NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 8. júla 2004 ( )

Vec C‑117/03

Società Italiana Dragaggi SpA a i.

proti

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti

a

Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Consiglio di Stato (Taliansko)]

„Smernica 92/43/EHS – Ochrana prirodzených biotopov – Voľne žijúce živočíchy a rastliny – Navrhnuté lokality európskeho významu“

I – Úvod

1. V danej veci bol Súdny dvor požiadaný, aby sa vyjadril k uplatniteľnosti článku 6 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín( ) (ďalej len „smernica o biotopoch“). Obstarávateľ vyhlásil za neplatné konanie o verejnom obstarávaní, týkajúce sa výkonu bagrovacích prác v prístave, pretože miesto určené pre násyp vybagrovaných sedimentov sa nachádzalo v lokalite, ktorú Taliansko navrhlo Komisii ako chránené územie v zmysle smernice o biotopoch. Spornou otázkou je, či sa na tento účel mohol obstarávateľ odvolávať na ochranné opatrenia uvedené v článku 6 smernice o biotopoch, hoci ešte nebol ukončený postup na schválenie lokality, stanovený samotnou smernicou.

II – Právny rámec

A – Právo Spoločenstva

2. Smernica o biotopoch nadobudla účinnosť, v zmysle článku 191 ods. 2 Zmluvy o EHS, 10. júna 1992( ), po jej notifikácii členským štátom. Článok 3 ods. 1 smernice o biotopoch predpokladá vytvorenie súvislej európskej ekologickej sústavy osobitných chránených území pod názvom Natura 2000. Sústava Natura 2000 pozostáva na jednej strane z osobitných chránených území podľa smernice Rady 79/409/EHS z 2. apríla 1979 o ochrane voľne žijúceho vtáctva( ) (ďalej len „smernica o ochrane vtáctva“), a na druhej strane z lokalít s európskym významom, určených v zmysle článku 4 a prílohy III smernice o biotopoch.

3. V lokalitách s európskym významom sa nachádzajú určité typy prirodzených biotopov a určité druhy vymenované v prílohách I a II smernice o biotopoch. Niektoré z týchto typov prirodzených biotopov a niektoré z druhov sú považované za prioritné, keďže Spoločenstvo je mimoriadne zodpovedné za ich ochranu vzhľadom na ich prirodzené rozšírenie na celom európskom území Spoločenstva.

4. Podľa postupu stanoveného v článku 4 smernice o biotopoch majú v prvej fáze členské štáty v lehote troch rokov, teda do 10. mája 1995, na základe vedeckých kritérií stanovených v prílohe III (etapa 1) navrhnúť Komisii zoznam lokalít, ktoré by vzhľadom na výskyt typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a druhov uvedených v prílohe II mohli byť začlenené do sústavy Natura 2000. V druhej fáze má Komisia v období nasledujúcich troch rokov, teda do 10. mája 1998, vypracovať na základe týchto návrhov a v súlade s kritériami stanovenými v prílohe III (etapa 2) zoznam lokalít európskeho významu, ktoré budú zapísané do sústavy Natura 2000.

5. Príslušné časti článku 4 smernice o biotopoch uvádzajú toto:

„1. Na základe kritérií stanovených v prílohe III (etapa 1) a príslušných vedeckých informácií každý členský štát navrhne zoznam lokalít uvádzajúci, ktoré typy prirodzených biotopov v prílohe I a ktoré druhy v prílohe II, ktoré sú udomácnené na jeho území, sa v týchto lokalitách nachádzajú ... .

Tento zoznam sa predloží Komisii do troch rokov od oznámenia tejto smernice, spolu s informáciami o každej lokalite. ...

2. Na základe kritérií stanovených v prílohe III (etapa 2) a v rámci ktoréhokoľvek z piatich biogeografických regiónov uvedených v článku 1 písm. c) bode iii) a tiež celého územia uvedeného v článku 2 ods. 1 zriadi Komisia po dohode s každým členským štátom návrh zoznamu lokalít európskeho významu, navrhnutých členskými štátmi, uvádzajúci tie lokality, v ktorých sa vyskytuje jeden alebo viac typov prioritných prirodzených biotopov alebo prioritných druhov.

