NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

NILS WAHL

prednesené 15. októbra 2015 ( )

Vec C‑267/14 P

Buzzi Unicem SpA

proti

Európskej komisii

„Odvolanie – Trh s cementom a výrobkami súvisiacimi s cementom – Článok 18 ods. 3 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 – Právomoc Komisie požadovať informácie – Proporcionalita – Odôvodnenie – Výpoveď vo svoj neprospech – Osvedčené postupy na predkladanie hospodárskych dôkazov“

1. Aké sú podmienky a hranice právomoci Komisie rozhodnutím požadovať od podnikov poskytnutie informácií v kontexte vyšetrovania, ktoré sa týka možného porušenia pravidiel hospodárskej súťaže EÚ?

2. Ide v podstate o kľúčové otázky vznesené odvolaním, ktoré podal Buzzi Unicem SpA (ďalej len „Buzzi Unicem“ alebo „odvolateľka“) proti rozsudku Všeobecného súdu, v ktorom súd zamietol žalobu o neplatnosť podanú proti rozhodnutiu Komisie prijatému podľa článku 18 ods. 3 nariadenia ES č. 1/2003( ), ktoré od tejto spoločnosti požadovalo, aby poskytla značné množstvo informácií.

3. Do značnej miery podobné otázky boli položené tromi ďalšími odvolaniami podanými inými spoločnosťami pôsobiacimi na trhu cementu proti štyrom rozsudkom Všeobecného súdu, v ktorých tento súd tiež z väčšej časti zamietol ich žaloby proti rozhodnutiam Komisie rovnocenným s rozhodnutím, ktoré napadla Buzzi Unicem. Dnes prednesiem svoje návrhy aj v týchto ostatných troch konaniach.( ) Tieto návrhy by sa preto mali vykladať v spojení s uvedenými návrhmi.

I – Právny rámec

4. Odôvodnenie 23 v úvodnej časti nariadenia č. 1/2003 stanovuje:

„Komisia by mala byť oprávnená v rámci spoločenstva požadovať, aby jej boli takéto informácie poskytnuté, pretože je to potrebné na odhalenie každej dohody alebo zosúladeného postupu zakázaných [článkom 101 ZFEÚ], ako aj zneužívania dominantného postavenia zakázaného [článkom 102 ZFEÚ]. Pri plnení rozhodnutia Komisie nemôžu byť podniky nútené, aby pripustili, že spáchali priestupok, ale sú v každom prípade povinné odpovedať podľa skutočnosti na otázky [na skutkové otázky – neoficiálny preklad] a poskytnúť dokumenty, dokonca aj keď tieto informácie môžu byť použité proti nim alebo proti inému podniku ako dôkaz o porušení.“

5. Článok 18 („Žiadosť o informácie“) nariadenia č. 1/2003 v relevantnej časti stanovuje:

„1. Na plnenie povinností prenesených na Komisiu týmto nariadením môže Komisia jednoduchou žiadosťou alebo rozhodnutím požiadať podniky a združenia podnikov o poskytnutie všetkých nevyhnutných informácií.

2. Keď je poslaná jednoduchá žiadosť o informácie podniku alebo združeniu podnikov, Komisia určí právny základ a účel žiadosti, špecifikuje aké informácie sa požadujú a stanoví lehotu, počas ktorej majú byť informácie poskytnuté, a pokuty podľa článku 23 za poskytnutie nesprávnych alebo zavádzajúcich informácií.

3. Keď Komisia žiada podnik alebo združenie podnikov o poskytnutie informácií formou rozhodnutia, stanoví právny základ a účel žiadosti, špecifikuje aké informácie sa požadujú a stanoví časový limit, počas ktorého majú byť informácie poskytnuté. Uvedie tiež pokuty podľa článku 23 a upozorní alebo uloží pokuty podľa článku 24. Ďalej upozorní na právo vzniesť námietky proti rozhodnutiu pred Súdnym dvorom.

