NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

prednesené 11. marca 2004 ( )

Vec C-345/02

Pearle a i.

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Hoge Raad der Nederlanden (Holandsko)]

„Štátna pomoc – Pojem pomoc – Kolektívne reklamné kampane v prospech určitého hospodárskeho odvetvia – Financovanie prostredníctvom osobitných poplatkov na ťarchu podnikov tohto odvetvia – Financovanie, o ktorom rozhodol verejnoprávny subjekt“

Úvod

1. Toto prejudiciálne konanie začaté na návrh Hoge Raad der Nederlanden (najvyšší súd) nastoľuje otázky dotýkajúce sa viacerých prvkov právnej úpravy Spoločenstva v oblasti štátnej pomoci: pojmu štátna pomoc, vzťahu medzi získanou výhodou a prostriedkami jeho financovania, rozsahu oznamovacej povinnosti, funkcie pravidla de minimis, dôsledkov neoznámenia vo vnútroštátnom práve atď.

2. Je paradoxné, že na prvý pohľad nejde o jeden z prípadov, ktoré mohol zákonodarca predvídať v čase, keď vybavil Spoločenstvo ochrannými mechanizmami proti neprimeraným zásahom členského štátu, spôsobilým narušiť hospodársku súťaž v rámci Spoločenstva. Predmetom konania pred vnútroštátnym súdom je žaloba o zrušenie opatrení, ktoré umožnili uskutočnenie kolektívnej reklamnej kampane na služby optikov usporiadanej profesijnou organizáciou, a vrátenie poplatkov, ktoré členské podniky zaplatili na účely financovania kampane.

Žalujúce podniky v konaní pred vnútroštátnym súdom nie sú účastníkmi hospodárskej súťaže, ktorí boli poškodení v dôsledku prijatia systému štátnej pomoci, ale jej potencionálni príjemcovia. Využívajú prostriedky, zabezpečujúce užitočný účinok práva Spoločenstva, aby tak súdnou cestou zrušili opatrenie, ktoré podľa nich nie je v súlade s ich ekonomickými záujmami.

Platná právna úprava

A Právna úprava Spoločenstva

3. Článok 92 ods. 1 Zmluvy ES (teraz článok 87 ods. 1 ES) uvádza:

„Ak nie je touto zmluvou ustanovené inak, pomoc poskytovaná členským štátom alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovarov, je nezlučiteľná so spoločným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.“

4. Článok 93 Zmluvy ES (teraz článok 88 ES) uvádza:

„1. Komisia v spolupráci s členskými štátmi priebežne skúma systémy pomoci poskytovanej v týchto štátoch. Navrhuje im príslušné opatrenia, ktoré si vyžaduje postupný rozvoj alebo fungovanie spoločného trhu.

2. Ak Komisia po výzve, aby príslušné strany predložili pripomienky, zistí, že pomoc poskytnutá štátom alebo zo štátnych zdrojov je nezlučiteľná so spoločným trhom podľa článku 92, alebo ak zistí, že táto podpora sa zneužíva, rozhodne o tom, že príslušný štát túto pomoc v lehote stanovenej Komisiou zruší alebo upraví.

[...]

3. Komisia musí byť v dostatočnom čase upovedomená o zámeroch v súvislosti s poskytnutím alebo upravením pomoci, aby mohla podať svoje pripomienky. Ak usúdi, že takýto zámer je nezlučiteľný so spoločným trhom podľa článku 92, začne konanie podľa odseku 2. Členský štát nemôže vykonať navrhované opatrenia, pokiaľ sa vo veci nerozhodlo s konečnou platnosťou.“

5. V ods. 1 oznámenia Komisie zo 6. marca 1996 o pomoci de minimis( ) sa uvádza: „[....] Napriek tomu, že každý finančný zásah štátu v prospech jedného podniku viac alebo menej narúša alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže medzi týmto podnikom a jeho konkurenciou, ktorá túto pomoc nezískala, nemá každá forma štátnej pomoci citeľný dosah na obchod a hospodársku súťaž medzi členskými štátmi. To platí predovšetkým o štátnej pomoci, ktorej rozsah je veľmi obmedzený.“ [neoficiálny preklad]

6. Článok 92 ods. 1 Zmluvy ES sa v zmysle ods. 2 oznámenia nevzťahuje na štátnu pomoc až do výšky 100 000 ECU (teraz 100 000 EUR), ktorá bola poskytnutá počas troch rokov odo dňa poskytnutia prvej pomoci de minimis. Tento prah sa vzťahuje na všetky kategórie štátnej pomoci bez ohľadu na ich formu a sledovaný cieľ, s výnimkou štátnej pomoci vývozu, pre ktorú toto pravidlo neplatí.

B Holandské právo

7. Wet op de bedrijfsorganisatie (zákon o organizácii obchodného života, ďalej len „WBO“) z 27. januára 1950 upravuje úlohy, štruktúru, pracovné metódy, finančné aspekty a dohľad profesijných organizácií, ktoré zodpovedajú za usporiadanie a rozvoj svojej oblasti činnosti.

8. Podľa článku 71 WBO musia tieto profesijné organizácie ako verejnoprávne inštitúcie prihliadať tak na spoločné záujmy podnikov, ktoré združujú, ako aj na verejný záujem.

9. Podľa článku 73 WBO sa riadiace orgány profesijných organizácií obsadzujú pomerne zástupcami zamestnávateľských a zamestnaneckých organizácii.

10. Zákonodarca priznal týmto organizáciám primerané oprávnenia nevyhnutné na plnenie ich úloh. Článok 93 WBO umožňuje, aby riadiace orgány profesijných organizácii vydávali predpisy, ktoré považujú za nevyhnutné pre výkon svojich úloh, a to tak v záujme podnikov príslušného hospodárskeho odvetvia, ako aj na úpravu pracovných podmienok ich zamestnancov. Tieto predpisy musia byť schválené Sociaal-Economische Raad (Hospodárskou a sociálnou radou) a nesmú narúšať hospodársku súťaž (článok 93 ods. 5 WBO).

