NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

M. MELCHIOR WATHELET

prednesené 4. októbra 2018 ( 1 )

Vec C‑493/17

Heinrich Weiss,

Jürgen Heraeus,

Patrick Adenauer,

Bernd Lucke,

Hans‑Olaf Henkel,

Joachim Starbatty,

Bernd Kölmel,

Ulrike Trebesius,

Peter Gauweiler,

Johann Heinrich von Stein,

Gunnar Heinsohn,

Otto Michels,

Reinhold von Eben‑Worlée,

Michael Göde,

Dagmar Metzger,

Karl‑Heinz Hauptmann,

Stefan Städter,

Markus C. Kerber

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd, Nemecko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Hospodárska a menová politika – Rozhodnutie Európskej centrálnej banky (ECB) (EÚ) 2015/774 – Program nákupu aktív verejného sektora na sekundárnom trhu – Platnosť – Články 119 a 127 ZFEÚ – Právomoci ECB a Európskeho systému centrálnych bánk – Udržanie cenovej stability – Proporcionalita – Článok 123 ZFEÚ – Zákaz menového financovania členských štátov eurozóny“

Obsah

I. Úvod II. Právny rámec A. Zmluva o FEÚ B. Protokol o ESBC a ECB C. Rozhodnutie 2015/774 1. Konsolidované znenie rozhodnutia 2015/774 2. Odôvodnenia rozhodnutia 2015/774 a rozhodnutia o jeho zmene a) Odôvodnenia rozhodnutia 2015/774 b) Odôvodnenia rozhodnutia 2015/2101 c) Odôvodnenia rozhodnutia 2015/2464 d) Odôvodnenia rozhodnutia 2016/702 e) Odôvodnenia rozhodnutia 2017/100 III. Skutkové okolnosti vo veci samej A. Hlavné charakteristické znaky PSPP B. Konania vo veci samej a rozhodnutie vnútroštátneho súdu IV. Návrh na začatie prejudiciálneho konania a konanie pred Súdnym dvorom V. Analýza A. Úvodná poznámka k uplatniteľnému zneniu rozhodnutia 2015/774 B. O prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania C. O prvej a druhej prejudiciálnej otázke 1. Rámec preskúmania vyplývajúci z rozsudku zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400) 2. O uplatnení zásad na PSPP a) O absencii istoty na strane subjektov 1) O primeranosti záruk upravených v rozhodnutí 2015/774 [prvá prejudiciálna otázka, vrátane bodov a) a b)] 2) O neexistencii dopadu ponechania si dlhopisov do ich splatnosti a o nákupe dlhopisov s negatívnym výnosom [prvá prejudiciálna otázka písm. c) a d)] i) O ponechaní si dlhopisov až do ich splatnosti ii) O nákupe dlhopisov s negatívnym výnosom 3) O absencii dopadu údajnej určiteľnosti cenných papierov, ktoré budú nakúpené v rámci platnosti rozhodnutia 2015/774 [prvá prejudiciálna otázka písm. a) a druhá prejudiciálna otázka] b) O motivácii viesť zdravú rozpočtovú politiku 3. Záver k prvej a druhej prejudiciálnej otázke D. O tretej a štvrtej otázke 1. Rámec preskúmania vyplývajúci z rozsudkov z 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), a zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400) a) O definícii menovej politiky b) O zásade proporcionality a rozsahu súvisiaceho súdneho preskúmania 2. O uplatňovaní zásad PSPP a) O dodržaní mandátu ECB 1) O cieľoch a nástrojoch využívaných PSPP 2) O nepriamych účinkoch PSPP i) Teoretické úvahy o vzťahoch medzi menovou politikou a hospodárskou politikou a rozsahom súdneho reskúmania ii) O zárukách PSPP, ktoré obmedzujú vplyv tohto programu na hospodársku politiku b) O primeranosti PSPP 1) O vhodnosti PSPP z hľadiska dosiahnutia cieľov ESCB a o jeho potrebe 2) O primeranosti PSPP v prísnom význame slova 3. Záver k tretej a štvrtej otázke VI. Návrh

I. Úvod

1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka platnosti rozhodnutia Európskej centrálnej banky (EÚ) 2015/774 zo 4. marca 2015 o programe nákupu aktív verejného sektora na sekundárnom trhu (ECB/2015/10) ( 2 ), zmeneného rozhodnutím Európskej centrálnej banky (EÚ) 2015/2101 z 5. novembra 2015 ( 3 ) a rozhodnutím Európskej centrálnej banky (EÚ) 2016/702 z 18. apríla 2016 ( 4 ) (ďalej len „rozhodnutie 2015/774“) a výkladu článku 4 ods. 2 ZEÚ, článkov 119, 123, 125 a 127 ZFEÚ, ako aj článkov 17 až 24 protokolu č. 4 o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky ( 5 ) (ďalej len „Protokol o ESCB a ECB“).

2. Tento návrh predložil Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd, Nemecko) v rámci konania o viacerých ústavných sťažnostiach týkajúcich sa uplatniteľnosti rôznych rozhodnutí Európskej centrálnej banky (ďalej len „ECB“), podpory, ktorú poskytla Deutsche Bundesbank (Spolková banka Nemecka, Nemecko) pri výkone týchto rozhodnutí na území Spolkovej republiky Nemecko alebo proti jej údajnej nečinnosti voči týmto rozhodnutiam, ako aj proti údajnej nečinnosti Bundesregierung (spolková vláda, Nemecko) a Deutscher Bundestag (Dolná komora spolkového parlamentu, Nemecko) voči uvedenej podpore a tým istým rozhodnutiam.

3. Rozsudok zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400), je nepochybne relevantný pre toto nové konanie. Na jednej strane totiž Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania opäť predkladá Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd) v rámci konania, v ktorom sa má rozhodnúť o tom, že akt ECB je zjavne ultra vires a odporuje nemeckej ústavnej identite. Na druhej strane sa oba sporné akty v prejednávanej veci a v konaní, ktoré viedlo k vyhláseniu rozsudku zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400), týkajú programov ECB nazývaných ako „nekonvenčné“, ktoré nepatria do oblasti menovej politiky a mohli by odporovať zákazu menového financovania upraveného v článku 123 ZFEÚ.

4. Rozsudok zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400), sa však týkal tlačového komuniké ECB, ktoré poskytovalo informácie o rozhodnutí, ktorým sa povolil program nákupu verejných dlhopisov vydaných členskými štátmi eurozóny nazývaných „Outright Monetary Transactions“ (menové operácie s cennými papiermi, ďalej len „OMT“), ktorý sa doteraz nikdy neuplatnil. Na rozdiel od toho program nákupu aktív verejného sektora na sekundárnom trhu („public sector asset purchase programme“, ďalej len „PSPP“) v prejednávanej veci nebol prijatý len formálne, ale sa skutočne uplatňuje už tri roky. Okrem toho OMT a PSPP sledujú rôzne ciele, čo sa týka jednak stanoveného účelu a technických postupov a jednak sporných súm.

II. Právny rámec

A. Zmluva o FEÚ

5. Relevantné ustanovenia sú v zásade upravené v hlave VIII tretej časti Zmluvy o FEÚ s názvom „Hospodárska a menová politika“. Podľa článku 119 ZFEÚ: „1. Činnosti členských štátov a Únie, zamerané na splnenie cieľov vymedzených v článku 3 Zmluvy o Európskej únii, zahŕňajú, ako to vyplýva z ustanovení zmlúv, prijatie hospodárskej politiky, ktorá je založená na úzkej koordinácii hospodárskych politík členských štátov na vnútornom trhu a na stanovení spoločných cieľov a ktorá sa uskutočňuje v súlade s princípmi otvoreného trhového hospodárstva s voľnou hospodárskou súťažou. 2. Súbežne s tým, ako to vyplýva z podmienok a postupov ustanovených v zmluvách, zahŕňajú tieto činnosti jednotnú menu euro, stanovenie a vykonávanie jednotnej menovej a devízovej politiky, základným cieľom ktorých je udržať cenovú stabilitu a podporovať všeobecné hospodárske politiky Únie bez poškodzovania tohto cieľa v súlade s princípmi otvoreného trhového hospodárstva s voľnou hospodárskou súťažou. 3. Tieto činnosti členských štátov Únie si vyžadujú dodržiavanie nasledujúcich hlavných zásad: stabilné ceny, zdravé verejné financie a menové podmienky a trvalo udržateľnú platobnú bilanciu.“

6. Článok 123 ods. 1 ZFEÚ stanovuje zákaz menového financovania členských štátov, ktorý znie: „1. Prečerpávanie účtov či získavanie iného druhu úveru v Európskej centrálnej banke alebo v centrálnych bankách členských štátov (ďalej len „národné centrálne banky“) v prospech inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie, ústredných vlád, regionálnych, miestnych alebo iných verejných orgánov, iných subjektov spravovaných verejným právom alebo verejnoprávnym podnikom členských štátov je rovnako zakázané ako priame odkúpenie ich pohľadávok alebo dlhov národnými centrálnymi bankami alebo Európskou centrálnou bankou.“

7. Hlavné ciele a úlohy ECB upravuje článok 127 ZFEÚ, ktorý znie: „1. Hlavným cieľom Európskeho systému centrálnych bánk, ďalej len „ESCB“ je udržať cenovú stabilitu. Bez toho, aby bola dotknutá cenová stabilita, ESCB podporuje všeobecné hospodárske politiky v Únii so zámerom prispieť k dosiahnutiu cieľov Únie, ako sú vymedzené v článku 3 Zmluvy o Európskej únii. ESCB koná v súlade so zásadami uvedenými v článku 119 a so zásadou otvoreného trhového hospodárstva s voľnou súťažou, čím sa podporuje efektívne rozdeľovanie zdrojov. 2. Základné úlohy uskutočňované prostredníctvom ESCB sú: – definovať a uskutočňovať menovú politiku Únie; – riadiť devízové operácie v súlade s ustanoveniami článku 219; – udržiavať a spravovať oficiálne devízové rezervy členských štátov; – podporovať plynulé fungovanie platobných systémov. …“

B. Protokol o ESBC a ECB

8. Protokol o ESBC a ECB vymenúva nástroje menovej politiky, ktoré má ECB k dispozícii. K týmto nástrojom patria operácie na voľnom trhu („open market“) a úverové operácie. Tieto operácie definuje článok 18.1 Protokolu o ESBC a ECB: „Na dosiahnutie cieľov a úloh ESCB môžu ECB a národné centrálne banky: – obchodovať na finančných trhoch s pohľadávkami, obchodovateľnými cennými papiermi a drahými kovmi v rámci priamych voľných alebo termínovaných nákupov a predajov alebo dohodou o spätnej kúpe, uskutočňovať výpožičné alebo pôžičkové obchody, a to v eurách alebo v iných menách; – uskutočňovať úverové operácie s úverovými inštitúciami a inými účastníkmi trhu, pričom sa požičiavanie zabezpečuje na základe dostatočnej zábezpeky.“

C. Rozhodnutie 2015/774

1. Konsolidované znenie rozhodnutia 2015/774

9. V centre pozornosti prejudiciálnych otázok, ktoré predložil Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd), je rozhodnutie ECB 2015/774. Od okamihu jeho prijatia, t. j. 4. marca 2015, bolo toto rozhodnutie zmenené rozhodnutiami 2015/2101, 2015/2464, 2016/702 a tiež rozhodnutím 2017/100.

10. Článok 1 rozhodnutia 2015/774 s názvom „Zavedenie a rozsah PSPP“ stanovuje: „Eurosystém týmto zavádza PSPP, v súlade s ktorým centrálne banky Eurosystému nakupujú za osobitných podmienok akceptovateľné obchodovateľné dlhové cenné papiere vymedzené v článku 3 od akceptovateľných zmluvných strán vymedzených v článku 7 na sekundárnych trhoch.“

11. Článok 3 rozhodnutia 2015/774, nazvaný „Kritériá akceptovateľnosti pre obchodovateľné dlhové cenné papiere“, znie: „1. Obchodovateľné dlhové cenné papiere denominované v eurách, ktoré vydali ústredné, regionálne alebo miestne vlády členských štátov, ktorých menou je euro, uznané agentúry umiestnené v eurozóne, medzinárodné organizácie umiestnené v eurozóne a multilaterálne rozvojové banky umiestnené v eurozóne, sú akceptovateľné pre nákup zo strany centrálnych bánk Eurosystému v rámci PSPP v súlade s požiadavkami uvedenými v článku 3. Vo výnimočných prípadoch, keď nemožno nakúpiť predpokladaný objem, Rada guvernérov môže rozhodnúť o nákupe obchodovateľných dlhových cenných papierov vydaných inými subjektmi umiestnenými v eurozóne… 2. Obchodovateľné dlhové cenné papiere sú akceptovateľné pre nákup v rámci PSPP, ak spĺňajú kritériá akceptovateľnosti obchodovateľných aktív v úverových operáciách Eurosystému podľa štvrtej časti usmernenia Európskej centrálnej banky (EÚ) 2015/510 (ECB/2014/60) a v súlade s týmito požiadavkami: a) hodnotenie kreditnej kvality emitenta alebo ručiteľa obchodovateľných dlhových cenných papierov je minimálne na úrovni stupňa kreditnej kvality 3 v rámci harmonizovanej ratingovej stupnice Eurosystému… … d) ak hodnotenie kreditného rizika emitenta, ručiteľa alebo emisie vydané akceptovateľnou [externou inštitúciou hodnotiacou kreditné riziko] nespĺňa prinajmenšom stupeň kreditnej kvality 3 v rámci harmonizovanej ratingovej stupnice Eurosystému, obchodovateľné dlhové cenné papiere sú akceptovateľné, len ak ich vydali alebo za ne v plnom rozsahu ručia vlády členských štátov eurozóny, na ktoré sa uplatňuje program finančnej pomoci, a vo vzťahu ku ktorým Rada guvernérov pozastavila uplatňovanie minimálnych limitov kreditnej kvality Eurosystému podľa článku 8 usmernenia ECB/2014/31. e) počas hodnotenia pokračujúceho programu finančnej pomoci sa akceptovateľnosť pre nákupy v rámci PSPP pozastaví a obnoví sa len v prípade pozitívneho výsledku hodnotenia. 3. Dlhové cenné papiere podľa odsekov 1 a 2 sú akceptovateľné pre nákupy v rámci PSPP, len ak v čase ich nákupu príslušnou centrálnou bankou Eurosystému zostáva do ich splatnosti najmenej 1 rok a najviac 30 rokov.… … 5. Je dovolené nakupovať nominálne obchodovateľné dlhové nástroje s negatívnym výnosom do splatnosti (alebo najnižším možným výnosom) rovnajúcim sa sadzbe jednodňovej sterilizačnej operácie alebo prevyšujúcim túto sadzbu. Nominálne obchodovateľné dlhové nástroje s negatívnym výnosom do splatnosti (alebo najnižším možným výnosom) nižším ako sadzba jednodňovej sterilizačnej operácie je dovolené nakupovať v nevyhnutnom rozsahu.“

