NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

ANTONIO TIZZANO

prednesené 22. januára 2004 1( )

Vec C-42/01

Portugalská republika

proti

Komisii Európskych spoločenstiev

„Kontrola koncentrácií – Článok 21 ods. 3 nariadenia (EHS) č. 4064/89 – Ochrana oprávnených záujmov členskými štátmi“

1. Predmetom tejto právnej veci je žaloba, ktorú podala Portugalská republika podľa článku 230 ES na zrušenie rozhodnutia C(2000) 3543 final-PT, z 22. novembra 2000, ktoré prijala Komisia podľa článku 21 nariadenia č. 4064/89 [nariadenie Rady (EHS) č. 4064/89 z 21. decembra 1989 o kontrole koncentrácií medzi podnikmi( ), ďalej len „nariadenie o koncentráciách“]. Napadnutým rozhodnutím Komisia predovšetkým vyhlásila, že záujmy chránené dvoma opatreniami portugalského ministra financií, ktorými bolo odmietnuté nevyhnutné povolenie na nadobudnutie akcií spoločnosti v štádiu privatizácie, sú v rozpore s právom Spoločenstva a zaviazala portugalské úrady na späťvzatie týchto opatrení.

I – Právny rámec

Právna úprava Spoločenstva

2. Ako je známe, na účely prispenia k vytvoreniu „systém[u], ktorým sa zabezpečí, aby sa na vnútornom trhu nenarúšala hospodárska súťaž“ (článok 3 písm. g) ES), nariadenie č. 4064/89 zaviedlo kontrolu na predchádzanie vzniku koncentrácie s rozsahom pre celé Spoločenstvo( ). Na tento účel najmä ustanovuje, že takéto koncentrácie sa majú bez zbytočného odkladu oznámiť Komisii a nemôžu sa vykonať bez jej výslovného povolenia alebo povolenia mlčky( ). K takémuto zavedeniu boli následne pridelené krátke a trvalé termíny, aby sa dalo určiť, či je dotknutá koncentrácia „zlučiteľná so spoločným trhom“, a teda, či „nevytvára alebo neposilňuje dominantné postavenie, ktorého dôsledkom môžu byť významné prekážky efektívnej hospodárskej súťaže na spoločnom trhu alebo jeho podstatnej časti“( ).

3. V tejto súvislosti, pokiaľ sa to týka tohto konania, v článku 21 nariadenia sa uvádza:

„1. Komisia má výlučnú právomoc prijímať rozhodnutia uvedené v tomto nariadení, tieto sú preskúmateľné Súdnym dvorom.

2. Žiaden členský štát nesmie uplatniť svoju národnú právnu úpravu hospodárskej súťaže na prípad koncentrácie v rozsahu spoločenstva.

[...]

3. Bez ohľadu na odseky 1 a 2 môžu členské štáty prijať primerané opatrenia na ochranu iných oprávnených záujmov než tých, ktoré sú upravené týmto nariadením, a sú zlučiteľné so všeobecnými zásadami a ostatnými ustanoveniami práva spoločenstva.

Za oprávnený záujem v zmysle prvého pododseku sa považujú verejná bezpečnosť, pluralita médií a pravidlá obozretnosti.

Príslušný členský štát musí informovať Komisiu o každom ďalšom verejnom záujme a Komisia ho uzná po vyhodnotení jeho zlučiteľnosti so všeobecnými zásadami a ďalšími ustanoveniami práva spoločenstva pred prijatím uvedených opatrení. Komisia informuje dotknuté členské štáty o svojom rozhodnutí do jedného mesiaca po takomto oznámení.“

Vnútroštátna právna úprava

4. Pokiaľ ide o príslušnú vnútroštátnu právnu úpravu, je potrebné označiť nariadenie-zákon č. 380 z 15. novembra 1993 (ďalej len „zákonné nariadenie č. 380/93“)( ), ktoré bolo prijaté na účely vykonania rámcového zákona o privatizáciách č. 11 z 5. apríla 1990 (ďalej len „rámcový zákon o privatizáciách“ alebo „zákon č. 11/90“)( ). Na tieto účely treba upozorniť najmä na článok 1 zákonného nariadenia, v ktorom sa uvádza:

„1. Čestné alebo bezodplatné nadobudnutie, medzi živými, akcií spoločnosti, ktoré predstavujú viac než 10 % základného imania s hlasovacím právom, ako aj nadobudnutie akcií, ktoré v spojení s tými, ktoré už sú vo vlastníctve, prekročí túto hranicu, v prípade spoločností, ktoré sú určené na reprivatizáciu, jedinou osobou, fyzickou alebo právnickou, podlieha predchádzajúcemu povoleniu ministra financií.

2. Ak nie je pri jednotlivej privatizácii ustanovené inak, ustanovenie uvedené v predchádzajúcom odseku sa vzťahuje len na úkony nadobudnutia, ktoré nastanú po privatizácii“.

II – Skutkový stav a konanie

Úkony vo vzťahu k nadobudnutiu spoločnosti Cimpor

5. Tento spor začal od plánovaného nadobudnutia portugalskej spoločnosti Cimpor-Cimentos de Portugal SGPS (ďalej len „Cimpor“) portugalskou spoločnosťou Secil-Companhia Geral de Cal e Cimento SA (ďalej len „Secil“) a švajčiarskou spoločnosťou Holderbank Financière Glaris SA (ďalej len „Holderbank“). Toto nadobudnutie sa malo uskutočniť prostredníctvom španielskej spoločnosti Secilpar SL (ďalej len „Secilpar“), v 100 % vlastníctve spoločnosti Secil, a malo docieliť rozdelenie činností spoločnosti Cimpor medzi Secil a Holderbank: prvá spoločnosť mala prevziať výkon činností v Španielsku a v Egypte a naviac časť činností v Brazílii; druhá spoločnosť mala prevziať výkon činností v Portugalsku, Maroku, Tunisku a Mozambiku a zvyšnú časť činností v Brazílii.

6. V okamihu plánovaného nadobudnutia bol Cimpor – dlhú dobu úplne vo vlastníctve štátu – v štádiu privatizácie, ktorá od roku 1994 viedla portugalské úrady k postupnému znižovaniu ich účasti (klesla na 12,7 % základného imania v čase skutkového stavu sporu) a k verejnej obchodovateľnosti spoločnosti na burze v Lisabone. Napriek takémuto procesu privatizácie ustanovenie článku 22 stanov spoločnosti spájalo s akciami v držbe štátu osobitné práva (tzv. „golden share“), priznávajúc portugalskej vláde právo veta na strategické rozhodnutia a na zmeny stanov. Okrem toho, podľa článku 7 stanov nemohol žiadny akcionár okrem štátu alebo iných verejnoprávnych organizácií hlasovať tak, aby prekročil 10 % všetkých hlasov.

7. Secilpar uverejnila 15. júna 2000 ponuku na prevzatie spoločnosti Cimpor (ďalej len „PP“), podmienenú, medzi iným, týmito podmienkami: i) prijatie ponuky akcionármi, ktorí sú majiteľmi aspoň 67 % základného imania; ii) postúpenie osobitných práv, ktorých nositeľom je portugalská vláda, prípadne aj prostredníctvom pripojenia sa k PP; iii) zrušenie obmedzení výkonu hlasovacieho práva tak, ako sú stanovené v článku 7 stanov valným zhromaždením akcionárov.

Opatrenia prijaté portugalskými úradmi

8. Ešte pred tým, než bola koncentrácia oznámená Komisii podľa nariadenia o koncentráciách (ako onedlho uvidíme), bola 16. júna 2000 táto koncentrácia ohlásená portugalskému ministrovi financií s cieľom získať povolenia podľa článku 1 zákonného nariadenia č. 380/93( ).

9. Rozhodnutím z 5. júla 2000 však minister odmietol udeliť povolenie, pričom uviedol, že portugalská vláda nemá v úmysle vzdať sa osobitných práv uznaných stanovami spoločnosti a namietal proti zrušeniu obmedzení hlasovacieho práva ustanovených stanovami.

10. Secilpar a Holderbank predložili 7. júla 2000 ministrovi financií novú žiadosť o povolenie, v ktorej vyhlásili, že už nepodmieňujú PP: i) postúpením osobitných práv, ktorých nositeľom je portugalská vláda v spoločnosti Cimpor; ii) predajom štátnej účasti iným postupom, než je postup upravený rámcovým zákonom o privatizáciách.

11. O tejto novej žiadosti rozhodol minister 11. augusta 2000.

12. V rozhodnutí predovšetkým podčiarkol, že valné zhromaždenie spoločnosti Cimpor odmietlo návrh na zrušenie obmedzení výkonu hlasovacieho práva, a teda sa zdalo, že sa PP stala neúčinnou. V predmetnej veci minister aj tak odmietol udeliť požadované povolenie na základe skutočnosti, že účel, ktorý sledovali žiadatelia, je v rozpore s cieľmi privatizácie. Za dôvody tohto rozporu boli označené najmä: i) skutočnosť, že nadobudnutie by spôsobilo, že by spoločnosť Cimpor opustila portugalský kapitálový trh; ii) nezlučiteľnosť priemyselného plánu žiadateľov so stratégiami portugalskej vlády, týkajúcimi sa reštrukturalizácie sektora; ako aj skutočnosť, iii) že nadobudnutie by znemožnilo postúpenie kapitálovej účasti štátu v spoločnosti Cimpor za primeraných ekonomicko-finančných podmienok; a iv) že nadobudnutie by zapríčinilo porušenie všeobecnej zásady rovnosti zaobchádzania v rámci posledného stupňa privatizačného postupu.

13. Následne po zápornom rozhodnutí ministra, ešte v ten istý deň, 11. augusta 2000, informovala Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (Komisia pre trhy s cennými papiermi) spoločnosť Secilpar o svojom rozhodnutí nariadiť späťvzatie PP.

Oznámenie o koncentrácii Komisii a pripomienky Komisie v tejto veci k portugalským opatreniam

14. Ako už bolo uvedené, potom, čo bolo ministrovi financií oznámené plánované nadobudnutie spoločnosti Cimpor, bolo Komisii doručené oznámenie v zmysle nariadenia o koncentráciách. Oznámenie o koncentrácii zo 4. júla 2000 Komisia považovala za neúplné, v dôsledku čoho vyzvala účastníkov na jeho doplnenie do 28. augusta 2000, pričom tento termín bol následne predĺžený do 15. septembra. Keďže napriek tomu ani do tohto dňa neboli doručené požadované informácie, Komisia rozhodla, že zastaví skúmanie koncentrácie. Nakoniec bolo 11. januára 2001 oznámenie o koncentrácii vzaté späť.

15. Medzitým 16. augusta 2000 oznámil vedúci úradu portugalského ministra financií „súkromne“ vedúcemu úradu komisára zodpovedného za politiku hospodárskej súťaže spomínané rozhodnutie z 11. augusta, ktorým bola druhýkrát odmietnutá žiadosť spoločností Secilpar a Holderbank o povolenie nadobudnúť účasť v spoločnosti Cimpor prevyšujúcu 10 % základného imania.

16. Následne potom, listom z 21. septembra 2000, informoval komisár zodpovedný za politiku hospodárskej súťaže portugalského ministra o doručenom oznámení o koncentrácii a vyjadril pochybnosti Komisie o zlučiteľnosti jeho rozhodnutí z 5. júla a 11. augusta 2000 s článkom 21 nariadenia o koncentráciách.

17. V liste sa najmä vyjadril, že uvedené rozhodnutia sa nejavia byť namierené na ochranu niektorého zo záujmov považovaných za „oprávnené“ podľa druhého pododseku článku 21 ods. 3 nariadenia (verejná bezpečnosť, pluralita médií a pravidlá obozretnosti; ďalej len „oprávnené záujmy per se“). Komisia mala v dôsledku toho dojem, že portugalská vláda si nesplnila povinnosti vyplývajúce jej z tretieho pododseku článku 21 ods. 3, podľa ktorého mala oznámiť tomuto orgánu jednotlivé chránené verejné záujmy, aby mu umožnila posúdiť ich zlučiteľnosť s právom Spoločenstva a čakať jeho schválenie.

18. Komisia okrem toho upresnila, že keby dospela k záveru, že záujmy chránené rozhodnutiami z 5. júla a 11. augusta 2000 boli skutočne iné než oprávnené záujmy per se, prijala by vhodné opatrenia. Potom dodala, že by prijala vhodné opatrenia aj v prípade, že skutočne chránené záujmy (iné než oprávnené záujmy per se) by sa ukázali byť v rozpore s právom Spoločenstva. Nakoniec Komisia vyzvala portugalskú vládu, aby predložila svoje pripomienky k týmto otázkam do 5. októbra 2000.

19. Na námietky Komisie portugalský minister odpovedal listom z 3. októbra 2000. V tomto liste podčiarkol najmä to, že v tomto prípade neuplatnil vnútroštátny právny predpis o hospodárskej súťaži, ale len ustanovenia zákonného nariadenia č. 380/93 v oblasti privatizácie. Minister tiež dodal, že za krátko sa mal uskutočniť posledný stupeň privatizácie spoločnosti Cimpor a že, keby bol skončený, boli by osobitné práva priznané portugalskému štátu odňaté a neuplatnilo by sa zákonné nariadenie č. 380/93.

Napadnuté rozhodnutie

20. Komisia, ktorú táto odpoveď nepresvedčila, prijala 22. novembra 2000 napadnuté rozhodnutie, v ktorom vyhlásila „v rozpore s právom Spoločenstva záujmy, ktoré viedli k rozhodnutiu portugalského ministra financií zo 6. júla 2000 [rectius z 5. júla 2000], zmeneného rozhodnutím z 11. augusta 2000, obe neoznámené Komisii v rozpore s ustanovením článku 21 ods. 3 nariadenia č. 4064/89“ (článok 1)( ).

21. Aby dospela k takémuto záveru, Komisia sa predovšetkým vyjadrila, že oznámený prípad koncentrácie by umožnil dve koncentrácie, prostredníctvom ktorých by nadobudli spoločnosti Secil a Holderbank v spoločnosti Cimpor účasti spojené s výkonom činností určených každej z nich (pozri vyššie, bod 5)( ). Komisia potom uznala, že táto koncentrácia má rozsah pre celé Spoločenstvo, keďže nadobudnutie účastí spojených s výkonom činností spoločnosti Cimpor spoločnosťou Holderbank, ktoré sú jej určené, by splnilo kritériá uvedené na tento účel v článku 1 ods. 2 nariadenia č. 4064/89( ).

22. Po zistení, že sa na oznámený prípad vzťahuje nariadenie č. 4064/89, Komisia ďalej pokračovala v posudzovaní, či boli portugalské rozhodnutia z 5. júla a 11. augusta, ktoré zablokovali oznámený prípad koncentrácie, zlučiteľné s ustanoveniami článku 21 nariadenia.

23. V tejto súvislosti Komisia najprv vyslovila, že podľa toho, čo vyplývalo zo znenia týchto rozhodnutí, mali v úmysle ochraňovať záujem vo vzťahu k „vývoj[u] akcionárskych štruktúr spoločností v procese privatizácie so zámerom posilniť schopnosť v oblasti podnikania a účinnosť národného výrobného kapitálu tak, aby to bolo zlučiteľné so zameraním hospodárskej politiky Portugalska“( ).

24. Po takomto určení verejného záujmu, chráneného týmito dvoma rozhodnutiami, Komisia upresnila, že toto nemohlo viesť k žiadnemu z oprávnených záujmov per se (verejná bezpečnosť, pluralita médií a pravidlá obozretnosti)( ). Z toho teda podľa tohto orgánu vyplývalo, že portugalské úrady nemohli zablokovať prípad koncentrácie bez toho, aby mu oznámili, ktorý ďalší verejný záujem mali v úmysle chrániť a mali čakať na jeho rozhodnutie vo veci. Na tomto základe sa teda domnievala, že tým, že „nedošlo k takémuto oznámeniu“, „portugalská vláda si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývali z článku 21 nariadenia č. 4064/89“( ).

25. Aj v prípade chýbajúceho oznámenia a napriek skutočnosti, že ani vo svojej odpovedi v liste z 21. septembra portugalské úrady nevysvetlili, aký verejný záujem mali v úmysle chrániť, sa Komisia domnievala, že môže taký záujem vyvodiť zo znenia rozhodnutí (ako na strane druhej už urobila, aby určila, či to bude viesť k niektorému z oprávnených záujmov per se) a zvážiť jeho zlučiteľnosť s právom Spoločenstva( ).

26. Potom, čo pripomenula, že záujmom, ktorý bol základom oboch rozhodnutí, bol záujem chrániť „vývoj akcionárskych štruktúr spoločností v procese privatizácie so zámerom posilniť schopnosť v oblasti podnikania a účinnosť národného výrobného kapitálu tak, aby to bolo zlučiteľné so zameraním hospodárskej politiky Portugalska“, Komisia posúdila zlučiteľnosť takéhoto záujmu (alebo skôr rozhodnutí, ktoré mali v úmysle ho chrániť) s právom Spoločenstva, a vyjadrila sa takto:

„Obidve rozhodnutia predstavujú obmedzenia slobody usadiť sa a slobody pohybu kapitálu zakotvené v Zmluve a tieto obmedzenia môžu byť považované za opodstatnené len dôvodmi verejného poriadku uznanými ustálenou judikatúrou Súdneho dvora; v každom prípade Portugalská vláda neuviedla dôvody tohto druhu. Okrem toho, zo všeobecnej zásady rovnosti zaobchádzania, na základe ktorej Portugalská republika prijala prvé rozhodnutie, neplynie nič podstatné popri vyššie spomenutých tvrdeniach.