11. Podľa článku 126 WBO môžu profesijné organizácie na účely úhrady svojich výdavkov vydávať predpisy, prostredníctvom ktorých uložia svojim členom poplatky. Všeobecné poplatky slúžia na financovanie prevádzky profesijnej organizácie, zatiaľ čo „povinné účelové poplatky“ plnia osobitný účel. Tieto poplatky možno podľa článku 127 WBO vyberať na základe úradnej výzvy na úhradu.

12. Okrem toho zakotvuje Wet houdende administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (holandský zákon o správnom súdnictve týkajúcom sa profesijných organizácií) zo 16. septembra 1954, v zmenenom a doplnenom znení, právnu úpravu administratívnych žalôb, ktoré sa týkajú profesijných organizácií.

Konanie pred vnútroštátnym súdom

13. Pearle B. V., Hans Prijs Optiek franchise B. V. a Rinck Opticiens B. V. (ďalej len „Pearle a i.“ alebo len „Pearle“) sú spoločnosti so sídlom v Holandsku pôsobiace v odvetví optiky. Ako také sú podľa WBO( ) združené vo verejnoprávnej profesijnej organizácii Hoofdbedrijfschap Ambachten (najvyššia remeselná organizácia, ďalej len „HBA“).

14. Na návrh Nederlandse Unie van Opticiëns (ďalej len „NUVO“), súkromného združenia optikov, ktorého boli žalobcovia v tom čase členmi, uložila HBA po prvý raz v roku 1988 svojim členom „účelové povinné poplatky“( ) na financovanie kolektívnej reklamnej kampane v prospech podnikov tohto odvetvia. Tieto poplatky mali byť súčasne určené na zriadenie Commissie Optiekbedrijf, poradného výboru začleneného do riadiaceho orgánu HBA.

15. Poplatok uložený spoločnosti Pearle a i. predstavoval 850 holandských guldenov na podnik. Členské podniky nikdy nenapadli žalobou predpisy, ktorými boli sporné poplatky zavedené, a ktorých platnosť bola až do roku 1998 každoročne predlžovaná.

16. Pearle a i. sa však domnievali, že kolektívne reklamné kampane, organizované HBA prinášajú v prvom rade prospech ich konkurencii, a tým neprimerane zaťažujú ich vlastný rozpočet na reklamu.

17. Dňa 29. marca 1995 podali žalobcovia proti HBA na civilnom súde v Haagu žalobu o neplatnosť stanov, ktoré zaviedli sporné poplatky, a žalobu na vrátenie už zaplatených čiastok.

18. Podľa názoru žalobcov predstavovali služby spojené s reklamnou kampaňou štátnu pomoc podľa článku 92 ods. 1 Zmluvy ES, pretože stanovy, ktorými boli zavedené poplatky na financovanie tejto pomoci, mali byť oznámené Komisii v súlade s článkom 93 ods. 3 ES. Keďže k tomuto oznámeniu nedošlo, chýba týmto opatreniam štátnej pomoci právny základ.

19. Súd prvého stupňa zamietol návrh žalobcov a odvolací súd toto rozhodnutie potvrdil. Z toho dôvodu sa obrátili žalobcovia na Hoge Raad der Nederlande s kasačnou žalobou.

Prejudiciálne otázky

20. Hoge Raad der Nederlanden prerušil 27. septembra 2002 konanie a položil Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:

1) Treba považovať sporný systém, na základe ktorého boli uložené poplatky s cieľom financovať kolektívne reklamné kampane, za štátnu pomoc (jej časť) podľa článku 92 ods. 1 Zmluvy ES a musí byť o zámere jeho uplatnenia upovedomená Komisia v súlade s článkom 93 ods. 3 Zmluvy ES? Týka sa to iba zvýhodňovania vo forme organizovania a ponuky kolektívnych reklamných kampaní alebo tiež spôsobov ich financovania, akými sú napr. stanovy ukladajúce poplatky a/alebo na ich základe vydané rozhodnutie o uložení poplatkov? Je relevantná skutočnosť, že kolektívne reklamné kampane sú ponúkané (podnikom) v tom istom odvetví, ako je odvetvie, v ktorom boli predmetné poplatky uložené? Ak áno, v čom? Je pritom dôležité, že náklady, ktoré vzniknú verejnoprávnemu subjektu, sú plne hradené prostredníctvom povinných účelových poplatkov uložených podnikom, ktoré majú z tejto služby prospech, a to tak, že tento prospech nakoniec nepredstavuje pre štát žiadne výdavky? Je dôležité, že prospech z kolektívnych reklamných kampaní sa rozloží viac alebo menej rovnomerne v rámci daného odvetvia, a že sa počíta s tým, že jednotlivé podniky získali z tejto kampane viac-menej rovnaký prospech alebo zisk?

2) Vzťahuje sa oznamovacia povinnosť podľa článku 93 ods. 3 Zmluvy ES na každú štátnu pomoc alebo iba na štátnu pomoc, ktorá zodpovedá definícii v článku 92 ods. 1 ES? Má členský štát voľnú úvahu pri posudzovaní, či štátna pomoc napĺňa podmienky článku 92 ods. 1 ES, a môže sa tým členský štát vyhnúť oznamovacej povinnosti? Ak áno, v akom rozsahu? Do akej miery môže voľná úvaha pri tomto posudzovaní vylúčiť oznamovaciu povinnosť stanovenú v článku 93 ods. 3 ES? Alebo treba vyvodiť záver, že oznamovacia povinnosť sa neuplatní len vtedy, ak sa možno rozumne domnievať, že opatrenie nie je štátnou pomocou?

3) Ak sudca členského štátu dospeje k záveru, že ide o štátnu pomoc podľa článku 92 ods. 1 ES, musí zohľadniť pravidlo de minimis, ako ho formulovala Komisia v oznámení Ú. v. ES C 213, 1992 (a neskôr Ú. v. ES, C 68, 1996), pri hodnotení toho, či je opatrenie potrebné považovať za štátnu pomoc, ktorá mala byť podľa článku 93 ods. 3 ES oznámená Komisii? Ak áno, je potom treba pravidlo de minimis uplatniť retroaktívne na štátnu pomoc poskytnutú pred vyhlásením tohto pravidla a na štátnu pomoc, ktorou sú každoročne organizované kolektívne reklamné kampane prinášajúce prospech celému odvetviu?