12. Článok 4 ods. 1 rozhodnutia 2015/774, nazvaný „Obmedzenia výkonu nákupov“, stanovuje: „V záujme umožniť stanovenie trhovej ceny akceptovateľných cenných papierov nie sú dovolené nákupy vydaných nových dlhopisov alebo dlhopisov navýšenej emisie a obchodovateľných dlhových nástrojov, ktorých zostávajúca splatnosť bezprostredne predchádza alebo nasleduje po splatnosti obchodovateľných dlhových nástrojov, ktoré sa majú vydať počas obdobia zákazu nákupov (black‑out period) stanoveného Radou guvernérov. V prípade syndikácií sa má dané obdobie zákazu nákupov rešpektovať v najväčšom možnom rozsahu pre emisiou.“

13. V článku 5 ods. 1 a 2 rozhodnutia 2015/774, nazvanom „Limity nákupu“, sa uvádza: „1. V súlade s článkom 3 sa na nákupy obchodovateľných dlhových cenných papierov, ktoré spĺňajú kritériá uvedené v článku 3, uplatňuje v rámci PSPP limit podielu emisie s rovnakým medzinárodným kódom cenných papierov (ISIN), a to po konsolidovaní držby vo všetkých portfóliách centrálnych bánk Eurosystému. Limit podielu emisie s rovnakým ISIN je: a) 50 % pre akceptovateľné obchodovateľné dlhové cenné papiere vydané akceptovateľnými medzinárodnými organizáciami a multilaterálnymi rozvojovými bankami; b) 33 % pre ostatné akceptovateľné obchodovateľné dlhové cenné papiere;… 2. Na všetky obchodovateľné dlhové cenné papiere, ktoré sú akceptovateľné pre nákup v rámci PSPP a ktoré majú zostávajúcu dobu splatnosti vymedzenú v článku 3, sa po konsolidovaní držby vo všetkých portfóliách centrálnych bánk Eurosystému uplatňuje súhrnný limit: a) 50 % zostatku cenných papierov emitenta, ktorým je akceptovateľná medzinárodná organizácia alebo multilaterálna rozvojová banka; alebo b) 33 % zostatku cenných papierov iného emitenta ako akceptovateľná medzinárodná organizácia alebo multilaterálna rozvojová banka.“

14. V článku 6 rozhodnutia 2015/774 s názvom „Rozdelenie portfólií“ sa spresňuje: „1. Z účtovnej hodnoty nákupov obchodovateľných dlhových cenných papierov akceptovateľných v rámci PSPP predstavujú 10 % cenné papiere vydané akceptovateľnými medzinárodnými organizáciami a multilaterálnymi rozvojovými bankami a 90 % cenné papiere vydané akceptovateľnými centrálnymi, regionálnymi alebo miestnymi vládami a uznanými agentúrami,… Toto rozdelenie prehodnotí Rada guvernérov. Dlhové cenné papiere vydané akceptovateľnými medzinárodnými organizáciami, multilaterálnymi rozvojovými bankami a regionálnymi a miestnymi vládami nakupujú len [národné centrálne banky členského štátu, ktorého meno je euro (NCB)]. 2. Národné centrálne banky nakúpia 90 % z celkovej účtovnej hodnoty obchodovateľných dlhových cenných papierov akceptovateľných v rámci PSPP, pričom zvyšných 10 % nakúpi ECB. Podiely nákupov jednotlivých centrálnych bánk sa riadia kľúčom na upisovanie základného imania, ako sa uvádza v článku 29 štatútu ESCB. 3. Na prideľovanie obchodovateľných dlhových cenných papierov, ktoré sa majú nakúpiť v rámci PSPP, používajú centrálne banky Eurosystému špecializačnú schému. Rada guvernérov umožní ad hoc odchýlky od špecializačnej schémy, ak by objektívne okolnosti prekážali realizácii danej schémy alebo inak podporovali odchýlky v záujme dosiahnutia celkových menovopolitických cieľov PSPP. Každá národná centrálna banka nakúpi najmä akceptovateľné cenné papiere emitentov z jurisdikcie svojho členského štátu. Cenné papiere vydané akceptovateľnými medzinárodnými organizáciami a multilaterálnymi rozvojovými bankami môžu nakupovať všetky národné centrálne banky. ECB nakupuje cenné papiere, ktoré vydali vlády a uznané agentúry všetkých členských štátov.“

15. V zmysle článku 8 rozhodnutia 2015/774, nazvaného „Transparentnosť“: „1. Eurosystém uverejňuje každý týždeň v komentári ku svojej konsolidovanej týždennej účtovnej závierke súhrnnú účtovnú hodnotu cenných papierov, ktoré má v držbe v rámci PSPP. 2. Eurosystém uverejňuje každý mesiac váženú priemernú zostatkovú splatnosť cenných papierov v držbe v rámci PSPP podľa rezidentskej príslušnosti emitenta, pričom uvedie medzinárodné organizácie a multilaterálne rozvojové banky oddelene od ostatných emitentov. 3. Účtovná hodnota cenných papierov v držbe v rámci PSPP sa uverejňuje každý týždeň na internetovej stránke ECB v časti o operáciách na voľnom trhu.“

2. Odôvodnenia rozhodnutia 2015/774 a rozhodnutia o jeho zmene

a) Odôvodnenia rozhodnutia 2015/774

16. Odôvodnenia 2, 3 a 4 rozhodnutia 2015/774 majú toto znenie: „(2) 4. septembra 2014 Rada guvernérov rozhodla o začatí tretieho programu nákupu krytých dlhopisov (third covered bond purchase programme – CBPP3) a programu nákupu cenných papierov krytých aktívami (asset‑backed securities purchase programme – ABSPP). Cieľom týchto programov nákupu aktív, spolu s cielenými dlhodobejšími refinančnými operáciami zavedenými v septembri 2014, je ešte viac zlepšiť transmisiu menovej politiky, umožniť poskytovanie úverov ekonomike eurozóny, uvoľniť úverové podmienky pre domácnosti a firmy a pomôcť vrátiť miery inflácie na úroveň bližšiu 2 %, v súlade s primárnym cieľom ECB udržiavať cenovú stabilitu. (3) 22. januára 2015 rozhodla Rada guvernérov, že nakupovanie aktív by sa malo rozšíriť o program nákupu aktív verejného sektora na sekundárnych trhoch (public sector asset purchase programme – PSPP). V rámci PSPP môžu národné centrálne banky, v závislosti od pomeru ich príslušných podielov v kľúči základného imania ECB, a ECB priamo nakupovať akceptovateľné obchodovateľné dlhové cenné papiere od akceptovateľných zmluvných strán na sekundárnych trhoch. Toto rozhodnutie bolo prijaté ako súčasť jednotnej menovej politiky z dôvodu existencie viacerých faktorov, ktoré podstatne zvýšili riziko zhoršenia strednodobého výhľadu cenového vývoja, čím sa ohrozilo dosiahnutie primárneho cieľa ECB udržiavať menovú stabilitu. Tieto faktory zahŕňajú slabšie menové stimuly vyplývajúce z prijatých opatrení menovej politiky v porovnaní s očakávaniami, pokles väčšiny ukazovateľov skutočnej a očakávanej inflácie v eurozóne – tak celkových ukazovateľov, ako aj ukazovateľov bez vplyvu pohyblivých zložiek, akými sú energia a potraviny – smerom k historickému minimu, a zvýšenú pravdepodobnosť sekundárnych účinkov na mzdy a cenotvorbu spôsobených výrazným poklesom cien ropy. (4) PSPP je primeraným opatrením na zmiernenie rizík výhľadu cenového vývoja, pretože ešte viac uvoľní menové a finančné podmienky vrátane podmienok poskytovania úverov nefinančným korporáciám a domácnostiam v eurozóne, a tým podporí súhrnnú spotrebu a investičné výdavky v eurozóne a v konečnom dôsledku podporí návrat miery inflácie na úroveň tesne pod 2 % v strednodobom horizonte. V situácii, keď sú kľúčové úrokové sadzby ECB na úrovni ich spodných hraníc a má sa za to, že programy zamerané na nákup aktív súkromného sektora poskytli merateľný, ale nedostatočný priestor na riešenie prevažujúcich rizík zhoršenia cenovej stability, je potrebné pridať k opatreniam menovej politiky Eurosystému PSPP ako nástroj, ktorého potenciál transmisie do reálnej ekonomiky je vysoký. Veľký objem nákupov v rámci PSPP prispeje vďaka svojmu účinku opätovného vyváženia portfólií k dosiahnutiu s ním spojeného cieľa menovej politiky, ktorým je motivovanie finančných sprostredkovateľov, aby poskytovali viac likvidity medzibankovému trhu a viac úverov ekonomike eurozóny.“

b) Odôvodnenia rozhodnutia 2015/2101

17. Odôvodnenia 2 a 3 rozhodnutia 2015/2101 znejú: „(2) Rada guvernérov rozhodla 3. septembra 2015 v zásade o zvýšení limitu podielu emisie s rovnakým ISIN v rámci PSPP z 25 % na 33 %, je však potrebné v každom jednotlivom prípade overiť, že držanie 33 % emisie s rovnakým ISIN nebude viesť k tomu, že centrálne banky Eurosystému dosiahnu v rámci usporiadaných reštrukturalizácií dlhov blokujúci menšinový podiel. (3) Cieľom plánovaného zvýšenia limitu podielu emisie v rámci PSPP je prispieť k úplnej a plynulej implementácii PSPP a zároveň umožniť plynulé fungovanie trhov s akceptovateľnými obchodovateľnými cennými papiermi a predísť obmedzeniam usporiadaných reštrukturalizácií dlhov.“

c) Odôvodnenia rozhodnutia 2015/2464

18. V odôvodneniach 2 až 5 rozhodnutia 2015/2464 sa uvádza: „(2) Rada guvernérov 3. decembra 2015 v súlade so svojím mandátom na zabezpečenie cenovej stability rozhodla upraviť niektoré prvky PSPP tak, aby sa udržateľne upravil vývoj inflácie v súlade s cieľom dosiahnuť mieru inflácie na úrovni tesne pod 2 % v strednodobom horizonte. Tieto úpravy sú v súlade s mandátom Rady guvernérov v oblasti menovej politiky a náležite zohľadňujú otázky spojené s riadením rizík. (3) Na účely dosiahnutia cieľov PSPP Rada guvernérov rozhodla o predĺžení zamýšľaného časového horizontu nákupov v rámci PSPP do konca marca 2017 alebo v prípade potreby na ešte dlhší čas, a v každom prípade až kým Rada guvernérov nezistí, že sa vývoj inflácie udržateľne upravil, čo je v súlade s cieľom dosiahnuť mieru inflácie na úrovni tesne pod 2 % v strednodobom horizonte. Rada guvernérov rozhodla podobne o predĺžení zamýšľaného časového horizontu nákupov v rámci CBPP3 a ABSPP. (4) S cieľom zlepšiť flexibilitu PSPP, a tým podporiť pokračovanie plynul[ého] uskutočňovania nákupov prinajmenšom do zamýšľaného termínu ukončenia programu Rada guvernérov tiež rozhodla, že obchodovateľné dlhové nástroje denominované v eurách a vydané regionálnymi alebo miestnymi vládami v eurozóne budú akceptovateľné pre bežné nákupy v rámci PSPP, ktoré uskutočnia národné centrálne banky v jurisdikcii, v ktorej je umiestnený vydávajúci subjekt. (5) Rada guvernérov tiež rozhodla o reinvestovaní splátok istiny splatných cenných papierov nakúpených v rámci APP, kým to bude nevyhnutné, čím prispeje k priaznivému stavu likvidity a k primeranému nastaveniu menovej politiky.“

d) Odôvodnenia rozhodnutia 2016/702

19. Odôvodnenia 2 až 5 rozhodnutia 2016/702 spresňujú: „(2) V súlade s mandátom Rady guvernérov na zabezpečenie cenovej stability by sa mali niektoré prvky PSPP upraviť tak, aby sa zabezpečila trvalá úprava vývoja inflácie smerom k úrovni tesne pod 2 % v strednodobom horizonte. Tieto zmeny sú v súlade s mandátom Rady guvernérov v oblasti menovej politiky a náležite zohľadňujú otázky spojené s riadením rizík. (3) Konkrétne by sa za účelom dosiahnutia cieľov PSPP mala likvidita dodaná trhu prostredníctvom kombinovaných mesačných nákupov v rámci APP zvýšiť na 80 miliárd EUR. (4) Navyše by sa mal zvýšiť limit na emitenta a limit podielu emisie pre obchodovateľné cenné papiere vydané akceptovateľnými medzinárodnými organizáciami a multilaterálnymi rozvojovými bankami. Nový limit bol stanovený tak, aby sa zabezpečilo, že predpokladané nákupy budú naďalej primerané cieľom PSPP, pričom sa zohľadnila aj skutočnosť, že riziko obmedzení usporiadaných reštrukturalizácií dlhov je nízke. (5) Rozdelenie nákupov v rámci PSPP medzi nákupy akceptovateľných obchodovateľných dlhových cenných papierov vydaných medzinárodnými organizáciami a multilaterálnymi rozvojovými bankami a nákupy ostatných akceptovateľných obchodovateľných dlhových cenných papierov by sa malo od apríla 2016 za účelom dosiahnutia cieľov PSPP a zabezpečenia jeho plynulej implementácie na čas trvania tohoto programu pri zvýšenom objeme nákupov zmeniť.“

e) Odôvodnenia rozhodnutia 2017/100

20. Odôvodnenia 3 až 6 rozhodnutia 2017/100 majú takéto znenie: „(3) Rada guvernérov 8. decembra 2016 v súlade so svojím mandátom na zabezpečenie cenovej stability rozhodla za účelom dosiahnutia cieľov APP upraviť niektoré jeho prvky. Tieto úpravy sú v súlade s mandátom Rady guvernérov v oblasti menovej politiky, v plnom rozsahu v súlade s povinnosťami centrálnych bánk podľa zmlúv a náležite zohľadňujú otázky spojené s riadením rizík. (4) Konkrétne by sa mal zamýšľaný časový horizont nákupov v rámci APP predĺžiť do konca decembra 2017 alebo v prípade potreby na ešte dlhšiu dobu, a v každom prípade až kým Rada guvernérov nezistí, že sa vývoj inflácie udržateľne upravil, čo je v súlade s cieľom dosiahnuť mieru inflácie na úrovni tesne pod 2 % v strednodobom horizonte. (5) Likvidita dodaná trhu prostredníctvom kombinovaných mesačných nákupov v rámci APP by mala naďalej do konca marca 2017 dosahovať objem 80 miliárd EUR. Od apríla 2017 by mali kombinované mesačné nákupy v rámci APP pokračovať v objeme 60 miliárd EUR do konca decembra 2017 alebo v prípade potreby na ešte dlhšiu dobu, a v každom prípade až kým Rada guvernérov nezistí, že sa vývoj inflácie udržateľne upravil v súlade s jej inflačným cieľom. Ak medzitým dôjde k zhoršeniu výhľadu vývoja alebo ak finančné podmienky prestanú zodpovedať ďalšiemu napredovaniu k udržateľnej úprave vývoja inflácie, má Rada guvernérov v úmysle zväčšiť rozsah programu a/alebo predĺžiť jeho trvanie. (6) S cieľom zabezpečiť pokračovanie plynulého uskutočňovania nákupov v rámci APP počas zamýšľaného časového horizontu by sa mal rozsah splatnosti pri PSPP rozšíriť tak, že sa skráti minimálna zostatková splatnosť akceptovateľných cenných papierov z dvoch rokov na jeden. Mali by sa navyše v nevyhnutnom rozsahu povoliť nákupy cenných papierov v rámci APP s výnosom do splatnosti nižším ako sadzba jednodňovej sterilizačnej operácie ECB.“

III. Skutkové okolnosti vo veci samej

A. Hlavné charakteristické znaky PSPP

21. Rozhodnutie 2015/774, ktorého sa týkajú prejudiciálne otázky predložené vnútroštátnym súdom, je vyjadrením formálneho právneho zakotvenia PSPP. PSPP tvoria štyri podprogramy rozšíreného programu nákupu aktív („Expanded Asset Purchase Programme“, ďalej len „APP“), ktorý ECB uviedla 22. januára 2015.

