NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

CHRISTINE STIX-HACKL

prednesené 2. júna 2005 1( )

Vec C‑441/02

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Spolkovej republike Nemecko

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Voľný pohyb osôb – Smernica 64/221/EHS – Vyhostenie cudzincov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi EÚ – Zohľadnenie osobných pomerov – Verejný poriadok – Osobitná prevencia – Základné práva – Ochrana rodinného života – Okamžitý výkon v naliehavých prípadoch“

Obsah

I – Úvod

II – Právny rámec (Odkaz)

III – Skutkový stav, konanie pred podaním žaloby a konanie pred Súdnym dvorom

IV – Úvodné poznámky

A – Význam správnej praxe pre posúdenie právnych predpisov

B – Význam jednotlivých prípadov pre posúdenie správnej praxe

V – Prvý žalobný dôvod: povaha vyhostenia

A – Nesprávne prebratie smernice do vnútroštátneho právneho poriadku

1. Tvrdenia účastníkov konania

2. Právne posúdenie

B – Nesprávne uplatnenie

1. Obsah žalobného dôvodu

2. O správnej praxi, ktorá nezodpovedá požiadavkám práva Spoločenstva

VI – Druhý žalobný dôvod: požiadavky týkajúce sa obmedzenia voľného pohybu osôb

A – Nesprávne prebratie smernice do vnútroštátneho právneho poriadku

1. Tvrdenia účastníkov konania

2. Právne posúdenie

a) Zásadná nejasnosť ustanovení o časovo obmedzenom povolení na pobyt (§ 12 ods. 1 prvá veta AufenthG/EWG)

b) Nejasnosť ustanovení o časovo neobmedzenom povolení na pobyt (§ 12 ods. 1 druhá veta AufenthG/EWG)

B – Nesprávne uplatnenie

1. O prípustnosti

a) Tvrdenia účastníkov konania

b) Právne posúdenie

2. O dôvodnosti

a) Tvrdenia účastníkov konania

b) Právne posúdenie

VII – Tretí žalobný dôvod: neprípustné zohľadnenie aspektov všeobecnej prevencie

A – Nesprávne prebratie smernice do vnútroštátneho právneho poriadku

1. O prípustnosti

a) Tvrdenia účastníkov konania

b) Právne posúdenie

2. O dôvodnosti

a) Tvrdenia účastníkov konania

b) Právne posúdenie

B – Nesprávne uplatnenie smernice

1. Tvrdenia účastníkov konania

2. Právne posúdenie

VIII – Štvrtý žalobný dôvod: základné právo na rešpektovanie rodinného života

A – Chýbajúce zváženie záujmov

B – Nesprávne zváženie záujmov

C – Návrh

IX – Piaty žalobný dôvod: nariadenie okamžitého výkonu

A – Tvrdenia účastníkov konania

B – Právne posúdenie

1. Dosah rozsudku v spojených veciach C‑482/01 a C‑493/01

2. Nepreskúmanie naliehavosti prípadu

X – Trovy

XI – Návrh

P R Í L O H A

(Právny rámec)

A – Právo Spoločenstva

1. Smernica 64/221/EHS

2. Nariadenie (EHS) č. 1612/68

3. Smernica 73/148/EHS

4. Smernica 90/364/EHS

B – Vnútroštátne právo

1. Zákon o cudzincoch (Ausländergesetz)

2. Zákon o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov členských štátov Európskeho hospodárskeho spoločenstva (zákon o pobyte štátnych príslušníkov EHS) (Aufenthaltsgesetz/EWG)

3. § 80 ods. 2 správneho súdneho poriadku (Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO)

I – Úvod

1. V tomto konaní o nesplnení povinnosti Komisia vytýka skutočnosť, že podľa jej názoru ani nemecká legislatíva týkajúca sa vyhostenia cudzincov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi EÚ, ani správna prax založená na tejto legislatíve, dostatočne jasným spôsobom nezodpovedá požiadavkám práva Spoločenstva.

2. Komisia konkrétne vytýka porušenie týchto predpisov: článkov 18 ES a 39 ES, smernice 64/221/EHS o koordinácii osobitných opatrení o pohybe a pobyte cudzích štátnych príslušníkov( ), nariadenia (EHS) č. 1612/68 o slobode pohybu pracovníkov v rámci spoločenstva( ), smernice 73/148/EHS o zrušení obmedzenia pohybu a pobytu v rámci spoločenstva pre štátnych príslušníkov členských štátov so zreteľom na usadenie sa a poskytovanie služieb( ) a smernice 90/364/EHS o práve pobytu( ).

II – Právny rámec (Odkaz)

3. Relevantné ustanovenia práva Spoločenstva a nemeckého práva sú uvedené v prílohe.

III – Skutkový stav, konanie pred podaním žaloby a konanie pred Súdnym dvorom

4. V nadväznosti na petície a sťažnosti týkajúce sa vyhostenia viacerých talianskych občanov orgánmi spolkovej krajiny Bádensko-Württembersko, ktoré boli podané na Európsky parlament a Komisiu, začala Komisia v roku 1998 vykonávať šetrenia.

5. Po tom, čo Komisia dospela k názoru, že niektoré nemecké predpisy a správna prax v oblasti práva pobytu nie sú zlučiteľné s právom Spoločenstva, zaslala listom z 8. júla 1998 nemeckej spolkovej vláde výzvu.

6. Odpoveď nemeckej vlády z 25. marca 1999 podľa názoru Komisie neodstránila podozrenie z porušovania práva Spoločenstva. Z toho dôvodu Komisia 24. júla 2000 zaslala nemeckej vláde odôvodnené stanovisko, v ktorom poukázala na uvedené porušenia, a vyzvala Nemecko, aby lehote dvoch mesiacov prijalo nevyhnutné opatrenia na odstránenie vytýkaných nedostatkov.

7. Aj po odpovedi nemeckej vlády z 26. septembra 2000 sa Komisia naďalej domnievala, že Nemecko neprijalo nevyhnutné opatrenia a nesplnilo si svoje povinnosti vyplývajúce z práva Spoločenstva. Preto Komisia návrhom zo 4. decembra 2002, zapísaným do registra kancelárie Súdneho dvora 5. decembra 2002, podala proti Spolkovej republike Nemecko žalobu o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES.

8. Komisia v žalobe navrhuje, aby Súdny dvor určil, že:

1. Spolková republika Nemecko si tým, že

a) vo svojom zákonodarstve nestanovila dostatočne jasným spôsobom, že rozhodnutia o vyhostení občanov Únie nesmú byť založené na právnom základe, ktorý povinne alebo v zásade predpisuje vyhostenie v prípade právoplatného odsúdenia v trestnom konaní, alebo tým, že rozhodnutia o vyhostení občanov Únie založila na tomto nejasnom právnom základe;

b) neprebrala dostatočne jasným spôsobom podmienky stanovené v práve Spoločenstva na obmedzenie voľného pohybu osôb do ustanovenia § 12 ods. 1 zákona o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov členských štátov Európskeho hospodárskeho spoločenstva (Aufenthaltsgesetz/EWG), alebo tým, že rozhodnutia o vyhostení občanov Únie založila na tomto nepresnom právnom základe;

c) vo svojom zákonodarstve nestanovila dostatočne jasným spôsobom, že rozhodnutia o vyhostení občanov Únie sa nemôžu zakladať na cieľoch všeobecnej prevencie, alebo tým, že rozhodnutia o vyhostení týchto občanov boli odôvodnené úmyslom odstrašiť iných cudzincov;

d) prijala rozhodnutia o vyhostení občanov Únie, ktoré nerešpektujú primeraný vzťah medzi základným právom na rešpektovanie rodinného života na jednej strane a zachovaním verejného poriadku na druhej strane;

e) nariadila okamžitý výkon rozhodnutí o vyhostení občanov Únie v prípadoch, ktoré neboli naliehavé,

nesplnila svoje povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článkov 18 ES a 39 ES, zo základného práva na rešpektovanie rodinného života ako všeobecnej zásady práva Spoločenstva, ako aj článkov 3 a 9 smernice Rady 64/221/EHS o koordinácii osobitných opatrení o pohybe a pobyte cudzích štátnych príslušníkov, prijatých z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia, z článku 1 nariadenia Rady (EHS) č. 1612/68 o slobode pohybu pracovníkov v rámci spoločenstva, z článkov 1, 4, 5, 8 a 10 smernice Rady 73/148/EHS o zrušení obmedzenia pohybu a pobytu v rámci spoločenstva pre štátnych príslušníkov členských štátov so zreteľom na usadenie sa a poskytovanie služieb, ako aj z článkov 1 a 2 smernice Rady 90/364/EHS o práve pobytu;

2. Spolková republika Nemecko je povinná nahradiť trovy konania.

IV – Úvodné poznámky

9. V prejednávanej veci sú okrem iného nastolené dve základné právne otázky týkajúce sa právneho významu určitej správnej praxe, ktorými sa budeme zaoberať najprv.

A – Význam správnej praxe pre posúdenie právnych predpisov

10. Toto konanie o nesplnení povinností sa týka najmä otázky, či prax správnych orgánov má význam tiež pre výklad tých vnútroštátnych právnych predpisov, o ktoré sa opiera. Konkrétne ide o to, či na základe určitej praxe možno dôjsť k záveru o nejasnosti, a teda protiprávnosti vnútroštátnych právnych predpisov.

11. V tejto súvislosti je potrebné vychádzať z rozsudku vo veci Komisia/Taliansko( ), ako zo základného, východiskového rozsudku. V tomto rozsudku mal Súdny dvor preskúmať význam vnútroštátnych právnych a správnych predpisov s ohľadom na ich výklad uskutočňovaný vnútroštátnymi súdmi.( )

12. Súdny dvor pritom stanovil nasledujúce pravidlo:

„32. Nemožno pritom zohľadňovať izolované súdne rozhodnutia alebo také rozhodnutia, ktoré sú v odlišnom kontexte judikatúry výrazne v menšine, alebo výklad, ktorý najvyšší vnútroštátny súd odmietol. To sa nevzťahuje na súdny výklad vo významnom prípade, ktorý najvyšší súd nezamietol alebo dokonca potvrdil.“

13. Tiež v bode 33 rozsudku v uvedenej veci sa Súdny dvor zameral na „súdny výklad“. Z toho možno vyvodiť, že správna prax sama osebe nepostačuje. Tomuto záveru neodporujú ani úvahy obsiahnuté v bode 41, v ktorých Súdny dvor odkazuje aj na výklad a uplatňovanie správou, pretože v tomto bode súčasne poukazuje na výklad a uplatňovanie „prevažnou väčšinou súdov“ vrátane príslušného najvyššieho vnútroštátneho súdu.

14. V prejednávanej veci je naproti tomu zrejmé, že súdy, a to predovšetkým správne súdy, túto správnu prax nepotvrdzujú.

15. Taká správna prax, aká je v prejednávanej veci, týkajúca sa takmer výlučne rozhodnutí Regierungspräsidien, ktorých relatívny význam je nesporný, preto nemôže byť sama osebe kritériom na určenie, ako sa má vnútroštátny právny alebo správny predpis vykladať.

16. To pochopiteľne nič nemení na tom, že v samotnej správnej praxi môže dôjsť k porušeniu práva Spoločenstva.

B – Význam jednotlivých prípadov pre posúdenie správnej praxe

17. Komisia v svojej žalobe zdôrazňuje, že jednotlivé prípady uvádza iba ako príklad a na znázornenie určitých typov rozhodnutí a správnej praxe. Z toho vyplýva, že Komisia nežiada o vydanie rozsudku v neprospech žalovaného členského štátu v každom z týchto prípadov.

18. Keďže však Komisia vytýka aj nezlučiteľnosť samotnej správnej praxe s právom Spoločenstva, tieto prípady predsa len majú určitý význam. Je preto zbytočné zaoberať sa otázkou, od akej hranice existuje správna prax, ktorú možno preskúmať s hľadiska jej zlučiteľnosti s právom Spoločenstva. Rovnako nie je potrebné určiť, či došlo k systematickému porušovaniu určitých ustanovení sekundárneho práva.( )

19. Ako totiž Súdny dvor už vo viacerých oblastiach rozhodol, aj ojedinelý prípad správnej praxe môže predstavovať porušenie práva Spoločenstva. To platí napríklad pre právo verejného obstarávania( ), právo životného prostredia( ) a – v prejednávanej veci – tiež pre právo pobytu podľa príslušných smerníc( ).