4) Vyplýva z rozhodnutia vo veci C-39/94 (SFEI/La Poste, Zb. s. I-3547) v prípade užitočného účinku článku 93 ods. 3 ES, že sudca členského štátu musí zrušiť predpisy, ako aj na ich základe vydané rozhodnutia o uložení poplatkov, a zaviazať verejnoprávny subjekt vrátením poplatkov, napriek tomu, že je to v rozpore s pravidlom formálnej právnej sily rozhodnutia o uložení poplatkov vytvoreným holandskou judikatúrou? Je pritom dôležité, že vrátenie poplatkov v skutočnosti neodstráni výhodu, ktorú odvetvie a jednotlivé podniky odvetvia prostredníctvom kolektívnych reklamných kampaní získali? Dovoľuje právo Spoločenstva, aby sa účelové poplatky celkom alebo sčasti nevracali, ak sa vnútroštátny sudca domnieva, že odvetvie alebo jednotlivé podniky by sa vrátením poplatkov bezdôvodne obohatili z dôvodu, že reklamnými kampaňami získané výhody nemôžu byť vrátené in natura?

5) Ak štátna pomoc nebola v súlade s článkom 93 ods. 3 ES oznámená, môže sa verejnoprávny subjekt, aby sa vyhol povinnosti vrátenia, odvolávať na vyššie uvedené pravidlo formálnej právnej sily rozhodnutia o uložení poplatkov, ak adresát tohto rozhodnutia v čase jeho vydania a počas lehoty, v ktorej ho mohol napadnúť, nebol informovaný o tom, že štátna pomoc, ktorej súčasťou sú poplatky, nebola oznámená? Môže jednotlivec za týchto okolností vychádzať z predpokladu, že príslušné orgány si svoju oznamovaciu povinnosť podľa článku 93 ods. 3 ES splnili?

Konanie pred Súdnym dvorom

21. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 30. septembra 2002.

22. Okrem účastníkov konania pred vnútroštátnym súdom sa na písomnej časti konania zúčastnili aj holandská vláda a Komisia Európskych spoločenstiev.

23. Dňa 29. januára 2004 sa konalo verejné pojednávanie za účasti zástupcov holandskej vlády a Komisie.

Právne posúdenie

24. V predmetnom spore musel vnútroštátny súd, ako aj Súdny dvor, posudzovať otázku dotýkajúcu sa základných prvkov právnej úpravy Spoločenstva v oblasti štátnej pomoci. Vzhľadom na komplexnosť úvah, ktoré treba uskutočniť, by som uprednostnil, tak ako to urobila aj Komisia, najprv preskúmať posledné dve otázky, ktorých predmetom je nenapadnuteľnosť správnych aktov, ktoré neboli včas napadnuté, pretože v prípade, ak by vnútroštátny súd dospel k záveru, že žalobcovia mali na účinnú ochranu svojich práv vo vnútroštátnom konaní využiť vnútroštátne právne prostriedky, za podmienok uplatňovania nárokov vyplývajúcich z tohto právneho poriadku, by už nebolo potrebné zaoberať sa ostatnými nastolenými otázkami.

Štvrtá a piata prejudiciálna otázka: dôsledky neoznámenia

25. Vnútroštátny súd týmito dvoma otázkami žiada o objasnenie dôsledkov, ktoré má nesplnenie povinnosti oznámenia štátnej pomoci tohto druhu. Vo vzťahu k vnútroštátnej právnej úprave, v zmysle ktorej právne akty, ktoré neboli včas napadnuté, nadobúdajú formálnu právnu silu, chce Hoge Raad predovšetkým vedieť, či by bolo možné zrušiť sporné alebo požadovať vrátenie poplatkov uložených na ich základe.

26. Ako predbežnú však rieši otázku, či toto nesplnenie povinnosti má za následok iba neplatnosť aktu, ktorým bola štátna pomoc poskytnutá, alebo aj neplatnosť aktu, ktorý upravoval financovanie pomoci. Súd sa v tejto súvislosti odvoláva na rozsudok z 11. júla 1996, SFEI a i. ( )

27. Chcel by som zdôrazniť, že v tomto rozsudku ( ) sa pripúšťa, že za výnimočných okolností možno dokonca povinnosť vrátiť štátnu pomoc považovať za neprimeranú. Dôsledky, ktoré má vnútroštátny súd vyvodiť z toho, že zámer štátnej pomoci nebol oznámený, teda nenastávajú automaticky; sú skôr podmienené požiadavkou zabezpečiť užitočný účinok práva Spoločenstva.

28. Prvoradým cieľom kontroly zámerov štátnej pomoci, ktorá prináleží Komisii, je ochrana slobodnej hospodárskej súťaže v Spoločenstve. Zákaz zakotvený v článku 93 ods. 3 tretia veta ES, v zmysle ktorého má tento orgán Spoločenstva posudzovať komplexné hospodárske prípady, slúži na tento účel.

29. Ako Súdny dvor presnejšie uviedol, článok 93 ods. 3 tretia veta Zmluvy ES predstavuje spôsob zabezpečenia kontrolného mechanizmu ( ) zavedeného týmto článkom, ktorý je rozhodujúci pre zabezpečenie fungovania spoločného trhu.

30. Prostredníctvom opatrení, ktoré možno prijať v súlade s vnútroštátnym právnym poriadkom v prípade, ak je systém štátnej pomoci v rozpore s týmto zákazom, bude opätovne nastolená situácia, ktorá existovala pred nezákonným štátnym zásahom. Je preto nevyhnutné získané výhody vrátiť a prípadne tento systém štátnej pomoci vyhlásiť za neplatný, čím sa z právneho poriadku odstráni protiprávny akt. Primerané opatrenie zabezpečujúce užitočný účinok článku 93 ods. 3 tretia veta ES však nesmie ešte viac znevýhodniť účastníkov hospodárskej súťaže Spoločenstva vo vzťahu k príjemcom štátnej pomoci. Presne to by sa ale udialo, ak by bol uznaný nárok na vrátenie poplatkov bez súčastného vrátenia získanej pomoci, pretože získaný prospech by sa v dôsledku zrušenia finančného zaťaženia zvýšil. To by malo za následok ešte vážnejšie narušenie hospodárskej súťaže v rozpore so Zmluvou.