22. APP teda okrem existujúcich podprogramov v oblasti nákupu dlhopisov súkromného sektora ( 6 ) predpokladá nákup dlhopisov verejného sektora na sekundárnych trhoch. Tento druh programu sa vo všeobecnosti považuje za „kvantitatívne uvoľňovanie“ („quantitative easing“) z dôvodu zvýšenia objemov peňažných prostriedkov centrálnej banky, ktoré je podporené nákupom veľkého množstva dlhopisov. ECB o tomto programe rozhodla v januári 2015 v reakcii na veľký tlak na zníženie inflácie v eurozóne.

23. Základné znaky PSPP v znení vyplývajúcom z aktuálne účinnej verzie rozhodnutia 2015/774 možno zhrnúť takto: – za akceptovateľné dlhopisy pre nákup v rámci PSPP sa považujú obchodovateľné dlhové nástroje denominované v eurách, ktoré vydali ústredné, regionálne alebo miestne vlády členských štátov, ktorých menou je euro, uznané agentúry umiestnené v eurozóne, medzinárodné organizácie umiestnené v eurozóne a multilaterálne rozvojové banky umiestnené v eurozóne. ( 7 ) Do splatnosti akceptovateľných dlhopisov musí v čase ich nákupu na sekundárnom trhu zostávať najmenej jeden rok a najviac tridsať rokov, ( 8 ) – na každý z dlhopisov sa uplatňuje limit nákupu, ktorý je v zásade 33 % podielu emisie, ak Eurosystém nemôže dosiahnuť blokujúci menšinový podiel pri usporiadaných reštrukturalizáciách dlhov, ktorý vedie k uplatneniu „doložiek o spoločnom postupe“. Okrem toho Eurosystém nemôže v žiadnom prípade držať viac ako 33 % podielu emisie cenných papierov jedného emitenta, ( 9 ) – aby sa cenné papiere považovali za akceptovateľné pre nákup v rámci PSPP, emitenti (alebo ručitelia) obchodovateľných dlhových cenných papierov musia dosiahnuť hodnotenie minimálne na úrovni stupňa kreditnej kvality 3 harmonizovanej ratingovej stupnice Eurosystému, ( 10 ) – nákupy v rámci PSPP sa uskutočňujú podľa kľúčov na upisovanie upravených v rozhodnutí PSPP. Po prvé nákupy tvorí 10 % dlhopisov vydaných medzinárodnými organizáciami a multilaterálnymi rozvojovými bankami a 90 % dlhopisov vydaných centrálnymi, regionálnymi alebo miestnymi vládami a uznanými agentúrami. Podiel národných centrálnych bánk na celkovej účtovnej hodnote nákupov akceptovateľných dlhopisov v rámci PSPP tvorí 90 % (rozdelených medzi členské štáty eurozóny podľa kľúča na upisovanie základného imania ECB), pričom ECB nakúpi zvyšný podiel, t. j. 10 %. Okrem medzinárodných dlhopisov nakúpi každá národná centrálna banka výlučne dlhopisy vydané emitentmi z jurisdikcie svojho členského štátu, ( 11 ) – riziká a straty si prerozdelia národné centrálne banky do výšky 20 % celkových nákupov (z toho 10 % nákupov samotnej ECB a 10 % nákupov dlhopisov medzinárodných organizácií, ktoré nakúpili národné centrálne banky), hoci nijaké prerozdelenie rizík a strát sa nepredpokladá pre zvyšných 80 % nákupov, v prípade ktorých znáša každá národná centrálna banka svoje vlastné riziko, ( 12 ) – napokon (neverejné) usmernenia k programu nákupov aktív verejného sektora na sekundárnom trhu (ECB/2015/NP3) zo 4. marca 2015 (ďalej len „usmernenia PSPP“) spresňujú viaceré záruky, akými je napríklad minimálna doba zákazu nákupov (tiež nazývaná ako „doba embarga“ alebo „black‑out period“).

B. Konania vo veci samej a rozhodnutie vnútroštátneho súdu

24. Viaceré skupiny jednotlivcov podali na vnútroštátny súd niekoľko ústavných sťažností namierených proti rôznym rozhodnutiam ECB o APP v súvislosti s pomocou, ktorú Deutsche Bundesbank (Spolková banka Nemecka) poskytla pri výkone týchto rozhodnutí alebo v súvislosti s údajnou nečinnosťou voči uvedeným rozhodnutiam a tiež údajnou nečinnosťou spolkovej vlády a dolnej komory spolkového parlamentu voči týmto rozhodnutiam.

25. Žalobcovia vo veci samej sa domnievajú, že PSPP porušuje zákaz menového financovania členských štátov upravený v článku 123 ZFEÚ a odporuje zásade rozdelenia právomocí upravenej v článku 5 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkami 119 a 127 ZFEÚ. Rozhodnutia o PSPP odporujú okrem iného aj zásade demokracie zakotvenej v Grundgesetz (základný zákon), a preto porušujú ústavnú identitu Nemecka.

26. Vnútroštátny súd poznamenáva, že v prípade, ak rozhodnutie 2015/774 porušuje článok 123 ZFEÚ alebo prekračuje mandát ECB, bude nútený konštatovať podstatné a štrukturálne významné prekročenie právomocí ECB a z tohto dôvodu vyhovieť žalobám vo veci samej. Rovnaký záver by sa uplatnil v prípade, ak by režim prerozdeľovania strát, ktorý vyplýva z rozhodnutia 2015/774, zasahoval do rozpočtovej právomoci dolnej komory spolkového parlamentu.

27. Za týchto podmienok Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd) rozhodol prerušiť konanie a predložiť Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania.

IV. Návrh na začatie prejudiciálneho konania a konanie pred Súdnym dvorom

28. Rozhodnutím z 18. júla 2017 doručeným Súdnemu dvoru 15. augusta 2017 preto Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd) rozhodol predložiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky: „1. Je rozhodnutie… 2015/774… v znení… rozhodnutia… 2016/1041… alebo spôsob jeho vykonávania v rozpore s článkom 123 ods. 1 ZFEÚ? Odporuje toto rozhodnutie predovšetkým článku 123 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, ak v rámci [PSPP], a) dochádza k oznamovaniu podrobností o nákupoch spôsobom, na základe ktorého na trhoch vzniká de facto istota, že Eurosystém nakúpi časť dlhopisov vydaných členskými štátmi? b) sa ani dodatočne neposkytnú podrobné informácie o dodržaní minimálnych dôb od vydania dlhového cenného papiera na primárnom trhu do jeho nákupu na sekundárnom trhu, a teda v tomto rozsahu nemožno vykonať súdne preskúmanie? c) nedochádza k ďalšiemu predaju nakúpených dlhopisov, ale tieto dlhopisy zostávajú v držbe až do okamihu ich splatnosti, a teda sú stiahnuté z trhu? d) Eurosystém nakupuje nominálne obchodovateľné dlhové cenné papiere s negatívnym výnosom do splatnosti? 2. Odporuje rozhodnutie uvedené v [prvej otázke] článku 123 ZFEÚ v každom prípade vtedy, ak si pokračovanie v jeho výkone vyžiada s ohľadom na zmenené podmienky na finančných trhoch a najmä v súvislosti so zúžením ponuky akceptovateľných dlhových cenných papierov neustále uvoľňovanie pôvodne platných nákupných pravidiel a obmedzenia stanovené v judikatúre Súdneho dvora v súvislosti s nákupným programom, akým je PSPP, stratia svoj účinok? 3. Odporuje rozhodnutie… 2015/774… uvedené v [prvej otázke] v jeho súčasnom znení článku 119 a článku 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ, ako aj článkom 17 až 24 Protokolu o [ESCB a ECB], pretože prekračuje rozsah mandátu [ECB] na vedenie menovej politiky, ktorý upravujú uvedené ustanovenia, a teda zasahuje do právomoci členských štátov? Vyplýva prekročenie mandátu ECB najmä z toho, že: a) rozhodnutie uvedené v [prvej otázke] s ohľadom na objem PSPP, ktorý 12. mája 2017 predstavoval sumu 1534,8 miliardy eur, výrazne ovplyvňuje možnosti refinancovania členských štátov? b) rozhodnutie uvedené v [prvej otázke] s ohľadom na zlepšenie podmienok refinancovania členských štátov v zmysle odseku a) a jeho vplyv na komerčné banky, nemá iba nepriame hospodárskopolitické dôsledky, ale na základe jeho objektívne zistiteľných dôsledkov možno konštatovať, že ciele programu v rámci hospodárskej politiky sú prinajmenšom rovnocenné s cieľmi v oblasti menovej politik? c) rozhodnutie uvedené v [prvej otázke] porušuje s ohľadom na jeho významné hospodárskopolitické dôsledky zásadu proporcionality? d) rozhodnutie uvedené v [prvej otázke] nemožno vzhľadom na nedostatok osobitného odôvodnenia počas doby jeho vykonávania, ktorá je dlhšia ako dva roky, posúdiť z hľadiska jeho ďalšej potrebnosti a primeranosti? 4. Odporuje rozhodnutie uvedené v [prvej otázke] článku 119 a článku 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ, ako aj článkom 17 až 24 Protokolu o [ESCB a ECB] v každom prípade preto, že jeho objem a doba uplatňovania presahujúca dva roky a z nich vyplývajúce hospodárskopolitické dôsledky odôvodňujú zmenu v posudzovaní potrebnosti a primeranosti PSPP, a preto sa tento program od istého okamihu považuje za prekročenie mandátu [ECB] v oblasti menovej politiky? 5. Odporuje neobmedzené rozdelenie rizík medzi národné centrálne banky Eurosystému v prípade nesplatenia dlhopisov centrálnych vlád alebo porovnateľných emitentov, ktoré môže vyplynúť z rozhodnutia uvedeného v [prvej otázke], článkom 123 a 125 ZFEÚ, ako aj článku 4 ods. 2 ZEÚ, ak toto opatrenie môže viesť k tomu, že bude nevyhnutná rekapitalizácia národných centrálnych bánk z rozpočtových prostriedkov?“

29. Svoje písomné pripomienky predložili pán Weiss a i., pán Lucke a i., pán von Stein a i., ECB, Deutsche Bundesbank (Spolková banka Nemecka), nemecká, grécka, francúzska, talianska, portugalská a fínska vláda, ako aj Európska komisia. Okrem fínskej vlády sa všetci účastníci vyjadrili na pojednávaní, ktoré sa konalo 10. júla 2018. Pán Gauweiler pri tejto príležitosti tiež uviedol svoje tvrdenia.

V. Analýza

A. Úvodná poznámka k uplatniteľnému zneniu rozhodnutia 2015/774

30. Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd) svojimi otázkami Súdny dvora žiada, aby sa vyjadril k platnosti rozhodnutia 2015/774. V rámci svojej prvej otázky vnútroštátny súd spresňuje, že ide o rozhodnutie 2015/774, zmenené rozhodnutím 2015/2101 a rozhodnutím 2016/702, ako aj rozhodnutím ECB (EÚ) 2016/1041 z 22. júna 2016 o akceptovateľnosti obchodovateľných dlhových nástrojov, ktoré vydala alebo za ktoré v plnom rozsahu ručí Helénska republika a o zrušení rozhodnutia (EÚ) 2015/300 (ECB/2016/18) ( 13 ).

31. Aj keď rozhodnutie 2016/1041 vychádza z rozhodnutia 2015/774, neviedlo k jeho zmene. Naopak, rozhodnutie 2015/774 bolo zmenené rozhodnutím 2015/2464, ako aj rozhodnutím 2017/100. Aj keď vnútroštátny súd tieto dve rozhodnutia výslovne neuvádza, domnievam sa, že je potrebné na ne prihliadať v rámci odpovede na položené otázky.

32. V rámci svojej prvej otázky sa totiž Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd) odvoláva na rozhodnutie 2015/774 „respektíve spôsob jeho vykonávania“. V okamihu predloženia návrhu na začatie prejudiciálneho konania však už boli rozhodnutia 2015/2464 a 2017/100 prijaté. Výkon tohto rozhodnutia sa teda uskutočňuje nevyhnutne na základe štyroch rozhodnutí, ktoré zmenili pôvodný text. Vnútroštátny súd sa navyše svojou treťou otázkou Súdneho dvora pýta na rozhodnutie 2015/774 „uvedené v [prvej otázke] v jeho súčasnom znení“, teda ku dňu 18. júla 2017. Napokon sa zdá, že samotný výklad práva Únie, ktorý navrhuje vnútroštátny súd v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, sa v istom zmysle zakladá na poslednom znení rozhodnutia 2015/774.

33. Prikláňam sa preto k názoru Komisie, podľa ktorého je správnejšie posudzovať platnosť rozhodnutia 2015/774 v znení účinnom v čase podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania so všetkými znakmi, ktoré boli pre toto rozhodnutie v tomto okamihu charakteristické.

B. O prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania

34. Talianska vláda v prvom rade tvrdí, že všetky prejudiciálne otázky predložené vnútroštátnym súdom sú neprípustné. Okrem piatej otázky sa však domnievam, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je prípustný.

