne vnútroštátnemu súdu prislúcha, aby vzhľadom na okolnosti prejednávaného sporu posúdil, či možno obchodnú politiku PMU v súvislosti s rozsahom reklamných činností, ako aj vytváraním nových hier združením PMU považovať za spadajúcu do rámca politiky kontrolovanej expanzie v odvetví hazardných hier, ktorá skutočne vedie k nasmerovaniu hráčskej vášne do kontrolovanej oblasti (rozsudok Ladbrokes Betting & Gaming a Ladbrokes International, už citovaný, bod 37).

70 V rámci tohto posúdenia vnútroštátnemu súdu prislúcha najmä overiť, či kriminálne alebo podvodné aktivity spojené s hrami, ako aj hráčska vášeň mohli v čase vzniku skutkových okolností vo veci samej predstavovať vo Francúzsku problém a či by expanzia povolených a regulovaných činností mohla tento problém odstrániť (rozsudok Ladbrokes Betting & Gaming a Ladbrokes International, už citovaný, bod 29). Predovšetkým Súdny dvor už zdôraznil, že ak sa členský štát chce dovolávať osobitného cieľa na účely legalizácie prekážky slobody poskytovania služieb vyplývajúcej z vnútroštátneho obmedzujúceho opatrenia, prináleží mu, aby poskytol súdu, ktorý má o tejto otázke rozhodnúť, všetky informácie, ktoré mu umožnia uistiť sa, že uvedené opatrenie vyhovuje požiadavkám vyplývajúcim zo zásady proporcionality (rozsudok Stoß a i., už citovaný, bod 71). Komisia v tejto súvislosti tvrdí, že vnútroštátne orgány nepreukázali, čím sa táto vec odlišuje od vecí, v ktorých boli vyhlásené už citované rozsudky Placanica a i., ako aj Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, a že by skutočne existoval čierny trh dostihových stávok.

71 V každom prípade prípadná reklama držiteľa verejného monopolu musí byť primeraná a prísne obmedzená na to, čo je nevyhnutné na takéto nasmerovanie spotrebiteľov do siete kontrolovaných hier. Reklama však najmä nesmie viesť k podnecovaniu prirodzenej hráčskej vášne spotrebiteľov stimulovaním ich aktívnej účasti na hre, najmä bagatelizovaním hry a tým, že sa jej dáva pozitívny obraz súvisiaci s využitím vyzbieraných príjmov na činnosti všeobecného záujmu, alebo zvyšovaním príťažlivosti hry prostredníctvom lákavých reklamných správ, ktoré poukazujú na obrovské výhry (rozsudok Stoß a i., už citovaný, bod 103).

72 S ohľadom na uvedené úvahy treba na prvú otázku odpovedať, že článok 49 ES sa má vykladať v tomto zmysle, že:

a) členský štát, ktorý sa snaží zabezpečiť mimoriadne vysokú úroveň ochrany spotrebiteľov v odvetví hazardných hier, sa môže odôvodnene domnievať, že len priznanie výlučných práv jedinému subjektu, ktorý podlieha priamemu dohľadu orgánov verejnej moci, umožňuje zvládnuť riziká spojené s týmto odvetím a sledovať cieľ prevencie podnecovania na neprimerané výdavky súvisiace s hrami a boja proti hráčskej závislosti dostatočne účinným spôsobom;

b) vnútroštátnemu súdu prináleží overiť:

– či vnútroštátne orgány v čase skutkových okolností vo veci samej skutočne chceli zabezpečiť takú mimoriadne vysokú úroveň ochrany spotrebiteľov a či s ohľadom na túto úroveň, ktorú sa snažili dosiahnuť, možno zavedenie monopolu naozaj považovať za nevyhnutné a

– či sa štátne kontroly, ktorým činnosti subjektu s výlučnými právami v zásade podliehajú, skutočne vykonávajú koherentným a systematickým sledovaním cieľov stanovených tomuto subjektu;

c) aby bola vnútroštátna právna úprava stanovujúca monopol v oblasti hazardných hier v súlade s cieľom boja proti trestnej činnosti, ako aj s cieľom obmedzovania herných príležitostí, musí:

– byť založená na zistení, že kriminálne alebo podvodné aktivity spojené s hrami, ako aj hráčska vášeň predstavujú na území dotknutého členského štátu problém, ktorý možno rozšírením povolených a regulovaných činností odstrániť, a

– umožňovať len reklamu, ktorá je primeraná a prísne obmedzená na to, čo je nevyhnutné na nasmerovanie spotrebiteľov do siete kontrolovaných hier.