31. Z toho dôvodu môže vnútroštátny súd za uvedených okolností zamietnuť návrh na vrátenie poplatkov uložených na účely financovania reklamnej kampane iba vtedy, ak nebude súčasne vrátený získaný prospech, v opačnom prípade by právna úprava Spoločenstva minula sledovaný cieľ.

32. Napriek tvrdeniam, ktoré Komisia predniesla pred Súdnym dvorom, sa domnievam, že môj názor nie je v rozpore so žiadnou judikatúrou.

33. V zmysle rozsudku z 21. novembra 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires a Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (ďalej len „rozsudok FNCE“) ( ), porušenie článku 93 ods. 3 Zmluvy ES vnútroštátnymi orgánmi sa dotýka platnosti aktov, ktorými sa vykonávajú opatrenia štátnej pomoci. Vnútroštátne súdy musia preto zaručiť jednotlivcom, aby z takéhoto porušenia boli vyvodené dôsledky, ktoré z toho vyplývajú podľa vnútroštátneho práva, a to pokiaľ ide o platnosť takýchto aktov, ako aj o vrátenie poskytnutých ekonomických výhod. Prijaté opatrenia musia byť vždy nevyhnutné pre odstránenie následkov porušenia zákazu, ktorého konečným cieľom je zabezpečiť, aby hospodárska súťaž nebola narušovaná zásahmi zo strany štátu.

34. Vo veci Ferring ( ) spochybnila francúzska vláda relevanciu prejudiciálnej otázky a vyhlásila, že vnútroštátny súd môže nariadiť nanajvýš vrátenie neoznámenej pomoci, v žiadnom prípade však nemôže nariadiť vrátenie prostriedkov na jej financovanie. Generálny advokát Tizzano v tom istom spore uviedol, že nezákonnosť štátnej pomoci by mala predovšetkým za následok nezákonnosť vnútroštátnych vykonávacích opatrení, teda tiež nezákonnosť rozhodnutia o uložení poplatku. Okrem toho, vrátenie zaplatených čiastok by predstavovalo účinnú formu uvedenia do predošlého stavu, a to tým, že by sa odstránili narušenia hospodárskej súťaže, ktoré údajne vyplývajú z nerovnomerného uloženia poplatkov ( ).

35. V rozsudku nebolo k tomuto problému nič uvedené. Na vysvetlenie stanoviska generálneho advokáta je však potrebné uviesť, že Ferring, na rozdiel od prejednávaného prípadu, musel zaplatiť poplatok určený na poskytnutie pomoci, z ktorej mali prospech konkurenčné podniky v obchode medzi členskými štátmi ( ). Vrátenie poplatku malo prispieť k obnoveniu slobodnej hospodárskej súťaže.

36. Vec Calster y Cleeren ( ) vychádza z veľmi špecifického skutkového stavu. Belgická vláda zmenila systém štátnej pomoci financovaný prostredníctvom poplatkov z domácich a dovezených výrobkov, ktorý Komisia vyhlásila za nezlučiteľný so spoločným trhom, a to tak, že opätovne zaviedla poplatky z domácich výrobkov spätne ku dňu účinnosti prvého systému podpôr, ktorý bol vyhlásený za protiprávny.

37. Súdny dvor tu predovšetkým vytýkal spornú legislatívnu techniku, pretože ak by táto bola pripustená, mohli by členské štáty uskutočniť svoje zámery štátnej pomoci bezprostredne bez oznámenia a dôsledkom neoznámenia by sa vyhli zrušením štátnej pomoci a jej súčasným opätovným zavedením so spätnou účinnosťou ( ).

38. V tomto rozsudku sa všeobecne konštatuje, že dôsledky nesplnenia povinnosti oznámenia zámerov štátnej pomoci sa vzťahujú aj na spôsob financovania takejto pomoci ( ).Okrem toho, podľa článku 92 ES nemôže Komisia oddeľovať štátnu pomoc v užšom slova zmysle od tohto ďalšieho aspektu ( ), pretože, ak by aj táto pomoc bola sama o sebe v súlade so Zmluvou, spôsob financovania môže posilňovať jej rušivý účinok a systém ako celok sa tak môže dostať do rozporu s jednotným trhom a spoločným záujmom ( ).

39. Pri posudzovaní štátnej pomoci je preto potrebné tiež zohľadniť spôsob financovania štátnej pomoci ( ), napriek tomu, že členský štát je v zásade povinný vrátiť iba poplatky, ktoré boli uložené v rozpore s právom Spoločenstva ( ).

40. Judikatúra, zdá sa, naznačuje, že takáto povinnosť neexistuje, ak by jej splnenie malo pre hospodársku súťaž škodlivejšie následky, ako sú tie, ktoré spôsobila samotná neoznámená štátna pomoc.

41. Napokon v rozsudku GEMO ( ) z 20. novembra 2003 sa skúmalo, či možno za štátnu pomoc považovať systém, ktorý na základe vopred zaplateného poplatku zabezpečuje bezplatný zber a odpratávanie tiel zvierat a odpadu z bitúnkov pre francúzskych chovateľov a bitúnky.

42. GEMO, žalobca v konaní pred vnútroštátnym súdom, bol podnikom obchodujúcim s mäsovými výrobkami, ktorý platil poplatky a dostal štátnu pomoc. V konaní pred vnútroštátnymi súdmi navrhoval, aby bol tento systém vyhlásený za neplatný z dôvodu, že nebol oznámený, a požadoval vrátenie zaplatených poplatkov.

Súdny dvor preskúmal jednotlivé prvky tohto systému a konštatoval, že tu ide o štátnu pomoc v zmysle článku 92 ods. 1 Zmluvy.