35. Pripomínam totiž, že tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sa nepochybne týka výkladu a uplatňovania práva Únie. Teda ako pripomenul aj Súdny dvor pri príležitosti vyhlásenia rozsudku zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400), z uvedeného vyplýva, že odpoveď Súdneho dvora prinesie konkrétne dôsledky pre riešenie sporu vo veci samej a že rozsudok, ktorý bude vyhlásený, ako každý rozsudok vyhlásený v rámci prejudiciálneho konania, bude pre vnútroštátny súd záväzný na vyriešenie sporu vo veci samej, pokiaľ ide o výklad a platnosť sporných aktov. ( 14 )

36. Okrem toho z rozsudku vnútroštátneho súdu ďalej vyplýva, že vnútroštátny súd koná o skutočnom spore, v ktorom incidenčne vzniká otázka o platnosti aktu Únie. Návrh na začatie prejudiciálneho konania je preto v zásade prípustný. ( 15 )

37. Je pravda, že aj keď sa prvá, druhá a štvrtá otázka týkajú platnosti rozhodnutia 2015/774, a to najmä s ohľadom na články 119, 123 a 127 ZFEÚ, vnútroštátny súd v nich vyjadruje pochybnosti, ktoré vyplývajú skôr z výkonu tohto rozhodnutia, ako z rozhodnutia samotného. Zákonnosť tohto aktu sa však musí posúdiť s ohľadom na skutkové a právne okolnosti, ktoré existovali v čase jeho prijatia a predovšetkým nemôže závisieť od spätných úvah o stupni účinnosti tohto aktu. ( 16 ) Ako už mal Súdny dvor možnosť spresniť, z uvedeného vyplýva, že „[analogicky] sa má posúdenie platnosti aktu, ktoré prináleží vykonať Súdnemu dvoru v rámci prejudiciálneho konania, za normálnych okolností oprieť o situáciu, ktorá existovala v čase prijatia aktu“ ( 17 ).

38. Z rozsudku zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400), však vyplýva, že pokiaľ ECB uskutočňuje nadobúdanie štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu, jej zásah musí byť sprevádzaný dostatočnými zárukami na zosúladenie jej zásahu so zákazom menového financovania vyplývajúcim z článku 123 ods. 1 ZFEÚ. ( 18 ) Okrem toho program, ktorý umožňuje takéto nadobúdanie, môže byť prijatý a uplatňovaný iba pokiaľ sú opatrenia, ktoré obsahuje, primerané cieľom menovej politiky v súlade s článkom 119 ods. 2 a článkom 127 ods. 1 ZFEÚ. ( 19 )

39. Skutočnosti, na ktoré poukazuje vnútroštátny súd vo svojej prvej prejudiciálnej otázke, sa však týkali záruk, ktorými možno podmieniť platnosť rozhodnutia 2015/774. Za týchto okolností sa domnievam, že na uvedené skutočnosti možno prihliadať. Podľa môjho názoru predstavuje takýto prípad aj druhá prejudiciálna otázka, ktorá sa týka „obmedzení stanovených v judikatúre Súdneho dvora v súvislosti s nákupným programov, akým je PSPP“.

40. Je pravda, že predmetom tejto druhej otázky sú skutočnosti vzbudzujúce neistotu, keďže sa týka prípadného zjemnenia uplatniteľných pravidiel v prípade zmeny situácie na finančných trhoch. Napriek tomu však táto otázka zodpovedá objektívnej potrebe vyriešenia sporov, o ktorých sa vedie konanie pred vnútroštátnym súdom, ( 20 ) pretože sa v zásade dotýka záruk, ktoré musia sprevádzať PSPP, aby nedošlo k porušeniu článku 123 ZFEÚ. Túto otázku preto považujem za prípustnú a možno ju posúdiť spoločne s prvou prejudiciálnou otázkou.

41. Čo sa týka štvrtej prejudiciálnej otázky, jej predmetom je v podstate prepojenie PSPP s menovou politikou a posúdenie proporcionality, ktorému sa musí PSPP podrobiť. Podľa môjho názoru ju preto možno považovať za prípustnú a poskytnúť na ňu užitočnú odpoveď na základe jej posúdenia v spojení s treťou otázkou, ktorá sa týka rovnakej problematiky.

42. Naopak som opatrnejší, pokiaľ ide o prípustnosť piatej prejudiciálnej otázky. Aj keď sa totiž na otázky týkajúce sa výkladu práva Únie vzťahuje prezumpcia relevantnosti, táto sa musí vylúčiť, „ak je zjavné, že výklad alebo posúdenie platnosti právnej normy Únie nijako nesúvisí s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, ak ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi nevyhnutnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré sa mu položili“ ( 21 ).

43. Rovnako ako ECB, grécka, francúzska, talianska, portugalská, fínska vláda a Komisia zastávam názor, že piata prejudiciálna otázka sa týka vývoja, ktorý je neistý z dvoch dôvodov. Na jednej strane sa piata otázka zakladá na predpoklade o neobmedzenom prerozdelení rizík medzi členské štáty eurozóny, ak dôjde k nesplneniu povinností centrálnych vlád a porovnateľných emitentov, ktoré „mohlo byť zavedené rozhodnutím [2015/774]“ ( 22 ). K takémuto neobmedzenému prerozdeleniu však v rámci PSPP pri súčasnom znení noriem nedochádza. Naopak, vôľa prísne obmedziť prerozdeľovanie strát medzi centrálne banky pretrváva od uvedenia programu 22. marca 2015. ( 23 )

44. Na druhej strane, ak by sa rozhodlo o takomto neobmedzenom prerozdelení, nehrozí, že dôjde k rozporu s článkami 123 a 125 ZEÚ či s článkom 4 ods. 2 ZEÚ tak, ako spresňuje aj vnútroštátny súd v rámci formulácie svojej otázky, že „ak si [takéto neobmedzené rozdelenie rizík] môže vyžiadať rekapitalizáciu národných centrálnych bánk z rozpočtových prostriedkov“ ( 24 ). Ide teda nepochybne len o jednoduchý predpoklad, v prípade ktorého sa v súčasnosi nijako nepreukázalo, že by mohol nadobudnúť konkrétnu podobu. Je pravda, že návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka významného zvýšenia rizík pre Deutsche Bundesbank (Spolkovú banku Nemecka) v priebehu roku 2016. Vnútroštátny súd však spresňuje, že toto rozhodnutie bolo odôvodnené tým, že rozhodnutia Rady guvernérov ECB o rozšírení APP na PSPP, ktoré boli prijaté v priebehu roku 2016, vyvolali vznik ďalších rizík. Treba však poznamenať, že žiadne z rozhodnutí o PSPP nepredpokladá neobmedzené prerozdelenie rizík. To znamená, že absencia doplňujúcich informácií o dôvodoch, ktoré viedli k nárastu zabezpečeniu rizík Deutsche Bundesbank (Spolkovej banky Nemecka) neumožňuje konkretizovať výlučne teoretický predpoklad o rekapitalizácii národných centrálnych bánk v prípade vážneho zlyhania vyplývajúceho z PSPP.

45. Z uvedených dôvodov sa mi zdá, že problém uvádzaný v piatej prejudiciálnej otázke má výlučne hypotetickú povahu, pretože právne a ani skutkové okolnosti, ktoré by odôvodňovali potrebu odpovede na túto otázku, nezodpovedajú súčasnej situácii a pravdepodobnosť, že takéto okolnosti nastanú, sa nepreukázala s dostatočnou istotou. V každom prípade, ak by sa dospelo k záveru, že pravdepodobnosť neobmedzeného prerozdelenia rizík sa dostatočne preukázala, quod non, je nesporné, že takéto prerozdelenie rizík doposiaľ nebolo konkretizované v podobe právnej normy Únie a nebolo ani ohlásené. Ako by za takýchto okolností mohol Súdny dvor rozhodnúť o platnosti pravidla, ktoré ešte neexistuje?

46. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že táto piata otázka je za súčasného stavu neprípustná.

C. O prvej a druhej prejudiciálnej otázke

1. Rámec preskúmania vyplývajúci z rozsudku zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400)

47. Prvé dve prejudiciálne otázky sa v zásade týkajú dodržiavania zákazu menového financovania štátnych dlhov stanoveného článkom 123 ods. 1 ZFEÚ.

48. Rozsudok zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400), poskytol v tomto ohľade relevantný rámec preskúmania. Aj napriek rozdielom, ktoré odlišujú PSPP od OMT, ide totiž o dva programy nákupov štátnych dlhopisov na sekundárom trhu. Súdny dvor v citovanom rozsudku preto spresnil limity, ktoré je ECB povinná rešpektovať pri uplatňovaní programu nákupu štátnych dlhopisov. Okrem toho prevažná väčšina účastníkov konania, ktorí predložili svoje pripomienky v tomto konaní, sa odvoláva na tento rámec posúdenia.

49. Súdny dvor predovšetkým potvrdil, že článok 123 ods. 1 ZFEÚ zakazuje poskytnutie akejkoľvek štátnej pomoci ESCB členskému štátu, pričom vo všeobecnosti nevylučuje možnosť, aby tento systém nakupoval štátne dlhopisy na sekundárnom trhu. ( 25 )

50. Súdny dvor však takúto možnosť podmienil dvomi obmedzeniami: – Po prvé, „ESCB by nemal platne nadobúdať štátne dlhopisy na sekundárnom trhu za podmienok, ktoré by v praxi viedli pri jeho zásahu k rovnakým dôsledkom ako priame nadobudnutie štátnych dlhopisov od orgánov, úradov a agentúr členských štátov“ ( 26 ). O takýto prípad by šlo vtedy, ak by subjekty spôsobilé nadobudnúť štátne dlhopisy na primárnom trhu mali istotu, že ESCB odkúpi tieto dlhopisy v lehote a za podmienok, ktoré by týmto subjektom umožnili konať de facto ako sprostredkovateľom ESCB pri priamom nákupe uvedených dlhopisov od orgánov, úradov a agentúr dotknutého členského štátu. – Po druhé, program ECB, ktorý povoľuje nákup štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu nesmie vziať členským štátom motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku. „Keďže z článku 119 ods. 2 ZFEÚ, článku 127 ods. 1 ZFEÚ a článku 282 ods. 2 ZFEÚ vyplýva, že bez toho, aby bol dotknutý cieľ cenovej stability, ESCB podporuje všeobecné hospodárske politiky v Únii, úkony uskutočňované ESCB na základe článku 123 ZFEÚ nemôžu narúšať účinnosť týchto politík tým, že by vzali dotknutým členským štátom motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku“ ( 27 ).

51. Z týchto dvoch obmedzení vyplýva, že pokiaľ ECB nadobúda štátne dlhopisy na sekundárnom trhu, jej zásah musí byť sprevádzaný jednak dostatočnými zárukami na zosúladenie jej zásahu so zákazom menového financovania vyplývajúcim z článku 123 ods. 1 ZFEÚ a jednak na obmedzenie dôsledkov programu ECB na motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku. ( 28 )

2. O uplatnení zásad na PSPP

52. Zásada zákonnosti nákupu štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu prostredníctvom ESCB nevyvoláva nijaké pochybnosti. ( 29 ) Túto zásadu podporuje článok 18.1 Protokolu o ESCB a ECB, ktorý „umožňuje ESCB v súvislosti s dosahovaním jeho cieľov a plnením jeho úloh okrem iného vstupovať na kapitálové trhy a pritom kupovať a predávať obchodovateľné cenné papiere, medzi ktoré patria štátne dlhopisy, pričom toto povolenie nepodlieha osobitným podmienkam okrem dodržania samotnej povahy operácií na voľnom trhu“ ( 30 ), a tiež nariadenie Rady (ES) č. 3603/93 z 13. decembra 1993, ktorým sa stanovujú definície na uplatňovanie zákazov uvedené v článku 104 a článku 104b ods. 1 Zmluvy [teraz články 123 a 125 ZFEÚ]. ( 31 ) Podľa odôvodnenia 7 tohto nariadenia sa totiž výslovne predpokladá možnosť nákupu štátnych dlhopisov, keďže sa v ňom uvádza, že „nákupy uskutočňované na sekundárnom trhu sa nesmú používať na obchádzanie cieľov [článku 123 ZFEÚ]“.

53. Platnosť programu, akým je PSPP teda závisí od záruk, ktoré ho sprevádzajú. Konkrétne je potrebné preskúmať, či sú tieto záruky spôsobilé na jednej strane zabrániť tomu, aby subjekty pôsobiace na trhu so štátnymi dlhopismi mohli de facto konať ako sprostredkovatelia ESBC pri priamom nákupe dlhopisov od orgánov, úradov a agentúr dotknutého členského štátu, a na druhej strane, aby členským štátom nevzali motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku.

a) O absencii istoty na strane subjektov

54. Okrem žalobcov v konaniach vo veciach samých sa všetky členské štáty a inštitúcie Únie, ktoré sa v konaní vyjadrili, prikláňajú k názoru, že PSPP poskytuje dostatočné záruky, ktorými sa má zabrániť tomu, že nákup štátnych dlhopisov na sekundárnych trhoch bude mať rovnaký účinok, ako priamy nákup takýchto dlhopisov na primárnom trhu. Prikláňam sa k takémuto posúdeniu.

1) O primeranosti záruk upravených v rozhodnutí 2015/774 [prvá prejudiciálna otázka, vrátane bodov a) a b)]

55. Po prvé skutočnosť, že Rada guvernérov má právomoc určiť rozsah, začiatok, pokračovanie a prerušenie zásahov na sekundárnom trhu stanovených PSPP, nie je bezvýznamná. Ide o fakt, na ktorý Súdny dvor výslovne prihliadal pri posudzovaní platnosti programu OMT. ( 32 ) Najmä zo zápisníc zo zasadnutí Rady guvernérov ECB venovaných menovej politike vyplýva, že PSPP podlieha sústavnému hodnoteniu a prispôsobovaniu, ktoré je nezávislé a neprekračuje rámec toho, čo je nevyhnutné pre dosiahnutie uvádzaného cieľa. ( 33 )

56. Po druhé je PSPP len jedným zo štyroch podprogramov APP. Nákup štátnych dlhopisov na sekundárnych trhoch, ktorý tento program umožňuje, čiže má subsidiárnu povahu vo vzťahu k trom ďalším programom týkajúcim sa nákupu súkromných dlhopisov. ( 34 ) Skutočnosť, že povolený objem nákupov štátnych dlhopisov sa každý mesiac stanoví na základe predvídateľnosti nákupov v rámci ďalších troch podprogramov, predstavuje okolnosť, ktorá prispieva k tomu, aby sa zabránilo vzniku istoty o odkúpení štátnych dlhopisov nakúpených na primárnom trhu.

