NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

JÁN MAZÁK

prednesené 16. decembra 2010 ( )

Vec C‑407/09

Európska komisia

proti

Helénskej republike

„Nevykonanie rozsudku Súdneho dvora – Peňažné sankcie – Uloženie paušálnej pokuty“

1. Túto žalobu podala Komisia Európskych spoločenstiev proti Helénskej republike na základe článku 228 ES, ktorému teraz zodpovedá článok 260 ZFEÚ, v nadväznosti na namietané nevykonanie rozsudku, ktorý vydal Súdny dvor 18. júla 2007 vo veci Komisia/Grécko( ) (ďalej len „rozsudok z roku 2007“). V tomto rozsudku Súdny dvor rozhodol, že Helénska republika si tým, že v stanovenej lehote neprijala zákony, iné predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so smernicou Rady 2004/80/ES z 29. apríla 2004 o odškodňovaní obetí trestných činov( ), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z tejto smernice.

2. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor na základe článku 228 ods. 1 ES určil, že žalovaná nesplnila svoje povinnosti, a uložil jej povinnosť zaplatiť paušálnu pokutu.( ) Helénska republika zastáva názor, že žalobu treba zamietnuť.

Konanie pred podaním žaloby

3. Dňa 29. februára 2008, čiže sedem mesiacov po vyhlásení rozsudku z roku 2007, Komisia zaslala Helénskej republike výzvu, v ktorej ju požiadala, aby jej v lehote dvoch mesiacov oznámila opatrenia prijaté na vykonanie uvedeného rozsudku.

4. Keďže Helénska republika odpovedala listom z 10. septembra 2008, nedodržala lehotu stanovenú Komisiou. Vo svojej odpovedi Helénska republika uviedla, že návrh zákona, ktorým sa má ukončiť porušenie konštatované rozsudkom z roku 2007, je v konečnej fáze prípravy.( )

5. Dňa 23. septembra 2008 Komisia zaslala Helénskej republike odôvodnené stanovisko, ktorým ju vyzvala, aby v lehote dvoch mesiacov prijala opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s rozsudkom z roku 2007.

6. Helénska republika opäť nedodržala lehotu stanovenú Komisiou. Odpovedala až 22. júna 2009, pričom informovala Komisiu, že návrh zákona, ktorým sa preberá smernica 2004/80 do gréckeho právneho poriadku, bude predložený na letnej schôdzi Parlamentu.

7. Dňa 25. júna 2009 sa Komisia rozhodla podať žalobu proti Helénskej republike na Súdny dvor. Komisia túto žalobu napokon podala 20. októbra 2009, pričom navrhla, aby Súdny dvor určil, že Helénska republika nesplnila svoje povinnosti, a aby jej uložil povinnosť zaplatiť penále a paušálnu pokutu.

8. Počas obdobia od prijatia rozhodnutia Komisie o podaní žaloby do podania tejto žaloby Helénska republika zaslala Komisii dva listy, ktoré obsahovali informácie o stave legislatívneho procesu týkajúceho sa zákona, ktorým sa do gréckeho právneho poriadku preberá smernica 2004/80. Helénska republika napokon listom z 10. septembra 2009 informovala Komisiu o prerušení legislatívneho procesu z dôvodu vyhlásenia predčasných parlamentných volieb.

Vývoj v priebehu tohto konania

9. Helénska republika prebrala smernicu 2004/80 do svojho právneho poriadku zákonom č. 3811/2009, ktorý bol uverejnený 18. decembra 2009 v Úradnom vestníku Helénskej republiky FEK A’ 231.

10. Komisia bola informovaná o tomto zákone listom z 22. decembra 2009. Napriek tejto informácii sa Komisia na základe svojho oznámenia z 13. decembra 2005 o uplatňovaní článku 228 ES( ) (ďalej len „oznámenie z roku 2005“) rozhodla, že žalobu nevezme späť. Vo svojej replike uviedla, že sa už nedomáha uloženia povinnosti zaplatiť penále, ale naďalej trvá na svojom návrhu na uloženie povinnosti zaplatiť paušálnu pokutu.

O nesplnení povinnosti

11. V prejednávanej veci s určitosťou vyplýva, že Helénska republika si tým, že neprijala opatrenia potrebné na vykonanie rozsudku z roku 2007, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 260 ods. 1 ZFEÚ. V tejto súvislosti nie je rozhodujúce, že dotknutý členský štát napokon prijal požadované opatrenia po podaní žaloby.