43. Túto judikatúru však nemožno aplikovať v predmetnom konaní z týchto dôvodov:

– po prvé, vyberané čiastky spravoval bezprostredne štát, ktorý touto službou poveril súkromné podniky, pričom francúzska vláda nepopierala, že tieto čiastky mali charakter „štátnych prostriedkov“,

– po druhé, vzhľadom na nebezpečenstvo nekontrolovateľného odkladania tiel zvierat alebo ich častí opatrenie slúžilo verejnému záujmu, a to ochrane zdravia obyvateľstva a ochrane životného prostredia. Bolo pritom nepochybné, že správa tu vystupovala v úlohe štátu,

– po tretie, rozsudok pojednával iba o kvalifikovaní systému. Neobsahoval žiadnu zmienku o tom, či je vrátenie poplatkov primeraným opatrením zaručujúcim užitočný účinok oznamovacej povinnosti podľa článku 93 ods. 3 ES.

44. Na základe uvedeného treba konštatovať, že samé vrátenie poplatkov použitých na účely financovania štátnej pomoci bez vrátenia prospechu, ktorý získali príjemcovia pomoci, nesleduje cieľ Spoločenstva, ktorým je poctivá hospodárska súťaž.

45. Napriek uvedenému by nebolo potrebné sa touto otázkou zaoberať, ak by sa potvrdilo, že žalobcovia nemohli uplatniť svoje práva v primeranej dobe a vhodnými prostriedkami.

46. Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania bolo pravidlo formálnej právnej sily aktov, ktoré neboli napadnuté, vytvorené judikatúrou. V zmysle tohto pravidla civilný sudca pri rozhodovaní o nároku uvedeného druhu z bezdôvodného plnenia, ktorým sa požaduje vrátenie zaplatených poplatkov s odôvodnením, že rozhodnutie, z ktorého platba vychádza, je protizákonné, musí až na pár výnimiek vychádzať z toho, že toto rozhodnutie je, pokiaľ ide tak o formu, ako aj o obsah, v súlade s právom, ak mohlo byť v správnom konaní napadnuté a dotknutá osoba svoj nárok v stanovenej lehote neuplatnila.

47. Zákaz obsiahnutý v článku 92 ods. 1 sa sám osebe neuplatní automaticky ( ). Za týchto okolností je hlavnou úlohou súdov v prípade zabezpečenia užitočného účinku právnej úpravy Spoločenstva v oblasti štátnej pomoci zaručiť, aby žiadna štátna pomoc nebola realizovaná bez predchádzajúceho oznámenia Komisii.

48. Súdny dvor už konštatoval v rozsudku zo 16. decembra 1976, Rewe ( ), že v súlade so zásadou spolupráce stanovenou v článku 5 Zmluvy ES a z dôvodu chýbajúcej právnej úpravy Spoločenstva pre túto oblasť je na vnútroštátnom právnom poriadku každého štátu, aby určil príslušnosť súdov a upravil procesné podmienky podávania žalôb tak, aby bola zaručená ochrana práv jednotlivcov, ktoré vznikli na základe priameho účinku predpisov Spoločenstva. Pritom samozrejme tieto podmienky nemôžu byť prísnejšie ako podmienky pri porovnateľných žalobách týkajúcich sa vnútroštátneho práva a nesmú výkon týchto práv v praxi znemožniť ( ).

49. Súdy členských štátov musia v prospech jednotlivcov, ktorí sa porušenia povinnosti dovolávajú, v súlade s vnútroštátnym právom vyvodiť z tejto skutočnosti všetky dôsledky, a to pokiaľ ide o platnosť právnych aktov vykonávajúcich opatrenia štátnej pomoci, ako aj o vrátenie hospodárskych výhod poskytnutých pri súčasnom nesplnení oznamovacej povinnosti podľa článku 93 ods. 3 Zmluvy ES ( ).

50. Ochranu, ktorú poskytuje právo Spoločenstva, sú vnútroštátne súdy povinné zabezpečiť v súlade s procesnými pravidlami právneho poriadku príslušného štátu, zohľadňujúc pritom tzv. zásadu rovnocennosti a zásadu účinnosti.

51. Z pripomienok predložených Súdnemu dvoru sa zdá možné vyvodiť, že holandské právo poskytuje možnosť napadnúť žalobou predpisy, ktoré zaviedli sporný systém štátnej pomoci, a to v lehote 30 dní podľa Komisie alebo jedného mesiaca podľa holandskej vlády, čím žalobca môže predpísaným procesným spôsobom dosiahnuť nápravu predchádzajúceho neoznámenia zámerov. Preto nemožno rešpektovanie zásady rovnosti spochybniť.

52. Okrem toho, ako uvádza Komisia, lehota na podanie žaloby nie je krátka, najmä ak berieme do úvahy, že Pearle a i. boli o vypracovaní daných predpisov pravdepodobne informovaní, pretože boli v tom čase členmi združenia, ktoré ich presadilo ( ). V každom prípade, ako to uviedla Komisia vo svojich písomných pripomienkach, nie je právna sila aktov, ktoré neboli včas napadnuté, absolútna; vnútroštátny súd im ju môže vo výnimočných prípadoch odňať, ak si to vyžadujú mimoriadne okolnosti prípadu.

53. Je preto vecou vnútroštátneho súdu preskúmať, či opravné prostriedky, ktorými žalobca v danom čase mohol napadnúť stanovy upravujúce údajnú štátnu pomoc, zaručovali vo svojej konkrétnej podobe účinnosť právnej úpravy Spoločenstva.

Prvá prejudiciálna otázka: pojem štátna pomoc

54. Prostredníctvom prvej otázky sa vnútroštátny súd v zásade snaží zistiť, či systém, ktorý je predmetom vnútroštátneho konania a v zmysle ktorého verejnoprávny subjekt uskutoční reklamnú kampaň pre určité hospodárske odvetvie s použitím prostriedkov poskytnutých jej členmi ako príspevky, treba považovať za štátnu pomoc v zmysle článku 92 ods. 1 ES.

55. Môj prvý dojem je ten, že zákonodarca Spoločenstva pri stanovení zákazu v článku 92 ods. 1 ES nemyslel na iniciatívy profesijných združení, ktoré sa financujú z prostriedkov ich členov.

56. V každom prípade je potrebné pojem „štátna pomoc“ ďalej skúmať.

57. Článok 92 odsek 1 ES uvádza, že pomoc poskytovaná členským štátom alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovarov, je nezlučiteľná so spoločným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.

58. O rozdieloch medzi „pomocou poskytovanou členským štátom“ a „pomocou poskytovanou zo štátnych prostriedkov“ bolo povedané už dosť. Doslovným výkladom by sme mohli dôjsť k záveru, že u prvého pojmu sa zakazujú akékoľvek opatrenia, ktoré možno pripísať štátu a ktoré zabezpečujú prospech určitému hospodárskemu odvetviu.

59. Generálny advokát Jacobs vo svojich návrhoch z 26. októbra 2000, PreussenElektra ( )uviedol, že uvedené rozlišovanie v článku 92 ods. 1 ES podľa platného práva ( ) neznamená, že každá štátom poskytnutá výhoda je štátnou pomocou bez ohľadu na skutočnosť, či bola financovaná štátnymi alebo súkromnými prostriedkami. Skôr slúži na to, aby bolo možné do pojmu štátna pomoc popri pomoci poskytnutej bezprostredne štátom začleniť aj pomoc poskytnutú verejnoprávnymi alebo súkromnými subjektmi poverenými alebo zriadenými štátom ( ).

60. Za štátnu pomoc v zmysle článku 92 ods. 1 ES sa teda považujú iba výhody priamo alebo nepriamo poskytnuté zo štátnych prostriedkov.

61. Z toho dôvodu treba skúmať, či predmetné reklamné kampane sa financujú zo štátnych prostriedkov.

62. Podľa názoru Komisie tomu tak je. Podľa jej pripomienok je rozhodujúce, či štát zadovážil prostriedky, ktoré potom poskytol určitým podnikom. Súdny dvor rozšíril pojem štátna pomoc v spomenutom rozsudku PreussenElektra, bod 58, na všetky formy výhod poskytnuté verejnoprávnymi alebo súkromnými subjektmi zriadenými alebo poverenými štátom.

Okrem toho sa Komisia odvoláva na rozsudok z 11. novembra 1987 Francúzsko/Komisia ( ), v ktorom Súdny dvor konštatoval, že samá skutočnosť, že systém subvencií je financovaný prostredníctvom parafiškálnych poplatkov, ktoré sa vyberajú zo všetkých dodávok domácich výrobkov dotknutého odvetvia, ešte nezbavuje tento systém povahy štátnej pomoci. V tomto zmysle bolo rozhodnuté v rozsudku z 22. marca 1977, Steinike & Weiling ( ).

Nakoniec sa Komisia na podporu svojich dedukcií odvoláva aj na rozsudok zo 16. mája 2000, Francúzsko/Ladbroke Racine a Komisia ( ), v ktorom bolo konštatované, že pojem štátna pomoc zahŕňa všetky ekonomické prostriedky, na ktoré má verejný sektor pri podpore podnikov dosah, bez ohľadu na to, či tieto prostriedky boli po dlhší čas súčasťou majetku tohto sektoru.

63. Pearle a Komisia zhodne uvádzajú, že v zmysle rozsudku z 13. decembra 1983 Apple and Pear Development Council ( ), nemôže subjekt zriadený vládou členského štátu a financovaný prostredníctvom poplatkov uložených výrobcom podľa práva Spoločenstva požívať pri použitých reklamných metódach rovnakú slobodu ako samotní výrobcovia alebo ako dobrovoľné združenia výrobcov.

64. Naproti tomu som toho názoru, že zo žiadneho z uvedených rozsudkov nevyplýva kladná odpoveď na otázku, či prostriedky určené na financovanie reklamných kampaní v predmetnom spore majú štátnu povahu.

Citované rozsudky Francúzsko/Komisia a Steinike & Weinlig poskytujú skôr dôvod domnievať sa, že skutočnosť, že výhody nepochádzajú z majetku štátu, ale zo samotných poplatkov ukladaných podnikom, im ešte neodníma povahu štátnej pomoci. Na druhej strane to neznamená, že musí nutne ísť o štátnu pomoc.

65. Vo veci PreussenElektra Súdny dvor zdôraznil, že nie každá pomoc poskytnutá štátom je bez ohľadu na spôsob jej financovania štátnou pomocou v zmysle článku 92 ods. 1 ES. Z tohto konštatovania možno vyvodiť, že sa uznáva, že existuje štátna pomoc, ktorá je financovaná z neštátnych prostriedkov.

66. V konečnom dôsledku spomenuté rozsudky vedú k záveru, že rozhodujúcim prvkom pre vymedzenie pojmu štátna pomoc je kvalifikácia prostriedkov. Ostatne rozsudok Apple a Pear Development Council, ktorý pojednáva o voľnom pohybe tovarov, práve v časti, na ktorú sa odvoláva žalobca vo vnútroštátnom konaní, smeruje k tomu istému záveru.

67. Ak sa pokúsime systematicky zhrnúť požiadavky, ktoré musia prostriedky spĺňať, aby ich bolo možné kvalifikovať ako štátne prostriedky, treba po prvé, uviesť požiadavku prepojenia prostriedkov na štát alebo subjekt, ktorý je závislý na jeho štruktúre alebo vykonáva niektoré z jeho typických právomocí.

Po druhé, prostriedky musia byť zverené štátu alebo príslušnému verejnoprávnemu subjektu tak, aby s nimi mohol dostatočne voľne nakladať.

68. Na základe predložených údajov nemožno HBA považovať za štátnu inštitúciu. Napriek tomu, že má verejnoprávny status, je riadená výlučne zástupcami svojich členov. Tiež nebolo preukázané, že by štát mohol nejakým spôsobom zasahovať do záležitostí HBA, odhliadnuc od právomoci vetovať rozhodnutia, ktoré sú v rozpore s verejným záujmom.

HBA možno, presnejšie povedané, považovať za profesijné združenie na organizovanie a rozvoj činností svojich členov, ktorému holandský zákonodarca v záujme efektivity priznal niektoré právomoci tradične spojené s výkonom verejnej moci, okrem iného povinné členstvo a kogentný charakter rozhodnutí jeho riadiacich orgánov.

69. V každom prípade som bez snahy o zovšeobecnenie toho názoru, že HBA má nanajvýš zmiešanú povahu, a že pri financovaní a uskutočňovaní kolektívnej reklamnej kampane nekoná ako štát, ale zastupuje záujmy svojich členov.

70. Súdny dvor mal podobný funkčný prístup pri skúmaní, či má profesijné združenie verejnoprávnu povahu v zmysle článku 85 Zmluvy ES (teraz článok 81 ES), keď v rozsudku z 19. februára 2002 Wouters a i. ( ) v reakcii na tvrdenie, že dotknuté združenie je verejnoprávnym združením, na ktoré štát preniesol plnenie úloh vo verejnom záujme, konštatoval, že sporné profesijné združenie nevykonávalo žiadne spoločenské funkcie, ani pre verejný sektor typické právomoci, ale iba vystupovalo ako regulačný orgán ( ).

71. Som si vedomý skutočnosti, že táto judikatúra má iný právny kontext, napriek tomu ju považujem za vhodnú ukážku toho, že pred kategorickým kritériom organizačnej formy je možné uprednostniť kritérium, ktoré je presnejšie a bližšie realite a spočíva v individuálnom posúdení činnosti predmetného subjektu.

72. Podľa článku 71 WBO ( ) musí HBA ako verejnoprávny subjekt rešpektovať nielen spoločný záujem podnikov, ktoré združuje, ale aj verejný záujem. Táto dosť všeobecná a neurčitá povinnosť nemení nič na posudzovanej iniciatíve uskutočniť a financovať reklamnú kampaň v určitom odvetví, pretože táto činnosť je predovšetkým zameraná na podporu ekonomických záujmov členov.

73. HBA teda nekonala ako štát, v dôsledku čoho nepredstavoval ňou použitý kapitál verejné prostriedky.

74. Odhliadnuc od akéhokoľvek konštatovania v prípade organizačnej formy HBA alebo v prípade kvalifikácie spornej reklamnej kampane treba poznamenať, že HBA zjavne nedisponovala právomocou voľného nakladania s prostriedkami použitými na jej financovanie v dostatočnej miere na to, aby je mohli byť prisudzované.

75. Z návrhu na začatie prejudiálneho konania možno vyvodiť, že tieto prostriedky boli získané prostredníctvom povinných poplatkov viazaných výlučne na organizáciu predmetného reklamného podujatia. Za týchto okolností zastávam názor holandskej vlády, ktorá vo svojich písomných pripomienkach uvádza, že kľúčovou otázkou je, či v systéme zavedenom na účel podpory reklamnej kampane ide o viac ako iba o mechanizmus rozdelenia finančných nákladov medzi viaceré spoločnosti, ktoré majú z kampane prospech.

76. Stanovy, ktorými boli uložené poplatky nevyhnutné na úhradu dohodnutých nákladov, vydala totiž HBA na návrh súkromného profesijného združenia optikov (NUVO). Od tohto združenia rovnako pochádza návrh týkajúci sa výšky uložených poplatkov.

HBA teda slúži výlučne ako nástroj na získavanie a pridelenie prostriedkov zhromaždených na účel, ktorý bol vopred stanovený členmi príslušného odvetvia.

77. Napriek tomu treba zdôrazniť, že návrh na začatie prejudiciálneho konania neobsahuje všetky prvky, ktoré sú nevyhnutné na presné kvalifikovanie sporného opatrenia vo vnútroštátnom konaní. Mal by to skôr urobiť vnútroštátny súd v súlade s pravidlami výkladu Súdneho dvora.

78. S ohľadom na uvedené treba konštatovať, že vnútroštátny súd sa pri skúmaní otázky, či systém je štátnou pomocou, musí presvedčiť, či profesijné združenie, ktoré ju poskytlo, vykonávalo verejnoprávne úlohy. Tiež je potrebné skúmať, či toto združenie mohlo v dostatočnej miere nakladať s prostriedkami použitými na financovanie tohto opatrenia.

Druhá prejudiciálna otázka: rozsah oznamovacej povinnosti

79. Druhou prejudiciálnou otázkou sa Hoge Raad pokúša zistiť, či sa povinnosť oznámiť štátnu pomoc, zakotvená v článku 93 ods. 3 ES, vzťahuje na všetky formy štátnej pomoci alebo iba na tie, ktoré sú zahrnuté v zákaze podľa článku 92 ods. 1.

80. Podľa článku 93 ods. 3 Zmluvy musí byť Komisia v dostatočnom čase upovedomená o zámeroch v súvislosti s poskytnutím alebo upravením pomoci. Ak usúdi, že takýto zámer je nezlučiteľný so spoločným trhom podľa článku 92 ods. 1, začne príslušné konanie. Členský štát nemôže vykonať navrhované opatrenia, pokiaľ sa vo veci nerozhodlo s konečnou platnosťou.

81. Pokiaľ pojem „štátna pomoc“ chápeme v bežnom ponímaní, ako sa uvádza v slovníkoch, potom je každý členský štát povinný oznámiť Komisii každé opatrenie, ktoré zahŕňa cielenú „pomoc“, „podporu“ alebo tiež „spoluprácu“. Je zjavné, že zákonodarca toto nemal na mysli.

82. „Štátna pomoc“ v zmysle článku 93 ods. 3 má technický význam, a síce význam článku 92 ods. 1. Preto ide výlučne o také opatrenia, ktoré sú financované zo štátnych prostriedkov a určitému odvetviu prinášajú výhodu. Je vecou členských štátov skúmať, či určitý zámer tieto kritériá spĺňa.

83. Tento záver logicky vyplýva z judikatúry Súdneho dvora, ktorá pripúšťa, že vnútroštátny súd potrebuje vyložiť a aplikovať pojem štátna pomoc obsiahnutý v článku 92, aby mohol určiť, či štátne opatrenie, ktoré bolo zavedené bez toho, aby bol dodržaný postup stanovený v článku 93 ods. 3 ES, malo byť tomuto postupu podriadené ( ).