Členské štáty, ktorých lokality s výskytom jedného alebo viacerých typov prioritných prirodzených biotopov a prioritných druhov predstavujú viac ako 5 % celkovej rozlohy ich štátneho územia, môžu po dohode s Komisiou požadovať, aby sa kritériá uvedené v prílohe III (etapa 2) pri výbere všetkých lokalít európskeho významu uplatňovali na ich území pružnejšie.

Zoznam lokalít vybraných ako lokality európskeho významu, identifikujúci tie lokality, ktoré predstavujú jeden alebo viac typov prirodzeného miesta výskytu [viac typov prioritných prirodzených biotopov – neoficiálny preklad] alebo prioritné druhy prijme Komisia v súlade s postupom stanoveným v článku 21.

3. Zoznam uvedený v odseku 2 sa vypracuje do šiestich rokov od oznámenia tejto smernice.

4. …

5. Len čo je lokalita zaradená do zoznamu podľa tretieho pododseku odseku 2, podlieha článku 6 ods. 2, ods. 3 a ods. 4.“

6. Pre hodnotenie európskeho významu lokalít, zaradených do vnútroštátnych zoznamov, príloha III (etapa 2) uvádza:

„1. Všetky lokality označené členskými štátmi v etape I ako lokality s prioritnými typmi prirodzených biotopov a/alebo prioritnými druhmi sa budú považovať za lokality európskeho významu.

2. Hodnotenie významu ďalších lokalít uvedených v zoznamoch členských štátov pre spoločenstvo, t. j. podiel na zachovaní alebo obnovení typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I alebo druhov uvedených v prílohe II v priaznivom stave ochrany a/alebo na koherencii sústavy Natura 2000, bude zohľadňovať nasledujúce kritériá:

a) relatívny význam lokality na národnej úrovni;

b) geografickú situáciu v lokalite vo vzťahu k migračným trasám druhov v prílohe II, a to, či je lokalita súčasťou súvislého ekosystému rozkladajúceho sa na obidvoch stranách jednej alebo viacerých interných hraníc spoločenstva;

c) celkovú plochu lokality;

d) počet typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a druhov v prílohe II, existujúcich v danej lokalite;

e) celkovú ekologickú hodnotu lokality pre príslušné biogeografické regióny a/alebo pre celé územie uvedené v článku 2, čo sa týka charakteristických alebo unikátnych aspektov jeho prvku a spôsobu, akým sú tieto prvky kombinované.“

7. V rámci smernice o biotopoch stanovuje článok 6 a jeho odseky 2 až 4, na ktoré sa odvoláva článok 4 ods. 5, režim ochrany lokalít európskeho významu. Podľa článku 6 ods. 2 členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie mohlo mať podstatný vplyv vzhľadom na ciele tejto smernice. Nasledujúce odseky 3 a 4 predpisujú postup pri schvaľovaní plánov a projektov. V prípade, že by tieto plány a projekty mohli významne ovplyvniť lokalitu európskeho významu, podliehajú hodnoteniu ich dosahov na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany danej lokality. V prípade negatívneho výsledku tohto hodnotenia môžu byť povolené len podľa odseku 4 toho istého článku 6, ktorý stanovuje, že plán alebo projekt môže byť realizovaný z dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy, ak neexistujú alternatívne riešenia a členský štát prijme všetky kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude chránená.

B – Vnútroštátne právo

8. Taliansko prebralo smernicu dekrétom prezidenta republiky č. 357 z 8. septembra 1997. Podľa vnútroštátneho súdu príslušného v predmetnej veci ide v podstate o verné prebratie smernice( ), vykonané takmer doslovným spôsobom s jedinou osobitosťou, a síce, že procedúra hodnotenia dosahov uvedená v článku 5 dekrétu č. 357 sa obmedzuje na projekty podrobené hodnoteniu ich dosahu na životné prostredie v vnútroštátnom alebo regionálnom meradle, ak presahujú prahové hodnoty vymedzujúce uplatnenie tohto hodnotenia dosahu na životné prostredie. Článok 3 ods. 2 dekrétu č. 357 spája uplatnenie režimu ochrany s prijatím zoznamu lokalít Európskou komisiou.

9. Dekrétom prezidenta republiky č. 120 z 12. marca 2003, následne po udalostiach, na základe ktorých vznikol spor vo veci samej, Taliansko zaviedlo kategóriu navrhovaných lokalít s európskym významom. Aj plány a projekty, ktoré sa týkajú týchto lokalít, musia byť podrobené hodnoteniu ich dosahu.

III – Skutkový stav

10. Taliansko navrhlo Komisii lokalitu „Foce del Timavo“ (ústie Timavo) ako lokalitu s európskym významom. V tejto lokalite sa nachádzajú, medzi iným, prioritné prirodzené biotopy v zmysle prílohy I smernice o biotopoch. Komisia doteraz nerozhodla o zápise tejto lokality do zoznamu lokalít s európskym významom podľa článku 4 ods. 2 smernice o biotopoch. Na druhej strane, Komisia doposiaľ prijala zoznamy iba pre alpský biogeografický región( ) a pre makaronézsku biogeograficku oblasť( ). Sporná lokalita sa nachádza v kontinentálnom biogeografickom regióne.

11. Spoločnosť v postavení žalobcu v spore vo veci samej (ďalej len „Dragaggi“) sa vo forme dočasného združenia zúčastnila vyhláseného verejného obstarávania pre získanie zákazky na bagrovacie práce v prístave Monfalcone. Táto zákazka bolo pridelená spoločnosti Dragaggi. Za predpokladaný násyp sedimentov pochádzajúcich z bagrovacích prác boli určené zemné násypy v lokalite „Foce del Timavo“.

12. Talianske ministerstvo životného prostredia však neschválilo pridelenie zákazky. Následne bolo verejné obstarávanie zrušené z dôvodu, že predmetné zemné násypy musia byť považované za lokalitu s európskym významom. Násyp vybagrovaného materiálu musí preto byť podrobený hodnoteniu jeho dosahu v zmysle dekrétu č. 357. Je vylúčené, aby projekt bol v tomto konaní schválený.

13. Podľa Dragaggi je zrušenie verejného obstarávania nezákonné, keďže režim ochrany lokalít s európskym významom môže byť podľa jeho názoru uplatnený až po tom, čo Komisia zapíše predmetnú lokalitu do zoznamu lokalít s európskym významom.

14. Consiglio di Stato preto predložil Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

„Má sa článok 4 ods. 5 smernice 92/43/EHS z 21. mája 1992 vykladať v tom zmysle, že opatrenia podľa článku 6 a predovšetkým podľa článku 6 ods. 3 tejto smernice sú pre členské štáty povinné až po konečnom schválení zoznamu lokalít na úrovni Spoločenstva podľa článku 21, alebo naopak v tom zmysle, že okrem určenia momentu, odkedy ochranné opatrenia zvyčajne nadobúdajú účinnosť, je potrebné rozlišovať medzi deklaratórnymi a konštitutívnymi zápismi (vrátane zápisov prioritných lokalít v prvej z týchto kategórií) a že v záujme zabezpečenia účinku smernice smerujúcemu k ochrane biotopov je potrebné sa domnievať, že v prípade, ak členský štát určil lokalitu európskeho významu, v ktorej sa vyskytujú typy prirodzených biotopov alebo prioritných druhov, vzniká povinnosť vykonať zhodnotenie plánov a projektov, ktoré majú výrazný dosah na lokalitu a to aj predtým, ako Komisia vypracuje návrh zoznamu lokalít alebo predtým, ako definitívne tento zoznam prijme v zmysle článku 21 smernice a v podstate už od vytvorenia vnútroštátneho zoznamu?“

IV – Právne posúdenie

15. Touto otázkou sa Consiglio di Stato v podstate pýta, či a prípadne za akých podmienok musia členské štáty ochraňovať v zmysle smernice o biotopoch potenciálne lokality s európskym významom ešte predtým, ako Komisia prijala zoznam lokalít s európskym významom. Aj keď článok 4 ods. 5 smernice o biotopoch stanovuje, že ochranné opatrenia uvedené v článku 6 ods. 2 až 4 sa uplatňujú až po tom, čo Komisia zapísala lokalitu do zoznamu lokalít s európskym významom, oblasť Friuli – Venezia – Giulia sa domnieva, že členské štáty sú povinné podriadiť daným ochranným opatreniam navrhnuté lokality aj predtým, ak ide o lokality s prioritným charakterom. Podľa švédskej vlády táto predbežná ochrana musí byť rozšírená na všetky navrhnuté lokality. Komisia zachádza ešte ďalej, tvrdiac, že predmetné ochranné opatrenia sa majú uplatňovať na všetky lokality, ktoré by na základe ich charakteristík mali byť zapísané do zoznamu Spoločenstva.

16. Naopak, spoločnosť Dragaggi, vychádzajúc z doslovného znenia článku 4 ods. 5, vylučuje akúkoľvek povinnosť ochrany vyplývajúcu zo smernice o biotopoch, pokým Komisia nezaradila lokalitu do zoznamu Spoločenstva. Francúzska vláda zdieľa názor spoločnosti Dragaggi, čo sa týka uplatnenia článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch na lokality, ktoré ešte neboli zapísané do zoznamu Spoločenstva. Domnieva sa ale, že členské štáty sú povinné zakázať poškodzovanie týchto lokalít, aby účel sledovaný smernicou nebol vážne ohrozený.

A – O priamej uplatniteľnosti článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch

17. Ak by ustanovenia článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch boli priamo uplatniteľné na lokality s európskym významom pred schválením zoznamu Spoločenstva, bolo by Taliansko povinné ochraňovať lokalitu „Foce del Timavo“. V prípade, keď uplynula lehota na prebratie ustanovení smernice, a tieto neboli prebraté alebo boli prebraté len čiastočne, v zásade sú tieto ustanovenia priamo uplatniteľné, pokiaľ a v medziach, v ktorých sú nimi stanovené povinnosti, čo sa týka ich obsahu, nepodmienené a dostatočne presné.( ) Smernica o biotopoch mala byť prebratá do 10. júna 1994.

18. Ako zdôraznila spoločnosť Dragaggi a francúzska vláda, uplatnenie článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch na lokality s európskym významom je však podriadené podmienke v zmysle článku 4 ods. 5 tej istej smernice, že Komisia dotknutú lokalitu zapísala do zoznamu Spoločenstva. Táto podmienka bráni priamemu účinku článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch. Priamy účinok týchto ustanovení by neprípustným spôsobom predchádzal rozhodnutiu Komisie o výbere lokalít. Ako zdôrazňuje Dragaggi, berúc do úvahy ustanovenia článku 4 ods. 2 v spojení s prílohou III (etapa 2) smernice o biotopoch, v zásade môže iba Komisia s konečnou platnosťou rozhodnúť, či má byť lokalita zapísaná do zoznamu Spoločenstva, vzhľadom na to, že ako jediná má prehľad o celom európskom území členských štátov, na ktoré sa uplatňuje Zmluva o ES.( ) Pri vytváraní zoznamu Spoločenstva musí totiž Komisia podrobiť návrhy členských štátov celkovému vedeckému zhodnoteniu lokality, porovnajúc ju s ostatnými lokalitami. To vyplýva z kritérií uvedených v prílohe III (etapa 2) bodu 2, čo sa týka lokalít, v ktorých sa nenachádzajú prioritné typy prirodzených biotopov a/alebo prioritné druhy.

19. Navrhnuté lokality, ktoré preukazujú prioritné prvky, sú na základe prílohy III (etapa 2) bodu 1 smernice o biotopoch automaticky považované za lokality s európskym významom. Táto automatickosť však prestane byť zaručená, keď sa naplnia predpoklady stanovené v článku 4 ods. 2 druhom pododseku tejto smernice. Na základe tohto ustanovenia členské štáty, ktorých lokality s výskytom jedného alebo viacerých typov prioritných prirodzených biotopov a prioritných druhov predstavujú viac ako 5 % celkovej rozlohy ich štátneho územia, môžu po dohode s Komisiou požadovať, aby sa kritériá uvedené v prílohe III (etapa 2) pri výbere všetkých lokalít európskeho významu uplatňovali na ich území pružnejšie. Zdá sa ako rozumné domnievať sa, že táto pružnosť sa môže týkať aj lokalít s prioritnými prvkami, pretože kritériá pre výber iných lokalít v každom prípade zaručujú dostatočnú pružnosť.

20. V tejto súvislosti tvrdenie Komisie, že zoznam Spoločenstva nebol prijatý v celom rozsahu iba preto, že členské štáty neodovzdali dostačujúce návrhy, nevyznieva v prospech, ale práve proti uplatneniu článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch. V prípade pochybností sa totiž možno rozhodnúť, či existujú predpoklady pre uplatnenie väčšej pružnosti až v okamihu, keď sú predložené všetky návrhy dotknutého členského štátu.

21. Ani analógia, ktorú podľa oblasti Friuli – Venezia – Giulia, švédskej vlády a Komisie možno použiť v súvislosti s judikatúrou v oblasti nevyhlásených území pre ochranu vtáctva, nie je zodpovedajúca. V tomto ohľade Súdny dvor stanovil, že územia, ktoré neboli vyhlásené za územia osobitnej ochrany vtáctva, hoci bolo potrebné ich za takéto územia vyhlásiť, musia byť chránené v zmysle článku 4 ods. 4 smernice o ochrane vtáctva.( ) Dragaggi a francúzska vláda však oprávnene namietajú, že zatiaľ čo územia ochrany vtáctva sú určované výlučne členskými štátmi, lokality s európskym významom sú nimi iba navrhované a príslušný výber je vyhradený Komisii.

22. V predmetnej veci je preto vylúčená priama uplatniteľnosť článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch.

B – O dočasnom zákaze zhoršovania stavu

23. Zanedbanie povinností členských štátov a Komisie pri vykonávaní smernice nesmie mať za následok, že účel ochrany sledovaný smernicou bude nakoniec zmarený. Ak sa okrem toho vezme do úvahy všeobecná právna zásada venire contra factum proprium, ako aj zásada lojálnej spolupráce, treba uznať prinajmenšom existenciu dočasného zákazu zhoršovania stavu.

1. O podstate dočasného zákazu zhoršovania stavu

24. Ako zdôraznili švédska vláda a oblasť Friuli – Venezia – Giulia, bolo by rozporuplné, keby členské štáty na jednej strane navrhovali lokality pre sústavu Natura 2000, a na strane druhej by poškodzovali tie ich charakteristiky, na základe ktorých sú lokality vhodné pre začlenenie do tejto sústavy.( ) Takéto správanie by bolo nezlučiteľné so zákazom venire contra factum proprium.

25. Zákaz venire contra factum proprium získava špeciálny význam v rámci procedúry zostavovania zoznamu Spoločenstva, pretože poškodením alebo zhoršovaním stavu navrhovaných lokalít by sa stal otáznym aj stanovený rozhodovací proces, a zároveň by následne bol porušená zásada lojálnej spolupráce. Komisia môže kvalifikovane vybrať najlepšie lokality, iba ak návrhy odovzdané členskými štátmi verne dokumentujú stav lokalít. Ak by však boli medzitým niektoré lokality poškodené alebo iným spôsobom zhoršený ich stav, došlo by k skresleniu údajov, o ktoré sa opiera rozhodnutie Komisie. V praxi sa tento problém prejavuje dokonca v ešte závažnejších rozmeroch, keďže členské štáty navrhli lokality s veľmi výrazným oneskorením( ) a tieto návrhy podľa vyjadrenia Komisie doteraz nezodpovedajú požiadavkám stanovených smernicou.( ) Komisia preto spolu s členskými štátmi podrobila návrhy predbežnému zhodnoteniu( ), aby vyšli najavo prípadné nedostatky. Aj výsledky tohto predbežného hodnotenia by boli spochybnené v prípade zhoršenia stavu už navrhnutých lokalít.

26. Povinnosť ochrany okrem toho vyplýva zo zákazu marenia cieľov smernice. V zmysle druhého odseku článku 10 ES, na ktorý sa odvoláva aj oblasť Friuli – Venezia – Giulia, švédska vláda a Komisia, členské štáty neprijmú žiadne opatrenia, ktoré by mohli ohroziť dosiahnutie cieľov Zmluvy. Pojem „ciele Zmluvy“ zahŕňa aj ciele určené sekundárnym právom, a osobitne smernicami. Ako totiž uvádzajú Komisia a francúzska vláda, Súdny dvor z druhého odseku článku 10 ES v spojení s článkom 249 tretím odsekom ES vyvodil, že počas plynutia lehoty na prebratie smernice do vnútroštátneho právneho poriadku členských štátov sa tieto musia zdržať prijímania ustanovení, ktoré by mohli závažným spôsobom ohroziť splnenie cieľa stanoveného samotnou smernicou.( )

27. Medzi ciele smernice o biotopoch patrí aj cieľ vytvoriť sústavu zahŕňajúcu všetky lokality, ktorým Komisia prizná európsky význam. Na tento účel musí Komisia vychádzať z kompletného zoznamu lokalít, na ktorých majú na vnútroštátnej úrovni relevantný ekologický záujem z hľadiska cieľa sledovaného smernicou, teda z hľadiska ochrany prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín( ). Pokiaľ by nebola stanovená povinnosť ochrany, bolo by sa treba obávať toho, že pred prijatím zoznamu Spoločenstva by došlo de facto k nenapraviteľným situáciám a nenahraditeľné časti spoločného európskeho prírodného dedičstva by boli nenávratne stratené. Takýmto spôsobom by bol zároveň vážne ohrozený cieľ smernice a jej efektívny účinok, na ktorý sa odvoláva oblasť Friuli – Venezia – Giulia, švédska vláda a Komisia.

28. Preto aj zákaz marenia cieľov smerníc bráni poškodzovať alebo zhoršovať stav navrhnutých lokalít, pokiaľ by tým bolo ohrozené následné vytvorenie sústavy Natura 2000. Tak by to bolo v prípade, ak by dotknuté lokality neboli viac spôsobilé na zapísanie do sústavy Natura 2000, alebo ak by sa zmenšil ich príspevok do tejto sústavy. V predmetnej veci nie je potrebné preveriť, či zákaz marenia cieľov smerníc, na rozdiel od iných už uvedených dôvodov, na ktorých stojí povinnosť ochrany, ukladá povinnosť ochrany aj voči nenavrhnutým lokalitám, ktoré by však vzhľadom na ich charakteristiky boli nepochybne zapísané do sústavy Natura 2000. Ako je totiž známe, lokalita „Foce del Timavo“, jediná, ktorá je sporná v danej veci, bola Talianskom navrhnutá ako lokalita s európskym významom.

29. Následne, pokiaľ by bolo umožnené členským štátom poškodzovať alebo iným spôsobom zhoršovať stav lokalít navrhnutých Komisii pred jej rozhodnutím, nebolo by to v súlade ani so smernicou, ani so zákazom venire contra factum proprium v spojení so zásadou lojálnej spolupráce medzi členskými štátmi a Komisiou, najmä s ohľadom na regulárny rozhodovací proces, a nakoniec ani so zákazom marenia cieľov smerníc.

2. O rozsahu dočasného zákazu zhoršovania stavu

30. Časový rozsah zákazu zhoršovania stavu, ktorý sa na členské štáty vzťahuje po predložení ich návrhu, nemôže byť neobmedzený, keďže tento zákaz sa musí vzťahovať iba na obdobie do vytvorenia zoznamu Spoločenstva. Z časového sledu stanoveného článkom 4 ods. 1 a 3 smernice vyplýva, že ak raz členské štáty odovzdali svoje návrhy, Komisia má v období troch rokov rozhodnúť o prijatí zoznamu Spoločenstva. Je potrebné sa domnievať, že táto lehota začína plynúť až po tom, čo členské štáty úplne splnili svoju povinnosť predložiť návrh v zmysle článku 4 ods. 1 smernice o biotopoch, keďže Komisia môže len na tomto základe kvalifikovane rozhodnúť, ktoré lokality zapíše do zoznamu Spoločenstva. Členské štáty si splnia túto svoju povinnosť až vo chvíli, keď odovzdajú Komisii kompletný zoznam lokalít, na ktorých majú na vnútroštátnej úrovni relevantný ekologický záujem z hľadiska cieľa sledovaného smernicou, teda z hľadiska ochrany prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín.( )

31. Vecný rozsah povinnosti ochrany je odvodený od cieľa smernice o biotopoch, ktorým je zachovanie sústavy Natura 2000 v súlade s ostatnými záujmami.( ) Pre zaručenie splnenia tohto cieľa je potrebná bezodkladná účinnosť hmotnoprávnych predpisov týkajúcich sa režimu ochrany. Členské štáty sú preto povinné predchádzať porušeniam a výraznému zhoršeniu stavu v súlade s článkom 6 ods. 2 smernice o biotopoch. Okrem toho projekty spôsobilé narušiť zachovalosť lokality môžu schváliť len za podmienok stanovených článkom 6 ods. 4 smernice o biotopoch, to znamená z dôvodov vyššieho verejného záujmu a pri neexistencii alternatívnych riešení.( ) Ak sa aj vezmú do úvahy opatrenia eventuálne potrebné na účely ochrany koherencie sústavy Natura 2000, v konečnom dôsledku sa zachová základ, z ktorého vychádza rozhodnutie Komisie. Napokon je nevyhnutné vyžadovať uplatňovanie informačnej povinnosti uvedenej v článku 6, aby Komisia bola informovaná o zmenách majúcich vplyv na základ, z ktorého vychádza jej rozhodnutie. Naopak, prevzatie zvyšných procedurálnych ustanovení článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch sa nezdá potrebné.( )

32. Čo sa predmetnej veci týka, z týchto úvah by sa mala odvodiť nevyhnutnosť chrániť Talianskom navrhnutú lokalitu „Foce del Timavo“ pred poškodením, ak ešte neuplynula lehota troch rokov od predloženia dostatočných návrhov zo strany tohto členského štátu Komisii.( ) Zo zákazu zhoršovania stavu však nevyplýva automaticky, že výkon pridelenej zákazky nie je v súlade s touto povinnosťou ochrany. V tomto ohľade by mal vnútroštátny súd preveriť námietky vznesené spoločnosťou Dragaggi, podľa ktorých nie je možné vykonať presné vymedzenie lokality „Foce del Timavo“ vo vzťahu k oblastiam určeným pre násyp, a ani potvrdiť výskyt typov prirodzených biotopov alebo prioritných druhov, ktoré by mohli byť poškodené v týchto oblastiach. V tomto kontexte je potrebné uviesť, že je nevyhnutné zabrániť aj poškodeniu neprioritných druhov a neprioritných typov biotopov stanovených smernicou, vrátane druhov charakteristických pre tento typ biotopov.( )

3. Predbežný návrh

33. Keď to zhrniem, treba konštatovať, že členské štáty sú podľa smernice o biotopoch v spojení najmä so zásadou lojálnosti Spoločenstva povinné až do uplynutia obdobia troch rokov od odovzdania kompletného zoznamu lokalít, na ktorých majú na vnútroštátnej úrovni relevantný ekologický záujem z hľadiska cieľa sledovaného smernicou o biotopoch, teda cieľa chrániť prirodzené biotopy a voľne žijúce živočíchy a rastliny – zabrániť zhoršeniu stavu nimi navrhnutých lokalít.

C – O účinku vo vzťahu k tretím osobám

34. Z doteraz rozvíjaných úvah vyplýva, že talianske orgány sú dočasne povinné chrániť lokalitu „Foce del Timavo“ pred zhoršením stavu. Je potrebné položiť si otázku, či súkromné osoby, v danom prípade spoločnosť Dragaggi, môže túto povinnosť namietať.

35. Podľa ustálenej judikatúry smernica sama osebe nemôže ustanovovať povinnosti jednotlivcom, a preto sa jednotlivec nemôže odvolávať na smernicu ako takú.( ) Táto judikatúra sa týkala na jednej strane uplatniteľnosti smerníc na oblasť občiansko-právnych vzťahov medzi občanmi( ), a na strane druhej povinností občanov voči štátu, najmä v oblasti trestného práva( ). Z rozsudku Busseni( ), ktorý sa týkal poradia pohľadávky Spoločenstva v konkurznom konaní s viacerými veriteľmi, sa dá okrem toho vyvodiť, že smernice s priamym účinkom nemôžu spochybniť právne situácie chránené právom Spoločenstva. Tieto zásady musia nájsť uplatnenie aj v predmetnom prípade, pre zákaz zhoršovania stavu, tu vyvodeného v spojení s ustanovením smernice, ktoré nie je nepodmienené.

36. V predmetnej veci by uplatneniu zákazu zhoršovania stavu mohol brániť jedine právny nárok spoločnosti Dragaggi, chránený právom Spoločenstva, na pridelenie spornej zákazky. Na základe právnej úpravy týkajúcej sa verejného obstarávania je možné sa domnievať, že obstarávateľ je oprávnený splniť svoje povinnosti ochrany prostredníctvom zrušenia konania o verejnom obstarávaní. Právna úprava Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania, ktorej uplatniteľnosť v danom prípade nemožno preveriť pre nedostatok ďalších údajov, neukladá vyhlasovateľovi verejnej súťaže povinnosť doviesť konanie o verejnom obstarávaní do konca.( ) Právo Spoločenstva zatiaľ ani nestanovuje, že by zastavenie konania o verejnom obstarávaní bolo obmedzené na výnimočné prípady alebo muselo byť nevyhnutne založené na závažných dôvodoch.( )

37. Ak by vyšlo najavo, že spoločnosť Dragaggi už nadobudla právny nárok chránený právom Spoločenstva, boli by talianske orgány prinajmenšom povinné zabrániť vzniku poškodenia akýmkoľvek iným možným spôsobom. Mohli by zvážiť využitie prípadného práva na zrušenie kontraktu, alebo hľadanie riešení formou dohody, napríklad s cieľom vyhnúť sa škode v prípade výkonu zákazky.

V – Návrh

38. Navrhujem preto rozhodnúť o prejudiciálnej otázke takto:

Na základe smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín, v spojení predovšetkým so zásadou lojálnosti Spoločenstva, členské štáty sú povinné až do uplynutia obdobia troch rokov od odovzdania kompletného zoznamu lokalít Komisii, na ktorých majú na vnútroštátnej úrovni relevantný ekologický záujem z hľadiska cieľa sledovaného smernicou, teda cieľa chrániť prirodzené biotopy a voľne žijúce živočíchy a rastliny, zabrániť zhoršeniu stavu nimi navrhnutých lokalít.