V – Prvý žalobný dôvod: povaha vyhostenia

20. Prvým žalobným dôvodom Komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že § 47 zákona o cudzincoch (Ausländergesetz, ďalej len „AuslG“) je s ohľadom na obligatórnu, resp. pravidelnú povahu vyhostenia nejasný, a tiež že nemecké správne orgány zakladali rozhodnutia o vyhostení občanov Únie na tomto nejasnom právnom základe.

A – Nesprávne prebratie smernice do vnútroštátneho právneho poriadku

1. Tvrdenia účastníkov konania

21. Komisia uvádza, že ustanovenia § 47 AuslG hrubo a nenapraviteľným spôsobom odporujú požiadavkám článku 3 ods. 1 a 2 smernice 64/221, keďže § 47 AuslG stanovuje povinné, resp. spravidla nariadené vyhostenie pre prípad, že cudzinec bol odsúdený za niektorý z trestných činov uvedených v tomto ustanovení. Orgán je povinný cudzinca vyhostiť a nedisponuje žiadnou diskrečnou právomocou, ktorá by mu umožňovala prijať odlišné rozhodnutie.

22. Talianska vláda, ktorá vstúpila do konania ako vedľajší účastník konania podporujúci Komisiu, v tejto súvislosti zhodne uvádza, že nemecká právna úprava o cudzincoch nie je zlučiteľná s právom Spoločenstva, pokiaľ ukladá automatické vyhostenie štátneho občana iného členského štátu výlučne na základe odsúdenia v trestnom konaní.

23. Nemecká vláda naproti tomu uvádza, že podľa nemeckého práva môže byť povinné vyhostenie občanov Únie nariadené iba v prípade, že sú splnené požiadavky práva Spoločenstva. Rozhodujúcou pre vyhostenie občanov Únie totiž nie je iba právna úprava § 47 AuslG, ale rovnako aj § 12 zákona o pohybe a pobyte štátnych príslušníkov členských štátov Európskeho hospodárskeho spoločenstva (Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, zákon o pobyte štátnych príslušníkov EHS, ďalej len „AufenthG/EWG“) a § 4 nariadenia o voľnom pohybe osôb v ES (Freizügigkeitsverordnung/EG).

24. Zvýhodnené právne postavenie občanov Únie voči príslušníkom tretích štátov sa prejavuje tým, že popri všeobecnom zákone o cudzincoch Nemecko prijalo osobitný zákon o pobyte štátnych príslušníkov EHS, ako aj nariadenie o voľnom pohybe osôb v ES výlučne pre občanov Únie. Prijatie všeobecného zákona, ktorého časti sú obsahovo doplnené špeciálnym zákonom, je bežným legislatívnym postupom. V § 2 ods. 2 AuslG je výslovne zdôraznená prednosť ustanovení AufenthG/EWG pred ustanoveniami AuslG. To znamená, že právny účinok povinného vyhostenia alebo spravidla nariadeného vyhostenia voči občanom Únie nastúpi iba vtedy, ak sú splnené požiadavky § 12 AufenthG/EWG.

2. Právne posúdenie

25. Ako Súdny dvor už viackrát zdôraznil( ), vyhostenie, ktoré je nariadené automaticky ako dôsledok odsúdenia v trestnom konaní bez toho, aby sa zohľadnilo osobné správanie páchateľa alebo ohrozenie, ktoré tento páchateľ pre verejný poriadok predstavuje, nie je zlučiteľné so zásadami práva Spoločenstva, a to najmä s článkom 39 ods. 3 ES a článkom 3 smernice 64/221( ).

26. Súdny dvor konštatuje, že vyhostenie ako prekážku výkonu slobôd občanov Únie možno založiť na dôvodoch verejného poriadku iba vtedy, ak okrem narušenia verejného poriadku, ktorým je každé porušenie zákona, existuje skutočné a dostatočne závažné ohrozenie dotýkajúce sa základných záujmov spoločnosti( ). Odsúdenie v trestnom konaní preto môže odôvodňovať vyhostenie iba v prípade, ak okolnosti, na ktorých je založené, poukazujú na osobné správanie, ktoré predstavuje aktuálne ohrozenie verejného poriadku.( )

27. Z toho vyplýva, že právna úprava stanovujúca povinné alebo spravidla nariadené vyhostenie, ktorá nezohľadňuje osobné pomery osoby, ktorá má byť vyhostená, je v rozpore s právom Spoločenstva.

28. Vo veci Orfanopoulos bola Súdnemu dvoru položená okrem iného otázka, či článku 39 ods. 3 ES a článku 3 smernice 64/221 odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá orgánom ukladá povinnosť vyhostiť štátnych príslušníkov iných členských štátov, ktorí boli právoplatne odsúdení za úmyselný trestný čin podľa zákona o omamných látkach (Betäubungsmittelgesetz) na trest pre mladistvých v trvaní najmenej dvoch rokov alebo na trest odňatia slobody, ak výkon trestu nebol podmienečne odložený.

29. Súdny dvor uviedol, že vyhostenie na základe ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré predpisuje vyhostenie štátnych príslušníkov iných členských štátov, ktorí boli za spáchanie rôznych deliktov odsúdení na určité tresty, sa automaticky nariadi bez toho, aby sa prihliadalo na osobné správanie páchateľa alebo na ohrozenie, ktoré pre verejný poriadok môže predstavovať.( )

30. Súdny dvor vo veci Orfanopoulos a Olivieri sa naproti tomu nevyjadril k otázke zlučiteľnosti § 47 AuslG s článkom 39 ES a článkom 3 smernice 64/221. V tejto otázke dosiaľ nebolo povedané posledné slovo. Preto je na tomto mieste potrebné skúmať, či normy nemeckého práva obsahujú takýto automatický dôsledok.

31. § 47 AuslG stanovuje pre prípad právoplatného odsúdenia za niektoré úmyselné trestné činy povinné vyhostenie (odsek 1) a za iné úmyselné trestné činy (odsek 2 bod 1) spravidla nariadené vyhostenie. Podľa § 1 odsek 2 AuslG, podľa ktorého je cudzincom ten, kto nie je Nemec, sa tieto ustanovenia vzťahujú aj na občanov Únie.

32. § 47 AuslG teda v odseku 1 povinne prikazuje vyhostenie pri každom prípade právoplatného odsúdenia v trestnom konaní a neponecháva žiaden priestor na zohľadňovanie osobných pomerov. V konečnom dôsledku platí to isté pre spravidla nariadené vyhostenie, ktoré stanovuje § 47 ods. 2 AuslG. Je tu síce ponechaný určitý priestor na voľnú úvahu, avšak iný právny následok môžu privodiť iba také okolnosti, pre ktoré by spravidla nariadené vyhostenie bolo inak neprimerané, čo prichádza do úvahy snáď iba v prípade atypického priebehu udalostí. Štandardné zohľadnenie osobného správania dotknutej osoby však tu zahrnuté nie je.

33. § 47 ods. 1 ako aj ods. 2 bod 1 AuslG prikazuje teda automatické vyhostenie. Tieto ustanovenia, ak sú posudzované oddelene, nie sú teda zlučiteľné s právom Spoločenstva.

34. Je však potrebné zohľadniť skutočnosť, že nemecký zákonodarca zákonom o pobyte štátnych príslušníkov EHS (AufenthG/EWG) zaviedol osobitnú právnu úpravu vyhostenia občanov Únie. § 12 ods. 3 tohto zákona stanovuje, že opatrenia je možné prijať iba v prípade, ak to odôvodňuje osobné správanie dotknutej osoby. § 12 ods. 4 toho istého zákona výslovne stanovuje, že odsúdenie v trestnom konaní samo osebe nie je skutočnosťou postačujúcou na odôvodnenie opatrení alebo rozhodnutí obmedzujúcich pobyt. § 12 preto dostatočne vyhovuje ustanoveniam smernice.

35. § 2 ods. 2 AuslG rieši konkurenčný vzťah týchto dvoch zákonov tým spôsobom, že AuslG sa bude uplatňovať iba vtedy, ak právo Európskeho spoločenstva a AufenthG/EWG neobsahujú odlišnú úpravu.

36. Kľúčovou otázkou je preto otázka, či táto systematika uplatniteľných zákonov, to znamená uplatnenie AuslG na občanov Únie ako lexgeneralis a AufenthG/EWG ako lex specialis, je v súlade s ustanoveniami smernice 64/221.

37. Členský štát si môže slobodne zvoliť formu a prostriedky prebratia smernice do svojho vnútroštátneho právneho poriadku, smernica je však pre neho záväzná, pokiaľ ide o jej cieľ.( ) Tým má byť členskému štátu umožnené začleniť právnu úpravu, ktorá má byť prijatá, do svojho právneho systému tak, aby v ňom netvorila cudzí prvok. V dôsledku toho je členský štát rovnako povinný upraviť vzťah medzi konkurujúcimi si zákonmi a odstrániť túto konkurenciu tak, aby to čo najvernejšie zodpovedalo právnemu poriadku členského štátu, pritom však musí súčasne správne prebrať právo Spoločenstva do svojho právneho poriadku.

38. Nemecký zákonodarca prijatím AufenthG/EWG prebral smernicu 64/221 do vnútroštátneho právneho poriadku, a teda vytvoril právnu úpravu, ktorá spôsobom zlučiteľným s právom Spoločenstva upravuje pobyt občanov Únie na spolkovom území.

39. Nemecký zákonodarca zhrnul tieto osobitné ustanovenia v samostatnom zákone a jeho vzťah k AuslG, ktorého pôsobnosť sa vzťahuje na všetkých cudzincov, zákonom upravil tak, že prvý zákon má prednosť druhým zákonom.

40. Uplatnenie zákona ako lex specialis znamená, že tento zákon v oblasti svojej pôsobnosti zabráni uplatneniu všeobecnejšieho zákona. V konečnom dôsledku je teda z hmotno-právneho hľadiska uplatniteľným výlučne špeciálny zákon.

41. Hoci občania Únie teda v zásade spadajú do pôsobnosti AuslG, hmotno‑právna úprava je založená výlučne na základe AufenthG/EWG, pokiaľ sú splnené jeho podmienky. Pokiaľ teda ide o občanov Únie, ktorým právna úprava Spoločenstva priznáva právo na voľný pohyb v zmysle článkov 18 ES a 39 ES, vzťahuje sa na nich ochrana pred vyhostením v zmysle AufenthG/EWG, a to tak, ako to stanovuje právna úprava Spoločenstva v smernici 64/221.

42. Napokon zásada prednosti špeciálneho zákona je zásadou, ktorá je súčasťou právnych tradícií všetkých členských štátov, a preto nevyvoláva žiadne nejasnosti v otázke uplatniteľnosti zákona. Takto sa výslovne vyjadril Súdny dvor v otázke zásady prednosti neskoršieho zákona voči skoršiemu zákonu.( )

43. V konečnom dôsledku je preto potrebné konštatovať, že § 47 AuslG nie je v tomto smere nejasný, a preto nie je v rozpore s požiadavkami článku 3 ods. 1 a 2 smernice 64/221.

44. Prvá časť prvého žalobného dôvodu je preto nedôvodná.

B – Nesprávne uplatnenie

1. Obsah žalobného dôvodu

45. Komisia vytýka správnu prax, ktorá spočíva v automatickom vyhostení, tak ako ho opísala v žalobe. V prvom rade sa teda vynára otázka, čo rozumie Komisia pod pojmom správna prax.

46. V pätnástom bode žaloby Komisia uvádza, že skúmanie jednotlivých otázok v individuálnych prípadoch nie je cieľom tejto žaloby. Na individuálne prípady je preto poukázané iba príkladmo na ilustráciu. Vymenovanie individuálnych prípadov nevylučuje existenciu ďalších prípadov, ktoré možno chápať ako príklady vytýkaného porušenia práva.