O druhej otázke

73 Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, akým spôsobom treba posudzovať dosah zásahu do slobodného poskytovania služieb systémom, ktorý stanovuje režim výlučnosti na organizovanie dostihových stávok len pre jeden subjekt, a najmä či trh dostihových stávok na internete možno považovať za odlišný od celého tohto odvetvia.

74 Na úvod treba poznamenať, že akékoľvek obmedzenie týkajúce sa ponuky hazardných hier na internete ešte sťažuje situáciu poskytovateľov nachádzajúcich sa mimo územia dotknutého členského štátu, v ktorom sídlia príjemcovia služieb, pričom poskytovatelia tak prichádzajú o jeden zo spôsobov obchodovania, ktorý je mimoriadne účinný na priamy prístup na daný trh, v porovnaní s poskytovateľmi usadenými v danom členskom štáte (pozri v tomto zmysle rozsudky z 11. decembra 2003, Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, Zb. s. I‑14887, bod 74, a z 2. decembra 2010, Ker‑Optika, C‑108/09, Zb. s. I‑12213, bod 54).

75 Z judikatúry Súdneho dvora navyše vyplýva, že internet predstavuje jednoduchý spôsob ponuky hazardných hier (rozsudok z 8. septembra 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, Zb. s. I‑8149, bod 100).

76 Vzhľadom na to, že ciele vnútroštátnej právnej úpravy, o akú ide vo veci samej, sa snažia zabezpečiť najmä ochranu spotrebiteľov hazardných hier a presnejšie ochranu proti podvodom zo strany poskytovateľov, ako aj proti podnecovaniu na neprimerané výdavky súvisiace s hrami a hráčskou závislosťou, skutočnosť, ktorá má určitú relevantnosť, je stupeň vzájomnej zastupiteľnosti rôznych spôsobov obchodovania z pohľadu spotrebiteľa. Ak by sa napríklad preukázalo, že spotrebitelia považujú uzavretie určitej dostihovej stávky cez internet za náhradu uzavretia tej istej stávky tradičným spôsobom, svedčí to v prospech toho, že dané odvetvie treba posudzovať celkovo a nie samostatne pre každý spôsob distribúcie.

77 Trh dostihových stávok treba teda v zásade posudzovať ako celok, bez ohľadu na to, či sú dotknuté stávky ponúkané tradičnými spôsobmi prostredníctvom fyzických pobočiek alebo cez internet, a treba preskúmať obmedzenie činnosti prijímania stávok nezávisle od spôsobu, akým sa uskutočňuje.

78 Súdny dvor však už mal možnosť zdôrazniť určité osobitosti spojené s ponukou hazardných hier prostredníctvom internetu (pozri rozsudky Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, už citovaný, bod 72, ako aj Carmen Media Group, už citovaný, bod 101).

79 V tejto súvislosti najmä uviedol, že z dôvodu neexistencie priameho kontaktu medzi spotrebiteľom a prevádzkovateľom predstavujú hazardné hry, ktoré sú prístupné na internete, nebezpečenstvá rôznej povahy a zvýšeného významu, čo sa týka prípadných podvodov, ktorých by sa prevádzkovatelia mohli dopustiť voči spotrebiteľom, v porovnaní s tradičnými trhmi týchto hier (rozsudky Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, už citovaný, bod 70, ako aj Carmen Media Group, už citovaný, bod 102).

80 Súdny dvor už okrem toho uviedol, že samotné vlastnosti ponuky hazardných hier prostredníctvom internetu sa v porovnaní s bežným trhom s takýmito hrami môžu tiež javiť ako zdroj rôznych väčších rizík v oblasti ochrany spotrebiteľov, predovšetkým mládeže a osôb s osobitnou náklonnosťou k hre alebo schopných si takúto náklonnosť vypestovať. Okrem spomínanej neexistencie priameho kontaktu medzi spotrebiteľom a poskytovateľom osobitná jednoduchosť a nepretržitosť prístupu k hrám ponúkaným na internete, ako aj objem a možná vysoká frekvencia takejto ponuky medzinárodnej povahy, a to v prostredí, pre ktoré je charakteristická izolácia hráča, anonymita a neexistencia spoločenskej kontroly, predstavujú práve také faktory, ktoré by mohli dopomôcť k rozvoju hráčskej závislosti a k neprimeraným výdavkom s tým súvisiacim, a následne aj k zvýšeniu takých súvisiacich negatívnych sociálnych a morálnych dôsledkov, na ktoré sa poukázalo v ustálenej judikatúre (rozsudok Carmen Media Group, už citovaný, bod 103).