…“

II – Skutkové okolnosti konania

6. V rokoch 2008 a 2009 Komisia konajúca na základe článku 20 nariadenia č. 1/2003 vykonala viacero inšpekcií v priestoroch niekoľkých spoločností pôsobiacich v oblasti cementárskeho priemyslu vrátane spoločností Buzzi Unicem a Dyckerhoff AG a Cimalux SA, dvoch spoločností, ktoré odvolateľka priamo alebo nepriamo kontroluje. Po týchto inšpekciách nasledovali v rokoch 2009 a 2010 viaceré žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 2 nariadenia č. 1/2003.

7. Listom z 5. novembra 2010 Komisia oznámila spoločnosti Buzzi Unicem svoj zámer zaslať jej rozhodnutie o žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 a informovala ju o návrhu dotazníka, ktorý plánovala priložiť k tomuto rozhodnutiu. Buzzi Unicem predložila svoje pripomienky Komisii 17. novembra 2010.

8. Dňa 6. decembra 2010 Komisia informovala Buzzi Unicem, že sa proti nej, ako aj proti ďalším siedmim podnikom rozhodla začať konanie podľa článku 11 ods. 6 nariadenia (ES) č. 1/2003 a článku 2 nariadenia č. 773/2004( ) pre predpokladané porušenia článku 101 ZFEÚ zahŕňajúce obmedzenie dovozu v EHS s pôvodom v krajinách mimo EHS, rozdelenie trhov, koordináciu cien a s tým súvisiace protisúťažné postupy na trhu s cementom a výrobkami súvisiacimi s cementom.

9. Dňa 30. marca 2011 Komisia prijala rozhodnutie K(2011) 2356 v konečnom znení v konaní podľa článku 18 ods. 3 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 (vec 39520 – Cement a výrobky súvisiace s cementom) (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).

10. Komisia v napadnutom rozhodnutí uviedla, že podľa článku 18 nariadenia č. 1/2003 môže na plnenie povinností, ktoré sú jej podľa tohto nariadenia uložené, jednoduchou žiadosťou alebo rozhodnutím požiadať podniky a združenia podnikov o poskytnutie všetkých nevyhnutných informácií (odôvodnenie 3 napadnutého rozhodnutia). Po tom, ako Komisia pripomenula, že žalobca bol informovaný o jej úmysle prijať rozhodnutie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 a že žalobca podal svoje pripomienky k návrhu dotazníka (odôvodnenia 4 a 5 v úvodnej časti napadnutého rozhodnutia), Komisia rozhodnutím požiadala žalobcu, aby odpovedal na dotazník nachádzajúci sa v prílohe I. Príloha I mala 79 strán a pozostávala z 11 okruhov otázok (odôvodnenie 6 v úvodnej časti napadnutého rozhodnutia). Pokyny týkajúce sa odpovedí na tento dotazník boli uvedené v prílohe II tohto rozhodnutia, zatiaľ čo predlohy odpovedí sa nachádzali v jeho prílohe III.

11. Komisia tiež pripomenula údajné porušenia (odôvodnenie 2 napadnutého rozhodnutia), ktoré sa opisujú takto: „údajné porušenia sa týkajú obmedzení obchodných tokov v Európskom hospodárskom priestore (EHS) vrátane obmedzení dovozu v EHS s pôvodom v krajinách mimo EHS, rozdelení trhov, koordinácií cien a s tým súvisiacich protisúťažných postupov na trhu s cementom a výrobkami súvisiacimi s cementom“. S odkazom na povahu a rozsah požadovaných informácií, ako aj na závažnosť údajných porušení pravidiel hospodárskej súťaže Komisia považovala za vhodné uložiť odvolateľke lehotu 12 týždňov na zodpovedanie prvých 10 okruhov otázok a lehotu 2 týždňov na zodpovedanie 11. okruhu (odôvodnenie 8 napadnutého rozhodnutia).

12. Výroková časť napadnutého rozhodnutia znie:

„Článok 1

Buzzi Unicem SpA so svojimi dcérskymi spoločnosťami sídliacimi v EÚ a priamo alebo nepriamo kontrolovanými žalobkyňou poskytne informácie uvedené v prílohe I tohto rozhodnutia vo forme požadovanej v prílohe II a prílohe III tohto rozhodnutia v lehote dvanástich týždňov, ktorá bola uložená na poskytnutie odpovede na otázky 1 – 10, a v lehote dvoch týždňov na otázku 11, počínajúc dátumom oznámenia tohto rozhodnutia. Všetky prílohy tvoria neoddeliteľnú súčasť tohto rozhodnutia.