47. Z toho vyplýva, že Komisia chápe pojem správna prax ako súhrn individuálnych rozhodnutí.

2. O správnej praxi, ktorá nezodpovedá požiadavkám práva Spoločenstva

48. Komisia vytýka, že nemecké orgány vo všetkých uvedených prípadoch založili svoje rozhodnutia o vyhostení občanov Únie na právnom základe § 47 AuslG a v dôsledku toho vo viacerých rozhodnutiach v odôvodnení správneho rozhodnutia výslovne uviedli, že ide o povinné rozhodnutie, ktoré orgánom neponecháva priestor na voľnú úvahu.

49. Nemecká vláda pripúšťa, že v prípade vyhostenia občanov Únie sa v každom konkrétnom prípade uplatnia všetky príslušné ustanovenia, pričom § 47 AuslG sa uplatní iba v kontexte § 12 AufenthG/EWG. Okrem toho nemecká vláda vo svojich vyjadreniach odkazuje na vykonávacie správne predpisy k AuslG, podľa ktorých rozhodnutie o vyhostení podľa AuslG podlieha obmedzeniam § 12 AufenthG/EWG (AuslG-VwV, body 45.0.5.1 a 47.0.2.1).

50. Komisia spochybnila iba zopár rozhodnutí. Je to dané tým, že pre Komisiu v zásade nebolo jednoduché v každom jednotlivom prípade preskúmať, či všetky rozhodnutia orgánov zodpovedali kritériám práva Spoločenstva, nehovoriac už o vytvorení komplexného prehľadu celej správnej praxe. Preto je predovšetkým odkázaná na to, že jej budú predložené individuálne prípady, v ktorý je zjavné porušenie. V prejednávanej veci získala Komisia informácie prevažne od samotných dotknutých osôb, takže jej hodnotenie sa v zásade opiera o tieto informácie o uvedených rozhodnutiach.

51. V tejto súvislosti vzniká otázka, kto v tomto konaní o nesplnenie povinnosti nesie dôkazné bremeno preukázania existencie určitých skutočností.

52. Z práva Spoločenstva nevyhnutne vyplýva a ustálenou judikatúrou bolo potvrdené( ), že dôkazné bremeno porušenia povinnosti nesie Komisia, to znamená Komisia musí dokázať, že členský štát nesplnil povinnosti vyplývajúce zo Zmluvy.

53. Komisia bola však vo viacerých rozsudkoch, najmä v oblasti poľnohospodárstva, čiastočne pozbavená dôkazného bremena( ). Toto čiastočné oslobodenie od dôkazného bremena spočíva v tom, že členský štát je tým, kto môže najľahšie získať a preveriť určité údaje, a jemu teda prináleží povinnosť podrobne a úplne preukázať správnosť týchto údajov a prípadne dokázať, že tvrdenia Komisie sú nesprávne.

54. Sporným je, či uvedené možno zovšeobecniť a preniesť na rozdelenie dôkazného bremena. V zásade treba vychádzať z toho, že členský štát je zrejme vždy lepšie informovaný ako Komisia, a teda má voči Komisii určitý náskok v informovanosti. Odôvodniť všeobecný obrat v dôkaznom bremene výlučne týmto argumentom by však znamenalo porušenie procesných zásad.

55. Obrátené dôkazné bremeno možno predpokladať v prípade, ak už zo samotnej normy práva Spoločenstva vyplýva dôkazná povinnosť členského štátu, keďže v takýchto prípadoch má štát povinnosť uchovávať a prípadne predložiť dokumenty obsahujúce informácie. To však nemôže platiť v prípade vyhostenia ako obmedzenia slobody voľného pohybu napriek jeho závažným dôsledkom.

56. Na druhej strane Komisia nemusí celoplošne preukazovať porušenie povinnosti. Na preukázanie porušenia práva Spoločenstva skôr postačujú kontroly ad hoc.

57. Z tvrdenia Komisie, ktoré nebolo spochybnené, odvolávajúce sa aj na rozhodnutia zrušené súdmi vyššieho stupňa alebo ktoré z iných dôvodov neboli vykonané, je v každom prípade zjavné, že viacero správnych rozhodnutí bolo vydaných s odôvodnením, že rozhodovací orgán nedisponuje pri svojom rozhodovaní diskrečnou právomocou, ale je viazaný ustanovením § 47 AuslG.( )

58. Okrem toho tieto rozhodnutia nepochádzajú iba od pár orgánov v obmedzenej geografickej oblasti, ale boli prijaté v celej spolkovej krajine Bádensko-Württembersko( ). Okrem toho boli viaceré vyhostenia potvrdené rozhodnutiami o odvolaní, ktoré vydali nadriadené Regierungspräsidien v rámci správnych odvolacích konaní.

59. Napokon je potrebné poukázať na to, že na odôvodnenie porušenia povinnosti postačuje už samotné správne rozhodnutie, ktoré je preukázateľne v rozpore s právom Spoločenstva.( )

60. Takýmto rozhodnutím správneho orgánu o vyhostení, ktoré bolo v rozpore s právom Spoločenstva, je každopádne rozhodnutie Regierungspräsidium Freiburg z 23. marca 2000.

61. V tomto rozhodnutí cudzinecký orgán vyhosťuje občana Únie na základe § 47 ods. 2 bodu 1 AuslG zo spolkového územia. Na odôvodnenie uvádza, že podľa tohto ustanovenia je povinný nariadiť vyhostenie bez toho, aby mu prináležal priestor na voľnú úvahu. Nejde tu o atypický výnimočný prípad, ktorý sa odlišuje od bežného prípadu, a cudzinec ani nepožíva zvýšený stupeň ochrany pred vyhostením podľa § 47 ods. 3 AuslG. Príslušné správne predpisy, na ktoré nemecká vláda poukázala, pritom neboli zohľadnené.

62. Cudzinecký orgán tým každopádne v tomto prípade založil vyhostenie občana Únie na právnom základe, ktorý dostatočne nezohľadňuje osobitné ustanovenia o pobyte občanov Únie v zmysle smernice 64/221. Cudzinecký orgán rozhodol o vyhostení výlučne z dôvodu odsúdenia v trestnom konaní podľa § 47 AuslG, teda neuplatnil § 12 ods. 4 AufenthG/EWG, ktorý uvedený postup práve zakazuje, ani § 12 ods. 4 AufenthG/EWG, podľa ktorého sa musí prihliadať na osobné správanie občana Únie.

63. Hoci tu bol príkladmo skúmaný iba individuálny prípad, ktorý bol, ako sa ukázalo, v rozpore s právom Spoločenstva, postačuje to na konštatovanie, že správny orgán nesprávne uplatnil právne predpisy tým, že vo veľkom počte prípadoch postupoval rovnako.

64. Druhá časť prvého žalobného dôvodu je preto dôvodná.

VI – Druhý žalobný dôvod: požiadavky týkajúce sa obmedzenia voľného pohybu osôb

65. Druhým žalobným dôvodom Komisia vytýka, že ustanovenie § 12 ods. 1 AufenthG/EWG nie je dostatočne jasné, pokiaľ ide o požiadavky na obmedzenia voľného pohybu osôb z dôvodov verejného poriadku, a že nemecké správne orgány založili rozhodnutia o vyhostení občanov Únie na tomto nejasnom právnom základe.

A – Nesprávne prebratie smernice do vnútroštátneho právneho poriadku

1. Tvrdenia účastníkov konania

66. Komisia uvádza, že § 12 AufenthG/EWG nepreberá sekundárne právo Spoločenstva dostatočne jasným spôsobom. Rozlišovanie medzi vyhostením v prípade časovo neobmedzeného povolenia na pobyt („iba zo závažných dôvodov verejnej bezpečnosti a verejného poriadku“) a vyhostením v prípade časovo obmedzeného povolenia na pobyt („z dôvodov ochrany verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia“) vyvoláva dojem, že pri časovo obmedzených povoleniach na pobyt postačujú „bežné“ dôvody verejnej bezpečnosti a verejného poriadku. To sa však výrazne odchyľuje od požiadaviek, ktoré Súdny dvor v rámci posudzovania článku 39 ods. 4 ES kladie na verejný poriadok.

67. Nemecká vláda naproti tomu uvádza, že odvolaním sa na ustanovenia Zmluvy ES v AufenthG/EWG je dostatočne jasné, že pojmy sa majú vykladať v súlade s výkladom Zmluvy ES uskutočneným Súdnym dvorom, a tým teda nevznikne stav právnej neistoty.

2. Právne posúdenie

a) Zásadná nejasnosť ustanovení o časovo obmedzenom povolení na pobyt (§ 12 ods. 1 prvá veta AufenthG/EWG)

68. Hoci Komisia vytýka najmä porušenie článku 39 ES, je zjavné, že je potrebné skúmať tiež porušenie ustanovení smernice 64/221, keďže tie konkretizujú požiadavky na obmedzenia voľného pohybu pracovníkov a slobody usadiť sa. Článok 2 ods. 1 smernice 64/221 stanovuje, že k vyhosteniu z územia štátu môže dôjsť iba z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.

69. Presne rovnaké znenie obsahuje v podstate tiež nemecký AufenthG/EWG. Sporným je tu skutočnosť, či jednoduchá reprodukcia právnej úpravy Spoločenstva je nejasná, teda či požiadavky smernice na vyhostenie cudzincov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi EÚ, z územia štátu nedostatočne jasným spôsobom vyplývajú z nemeckej úpravy, ktorou sa preberá smernica.

70. Ustanovenia smernice musia byť prebraté do vnútroštátneho právneho poriadku tak, aby boli nespochybniteľne záväzné, konkrétne, určité a jednoznačné, čo je nevyhnutné na to, aby boli splnené požiadavky právnej istoty( ).

71. Na jednej strane prebratie smernice síce nevyžaduje bezpodmienečne formálne a doslovné prevzatie jej ustanovení do výslovného osobitného právneho predpisu, ale môže na jej prebratie postačovať všeobecný právny kontext, ak skutočne zabezpečuje úplné uplatnenie smernice dostatočne jasným a určitým spôsobom( ).

72. Na strane druhej zásada právnej istoty vyžaduje vhodné oznámenie vnútroštátneho opatrenia zavedeného na základe právnej úpravy Spoločenstva, aby právne subjekty dotknuté týmito opatreniami mohli poznať rozsah svojich práv a povinností v konkrétnej oblasti upravenej právom Spoločenstva( ).

73. Doslovná reprodukcia ustanovení smernice preto v zásade nespĺňa požiadavky na prebratie smernice do vnútroštátneho právneho poriadku. V tomto prípade ide však iba o to, či pojmy použité v AufenthG/EWG objasňujú ich dosah z hľadiska práva Spoločenstva, to znamená, či sa pôsobnosť smernice prekrýva s pôsobnosťou vnútroštátneho predpisu.

74. V § 12 AufenthG/EWG sa bezprostredne v nadväznosti na pojmy „verejný poriadok, verejná bezpečnosť alebo verejné zdravie“ nachádza odkaz na článok 48 ods. 3 a článok 56 ods. 1 Zmluvy. Odkaz na tieto normy zjavne naznačuje, že má byť použité kritérium práva Spoločenstva relevantné pre základné slobody, pričom toto kritérium je upresnené judikatúrou Súdneho dvora( ).

75. Následne je však otázne, či obyčajný odkaz na normy primárneho práva postačuje na splnenie požiadaviek stanovených Súdnym dvorom. Podľa nich prebratie ustanovenia smernice vyžaduje, aby vnútroštátny právny predpis bol sám osebe zrozumiteľný a natoľko jasný a určitý, aby bolo vyhovené požiadavkám zásady právnej istoty. Ak by sa tento právny predpis mal vykladať najprv v kontexte práva Spoločenstva vrátane jeho výkladu Súdnym dvorom, neprospievalo by to požiadavke jasnosti práva.

76. Napokon subjekt podliehajúci tejto norme nemôže zo znenia § 12 ods. 1 AufenthG/EWG vyvodiť, aké obmedzenia ukladajú dôvody verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia na základe judikatúry Súdneho dvora, keďže sa odkazuje výlučne iba na normy primárneho práva.