84. Táto súdna kontrola má zmysel iba vtedy, ak štát vopred prevzal povinnosť vykonať rovnaké skúmanie v čase, keď sa rozhodoval, či je potrebné určitý zámer oznámiť. V prípade pochybností môže rovnako ako súdy požiadať o vysvetlenie Komisiu.

85. Komisia naproti tomu musí posúdiť, či oznámený zámer je spôsobilý skresliť hospodársku súťaž. V rámci posudzovania súladu je potrebné skúmať aj jeho dôsledky pre obchod medzi členskými štátmi.

86. Členský štát musí teda Komisii oznámiť iba tie zamýšľané opatrenia, ktoré sú štátnou pomocou podľa článku 92 ods. 1 Zmluvy v zmysle judikatúry Súdneho dvora.

Tretia prejudiciálna otázka: funkcia pravidla „de minimis“.

87. Tretia otázka pojednáva o tom, či vnútroštátny súd pri skúmaní povinnosti oznámiť zámer štátnej pomoci môže zohľadniť pravidlo de minimis retroaktívne.

88. Komisia po prvýkrát formulovala pravidlo de minimis, podľa ktorého štátna pomoc malého rozsahu nespadá do pôsobnosti článku 92 Zmluvy, vo svojom oznámení z roku 1992 o rámci Spoločenstva pre štátnu pomoc poskytovanú malým a stredným podnikom ( ).

Táto právna úprava zakotvujúca výnimku vychádza z myšlienky, že štátna pomoc z dôvodu jej malého rozsahu ( ) nemôže mať citeľný dosah na hospodársku súťaž ani na vnútorný obchod Spoločenstva.

Komisia v rámci širokej voľnej ekonomickej úvahy ( ) konštatovala, že tento druh štátnej pomoci je v súlade so spoločným trhom a nemusí jej byť oznámený podľa článku 93 ods. 3 Zmluvy.

89. V roku 1996 Komisia zvýšila hornú hranicu pre štátnu pomoc podľa tohto pravidla ( ). Prijatím nariadenia č. 69/2001 ( ) získalo pravidlo de minimis zodpovedajúci právny rámec. Napriek tomu nemožno z časových dôvodov tieto texty použiť v predmetnom spore, pretože z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že tu ide o poplatky, ktoré boli uložené v období od roku 1988 až do podania žaloby, t. j. do 29. marca 1995 ( ).

90. Keďže sú kritériá definície pomoci de minimis objektívne a pre Komisiu záväzné, je na mieste, aby ich použil vnútroštátny súd a zistil tak, či určitý zámer štátnej pomoci podlieha oznamovacej povinnosti.

91. Pre spätnú účinnosť pravidla de minimis však neexistuje žiaden právny základ, pretože ho nemožno predpokladať v právnej norme, ktorá upravuje výnimku zo zákonnej povinnosti. Keďže v čase pred uverejnením pravidla de minimis nebola v platnosti žiadna obdobná právna úprava pripúšťajúca výnimku, je výlučne právom Komisie, podliehajúcim kontrole Súdneho dvora, rozhodnúť, či štátna pomoc je alebo nie je v súlade so spoločným trhom ( ).

Okrem toho sa v oznámení z roku 1992 jasne uvádza nasledujúce: „V budúcnosti nebudú ... platby štátnej pomoci až do výšky 50 000 ECU ... podliehať oznamovacej povinnosti“ ( ) [neoficiálny preklad].

92. Hoge Raad sa nakoniec pýta, ako treba aplikovať pravidlo de minimis na štátnu pomoc, ktorou sú kolektívne reklamné kampane prinášajúce prospech celému odvetviu.

93. Ako som už uviedol vyššie, vychádzam z názoru, že reklamná kampaň v predmetnom spore nie je štátnou pomocou v zmysle článku 92 ods. 1 ES.

94. Pokiaľ ide o konkrétny výpočet výšky štátnej pomoci, na účely zistenia, či sa nachádza pod dovolenou hranicou, treba odhadnúť relatívny prospech, ktorý každý podnikateľ pravdepodobne získal, a odrátať od nej zaplatené príspevky. Priznávam, že je oveľa jednoduchšie tento výpočet formulovať abstraktne, ako ho uskutočniť v praxi, ale stanovenie podrobnejších právnych kritérií by v tomto prípade bolo zložité.

Návrhy

95. Na základe uvedeného navrhujem na otázky položené Hoge Raad der Nederlanden odpovedať takto:

„1) Vnútroštátny súd môže nariadiť vrátenie poplatkov použitých na financovanie štátnej pomoci bez súčasného vrátenia prospechu získaného príjemcami štátnej pomoci iba vtedy, ak to nie je v rozpore s cieľom Spoločenstva, ktorým je neskreslená hospodárska súťaž.

2) Je vecou vnútroštátneho súdu skúmať, či sú opravné prostriedky napádajúce údajnú štátnu pomoc rovnocenné s opravnými prostriedkami, ktoré majú svoju oporu vo vnútroštátnom právnom poriadku, a či v ich konkrétnej podobe zaručujú účinnosť právnej úpravy Spoločenstva.

3) Pri posudzovaní otázky, či systém spravovaný profesijným združením predstavuje štátnu pomoc, sa musí vnútroštátny súd presvedčiť, či toto združenie vykonávalo verejnoprávne úlohy. Rovnako musí skúmať, či mohlo v dostatočnej miere slobodne nakladať s prostriedkami určenými na financovanie tohto opatrenia.

4) Vnútroštátny súd musí zohľadniť kritériá definície pomoci de minimis pri posudzovaní otázky, či určitý zámer štátnej pomoci, ktorý bol realizovaný po nadobudnutí účinnosti uvedeného pravidla, podliehal oznamovacej povinnosti. Pri konkrétnom výpočte výšky štátnej pomoci je na účely zistenia, či sa nachádza pod dovolenou hranicou, potrebné odhadnúť relatívny prospech, ktorý každý podnik pravdepodobne získal, a od neho odpočítať zaplatené príspevky.

5) Členský štát je povinný oznámiť Komisii iba tie zamýšľané opatrenia, ktoré sú podľa článku 92 ods. 1 Zmluvy ES (teraz článok 87 ods. 1 ES), ako ho vykladá judikatúra Súdneho dvora, štátnou pomocou.“