Článok 2

Buzzi Unicem SpA so svojimi dcérskymi spoločnosťami sídliacimi v EÚ a priamo alebo nepriamo kontrolovanými žalobkyňou je adresátom tohto rozhodnutia.“

III – Konanie na Všeobecnom súde a rozsudok napadnutý odvolaním

13. Návrhom podaným 10. júna 2011 Buzzi Unicem podala žalobu o neplatnosť napadnutého rozhodnutia.

14. Samostatným návrhom z toho istého dňa Buzzi Unicem žiadala, aby bola vec rozhodnutá v skrátenom konaní podľa článku 76a Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu. Rozhodnutím zo 14. septembra 2011 Všeobecný súd tento návrh zamietol.

15. Rozsudkom zo 14. marca 2014 vo veci T‑297/11 Buzzi Unicem SpA/Komisia (ďalej len „rozsudok napadnutý odvolaním“)( ) Všeobecný súd zamietol žalobu a uložil spoločnosti Buzzi Unicem povinnosť nahradiť trovy konania.

IV – Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníka konania

16. Vo svojom odvolaní doručenom Súdnemu dvoru 23. mája 2014 Buzzi Unicem tvrdí, že Súdny dvor by mal:

– zrušiť rozsudok vo veci T‑297/07,

– zrušiť rozhodnutie Komisie K(2011) 2356 v konečnom znení prijaté v konaní podľa článku 18 ods. 3 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 (vec 39520 – Cement a výrobky súvisiace s cementom),

– zaviazať Komisiu na náhradu trov konania na prvostupňovom a odvolacom konaní.

17. Komisia za seba tvrdí, že Súdny dvor by mal:

– odvolanie zamietnuť,

– zaviazať Buzzi Unicem na náhradu trov konania.

V – Posúdenie odvolacích dôvodov

18. Buzzi Unicem predkladá päť odvolacích dôvodov. Všeobecne povedané, dané odvolacie dôvody súvisia s otázkou, či Všeobecný súd správne vyložil právomoc Komisie požadovať informácie podľa nariadenia č. 1/2003.

19. Kľúčovými právnymi predpismi a judikatúrou súvisiacou s právomocami Komisie požadovať informácie sa zaoberám aj vo svojich návrhoch vo veci HeidelbergCement AG/Komisia,( ) ktoré boli taktiež prednesené dnes.

20. Na tomto skutkovom základe posúdim odvolacie dôvody predložené odvolateľkou.

A – Účel žiadosti o informácie

1. Tvrdenia účastníkov konania

21. V rámci svojho prvého odvolacieho dôvodu Buzzi Unicem tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď zamietol jej žalobný dôvod založený na nedostatočnom odôvodnení napadnutého rozhodnutia. Konkrétne napadnuté rozhodnutie neobsahovalo dostatočné podrobnosti, pokiaľ ide o predpokladané porušenia, a obdobie, na ktoré sa otázky Komisie vzťahovali. Podľa názoru odvolateľky sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia aj tým, že usúdil, že jednoduchý odkaz na rozhodnutie o začatí konania je dostatočný na splnenie požiadavky poskytnúť odôvodnenie. Okrem toho odvolateľka tvrdí, že aj rozsudok napadnutý odvolaním trpí nedostatočným odôvodnením v tom, že niektoré jej argumenty týkajúce sa tohto bodu boli zamietnuté bez prijateľného vysvetlenia.

22. Komisia tvrdí, že tento dôvod je neprípustný, pretože odvolateľka v skutočnosti vznáša skutkové otázky, ktoré vydáva za právne otázky. Komisia alternatívne tvrdí, že tento odvolací dôvod by sa mal zamietnuť. Komisia zdôrazňuje, že Všeobecný súd sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď posudzoval povinnosť Komisie poskytnúť odôvodnenie, a správne uviedol, že podľa ustálenej judikatúry môže odôvodnenie aktu Únie odkazovať na ďalšie akty.