77. Nejasnosť § 12 ods. 1 AufenthG/EWG je ešte posilnená tým, že v prípadoch § 12 ods. 1 prvej vety AufenthG/EWG nemusí na odôvodnenie vyhostenia existovať žiaden závažný dôvod. To však práve odporuje judikatúre Súdneho dvora, podľa ktorej vyhostenie ako prekážku vo výkone slobôd občanov Únie možno odôvodniť dôvodmi verejného poriadku iba vtedy, ak došlo k skutočnému a dostatočne závažnému ohrozeniu, ktorým sú dotknuté základné záujmy spoločnosti.( )

78. Správny predpis č. 47.0.2.1 síce stanovuje, že k vyhosteniu môže dôjsť iba v prípade dostatočne závažného ohrozenia, ktorým sú dotknuté základné záujmy spoločnosti. Táto skutočnosť však sama osebe nemôže zabezpečiť vykonávaciemu prepisu dostatočnú zrozumiteľnosť. Jednak správne prepisy sú vnútornými správnymi normami, ktoré v zásade nepôsobia navonok a jednotlivcovi nie sú známe. Nie je mu preto umožnené, aby sa na základe správnych predpisov oboznámil s dosahom a rozsahom svojich práv. Okrem toho sa v správnom predpise č. 47.0.2.1 uvádza, že k vyhosteniu môže dôjsť iba v prípade skutočného a dostatočne závažného ohrozenia, ktorým sú dotknuté základné záujmy spoločnosti. Navyše sa pritom nerozlišuje medzi prvou a druhou vetou § 12 ods. 1 AufenthG/EWG.

79. Rovnako ani správny predpis č. 45.0.5.1 k tejto jasnosti nijako neprispieva. V ňom sa totiž uvádza, že vyhostenie je prípustné iba z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia. Pritom sa všeobecne odkazuje na § 12 ods. 1 AufenthG/EWG, znovu bez rozlišovania medzi prvou a druhou vetou.

80. V konečnom dôsledku ustanovenie § 12 ods. 1 prvej vety AufenthG/EWG nespĺňa požiadavky na prebratie smernice do vnútroštátneho právneho poriadku stanovené Súdnym dvorom.

b) Nejasnosť ustanovení o časovo neobmedzenom povolení na pobyt (§ 12 ods. 1 druhá veta AufenthG/EWG)

81. § 12 ods. 1 druhá veta AufenthG/EWG v súvislosti s neobmedzeným povolením na pobyt výslovne stanovuje, že k vyhostenie môže dôjsť iba zo závažných dôvodov verejnej bezpečnosti alebo verejného poriadku.

82. Zo znenia tohto ustanovenia teda výslovne vyplýva, že na vyhostenie nepostačuje akékoľvek porušenie právneho poriadku, ale že dôvody vyhostenia ho musia prekračovať svojou intenzitou.

83. § 12 ods. 1 druhá veta AufenthG/EWG teda preberá článok 3 smernice 64/221, tak ako je vykladaný stálou judikatúrou Súdneho dvora( ), do vnútroštátneho právneho poriadku v súlade s právom Spoločenstva.

B – Nesprávne uplatnenie

1. O prípustnosti

a) Tvrdenia účastníkov konania

84. Nemecká vláda sa domnieva, že predmetný žalobný návrh je podstatne širší ako vytýkané skutočnosti obsiahnuté v odôvodnenom stanovisku. V odôvodnenom stanovisku sa Komisia obmedzila na spochybnenie spôsobu prebratia smernice, akým ju nemecký zákonodarca prebral do § 12 ods. 1 AufenthG/EWG. Je však veľký rozdiel medzi tým, ak Komisia iba všeobecne napáda legislatívny akt na prebratie smernice ako porušenie Zmluvy, a tým, ak v žalobe uvádza dodatočný dôvod, že existuje správna prax, podľa ktorej boli v jednotlivých prípadoch prijaté rozhodnutia založené na nejasnej právnej úprave § 12 ods. 1 AufenthG/EWG, ktoré porušujú právo Spoločenstva.

85. Komisia naproti tomu uvádza, že dôvody obsiahnuté v žalobe nie sú doslovne prevzaté z konania pred podaním žaloby, ale tieto dôvody sú upresnené. Tieto upresnené dôvody však neprekračujú rámec skutočností vytýkaných vo výzve a v odôvodnenom stanovisku. Okrem toho nesprávna prax je hlavnou vytýkanou skutočnosťou, a teda rozpoznateľnou časťou dôvodu, ktorý vyplýva už z konania pred podaním žaloby.

b) Právne posúdenie

86. V konaní o nesplnenie povinnosti je cieľom konania pred podaním žaloby, ktoré je zakotvené v článku 226 ES, umožniť dotknutému členskému štátu splniť si povinnosti vyplývajúce z práva Spoločenstva a účinne sa brániť proti výhradám Komisie.( )

87. Pritom je riadny priebeh tohto konania nielen dôležitou zárukou ochrany práv dotknutého členského štátu, zakotvenou v Zmluve, ale aj zárukou toho, že prípadné sporové konanie bude mať jasne vymedzený predmet sporu.( )

88. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa odôvodnené stanovisko a žaloba musia opierať o rovnaké dôvody ako výzva, ktorou bolo začaté konanie pred podaním žaloby. Táto požiadavka však neznamená, že sa musí bezpodmienečne vyžadovať úplná zhoda dôvodov uvedených vo výzve so znením odôvodneného stanoviska a s dôvodmi žaloby, pokiaľ nebol predmet sporu rozšírený alebo zmenený, ale bol iba zúžený.( )

89. Nemecku vytýkaná skutočnosť, že vyhostenia občanov Únie založilo na § 12 AufenthG/EWG, sa nezhoduje doslovne s dôvodmi uvedenými v odôvodnenom stanovisku. Bod vi) tohto stanoviska výslovne obsahuje iba nejasné prebratie práva Spoločenstva.

90. Je však potrebné zohľadniť skutočnosť, že Komisia v bode iv) odôvodneného stanoviska výslovne vytýka, že nemecké orgány prijali rozhodnutia o vyhostení občanov Únie v prípadoch, v ktorých skutočné a dostatočne závažné ohrozenie, ktoré sa dotýka základných záujmov spoločnosti, nebolo dokázané.

91. Naskytá sa otázka, či táto výhrada, i keď nie je doslovne zhodná, zodpovedá prinajmenšom obsahovo druhému žalobnému dôvodu, ktorý sa odvoláva na nesprávny postup správnych orgánov.

92. Druhý žalobný dôvod sa týka výhrady, že nemecké správne orgány založili rozhodnutia na právnom základe § 12 ods. 1 AufenthG/EWG, ktorý nedostatočne jasne prebral smernicu do vnútroštátneho právneho poriadku. Z tvrdení Komisie jasne vyplýva, že tým myslela to, že chránené hodnoty verejného poriadku a verejnej bezpečnosti nie sú v § 12 ods. 1 AufenthG/EWG formulované v súlade s judikatúrou Súdneho dvora.

93. Podľa ustálenej judikatúry k porušeniu verejného poriadku ako chránenej hodnoty nedochádza pri každom porušení zákona, ale musí nastať skutočné a dostatočne závažné ohrozenie dotýkajúce sa základných záujmov spoločnosti.( )

94. Bod iv) odôvodneného stanoviska obsahuje rovnakú výhradu. Napokon nie je žiaden rozdiel v tom, či sa vytýka, že správny orgán založil svoje rozhodnutie na právnom základe, ktorý výslovne nevyžaduje skutočné a dostatočne závažné ohrozenie základného záujmu spoločnosti, alebo či toto závažné ohrozenie nepreukázal. V obidvoch prípadoch je totiž obsahom výčitky to, že správny orgán toto závažné ohrozenie neskúmal.

95. Navyše z časti textu odôvodneného stanoviska pod nadpisom „ohrozenie verejného poriadku“ jednoznačne vyplýva, že okrem výhrady nedostatočne jasného prebratia sa rovnako vytýka tiež správna prax.

96. V rámci skúmania, či predmet sporu vymedzený žalobou je totožný s predmetom odôvodneného stanoviska, nie je rozhodujúcim iba znenie bodov v záverečnej časti, ale viac‑menej aj predchádzajúce úvahy k jednotlivým bodom( ).

97. V tejto súvislosti Komisia na stranách 7 až 9 odôvodneného stanoviska vytýka uplatnenie § 12 AufenthG/EWG správnym orgánom v rozsahu, v akom bol pojem verejný poriadok v zmysle § 12 ods. 1 prvej vety AufenthG/EWG nesprávne interpretovaný (a), že v rozhodnutiach neboli uvedené dostatočne konkrétne a presné skutkové okolnosti, ktoré by umožňovali odôvodniť závažné, skutočné a existujúce ohrozenie verejného poriadku správaním dotknutej osoby (b), prípadne že nie je už možné zohľadniť zmenu skutkového stavu po poslednom rozhodnutí orgánov (c).

98. Pri zohľadnení judikatúry Súdneho dvora( ) preto druhá časť druhého žalobného dôvodu obsahovo zodpovedá bodu iv) odôvodneného stanoviska, a je teda predmetom konania pred podaním žaloby.

99. Táto časť žalobného dôvodu je preto prípustná.

2. O dôvodnosti

a) Tvrdenia účastníkov konania

100. Komisia vytýka skutočnosť, že vo viacerých rozhodnutiach došlo k zásadne nesprávnemu výkladu pojmu „verejný poriadok“ v zmysle § 12 ods. 1 prvej vety AufenthG/EWG a odkazuje pritom na 17 rozhodnutí.

101. Komisia uvádza, že vo všetkých týchto prípadoch úrady zjavne, resp. bez ďalšieho skúmania, považovali už samotné porušenie trestného zákona za dôvod verejného poriadku. Jednotlivé kritéria „skutočné“, „závažné“ a „aktuálne“ použité v judikatúre Bouchereau( ) neboli spomenuté, ako ani neboli skúmané z vecného hľadiska. Čiastočne sa dokonca výslovne konštatuje, že závažné dôvody verejného poriadku nie je potrebné skúmať, keďže tieto dôvody musia existovať iba v prípade § 12 ods. 1 druhej vety AufenthG/EWG, to znamená iba v prípade cudzincov s časovo neobmedzeným povolením na pobyt v ES. Komisia sa pritom odvoláva na sedem rozhodnutí.

102. V tejto súvislosti Komisia opakovane zdôrazňuje, že jednotlivé prípady uvádza iba ako príklad. Komisia sa domnieva, že uvedené príklady nesporne ukazujú, že nejde iba o ojedinelé nesprávne rozhodnutia, ale že takýto spôsob rozhodovania sa opakovane vyskytol niekoľkokrát, a tým dosiahol určitý stupeň všeobecnosti, ktorý viedol k určitej (i keď v jednotlivých regiónov odlišnej) správnej praxi, ktorá je nezlučiteľná s právom Spoločenstva.

103. Nemecká vláda sa naproti tomu domnieva, že správne orgány uplatnili právo Spoločenstva správne. To ukazujú dva prípady, na ktoré Komisia sama poukázala, a v ktorých si bol cudzinecký orgán plne vedomý prísnych požiadaviek práva Spoločenstva. Preto sa v obidvoch rozhodnutiach o vyhostení zhodne uvádza: „s ohľadom na judikatúru Súdneho dvora Európskych spoločenstiev, ktorá pre prípade obmedzenia slobody pohybu osôb z dôvodu odsúdenia v trestnom konaní predpokladá existenciu dostatočne závažného ohrozenia, ktoré sa dotýka základných záujmov spoločnosti, sa musí vyžadovať dostatočná pravdepodobnosť, že dotknutý cudzinec bude aj v budúcnosti narušovať verejnú bezpečnosť alebo verejný poriadok, pričom sa táto pravdepodobnosť musí posudzovať podľa zásady proporcionality, a preto sa musí rozlišovať podľa rozsahu ujmy.

b) Právne posúdenie

104. Komisia ako žalobkyňa v konaní o nesplnení povinnosti je povinná uviesť a preukázať sporné skutočnosti. V tomto prípade, v ktorom sa vytýka porušenie práva Spoločenstva spočívajúce v nesprávnom uplatnení § 12 AufenthG/EWG nemeckými správnymi orgánmi, sú to teda zodpovedajúce rozhodnutia správnych orgánov. To Komisia neurobila a neuniesla dôkazné bremeno. Nepredložila žiadne z rozhodnutí, na ktoré sa odvoláva, ako ani výňatky z týchto rozhodnutí, ale sa v žalobe, ako aj v odôvodnenom stanovisku a vo výzve iba obmedzila na predloženie na predloženie ich zoznamov.

