Vec C‑62/14

Peter Gauweiler a i.

proti

Deutscher Bundestag

(návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bundesverfassungsgericht)

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania — Hospodárska a menová politika — Rozhodnutia Rady guvernérov Európskej centrálnej banky (ECB) o niektorých technických charakteristikách týkajúcich sa menových operácií Eurosystému na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi — Články 119 ZFEÚ a 127 ZFEÚ — Právomoci ECB a Európskeho systému centrálnych bánk — Mechanizmus uplatňovania menovej politiky — Zachovanie cenovej stability — Proporcionalita — Článok 123 ZFEÚ — Zákaz menového financovania členských štátov eurozóny“

Abstrakt – Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 16. júna 2015 ?I – 0000

V oblasti prejudiciálneho konania nemá Súdny dvor právomoc na rozhodnutie, pokiaľ vnútroštátny súd nie je viazaný výkladom Súdneho dvora. Nemá totiž právomoc poskytnúť odpovede, ktoré majú čisto konzultačnú povahu. Súdny dvor teda nemá právomoc na výklad aktu patriaceho do práva Únie, aby sa vnútroštátnemu súdu umožnilo rozhodnúť o uplatnení vnútroštátneho práva v situácii, v ktorej vnútroštátne právo neobsahovalo priamy a bezpodmienečný odkaz na právo Únie, ale obmedzovalo sa na to, že akt patriaci do práva Únie si vzalo za vzor a iba čiastočne zopakovalo jeho podmienky. Inak je to však v prípade, ak sa návrh na začatie prejudiciálneho konania priamo týka výkladu a uplatňovania práva Únie, čo znamená, že rozsudok Súdneho dvora prináša konkrétne dôsledky pre riešenie sporu vo veci samej. V tejto súvislosti článok 267 ZFEÚ zavádza postup priamej spolupráce medzi Súdnym dvorom a súdmi členských štátov. V rámci tohto postupu, ktorý vychádza z jednoznačného rozdelenia úloh medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom, je na posúdenie konkrétneho skutkového stavu príslušný vnútroštátny súd, ktorému prislúcha, aby s prihliadnutím na osobitosti veci posúdil tak nevyhnutnosť prejudiciálneho rozhodnutia pre možnosť vydať svoj rozsudok, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru, pričom Súdny dvor je oprávnený vyjadriť sa výlučne k výkladu alebo platnosti textu práva Únie na základe skutkového stavu, ktorý mu opísal vnútroštátny súd. Preto ak sa položené otázky týkajú výkladu práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť. Z toho vyplýva, že pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie platí prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor môže odmietnuť rozhodnúť o prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom len vtedy, ak je zjavné, že výklad alebo posúdenie platnosti právnej normy Únie nijako nesúvisí s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, ak ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi nevyhnutnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré sa mu položili. (pozri body 12 – 15, 24, 25)

Pozri text rozhodnutia. (pozri bod 16)

Pokiaľ ide o prejudiciálne konanie týkajúce sa platnosti rozhodnutí Rady guvernérov Európskej centrálnej banky týkajúcich sa programu nákupu štátnych dlhopisov, okolnosť, že tento program sa ešte neuskutočnil a bude sa môcť uskutočniť až po prijatí nových právnych aktov, nemá za následok stratu predmetu žaloby vo veci samej, pokiaľ vnútroštátne právo v takejto situácii umožňuje za určitých podmienok priznanie preventívnej súdnej ochrany. Hoci je totiž pravda, že žaloba vo veci samej smerujúca k zamedzeniu hroziaceho porušenia práv musí nevyhnutne vychádzať z predpokladov, ktoré sú svojou povahou neisté, v zmysle vnútroštátneho práva je napriek tomu povolená. V dôsledku toho platí, že vzhľadom na to, že v rámci konania upraveného v článku 267 ZFEÚ výklad vnútroštátneho práva prislúcha výlučne uvedenému súdu, skutočnosť, že sporné rozhodnutia sa ešte neuskutočnili a budú sa môcť uskutočniť až po prijatí nových právnych aktov, teda nemôže viesť k popretiu toho, že návrh na začatie prejudiciálneho konania odpovedá na objektívnu potrebu riešenia sporov, ktoré boli predložené uvedenému súdu. (pozri body 27, 28)

Pokiaľ v zmysle vnútroštátneho práva účastníci sporu, v ktorom bol na Súdny dvor podaný návrh na začatie prejudiciálneho konania, môžu podať žalobu o preskúmanie zákonnosti zámeru alebo povinnosti vlády dotknutého členského štátu dosiahnuť súlad s aktom Únie, možnosť jednotlivcov dovolávať sa pred vnútroštátnymi súdmi neplatnosti aktu Únie so všeobecnou pôsobnosťou nie je podmienená tým, že uvedený akt už bol v skutočnosti prebratý vykonávacími opatreniami prijatými podľa vnútroštátneho práva. V tejto súvislosti stačí, ak sa vnútroštátnemu súdu predloží na rozhodnutie existujúci spor, v ktorom je otázka platnosti takého aktu vznesená nepriamo. (pozri bod 29)

Na to, aby sa určilo, či opatrenie patrí do menovej politiky, treba v zásade vychádzať z cieľov tohto opatrenia. Relevantné sú tiež prostriedky, ktoré sa uplatňujú na dosiahnutie týchto cieľov. Do oblasti monetárnej politiky patrí program nákupu štátnych dlhopisov Európskym systémom centrálnych bánk (ESCB) na sekundárnom trhu, ktorého cieľom je udržanie riadneho uplatňovania menovej politiky a súčasne jednotnosti tejto politiky. V prvom rade pritom cieľ udržania jednotnosti menovej politiky prispieva k dosiahnutiu cieľov tejto politiky, keďže v súlade s článkom 119 ods. 2 ZFEÚ musí byť jednotná. Okrem toho cieľ udržania riadneho uplatňovania menovej politiky môže súčasne viesť k udržaniu jednotnosti uvedenej politiky a prispieť k dosiahnutiu jej hlavného cieľa, ktorým je udržanie cenovej stability. Skutočnosť, že uvedený program by mohol prípadne prispieť aj k stabilite eurozóny, ktorá patrí do hospodárskej politiky, nemôže spochybniť túto analýzu. Opatrenie menovej politiky si totiž nemožno zamieňať s opatrením hospodárskej politiky len na základe toho, že by mohlo mať nepriame účinky na stabilitu eurozóny. V druhom rade z článku 18.1 Protokolu o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky uvedeného v jeho kapitole IV pritom jasne vyplýva, že na dosiahnutie cieľov a úloh ESCB, ako vyplývajú z primárneho práva, Banka a národné centrálne banky môžu v zásade vstupovať na kapitálové trhy a pritom kupovať a predávať obchodovateľné cenné papiere znejúce na eurá. Pokiaľ ide o selektívnu povahu programu nákupu štátnych dlhopisov, vzhľadom na to, že jeho cieľom je napraviť narušenie mechanizmu uplatňovania menovej politiky spôsobené osobitnou situáciou štátnych dlhopisov vydaných niektorými členskými štátmi, samotná skutočnosť, že uvedený program sa osobitne obmedzuje na tieto dlhopisy, teda ako taká nemôže znamenať, že nástroje, ktoré ESCB používa, nepatria do oblasti menovej politiky. Okrem toho nijaké ustanovenie Zmluvy o FEÚ neukladá ESCB vstupovať na kapitálové trhy prostredníctvom všeobecných opatrení, ktoré sa budú nevyhnutne uplatňovať na všetky štáty eurozóny. Okrem toho okolnosť, že uplatňovanie programu nákupu štátnych dlhopisov je podmienené úplným dodržiavaním programov makroekonomickej konsolidácie, nemôže zmeniť tento záver. Nepochybne nie je vylúčené, že program nákupu štátnych dlhopisov vyznačujúci sa takýmito vlastnosťami môže súčasne posilniť vedenie k dodržiavaniu programov konsolidácie a tým do určitej miery podporovať dosiahnutie cieľov hospodárskej politiky, ktoré sledujú. Takáto nepriama súvislosť však nemôže znamenať, že takýto program sa musí považovať za opatrenie hospodárskej politiky, keďže z článku 119 ods. 2 ZFEÚ, článku 127 ods. 1 ZFEÚ a článku 282 ods. 2 ZFEÚ vyplýva, že bez toho, aby bol dotknutý cieľ cenovej stability, ESCB podporuje všeobecné hospodárske politiky v Únii. (pozri body 46 – 49, 51, 52, 54 – 59)

Z článku 119 ods. 2 ZFEÚ a článku 127 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 5 ods. 4 ZEÚ vyplýva, že program nadobúdania dlhopisov patriaci do menovej politiky môže byť platne prijatý a uplatňovaný, iba pokiaľ sú opatrenia, ktoré obsahuje, primerané cieľom tejto politiky. Pokiaľ ide o súdne preskúmanie dodržania zásady proporcionality, keďže Európsky systém centrálnych bánk (ESCB) má pri vypracovaní a uplatňovaní programu operácií na voľnom trhu uskutočniť voľby technickej povahy a vykonať komplexné predpovede a hodnotenia, treba mu v rámci toho priznať širokú mieru voľnej úvahy. Ak má inštitúcia Únie širokú mieru voľnej úvahy, preskúmanie dodržania určitých procesných záruk má zásadný význam. Medzi tieto záruky patrí povinnosť ESCB starostlivo a nestranne posúdiť všetky relevantné skutočnosti daného prípadu a dostatočne odôvodniť svoje rozhodnutie. V tejto súvislosti okolnosť, že odôvodnená analýza hospodárskej situácie eurozóny je spochybňovaná, nemôže ako taká postačovať na vyvrátenie záveru Súdneho dvora o neexistencii nesprávneho právneho posúdenia, keďže vzhľadom na diskutabilnú povahu, ktorou sa otázky menovej politiky často vyznačujú, a širokú mieru voľnej úvahy ESCB by sa od neho nemalo vyžadovať viac než využívanie jeho hospodárskych skúseností a nevyhnutných technických prostriedkov, ktoré má k dispozícii, pri uskutočňovaní rovnakej analýzy so všetkou starostlivosťou a presnosťou. (pozri body 66, 68, 69, 74, 75)

Pozri text rozhodnutia. (pozri bod 70)

Nadobúdanie štátnych dlhopisov členských štátov eurozóny, ktorých úrokové sadzby zaznamenali vysokú mieru volatility a extrémne rozdiely najmä z dôvodu príliš vysokých rizikových prirážok, ktoré mali pokryť riziko rozpadu eurozóny, Európskym systémom centrálnych bánk na sekundárnom trhu môže prispieť k zníženiu týchto sadzieb rozptýlením neopodstatnených obáv z rozpadu eurozóny a tým prispieť k zníženiu, či dokonca vypusteniu príliš vysokých rizikových prirážok. V tejto súvislosti je ESCB oprávnený domnievať sa, že takýto vývoj úrokových sadzieb môže uľahčiť uplatňovanie menovej politiky ESCB a dodržanie jednotnosti tejto politiky. ESCB sa teda mohol opodstatnene domnievať, že takýto program je primeraný na prispenie k cieľom sledovaným ESCB a v dôsledku toho na udržanie cenovej stability. Takýto program zjavne neprekračuje rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie týchto cieľov, najmä vzhľadom na to, že umožňuje nadobúdanie štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu len v rozsahu, v akom je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov tohto programu, a že toto nadobúdanie sa skončí ihneď, ako sa dosiahnu tieto ciele. Takýto program sa s určitosťou týka iba obmedzenej časti štátnych dlhopisov vydaných štátmi eurozóny, v dôsledku čoho sú záväzky, ktoré môže Európska centrálna banka prebrať v okamihu uplatňovania takéhoto programu, preto ohraničené a obmedzené. Za týchto okolností je zrejmé, že program, ktorého objem je takto obmedzený, by mohol byť platne prijatý ESCB bez predchádzajúceho stanovenia kvantitatívnej hranice jeho uplatňovania, keďže takáto hranica by navyše mohla oslabiť účinnosť tohto programu. Okrem iného treba konštatovať, že takýto program uvádza členské štáty, ktorých dlhopisy možno nakúpiť, na základe kritérií spojených so sledovanými cieľmi, a nie na základe svojvoľného výberu. Okrem toho vyvážením rôznych prítomných záujmov ESCB postupoval tak, aby sa skutočne vyhlo tomu, aby pri uplatňovaní zamýšľaného programu mohli vzniknúť nezrovnalosti zjavne neprimerané vo vzťahu k cieľom, ktoré sleduje. Za týchto okolností nie je takýto program v rozpore so zásadou proporcionality. (pozri body 72, 76, 77, 80 – 82, 87, 88, 90 – 92)

Zo znenia článku 123 ods. 1 ZFEÚ vyplýva, že toto ustanovenie zakazuje akúkoľvek finančnú pomoc Európskeho systému centrálnych bánk (ESCB) členskému štátu, pričom vo všeobecnosti nevylučuje možnosť ESCB odkupovať cenné papiere, ktoré predtým vydal takýto štát, od jeho veriteľov. Článok 18.1 Protokolu o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky tak umožňuje ESCB v súvislosti s dosahovaním jeho cieľov a plnením jeho úloh okrem iného vstupovať na kapitálové trhy a pritom kupovať a predávať obchodovateľné cenné papiere, medzi ktoré patria štátne dlhopisy, pričom toto povolenie nepodlieha osobitným podmienkam okrem dodržania samotnej povahy operácií na voľnom trhu. Napriek tomu by ESCB nemal platne nadobúdať štátne dlhopisy na sekundárnom trhu za podmienok, ktoré by v praxi viedli pri jeho zásahu k rovnakým dôsledkom ako priame nadobudnutie štátnych dlhopisov od orgánov, úradov a agentúr členských štátov, čím by sa ohrozila účinnosť zákazu stanoveného v článku 123 ods. 1 ZFEÚ. Ako je však uvedené v siedmom odôvodnení nariadenia Rady č. 3603/93, ktorým sa stanovujú definície na uplatňovanie zákazov uvedené v článkoch [123 ZFEÚ] a [125 ods. 1 ZFEÚ], nákupy uskutočňované na sekundárnom trhu sa nesmú používať na obchádzanie cieľov článku 123 ZFEÚ. Z toho vyplýva, že pokiaľ Banka uskutočňuje nadobúdanie štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu, jej zásah musí byť sprevádzaný dostatočnými zárukami na zosúladenie jej zásahu so zákazom menového financovania vyplývajúcim z článku 123 ods. 1 ZFEÚ. Je nepochybné, že pokiaľ ide o program nákupu štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu zo strany ESCB, napriek existencii záruk umožňujúcich vyhnúť sa tomu, aby boli podmienky vydania uvedených dlhopisov pozmenené istotou, že budú po svojom vydaní odkúpené ESCB, zásah ESCB môže mať určitý vplyv na fungovanie primárneho a sekundárneho trhu so štátnymi dlhopismi. Táto okolnosť však nie je rozhodujúca, lebo predstavuje neoddeliteľný dôsledok nadobudnutia na sekundárnom trhu povoleného Zmluvou o FEÚ, pričom tento dôsledok je okrem toho nevyhnutný na umožnenie účinného využitia tohto nadobúdania v rámci menovej politiky. Navyše aj keby sa preukázala okolnosť, že takýto program nákupu by mohol vystaviť Banku riziku výrazných strát, nijako by sa neoslabili záruky, ktoré sprevádzajú tento program s cieľom vyhnúť sa tomu, aby sa vzala členským štátom motivácia viesť zdravú rozpočtovú politiku. Okrem toho centrálna banka, akou je Európska centrálna banka, je povinná prijímať rozhodnutia, ako sú operácie na voľnom trhu, ktoré nevyhnutne zahŕňajú riziko jej strát. V tejto súvislosti článok 33 Protokolu o ESCB a Banke presne stanovuje spôsob, akým sa musia rozdeliť straty Banky, pričom osobitne nevymedzuje riziká, ktoré môže preberať pri dosahovaní cieľov menovej politiky. Okrem toho, hoci nevyžadovanie prednostného zaobchádzania prípadne vystaví Banku nevyhnutnosti strpieť odpustenie dlhov, o ktorom rozhodnú ostatní veritelia dotknutého členského štátu, treba konštatovať, že ide o riziko neoddeliteľne spojené s nadobudnutím dlhopisov na sekundárnom trhu, ktoré je operáciou povolenou autormi Zmlúv bez toho, aby bola podmienená tým, že by sa Banke priznalo postavenie prednostného veriteľa. (pozri body 94 – 97, 101, 102, 107, 108, 123, 125, 126)

Cieľom článku 123 ZFEÚ je viesť členské štáty k dodržiavaniu zdravej rozpočtovej politiky vyhýbaním sa tomu, aby menové financovanie verejného deficitu alebo prednostný prístup orgánov verejnej moci na finančné trhy viedol k príliš vysokému zadlženiu alebo príliš vysokým deficitom členských štátov. Tento cieľ by sa obchádzal, ak by Európsky systém centrálnych bánk (ESCB) viedol program spôsobom, ktorým by sa dotknutým členským štátom vzala motivácia viesť zdravú rozpočtovú politiku. Keďže z článku 119 ods. 2 ZFEÚ, článku 127 ods. 1 ZFEÚ a článku 282 ods. 2 ZFEÚ vyplýva, že bez toho, aby bol dotknutý cieľ cenovej stability, ESCB podporuje všeobecné hospodárske politiky v Únii, úkony uskutočňované ESCB na základe článku 123 ZFEÚ nemôžu narúšať účinnosť týchto politík tým, že by vzali dotknutým členským štátom motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku. Okrem toho vedenie menovej politiky zahŕňa neustále pôsobenie na úrokové sadzby a podmienky refinancovania bánk, čo má nevyhnutné dôsledky na podmienky financovania verejných deficitov členských štátov. (pozri body 100, 109, 110)