57. Po tretie aj absencia selektívnosti v rámci PSPP pomáha zabezpečiť nepredvídateľnosť konkrétneho spôsobu uplatňovania tohto programu. Na rozdiel od OMT totiž PSPP nepredpokladá nákup dlhopisov selektívnym spôsobom, ale spôsobom, v ktorom sú zastúpené všetky členské štáty eurozóny. V súlade s článkom 6 ods. 2 rozhodnutia 2015/774 sa nákupy medzi členské štáty rozdelia podľa kľúča na upisovanie základného imania ECB upraveného v článku 29 štatútu ESCB a ECB. ( 35 )

58. Po štvrté na strane subjektov pôsobiacich na primárnych trhoch nemôže vzniknúť istota o odkúpení, keďže článok 5 rozhodnutia 2015/774 podmieňuje nákupy štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu dvomi obmedzeniami – po konsolidovaní držby vo všetkých portfóliách centrálnych bánk ESCB – ktoré sa týkajú jednak emisie cenných papierov a jednak emitenta. Prvá z týchto podmienok v zásade umožňuje držbu dlhopisov do výšky 33 % jednej emisie; ( 36 ) druhá zakazuje ESCB držbu viac ako 33 % zostatku cenných papierov rovnakého emitenta počas celej doby platnosti PSPP. ( 37 ) Okrem skutočnosti, že ide o maximálne limity a nie o povinnosť nakúpiť štátne dlhopisy v tomto objeme, vedú limity upravené v článku 5 rozhodnutia 2015/774 k tomu, že držiteľ štátneho dlhopisu si nemôže byť istý, či ESBC bude môcť odkúpiť jeho dlhopis, alebo či naopak takéto odkúpenie nebude nemožné z dôvodu, že sa dosiahol niektorý z dvoch vyššie uvedených limitov. Denná kontrola týchto limitov výborom pre riadenie rizík ESCB je spôsobilá zabezpečiť účinnosť takejto záruky. ( 38 )

59. Po piate existencia minimálneho odstupu medzi emisiou cenného papiera na primárnom trhu a jeho nákupom na sekundárnom trhu taktiež prispieva k tomu, aby sa podmienky emisie štátnych dlhopisov nezmenili, pretože existuje istota, že ESCB tieto dlhopisy odkúpi po ich vydaní. ( 39 ) Táto doba je nevyhnutná pre možnosť vývoja trhovej ceny. Takáto doba zákazu nákupov je výslovne upravená v článku 4 ods. 1 rozhodnutia 2015/774 a spresnená v článku 15 usmernení PSPP.

60. Nedostatok presných informácií o tejto dobe je podmienkou sine qua non ich účinnosti. Zverejnenie dĺžky tejto doby zákazu nákupov by mohlo mať vplyv na predvídateľnosť nákupov a tvorbu ceny. Keďže súlad transakcií s trhovou cenou podlieha kontrole výboru pre riadenie rizík ESCB, ( 40 ) informácia, podľa ktorej tvoria minimálnu dobu medzi emisiou štátneho dlhopisu na primárnom trhu a jeho nákupom na sekundárnom trhu skôr dni ako týždne, je podľa môjho názoru dostatočná na to, aby sa zabezpečilo súdne preskúmanie súladu rozhodnutia 2015/774 s článkom 123 ZFEÚ. ( 41 ) Na jednej strane má výbor pre riadenie rizík ESCB v porovnaní so súdnym orgánom väčšie schopnosti a odborné znalosti pre posúdenie, či tvorba ceny zodpovedá trhovým podmienkam, a teda aj to, či ju možno zabezpečiť prostredníctvom doby zákazu nákupov. Na druhej strane nemožno vylúčiť, že presné zverejnenie doby zákazu nákupov, a to aj dodatočne, by mohlo vyvolať očakávania na strane subjektov pôsobiacich na trhu, ktoré by mohli ovplyvniť tvorbu trhovej ceny.

61. Po šieste rovnováha medzi druhom oznámených informácií a stupňom presnosti týchto zverejnených údajov umožňuje zaručiť účinnosť PSPP a zároveň zabrániť tomu, aby subjekty pôsobiace na primárnom trhu získali istotu o odkúpení štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu.

62. Základné formy PSPP, akými je objem mesačných nákupov, predpokladaná doba APP alebo kritérium prerozdelenia nákupu štátnych dlhopisov medzi členské štáty eurozóny alebo prerozdelenie prípadných rizík, oznámil verejnosti prezident ECB 22. januára 2015. ( 42 ) Toto oznámenie prispieva k účinnosti APP a jeho účelom je podpora cieľov sledovaných nákupom dlhopisov súkromného a verejného sektora zavedených týmto programom. Týmto oznámením potvrdzuje ECB svoj záväzok bojovať s deflačnými tendenciami a v tomto ohľade vysvetľuje relevatným spôsobom kroky, ktoré v tomto smere podnikla. Ide o prostriedok, ktorým ECB uskutočňuje transmisiu uvoľnenia menových a finančných podmienok vytvorených prostredníctvom PSPP do reálnej ekonomiky. Takýto postup sa označuje aj ako „signalizačný kanál“. Umožňuje účinným spôsobom posilniť efekty sledované programom kvantitatívneho uvoľňovania. ( 43 )

63. Ako však poznamenáva ECB vo svojich písomných pripomienkach, uvedené oznámenie má význam len na makroekonomickej úrovni. Poskytnuté informácie neumožňujú subjektom, ktoré môžu nakupovať štátne dlhopisy na primárnom trhu, získať istotu, že ESCB tieto dlhopisy odkúpi v určitej lehote a za určitých podmienok, a teda konať de facto ako sprostredkovatelia ESCB pri priamom nákupe uvedených dlhopisov od verejných orgánov, úradov a agentúr dotknutého členského štátu. Riaditeľ právneho oddelenia Deutsche Bundesbank (Spolkovej banky Nemecka) na pojednávaní 10. júla 2018 potvrdil, že hoci oznámenia ECB vyvolali istú mieru predvídateľnosti, najmä čo sa týka skutočnosti, že v rámci PSPP možno nakúpiť tretinu štátnych dlhopisov, takáto predvídateľnosť nemala význam na mikroekonomickej úrovni.

64. Formy PSPP oznámené ECB majú totiž všeobecný charakter. Hodnota mesačných nákupov programu APP je len indikatívnym údajom, ktorý nie je nijako spresnený, či už dátumom nákupu alebo splatnosťou. Rovnako sa nezverejňuje ani stupeň uplatňovania nákupných limitov na podiel na emisii a na emitenta. Napokon aj napriek tomu, že portfólio dlhopisov PSPP sa zverejňuje každý týždeň, ide len o súhrnné informácie ( 44 ), kým údaje o zostatkovej splatnosti sa zverejňujú raz za mesiac na základe váženého priemeru ( 45 ). Ako vysvetlila ECB na pojednávaní 10. júla 2018, informácie uverejnené na internetovej stránke ECB musia byť dostatočné na to, aby subjekty pôsobiace na trhu mali dostatok informácii o cenných papieroch, ktoré má ESCB k dispozícii, ale nepoznali konkrétne postupy nákupov.

65. Týmito rôznymi zárukami podľa môjho názoru možno zabrániť tomu, aby sa podmienky emisie štátnych dlhopisov zmenili z dôvodu existencie istoty o odkúpení dlhopisov ESCB po ich emisii. Na základe týchto záruk teda možno vylúčiť, že uplatnenie programu, akým je PSPP, bude mať v praxi rovnaký účinok ako priamy nákup štátnych dlhopisov od verejných orgánov a agentúr členských štátov.

2) O neexistencii dopadu ponechania si dlhopisov do ich splatnosti a o nákupe dlhopisov s negatívnym výnosom [prvá prejudiciálna otázka písm. c) a d)]

66. V rámci posudzovania prvej prejudiciálnej otázky sa vnútroštátny súd pýta na vplyv, ktorý môže mať na jednej strane ponechanie si všetkých nakúpených dlhopisov do ich splatnosti a na druhej strane nákup nominálnych obchodovateľných dlhových nástrojov s negatívnym ročným výnosom na zákonnosť PSPP s ohľadom na článok 123 ods. 1 ZFEÚ. Nemyslím si, že na základe týchto skutočností možno dospieť k záveru o neplatnosti rozhodnutia 2015/774.

i) O ponechaní si dlhopisov až do ich splatnosti

67. Čo sa týka ponechania si dlhopisov až do ich splatnosti, Súdny dvor pri príležitosti konania vo veci, ktoré viedlo k vyhláseniu rozsudku zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400), konštatoval, že možnosť ponechať si nadobudnuté dlhopisy až do doby ich splatnosti, v tejto súvislosti nie je rozhodujúca, „lebo táto možnosť [bola] podmienená nevyhnutnosťou takéhoto úkonu na dosiahnutie sledovaných cieľov a v každom prípade neumožň[ovala], aby mali zúčastnené subjekty istotu, že ESCB využije túto možnosť“ ( 46 ). Súdny dvor okrem toho pripomenul, že článok 18.1 Protokolu o ESCB a ECB nijako nevylučuje takýto postup, ktorý vôbec nezahŕňa vzdanie sa splatenia dlhu zo strany vydávajúceho členského štátu, ak nastane splatnosť dlhopisu ( 47 ).

68. Podotýkam, že článok 18.1 Protokolu o ESCB a ECB výslovne upravuje možnosť termínovaného nákupu a predaja obchodovateľných nástrojov na kapitálových trhoch bez toho, aby túto možnosť akokoľvek podmieňoval. Za týchto podmienok na rozdiel od návrhu predkladaného vnútroštátnym súdom si nemyslím, že absenciu dopadu uchovávania dlhopisu až do jeho splatnosti na zákonnosť programu, akým je PSPP, podmieňuje výnimočná povaha transakcie. Na rozdiel od toho sa vyžaduje, aby takáto transakcia zodpovedala cieľom sporného programu.

69. V prejednávanej veci ide podľa môjho názoru o takýto prípad. V prvom rade konštatujem, že usmernenia PSPP potvrdzujú, že ESCB môže nakúpené nástroje v rámci tohto programu kedykoľvek predať z dôvodov menovej politiky. ( 48 ) Okrem toho článok 3 ods. 3 rozhodnutia 2015/774 umožňuje nákup cenných papierov, ak do ich splatnosti zostáva najmenej 1 rok a najviac 30 rokov a 364 dní. Vďaka takémuto širokému priestoru pri prerozdeľovaní cenných papierov si hospodárske subjekty nemôžu byť isté, že ESCB bude držať všetky dlhopisy až do ich splatnosti.

70. Uchovávanie nakúpených cenných papierov až do ich splatnosti podľa môjho názoru nepochybne zodpovedá cieľom PSPP. Cieľom PSPP je totiž dosiahnutie cenovej stability. Presnejšie odôvodnenie 4 rozhodnutia 2015/774 dopĺňa, že, „veľký objem nákupov v rámci PSPP prispeje vďaka svojmu účinku opätovného vyváženia portfólií k dosiahnutiu s ním spojeného cieľa menovej politiky, ktorým je motivovanie finančných sprostredkovateľov, aby poskytovali viac likvidity medzibankovému trhu a viac úverov ekonomike eurozóny“.

71. Vzhľadom na tento osobitý cieľ sa pripájam k názoru nemeckej vlády, podľa ktorého je prijateľné, aby nadobudnuté aktíva nebolo možné opätovne predať skôr, ako pominie hrozba pre menovú politiku vyplývajúca z nákupu. ( 49 ) Takýto účinok si teda vyžaduje dostatočné zvýšenie likvidity na trhu na to, aby bolo možné dospieť k vyváženiu portfólií, a teda predchádzať predčasnému opätovnému predaju nakúpených cenných papierov. Uchovávanie štátnych dlhopisov, resp. väčšiny z nich až do ich splatnosti je preto podľa môjho názoru v súlade s cieľom sledovaným PSPP.

ii) O nákupe dlhopisov s negatívnym výnosom

72. Článok 3 ods. 5 rozhodnutia 2015/774 povoľuje nákup nominálnych obchodovateľných dlhových nástrojov s negatívnym výnosom vyšším alebo rovnajúcim sa sadzbe jednodňovej sterilizačnej operácie. Takáto možnosť podľa mňa nevedie k obchádzaniu zákazu menového financovania vyplývajúceho z článku 123 ods. 1 ZFEÚ.

73. V prvom rade treba pripomenúť, že operácie na voľnom trhu, ktoré je ECB povinná uskutočniť, sa pre ňu nevyhnutne spájajú aj s rizikom strát, a to bez ohľadu na zamýšľaný výnos. ( 50 ) Okrem toho, čo sa týka PSPP, ECB výslovne uviedla, že prednosť majú nákupy cenných papierov s pozitívnym výnosom. ( 51 )

74. Ďalej vzhľadom na to, že dlhopisy niektorých členských štátov eurozóny sú vydávané s negatívnym výnosom z dôvodu trhových podmienok, odporoval by zákaz nákupu dlhopisov týchto štátov zásade voľného trhu, ktorou sa musí riadiť ESCB na kapitálových trhoch v súlade s článkom 18.1 Protokolu o ESCB a ECB. ( 52 ) Ako zdôrazňujú ECB a Komisia, vylúčenie nákupu dlhopisov s negatívnym výnosom z PSPP by odporovalo zásade trhovej neutrality, ktorá je súčasťou zásady otvoreného trhového hospodárstva s voľnou súťažou a ktorá podmieňuje postup ESCB podľa článku 127 ods. 1 ZFEÚ. ( 53 )

75. Napokon, ako správne zdôrazňuje aj nemecká vláda, vzdanie sa nákupu štátnych dlhopisov, ktoré boli vydané s negatívnym výnosom, by bolo v rozpore s jedným zo základných prvkov PSPP, ktorý predpokladá nákup štátnych dlhopisov všetkých členských štátov eurozóny, čím sa zabezpečuje plnenie cieľov menovej politiky.

76. Za týchto okolností nákup štátnych dlhopisov s negatívnym výnosom podľa môjho názoru neodporuje článku 123 ods. 1 ZFEÚ.

3) O absencii dopadu údajnej určiteľnosti cenných papierov, ktoré budú nakúpené v rámci platnosti rozhodnutia 2015/774 [prvá prejudiciálna otázka písm. a) a druhá prejudiciálna otázka]

77. Vnútroštátny súd sa domnieva, že kombinácia celkového zverejneného objemu APP, jeho ocenenia na základe kľúča upisovania záladného imania ECB a stáleho podielu tvoreného nákupmi štátnych dlhopisov v rámci APP umožňuje, aby sa vopred určil objem mesačných nákupov dlhopisov verejného sektora daného členského štátu. V tomto kontexte by nedostatok nadobudnuteľných štátnych dlhopisov vzhľadom na prísnosť podmienok akceptovateľnosti týkajúcich sa zostatkovej splatnosti a výnosu týchto dlhopisov, ako aj s ohľadom na pravidlo obmedzujúce nákupy ESCB na 33 % podielu emisie mohol subjektom umožniť nadobudnúť skutočnú istotu v súvislosti s konkrétnymi cennými papiermi nakúpenými v rámci PSPP.

78. Podľa môjho názoru takáto prípadná istota, ktorá nemá právnu, ale skutkovú povahu, a vychádza zo spojenia spôsobov uvedených ECB s praxou v oblasti nákupov cenných papierov, ktorú možno pozorovať od okamihu nadobudnutia účinnosti PSPP, nemôže odôvodňovať neplatnosť rozhodnutia 2015/774.

79. V prvom rade, ak by aj existovala istota o nákupe štátnych dlhopisov, mala by makroekonomickú, a nie mikroekonomickú povahu. ( 54 ) Navyše analýzy, z ktorých vychádza vnútroštátny súd, zjavne vôbec nezohľadňujú skutočnosť, že časť nákupov v rámci PSPP sa týka dlhopisov, ktoré nevydali centrálne vlády členských štátov. ( 55 )

80. Táto údajná istota by ďalej mohla vzniknúť len z dôvodu nedostatku dostupných cenných papierov. To znamená, že ak by bol takýto nedostatok overený ( 56 ) a ak by sa preukázalo, že odôvodňuje predpoklad o nákupe konkrétnych štátnych dlhopisov, viedli by takéto závery k potrebe prehodnotiť účinnosť záruk upravených v rozhodnutí 2015/774 na základe skutkových okolností, ktoré nastali po prijatí tohto rozhodnutia. Ako som však už pripomenul v rámci preskúmania prijateľnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania, zákonnosť aktu sa musí posudzovať s ohľadom na skutkové a právne skutočnosti, ktoré existovali v čase jeho prijatia a nemôže najmä závisieť od spätných zistení týkajúcich sa stupňa účinnosti tohto aktu. ( 57 )

81. Ak v čase prijatia opatrenia nemožno s istotou predpokladať jeho účinky, nie je možné kritizovať posúdenie zodpovedného orgánu, pokiaľ nie je zjavne nesprávne s ohľadom na skutočnosti, ktoré mal tento orgán k dispozícii v čase prijatia spornej právnej úpravy. ( 58 ) V prejednávanej veci podľa môjho názoru rozhodnutie 2015/774 nevychádza zo „zjavne nesprávneho posúdenia“. Naopak, nie je spochybňované, ako sa uvádza v preambule rozhodnutia 2015/774, že toto rozhodnutie bolo prijaté„v situácii, keď [boli] kľúčové úrokové sadzby ECB na úrovni ich spodných hraníc a [malo] sa za to, že programy zamerané na nákup[y] aktív súkromného sektora [poskytovali] merateľný, ale nedostatočný priestor na riešenie prevažujúcich rizík zhoršenia cenovej stability“ ( 59 ). Za týchto podmienok bolo možné dôvodne považovať za „potrebné pridať k opatreniam menovej politiky Eurosystému PSPP ako nástroj, ktorého potenciál transmisie do reálnej ekonomiky je vysoký“ ( 60 ). Záruky, ktoré obklopujú PSPP, dotvárajú moje presvedčenie o tom, že ECB v čase prijímania rozhodnutia 2015/774 postupovala na základe uváženého a adekvátneho posúdenia.

82. Samozrejme, beriem do úvahy aj súčasný názor podporovaný generálnym advokátom Bobekom v jeho návrhoch predložených vo veci Confédération paysanne a i. (C‑528/16, EU:C:2018:20), podľa ktorého je akýkoľvek vývoj relevantný pre posúdenie platnosti právneho aktu Únie. ( 61 ) Existovala by teda povinnosť zachovávať v platnosti právnu úpravu, ktorá by mohla „v extrémnych prípadoch nečinnosti v technickej alebo sociálnej oblasti“ viesť k prípadnému vyhláseniu neplatnosti ( 62 ).

83. V tomto konaní však nejde o takéto skutkové okolnosti, pretože rozhodnutie 2015/774 bolo predmetom postupných zmien, ktoré možno uvoľnili pôvodné pravidlá nakupovania, ale zároveň prispeli k zachovaniu účinnosti záruk potrebných pre platnosť tohto rozhodnutia. Predovšetkým mám na mysli zvýšenie limitu držby cenných papierov na emisiu ( 63 ) alebo začlenenie dlhopisov miestnych vlád do zoznamu akceptovateľných aktív. ( 64 ) Tieto opatrenia sú teoreticky spôsobilé zabrániť alebo prinajmenšom zmierniť nedostatok dostupných cenných papierov. Uvedené bolo okrem iného výslovným dôvodom, ktorý sa uplatnil na podporu druhej zmeny. Podľa zápisnice zo zasadnutia Rady guvernérov ECB venovaného menovej politike, ktoré sa uskutočnilo 2. a 3. decembra 2015, „sa vychádzalo z predpokladu, že [začlenenie dlhopisov miestnych a regionálnych vlád do zoznamu akceptovateľných aktív] prispeje k vylúčeniu akéhokoľvek tlaku, ktorý by mohol mať vplyv na dostupnosť cenných papierov“ ( 65 ).

b) O motivácii viesť zdravú rozpočtovú politiku

84. V tomto štádiu mojej analýzy sa domnievam, že nákup štátnych dlhopisov na sekundárnych trhoch povolený PSPP nemá rovnaký účinok ako priamy nákup tohto druhu dlhopisov od verejných orgánov, úradov a agentúr členských štátov. Aby však PSPP neodporoval zákazu menového financovania stanoveného v článku 123 ods. 1 ZFEÚ, musia záruky sprevádzajúce tento program zároveň obmedzovať jeho vplyv na motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku.

85. Okrem tej skutočnosti, že vplyvy programu, akým je PSPP na motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku, sú už obmedzené možnosťou ESCB kedykoľvek odpredať nadobudnuté dlhopisy ( 66 ) alebo rozhodnúť o zastavení programu, považujem za podstatné ešte tri črty tohto programu.

86. Po prvé článok 3 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2015/774 vyžaduje, aby sa emitentovi alebo ručiteľovi obchodovateľných cenných papierov v rámci PSPP priznalo hodnotenie kreditnej kvality minimálne na úrovni stupňa kreditnej kvality 3 v rámci harmonizovanej ratingovej stupnice Eurosystému. V opačnom prípade článok 3 ods. 2 písm. d) rozhodnutia 2015/774 spresňuje, že obchodovateľné cenné papiere sú akceptovateľné, len ak ich vydali alebo za ne v plnom rozsahu ručia vlády členských štátov eurozóny, na ktoré sa uplatňuje program finančnej pomoci a ak vo vzžahu k nim Rada guvernérov pozastavila uplatňovanie minimálnych limitov kreditnej kvality v súlade s článkom 9 usmernenia Európskej centrálnej banky ECB/2014/31 z 9. júla 2014 o dodatočných dočasných opatreniach týkajúcich sa refinančných operácií Eurosystému a akceptovateľnosti zábezpeky, ktorým sa mení usmernenie ECB/2007/9. ( 67 )

87. Táto požiadavka tvorí dôležitú záruku z hľadiska motivácie viesť zdravú rozpočtovú politiku. Ak totiž emitent štátnych dlhopisov prestane viesť zdravú rozpočtovú politiku, hrozí, že vydané štátne dlhopisy stratia toto hodnotenie kreditnej kvality. Takáto strata by však automaticky znamenala koniec nákupu týchto dlhopisov. ( 68 )

88. Po druhé nákupy medzi verejnými emitentnmi zo všetkých členských štátov eurozóny sa rozdeľujú na základe objektívneho kritéria, ktoré nezávisí od ekonomickej situácie alebo ich menovej politiky, a to konkrétne na základe kľúča upisovania základného imania ECB. To znamená, že PSPP nemožno považovať za mechanizmus, ktorý by dokázal pomôcť štátom s finančnými ťažkosťami. Celkový limit na emitenta stanovený v článku 5 ods. 2 rozhodnutia 2015/774 ešte posilňuje túto záruku, pretože stanovuje závislosť členských štátov eurozóny od dopytu súkromných investorov po väčšine dlhopisov, ktoré vydávajú.

89. Po tretie obmedzenie prerozdelenia rizík nákupov, ktoré uskutočnila samotná ECB a nákupov dlhopisov medzinárodných organizácií, ktoré tvoria 20 % PSPP, prispieva aj k zachovaniu motivácie viesť zdravú rozpočtovú politiku. Ako totiž poznamenáva Detsche Bundesbank (Spolková banka Nemecka) vo svojich písomných pripomienkach, v prípade 80 % nákupov v rámci PSPP musia znášať prípadné straty alebo náklady na rekapitalizáciu dotknutej centrálnej banky miestni daňoví poplatníci alebo iní veritelia verejných pôžičiek. Uvedené teda tvorí „kľúčový parameter“ PSPP. ( 69 )

90. Je pravda, že prerozdelenie rizík sa v rozhodnutí 2015/774 výslovne neuvádza. Výslovne sa však spomína v úvodnom vyhlásení prezidenta ECB z 22. januára 2015, ako aj v tlačových komuniké ECB z 22. januára 2015 a z 10. marca 2016. Okrem toho bolo podľa ECB prerozdelenie strát, ktoré by mohli vyplynúť z nákupu dlhopisov medzinárodných organizácií a multilaterálnych rozvojových bánk so sídlom v eurozóne medzi centrálne banky Eurosystému, vyjadrené v neverejnom rozhodnutí ECB z 19. novembra 2015 o prerozdelení strát vyplývajúcich z operácií menovej politiky (revidované znenie) (ECB/2015/NP29), ktoré vychádza z článku 32 ods. 4 druhého pododseku štatútu o ESCB a ECB. Samotné prerozdelenie strát ECB, ktoré by mohlo vyplynúť z nákupu dlhopisov členských štátov eurozóny, by sa posudzovalo v súlade s článkom 33 ods. 2 štatútu o ESCB a ECB. O prípadné straty by sa teda znížil ročný prebytok, ktorý môže ECB vyplatiť centrálnym bankám Eurosystému, alebo by došlo k prenosu strát.

91. Tieto jednotlivé charakteristické črty považujem za dostatočné na to, aby sa zabránilo tomu, aby program, akým je PSPP odňal členským štátom motiváciu viesť zdravú menovú politiku. Okrem toho možno tiež konštatovať, že vzhľadom na rozhodnutie Rady z 22. júna 2018 o ukončení postupu pri nadmernom deficite v prípade Francúzska ( 70 ), existuje už len jediný členský štát, na ktorý sa aj naďalej uplatňuje postup pri nadmernom deficite, hoci v roku 2011 bolo takýchto štátov dvadsaťštyri. ( 71 ) Takáto objektívna situácia je dôkazom o vedení zdravej rozpočtovej politiky členskými štátmi eurozóny.

3. Záver k prvej a druhej prejudiciálnej otázke

92. Z vyššie uvedeného na jednej strane vyplýva, že PSPP nepriznáva intervencii ESCB rovnaký účinok ako priamemu nákupu štátnych dlhopisov od verejných orgánov, úradov a agentúr členských štátov a na druhej strane, že nedokáže členským štátom odňať motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku. Za týchto podmienok podľa môjho názoru rozhodnutie 2015/774 neodporuje článku 123 ods. 1 ZFEÚ.

D. O tretej a štvrtej otázke

93. Tretia a štvrtá otázka sa v podstate týkajú väzby medzi PSPP a menovou politikou, ktorá vymedzuje mandát ECB, a preskúmaním primeranosti, ktorej sa musí podrobiť rozhodnutie 2015/774 s cieľom preskúmania jeho súladu s článkom 119 ZFEÚ a článkom 127 ods. 1 a ZFEÚ (ako aj článkami 17 až 24 Protokolu o ESCB a ECB). Vnútroštátny súd sa pýta, či PSPP ešte možno považovať za súčasť mandátu ECB z hľadiska jeho objemu, doby uplatňovania a dôsledkov, ktoré sa s ním spájajú.

94. V súlade so zásadou prenesenia právomocí uvedenou v článku 5 ods. 2 ZEÚ musí ESCB konať v rámci vymedzených právomocí, ktoré mu priznáva primárne právo. Nemôže preto platne prijať a uplatňovať program, ktorý by prekračoval oblasť vyhradenú menovej politike primárnym právom. Okrem toho, aby sa zabezpečilo dodržiavanie tejto zásady, akty ESCB podliehajú za podmienok vymedzených Zmluvami súdnemu preskúmaniu Súdnym dvorom. ( 72 )

95. Potrebné parametre pre odpoveď na tieto otázky boli prijaté v rozsudkoch z 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), a zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400).

1. Rámec preskúmania vyplývajúci z rozsudkov z 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), a zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400)

a) O definícii menovej politiky

96. Hoci Zmluva o FEÚ nedefinuje presným spôsobom menovú politiku, Súdny dvor už konštatoval, že vymedzuje ciele menovej politiky a že bolo možné zároveň definovať prostriedky, ktoré má ESCB k dispozícii na uplatňovanie tejto politiky. ( 73 )

97. V tomto ohľade aj napriek tomu, že rozsudky z 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), a zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400), svedčia o určitom vývoji podoby týchto prostriedkov, túto skutočnosť nepovažujem za podstatnú. V prvom rozsudku Súdny dvor rozhodol, že Zmluva o FEÚ odkazuje vo svojich ustanoveniach týkajúcich sa menovej politiky „viac na jej ciele, než na jej nástroje“ ( 74 ). Takýto hierarchický prístup sa už neuplatnil v druhom rozsudku, keď Súdny dvor rozhodol, že Zmluva o FEÚ „vymedzuje ciele menovej politiky a súčasne prostriedky, ktoré má ESCB na uplatňovanie tejto politiky“ ( 75 ). Aj napriek takéjto lexikálnej odlišnosti, pokiaľ ide o určenie, či opatrenie patrí do oblasti menovej politiky, treba nepochybne vychádzať z cieľov tohto opatrenia a použitých prostriedkov. ( 76 )

98. Treba tiež pripomenúť, že opatrenie menovej politiky si nemožno zamieňať s opatrením hospodárskej politiky len na základe toho, že by mohlo mať nepriame účinky na stabilitu eurozóny. ( 77 ) Nepriama súvislosť totiž nemôže znamenať, že program ECB sa musí nevyhnutne považovať za opatrenie hospodárskej politiky, keďže zo samotnej Zmluvy, konkrétne z článku 119 ods. 2 ZFEÚ, článku 127 ods. 1 ZFEÚ a článku 282 ods. 2 ZFEÚ vyplýva, že bez toho, aby bol dotknutý cieľ cenovej stability, ESCB podporuje všeobecné hospodárske politiky v Únii. ( 78 )

b) O zásade proporcionality a rozsahu súvisiaceho súdneho preskúmania

99. Aj keď sa zdá, že program ECB patrí do oblasti menovej politiky, z článku 119 ods. 2 ZFEÚ a článku 127 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 5 ods. 4 ZEÚ vyplýva, že program nákupu dlhopisov, akým je PSPP, môže byť platne prijatý a uplatňovaný, iba pokiaľ sú opatrenia, ktoré obsahuje, primerané cieľom tejto politiky. ( 79 ) To konkrétne znamená, že PSPP ako každý akt inštitúcie Únie musí byť vhodný pre dosiahnutie cieľov, ktoré sleduje, musí byť potrebný a nesmie presiahnuť rámec toho, čo je nevyhnutné pre jeho uskutočnenie.

100. Čo sa však týka súdneho preskúmania dodržiavania týchto podmienok, rovnaká výhrada, akú Súdny dvor vyslovil v súvislosti s OMT v bode 68 rozsudku zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400), sa uplatní aj v prípade PSPP. ESCB totiž pri vypracovaní a uplatňovaní programu operácií na voľnom trhu, akým je PSPP, musí taktiež vykonať voľby technickej povahy a komplexné predpovede a hodnotenia. Treba mu preto v rámci uvedeného priznať širokú mieru voľnej úvahy.