105. Jej tvrdenie, že chce iba ako príklad uviesť jednotlivé prípady a že svojou žalobou sleduje skôr výhradu celkovej správnej praxe, neumožňuje dospieť k opačnému záver. Ako bolo vyššie uvedené( ), žalobným dôvodom správnej praxe nezlučiteľnej s právom Spoločenstva má Komisia na mysli väčšie množstvo individuálnych prípadov. Na určenie, že táto správna prax je nezlučiteľná s právom Spoločenstva, je však potrebné preskúmať prinajmenšom jeden správny akt z hľadiska jeho preukázateľnej nezlučiteľnosti s právom Spoločenstva( ). Keďže však Súdny dvor nemá k dispozícii rozhodnutia správnych orgánov, zodpovedajúce preskúmanie nemožno vykonať.

106. Túto časť druhého žalobného dôvodu je preto v súlade s pravidlami o dôkaznom bremene potrebné zamietnuť ako nedôvodnú.

VII – Tretí žalobný dôvod: neprípustné zohľadnenie aspektov všeobecnej prevencie

107. Tretím žalobným dôvodom Komisia žiada určiť, že § 47 ods. 1 a 2 AuslG odporuje článku 3 ods. 1 a 2 smernice 64/221 tým, že § 47 ods. 1 a 2 AuslG stanovuje povinné, resp. spravidla nariadené v prípade právoplatného odsúdenia bez toho, aby dovoľoval zohľadniť osobné správanie, a tým sledoval ciele všeobecnej prevencie. Komisia navyše žiada určiť, že nemecká správna prax odôvodnila rozhodnutia o vyhostení občanov Únie úmyslom odstrašiť iných cudzincov.

A – Nesprávne prebratie smernice do vnútroštátneho právneho poriadku

1. O prípustnosti

a) Tvrdenia účastníkov konania

108. Nemecká vláda sa domnieva, že táto časť tretieho žalobného dôvodu je neprípustným rozšírením žalobného dôvodu, keďže tento dôvod nebol obsiahnutý v odôvodnenom stanovisku. Do tretieho žalobného dôvodu bol prvýkrát zaradený až po preformulovaní pôvodného bodu vii).

109. Komisia uvádza, že už vo výzve poukázala na to, že právny základ § 47 ods. 1 a 2 AuslG vykazuje znaky cieľa všeobecnej prevencie, v dôsledku čoho rozhodnutia, ktoré boli na ňom založené, nevyhnutne vykazovali nedovolený prvok všeobecnej prevencie, a z toho dôvodu boli v rozpore s právom Spoločenstva. Odôvodnené stanovisko na tejto výhrade naďalej trvá. V tejto súvislosti Komisia poukazuje najmä na tretí odsek na strane 11 odôvodneného stanoviska.

b) Právne posúdenie

110. V časti odôvodneného stanoviska nazvaného „Odstrašenie“ sa vytýka, že § 47 ods. 1 a 2 AuslG sleduje ciele všeobecnej prevencie. Tým je dostatočne zjavné, že okrem správnej praxe je vytýkané aj prebratie práva Spoločenstva do vnútroštátneho právneho poriadku.

111. Napokon prvá časť tretieho žalobného dôvodu, podľa ktorej z legislatívy dostatočne jasne nevyplýva, že rozhodnutia o vyhostení občanov Únie nesmú byť založené na právnom základe, ktorý sleduje ciele všeobecnej prevencie, je obsahovo totožná s výhradou obsiahnutou v bode iii) odôvodneného stanoviska. Ten uvádza, že z nemeckej legislatívy dostatočne jasným spôsobom nevyplýva, že rozhodnutia o vyhostení nesmú byť založené na právnom základe, ktorý stanovuje povinné alebo spravidla nariadené vyhostenie na základe právoplatného odsúdenia v trestnom konaní.

112. Právny základ, ktorý dovoľuje vyhostenie na základe právoplatného odsúdenia v trestnom konaní bez toho, aby vyžadoval posudzovanie ďalších aspektov, a to najmä osobného správania dotknutej osoby, sleduje prevažne ciele všeobecnej prevencie. Ciele špeciálnej prevencie vyžadujú právny základ, ktorý ponecháva priestor na zohľadnenie osobitných okolností konkrétneho prípadu.

113. Tento žalobný dôvod bol teda obsiahnutý už v odôvodnenom stanovisku, a teda je prípustný.

2. O dôvodnosti

a) Tvrdenia účastníkov konania

114. Komisia uvádza, že § 47 ods. 1 a 2 AuslG sleduje ciele všeobecnej prevencie, keďže vyhostenie má ostatných cudzincov odstrašiť od páchania rovnakých alebo podobných trestných činov. To je však v rozpore s článkom 3 ods. 1 a 2 smernice 64/221.

115. Súdny dvor konštatoval, že vyhostenie je odôvodnené iba vtedy, ak „osobné správanie dotknutej osoby naznačuje konkrétne nebezpečenstvo ďalšieho závažného narušenia verejného poriadku“( ). Súdny dvor došiel k záveru, že spravidla nariadené vyhostenie, ktoré sa nariaďuje v nadväznosti na odsúdenie v trestnom konaní za spáchanie určitého trestného činu s cieľom všeobecnej prevencie, nie je zlučiteľné so zásadami, ktoré sa uplatňujú v rámci voľného pohybu pracovníkov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi niektorého členského štátu( ).

116. Nemecká vláda si naproti tomu myslí, že nemecká právna úprava zrozumiteľne a jednoznačne stanovuje, že k vyhosteniu občanov Únie nemôže dôjsť na základe cieľov všeobecnej prevencie. § 12 AufenthG/EWG totiž zakazuje prihliadať na ciele všeobecnej prevencie, pokiaľ ide o občanov Únie.

b) Právne posúdenie

117. Pokiaľ ide o právne posúdenie prvej časti tretieho žalobného dôvodu, možno v zásade odkázať na úvahy k prvej časti prvého žalobného dôvodu. Pokiaľ tu totiž ide o výhradu zohľadnenia aspektov všeobecnej prevencie v nemeckom právnom poriadku, táto výhrada sa zhoduje s výhradou, podľa ktorej nemecký právny poriadok stanovuje v právnej úprave vyhostenia občanov Únie zo spolkového územia automatický účinok.

118. Ak totiž právna úprava stanovuje povinné vyhostenie, resp. spravidla nariadené vyhostenie v dôsledku právoplatného rozsudku s úmyslom všeobecne odstrašiť od páchania trestných činov, potom nezostáva žiaden priestor na zohľadnenie osobného správania jednotlivca a prevládajú dôvody všeobecnej prevencie.

119. V tomto ohľade je teda potrebné odkázať na vyššie uvedené úvahy a v konečnom dôsledku aj tu platí, že nemecké právo, pokiaľ je právnym základom pre vyhostenie občanov Únie z dôvodov verejnej bezpečnosti a verejného poriadku, zakazuje prostredníctvom § 12 AufenthG/EWG dôvody všeobecnej prevencie.

120. Prvá časť tretieho žalobného dôvodu je preto nedôvodná.

B – Nesprávne uplatnenie smernice

1. Tvrdenia účastníkov konania

121. Komisia vytýka, že nemecké orgány vo viacerých rozhodnutiach presvedčivo uviedli, že vyhostenie sa opiera okrem iného o dôvody všeobecnej prevencie. K tomu ako príklad uvádza jedenásť rozhodnutí. Komisia tvrdí, že ide o to, aby vyhostenie ostatných cudzincov varovalo a prinútilo ich správať sa v súlade so zákonom. V niektorých odôvodneniach je cieľom všeobecnej prevencie dokonca pripisovaný osobitný význam. Komisia v tejto súvislosti odkazuje na sedem rozhodnutí, z ktorých obsahu vyberá výňatky.

122. Nemecká vláda uvádza, že správne predpisy stanovujú, že rozhodnutia o vyhostení občanov Únie sa nesmú prijímať s cieľom všeobecnej prevencie. Nemožno napadnúť skutočnosť, že cudzinecké orgány okrem samostatne určujúcich cieľov špeciálnej prevencie uvádzali súčasne aj ciele všeobecnej prevencie a poskytli vyjadrenia, ktoré boli dodatočnými varovnými upozorneniami.

2. Právne posúdenie

123. Výnimku zo zásady voľného pohybu osôb z dôvodov verejného poriadku je potrebné vykladať reštriktívne do tej miery, do akej z osobných okolností konkrétneho prípadu musí jasne vyplývať existencia aktuálneho ohrozenia verejného poriadku( ).

124. Súdny dvor z toho vyvodil, že právo Spoločenstva bráni vyhosteniu príslušníka členského štátu, ktoré je založené na aspektoch všeobecnej prevencie, teda ktoré sa nariadi s úmyslom odstrašiť iných cudzincov( ), najmä ak je vyhostenie nariadené automaticky na základe odsúdenia v trestnom konaní bez toho, aby sa prihliadalo na osobné správanie páchateľa alebo na ohrozenie, ktoré tento páchateľ môže pre verejný poriadok predstavovať( ).

125. Najprv je potrebné konštatovať, že nemecká vláda nemôže odôvodňovať uvedenú prax tým, že nemecké správne predpisy nedovoľujú, aby sa odôvodnenie opieralo o dôvody všeobecnej prevencie. Jednak totiž nejde o právny základ, ale o to, že rozličné rozhodnutia o vyhostení sú založené na dôvodoch všeobecnej prevencie. Okrem toho zákaz odôvodňovať vyhostenia dôvodmi všeobecnej prevencie vyplýva už zo samotného primárneho práva, ktoré je záväzné aj pre správne orgány.

126. Nemecká vláda nepopiera, že v odôvodnení viacerých rozhodnutí sa uvádzajú dôvody všeobecnej prevencie. Pritom však zdôrazňuje, že všeobecná prevencia bola spomenutá iba „okrajovo“ a vyhostenie samotné bolo odôvodnené osobnými pomermi vyhostenej osoby.

127. Odôvodnenie úradného rozhodnutia vo vzťahu k jednotlivcovi vyjadruje to, čo orgán považoval za dôležité pri svojom rozhodovaní. Ak zahrnie do svojho odôvodnenia dôvody všeobecnej prevencie, potom tým dáva najavo, že aj tieto úvahy mali vplyv na to, že vydal rozhodnutie v takejto forme a v takomto rozsahu.

128. Odôvodnenie správnych aktov slúži tiež na ochranu jednotlivca, keďže jednotlivec sa môže brániť proti dôvodom v ňom uvedeným. Ak by odôvodnenie obsahovalo prvky všeobecnej prevencie, mohlo by to obmedziť ochranu jednotlivca tým, že by nemal žiadnu možnosť vyvrátiť tieto výhrady, keďže v prípade všeobecnej prevencie dôvod nespočíva v jeho osobe, ale vo všeobecných na ňom nezávislých skutočnostiach.

129. Preto podľa môjho názoru na porušenie povinnosti postačuje, ak odôvodnenie obsahuje prvky všeobecnej prevencie, keďže v tom prípade je všeobecná prevencia minimálne z pohľadu jednotlivca zahrnutá do odôvodnenia a nie je práve jasné, že článok 3 ods. 1 smernice 64/221 stanovuje, že rozhodujúcimi skutočnosťami môže byť iba osobné správanie, a teda výlučne dôvody špeciálnej prevencie.

130. Druhá časť tretieho žalobného dôvodu je preto dôvodná.

VIII – Štvrtý žalobný dôvod: základné právo na rešpektovanie rodinného života

131. Štvrtým žalobným dôvodom Komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že nemecké orgány vydali rozhodnutia o vyhostení občanov Únie, v ktorých nerešpektovali primeraný vzťah medzi základným právom na rešpektovanie rodinného života podľa článku 8 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „EDĽP“) na jednej strane a zachovaním verejného poriadku na strane druhej. Komisia pritom v zásade vytýka porušenie zásady proporcionality, ktorá sa má zohľadniť pri zvažovaní záujmov podľa článku 8 EDĽP.

132. EDĽP patrí medzi dohovory zakotvujúce základné práva, ktoré sú podľa článku 6 ods. 2 EÚ, ako to potvrdila ustálená judikatúra Súdneho dvora, chránené právnym poriadkom Spoločenstva. EDĽP obsahuje základné práva a ľudské slobody, ktoré musia členské štáty rešpektovať aj pri uplatňovaní práva Spoločenstva.( )

133. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sú členské štáty pri prijímaní opatrení verejného poriadku povinné zohľadňovať zásadu proporcionality, pričom tieto opatrenia musia byť vhodné na dosiahnutie sledovaného cieľa a nesmú ísť nad rámec toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné.( )

134. Pritom sú vnútroštátne orgány povinné v každom konkrétnom prípade hodnotiť ohrozenie verejného poriadku, pričom musia prihliadať na osobitné právne postavenie osôb podliehajúcich právu Spoločenstva a na rozhodujúci význam zásady voľného pohybu osôb.( )

135. Vzhľadom na uvedené je potrebné vychádzať z príslušnej judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva týkajúcej sa uplatnenia článku 8 ods. 2 EDĽP. V zásade ide o otázku, aké záujmy sa majú uplatniť a navzájom zvažovať pri posudzovaní nevyhnutnosti zásahu do základného práva na rešpektovanie rodinného života, ktoré zaručuje EDĽP.

136. K tomu patria napríklad forma a závažnosť spáchaného deliktu, dĺžka pobytu a integrácia v krajine vyhostenia, štátna príslušnosť dotknutej osoby, rodinné pomery, ako aj prípadné problémy dotknutej osoby a jej rodinných príslušníkov v krajine pôvodu.( )

137. Vychádzajúc zo žalobného návrhu Komisie je potrebné skúmať nemeckú správnu prax z dvoch hľadísk, a to jednak z hľadiska chýbajúceho zváženia záujmov a jednak z hľadiska nesprávneho zváženia záujmov.

A – Chýbajúce zváženie záujmov

138. Komisia vytýka, že nemecké cudzinecké orgány sa vo viacerých prípadov vôbec nezaoberali otázkou primeranosti, resp. vychádzali z toho, že automatické vyhostenie nedovoľuje skúmanie primeranosti.

139. V tejto súvislosti sa teda nebudeme zaoberať otázkou, či vyhostenie bolo skutočne primerané.

140. Treba tu upozorniť na skutočnosť, že práve v súvislosti s nesprávnym uplatnením § 47 AuslG sa výhrada v podstate prekrýva s obsahom výhrady nesprávneho uplatnenia uvedenej v prvom žalobnom dôvode. Je prirodzené, že orgán, ktorý vychádza z povinnosti vyhostenia, nemôže preskúmať primeranosť vyhostenia v celom rozsahu ani vtedy, ak vnútroštátne právo takéto skúmanie v zásade predpokladá.

141. Nemecká vláda nepopiera, že v rôznych rozhodnutiach bolo výslovne uvedené, že skúmanie primeranosti nebolo vykonané alebo sa nemohlo vykonať. Nemecká vláda iba poukazuje na to, že pri chybných rozhodnutiach bola vykonaná náprava súdnou cestou alebo iným spôsobom.

142. Jednako nemecké správne orgány v jednom prípade považovali vyhostenie za povinné rozhodnutie a nariadili ho. To bolo konštatované v rámci skúmania prvého žalobného dôvodu v súvislosti s rozhodnutím Regierungspräsidium Freiburg z 23. marca 2000. Okrem toho Komisia uviedla viacero rovnakých prípadov, v ktorých bolo rozhodnuté analogicky.

143. Na záver je preto potrebné konštatovať, že nemecké cudzinecké orgány nariadili vyhostenia v rozpore s právom Spoločenstva, keďže v dôsledku uplatnenia § 47 AuslG neskúmali primeranosť rozhodnutia, a teda nezohľadnili význam článku 8 EDĽP.

B – Nesprávne zváženie záujmov

144. Komisia ďalej vytýka neprimeranosť rozhodnutí z dôvodu, že orgány nezohľadnili význam základného práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života. Komisia uvádza, že porušenie povinnosti spočíva práve v nesprávnom zvážení záujmov v konkrétnom prípade. Priznáva teda, že základné práva boli brané do úvahy, vytýka však rozsah, v akom sa na ne prihliadalo. V tejto súvislosti treba uviesť, že Komisia zreteľne nerozlišovala medzi prípadmi uvedenými pod bodom A. Komisia tu totiž cituje tiež prípady, v ktorých orgány považovali za nutné upustiť od skúmania primeranosti.

145. Pokiaľ ide o zváženie záujmov, je potrebné vychádzať z toho, že v súlade s praxou ESĽP( ) štátom prináleží pri výkone prisťahovaleckej politiky v zásade široký priestor na voľnú úvahu, pokiaľ tým nie sú neprimeraným spôsobom dotknuté práva vyplývajúce z EDĽP( ).

146. Základné práva zaručené právom Spoločenstva možno považovať za porušené iba vtedy, ak z okolností zreteľne vyplýva, že základné hodnoty EDĽP, a teda práva dotknutej osoby zjavne neboli rešpektované. Tak by tomu bolo napríklad v prípade, ak by sa orgán nevyjadril k presným rodinným pomerom, hoci v konkrétnom prípade by práve táto skutočnosť mala zjavne význam. Nestačilo by iba konštatovať, že žiadne rodinné dôvody nebránia vyhosteniu.

147. Z údajov Komisie možno síce iba s veľkou námahou vyvodiť, či sa pri jednotlivých rozhodnutiach skutočne nebrali do úvahy rodinné dôvody. Komisia sa skôr obmedzuje na vymenovanie rozličných rodinných aspektov, ktoré podľa jej názoru neboli dávané do súvislosti s nevhodným správaním osoby, ktorá mala byť vyhostená. Tvrdenie Komisie je však napokon na základe porovnania s rôznymi prípadmi uvedenými v iných bodoch žaloby, ako aj s obsahom odôvodneného stanoviska a výzvou, zrozumiteľné.

148. Nemecká vláda nespochybňuje tvrdenie Komisie, pokiaľ ide o argument, že odôvodnenia rôznych rozhodnutí o vyhostení sa dostatočne nezaoberali rodinnými pomermi. K tomu však zdôrazňuje, že neprimerané rozhodnutia o vyhostení boli v každom prípade zrušené súdmi.

149. To však podľa môjho názoru nepostačuje na vyvrátenie podozrenia, že správne orgány pri posudzovaní z veľkej časti dostatočne nezohľadnili rodinné aspekty. Ako bolo už uvedené, nie je totiž dôležité, či vyhostenie bolo skutočne primerané, ale je rozhodujúce, či úvahy, ktoré viedli k vyhosteniu, boli v primeranom rozsahu uvedené v odôvodnení.

150. Ďalej je potrebné preskúmať, či v prípade vyhostenia občanov Spoločenstva treba pri zvažovaní záujmov zohľadňovať aj skutočnosť, či dotknutá osoba má v zásade právo na pobyt.

151. Zatiaľ čo totiž samotný EDĽP( ) nezaručuje právo na pobyt ako také, právo Spoločenstva obsahuje veľké množstvo odkazov na právo na pobyt. Proti zosilnenej ochrane osôb s právom na pobyt sa vyslovila nemecká vláda v tom zmysle, že rozličné štandardy ochrany základných práv odporujú EDĽP. To však nie je výstižné. Skôr možno z judikatúry ESĽP dokonca vyvodiť, že určité skupiny osôb, ako napríklad prisťahovalci druhej generácie alebo osoby, ktoré majú časovo neobmedzené povolenie na pobyt( ), podliehajú mimoriadne prísnym kritériám.

C – Návrh

152. Na záver treba teda konštatovať, že Nemecko si tým, že vydalo rozhodnutia o vyhostení občanov Únie, ktoré nezachovávajú primeraný pomer medzi základným právom na rešpektovanie rodinného života v zmysle článku 8 EDĽP na jednej strane a zachovaním verejného poriadku na strane druhej, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva Spoločenstva.

153. Štvrtý žalobný dôvod je preto dôvodný.

IX – Piaty žalobný dôvod: nariadenie okamžitého výkonu

154. Piatym žalobným dôvodom Komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že nemecké orgány porušili článok 9 ods. 1 smernice 64/221 tým, že nariadili okamžitý výkon rozhodnutí o vyhostení občanov Únie napriek tomu, že nešlo o naliehavé prípady.

A – Tvrdenia účastníkov konania

155. Komisia uvádza, že nemecká správna prax sa pravidelne, takmer systematicky, a bez dostatočného odôvodnenia kladne vyjadruje o splnení podmienok na nariadenie okamžitého výkonu vyhostenia. Pritom ide konkrétne o verejný záujem na okamžitom výkone rozhodnutia vyžadovaný podľa § 80 ods. 2 prvej vety bodu 4 poriadku správnych súdov (Verwaltungsgerichtsordnung), ktorý prevažuje nad súkromným záujmom na odklad jeho účinnosti v prípade, ak sú podané opravné prostriedky.

156. Nemecká vláda priznáva, že v mnohých prípadoch vyhostenia občanov Únie bol nariadený okamžitý výkon rozhodnutia. Popiera však systematické nariaďovanie okamžitého výkonu bez dostatočného odôvodnenia. Okamžitý výkon je vždy viac‑menej výsledkom samostatného preskúmania špecifických podmienok v konkrétnom prípade.

B – Právne posúdenie

157. V piatom žalobnom dôvode je potrebné sa najprv zaoberať judikatúrou Súdneho dvora, ktorá bola prijatá po začatí tohto konania.

1. Dosah rozsudku v spojených veciach C‑482/01 a C‑493/01

158. V prejudiciálnom konaní v spojených veciach C‑482/01 a C‑493/01( ) Súdny dvor okrem iného rozhodoval o otázke, či článku 9 smernice 64/221 odporuje právna úprava, ktorá pre prípad rozhodnutia Regierungspräsidium o vyhostení z územia krajiny už neupravuje konanie o opravnom prostriedku, v rámci ktorého sa skúma aj účelnosť tohto rozhodnutia, ak neexistuje žiadny úrad nezávislý na tomto správnom orgáne.

159. V tomto konaní išlo o vnútroštátny predpis, ktorý určoval, že prípravné konanie, v ktorom najbližší nadriadený orgán skúma zákonnosť a účelnosť správneho aktu, sa neuskutoční, ak správny akt vydalo Regierungspräsidium [pozri § 6a vykonávacieho zákona k poriadku správnych súdov spolkovej krajiny Bádensko-Württembersko (baden-württembergisches Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung)].

160. Súdny dvor na položenú otázku odpovedal tak, že článku 9 ods. 1 smernice 64/221 odporuje ustanovenie, ktoré pre prípad rozhodnutia o vyhostení štátneho príslušníka iného členského štátu prijatého správnym orgánom už nepripúšťa odvolacie konanie a ani žalobu, v rámci ktorých sa skúma aj účelnosť tohto rozhodnutia, ak neexistuje žiadny úrad nezávislý na tomto správnom orgáne.

161. Žalobný dôvod Komisie sa naproti tomu zameriava skôr na výhradu, že správne orgány pravidelne nariaďovali vyhostenia napriek tomu, že nešlo o naliehavé prípady.

2. Nepreskúmanie naliehavosti prípadu

162. Treba súhlasiť s nemeckou vládou v tom, že na vyhostenie sú v zásade kladené veľmi vysoké požiadavky, v dôsledku čoho rozdiel medzi týmito požiadavkami a požiadavkami kladenými na okamžitý výkon nie je jednoduché rozoznať.

163. Naproti tomu porovnanie článku 7 smernice 64/221 s článkom 9 tejto smernice naznačuje, že okrem podmienok rozhodnutia o vyhostení existujú ešte osobitné požiadavky na skrátenie lehoty, počas ktorej je ešte možné zdržovať sa na území štátu.

164. To znamená, že naliehavosť stanovená v článku 9 smernice 64/221 sa nemôže vzťahovať na závažné porušenie verejného poriadku, ale skôr nezávisle od toho by mala byť založená na skutočnosti, že nie je možné vyčkať až do vyčerpania opravných prostriedkov.

165. Nariadením okamžitého výkonu sa právo jednotlivca byť vypočutý obmedzí v prospech verejného poriadku. Tým, že teda opravný prostriedok nemá v zásade požadovaný odkladný účinok, bude obmedzená účinnosť opravného prostriedku a lehota na obranu. V dôsledku toho sa pri skúmaní primeranosti v rámci nariaďovania okamžitého výkonu vyžaduje zohľadniť okrem požiadaviek na vyhostenie súvisiacich s ohrozením verejného poriadku navyše aj základné právo byť vypočutý, ktoré v práve Spoločenstva zaručuje článok 6 EDĽP. Na posúdenie naliehavosti prípadu musí správny orgán zvážiť toto základné právo v konkrétnom prípade prv, ako prijme rozhodnutie o nariadení okamžitého výkonu.

166. Landsratsamt Göppingen to v rozhodnutí z 23. mája 1996 neurobil, keď uviedol: „Okamžitý výkon tohto rozhodnutia musel byť nariadený vo verejnom záujme, ktorý prevažuje. S cieľom zabrániť v páchaní ďalších trestných činov po prípadnom prepustení z väzenia je nevyhnutné, aby ste ešte pred ukončením prípadného správneho sporového konania opustili spolkové územie.“

167. Komisia navyše poukázala na početné prípady, v ktorých nemecké cudzinecké orgány nariadenie okamžitého výkonu odôvodnili rovnakým spôsobom.

168. Nemecká vláda síce uvádza, že nariadenie okamžitého výkonu sa v Nemecku musí skúmať v zásade individuálne. Nespochybňuje však tvrdenie Komisie, že v rozličných prípadoch boli nariadenia okamžitého výkonu zdôvodnené rovnakým argumentom, a to ohrozením verejného poriadku.

169. Preto je potrebné konštatovať, že Nemecko si tým, že boli nariadené okamžité výkony rozhodnutí o vyhostení bez toho, aby sa skúmalo splnenie požiadaviek naliehavosti, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva Spoločenstva.

170. Piaty žalobný dôvod je preto dôvodný.

X – Trovy

171. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. V súlade s článkom 69 ods. 3 uvedeného rokovacieho poriadku však Súdny dvor môže rozdeliť náhradu trov konania medzi účastníkov konania alebo rozhodnúť tak, že každý z účastníkov konania znáša svoje vlastné trovy konania, ak účastníci nemali úspech v jednej časti alebo vo viacerých častiach predmetu konania.

172. Keďže Komisia a Spolková republika Nemecko nemali úspech v jednej časti alebo vo viacerých častiach predmetu konania, znášajú svoje vlastné trovy konania. Ďalej podľa článku 69 ods. 4 prvého pododseku toho istého rokovacieho poriadku Talianska republika, ktorá vstúpila do konania ako vedľajší účastník konania, znáša svoje vlastné trovy konania.

XI – Návrh

173. Na základe uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor určil, že:

1. Spolková republika Nemecko si tým, že

– založila rozhodnutia o vyhostení občanov Únie na právnom základe § 47 ods. 1 a 2 zákona o cudzincoch (AuslG), ktorý predpisuje povinné, resp. spravidla nariadené vyhostenie v prípade právoplatného odsúdenia v trestnom konaní,

– odôvodnila rozhodnutia o vyhostení občanov Únie cieľmi všeobecnej prevencie,

– prijala rozhodnutia o vyhostení občanov Únie, ktoré nezachovávajú primeraný vzťah medzi základným právom na rešpektovanie súkromného a rodinného života na jednej strane a zachovaním verejného poriadku na strane druhej,

– nariadila okamžitý výkon rozhodnutí o vyhostení občanov Únie bez toho, aby skúmala, či prípad je naliehavý,

nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 18 ES a článku 39 ES, z článku 8 EDĽP ako všeobecnej zásady práva Spoločenstva, ako aj z článkov 3 a 9 smernice 64/221/EHS o koordinácii osobitných opatrení o pohybe a pobyte cudzích štátnych príslušníkov, prijatých z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.

2. V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.

3. Komisia, Spolková republika Nemecko a Talianska republika znášajú svoje vlastné trovy konania.

P R Í L O H A





(Právny rámec)

A – Právo Spoločenstva

1. Smernica 64/221/EHS

„Článok 3

1. Opatrenia podniknuté z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti sa zakladajú výlučne na osobnom správaní dotknutej osoby.

2. Predchádzajúce odsúdenie v trestnom konaní nie je dôvodom pre podniknutie takýchto opatrení.

…“

„Článok 9

1. V prípade, ak nie je možné podať odvolanie na súd, alebo ak je možné podať odvolanie len voči zákonnosti rozhodnutia alebo ak odvolanie nemá odkladný účinok, o zamietnutí obnovenia na pobyt [povolenia na pobyt – neoficiálny preklad] alebo o vyhostení držiteľa povolenia na pobyt rozhodne správny orgán, s výnimkou naliehavých prípadov, až po obdržaní stanoviska príslušného orgánu hostiteľského štátu, pred ktorým má dotknutá osoba právo na obhajobu a pomoc alebo zastupovanie v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi tohto štátu.

Tento orgán nesmie byť totožný s orgánom, ktorý rozhoduje o zamietnutí obnovenia povolenia na pobyt alebo o vyhostení.

2. Každé rozhodnutie o zamietnutí vydania prvého povolenia na pobyt alebo o vyhostení dotknutej osoby pred vydaním povolenia sa predloží na žiadosť tejto osoby orgánu, ktorého stanovisko je potrebné podľa odseku 1. Dotknutá osoba má potom právo obhajovať sa osobne, okrem prípadu, keď to bude v rozpore so záujmami bezpečnosti štátu.“

2. Nariadenie (EHS) č. 1612/68

„Článok 1

1. Každý štátny príslušník členského štátu, bez ohľadu na jeho bydlisko, má právo na prístup k zamestnaniu a jeho výkon na území iného členského štátu v súlade s ustanoveniami zákona, iného právneho predpisu alebo správneho opatrenia o zamestnávaní štátnych príslušníkov tohto štátu.

2. Štátny príslušník členského štátu má predovšetkým právo prijať zamestnanie na území iného členského štátu s rovnakou prednosťou ako štátni príslušníci tohto štátu.“

3. Smernica 73/148/EHS

„Článok 1

1. Členské štáty konajúc tak, ako je to stanovené v tejto smernici, zrušia obmedzenia pohybu a pobytu:

a) štátnych príslušníkov členských štátov, ktorí sa usadili, alebo ktorí majú záujem sa usadiť v inom členskom štáte na účely pokračovania v činnosti ako súkromní podnikatelia, alebo ktorí majú záujem poskytovať služby v tom štáte;

b) štátnych príslušníkov, ktorí majú záujem prejsť do iného členského štátu ako prijímatelia služieb;

c) manželky/manželia a deti mladšie ako dvadsať jeden rokov takýchto štátnych príslušníkov bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť;

d) príbuzných takých štátnych príslušníkov v líniách predkov alebo potomkov a ich manželky/manželia, ktorí sú na nich závislí, bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť.

2. Členské štáty podporia prístup akýchkoľvek iných členov rodiny štátnych príslušníkov uvádzaných v odseku 1 písm. a) alebo b) alebo manželky/manželov takýchto štátnych príslušníkov, a to takého člena, ktorý je závislý na tomto štátnom príslušníkovi, alebo manželke/manželovi tohto štátneho príslušníka alebo ktorý v krajine pôvodu žil s ním v jednej domácnosti.“

„Článok 4

1. Každý členský štát poskytne právo na trvalý pobyt štátnym príslušníkom iných členských štátov, ktorí sa usadili na jeho území na účely pokračovania v činnosti ako samostatne zárobkovo činné osoby po zrušení obmedzenia týchto činností vzhľadom na zmluvu.

Ako dôkaz práva na pobyt bude vydaný dokument nazvaný „povolenie na pobyt pre štátnych príslušníkov členského štátu Európskych spoločenstiev“. Tento dokument bude platný na dobu nie kratšiu ako päť rokov od dátumu vydania a bude automaticky obnoviteľný.

Prerušenie pobytu nepresahujúce šesť po sebe nasledujúcich mesiacov a neprítomnosť z dôvodu vojenskej služby nebude mať vplyv na platnosť povolenia na pobyt.

Platné povolenie na pobyt nesmie byť odobraté štátnemu príslušníkovi podľa článku 1 ods. 1 písm. a) výhradne na základe toho, že nie je viac zamestnaný, pretože nie je dočasne schopný pracovať z dôvodu choroby alebo nehody.

Akémukoľvek štátnemu príslušníkovi členského štátu, ktorý nie je špecifikovaný v prvom pododseku, ale ktorý je oprávnený podľa právnych predpisov iného členského štátu vykonávať činnosti v rámci jeho územia, bude poskytnuté právo na pobyt na obdobie nie kratšie, ako je obdobie oprávnenia udeleného pre vykonávanie príslušnej činnosti.

Avšak akémukoľvek štátnemu príslušníkovi uvádzanému v pododseku 1 a na ktorého sú uplatniteľné opatrenia predchádzajúceho pododseku ako dôsledok zmeny zamestnania bude zachované jeho povolenie na pobyt až do dátumu jeho uplynutia.

2. Právo na pobyt pre osoby poskytujúce a prijímajúce služby bude rovnaké v priebehu obdobia [bude platiť počas doby zodpovedajúcej obdobiu – neoficiálny preklad], v ktorom sú služby vykonávané.

Členský štát, na ktorého území sú takéto služby poskytované, vydá povolenie na pobyt ako dôkaz práva na pobyt v prípade, keď takéto obdobie presahuje tri mesiace.

V prípade, keď takéto obdobie nepresahuje tri mesiace, bude identifikačný preukaz alebo pas, na základe ktorého dotyčná osoba vstúpila na územie, dostatočný pre pokrytie jeho pobytu. Členský štát však môže žiadať od dotyčnej osoby hlásiť jej prítomnosť na území.

3. Členovi rodiny, ktorý nie je štátnym príslušníkom členského štátu, bude vydaný dokument o pobyte, ktorý bude mať tú istú platnosť ako ten, ktorý je vydaný štátnemu príslušníkovi, na ktorom je rodinný príslušník závislý.“

„Článok 5

Právo na pobyt je účinné na území [celom území – neoficiálny preklad] členského štátu, ktorého sa to týka.“

„Článok 8

Členské štáty sa neodchýlia z ustanovení tohto nariadenia s výnimkou dôvodov na základe verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.“

„Článok 10

1. Smernica rady z 25. februára 1964 o zrušení obmedzení pohybu a pobytu v rámci spoločenstva pre štátnych príslušníkov členských štátov s ohľadom na usadenie sa a poskytovanie služieb zostane uplatniteľná pokiaľ členské štáty nevykonajú túto smernicu.

2. Dokumenty o pobyte vydané vzhľadom k uvedenej smernici v odseku 1 budú platné do dátumu uplynutia ich platnosti.“

4. Smernica 90/364/EHS

„Článok 1

1. Členské štáty udelia právo pobytu štátnym príslušníkom členských štátov, ktorým nevzniklo toto právo na základe iných ustanovení právnych predpisov spoločenstva, ako aj ich rodinným príslušníkom, ako je definované v odseku 2 pod podmienkou, že majú pre seba i pre svojich rodinných príslušníkov uzavreté nemocenské poistenie voči všetkým rizikám v hostiteľskom členskom štáte a majú dostatočné finančné prostriedky, aby sa v priebehu svojho pobytu nestali záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu.

Prostriedky uvedené v prvom pododseku sa považujú za dostačujúce, ak sú vyššie ako úroveň prostriedkov, pod ktorou hostiteľský členský štát môže poskytovať sociálnu pomoc svojim štátnym príslušníkom, so zreteľom na osobné pomery uchádzača a prípadne na osobné pomery osôb prijatých v súlade s odsekom 2.

Ak sa nemôže uplatňovať druhý pododsek v členskom štáte, prostriedky uchádzača sa považujú za dostačujúce, ak sú vyššie, ako minimálne dávky sociálneho zabezpečenia plateného hostiteľským členským štátom.

2. Právo usadiť sa v inom členskom štáte spolu s držiteľom práva pobytu majú bez ohľadu na štátnu príslušnosť tieto osoby:

a) manžel alebo manželka a ich nezaopatrené deti;

b) príbuzní držiteľa práva a jeho manžela či manželky v vzostupnej línii, ktorí sú od neho závislí.“

„Článok 2

1. Právo pobytu sa doloží vydaním dokladu označovaného ako ,povolenie k pobytu [povolenie na pobyt – neoficiálny preklad] pre štátneho príslušníka členského štátu EHS‘, ktorého platnosť môže byť obmedzená na dobu piatich rokov s možnosťou predlženia. Členský štát však môže, ak to považuje za potrebné, požiadať obnovenie platnosti povolenia pobytu na konci prvých dvoch rokov pobytu. Ak rodinný príslušník nemá štátnu príslušnosť niektorého členského štátu, je mu vydaný doklad o pobyte s rovnakou platnosťou, akú má doklad vydaný štátnemu príslušníkovi, od ktorého je závislý. Členský štát môže na vydanie povolenia k pobytu alebo dokladu o pobyte vyžadovať od žiadateľa iba predloženie platného preukazu totožnosti alebo cestovného pasu a poskytnutie dôkazu, že on alebo ona spĺňa podmienky stanovené v článku 1.

2. Články 2, 3, 6 ods. 1 písm. a) a ods. 2 a článok 9 smernice 68/360/EHS sa uplatňujú mutatis mutandis na osoby oprávnené podľa tejto smernice. Manželka a nezaopatrené deti štátneho príslušníka členského štátu, ktorý má právo pobytu na území niektorého členského štátu, sú oprávnené vykonávať akúkoľvek pracovnú činnosť alebo samostatne zárobkovú činnosť kdekoľvek na celom území tohto členského štátu, aj keď nie sú štátnymi príslušníkmi niektorého členského štátu. Členské štáty sa môžu odchýliť od ustanovení tejto smernice iba z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia. V tomto prípade sa uplatňuje smernica 64/221/EHS.

3. Táto smernica sa nedotýka existujúcich právnych predpisov o nadobúdaní druhých bydlísk.“

B – Vnútroštátne právo

1. Zákon o cudzincoch (Ausländergesetz)

„§ 45 Vyhostenie

(1) Cudzinca je možné vyhostiť, ak jeho pobyt predstavuje ujmu na verejnej bezpečnosti, verejnom poriadku alebo iných dôležitých záujmoch Spolkovej republiky Nemecko.

(2) Pri rozhodovaní o vyhostení sa prihliadne na:

1. dĺžku oprávneného pobytu cudzinca a na jeho osobné, hospodárske a iné väzby hodné ochrany k spolkovému územiu;

2. dôsledky vyhostenia pre rodinných príslušníkov cudzinca, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na spolkovom území a žijú s ním v rodinnom spoločenstve a…“

„§ 46 Jednotlivé dôvody vyhostenia

Na základe ustanovenia § 45 ods. 1 je možné vyhostiť najmä toho, kto

…

2. sa dopustil nie ojedinelého alebo zanedbateľného porušenia právnych predpisov, súdnych alebo správnych rozhodnutí alebo opatrení, alebo mimo spolkového územia spáchal trestný čin, ktorý sa na spolkovom území považuje za úmyselný trestný čin;

3. porušil právny predpis alebo správne opatrenie týkajúce sa vykonávania prostitúcie;

4. požil heroín, kokaín alebo porovnateľne nebezpečnú omamnú látku a nie je ochotný podrobiť sa rehabilitačnej liečbe alebo sa jej vyhýba,…“

„§ 47 Vyhostenie z dôvodu mimoriadneho nebezpečenstva

(1) Cudzinec sa vyhostí, ak

1. bol právoplatne odsúdený za jeden alebo viac úmyselných trestných činov na trest odňatia slobody alebo trest pre mladistvých na dobu najmenej troch rokov alebo ak bol počas obdobia piatich rokov právoplatne odsúdený za úmyselné trestné činy na trest odňatia slobody alebo trest pre mladistvých na celkovú dobu najmenej troch rokov, alebo pri jeho poslednom právoplatnom odsúdení bol nariadený dohľad (,Sicherungsverwahrung‘) alebo

2. bol právoplatne odsúdený za úmyselný trestný čin podľa zákona o omamných látkach (Betäubungsmittelgesetz), za výtržníctvo za podmienok uvedených v § 125a druhej vete trestného zákona alebo za porušovanie verejného poriadku v rámci zakázaného verejného zhromaždenia alebo na zakázanej demonštrácii podľa § 125 trestného zákona, na trest pre mladistvých na dobu najmenej dvoch rokov alebo na trest odňatia slobody a výkon trestu nebol podmienečne odložený.

(2) Cudzinec sa spravidla vyhostí, ak

1. bol právoplatne odsúdený za jeden alebo viac úmyselných trestných činov na trest pre mladistvých na dobu najmenej dvoch rokov alebo na trest odňatia slobody a výkon trestu nebol podmienečne odložený;

2. v rozpore s ustanoveniami zákona o omamných látkach a bez povolenia pestoval, vyrábal, dovážal, prevážal alebo vyvážal, predal, niekomu odovzdal alebo iným spôsobom uviedol do obehu omamné látky alebo s nimi obchodoval alebo takéto konania zosnoval, alebo mu napomáhal;

3. sa ako páchateľ alebo účastník dopustil v rámci zakázaného alebo rozpusteného verejného zhromaždenia alebo zakázanej alebo rozpustenej demonštrácie násilných činov namiereným proti ľuďom alebo veciam spáchaných spoločne skupinou ľudí spôsobom ohrozujúcim verejnú bezpečnosť;

…

(3) Cudzinec požívajúci zvýšenú ochranu pred vyhostením podľa § 48 ods. 1 sa spravidla vyhostí v prípadoch uvedených v odseku 1. V prípadoch podľa odseku 2 sa o jeho vyhostení rozhodne po uvážení. O vyhostení cudzinca vo veku blízkom veku mladistvých, ktorý vyrastal na spolkovom území a je držiteľom povolenia na pobyt na dobu neurčitú alebo oprávnenia na pobyt, sa v prípadoch podľa odsekov 1 a 2 rozhodne po uvážení. Odseky 1 a 2 sa nepoužijú na maloletých cudzincov.“

„§ 48 Osobitná ochrana pred vyhostením

(1) Cudzinec, ktorý

1. je držiteľom oprávnenia na pobyt;

2. je držiteľom povolenia na pobyt na dobu neurčitú a narodil sa na spolkovom území alebo pricestoval na spolkové územie ako maloletý;

3. je držiteľom povolenia na pobyt na dobu neurčitú a žije v manželskom zväzku alebo registrovanom partnerstve s cudzincom uvedeným v bodov 1. a 2.;

4. žije v trvalom rodinnom spoločenstve s nemeckým rodinným príslušníkom;

5. sa považuje za žiadateľa o azyl, má právne postavenie cudzieho utečenca na spolkovom území alebo je držiteľom cestovného dokladu vydaného orgánom Spolkovej republiky Nemecko podľa Dohovoru o právnom postavení utečencov z 28. júla 1951 (BGBl. 1953 II, s. 559);

6. je držiteľom oprávnenia na pobyt vydané podľa § 32a,

môže byť vyhostený iba zo závažných dôvodov verejnej bezpečnosti a verejného poriadku. Závažnými dôvodmi verejnej bezpečnosti a verejného poriadku sú spravidla prípady uvedené v § 47 ods. 1.

(2) Maloletý cudzinec, ktorého rodičia alebo jediný rodič, ktorému je zverená starostlivosť o dieťa, sa pravidelne zdržiavajú na spolkovom území, nebude vyhostený s výnimkou prípadu, ak bol právoplatne odsúdený za spáchanie viacerých nie zanedbateľných úmyselných trestných činov, závažných trestných činov alebo osobitne závažného trestného činu. Osoba vo veku blízkom veku mladistvých, ktorá vyrastala na spolkovom území a žije so svojimi rodičmi v spoločnej domácnosti, sa vyhostí iba na základe § 47 ods. 1 a ods. 2 bodu 1 a ods. 3.“

2. Zákon o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov členských štátov Európskeho hospodárskeho spoločenstva (zákon o pobyte štátnych príslušníkov EHS) (Aufenthaltsgesetz/EWG)

„§ 12 Obmedzenia voľného pohybu osôb

(1) Pokiaľ tento zákon zaručuje voľný pohyb osôb a nestanovuje obmedzujúce opatrenia už v predchádzajúcich ustanoveniach, zamietnutie vstupu, vydania alebo predĺženia platnosti povolenia na pobyt v ES, obmedzujúce opatrenia podľa § 3 ods. 5, § 12 ods. 1 druhej vety a § 14 AuslG, ako aj vyhostenie alebo odsun sú voči osobám uvedeným v § 1 prípustné iba z dôvodov ochrany verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia (článok 48 ods. 3, článok 56 ods. 1 Zmluvy o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva). Cudzinci, ktorí sú držiteľmi povolenia na pobyt na dobu neurčitú v ES, môžu byť vyhostení iba zo závažných dôvodov verejnej bezpečnosti alebo verejného poriadku.

(2) Rozhodnutia alebo opatrenia uvedené v odseku 1 sa nesmú opierať o hospodárske dôvody.

(3) Rozhodnutia alebo opatrenia uvedené v odseku 1 sa môžu prijať iba vtedy, ak to odôvodňuje osobné správanie cudzinca. To neplatí pre rozhodnutia alebo opatrenia prijaté z dôvodu ochrany verejného zdravia.

(4) Odsúdenie v trestnom konaní samo osebe nepostačuje na odôvodnenie rozhodnutí alebo opatrení podľa odseku 1.

…

(7) Ak sa zamietne vydanie alebo predĺženie platnosti povolenia na pobyt v ES, nariadi vyhostenie alebo upozorní na možnosť odsunu, musí sa uviesť lehota, v ktorej musí cudzinec opustiť územie, na ktorom platí tento zákon. S výnimkou naliehavých prípadov musí mať lehota dĺžku najmenej pätnástich dní, ak ešte nebolo vydané povolenie na pobyt v ES, a najmenej jedného mesiaca, ak už bolo vydané povolenie na pobyt v ES.

…“

3. § 80 ods. 2 správneho súdneho poriadku (Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO)

„(2) Odkladný účinok je vylúčený iba:

…

4. v prípadoch, ak orgán, ktorý správny akt vydal alebo ktorý má rozhodovať o odvolaní, osobitne nariadi okamžitý výkon vo verejnom záujme alebo v prevažujúcom záujme dotknutej osoby.

Spolkové krajiny môžu tiež určiť, že opravné prostriedky nemajú odkladný účinok, ak smerujú proti opatreniam, ktoré prijali spolkové krajiny pri výkone verejnej správy podľa spolkového práva.

(3) V prípadoch podľa odseku 2 bodu 4 sa musí písomne odôvodniť osobitný záujem na okamžitom výkone správneho aktu. Osobitné odôvodnenie nie je potrebné, ak orgán v prípade nebezpečenstva omeškania, najmä v prípade hroziacej ujmy na životoch, zdraví alebo majetku, prijme vo verejnom záujme predbežné opatrenie, ktoré je označené ako opatrenie v stave núdze.“