81 Ak dôsledkom používania internetu nie je zvýšenie rizík spojených s hazardnými hrami nad hranicu existujúcu v súčasnosti v porovnaní s hrami, s ktorými sa obchoduje tradičnými spôsobmi, bude potrebné zohľadniť všetky možné zastupiteľné spôsoby obchodovania.

82 Vzhľadom na vnútroštátnu právnu úpravu, ako je právna úprava, ktorá viedla k podaniu návrhu na začatie prejudiciálneho konania a ktorá sa uplatňuje rovnakým spôsobom na ponuku stávok cez internet, ako aj ponuku tradičnými spôsobmi, s ohľadom na ktorú vnútroštátny zákonodarca nepovažoval za nevyhnutné rozlišovať medzi rôznymi spôsobmi obchodovania, bude teda potrebné posúdiť zásah do slobodného poskytovania služieb z pohľadu obmedzení pre celé dotknuté odvetvie.

83 V dôsledku toho treba na druhú otázku odpovedať v tom zmysle, že ak dôsledkom používania internetu nie je zvýšenie rizík spojených s hazardnými hrami nad hranicu existujúcu v súčasnosti v porovnaní s hrami, s ktorými sa obchoduje tradičnými spôsobmi, aby bolo možné posúdiť zásah do slobodného poskytovania služieb systémom, ktorý stanovuje režim výlučnosti na organizovanie dostihových stávok, vnútroštátne súdy budú musieť v súvislosti s týmito stávkami zohľadniť všetky možné zastupiteľné spôsoby obchodovania. Vzhľadom na vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá sa uplatňuje rovnakým spôsobom na ponuku dostihových stávok cez internet, ako aj ponuku tradičnými kanálmi, treba posúdiť zásah do slobodného poskytovania služieb z pohľadu obmedzení pre celé dotknuté odvetvie.

O trovách

84 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (ôsma komora) rozhodol takto:

1. Článok 49 ES sa má vykladať v tom zmysle, že:

a) členský štát, ktorý sa snaží zabezpečiť mimoriadne vysokú úroveň ochrany spotrebiteľov v odvetví hazardných hier, sa môže odôvodnene domnievať, že len priznanie výlučných práv jedinému subjektu, ktorý podlieha priamemu dohľadu orgánov verejnej moci, umožňuje zvládnuť riziká spojené s týmto odvetím a sledovať cieľ prevencie podnecovania na neprimerané výdavky súvisiace s hrami a boja proti hráčskej závislosti dostatočne účinným spôsobom;

b) vnútroštátnemu súdu prináleží overiť:

– či vnútroštátne orgány v čase skutkových okolností vo veci samej skutočne chceli zabezpečiť takú mimoriadne vysokú úroveň ochrany spotrebiteľov a či s ohľadom na túto úroveň, ktorú sa snažili dosiahnuť, možno zavedenie monopolu naozaj považovať za nevyhnutné a

– či sa štátne kontroly, ktorým činnosti subjektu s výlučnými právami v zásade podliehajú, skutočne vykonávajú koherentným a systematickým sledovaním cieľov stanovených tomuto subjektu;

c) aby bola vnútroštátna právna úprava stanovujúca monopol v oblasti hazardných hier v súlade s cieľom boja proti trestnej činnosti, ako aj s cieľom obmedzovania herných príležitostí, musí:

– byť založená na zistení, že kriminálne alebo podvodné aktivity spojené s hrami, ako aj hráčska vášeň predstavujú na území dotknutého členského štátu problém, ktorý možno rozšírením povolených a regulovaných činností odstrániť, a

– umožňovať len reklamu, ktorá je primeraná a prísne obmedzená na to, čo je nevyhnutné na nasmerovanie spotrebiteľov do siete kontrolovaných hier.

2. Ak dôsledkom používania internetu nie je zvýšenie rizík spojených s hazardnými hrami nad hranicu existujúcu v súčasnosti v porovnaní s hrami, s ktorými sa obchoduje tradičnými spôsobmi, aby bolo možné posúdiť zásah do slobodného poskytovania služieb systémom, ktorý stanovuje režim výlučnosti na organizovanie dostihových stávok, vnútroštátne súdy budú musieť v súvislosti s týmito stávkami zohľadniť všetky možné zastupiteľné spôsoby obchodovania. Vzhľadom na vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá sa uplatňuje rovnakým spôsobom na ponuku dostihových stávok cez internet, ako aj ponuku tradičnými kanálmi, treba posúdiť zásah do slobodného poskytovania služieb z pohľadu obmedzení pre celé dotknuté odvetvie.

Podpisy