Následne tiež, nezávisle od skutočnosti, že Portugalská vláda neoznámila v potrebnom čase Komisii dôvody svojich rozhodnutí v súlade s článkom 21 ods. 3 nariadenia, Komisia ich nemôže uznať za oprávnené“( ).

27. V záverečných odsekoch rozhodnutia venovaných svojim záverom Komisia potom vyslovila:

„Je potrebné uzavrieť, že opatrenia prijaté portugalskými úradmi vo vzťahu k rozhodnutiu zo 6. júla 2000 [rectius z 5. júla 2000], zmeneného rozhodnutím z 11. augusta 2000, nemôžu byť považované za opatrenia určené na ochranu oprávnených záujmov zlučiteľných so všeobecnými zásadami a s ďalšími ustanoveniami práva Spoločenstva. V dôsledku toho tieto opatrenia sú v rozpore s právom Spoločenstva, najmä s článkom 21 nariadenia č. 4064/89.

Portugalská republika je povinná prijať opatrenia nevyhnutné na účely dodržiavania práva Spoločenstva a vziať späť spomínané rozhodnutia“( ).

Konanie pred Súdnym dvorom

28. Podaním doručeným do kancelárie Súdneho dvora 1. februára 2001 portugalská vláda namietala rozhodnutie Komisie a žiadala o jeho zrušenie podľa článku 230 ES. Proti tejto žalobe prirodzene namietala Komisia, ktorá predložila vyjadrenie k žalobe nasledované replikou a duplikou. Po skončení písomnej časti konania boli účastníci vypočutí na pojednávaní 9. septembra 2003.

III – Právna analýza

Úvod

29. Vo svojej žalobe portugalská vláda po tom, čo predložila ako predbežnú otázku, že platnosť napadnutého rozhodnutia „uplynula“ ako následok späťvzatia oznámenia spoločnosťami Secil a Holderbank, uvádza šesť žalobných dôvodov voči uvedenému rozhodnutiu. Namieta predovšetkým:

i) porušenie článku 253 ES vzhľadom na neexistujúce alebo nedostatočné označenia právneho základu napadnutého rozhodnutia;

ii) porušenie článku 253 ES vzhľadom na neexistenciu odôvodnenia údajnej nezlučiteľnosti vnútroštátnych opatrení s právom Spoločenstva;

iii) porušenie článku 7 ES a článku 21 ods. 1 a 3 nariadenia o koncentráciách, z dôvodu, že Komisia nemala právomoc prijať napadnuté rozhodnutie, ak Portugalsko neoznámilo záujmy chránené svojimi opatreniami;

iv) porušenie článku 220 ES a článku 21 ods. 1 nariadenia o koncentráciách, z dôvodu, že tým, že prijala napadnuté rozhodnutie bez vyššie spomínaného oznámenia, Komisia sama nahradila Súdny dvor pri kontrole zákonnosti portugalských opatrení;

v) porušenie zásady primeranosti z dôvodu, že Komisia na strane jednej neobmedzila svoje hodnotenie na samotnú koncentráciu na úrovni Spoločenstva, (Holderbank/Cimpor), a na strane druhej neprerušila konanie, napriek nezáujmu účastníkov;

vi) zneužitie konania a porušenie článku 226 ES z dôvodu, že napriek tomu, že Portugalská republika nezaslala vyššie spomínané oznámenie, Komisia prijala napadnuté rozhodnutie namiesto toho, aby podala žalobu o nesplnenie povinnosti.

30. Ako je možné vysloviť, tri žalobné dôvody (tretí, štvrtý a šiesty) sa v podstate týkajú právomoci Komisie prijať napadnuté rozhodnutie, bez toho, aby Portugalsko oznámilo chránené záujmy, zatiaľ čo ostatné dôvody odkazujú na nedostatky vo forme alebo obsahu rozhodnutia. Z dôvodu zrozumiteľnosti a poriadku výkladu, po krátkej zmienke k údajnému „uplynutiu“ platnosti napadnutého rozhodnutia, bude vhodné začať skúmanie žalobných dôvodov týkajúcich sa nedostatku právomoci Komisie a potom prejsť na tie, ktoré sa týkajú nedostatkov vo forme a obsahu rozhodnutia.

O predbežnej pripomienke týkajúcej sa „uplynutia“ platnosti napadnutého rozhodnutia

31. Portugalská vláda predbežne podčiarkuje, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté v rámci konania, ktoré sa začalo oznámením Komisii o projekte koncentrácie spoločností Secil/Holderbank/Cimpor. S ohľadom na skutočnosť, že následne po prijatí napadnutého rozhodnutia bolo toto oznámenie vzaté späť (pozri vyššie, bod 14), žalujúca vláda sa domnieva, že platnosť rozhodnutia tiež istým spôsobom „uplynula“. Nie je však jasné, na aký účel bolo urobené takéto predbežné vyjadrenie, keďže v návrhoch žaloby nie je o tom zmienka, ale sa iba žiada, aby Súdny dvor zrušil rozhodnutie a zaviazal Komisiu nahradiť trovy konania.

32. Nemyslím si, že je potrebné zdržiavať sa pri tomto bode. Obmedzím sa len na vyjadrenie, že keby bolo dôvodom na podporu žiadosti o zrušenie rozhodnutia vyjadrenie portugalskej vlády, bolo by jasne neopodstatnené. Ako totiž správne pripomenula Komisia, podľa ustálenej judikatúry „v rámci žaloby o neplatnosť v zmysle článku 173 Zmluvy [teraz článok 230 ES], zákonnosť aktov Spoločenstva treba posúdiť na základe skutkového a právneho stavu v okamihu, keď bol akt prijatý“( ). Späťvzatie oznámenia po prijatí napadnutého rozhodnutia teda nemôže mať žiadny dopad na jeho zákonnosť.

33. Nakoniec doplním, že sporné vyjadrenie by nebolo brané inak ani keby ním portugalská vláda chcela navrhnúť Súdnemu dvoru, aby vyhlásil, že táto žaloba je bezpredmetná, keďže ešte pred jej doručením platnosť napadnutého rozhodnutia „uplynula“. Je totiž zrejmé, že späťvzatie oznámenia spoločnosťami Secil a Holderbank nemohlo spôsobiť ani neplatnosť, ani zrušenie napadnutého rozhodnutia, ktoré teda ďalej existuje a je predmetom žaloby podanej portugalskou vládou.

O dôvodoch týkajúcich sa právomoci Komisie prijať napadnuté rozhodnutie bez predchádzajúceho oznámenia Portugalskom

Tvrdenia účastníkov konania

34. Ako som sa už zmienil v súvislosti s tretím, štvrtým a šiestym žalobným dôvodom, že tu budú následne skúmané vo vzájomnej súvislosti, portugalská vláda sa v podstate domnieva, že bez toho, aby portugalské úrady oznámili záujmy chránené opatreniami z 5. júla a 11. augusta 2000, Komisia nemala právomoc prijať napadnuté rozhodnutie.

35. V tejto súvislosti žalujúca vláda uznáva, že uvedené opatrenia nemali v úmysle chrániť žiaden z oprávnených záujmov per se, a teda že – podľa článku 21 ods. 3 tretieho pododseku nariadenia o koncentráciách – mala oznámiť Komisii jednotlivé chránené verejné záujmy a čakať na schválenie orgánom Spoločenstva. Domnieva sa však, že bez takéhoto oznámenia neumožňuje spomínané ustanovenie nariadenia Komisii vyhlásiť rozhodnutie o zlučiteľnosti chránených záujmov s právom Spoločenstva.

36. V tomto zmysle, pokračuje táto vláda, by predovšetkým poukázala na gramatický výklad predpisu. Ale v tomto zmysle by tiež poukázala na skutočnosť, že v takej situácii Komisia nemohla mať istotu vo veci záujmov skutočne chránených dotknutým členským štátom, a teda by mohla rozhodnúť o záujmoch, ktoré v skutočnosti nie sú základom vnútroštátnych opatrení vo veci.

37. Voči tomuto, ako tvrdí Komisia, nie je možné namietať ani potrebu zabezpečiť potrebný účinok článku 21 ods. 3 tretieho pododseku nariadenia. Podľa portugalskej vlády by totiž na zabezpečenie kontroly Spoločenstva nad zákonnosťou vnútroštátnych opatrení nebolo nevyhnutné rozširovať zmysel dotknutého ustanovenia, pretože rovnaký výsledok by sa mohol dosiahnuť prostredníctvom riadneho konania o nesplnenie povinnosti upravenom v článku 226 ES.

38. A je to práve toto konanie, ktoré podľa názoru portugalskej vlády mala začať Komisia, pričom mala predložiť vec pred Súdny dvor, namiesto toho, aby prijala rozhodnutie bez toho, aby mala predpoklady na výkon svojej právomoci. Teda tým, že si žalovaný orgán nevybral tento správnejší smer konania, na jednej strane narušil oblasť právomoci priznanej článkom 220 ES a článkom 21 ods. 1 nariadenia o koncentráciách Súdnemu dvoru( ); na druhej strane porušil ustanovenie článku 226 ES a zneužil konanie.

39. V súvislosti s prvým žalobným dôvodom žalujúca vláda ešte dodáva, že rozhodnutím o zlučiteľnosti cieľov zákonného nariadenia č. 380/93 s právom Spoločenstva, napadnuté rozhodnutie v podstate predpovedalo rozsudok, pre ktorý už bol Súdny dvor zvolaný, v zmysle článku 226 ES vzhľadom na zákonnosť portugalského právneho predpisu v oblasti privatizácie (právna vec C-367/98)( ). Pokiaľ ide o zneužitie konania, žalujúca vláda sa pýta, či Komisia neprijala v skutočnosti napadnuté rozhodnutie len na účel nanútiť vlastné zmýšľanie o rozsahu právomocí, ktoré jej vyplývajú z článku 21 nariadenia č. 4064/89.

40. Za seba Komisia predbežne uvádza predovšetkým: i) že, ako to výslovne uznala žalujúca vláda, opatrenia z 5. júla a 11. augusta 2000 nemali v úmysle chrániť žiadny z oprávnených záujmov per se; ii) že táto vláda neoznámila Komisii iné verejné záujmy, ktoré mala v úmysle chrániť, a to ani po výzve od tohto orgánu, aby predložila pripomienky vo veci.

41. Komisia tiež trvá na tom, že v prípade, keď vnútroštátne opatrenia chránia iné záujmy, než oprávnené záujmy per se, článok 21 ods. 3 tretí pododsek nariadenia jej dáva právomoc vyjadriť sa v rozhodnutí o zlučiteľnosti týchto záujmov s právom Spoločenstva, nezávisle na skutočnosti, či jej ich dotknutý členský štát oznámil alebo nie.

42. Tento právny predpis, dodáva Komisia, by ostal bez akéhokoľvek užitočného účinku a zvýhodňoval by neoprávnene členské štáty, ktoré si neplnia povinnosti, keby nemala právomoc iba z dôvodu chýbajúceho oznámenia zo strany dotknutých členských štátov. Takéto riešenie by bolo okrem iného jasne v rozpore s cieľom nariadenia č. 4064/89 zaviesť, na úrovni Spoločenstva, systém kontroly koncentrácií založený na zásade „jediného okienka“.

43. Pokiaľ ide o obvinenie, že Komisia predpovedala rozsudok Súdneho dvora v právnej veci C-367/98, Komisia upresňuje, že napadnuté rozhodnutie namieta zlučiteľnosť s právom Spoločenstva, nie portugalského právneho predpisu v oblasti privatizácie, a najmä zákona č. 11/90 a zákonného nariadenia č. 380/93, ale záujmov, ktoré boli dôvodom opatrení, ktorými portugalský minister financií odmietol vydať povolenie nadobudnutia účasti v spoločnosti Cimpor.

Posúdenie

44. Prichádzajúc k posúdeniu skúmaného žalobného dôvodu je vhodné najprv pripomenúť, ako nedávno mohol Súdny dvor podčiarknuť, že „nariadenie o koncentráciách je založené na zásade presného delenia právomocí medzi vnútroštátnymi orgánmi kontroly a orgánmi kontroly Spoločenstva“. V zmysle tejto zásady, „prípady koncentrácie, ktoré nie sú upravené [...] nariadením, patria v zásade do právomoci členských štátov“, zatiaľ čo „Komisia má právomoc iba prijímať všetky rozhodnutia týkajúce sa prípadov koncentrácií s rozsahom pre celé Spoločenstvo“( ).

45. Táto zásada delenia právomocí sa nachádza v článku 21 ods. 1 a 2 nariadenia č. 4064/89, v ktorom sa ustanovuje, že Komisia má výlučnú právomoc prijímať rozhodnutia upravené v tomto nariadení (ods. 1) a upresňuje, že členské štáty nesmú uplatňovať svoju národnú právnu úpravu hospodárskej súťaže na prípad koncentrácie v rozsahu Spoločenstva (ods. 2).

46. Napriek takýmto ustanoveniam, ako sme videli, odsek 3 článku 21 ustanovuje, že členské štáty môžu prijímať primerané opatrenia na ochranu iných oprávnených záujmov, než ktoré sú upravené nariadením a sú zlučiteľné s právom Spoločenstva (prvý pododsek), pričom upresňuje, ktoré záujmy sú oprávnené záujmy per se (druhý pododsek) a ukladá členským štátom povinnosť predložiť každý iný verejný záujem na posúdenie Komisii a Komisii ukladá povinnosť informovať o svojom rozhodnutí dotknutý členský štát do jedného mesiaca po takomto oznámení (tretí pododsek).

47. Na tento posledný pododsek, ako som povedal, sa sústredí skúmaný žalobný dôvod. Podľa žalujúcej vlády totiž z takéhoto ustanovenia vyplýva, že bez oznámenia záujmov chránených opatreniami z 5. júla a 11. augusta 2000 sa Komisia nemohla vysloviť formou rozhodnutia o zlučiteľnosti týchto záujmov s právom Spoločenstva.

48. Zdá sa mi však, že tento žalobný dôvod sa menej opiera o podstatu, účel a o systematický kontext skúmaného ustanovenia, než o jeho formálny výklad.

49. Musím totiž pripomenúť, že toto ustanovenie má za cieľ zabezpečiť, „z dôvodu právnej istoty a v záujme dotknutých podnikov“ ( ), rýchlu a účinnú kontrolu zlučiteľnosti práva Spoločenstva a záujmov (iných než oprávnených záujmov per se( )) chránených vnútroštátnymi opatreniami týkajúcimi sa koncentrácií s rozsahom pre celé Spoločenstvo, ktorú vykonáva Komisia.

50. Z tohto pohľadu sa na strane jednej ukladá členským štátom, aby vopred oznámili Komisii záujmy (iné než oprávnené záujmy per se), ktoré majú v úmysle chrániť, a na strane druhej poskytuje tomuto orgánu krátku lehotu (jedného mesiaca) na prijatie rozhodnutia o ich zlučiteľnosti s právom Spoločenstva. A to v súlade s cieľom nariadenia č. 4064/89 zabezpečiť „kontrolu prípadov koncentrácií v lehotách v súlade s nárokmi na správny úradný postup, ako aj s nárokmi na obchod“( ).

51. Teda, jasná vôľa zákonodarcu zabezpečiť takú rýchlu a účinnú kontrolu Komisiou sa nezhoduje s názorom žalujúcej vlády, podľa ktorého, keď dotknutý členský štát nepošle oznámenie tomuto orgánu, tento orgán nemá právomoc rozhodnúť o zlučiteľnosti práva Spoločenstva a záujmov, chránených týmto členským štátom, ale mohol by len začať konanie o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES. V takom prípade, po zvážení lehôt takéhoto konania, by totiž bolo nemožné dosiahnuť rozhodnutie Spoločenstva v ustanovenej krátkej lehote „v záujme právnej istoty a v záujme dotknutých podnikov“, podľa nariadenia č. 4064/89, a to s rizikom, že rozhodnutie Súdneho dvora bude prijaté až keď už vnútroštátne opatrenia s konečnou platnosťou prejudikovali prípad koncentrácie s rozsahom pre celé Spoločenstvo.

52. Na strane druhej, ako správne podčiarkla Komisia, tvrdenie portugalskej vlády by mohlo prakticky odňať akúkoľvek účinnosť skúmanému ustanoveniu, pretože členské štáty by mohli ľahko uniknúť kontrole, ktorá je tu upravená, a to jednoducho opomenutím oznámiť záujmy chránené ich opatreniami. To by malo ďalší a paradoxný následok, že Komisia by mohla vykonať rýchly a účinný zákrok voči členským štátom, ktoré dodržiavajú oznamovaciu povinnosť, až po zablokovanie prijatia opatrení vo veci, zatiaľ čo by bola odobratá možnosť vykonať obdobnú, výraznú právomoc voči členským štátom, ktoré si neplnia povinnosti. Inými slovami, tieto druhé štáty by skončili s výhodou z vlastného neoprávneného správania, v zrejmom kontraste so zásadou, podľa ktorej nemo auditur propriam turpitudinem allegans ( ).

53. Zdá sa mi teda viac v súlade s osobitným systémom kontroly o koncentráciách zavedeným nariadením č. 4064/89 a s odôvodnením skúmaného ustanovenia výklad navrhnutý Komisiou, na základe ktorého Komisia môže vyhlásiť rozhodnutie o zlučiteľnosti práva Spoločenstva a záujmov (iných než oprávnených záujmov per se), chránených členskými štátmi, aj keď tieto záujmy neboli oznámené.

54. Z tohto pohľadu sa mi zdá skutočne prijateľnejšie domnievať sa, že skúmané ustanovenie odkazuje na rozhodnutia prijaté následne po „oznámení“ členským štátom, jednoducho preto, že sa predpokladá, že štáty dodržiavajú svoju povinnosť, ktorú im ukladá toto ustanovenie, vykonať takéto oznámenie. Oveľa menej prijateľné by naopak bolo domnievať sa, že nariadenie chce, aby právomoc Komisie závisela od ... dobrej vôle členských štátov a ešte menej, že chce oceniť tých, ktorí nedodržiavajú oznamovaciu povinnosť.

55. Je pravda, že, ako sa vyjadrila portugalská vláda, chýbajúce oznámenie zo strany členských štátov môže spôsobiť, že úloha Komisie bude neistejšia a zložitejšia, pričom by Komisia mohla mať ťažkosti pri určení záujmov chránených vnútroštátnymi opatreniami. Pozorujem však, že na to, aby sa prekonali takéto prípadné ťažkosti, Komisia má stále možnosť žiadať dotknuté členské štáty o informácie, ako to aj urobila práve v tomto prípade. Keby potom členské štáty pokračovali v odmietaní poskytovať požadované informácie, Komisia by sa okamžite považovala za oprávnenú – obdobne ako sa to deje napríklad v oblasti štátnej pomoci( ) – prijať rozhodnutie výlučne na základe podkladov, ktoré má k dispozícii.

56. Po objasnení, že sa teda Komisia môže vysloviť formou rozhodnutia o zlučiteľnosti práva Spoločenstva a záujmov (iných než oprávnených záujmov per se), chránených členskými štátmi, hoci jej neboli oznámené, z čoho tiež vyplýva, že prijatie takéhoto rozhodnutia nepredstavuje ani porušenie právomoci priznanej Súdnemu dvoru článkom 226 ES, ani zneužitie konania.

57. S ohľadom na predchádzajúce úvahy sa teda domnievam, že skúmané žalobné dôvody musia byť zamietnuté.

O porušení článku 253 ES vzhľadom na chýbajúce alebo nedostatočné odôvodnenie právneho základu aktu

58. Prvým žalobným dôvodom portugalská vláda namieta vadu v odôvodnení napadnutého rozhodnutia vzhľadom na neexistujúce alebo nedostatočné označenie jeho právneho základu. Osobitne sa táto vláda vyjadruje, že v názve a v odôvodneniach rozhodnutia sa Komisia obmedzila všeobecne na odkaz na článok 21 nariadenia o koncentráciách bez upresnenia, ako to naopak mala urobiť, že zakladá vlastnú právomoc na ustanovení odseku 3 uvedeného článku.

59. Zhodujem sa však s Komisiou, že zo znenia rozhodnutia jasne vyplýva, že toto je prijaté na základe článku 21 ods. 3 tretieho pododseku nariadenia o koncentráciách. Zdá sa mi teda, že z tohto hľadiska odôvodnenie rozhodnutia dosahuje, ako to vyžaduje judikatúra „účel umožniť Súdnemu dvoru vykonávať svoju kontrolu zákonnosti samotného rozhodnutia a poskytnúť dotknutému subjektu odôvodnenia, dostatočné na posúdenie, či je rozhodnutie podložené alebo či má prípadne vadu, ktorá umožňuje napadnúť jeho platnosť“( ).

60. Doplním ešte, že v tomto prípade odôvodnenie napadnutého rozhodnutia nepochybne umožnilo portugalskej vláde pochopiť, podľa akého právneho predpisu Komisia zakladá svoju právomoc a namietať, ako sme videli, túto právomoc pred Súdnym dvorom.

61. Preto sa domnievam, že aj tento žalobný dôvod musí byť zamietnutý.

O porušení článku 253 ES pre nedostatočné odôvodnenie vo veci nezlučiteľnosti vnútroštátnych opatrení s právom Spoločenstva

62. Druhým žalobným dôvodom portugalská vláda namieta vadu odôvodnenia napadnutého rozhodnutia vzhľadom na nedostatočné odôvodnenie vo veci nezlučiteľnosti vnútroštátnych opatrení s právom Spoločenstva.

63. Osobitne táto vláda podčiarkuje, že v napadnutom rozhodnutí sa Komisia obmedzila na určenie záujmu chráneného opatreniami z 5. júla a 11. augusta 2000 a vylúčila, že tento by mohol viesť k niektorému z oprávnených záujmov per se a stručne potvrdila, že tieto dve opatrenia vytvárajú nedôvodné obmedzenia slobody usadiť sa a voľného pohybu kapitálu. Takéto odôvodnenie, podľa jej posúdenia, je úplne nedostatočné, keďže neobsahuje žiadne osobitné a vecné posúdenie záujmu chráneného vnútroštátnymi opatreniami vo svetle náležitého rámca Spoločenstva založené na skutkových a právnych okolnostiach.

64. Na poukázanie nedostatku tohto odôvodnenia sa potom žalujúca vláda zdržiava rozborom vnútroštátnych pravidiel v oblasti privatizácie, a najmä systému udeľovania predbežných povolení upravenom v článku 1 zákonného nariadenia č. 380/93, poukazujúc tak na dôvody, pre ktoré tento systém nie je v rozpore s ustanoveniami Spoločenstva v oblasti práva usadiť sa a voľného pohybu kapitálu.

65. V odpovedi na tieto námietky sa Komisia stručne vyjadruje, že v rozhodnutí sú rozobraté záujmy, ktoré boli podkladom sporných vnútroštátnych opatrení, a sú tam uvedené dôvody, pre ktoré tieto záujmy nepatria medzi oprávnené záujmy per se a nemôžu sa považovať za zlučiteľné s právom Spoločenstva.

66. Musím povedať, že podľa môjho názoru, potom, čo Komisia určila záujem chránený vnútroštátnymi opatreniami a vylúčila, že tieto by viedli k niektorému z oprávnených záujmov per se, poskytla krajne stručné odôvodnenie vo veci nezlučiteľnosti takéhoto záujmu s právom Spoločenstva. Zvážiac chúlostivosť otázky, širšie a presnejšie odôvodnenie v tomto bode by bolo naopak nepochybne vhodné.

67. Hoci krajne stručné, toto odôvodnenie umožňuje pochopiť tvrdenia, na ktorých sa zakladá právna úvaha Komisie. Z bodu 58 napadnutého rozhodnutia totiž vyplýva, že tento orgán sa domnieval, že „dve rozhodnutia [portugalského ministra financií] predstavujú obmedzenia slobody usadiť sa a slobody pohybu kapitálu“, že neboli odôvodnené žiadnym kogentným dôvodom verejného záujmu uznaného v judikatúre Súdneho dvora“, že „v každom prípade Portugalská republika neuviedla žiadne dôvody tohto druhu“ a že „zo zásady rovnosti zaobchádzania, na základe ktorej Portugalská republika prijala prvé rozhodnutie, neplynie nič podstatné popri vyššie spomenutých tvrdeniach“( ).

68. Domnievam sa teda, že toto odôvodnenie dosahuje minimálnu úroveň požadovanú judikatúrou (pozri vyššie, bod 59), najmä ak máme na pamäti: na strane jednej, že portugalské úrady neposkytli Komisii žiadne informácie vo veci zlučiteľnosti práva Spoločenstva a záujmu chráneného ich opatreniami ani v odpovedi na list z 21. septembra 2000; na strane druhej, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté v dobre známej situácii pre portugalskú vládu, keďže v oblasti konania o nesplnenie povinnosti v spomínanej právnej veci C-367/98 Komisia už namietala voči tejto vláde, s obsiahlym odôvodnením, nezlučiteľnosť systému udeľovania predbežných povolení upravenom v článku 1 zákonného nariadenia č. 380/93 s právnou úpravou Spoločenstva v oblasti práva usadiť sa a voľného pohybu kapitálu( ).

69. Nazdávam sa preto, že aj tento žalobný dôvod musí byť zamietnutý.

O porušení zásady primeranosti

70. Piatym žalobným dôvodom portugalská vláda uvádza nakoniec dva dôvody týkajúce sa nedodržania zásady primeranosti, pričom namieta, že Komisia: i) neobmedzila svoje skúmanie na koncentráciu s rozsahom pre celé Spoločenstvo; ii) neprerušila konanie, napriek nezáujmu účastníkov.

71. V súvislosti s prvým bodom žalujúca strana podčiarkuje, že z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že výsledkom oznámeného prípadu bol vznik dvoch koncentrácií (Secil/Cimpor a Holderbank/Cimpor) a že len druhá by mala rozsah pre celé Spoločenstvo, a teda by patrila do oblasti uplatňovania nariadenia č. 4064/89 (pozri vyššie, bod 21). Z tohto dôvodu Komisia tým, že nariadila späťvzatie oboch namietaných portugalských opatrení v plnom rozsahu, namiesto toho, aby to urobila len v časti týkajúcej sa koncentrácie Holderbank/Cimpor, prekročila rámec nevyhnutný pre to, aby zabezpečila dodržiavanie práva Spoločenstva, a následkom toho porušila zásadu primeranosti.

72. Zhodujem sa však s Komisiou, že nemohla obmedziť svoj zásah len na samotné nadobudnutie účastí spojených s výkonom niektorých činností spoločnosti Cimpor spoločnosťou Holderbank (koncentrácia s rozsahom pre celé Spoločenstvo), keďže namietané vnútroštátne opatrenia sa týkali spoločne a nerozdielne oboch koncentrácií. Ako sa ukázalo, tieto opatrenia totiž nezasiahli oddelene tie dve koncentrácie, ale zablokovali PP, ktorú urobila spoločnosť Secilpar na akcie spoločnosti Cimpor, čím sa zabránilo nadobudnutiu tejto spoločnosti a následnému rozdeleniu jej účastí spojených s výkonom činností medzi spoločnosti Secil a Holderbank. Len nariadenie na späťvzatie opatrení v plnom rozsahu bolo preto vhodné, aby sa odstránilo neoprávnené zamietnutie koncentrácie s rozsahom pre celé Spoločenstvo portugalskou vládou.

73. V súvislosti s druhým bodom sa žalujúca vláda naopak vyjadrila, že krátko pred prijatím napadnutého rozhodnutia Komisia prerušila konanie týkajúce sa oznámeného prípadu, keďže dotknuté podniky jej neposkytli požadované informácie, aby mohla doplniť oznámenie, ktoré považovala za neúplné (pozri vyššie, bod 14). Na základe predpokladu, že nezáujem oznamujúcich účastníkov by mohol znamenať, že konanie uplynulo, táto vláda sa domnieva, že Komisia mala preukázať viac opatrnosti, pričom sa mala zdržať nariadenia konečného a nezvratného opatrenia, akým je späťvzatie namietaných vnútroštátnych opatrení.

74. Aj v tomto bode sa mi však zdá presvedčivejšia obhajoba Komisie, ktorá odpovedá, že portugalská vláda vôbec nevysvetlila, prečo za osobitých okolností v tomto prípade by mal nezáujem účastníkov znamenať, že konanie stratilo platnosť. Zdá sa mi, naopak, že Komisia sa mohla podobne domnievať, že nezáujem účastníkov je nejakým spôsobom spojený s prijatím namietaných opatrení, a teda považovať svoj zákrok za osobitne dôležitý a naliehavý.

75. Preto si myslím, že aj tento žalobný dôvod musí byť zamietnutý.

O trovách

76. V súlade s ustanovením článku 69 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Pretože Komisia navrhla zaviazanie druhého účastníka konania na náhradu trov konania a po uvážení, pokiaľ ide o úspech žaloby, domnievam sa, že tento návrh by mal byť prijatý.

IV – Návrhy

77. S ohľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že:

„1) žaloba sa zamieta.

2) Portugalská republika je povinná nahradiť trovy konania.“