101. Súdny dvor však spresnil, že v prípade, ak má inštitúcia Únie širokú mieru voľnej úvahy, preskúmanie dodržania určitých procesných záruk má zásadný význam a že medzi tieto záruky patrí „povinnosť ESCB starostlivo a nestranne posúdiť všetky relevantné skutočnosti daného prípadu a dostatočne odôvodniť svoje rozhodnutie“ ( 80 ).

2. O uplatňovaní zásad PSPP

a) O dodržaní mandátu ECB

1) O cieľoch a nástrojoch využívaných PSPP

102. V súlade s článkom 119 ods. 2 ZFEÚ a článkom 127 ods. 1 ZFEÚ je hlavným cieľom ESCB udržanie cenovej stability. Cieľom PSPP a všeobecnejšie APP, ktorý je jedným zo štyroch podprogramov, je prispieť k tejto cenovej stabilite zabránením poklesu inflácie, ktorú možno pozorovať od roku 2013 a ktorá sa podstatne zhoršila v roku 2014.

103. Tento cieľ sa uvádza aj v odôvodnení 4 rozhodnutia 2015/774. ECB v tomto odôvodnení konštatuje, že „PSPP je primeraným opatrením na zmiernenie rizík výhľadu cenového vývoja, pretože ešte viac uvoľní menové a finančné podmienky vrátane podmienok poskytovania úverov nefinančným korporáciám a domácnostiam v eurozóne, a tým podporí súhrnnú spotrebu a investičné výdavky v eurozóne a v konečnom dôsledku podporí návrat miery inflácie na úroveň tesne pod 2 % v strednodobom horizonte“, a to „v situácii, keď sú kľúčové úrokové sadzby ECB na úrovni ich spodných hraníc“. Týmto cieľom sa riadila každá zo zmien PSPP. ( 81 )

104. Prezident ECB vo svojom úvodnom vyhlásení z 22. januára 2015 okrem iného potvrdil, že nákupy, ktoré sa uskutočnili v rámci APP, budú pokračovať až dovtedy, kým Rada guvernérov ECB zistí „že sa trvalo upravil vývoj inflácie v súlade s cieľom spočívajúcim v udržaní miery inflácie na úrovni tesne pod 2 % v strednodobom horizonte“. Keďže uskutočnenie tohto cieľa stále prebieha, ECB okrem iného počas zasadnutia Rady guvernérov 14. júna 2018 rozhodla, že rozsah mesačných čistých nákupov aktív uskutočňovaných v rámci APP sa v princípe zníži na 15 miliárd eur od októbra 2018 do decembra 2018, keď sa čisté nákupy ukončia. ( 82 )

105. Zdá sa teda, že vzťahy medzi PSPP a cenovou stabilitou, a teda aj súvis s mandátom ECB v oblasti menovej politiky, nevyvolávajú nijaké pochybnosti rovnako ako potreba reagovať na objektívne zistené riziká deflácie v čase prijímania PSPP. ( 83 ) Okrem toho, ako zdôrazňujú predovšetkým talianska a fínska vláda vo svojich písomných pripomienkach, k cieľu menovej politiky programu prispieva aj absencia selektívnosti PSPP. ( 84 )

106. Použité prostriedky sú tiež nástrojmi menovej politiky, pretože v súlade s článkom 3 rozhodnutia 2015/774 je ich cieľom povoliť nákup dlhových cenných papierov verejného sektora na sekundárnych trhoch. Teda ako konštatoval Súdny dvor v bode 54 rozsudku zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400), „z článku 18.1 Protokolu o ESCB a ECB uvedeného v jeho kapitole IV… jasne vyplýva, že na dosiahnutie cieľov a úloh ESCB, ako vyplývajú z primárneho práva, ECB a národné centrálne banky môžu v zásade vstupovať na kapitálové trhy a pritom kupovať a predávať obchodovateľné cenné papiere znejúce na eurá“.

107. Sám vnútroštátny súd sa domnieva, že cieľ PSPP a použité prostriedky predstavujú v zásade prípustné spresnenie úlohy ECB, ktorou je udržanie cenovej stability. Keďže miera inflácie závisí predovšetkým od spotrebného správania domácností a reálnej ekonomiky, zvýšenie likvidity komerčných bánk a ich zákazníkov by bolo možné považovať za vhodný priebežný cieľ na ceste k vplyvu na zvyšovanie cien. ( 85 )

2) O nepriamych účinkoch PSPP

108. Vysoký objem nákupov povolených rozhodnutím 2015/774 a doba trvania PSPP však na strane Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd) vyvolávajú pochybnosti, a preto sa tento súd pýta na význam, ktorý môžu mať účinky PSPP v rámci hospodárskej politiky na platnosť rozhodnutia 2015/774.

109. V prvom rade by objem PSPP viedol nevyhnutne k zmene orientácie hospodárskej politiky. Skutočnosť, že banky by na základe PSPP mohli predať ESCB veľmi vysoký počet rizikových cenných papierov, ktorých by sa bez PSPP nezbavili (alebo len so stratou), by odrážala ciele hospodárskej politiky, pretože PSPP by mal významne zlepšiť ekonomické postavenie bánk a zvýšiť ich platobnú schopnosť. Po druhé by PSPP mal zlepšiť podmienky refinancovania členských štátov, ktoré by si mohli požičiavať za citeľne výhodnejších podmienok na kapitálovom trhu ako v prípade, keby PSPP neexistoval. Vzhľadom na osobitne veľký objem PSPP by tento program bolo možné z kvantitatívneho hľadiska považovať v zásade za súčasť hospodárskej politiky.

i) Teoretické úvahy o vzťahoch medzi menovou politikou a hospodárskou politikou a rozsahom súdneho reskúmania

110. Skutočnosť, že uplatnenie PSPP má vplyv na hospodársku politiku členských štátov, je nepopierateľné, a to najmä preto, že v súlade s článkom 119 ods. 2 ZFEÚ, článkom 127 ods. 1 ZFEÚ a článkom 282 ods. 2 ZFEÚ je sekundárnym cieľom ECB podporovať hospodárske politiky Únie. ( 86 ) Uvedené vysvetľuje, ako Súdny dvor rozhodol pri príležitosti rozsudku zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 59), prečo nepriama súvislosť nemôže viesť k tomu, že program ECB, ktorý sleduje cieľ menovej politiky a na tento účel využíva nástroje príznačné pre túto politiku, sa bude považovať za opatrenie hospodárskej politiky.

111. Problematické je teda odlíšenie „nepriamej súvislosti“ od opatrenia menovej politiky. Podľa Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd) pod tento pojem nemožno zahrnúť istý a predvídateľný dôsledok napadnutého opatrenia, ale len vplyvy vyplývajúce z iných prechodných etáp tohto opatrenia. S takýmto výkladom sa nestotožňujem.

112. V prvom rade podotýkam, že aj keď Súdny dvor pri príležitosti konania, ktoré viedlo k vyhláseniu rozsudku zo 16. júna 2015 vo veci Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400), nedefinoval pojem „nepriama súvislosť“, súvislosť, ktorá bola predmetom posúdenia v rámci tohto konania, sa netýkala „prechodnej“ etapy OMT, ale naopak podmienky uplatniteľnosti sine qua non, a to podmienenia uplatňovania programu úplným splnením programov makroekonomickej konsolidácie EFSF alebo ESM. Súdny dvor uznal, že táto podmienka nevylučovala, že OMT môže „súčasne“ posilniť vedenie k dodržiavaniu programov konsolidácie a tým do istej miery podporuje dosiahnute cieľov hospodárskej politiky, ktoré sledujú. Takéto súvislosti, ktoré sú vysoko pravdepodobné a bezprostredne súvisia s dotknutým programom, sa nemôžu považovať za nepriame. ( 87 )

113. Ďalej, okrem skreslenia významu prídavného mena, ktoré použil Súdny dvor, nemožno koncept „nepriamej súvislosti“ prirovnať k inému ako k „obmedzenému“, „doplnkovému“ alebo ešte „okrajovému“ účinku. Takýto výklad by okrem iného odporoval pojmom používaný Zmluvou o FEÚ. Táto Zmluva totiž s cieľom cenovej stability spája podporu všeobecných hospodárskych politík v Únii, pričom neobmedzuje rozsah takejto podpory. Na rozdiel od toho článok 127 ods. 1 ZFEÚ ukladá ESCB povinnosť konať takýmto spôsobom, keďže toto ustanovenie stanovuje, že „ESCB podporuje všeobecné hospodárske politiky v Únii so zámerom prispieť k dosiahnutiu cieľov Únie, ako sú vymedzené v článku 3 Zmluvy o Európskej únii“. Jediné obmedzenie tejto podpory spočíva v zákaze ohrozenia cieľov menovej politiky.

114. Napokon sa domnievam, že Súdny dvor je povinný sa zdržať preskúmania účelnosti, pretože ESCB disponuje širokou mierou voľnej úvahy „pri vypracovaní a uplatňovaní programu operácií na voľnom trhu“ ( 88 ), a to z dôvodu, že je povinný vykonať voľbu technickej povahy, ako aj komplexné predpovede a hodnotenia.

115. Za týchto okolností zastávam názor, že aj napriek konštatovaniu, že ciele sporného programu a nástroje, ktoré boli vybrané na jeho vykonanie, patria do oblasti menovej politiky, je potrebné, ale aj dostatočné, aby súdny orgán konštatoval existenciu záruk, ktoré teoreticky postačujú na to, aby sa zabránilo tomu, že dotknutý program nebude v skutočnosti sledovať prevažne ciele hospodárskej politiky alebo že ohrozí ciele cenovej stability.

116. Uvedené podľa môjho názoru zodpovedá úlohe súdu, ktorý sa v prípade, ak sa pripustí, že autor normy disponuje širokou mierou voľnej úvahy, musí z dôvodu veľmi zložitých skutkových okolností ekonomickej, vedeckej alebo technickej povahy obmedziť na preskúmanie otázky, či výkon tejto právomoci nebol zjavne nesprávny alebo či nedošlo k zneužitu právomoci, alebo či autor zjavne neprekročil hranice svojej voľnej úvahy. ( 89 ) V tejto súvislosti súd Únie nemôže svojím posúdením skutkových okolností [ekonomickej], vedeckej a technickej povahy nahradiť posúdenie [inštitúcie], ktorej Zmluva zverila túto úlohu“ ( 90 ).

117. Takéto preskúmanie sa môže zdať obmedzené, až formálne. Súdnemu dvoru alebo inému súdu však takýto postup nemožno vytýkať, pretože podrobnejšie preskúmanie by už nebolo právnym posúdením, ale v prejednávanej veci by malo ekonomickú povahu, čo nepatrí do technickej právomoci súdu. ( 91 ) Otázka odbornosti však nevyhnutne musí byť súčasťou úvahy týkajúcej sa deľby mocí a rozhodovania v sporoch ústavnoprávnej povahy. ( 92 ) Rovnako ako orgány ECB, ani súdy poverené preskúmaním platnosti rozhodnutí tohto orgánu nie sú volenými orgánmi. Legitimita oboch uvedených subjektov sa prejavuje jednak v ich nezávislosti, čím sa nemyslí beztrestnosť, ale aj v ich odbornosti, ktorá umožňuje vymedziť hranice ich mandátu.

ii) O zárukách PSPP, ktoré obmedzujú vplyv tohto programu na hospodársku politiku

118. Prvým účinkom PSPP, na ktorý poukazuje vnútroštátny súd, keďže cieľ tohto programu by sa týkal hospodárskej politiky, by bolo zlepšenie ekonomickej situácie bánk a zvýšenie ich platobnej schopnosti z dôvodu predaja veľkého objemu rizikových cenných papierov ESCB, ktorých by sa bez PSPP nemali možnosť zbaviť (bez toho, aby utrpeli stratu).

119. V tomto ohľade predstavuje požiadavka kreditnej kvality stanovená v článku 3 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2015/774 nielen záruku, ktorá prispieva k rešpektovaniu motivácie viesť zdravú rozpočtovú politiku, ale zároveň preukazuje, že cieľom PSPP nie je umožniť komerčným bankám zbaviť sa rizikových cenných papierov, ktoré majú vo svojej držbe.

120. Druhý nepriamy účinok, na ktorý poukazuje vnútroštátny súd, by spočíval v zlepšení podmienok refinancovania členských štátov, ktoré by mohli získať pôžičku za citeľne výhodnejších podmienok na kapitálových trhoch ako v prípade, ak by PSPP neexistoval. S ohľadom na obzvlášť veľký objem PSPP by tento program bolo z kvantitatívneho hľadiska možné považovať za súčasť hospodárskej politiky.

121. Ako už Súdny dvor relevantne poznamenal, vedenie menovej politiky zahŕňa neustále pôsobenie na úrokové sadzby a podmienky refinancovania bánk, čo má nevyhnutné dôsledky na podmienky financovania verejných deficitov členských štátov. ( 93 ) Postup ECB však nemôže mať rovnaký účinok, ako by malo poskytnutie finančnej pomoci členskému štátu, keďže takéto opatrenie zjavne nepatrí do menovej politiky. ( 94 )

122. V tomto zmysle sa s ohľadom na niektoré záruky, ktoré odôvodňujú PSPP v súvislosti s článkom 123 ZFEÚ, možno ubezpečiť, že tento program nesleduje v prvom rade ciele hospodárskej politiky. Okrem podmienenia nákupu štátnych dlhopisov kreditnou kvalitou, ( 95 ) majú podľa môjho názoru zásadný význam tri záruky. Po prvé, nákupy štátnych dlhopisov v rámci PSPP majú subsidiárnu povahu vo vzťahu k postupom, ktoré sú povolené v rámci troch ďalších programov APP týkajúcich sa nákupu súkromných dlhopisov. ( 96 ) Po druhé nákupy povolené v rámci PSPP sú rozdelené medzi všetky členské štáty eurozóny na základe kľúča upisovania, ktorý je nemenný, objektívny a nezávisí od individuálnej ekonomickej situácie týchto štátov. Po tretie prerozdelenie rizík je obmedzené do výšky 20 % nákupov uskutočnených v rámci PSPP. Tieto charakteristické znaky, ktoré podmieňujú a vymedzujú uplatnenie PSPP bránia tomu, aby sa tento program mohol považovať za poskytnutie finančnej pomoci členskému štátu.

123. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa mi nezdá, že by sa ECB dopustila zjavne nesprávneho posúdenia pri stanovovaní cieľov programu, ani pri výbere nástrojov jeho uplatňovania. Rovnako nezneužila ani svoju právomoc ( 97 ) a ani zjavným spôsobom neprekročila hranice svojej diskrečnej právomoci. Možno konštatovať, že hoci PSPP sleduje ciele menovej politiky prostredníctvom nástrojov, ktoré patria do oblasti tejto politiky, je ešte potrebné, aby opatrenia zahrnuté v tomto programe boli vo vzťahu k stanovenému cieľu primerané.

b) O primeranosti PSPP

124. Z článku 119 ods. 2 ZFEÚ a článku 127 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 5 ods. 4 ZEÚ vyplýva, že program nadobúdania dlhopisov patriaci do menovej politiky môže byť platne prijatý a uplatňovaný, iba pokiaľ sú opatrenia, ktoré obsahuje, primerané cieľom tejto politiky. ( 98 )

125. Ako som už uviedol vo viacerých bodoch týchto návrhov, ESCB však disponoval veľkou mierou voľnej úvahy, pretože pri vypracovaní a uplatňovaní programu operácií na voľnom trhu, akým je PSPP, bol povinný uskutočniť voľby technickej povahy a vykonať komplexné predpovede a hodnotenia. ( 99 ) V tomto rámci „má preskúmanie dodržania určitých procesných záruk zásadný význam. Medzi tieto záruky patrí povinnosť ESCB starostlivo a nestranne posúdiť všetky relevantné skutočnosti daného prípadu a dostatočne odôvodniť svoje rozhodnutie“ ( 100 ).

1) O vhodnosti PSPP z hľadiska dosiahnutia cieľov ESCB a o jeho potrebe

126. V zmysle odôvodnenia 4 rozhodnutia 2015/774 je PSPP primeraným opatrením na zmiernenie rizík výhľadu cenového vývoja, pretože „ešte viac uvoľn[il] menové a finančné podmienky vrátane podmienok poskytovania úverov nefinančným korporáciám a domácnostiam v eurozóne, a tým podpor[il] súhrnnú spotrebu a investičné výdavky v eurozóne a v konečnom dôsledku podpor[il] návrat miery inflácie na úroveň tesne pod 2 % v strednodobom horizonte“. V zmysle toho istého odôvodnenia je toto opatrenie odôvodnené, pretože „v situácii, keď sú kľúčové úrokové sadzby ECB na úrovni ich spodných hraníc a má sa za to, že programy zamerané na nákup[y] aktív súkromného sektora poskytli merateľný, ale nedostatočný priestor na riešenie prevažujúcich rizík zhoršenia cenovej stability, je potrebné pridať k opatreniam menovej politiky Eurosystému PSPP ako nástroj, ktorého potenciál transmisie do reálnej ekonomiky je vysoký. Veľký objem nákupov v rámci PSPP prispeje vďaka svojmu účinku opätovného vyváženia portfólií k dosiahnutiu s ním spojeného cieľa menovej politiky, ktorým je motivovanie finančných sprostredkovateľov, aby poskytovali viac likvidity medzibankovému trhu a viac úverov ekonomike eurozóny“.

127. Riziko deflácie v okamihu prijatia rozhodnutia 2015/774 nemožno poprieť. ( 101 ) Kontext deflácie, ktorý viedol k prijatiu PSPP, opisuje okrem iného odôvodnenie 3 rozhodnutia 2015/774. V zmysle tohto odôvodnenia ECB konštatuje, že rozhodnutie bolo prijaté „z dôvodu existencie viacerých faktorov, ktoré podstatne zvýšili riziko zhoršenia strednodobého výhľadu cenového vývoja, čím sa ohrozilo dosiahnutie primárneho cieľa ECB udržiavať menovú stabilitu. Tieto faktory zahŕňajú slabšie menové stimuly vyplývajúce z prijatých opatrení menovej politiky v porovnaní s očakávaniami, pokles väčšiny ukazovateľov skutočnej a očakávanej inflácie v eurozóne – tak celkových ukazovateľov, ako aj ukazovateľov bez vplyvu pohyblivých zložiek, akými sú energia a potraviny – smerom k historickému minimu, a zvýšenú pravdepodobnosť sekundárnych účinkov na mzdy a cenotvorbu spôsobených výrazným poklesom cien ropy“.

128. Ako teda uznáva aj vnútroštátny súd, miera inflácie závisí rozhodujúcicm spôsobom od spotreby domácností a reálnej ekonomiky. V tomto ohľade by bolo možné považovať zvýšenie likvidity komerčných bánk a ich zákazníkov za vhodný priebežný cieľ na ceste k vplyvu na zvyšovanie cien. ( 102 )

129. Teória ekonomiky, na ktorú sa odvoláva ECB, potvrdzuje, že program kvantitatívneho uvoľňovania je vhodný na dosiahnutie cieľa cenovej stability vzhľadom na jeho významný a pretrvávajúci dopad na ekonomiku. Veľký nákup cenných papierov vrátane dlhopisov verejného sektora totiž vedie k uvoľneniu menových a finančných podmienok, čo umožňuje podnikom a domácnostiam získať výhodnejšie financovanie. Uvedené v zásade vedie k podpore investícií a spotreby, čo následne prispieva k návratu miery inflácie na úroveň tesne pod 2 %.

130. Ako presvedčivým spôsobom vysvetľuje ECB vo svojich písomných pripomienkach, rozhodnutie 2015/774 je vhodným prostriedkom pre dosiahnutie svojho cieľa vďaka mobilizácii troch rôznych kanálov vplyvu: signalizačného kanálu, kanálu trvania a kanálu rozdelenia portfólia. PSPP najskôr signalizuje pripravenosť ECB na boj proti deflačnému vývoju a takýmto spôsobom konsoliduje vierohodnosť informácií o budúcom vývoji orientačnej sadzby. PSPP následne zníži rizikové príplatky súvisiace so splatnosťou, ktoré požadujú subjekty na trhu a ktoré súvisia s podstúpením rizika vyplývajúceho z úrokovej sadzby. Pokles výnosov z dlhopisov verejného sektora vyvolaný poklesom ponuky napokon motivuje súkromných investorov k zmene rozdelenia ich portfólií v iných trhových segmentoch, najmä prostredníctvom nákupu podnikových dlhopisov alebo ak ide o banky nárastom počtu úverov poskytnutých domácnostiam a súkromným podnikom.

131. Prijatie PSPP bolo okrem iného nevyhnutné, pretože ECB už vyčerpala iné, rovnako účinné opatrenia menovej politiky. Jedinou kategóriou cenných papierov, ktorá bola s ohľadom na jej existujúci podiel na trhu spôsobilá zabezpečiť potrebný objem nákupov, ktorý by dokázal uzavrieť inflačnú medzeru, bola kategória dlhopisov verejného sektora.

132. Tieto znaky opatrenia kvantitatívneho uvoľňovania a kontext, v ktorom bolo prijaté rozhodnutie 2015/774 vysvetlil prezident ECB pri príležitosti úvodného vyhlásenia 22. januára 2015, ako aj v zápisnici zo zasadnutia Rady guvernérov ECB venovaného menovej politike, ktoré sa konalo 21. a 22. januára 2015 a v priebehu ktorého sa rozhodlo o PSPP. Teda, aj keď je povinnosť odôvodnenia, ktorá zaväzuje ECB dôležitá, jej dodržiavanie je potrebné posúdiť nielen s ohľadom na znenie príslušného aktu, ale aj s ohľadom na jeho kontext a tiež súhrn právnych noriem upravujúcich dotknutú oblasť. ( 103 ) Úvodné vyhlásenia prezidenta ECB a zápisnice zo zasadnutí Rady guvernérov ECB venovaných menovej politike patria nepochybne medzi dokumenty, ktoré môžu dotvárať takýto „kontext“.

133. Úvodné vyhlásenie prezidenta ECB je prvým užitočným prvkom odôvodnenia. Toto vyhlásenie totiž jasným a prístupným jazykom vysvetľuje, že „dnešné rozhodnutie menovej politiky o rozšírení nákupu aktív bolo prijaté v reakcii na nepriaznivý vývoj v dvoch oblastiach. Po prvé, vývoj inflácie bol aj naďalej slabší, než sa očakávalo. Hoci prudký pokles cien ropy v posledných mesiacoch zostáva dominantným faktorom aktuálneho vývoja celkovej inflácie, zároveň došlo k zvýšeniu hrozby potenciálnych sekundárnych účinkov v oblasti mzdového vývoja a cenotvorby, ktoré by mohli nepriaznivo ovplyvniť cenový vývoj v strednodobom horizonte. Tomuto záveru tiež nasvedčuje ďalší pokles trhových ukazovateľov inflačných očakávaní vo všetkých horizontoch a skutočnosť, že väčšina ukazovateľov skutočnej i očakávanej inflácie je na úrovni svojho historického minima alebo v jeho blízkosti. V eurozóne navyše pretrváva značná miera nevyužitých kapacít, pričom menový a úverový vývoj je naďalej tlmený. Po druhé, hoci opatrenia menovej politiky prijaté od júna do septembra 2014 viedli k významnému zlepšeniu cien na finančnom trhu, o kvantitatívnych výsledkoch to neplatí. Súčasný stupeň menovej akomodácie tak nepostačoval na to, aby adekvátne reagoval na zvýšené riziká nadmerne dlhého obdobia nízkej inflácie. Dnešné prijatie ďalších súvahových opatrení preto bolo nevyhnutné v záujme dosiahnutia nášho cieľa cenovej stability, keďže kľúčové úrokové sadzby ECB už dosiahli svoju spodnú hranicu“.

134. Zápisnica zo zasadnutia Rady guvernérov ECB venovaného menovej politike, ktoré sa konalo 21. a 22. januára 2015, je ešte podrobnejšia. Práve v tomto dokumente sa predpovede inflácie v eurozóne označujú ako „negatívne“, pričom ročný nárast harmonizovaného indexu spotrebiteľských cien (IPCH) sa v decembri 2014 stanovil na –0,2 %, „najmä z dôvodu poklesu ročnej variabilnej sadzby zložky energií ale aj zložky potravín“ ( 104 ). Pod názvom „úvahy a možné riešenia menovej politiky“ bodu 1 „posúdenie finančného, ekonomického a menového vývoja a možné riešenia“, výslovne vzniká otázka, či „už poskytnutý menový stimul bude aj naďalej vhodným prostriedkom pre dosiahnutie miery inflácie na úrovni tesne pod 2 % v strednodobom horizonte alebo je pre naplnenie mandátu ECB v oblasti cenovej stability potrebné prijať rozšírený program nákupov aktív“, a to z dôvodu, že „makroekonomické riziká, ktoré súvisia s dlhodobo pretrvávajúcou nízkou mierou inflácie, sa ešte zintenzívnili a zvýšili sa sekundárne riziká“ ( 105 ). Taktiež sa konštatuje, že „kvantitatívny“ prvok opatrení, ktoré v minulosti prijala Rada guvernérov ECB, nenaplnil pôvodné očakávania.

135. Pán Praet, člen predstavenstva ECB, preto v tomto kontexte navrhol dve možné riešenia menovej politiky, a to buď neodkladné posilnenie akomodačného menového smerovania, pričom poukázal na dva možné varianty, alebo uplatnenie vyčkávacieho prístupu, pričom spresnil, že „by bolo potrebné sa riadne vysporiadať s rizikami vyplývajúcimi z rozhodnutia nekonať, ktoré môžu prevyšovať riziká spojené s prijatím opatrení“ ( 106 ). Pri tejto príležitosti vznikla aj otázka o prípadnom prerozdelení rizík, ako aj o možných formách prerozdelenia. ( 107 ) Operatívne podrobnosti prípadného programu nákupu cenných papierov verejného sektora vypracoval pán Coeuré, ďalší člen predstavenstva ECB.

136. Zápisnica zo zasadnutia Rady guvernérov ECB venovaného menovej politike, ktoré sa konalo 21. a 22. januára 2015 zachytáva skutočnú diskusiu o vývoji cien – ktorý nevykazoval deflačnú tendenciu, ale aj napriek tomu predstavoval riziko sekundárnych efektov, ktoré bolo potrebné považovať za veľmi vážne. Práve na základe týchto diskusií boli prijaté rozhodnutia v oblasti menovej politiky. V zápisnici sa výslovne uvádza, že „na tomto zasadnutí poukázali niektorí členovia, ktorí považovali odhadované náklady a výhody navrhovaných opatrení za nevýhodné, na viaceré skutočnosti podporujúce zotrvanie vo vyčkávajúcom prístupe“ ( 108 ). Tieto skutočnosti sú podrobnejšie uvedené v prílohe k zápisnici spolu s návrhmi alternatívnych riešení.

137. Aj napriek tomu „sa väčšina domnievala, že s ohľadom na súčasnú úroveň výnosov dlhopisov súkromného sektora a veľkosť trhu s týmito dlhopismi, mali nákupy tohto druhu cenných papierov relatívne nízky potenciál z hľadiska uvoľnenia úverov, a preto poskytovali v tomto ohľade len obmedzené riešenie potrebnej akomodácie“ ( 109 ). Z uvedeného vyplýva, že o „nákupoch suverénneho dlhu, ktoré sa javili ako jediný dostupný nástroj, ktorý bol dostatočne rozsiahly na to, aby zabezpečil potrebný stimul pre dosiahnutie cieľov ECB v oblasti cenovej stability“ ( 110 ) sa rozhodlo v rámci otvorenej a kontradiktórnej diskusie. O prerozdelení rizík, objeme programu a technických prvkoch PSPP sa diskutovalo a rozhodlo neskôr.

138. Z vyššie uvedených pripomienok vyplýva, že odôvodnenie a rozhodnutia o ESCB vyplývajú zrozumiteľným a jednoznačným spôsobom buď z odôvodnení rozhodnutia 2015/774, ktoré boli vysvetlené v úvodnom vyhlásení prezidenta ECB z 22. januára 2015, alebo zo zápisnice zasadnutia rady guvernérov ECB venovaného menovej politike, ktoré sa konalo 21. a 22. januára 2015. Rozhodnutie 2015/774 teda spĺňa požiadavky odôvodnenia stanovené článkom 296 druhým odsekom ZFEÚ, pretože dotknutým osobám poskytuje možnosť oboznámiť sa s dôvodmi prijatého opatrenia a Súdnemu dvoru vykonávať jeho kontrolu.

139. Okrem toho z tohto odôvodnenia vyplýva, že ESCB dôsledne a nestranne preskúmal všetky relevantné skutočnosti v prejednávanej situácii a že jeho posúdenie ekonomickej situácie v čase ohlásenia programu a rozhodnutia 2015/774 nejavilo známky zjavne nesprávneho posúdenia.

2) O primeranosti PSPP v prísnom význame slova

140. Aj keď je PSPP vhodný na dosiahnutie cieľa cenovej stability, ktorý sleduje, je ešte potrebné, aby zjavne nepresahoval rámec toho, čo je nevyhnutne potrebné.

141. V tomto ohľade odôvodnenia 5 a 7 rozhodnutia 2015/774 spresňujú na jednej strane, že „PSPP obsahuje niekoľko záruk, aby boli predpokladané nákupy primerané svojim cieľom a aby boli súvisiace finančné riziká zohľadnené v plnej miere pri jeho nastavení a obmedzené prostredníctvom riadenia rizík“ a na druhej strane, že „pokiaľ ide o objem PSPP, ABSPP a CBPP3, na základe kombinovaných mesačných nákupov sa trhu dodá likvidita v objeme 60 miliárd [eur]. Zámerom je uskutočňovať nákupy do konca septembra 2016 a v každom prípade až kým Rada guvernérov nespozoru