2. Posúdenie

23. V prvom rade by sa podľa môjho názoru mala námietka neprípustnosti podaná Komisiou zamietnuť. V rámci svojho prvého dôvodu odvolania odvolateľka uplatňuje dve pochybenia, ktoré sa týkajú primeranosti odôvodnenia napadnutého rozhodnutia a rozsudku napadnutého odvolaním. Aby sa mohol Súdny dvor zaoberať týmito tvrdeniami, nemusí prehodnocovať skutočnosti zistené na prvom stupni, ani dôkazy poskytnuté v rámci tohto konania, ale musí iba právne vyložiť článok 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 a článok 296 ZFEÚ.

24. Zastávam tiež názor, že druhá časť tohto odvolacieho dôvodu by sa mala zamietnuť. Rozsudok napadnutý odvolaním v bodoch 31 až 38 dostatočne uvádza dôvody, prečo Všeobecný súd zaujal názor, že napadnuté rozhodnutie obsahovalo dostatočné odôvodnenie.

25. Naopak zastávam názor, že prvá časť prvého odvolacieho dôvodu odvolateľky, ktorá sa týka odôvodnenia napadnutého rozhodnutia, je opodstatnená.

26. Na začiatok treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry musí byť odôvodnenie vyžadované článkom 296 ZFEÚ prispôsobené povahe dotknutého aktu a musia z neho jasne a jednoznačne vyplývať úvahy inštitúcie, ktorá akt prijala tak, aby dotknuté osoby mohli pochopiť dôvody jeho prijatia a súdy Únie ich mohli preskúmať. Požiadavka odôvodnenia sa musí posúdiť vzhľadom na všetky okolnosti prejednávanej veci. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, keďže otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 ZFEÚ, sa musí posudzovať nielen s ohľadom na jeho znenie, ale aj s ohľadom na jeho kontext a na všetky právne predpisy, ktoré upravujú dotknutú oblasť.( )

27. Pokiaľ ide o rozhodnutia, ktorými sa nariaďuje inšpekcia podľa článku 20 nariadenia č. 1/2003, Súdny dvor nedávno potvrdil, že Komisia nie je povinná oznámiť adresátovi rozhodnutia o inšpekcii všetky informácie týkajúce sa predpokladaných porušení, ktoré má k dispozícii, ani dôkladne právne kvalifikovať tieto porušenia, pokiaľ jasne uvedie domnienky, ktoré má v úmysle preveriť. Povinnosťou Komisie je síce čo najpresnejšie vo svojom rozhodnutí označiť to, čo sa inšpekciou hľadá, a podklady, ktoré sa majú preveriť, nie je však naopak nevyhnutné, aby rozhodnutie o inšpekcii uvádzalo presné ohraničenie dotknutého trhu ani presnú právnu kvalifikáciu predpokladaných porušení alebo určenie obdobia, počas ktorého k týmto porušeniam došlo, pod podmienkou, že toto rozhodnutie o inšpekcii obsahuje už spomenuté podstatné náležitosti. Inšpekcie sa totiž vykonávajú na začiatku šetrenia, a preto Komisia ešte nemá v danej fáze k dispozícii presné informácie z uvedených hľadísk. Hlavným cieľom inšpekcie je práve zhromaždenie dôkazov týkajúcich sa predpokladaného porušenia, aby mohla Komisia preveriť svoje podozrenia a zaujať konkrétnejšie právne stanovisko.( )

28. Zdá sa mi, že tieto zásady sú uplatniteľné analogicky na rozhodnutia o žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003. Oba akty zjavne sledujú rovnaký cieľ a zahŕňajú úkony vedúce k objasňovaniu skutočností. Hoci neznejú úplne rovnako, relatívna podobnosť týchto dvoch ustanovení, zdá sa, podporuje ich jednotný výklad.( )

29. V tomto kontexte je zásadnou otázkou, či Všeobecný súd správne preskúmal primeranosť odôvodnenia obsiahnutého v napadnutom rozhodnutí. Inými slovami, otázka je takáto: s prihliadnutím na fázu konania, v ktorej bolo napadnuté rozhodnutie prijaté, je sporné odôvodnenie dostatočne jasné, aby na jednej strane umožnilo adresátovi uplatňovať svoje práva na obranu a posúdiť svoju povinnosť spolupracovať s Komisiou, a na druhej strane umožnilo súdne preskúmanie zo strany súdov Únie?

30. Myslím si, že na túto otázku by sa malo odpovedať záporne.

31. V bode 36 rozsudku napadnutého odvolaním Všeobecný súd konštatuje, že odôvodnenie napadnutého rozhodnutia bolo formulované „veľmi všeobecnými termínmi, ktoré by zniesli väčšiu presnosť a [opodstatňujú] kritiku v tomto smere“. Myslím si, že voči tomu možno len ťažko namietať: tri dôležité hľadiská odôvodnenia sú totiž nedostatočné: mám tým na mysli konkrétne opis predpokladaných porušení, ich geografický rozsah a výrobky, ktorých sa porušenia týkajú.

32. Pokiaľ ide o predpokladané porušenia, bod 2 napadnutého rozhodnutia uvádza: „údajné porušenia sa týkajú obmedzení obchodných tokov…, vrátane obmedzení dovozu…, rozdelení trhov, koordinácií cien a s tým súvisiacich protisúťažných postupov“. Tento opis možných porušení sa zdá nielen úplne nejasný („obmedzenia obchodných tokov“, „vrátane obmedzení dovozu“), ale tiež všeobecný („súvisiace protisúťažné postupy“). Odkaz na „rozdelenie trhu“ a „koordináciu cien“ vo svojej všeobecnosti veľmi nevymedzuje s väčšou presnosťou povahu správania, ktoré je predmetom podozrenia Komisie. Väčšina kartelov totiž zahŕňa prvky rozdelenia trhu a určovania cien. Zdá sa, že tento opis v praxi zachytáva drvivú väčšinu typov dohôd zakázaných článkom 101 ZFEÚ.

33. Čo sa týka geografického rozsahu predpokladaných porušení, napadnuté rozhodnutie spomína obmedzenia obchodných tokov v EHP vrátane obmedzení na dovoz v EHP z krajín mimo EHP. Je pravda, že geografická zložka relevantného trhu sa nemusí v rozhodnutí podľa článku 18 definovať,( ) avšak malo by byť možné uviesť nejaký odkaz aspoň na niektoré z dotknutých štátov. Najmä nie je jasné, či je trhom, ktorý môže byť dotknutý, celý EHP alebo iba jeho časti, a ak áno, ktoré.

34. Nakoniec napadnuté rozhodnutie je ešte vyhýbavejšie, pokiaľ ide o určenie výrobkov, ktoré sú predmetom vyšetrovania. V skutočnosti je iba cement označený ako relevantný výrobok, pretože, pokiaľ ide o zvyšok, rozhodnutie odkazuje na „výrobky súvisiace s cementom“. Opäť platí, že tento opis je nielen veľmi nejasný (ako úzko musia výrobky „súvisieť“ s cementom?), ale môže zahŕňať všetky typy výrobkov, vo vzťahu ku ktorým odvolateľka pôsobí (ako predávajúca alebo ako kupujúca).

35. Hoci si nemyslím, že rozhodnutie podľa článku 18 nariadenia č. 1/2003 nevyhnutne vyžaduje, aby sa uviedlo predpokladané obdobie, v ktorom došlo k údajnému porušeniu, ako to odvolateľka naznačuje, uvedenie tohto obdobia v napadnutom rozhodnutí mohlo byť nápomocné. Vzhľadom na všeobecnú povahu opisov uvedených vyššie a prihliadajúc na skutočnosť, že otázky pokrývali celé jedno desaťročie, podrobnejšie určenie relevantného časového obdobia mohlo byť pre odvolateľku nápomocné, aby lepšie pochopila rozsah vyšetrovania Komisie.

36. