DODATOČNÉ NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PAOLO MENGOZZI

prednesené 22. februára 2018 ( 1 )

Vec C‑181/16

Sadikou Gnandi

proti

État belge

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Conseil d’État (Štátna rada, Belgicko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 2008/115/ES – Vrátenie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na štátnom území – Príkaz na opustenie územia – Vydanie bezprostredne po zamietnutí žiadosti o azyl príslušným správnym orgánom – Opätovné otvorenie ústnej časti konania“

1. Rozsudkom z 8. marca 2016 Conseil d’État (Štátna rada, Belgicko) podala návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý sa týka výkladu článku 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ako aj článku 5 a článku 13 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území ( 2 ).

2. Tento návrh bol predložený v rámci sporu medzi pánom Sadikouom Gnandim, štátnym príslušníkom Toga, a État belge (Belgické kráľovstvo) vo veci zákonnosti príkazu na opustenie územia, ktorý bol prijatý na základe čl. 52/3 ods. 1 prvého pododseku loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, l’établissement, le séjour et l’éloignement des étrangers (zákon z 15. decembra 1980 o vstupe na územie, usadení sa, pobyte a vyhosťovaní cudzincov, ďalej len „zákon z 15. decembra 1980“), a ktorý bol pánovi Gnandimu oznámený 3. júna 2014 po tom, ako Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Generálny komisár pre utečencov a osoby bez štátnej príslušnosti, ďalej len „generálny komisár“) jeho žiadosť o azyl 23. mája 2014 zamietol.

3. Pripomína sa, že článok 52/3 ods. 1 prvý pododsek zákona z 15. decembra 1980 stanovuje, že odôvodnený príkaz na opustenie územia musí byť bezodkladne vydaný voči každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa na belgickom území zdržiava neoprávnene, keď generálny komisár jeho žiadosti o azyl nevyhovel a postavenie s doplnkovou ochranou mu nebolo priznané. Podľa článku 39/70 prvého odseku toho istého zákona však takýto príkaz nemôže byť predmetom núteného výkonu počas lehoty na podanie žaloby proti rozhodnutiu generálneho komisára, ktorý žiadosť o azyl v prvom stupni zamietol, a to až do rozhodnutia o takejto žalobe. ( 3 ) Dňa 23. júna 2014 podal pán Gnandi proti rozhodnutiu generálneho komisára o zamietnutí jeho žiadosti o azyl z 23. mája 2014 žalobu na Conseil du contentieux des étrangers (Rada pre cudzinecké spory, Belgicko). V ten istý deň podal na predmetný súdny orgán návrh na vyhlásenie neplatnosti príkazu na opustenie územia z 3. júna 2014, ako aj na odklad jeho výkonu. Dňa 11. júla 2014 vydali belgické orgány pánovi Gnandimu osobitné povolenie na pobyt uvedené v prílohe 35 arrêté royal du 8 octobre 1981 concernant l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (kráľovské nariadenie z 8. októbra 1981 o vstupe na územie, pobyte, usadení sa a vyhosťovaní cudzincov), uplatňujúc článok 111 tohto nariadenia, z dôvodu, že sa obrátil so žalobou na Conseil du contentieux des étrangers (Rada pre cudzinecké spory) v rámci jej neobmedzenej právomoci. Platnosť tohto povolenia, ktorá bola pôvodne do 10. októbra 2014, bola postupne predĺžená do 10. decembra 2014. Okrem toho bolo pánovi Gnandimu nezávisle od jeho žiadosti o azyl udelené rozhodnutím z 8. februára 2016 povolenie na dočasný pobyt na území Belgicka do 1. marca 2017.

4. Svojou prejudiciálnou otázkou sa Conseil d’État (Štátna rada) v podstate Súdneho dvora pýta, či zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia a právo na účinný opravný prostriedok bránia tomu, aby bolo rozhodnutie o návrate v zmysle smernice 2008/115, akým bol príkaz na opustenie územia adresovaný pánovi Gnandimu, prijaté voči žiadateľovi o udelenie azylu bezprostredne po tom, ako bola zamietnutá jeho žiadosť o medzinárodnú ochranu orgánom, ktorý ju preskúmal na prvom stupni, a skôr, ako tento žiadateľ mohol v súdnom konaní vyčerpať opravné prostriedky, ktoré mal proti takémuto zamietnutiu k dispozícii.

5. Počas písomnej časti konania na Súdnom dvore, ktorá sa skončila 18. júla 2016, pán Gnandi, vlády Belgického kráľovstva a Českej republiky, ako aj Európska komisia predložili podľa článku 23 druhého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie písomné pripomienky.

6. Dňa 10. januára 2017 Súdny dvor rozhodol o postúpení veci štvrtej komore.

7. Pojednávanie pred touto komorou sa uskutočnilo 1. marca 2017. Na tomto pojednávaní predniesli pán Gnandi, belgická vláda a Komisia svoje ústne prednesy. Ústna časť konania sa skončila 15. júna 2017, keď som predniesol moje prvé návrhy v tejto veci ( 4 ) (ďalej len „moje návrhy z 15. júna 2017“). Súdnemu dvoru som v nich navrhol, aby Conseil d’État (Štátna rada) odpovedal potvrdením, že smernica 2008/115 a konkrétne jej článok 2 ods. 1 a článok 5, ako aj zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia a právo na účinnú súdnu ochranu, ktoré sú v danom poradí zakotvené v článku 19 ods. 2 a článku 47 prvom odseku Charty, bránia tomu, aby bolo rozhodnutie o návrate podľa článku 6 ods. 1 tejto smernice voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý podal žiadosť o medzinárodnú ochranu v zmysle smernice 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca ( 5 ) a ktorému je podľa práva Únie a/alebo vnútroštátneho práva umožnené zostať na území členského štátu, v ktorom podal žiadosť o medzinárodnú ochranu, prijaté počas plynutia lehoty stanovenej v článku 39 ods. 1 smernice 2005/85 na podanie opravného prostriedku proti zamietnutiu tejto žiadosti a ak bol tento opravný prostriedok podaný v lehote, dovtedy, kým sa o ňom nerozhodne. Taktiež som Súdnemu dvoru navrhol, aby spresnil, že smernica 2008/115, ako aj zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia a účinnej súdnej ochrany naopak nebránia tomu, aby bolo takéto rozhodnutie o návrate vo vzťahu k takémuto štátnemu príslušníkovi prijaté po zamietnutí uvedeného opravného prostriedku, ibaže by tomuto štátnemu príslušníkovi bolo podľa vnútroštátneho práva umožnené v dotknutom členskom štáte zostať dovtedy, kým nebude vydané právoplatné rozhodnutie v azylovom konaní.

8. Domnievajúc sa, že vec vyvoláva otázku týkajúcu sa vzťahu medzi rozsudkom z 30. mája 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) a článku 6 ods. 6 smernice 2008/115, štvrtá komora 5. októbra 2017 rozhodla o postúpení veci Súdnemu dvoru, aby ju pridelil širšej komore podľa článku 60 ods. 3 svojho rokovacieho poriadku. Vec bola následne pridelená veľkej komore.

9. Uznesením z 25. októbra 2017, Gnandi (C‑181/16, neuverejnené, EU:C:2017:830), Súdny dvor opätovne otvoril ústnu časť konania a vyzval oprávnené subjekty uvedené v článku 23 svojho štatútu, aby k trom otázkam, ktoré sú uvedené v prílohe tohto uznesenia, zaujali písomné stanovisko. Prvá otázka sa týkala právnej povahy a účelu povolenia zostať na území dotknutého členského štátu, na ktoré odkazuje článok 7 ods. 1 a článok 39 ods. 3 smernice 2005/85. Druhá otázka sa na jednej strane týkala rozsahu pôsobnosti článku 6 ods. 6 smernice 2008/115 a na druhej strane možnosti vykladať toto ustanovenie podľa „binárnej logiky“ rozsudku z 30. mája 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), podľa ktorej sa štátny príslušník tretej krajiny na účely uplatňovania uvedenej smernice na území zdržiava buď oprávnene, alebo neoprávnene. Tretia otázka sa týkala toho, ako bude výklad článku 6 ods. 6 smernice 2008/115 prípadne ovplyvnený nadobudnutím účinnosti smernice 2013/32/EÚ ( 6 ) a konkrétne jej článkom 46, ktorý v odseku 5 členským štátom ukladá povinnosť umožniť žiadateľom o medzinárodnú ochranu, ktorých žiadosť bola zamietnutá, zostať na území dotknutého členského štátu počas lehoty na podanie opravného prostriedku proti tomuto rozhodnutiu, a ak je opravný prostriedok podaný, dovtedy, kým sa o ňom nerozhodne. Pán Gnandi, belgická, česká, francúzska, holandská vláda, ako aj Komisia na uvedené otázky odpovedali. Tieto oprávnené subjekty, ako aj nemecká vláda svoje ústne vyjadrenia predniesli na pojednávaní, ktoré sa konalo pred veľkou komorou Súdneho dvora 11. decembra 2017.

10. V týchto návrhoch sa budem zaoberať len problematikou otázok, ktoré Súdny dvor uviedol v prílohe k uzneseniu z 25. októbra 2017, Gnandi (C‑181/16, neuverejnené, EU:C:2017:830), ktorá sa týka, ako je uvedené nižšie, najmä rozsahu pôsobnosti článku 6 ods. 6 smernice 2008/115. Tieto závery sa preto musia chápať ako dodatočné k tým, ktoré som predniesol 15. júna 2017, na ktoré odkazujem, aj pokiaľ ide o rozsiahlejší opis skutkového stavu sporu vo veci samej a o akýkoľvek aspekt, ktorý nie je priamo v týchto návrhoch rozobratý.

I. Právny rámec

11. V článku 2 ods. 1 smernice 2008/115 sa spresňuje, že táto smernica sa uplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu.

12. Podľa článku 3 bodu 2 tejto smernice: „Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov: … 2. ‚nelegálny pobyt‘ je prítomnosť štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu, pričom táto osoba nespĺňa alebo prestala spĺňať podmienky vstupu ustanovené v článku 5 Kódexu schengenských hraníc alebo iné podmienky vstupu alebo pobytu v uvedenom členskom štáte; …“

13. Článok 6 uvedenej smernice s názvom „Rozhodnutie o návrate“ v odsekoch 1 a 6 stanovuje: „1. Členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5. … 6. Táto smernica nebráni členským štátom prijať rozhodnutie o ukončení legálneho pobytu spolu s rozhodnutím o návrate… v jednom správnom alebo súdnom rozhodnutí alebo akte v zmysle ustanovení ich vnútroštátnych právnych predpisov, a to bez toho, aby boli dotknuté procesné záruky ustanovené v kapitole III a v iných príslušných ustanoveniach práva Spoločenstva a vnútroštátneho práva.“

II. Analýza

14. Otázky položené Súdnym dvorom, uvedené v prílohe k uzneseniu z 25. októbra 2017, Gnandi (C‑181/16, neuverejnené, EU:C:2017:830), ktorým sa znova otvorila ústna časť konania, ako aj diskusia medzi oprávnenými subjektmi na pojednávaní 11. decembra 2017 nastolili v podstate otázku, či právomoc prijať v rámci toho istého aktu rozhodnutie o ukončení legálneho pobytu spolu s rozhodnutím o návrate, ktorú článok 6 ods. 6 smernice 2008/115 členským štátom priznáva, môže byť uplatnená voči žiadateľovi o medzinárodnú ochranu, ktorému, rovnako ako pánovi Gnandimu, bola jeho žiadosť správnym orgánom príslušným na jej preskúmanie zamietnutá, ale ktorý má povolenie zostať na území dotknutého členského štátu dovtedy, kým sa v súdnom konaní nerozhodne o jeho opravnom prostriedku, ktorý proti zamietavému rozhodnutiu uvedeného orgánu podal.

15. Ako som už uviedol v bodoch 83 až 88 mojich návrhov z 15. júna 2017, odpoveď na túto otázku musí byť podľa môjho názoru záporná. Tvrdenia predložené vládami, ktoré odpovedali na otázky položené Súdnym dvorom v uznesení z 25. októbra 2017, Gnandi (C‑181/16, neuverejnené, EU:C:2017:830), a vládami, ktoré na pojednávaní 11. decembra 2017 predniesli svoje vyjadrenia, nie sú podľa môjho názoru takej povahy, aby tento záver spochybnili.

16. Vo zvyšnej časti týchto návrhov moju analýzu rozoberiem vo dvoch častiach. V prvej časti týchto návrhov preskúmam vzhľadom na znenie smernice 2008/115 a prípravných prác k nej, či žiadateľ o medzinárodnú ochranu, ktorý má ako pán Gnandi v spore vo veci samej povolenie zostať na území členského štátu dovtedy, kým sa nerozhodne o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu o zamietnutí jeho žiadosti v prvom stupni, patrí do pôsobnosti smernice 2008/115. Druhá časť bude zameraná na preskúmanie rozsahu pôsobnosti článku 6 ods. 6 tejto smernice.

O uplatňovaní smernice 2008/115 na žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorí majú na účely konania právo zostať na území dotknutého členského štátu

17. Ako som pripomenul v bode 50 a nasl. mojich návrhov z 15. júna 2017, podľa článku 2 ods. 1 smernice 2008/115 sa táto smernica uplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu. Pojem „nelegálny pobyt“ je na účely uplatnenia smernice 2008/115 definovaný v článku 3 bode 2 tejto smernice, podľa ktorého pod ním rozumie „prítomnosť štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu, pričom táto osoba nespĺňa alebo prestala spĺňať podmienky vstupu ustanovené v článku 5 Kódexu schengenských hraníc alebo iné podmienky vstupu alebo pobytu v uvedenom členskom štáte“.

18. Vzhľadom na neexistenciu výsledného odkazu na vnútroštátne právo, musí sa pojem „nelegálny pobyt“ definovaný v predchádzajúcom bode podľa zásad stanovených Súdnym dvorom pre výklad pojmov obsiahnutých v právnych predpisoch Únie ( 7 ) vykladať len na základe práva Únie, a to aj napriek tomu, že konkrétne posúdenie povahy legálneho alebo nelegálneho pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu môže podľa okolností závisieť aj od uplatnenia vnútroštátnych predpisov tohto členského štátu. ( 8 )

19. Z definície uvedenej v článku 3 bodu 2 smernice 2008/115 vyplýva, že neoprávnene sa zdržiavajúcim je každý štátny príslušník tretej krajiny prítomný na území členského štátu bez toho, aby spĺňal podmienky vstupu, pobytu alebo bydliska na tomto území. ( 9 ) Aby bolo možné štátneho príslušníka tretej krajiny na účely smernice 2008/115 považovať za neoprávnene sa zdržiavajúceho, musia byť preto splnené dve podmienky, a to fyzická prítomnosť dotknutej osoby na území členského štátu, aj keď na obmedzený čas a bez úmyslu tam zostať, ( 10 ) a absencia právneho dokladu, ktorý túto prítomnosť odôvodňuje.

20. Návrhu smernice Európskeho parlamentu a Rady o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, z 1. septembra 2005 ( 11 ) (ďalej len „návrh smernice o návrate“), ktorý po dlhých rokovaniach viedol k prijatiu smernice 2008/115, predchádzalo uverejnenie Zelenej knihy o politike Spoločenstva v oblasti návratu osôb s nelegálnym pobytom (ďalej len „zelená kniha“) ( 12 )10. apríla 2002, ako aj oznámenie Komisie v nadväznosti na túto zelenú knihu, predložené 14. októbra 2002 (ďalej len „oznámenie zo 14. októbra 2002“) ( 13 ) a podporené akčným programom Rady v oblasti návratu z 28. novembra 2002 ( 14 ). Tieto akty a dokumenty týkajúce sa legislatívneho konania k smernici 2008/115 nám poskytujú určité usmernenie k rozsahu pojmu „nelegálny pobyt“ v zmysle článku 2 ods. 1 a článku 3 bodu 2 uvedenej smernice.

21. Pokiaľ ide o vymedzenie vecnej pôsobnosti budúcich spoločných noriem, zelená kniha vo svojom bode 2.1 uvádza, že činnosť Spoločenstva v oblasti repatriácie by mala byť v prvom rade zameraná na „osoby, ktoré nepotrebujú osobitnú ochranu“ a v Únii sa zdržiavajú nelegálne, teda tie, ktoré „nespĺňajú, alebo prestali spĺňať podmienky vstupu, prítomnosti alebo pobytu na území členských štátov“. Podľa vysvetlenia v bode 2.2 zelenej knihy boli týmito osobami „štátni príslušníci tretích krajín, ktorí nemajú právne postavenie dovoľujúce im zostať, natrvalo alebo dočasne, a ktorých pobyt nie je žiaden členský štát právne povinný strpieť“. ( 15 ) V zelenej knihe sa s uplatnením postupov návratu na žiadateľov o medzinárodnú ochranu počítalo, až keď boli ich žiadosti s konečnu platnosťou zamietnuté. V tomto zmysle bod 2.3 nazvaný „Azyl a návrat“ uvádza, že „keď sa osobe, ktorá žiada o ochranu, dostalo spravodlivého, riadneho a úplného konania, musí táto osoba po tom, ako vyčerpala všetky jeho štádiá, boli preskúmané všetky jej potreby ochrany a neexistuje žiaden iný dôvod legálneho pobytu v členskom štáte, opustiť územie a vrátiť do svojej krajiny pôvodu alebo, ak je to vhodné, do krajiny tranzitu“. ( 16 )

22. Vo svojom oznámení zo 14. októbra 2002 Komisia uviedla, že výraz „osoba s nelegálnym pobytom“ by sa nemal chápať tak, že označuje tieto osoby za ilegálne, ale ako zdôrazňujúci skutočnosť, že ich postavenie „nie je v súlade s právnymi predpismi o vstupe a/alebo pobyte“. Stav nelegálneho pobytu bol opísaný v rovnakom znení ako v bode 2.1 vyššie uvedenej zelenej knihy. ( 17 ) Vzhľadom na zelenú knihu Komisia rozšírila predmet oznámenia aj o „určité kategórie osôb s legálnym pobytom, ktorých postavenie je dočasné alebo ktorých vyhostenie bolo dočasne pozastavené“, a konkrétne o „osoby, ktoré sú pod medzinárodnou ochranou, ktorá je v zásade dočasnej povahy“. ( 18 ) Toto rozšírenie však bolo stanovené len na účely vykonávania programov dobrovoľného návratu. ( 19 )

23. V dôvodovej správe k návrhu smernice o návrate Komisia v súlade so svojimi predchádzajúcimi stanoviskami potvrdila zámer vymedziť rozsah pôsobnosti smernice, ktorá sa mala prijať, odkazom na pojem „nelegálny pobyt“. Nové pravidlá sa tak mali uplatňovať „bez ohľadu na dôvod nelegálnosti pobytu“ dotknutej osoby, „napríklad uplynutie platnosti jej víz alebo jej povolenia na pobyt, zrušenie alebo odňatie jej povolenia na pobyt…, odňatie postavenia utečenca, nelegálny vstup“. Pokiaľ ide o situáciu žiadateľov o azyl, nelegálnosť pobytu bola výslovne spojená s „konečným rozhodnutím“ o zamietnutí žiadosti. ( 20 ) Pokiaľ ide o definíciu pojmu „nelegálny pobyt“, návrh Komisie takmer doslovne prevzal veľmi širokú definíciu, ktorá bola uvedená v zelenej knihe a v jej oznámení zo 14. októbra 2002. Táto definícia bola s niekoľkými formálnymi zmenami, ktoré požadovala Rada, prevzatá do konečného znenia smernice 2008/115. ( 21 )

24. Z bodov 21 až 23 týchto návrhov vyplýva, že ani v úvahách pred začiatkom legislatívneho konania, ktoré viedlo k prijatiu smernice 2008/115, ani počas neho sa nikdy neuvažovalo o uplatnení budúcich spoločných pravidiel o nútenom návrate štátnych príslušníkov tretích krajín na žiadateľov o azyl, ktorých žiadosť nebola s konečnou platnosťou zamietnutá alebo ktorých prítomnosť na území dotknutého členského štátu bola na základe právnych záväzkov tohto štátu tolerovaná. To sa jasne odráža v odôvodnení 9 smernice 2008/115, ktoré uvádza, že štátny príslušník tretej krajiny, ktorý požiadal o azyl v členskom štáte, by sa nemal považovať za neoprávnene sa zdržiavajúceho na území tohto členského štátu, „pokiaľ nenadobudlo účinnosť rozhodnutie o neudelení azylu alebo rozhodnutie, ktorým sa ukončilo jeho právo na pobyt ako žiadateľa o azyl“. ( 22 )

25. Toto vylúčenie z pôsobnosti smernice 2008/115 je okrem iného v súlade s ustanoveniami práva Únie, ktoré upravujú právne postavenie žiadateľov o azyl (a všeobecnejšie osôb žiadajúcich o medzinárodnú ochranu), ktorí, podobne ako osoby, ktorým bolo priznané postavenie utečenca, majú podľa medzinárodného práva osobitné postavenie, ( 23 ) a preto sa od bežných migrantov odlišujú.

26. Právo Únie teda od členských štátov vyžaduje dodržiavanie minimálnych noriem pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, najmä pokiaľ ide o pobyt a slobodu pohybu, prístup do sústavy verejného školstva, na trh práce, k zdravotnej starostlivosti a k materiálnym podmienkam prijímania umožňujúcim primeranú životnú úroveň, ktorá im zaručí živobytie a ochráni ich fyzické a psychické zdravie. ( 24 ) Všetky výhody vyplývajúce z uplatňovania týchto noriem plynú v prospech žiadateľov o medzinárodnú ochranu, pokiaľ im je na základe tohto postavenia umožnené na území členského štátu zostať.

27. Právo Únie navyše žiadateľom o azyl (a všeobecnejšie aj žiadateľom o medzinárodnú ochranu) priznáva právo zostať na území dotknutého členského štátu, kým sa ich žiadosť nepreskúma. Hoci na základe smernice 2005/85, ktorá je na skutkové okolnosti sporu vo veci samej uplatniteľná, bolo toto právo dané len dovtedy, kým nebola žiadosť o azyl v konaní na prvom stupni zamietnutá, ( 25 ) smernica 2013/32, ktorá smernicu 2005/85 nahrádza, ho rozšírila o štádium opravného prostriedku proti rozhodnutiu vydanému v prvom stupni. ( 26 )

28. Dotknutý členský štát je povinný vydať žiadateľom o azyl vo veľmi krátkej lehote dokument, ktorý osvedčuje ich právo zostať na jeho území „až do vybavenia jeho žiadosti alebo počas jej posudzovania“. ( 27 )

29. Tento dokument – ktorý musí platiť tak dlho, kým má žiadateľ dovolené sa na území dotknutého členského štátu zdržiavať ( 28 ) –, hoci nie je povolením na pobyt ( 29 ) v zmysle článku 1 ods. 2 písm. a) nariadenia č. 1030/2002 ( 30 ), aj tak predstavuje, ako zdôraznila Komisia v odpovedi na písomné otázky pripojené k uzneseniu z 25. októbra 2017, Gnandi (C‑181/16, neuverejnené, EU:C:2017:830), povolenie vydané orgánmi členského štátu, ktoré umožňuje štátnemu príslušníkovi tretej krajiny oprávnene sa zdržiavať na jeho území, ( 31 ) aj keď len dočasne a len na účely konania.

30. Pokiaľ sa na území dotknutého členského štátu zdržiava legálne, teda nie neoprávnene, je počas trvania takéhoto legálneho pobytu žiadateľ o azyl, ktorému bolo umožnené na tomto území zostať dovtedy, kým sa o jeho žiadosti nerozhodne (v prvom stupni alebo po podaní opravného prostriedku proti rozhodnutiu orgánu rozhodujúceho na prvom stupni), z rozsahu pôsobnosti smernice 2008/115, ako je vymedzená v článku 2 ods. 1 a článku 3 bode 2 tejto smernice, vylúčený. V tejto súvislosti nie je relevantné, že uvedené povolenie bolo vydané na základe uplatnenia práva Únie alebo len vnútroštátneho práva, dôležitá je legálnosť pobytu dotknutej osoby.

31. Ako som poznamenal v bodoch 54 a 55 mojich návrhov z 15. júna 2017, tento záver potvrdzuje aj rozsudok z 30. mája 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), v ktorom Súdny dvor rozhodol, že „článok 2 ods. 1 smernice 2008/115 v spojení s jej odôvodnením 9 sa má vykladať v tom zmysle, že táto smernica sa nevzťahuje na štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý podal žiadosť o medzinárodnú ochranu v zmysle smernice 2005/85, a to v období od podania uvedenej žiadosti do prijatia rozhodnutia o tejto žiadosti na prvom stupni alebo prípadne do rozhodnutia o opravnom prostriedku podanom proti uvedenému rozhodnutiu.“ ( 32 )

32. Úvahy, ktoré Súdny dvor k tomuto záveru viedli, sú jasné. Ak má žiadateľ o medzinárodnú ochranu právo zdržiavať sa na území dotknutého členského štátu, bez ohľadu na to, či je držiteľom povolenia na pobyt, nepatrí do pôsobnosti smernice 2008/115, pretože jeho pobyt nie je „neoprávneným zdržiavaním sa“ v zmysle článku 2 ods. 1 tejto smernice. ( 33 )

33. Je pravda, že rozsudok z 30. mája 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) je podložený „binárnou logikou“ – podľa ktorej sa štátny príslušník tretej krajiny vzhľadom na smernicu 2008/115 na území zdržiava buď „oprávnene“ (rectius„nie neoprávnene“), alebo „neoprávnene“. Je však potrebné zdôrazniť, že Súdny dvor sa vo svojom odôvodnení neopieral o túto logiku, ale o priame zistenie, že žiadateľ o medzinárodnú ochranu, ktorému bolo v dotknutom členskom štáte umožnené do výsledku konania o jeho žiadosti zostať, sa na území zdržiava oprávnene.

34. Toto konštatovanie a postoj Súdneho dvora v bode 1 výroku rozsudku z 30. mája 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) má preto všeobecnú pôsobnosť, ktorá neprihliada na okolnosti sporu vo veci samej, ktoré k vydaniu tohto rozsudku viedli. Z toho vyplýva, že Súdny dvor by iba zmenou uvedeného rozsudku mohol potvrdiť, že smernica 2008/115 sa uplatňuje na žiadateľa o medzinárodnú ochranu, ktorému bolo v dotknutom členskom štáte umožnené zostať, kým nebude známy výsledok konania o jeho žiadosti.

35. Okrem toho, ako som uviedol v bodoch 55 až 57 mojich návrhov z 15. júna 2017, riešenie prijaté Súdnym dvorom v rozsudku z 30. mája 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), pokiaľ ide o situáciu žiadateľa o azyl, ktorému bolo umožnené zostať na území dotknutého členského štátu na základe článku 7 ods. 1 smernice 2005/85, možno bezprostredne preniesť na situáciu žiadateľa, ktorého žiadosť bola v prvom stupni zamietnutá a ktorý má právo podľa vnútroštátneho práva v tomto štáte zostať, kým sa o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu o zamietnutí nerozhodne.

36. Na jednej strane totiž na rozdiel od toho, čo tvrdí belgická vláda, neexistuje žiaden „kvalitatívny“ rozdiel medzi „právom zostať“, ktoré je stanovené v článku 7 ods. 1 smernice 2005/85, a právom uvedeným v článku 39 tejto smernice, ktorého priznanie je na uvážení príslušného členského štátu. V oboch prípadoch ide o právo, ktoré je priznané len dočasne a len na účely konania. V oboch prípadoch je toto právo v zásade zamerané na ochranu žiadateľa proti dôsledkom možného vyhostenia alebo vrátenia, ku ktorému by mohlo dôjsť skôr, než sa jeho žiadosť preskúma alebo než by mohol uplatniť svoje právo na účinný opravný prostriedok v súdnom konaní. V oboch prípadoch žiadateľ vďaka tomuto právu požíva výhody, ktoré sú stanovené minimálnymi normami v oblasti prijímania. Jediný rozdiel, ktorý existoval podľa smernice 2005/85 a ktorý sa týkal kogentnej alebo fakultatívnej povahy priznania takéhoto práva, bol zrušený článkom 46 ods. 5 smernice 2013/32, ktorý, ako som už uviedol, teraz okrem niekoľkých výnimiek stanovuje povinnosť členských štátov umožniť žiadateľom o medzinárodnú ochranu pobyt na ich území, kým neuplynie lehota na podanie opravného prostriedku proti rozhodnutiu o zamietnutí žiadosti a počas rozhodovania o takomto opravnom prostriedku.

37. Na druhej strane je na účely uplatnenia smernice 2008/115 rozhodujúca legálnosť pobytu žiadateľa o medzinárodnú ochranu, a nie dôvody udelenia práva na pobyt alebo jeho plánované trvanie.

38. Je dôležité uviesť, tak ako som to urobil v bodoch 72 až 82 mojich návrhov z 15. júna 2017 a ako to vyplýva z rozsudkov z 30. mája 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, bod 60), a z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, body 75 a 76), že neuplatniteľnosť smernice 2008/115 na žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorým bolo na území dotknutého členského štátu umožnené zostať do výsledku konania o ich žiadostiach, a všeobecnejšie, na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa na ňom v zmysle článku 2 ods. 1 tejto smernice nezdržiavajú neoprávnene, sa musí chápať v tom zmysle, že konanie o návrate podľa uvedenej smernice nemôže byť proti takémuto žiadateľovi alebo takémuto štátnemu príslušníkovi platne začaté, a nie v tom zmysle, že už začaté konanie musí byť v priebehu konania nevyhnutne zrušené, ak dotknutá osoba podá žiadosť o medzinárodnú ochranu alebo z iných dôvodov nadobudne právo na dočasný pobyt. ( 34 ) V takých prípadoch totiž možno konanie prípadne zastaviť len na obdobie platnosti povolenia, ktoré takéto právo na pobyt udeľuje. ( 35 )

39. Na záver tejto prvej časti mojej analýzy by som chcel všeobecnejšie pripomenúť, že až keď je postavenie utečenca (alebo osoby, ktorá potrebuje doplnkovú ochranu) s konečnou platnosťou rozhodnutím o ukončení konania vylúčené, stratí dotknutá osoba postavenie žiadateľa o azyl (alebo všeobecnejšie, žiadateľa o medzinárodnú ochranu). ( 36 ) Podľa môjho názoru až týmto okamihom môže táto osoba patriť do rámca pôsobnosti smernice 2008/115, ( 37 ) za predpokladu, že sa na území dotknutého členského štátu zdržiava neoprávnene.

O výklade a rozsahu pôsobnosti článku 6 ods. 6 smernice 2008/115

40. V prvej časti mojej analýzy, ako aj v mojich návrhoch z 15. júna 2017 som tvrdil, že žiadateľ o azyl (a všeobecnejšie žiadateľ o medzinárodnú ochranu), akým je žalobca vo veci samej, ktorého žiadosť bola v prvom stupni zamietnutá, ale ktorému je podľa právnych predpisov príslušného členského štátu umožnené na území tohto štátu zostať, kým sa v súdnom konaní nerozhodne o opravnom prostriedku, ktorý proti rozhodnutiu o zamietnutí jeho žiadosti podal, musí byť v dôsledku tohto povolenia považovaný za legálne sa na tomto území zdržiavajúceho a že z toho dôvodu je vylúčený z rozsahu pôsobnosti smernice 2008/115, ako je vymedzená v jej článku 2 ods. 1 tejto smernice, čo členským štátom bráni začať proti nemu konanie o návrate.

41. Z dôvodov, ktoré som už uviedol v mojich návrhoch z 15. júna 2017 a ktoré podrobnejšie vysvetlím nižšie, zastávam názor, že článok 6 ods. 6 smernice 2008/115 nepodporuje tvrdenia, ktoré by tento postoj spochybnili, a že na rozdiel od toho, čo uviedli členské štáty na pojednávaní 11. decembra 2017, toto ustanovenie vnútroštátnym orgánom nedáva právomoc prijať rozhodnutie o návrate v zmysle uvedenej smernice za okolností, akými sú okolnosti sporu vo veci samej.

42. K inému záveru by bolo totiž možné dospieť len vtedy, ak by sa článok 6 ods. 6 smernice 2008/115 uznal ako výnimka z článku 2 ods. 1 tejto smernice. Neexistuje však žiaden prvok, ani jazykový, ani systematický a ani založený na výklade vôle normotvorcu Únie, ktorý by umožňoval k tomuto záveru dospieť.

43. Po prvé článok 2 smernice 2008/115 nestanovuje žiadnu výnimku z rozsahu pôsobnosti tejto smernice tak, ako je vymedzený v jeho odseku 1. článok 2 ods. 2 tejto smernice stanovuje prípady, v ktorých sú členské štáty oprávnené nedodržať v nej stanovené postupy vo vzťahu k štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa na ich území zdržiavajú neoprávnene v zmysle odseku 1 tohto článku. Tento článok však neuvádza žiadnu výnimku z pravidla stanoveného v odseku 1, podľa ktorého sa smernica 2008/115 uplatňuje iba na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa na území zdržiavajú neoprávnene.

44. Po druhé zo znenia článku 6 ods. 6 smernice 2008/115 ( 38 ) a tiež z jeho zaradenia pod kapitolu II tejto smernice nazvanú „Ukončenie nelegálneho pobytu“ jasne vyplýva, že toto ustanovenie členské štáty iba splnomocňuje spojiť viacero opatrení s cieľom začať konanie o návrate bezodkladne po prijatí rozhodnutia, ktorým sa ukončuje legálny pobyt dotknutej osoby a ktoré označuje začiatok jej nelegálneho pobytu. ( 39 ) Toto znenie naopak neumožňuje výklad, podľa ktorého by boli členské štáty oprávnené prijať rozhodnutie o návrate vo vzťahu k štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí nepatria do rozsahu pôsobnosti uvedenej smernice tak, ako je definovaný v jej článku 2 ods. 1, teda vo vzťahu k štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa na území nezdržiavajú neoprávnene. Takýto výklad by nielenže odporoval zneniu článku 6 ods. 6 smernice 2008/115 a článku 2 ods. 1 tejto smernice, ale priečil by sa aj samotnej definícii pojmu „rozhodnutie o návrate“, pod ktoré v zmysle článku 3 bodu 4 uvedenej smernice patrí „správne alebo súdne rozhodnutie, alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území neoprávnene a ktorým sa ukladá alebo ustanovuje povinnosť návratu“. ( 40 )

45. Po tretie poznamenávam, ako som to už urobil v bode 87 mojich návrhov z 15. júna 2017, že článok 6 ods. 6 smernice 2008/115 sa podľa jeho znenia uplatňuje „bez toho, aby boli dotknuté… príslušn[é] ustanoveni[a] práva [Únie] a vnútroštátneho práva“. Ako zdôraznila Komisia vo svojom prednese na pojednávaní 1. marca 2017, medzi tieto ustanovenia patria tiež články 7 ods. 1 a 39 ods. 3 smernice 2005/85, a teraz články 9 ods. 1 a 46 ods. 5 smernice 2013/32, ako aj právne predpisy jednotlivých členských štátov, ktoré žiadateľovi o medzinárodnú ochranu priznávajú právo zostať na ich území počas konania o preskúmaní jeho žiadosti. Mieru voľnej úvahy priznanú členským štátom v článku 6 ods. 6 smernice 2008/115 teda nemožno uplatniť v rozpore s uvedenými ustanoveniami a právnymi predpismi.

46. Po štvrté z prípravných prác k smernici 2008/115 vyplýva, že prvé znenie článku 6 ods. 6 tejto smernice uvedené v článku 6 ods. 3 návrhu smernice o návrate stanovovalo len, že „rozhodnutie o návrate osoby sa vydá ako samostatný akt alebo rozhodnutie alebo spoločne s rozhodnutím o odsune.“ Dôvodová správa k tomuto návrhu objasňuje, že takéto spresnenie bolo zavedené s cieľom reagovať na obavy vyjadrené počas prípravných konzultácií mnohými členskými štátmi z toho, že dvojetapový prístup (rozhodnutie o návrate a rozhodnutie o odsune) navrhnutý Komisiou môže viesť k prieťahom. ( 41 ) Až v dôsledku pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu Rady – ktorého určením bolo členským štátom výslovne priznať popri právomoci spojiť rozhodnutie o návrate osoby a rozhodnutie o odsune aj právomoc spojiť tieto akty s rozhodnutím o ukončení legálneho pobytu dotknutej osoby – normotvorca Únie napokon dospel k súčasnému zneniu článku 6 ods. 6 smernice 2008/115. ( 42 ) Napriek tejto zmene znenia zostal cieľ tohto ustanovenia rovnaký, a to priznať členským štátom určitú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o postup, ktorý sa má dodržiavať pri návrate štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa na území zdržiavajú neoprávnene. Naopak, nič neumožňuje domnievať sa, že by sa v ktorejkoľvek fáze postupu prijímania smernice 2008/115 úlohou tohto ustanovenia stalo umožniť členským štátom vybočiť z rámca, ktorý je v článku 1 a článku 2 ods. 1 tejto smernice jasne vymedzený a ktorým sa stanovuje predmet jej úpravy a rozsah pôsobnosti, a dovoliť členským štátom prijať rozhodnutie o návrate vo vzťahu k štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa na území nezdržiavajú neoprávnene. ( 43 ) Ak by toto bol býval zámer zákonodarcu, nepochybne by bol jasnejšie vyjadrený a začlenený a nebol by skrytý za ustanovením procesnej povahy.

47. Po piate, pokiaľ ide o teleologické dôvody, o ktoré sa niektoré členské štáty vo svojich odpovediach na otázky položené Súdnym dvorom v uznesení z 25. októbra 2017, Gnandi (C‑181/16, neuverejnené, EU:C:2017:830), a na pojednávaní 11. decembra 2017 opierali, je nepochybne pravda, že cieľom článku 6 ods. 6 smernice 2008/115 je urýchliť konanie o návrate. Súbežné prijatie rozhodnutia, ktorým sa ukončuje legálny pobyt, a rozhodnutia o návrate totiž uľahčuje v prípade súvisiacich a vzájomne závislých aktov odôvodnenie toho druhého per relationem a predovšetkým umožňuje súbežný a prípadne spojený priebeh konaní o opravných prostriedkoch proti týmto aktom. Všeobecnejšie povedané, ako vyplýva z odôvodnenia 4 smernice 2008/115 a ako to Súdny dvor opakovane uznal, zavedenie účinnej politiky odsunu a repatriácie neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín patrí medzi ciele, ktoré táto smernica 2008/115 sleduje. ( 44 )

48. Je však potrebné zdôrazniť, že zámerom smernice 2008/115 je zaviesť systém založený na jasných, transparentných a spravodlivých pravidlách ( 45 ) s cieľom podporiť v takej citlivej oblasti, akou je nútený návrat štátnych príslušníkov tretích krajín, právnu istotu a zároveň zabezpečiť účinnosť postupov návratu a dodržiavanie základných práv dotknutých osôb. ( 46 )

49. Aby tento zámer dosiahla, vychádza smernica 2008/115 z tej istej „binárnej logiky“, na ktorej je založený rozsudok z 30. mája 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), ktorý je preto v súlade s duchom tejto smernice. S cieľom čo možno najviac obmedziť nejasnosti pri uplatňovaní ňou stanovených pravidiel ukladá členským štátom v článku 6 ods. 1 povinnosť vykonať návrat štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, a zároveň v článku 6 ods. 2 až 5 stanovuje jasné výnimky z tejto povinnosti. Okrem týchto výnimiek sa musí na každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území predmetného členského štátu, vzťahovať rozhodnutie o návrate podľa článku 2 ods. 1 smernice 2008/115. ( 47 ) Naopak, štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sa na území nezdržiavajú neoprávnene alebo ktorí patria do pôsobnosti uvedených výnimiek, budú v zásade z postupov stanovených v tejto smernici vylúčení, kým dôvody tohto vylúčenia pretrvávajú.

50. Výklad článku 6 ods. 6 smernice 2008/115, ktorý navrhli členské štáty na pojednávaní 11. decembra 2017, v rozsahu, v akom má za cieľ umožniť začať konanie o návrate vo vzťahu ku kategórii štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nepatria do rozsahu pôsobnosti tejto smernice, ( 48 ) tak nielenže odporuje jej zneniu a duchu, ako som uviedol vyššie, ale aj cieľu právnej istoty, ktorý táto smernica sleduje, pretože podporuje vytváranie nejasných oblastí a vznik rôznych postupov členských štátov, ( 49 ) čo sa navyše prieči samotnej úlohe uvedenej smernice, ktorou je vytvoriť súbor spoločných noriem a postupov.

51. Skutočnosť, že proti žiadateľovi o poskytnutie medzinárodnej ochrany, ktorý je oprávnený sa na území členského štátu zdržiavať, sa v rovnakom čase vydá rozhodnutie o návrate, ktoré, hoci nemôže byť okamžite predmetom núteného výkonu, mu aj tak ukladá povinnosť opustiť územie tohto štátu, vedie k vytvoreniu stavu neistoty a niekedy aj právnej neprehľadnosti konaní o návrate, čo môže byť na ujmu nielen transparentnosti, ale aj účinnosti ( 50 ) konaní o návrate a taktiež môže narušiť dodržiavanie noriem v oblasti prijímania žiadateľov o medzinárodnú ochranu uvedených vyššie zo strany príslušných orgánov dotknutého členského štátu. ( 51 ) V konečnom dôsledku sa tým všetkým sleduje výsledok, ktorý nie je vždy evidentný, čo sa týka urýchlenia postupu. Je totiž pravda, že súčasné prijatie rozhodnutia o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu v prvom stupni a rozhodnutia o návrate v zásade umožňuje súbežný priebeh prípadných konaní o opravnom prostriedku proti týmto dvom aktom. Treba však zdôrazniť, že vzhľadom na to, že rozhodnutie o návrate je odôvodnené prijatím rozhodnutia o zamietnutí, môže byť opravný prostriedok proti rozhodnutiu o návrate, ktorý bol podaný po tom, ako bol zamietnutý opravný prostriedok proti rozhodnutiu o zamietnutí, ako taký tiež rýchlo zamietnutý. Navyše, príkaz na návrat môže byť prípadne vydaný na základe článku 6 ods. 6 smernice 2008/115, pokiaľ to vnútroštátne právo pripúšťa, súdom, ktorý prejednáva opravný prostriedok proti rozhodnutiu o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu v prvom stupni, súčasne s rozsudkom, ktorým tento opravný prostriedok zamieta. Keďže podľa článku 13 ods. 2 smernice 2008/115 opravný prostriedok proti rozhodnutiu o návrate nemusí mať odkladný účinok (to je prípad belgického práva), takýto príkaz by mohol byť prípadne vykonaný napriek skutočnosti, že bol voči nemu podaný opravný prostriedok.

III. Návrh

52. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy, ako aj na analýzu vykonanú v mojich návrhoch z 15. júna 2017 trvám na svojom pôvodnom návrhu odpovede na prejudiciálnu otázku, ktorú položila Conseil d’État (Štátna rada, Belgicko) a ktorá bola v uvedených návrhoch vyjadrená, v tomto znení: Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, a najmä jej článok 2 ods. 1 a článok 5, ako aj zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia a účinnej súdnej ochrany, zakotvené v článku 19 ods. 2 a článku 47 prvom odseku Charty základných práv Európskej únie, bránia prijatiu rozhodnutia o návrate podľa článku 6 ods. 1 tejto smernice voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý si podal žiadosť o medzinárodnú ochranu v zmysle smernice Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca, a ktorý sa podľa práva Únie a/alebo vnútroštátneho práva môže zdržiavať v členskom štáte, v ktorom si podal žiadosť o medzinárodnú ochranu, počas lehoty na podanie opravného prostriedku stanovenej v článku 39 ods. 1 smernice 2005/85 proti zamietnutiu tejto žiadosti, a ak bol tento opravný prostriedok podaný v lehote, tak počas rozhodovania o ňom. Smernica 2008/115, ako aj zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia a zásada účinnej súdnej ochrany naopak nebránia tomu, aby toto rozhodnutie o návrate bolo voči takému štátnemu príslušníkovi prijaté po zamietnutí uvedeného opravného prostriedku, pokiaľ tento štátny príslušník nemá povolenie zdržiavať sa v dotknutom členskom štáte dovtedy, kým nebude vydané právoplatné rozhodnutie v azylovom konaní.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98.

( 3 ) Článok 39/70 prvý odsek zákona z 15. decembra 1980 uvádza, že „bez súhlasu cudzinca je počas lehoty určenej na podanie žaloby a počas rozhodovania o nej neprípustný nútený výkon rozhodnutia o jeho vyhostení zo štátneho územia alebo vrátení.“

( 4 ) EU:C:2017:467.

( 5 ) Ú. v. EÚ L 326, 2005, s. 13.

( 6 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60).

( 7 ) Pozri najmä rozsudok z 21. októbra 2010, Padawan (C‑467/08, EU:C:2010:620, bod 32).

( 8 ) Smernica 2008/115, ktorej právnym základom je iba článok 63 ods. 3 písm. b) Zmluvy o ES, totiž nemá za cieľ harmonizáciu dôvodov skončenia legálneho pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín.

( 9 ) Pozri rozsudok zo 7. júna 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, bod 48).

( 10 ) Pozri rozsudok zo 7. júna 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, bod 48).

( 11 ) KOM(2005) 391 v konečnom znení.

( 12 ) KOM/2002/0175 v konečnom znení.

( 13 ) Oznámenie Komisie Rade a Európskemu parlamentu o politike Spoločenstva v oblasti návratu osôb s nelegálnym pobytom, KOM(2002) 564 v konečnom znení.

( 14 ) Dokument 14673/02 z 25. novembra 2002. Haagsky program prijatý 4. a 5. novembra 2004 na zasadnutí Európskej rady v Bruseli na záver výslovne odporučil vytvorenie spoločných noriem tak, aby boli dotknuté osoby vrátené humánnym spôsobom pri úplnom rešpektovaní ich základných práv a dôstojnosti, a vyzval Komisiu, aby na začiatku roka 2005 predložila návrh.

( 15 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 16 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 17 ) Pozri bod 1.2.2 oznámenia zo 14. októbra 2002. V bode 2.3.4 tohto oznámenia nazvanom „Ukončenie legálneho pobytu“ Komisia navrhla, aby „osoba mohla byť zaviazaná opustiť územie členského štátu od okamihu, keď sa jej legálny pobyt ukončí, najmä v prípade zamietnutia žiadosti o povolenie na pobyt…, skončenia platnosti povolenia na pobyt alebo jeho zrušenia …“. Spresnila, že „legálny pobyt osoby sa taktiež považuje za ukončený, ak opravný prostriedok, ktorý proti rozhodnutiu o zamietnutí jej práva zostať na území príslušného členského štátu podala, nemá odkladný účinok“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Ďalej poukazujem na to, že v prílohe k oznámeniu zo 14. októbra 2002 je uvedený zoznam definícií vrátane pojmu „nelegálny pobyt“, ktorý je vyjadrený v takmer rovnakom znení ako v článku 3 bodu 2 smernice 2008/115.

( 18 ) Pozri bod 1.2.1 oznámenia zo 14. októbra 2002.

( 19 ) V bode 2.4 oznámenia zo 14. októbra 2002 Komisia uvádza, že existujú „dva základné druhy návratu: dobrovoľný návrat stricto sensu, v rámci ktorého sa osoba rozhodne dobrovoľne vrátiť do svojej krajiny a na tento účel sa jej poskytne pomoc, a situácie, keď verejné orgány osobu k návratu prinútia za prísneho dodržiavania medzinárodného práva a s náležitým ohľadom na práva dotknutej osoby z hľadiska ľudských práv“. Spresňuje, že „existuje aj zmiešaná situácia, keď osoba súhlasí s povinnosťou návratu za to, že jej verejné orgány poskytnú pomoc“.

( 20 ) Pozri bod 4 v dôvodovej správe, kurzívou zvýraznil generálny advokát. Pozri tiež pracovný dokument útvarov Komisie z 1. septembra 2005, SEK(2005) 1057, bod 1, a pracovný dokument útvarov Komisie zo 4. októbra 2005, SEK(2005) 1175, pod článkom 3.

( 21 ) Podľa článku 3 písm. b) tohto návrhu sa pod „nelegálnym pobytom“ rozumie „prítomnosť štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu, pričom táto osoba nespĺňa alebo prestala spĺňať podmienky prítomnosti alebo pobytu v tomto členskom štáte“. Článok 2 ods. 1 písm. a) a b) toho istého návrhu stanovovali, že budúca smernica sa mala uplatňovať na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavali na území členského štátu, teda na „tých, ktorí nespĺňali alebo prestali spĺňať podmienky vstupu podľa Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda“, alebo ktorých pobyt „je nelegálny z iných dôvodov“. V dôsledku pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu Rady boli tieto dva články spojené a tvoria súčasné znenie článku 3 bod 2 smernice 2008/115. Pozri LUTZ, F.: The Negotiations on the Return Directive, Comments and Materials. Nijmegen: Wolf Legal Publishers, 2010, Council position before the triligue (dokument Rady 15566/07), reprodukované v prílohe 5, s. 179.

( 22 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 23 ) Zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia, ktorá je zakotvená v článku 33 dohovoru o postavení utečencov podpísanom v Ženeve 28. júla 1951 [Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)], sa uplatňuje aj na utečencov, ktorým toto postavenie ešte nebolo priznané.

( 24 ) Pozri smernicu Rady 2003/9/ES z 27. januára 2003, ktorou sa ustanovujú minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl (Ú. v. EÚ L 31, 2003, s. 18; Mim. vyd. 19/006, s. 101), uplatniteľné ratione materiae na skutkové okolnosti sporu vo veci samej a smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 96), ktorá nahradila smernicu 2003/9.

( 25 ) Pozri článok 7 ods. 1 smernice 2005/85. Podľa článku 39 ods. 3 písm. a) tejto smernice mali zas členské štáty možnosť sa v súlade s ich medzinárodnými záväzkami rozhodnúť, či žiadateľom o azyl povolia zostať na ich území do výsledku súdneho konania o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu o zamietnutí vydanému v prvom stupni.

( 26 ) Pozri článok 46 ods. 5 smernice 2013/32, podľa ktorého, bez toho, aby boli dotknuté prípady uvedené v odseku 6 tohto článku, „umožnia členské štáty žiadateľom zostať na území dovtedy, kým neuplynie lehota na uplatnenie ich práva na účinný opravný prostriedok, a ak sa takéto právo uplatnilo, dovtedy, kým sa o opravnom prostriedku nerozhodne“. Právo žiadateľa o azyl zostať na území dotknutého členského štátu dovtedy, kým sa neprijme prvostupňové rozhodnutie, v súčasnosti stanovuje článok 9 ods. 1 tejto smernice.

( 27 ) Pozri článok 6 ods. 1 smernice 2003/9 a článok 6 ods. 1 smernice 2013/33.

( 28 ) Pozri článok 6 ods. 4 smernice 2003/9 a článok 6 ods. 4 smernice 2013/33. Ako bolo uvedené vyššie, kým bola účinná smernica 2005/85, právo Únie členské štáty zaväzovalo udeliť žiadateľom o azyl právo na pobyt iba počas prvého štádia preskúmania ich žiadosti. S cieľom zabezpečiť výkon práva na účinný prostriedok nápravy, článok 46 ods. 5 smernice 2013/32 toto právo rozšíril o štádium opätovného preskúmania žiadosti.

( 29 ) Pozri v tomto zmysle článok 7 ods. 1 poslednú vetu smernice 2005/85 a článok 9 ods. 1 poslednú vetu smernice 2013/32.

( 30 ) Nariadenie Rady (ES) 1030/2002 z 13. júna 2002, ktorým sa stanovuje jednotný formát povolení na pobyt pre štátnych príslušníkov tretích štátov (Ú. v. ES L 157, 2002, s. 1; Mim. vyd. 19/006, s. 3).

( 31 ) V zmysle článku 1 ods. 2 písm. a) bodu ii) nariadenia č. 1030/2002 znamená „povolenie na pobyt“ akékoľvek povolenie vydané orgánmi členského štátu, ktoré umožňuje štátnemu príslušníkovi tretej krajiny legálny pobyt na jeho území, okrem „povolení vydaných v čase prebiehajúceho [na dobu – neoficiálny preklad] preskúmania žiadosti o azyl“.

( 32 ) Pozri rozsudok z 30. mája 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, bod 49 a bod 1 výroku).

( 33 ) Pozri rozsudok z 30. mája 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, bod 48).

( 34 ) Dotknutej osobe najmä preto, že po tom, ako bol voči nej vydaný príkaz na vrátenie, keď sa na území zdržiavala neoprávnene, dotknutý členský štát udelil povolenie na pobyt z humanitárnych dôvodov alebo dôvodov osobitného zreteľa v súlade s článkom 6 ods. 4 smernice 2008/115.

( 35 ) Pozri v tomto zmysle článok 6 ods. 4 smernice 2008/115, ktorý stanovuje, že ak sa členský štát rozhodne udeliť právo na pobyt štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, nevydá rozhodnutie o návrate tohto štátneho príslušníka, ale ak sa takéto rozhodnutie už vydalo, možno jeho účinnosť na dobu trvania tohto práva jednoducho pozastaviť.

( 36 ) Podľa článku 2 písm. c) smernice 2005/85 a teraz článku 2 písm. c) smernice 2013/32 „,žiadateľ o azyl‘ znamená štátneho príslušníka tretej krajiny alebo osobu bez štátnej príslušnosti, ktorá podala žiadosť o azyl, s ohľadom na ktorú ešte nebolo prijaté konečné rozhodnutie“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Tá istá definícia bola uvedená v článku 2 písm. c) smernice 2003/09 a teraz je uvedená v článku 2 písm. b) smernice 2013/33. Pojem „konečné rozhodnutie“ je zase definovaný v článku 2 písm. d) smernice 2005/85 ako „rozhodnutie…, ktoré už nepodlieha opravnému prostriedku v rámci kapitoly V tejto smernice bez ohľadu na to, či má tento opravný prostriedok účinok, ktorý umožňuje žiadateľom zostať v členskom štáte…“. Pozri tiež článok 2 písm. e) smernice 2013/32.

( 37 ) Vo svojom stanovisku k zelenej knihe Úrad vysokého komisára Organizácie Spojených národov pre utečencov (UNHCR) – po tom, ako na účely zachovania integrity azylového systému uznal význam účinnej politiky návratu osôb, ktorých žiadosť o azyl bola „riadne zamietnutá“ – uvádza, že „UNHCR ako ‚riadne odmietnutých‘ žiadateľov o azyl označuje tých, o ktorých bolo po riadnom posúdení ich žiadostí v spravodlivom konaní rozhodnuté, že nemajú postavenie utečenca na základe dohovoru z roku 1951, ani nepotrebujú ochranu z iných dôvodov vrátane, ale nie výlučne, záväzkov podľa medzinárodných nástrojov v oblasti ľudských práv, a ktorým nie je v dotknutom štáte dovolené zostať z iných významných dôvodov. Hlavným kritériom pre UNHCR je, že k zamietnutiu došlo v súlade s medzinárodnými normami ochrany…“.

( 38 ) Pripomínam, že toto ustanovenie uvádza, že rozhodnutie o návrate podľa článku 6 ods. 1 tejto smernice, prípadne spojené s rozhodnutím o odsune, môže byť prijaté súčasne s rozhodnutím „o ukončení legálneho pobytu“.

( 39 ) Hoci francúzske znenie článku 6 ods. 6 smernice 2008/115 nie je celkom bez nejasností, iné jazykové verzie, ako napríklad talianska verzia („decidano porre al fine di soggiorno regolare“) alebo anglická verzia („decision on the ending of legal stay“) sú veľmi jasné, pokiaľ ide o potrebu prijať rozhodnutie, ktorým sa ukončuje legálny pobyt.

( 40 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 41 ) Bod 4 návrhu smernice o návrate v oddiele s názvom „Kapitola II“. Pozri tiež Usmernenia SCIFA (dokument Rady 6624/07) uvedené v prílohe 4 k LUTZ, F.: c.d., s. 175.

( 42 ) Pozri Stanovisko Rady pred trojstranným postupom (dokument Rady 15566/07) uvedený v prílohe 5 diela LUTZ, F.: c.d., s. 197.

( 43 ) Okrem toho poznamenávam, že posledná časť článku 6 ods. 6 smernice 2008/115, ktorá spresňuje, že týmto ustanovením nie sú dotknuté „príslušn[é] ustanoveni[a] práva Spoločenstva a vnútroštátneho práva“ – medzi ktoré, ako som pripomenul v bode 44 vyššie, patria tie, ktoré žiadateľom o medzinárodnú ochranu priznávajú právo zostať na území daného členského štátu do výsledku konania o ich žiadosti –, nie je uvedená v texte navrhovaného pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu Rady, ale bola prijatá až následne.

( 44 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 28. apríla 2011, El Dridi, (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, bod 59), a z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 75).

( 45 ) Pozri odôvodnenie 4 tejto smernice.

( 46 ) Pozri najmä odôvodnenia 2, 17, 24 a článok 1 tejto smernice.

( 47 ) To znamená, že členské štáty sa už nemôžu rozhodnúť prítomnosť takýchto štátnych príslušníkov tretích krajín na ich území strpieť.

( 48 ) Teda žiadatelia o medzinárodnú ochranu, ktorí majú v súlade s právom Únie alebo vnútroštátnym právom povolenie na pobyt na území členského štátu, aj keď len dočasné a len na účely konania.

( 49 ) V tejto súvislosti poznamenávam, že Komisia na pojednávaní 11. decembra 2017 spresnila, že podľa informácií, ktoré mala k dispozícii, sa v praxi žiadateľovi o medzinárodnú ochranu doručovalo rozhodnutie o návrate bezodkladne po prijatí rozhodnutia o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu v prvom stupni len v obmedzenom počte členských štátov, a to v Spolkovej republike Nemecko, Luxemburskom veľkovojvodstve, Holandskom kráľovstve, Fínskej republike a Švédskom kráľovstve.

( 50 ) Keď sa už konanie o návrate začne, v zásade sa musí dokončiť. Hneď ako sa zistí nelegálnosť pobytu, cieľom sa stáva odsun v čo najkratšej lehote, a to sa musí v zásade dodržať [pozri rozsudok z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 76)]. Bolo by preto žiaduce, aby sa toto konanie začalo, až keď je zamietnutie žiadosti o medzinárodnú ochranu konečné, namiesto toho, aby bolo pozastavené alebo muselo byť znovu začaté, keď sa rozhodnutie o zamietnutí tejto žiadosti v prvom stupni zruší.

( 51 ) Pokiaľ ide o príkaz na opustenie územia doručený pánovi Gnandimu, odkazujem na úvahy uvedené v bodoch 84 až 99 mojich návrhov z 15. júna 2017.