12. Toto konštatovanie vyplýva z ustálenej judikatúry, podľa ktorej sa má existencia nesplnenia povinnosti posudzovať vo vzťahu k situácii v členskom štáte ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku a Súdny dvor nemôže brať do úvahy neskoršie zmeny.( )

13. V tomto prípade mala Helénska republika v rámci vykonania rozsudku z roku 2007 prijať opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so smernicou 2004/80. Nie je sporné, že Helénska republika prijala uvedené opatrenia až v decembri 2009 schválením zákona č. 3811/2009, zatiaľ čo odôvodnené stanovisko, ktoré stanovovalo dvojmesačnú lehotu na dosiahnutie súladu s rozsudkom z roku 2007, bolo vydané 23. septembra 2008.

14. Uvedená judikatúra nepripúšťa ani tvrdenie Helénskej republiky, že žaloba by sa mala zamietnuť vzhľadom na jej úzku a sústavnú spoluprácu s Komisiou počas celého konania pred podaním žaloby, ako aj na skutočnosť, že rozsudok z roku 2007 vykonala pred vyhlásením rozsudku v prejednávanej veci.

15. Zastávam názor, že tieto okolnosti možno prípadne zohľadniť pri posudzovaní nevyhnutnosti uloženia peňažných sankcií a pri posudzovaní ich výšky, ale nemožno ich zohľadniť v rámci preukazovania existencie namietaného nesplnenia povinnosti.

16. V tejto súvislosti by som chcel dodať, že o „úzkej a sústavnej spolupráci“ Helénskej republiky s Komisiou možno hovoriť až od prijatia rozhodnutia Komisie o podaní tejto žaloby. Podľa môjho názoru oneskorené odpovede gréckych orgánov tak na výzvu, ako aj na odôvodnené stanovisko, určite nie sú dôkazom takejto spolupráce.

O peňažnej sankcii

Argumentácia účastníkov konania

17. Komisia pôvodne navrhovala, aby Súdny dvor uložil Helénskej republike penále a zároveň aj paušálnu pokutu. Ako už bolo uvedené v bode 10 týchto návrhov, Komisia upustila od svojho návrhu na uloženie penále v nadväznosti na vykonanie rozsudku z roku 2007 po podaní tejto žaloby, pričom zotrvala na svojom návrhu na uloženie povinnosti zaplatiť paušálnu pokutu.

18. Komisia zastáva názor, že uplatnenie paušálnej pokuty je v tomto prípade odôvodnené dĺžkou trvania porušenia, ktoré trvalo 29 mesiacov, a jeho dôsledkami pre súkromné a verejné záujmy, ktoré sú veľmi závažné, keďže neprebratie smernice 2004/80 do gréckeho právneho poriadku zabránilo dosiahnutiu základného cieľa voľného pohybu osôb v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti.

19. Komisia rovnako poukazuje na priťažujúce okolnosti namietaného nesplnenia povinnosti, medzi ktoré patrí po prvé jednoznačnosť rozsudku z roku 2007 a ustanovení smernice 2004/80, ktoré teda nevyvolávajú nijaké výkladové problémy, po druhé neexistencia osobitných ťažkostí spojených s postupom prebratia smernice 2004/80 do vnútroštátneho právneho poriadku a po tretie oneskorená odpoveď gréckych orgánov na odôvodnené stanovisko.

20. Pokiaľ ide o výšku paušálnej pokuty, Komisia navrhla stanoviť dennú paušálnu sumu vo výške 10 512 eur za každý deň omeškania odo dňa vydania rozsudku z roku 2007 až do dňa vydania rozsudku v prejednávanej veci alebo až do dňa prijatia opatrení potrebných na vykonanie rozsudku z roku 2007, ak by boli prijaté skôr.( )

21. Podľa oznámenia z roku 2005 táto denná paušálna suma vyplýva z vynásobenia základného paušálu vo výške 200 eur koeficientom závažnosti, ktorý bol v tomto prípade stanovený na 12 zo stupnice od 1 do 20, a fixným faktorom pre členský štát (ďalej len faktor „n“), ktorý zohľadňuje jednak platobnú schopnosť žalovaného členského štátu vyjadrenú jeho hrubým domácim produktom a jednak počet jeho hlasov v Rade Európskej únie a ktorý v prípade Helénskej republiky predstavuje 4,38.

22. Na pojednávaní Komisia znížila pôvodne navrhovanú dennú paušálnu sumu na 10 248 eur z dôvodu zmeny faktora „n“ oznámením Komisie zo 14. septembra 2010 o vykonávaní článku 260 ZFEÚ a o aktualizácii údajov používaných pri výpočte paušálnych pokút a penále, ktoré Komisia bude navrhovať Súdnemu dvoru v konaniach o porušení povinnosti( ) (ďalej len „oznámenie z roku 2010“). Táto zmena bola vykonaná na základe dostupných hospodárskych údajov za rok 2008. V prípade Helénskej republiky bol faktor „n“ zmenený zo 4,38 na 4,27.( )

23. Helénska republika trvala na neuložení paušálnej pokuty, a to z viacerých dôvodov.

24. Po prvé Helénska republika dosiahla podľa jej tvrdení súlad s rozsudkom z roku 2007 ešte pred vydaním rozsudku podľa článku 260 ZFEÚ a v každom prípade v primeranej lehote vzhľadom na hospodárske ťažkosti, ktorým čelila a v súčasnosti ešte stále čelí.

25. Po druhé nehrozí opakované porušenie povinnosti. Napokon po tretie namietané nesplnenie povinnosti nemožno považovať za obzvlášť závažné, keďže grécky právny poriadok okrem osobitných ustanovení prijatých v decembri 2009 upravuje odškodňovanie poškodených vo všeobecnosti a smernica 2004/80 sa vzťahuje iba na obmedzený počet prípadov, takže dôsledky nevykonania rozsudku z roku 2007 pre verejné a súkromné záujmy neboli priame a v každom prípade boli iba hypotetické.

26. Helénska republika zdôraznila skutočnosť, že omeškanie s prebratím smernice 2004/80 do gréckeho právneho poriadku a v dôsledku toho aj s vykonaním rozsudku z roku 2007 bolo zásadne a objektívne odôvodnené potrebou nájsť potrebné finančné zdroje.

27. Pre prípad, ak by Súdny dvor rozhodol o uložení povinnosti Helénskej republike zaplatiť paušálnu pokutu, Helénska republika subsidiárne navrhla, aby Súdny dvor znížil túto pokutu na minimálnu paušálnu pokutu stanovenú pre Helénsku republiku oznámením z roku 2005, čiže na 2 190 000 eur. Na pojednávaní Helénska republika dodala, že žiada aj o poskytnutie možnosti čiastkových platieb bez úrokov.

28. Podľa Helénskej republiky musí Súdny dvor pri rozhodovaní o výške paušálnej pokuty, ktorú má zaplatiť, prihliadať na všetky okolnosti prípadu a najmä na jej platobnú schopnosť, a to aj vzhľadom na jej súčasnú situáciu.

29. V tejto súvislosti Helénska republika napáda najmä faktor „n“, ktorý používa Komisia na vyjadrenie platobnej schopnosti členských štátov a ktorý je založený na hrubom domácom produkte a na počte hlasov dotknutého členského štátu v Rade. Hoci v oznámení z roku 2010 bol uvedený faktor v prípade Helénskej republiky vzhľadom na hospodárske údaje za rok 2008 znížený, tento faktor nezodpovedá súčasnej hospodárskej realite, keďže hrubý domáci produkt za roky 2009 a 2010 je odlišný.

30. Okrem toho samotné údaje ako hrubý domáci produkt a počet hlasov v Rade nepostačujú na určenie platobnej schopnosti členského štátu. Treba prihliadať aj na iné faktory, ako je napríklad deficit verejných financií, verejný dlh alebo inflácia.

Posúdenie Súdnym dvorom

31. Ako som už mal možnosť uviesť v mojich návrhoch vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok z 10. januára 2008, Komisia/Portugalsko( ), zastávam názor, že na dôsledné uplatnenie vykonávacieho konania upraveného v článku 260 ZFEÚ je potrebné toto konanie chápať ako nástroj úplnej realizácie cieľa konaní začatých podľa článku 258 ZFEÚ, ktorým je ukončenie porušovania práva Spoločenstva, a takisto ako prostriedok, ktorý má členské štáty odradiť od nevykonania rozsudkov Súdneho dvora, ktorými rozhodol, že došlo k porušeniu práva Únie podľa článku 258 ZFEÚ.

32. Charakteristika systému peňažných sankcií, ktoré v zmysle článku 260 ods. 2 ZFEÚ slúžia na dosiahnutie uvedených cieľov, vyplýva z judikatúry Súdneho dvora. Zatiaľ čo uloženie penále sa zdá byť osobitne vhodné na podnietenie členského štátu k tomu, aby v čo najkratšej dobe ukončil nesplnenie povinnosti, ktoré by mohlo bez prijatia tohto opatrenia pretrvávať, uloženie paušálnej pokuty sa zakladá skôr na hodnotení dôsledkov nevykonania povinností predmetným členským štátom pre súkromné a verejné záujmy, najmä ak nesplnenie povinnosti pretrvávalo počas dlhej doby po vyhlásení rozsudku, v ktorom bolo toto nesplnenie pôvodne konštatované.( )

33. V tomto prípade Komisia vzhľadom na už popísanú funkciu penále a na vykonanie rozsudku z roku 2007 Helénskou republikou opodstatnene upustila od svojho návrhu na uloženie penále. Potvrdzuje to aj judikatúra Súdneho dvora, podľa ktorej prípadné uloženie penále na základe článku 260 ZFEÚ je v zásade odôvodnené, iba pokiaľ pretrváva nesplnenie povinnosti spočívajúce v nevykonaní predchádzajúceho rozsudku Súdneho dvora.( )

34. Pokiaľ ide o uloženie paušálnej pokuty, zopakujem svoje stanovisko, ktoré som vyjadril vo svojich návrhoch vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok z 9. decembra 2008, Komisia/Francúzsko( ), podľa ktorého paušálnu pokutu nemožno ukladať automaticky vo všetkých prípadoch, v ktorých Súdny dvor rozhodol, že došlo k nesplneniu povinností vyplývajúcich z článku 260 ods. 1 ZFEÚ.

35. Súdny dvor si osvojil tento prístup a rozhodol, že uvedené ustanovenie mu priznáva širokú mieru voľnej úvahy, aby mohol rozhodnúť o tom, či takúto sankciu treba, alebo netreba uložiť( ), na základe všetkých relevantných skutočností, ktoré sa týkajú tak charakteristiky konštatovaného nesplnenia povinnosti, ako aj postoja dotknutého členského štátu.( )

36. Zastávam názor, že v tomto prípade svedčia v prospech uloženia paušálnej pokuty tri skutočnosti.

37. Po prvé ide o prístup Helénskej republiky. Ako som už mal možnosť zdôrazniť v bode 16 týchto návrhov, aj keď Helénska republika poukázala na svoju „úzku a sústavnú spoluprácu“ s Komisiou, oneskorené odpovede gréckych orgánov tak na výzvu, ako aj na odôvodnené stanovisko, určite nie sú dôkazom takejto spolupráce počas konania pred podaním žaloby. Postoj gréckych orgánov sa zmenil až po prijatí rozhodnutia Komisie o podaní tejto žaloby.

38. Po druhé ide o dĺžku trvania nesplnenia povinnosti. Zastávam názor, že dobu 29 mesiacov odo dňa vyhlásenia rozsudku z roku 2007 do dňa prijatia zákona, ktorým sa do gréckeho právneho poriadku preberá smernica 2004/80, možno považovať za značnú dobu, a to najmä s prihliadnutím na okolnosti, na ktoré tiež poukázala Komisia, čiže na jednoznačnosť rozsudku z roku 2007 a smernice 2004/80, ktoré teda nevyvolávajú nijaké výkladové problémy, ako aj na neexistenciu osobitných ťažkostí spojených s procesom prebratia smernice 2004/80 do vnútroštátneho právneho poriadku.

39. Argumenty, ktoré uviedla Helénska republika s cieľom odôvodniť dĺžku trvania nesplnenia povinnosti problémami týkajúcimi sa potreby zhromaždiť potrebné finančné zdroje na prebratie smernice 2004/80 do vnútroštátneho právneho poriadku alebo konania volieb, nemožno uznať. Súdny dvor totiž jasne uviedol, že členský štát sa nemôže odvolávať na ustanovenia, prax alebo stav svojho vnútroštátneho právneho poriadku s cieľom odôvodniť nesplnenie povinností vyplývajúcich z práva Únie.( )

40. Po tretie závažnosť porušenia tiež svedčí v prospech uloženia paušálnej pokuty. Treba totiž vziať do úvahy skutočnosť, že Helénska republika je posledným členským štátom, ktorý prebral smernicu 2004/80 do svojho vnútroštátneho právneho poriadku, a to takmer štyri roky po uplynutí lehoty na prebratie uvedenej smernice do vnútroštátneho právneho poriadku.( )

41. Odôvodnenie č. 7 smernice 2004/80 však stanovuje:

„smernica vytvára systém spolupráce na uľahčenie prístupu obetí trestných činov k odškodneniu v cezhraničných situáciách, ktorý by mal fungovať na základe systémov členských štátov pre odškodňovanie obetí násilných trestných činov spáchaných na ich jednotlivých územiach. Preto by mal mechanizmus odškodnenia existovať vo všetkých členských štátoch“( ).

42. Z toho vyplýva, že svojou nečinnosťou vo vzťahu k smernici 2004/80 Helénska republika do určitej miery narušila aj opatrenia prijaté ostatnými členskými štátmi a znížila účinnosť ich mechanizmov odškodnenia.

43. Okrem toho, ako správne uviedla Komisia, neprebratie smernice 2004/80 do gréckeho právneho poriadku zabránilo dosiahnutiu základného cieľa voľného pohybu osôb v jednotnom priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Toto konštatovanie potvrdzuje odôvodnenie č. 2 smernice 2004/80, ktoré znie:

„Súdny dvor vo veci Cowan rozhodol, že ak právo Spoločenstva zaručuje fyzickej osobe voľný pohyb do členského štátu, ochrana tejto osoby v tomto členskom štáte je založená na rovnakom základe ako ochrana štátnych príslušníkov a osôb s bydliskom v tomto štáte, čo vyplýva zo slobody pohybu. Opatrenia na uľahčenie odškodňovania obetí trestných činov by mali byť súčasťou uskutočňovania tohto cieľa.“

44. Vzhľadom na postoj Helénskej republiky, dĺžku trvania nesplnenia povinnosti, ako aj závažnosť porušenia, ktoré vyplývajú z už popísaných okolností, zastávam názor, že Helénskej republike treba uložiť povinnosť zaplatiť paušálnu pokutu.

45. Pokiaľ ide o výšku tejto paušálnej pokuty, treba na úvod pripomenúť, že Súdny dvor nie je viazaný návrhom Komisie a že stanovenie výšky paušálnej pokuty patrí do jeho diskrečnej právomoci.( )

46. Na základe rozsudkov, v ktorých Súdny dvor uložil členským štátom povinnosť zaplatiť paušálnu pokutu( ), možno konštatovať, že na rozdiel od stanovenia výšky penále sa Súdny dvor nestotožnil so spôsobom výpočtu paušálnej pokuty, ktorý navrhla Komisia v oznámení z roku 2005.

47. Preto zastávam názor, že nie je užitočné ani potrebné skúmať presnosť výpočtu faktora „n“, ktorú spochybňuje Helénska republika, a hľadať odpoveď na otázku, či tento faktor založený na hrubom domácom produkte a počte hlasov v Rade sám osebe postačuje na určenie platobnej schopnosti členského štátu.( )

48. Z judikatúry vyplýva, že v rámci posudzovania na účely stanovenia výšky paušálnej pokuty musí Súdny dvor dbať na to, aby táto sankcia bola jednak prispôsobená okolnostiam a jednak primeraná zistenému nesplneniu povinnosti, ako aj platobnej schopnosti dotknutého členského štátu. V tejto súvislosti medzi relevantné faktory patria predovšetkým okolnosti ako dĺžka trvania nesplnenia povinnosti od vydania rozsudku, ktorým bolo nesplnenie povinnosti konštatované, ako aj dotknuté verejné a súkromné záujmy.( )

49. Popri úvahách uvedených v bodoch 37 až 43 týchto návrhov treba v tomto prípade vziať do úvahy skutočnosť, že Helénska republika počas tohto konania vykonala rozsudok z roku 2007.

50. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy považujem pokutu vo výške dva milióny eur za primeranú okolnostiam tohto prípadu.

Návrh

51. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:

– vyhlásil, že Helénska republika si tým, že v lehote stanovenej na tento účel Európskou komisiou v odôvodnenom stanovisku neprijala opatrenia potrebné na vykonanie rozsudku z 18. júla 2007, Komisia/Grécko (C‑26/07, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 260 ods. 1 ZFEÚ,

– uložil Helénskej republike povinnosť zaplatiť Európskej komisii na účet „Vlastné zdroje Európskej únie“ paušálnu pokutu vo výške dva milióny eur,

– uložil Helénskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.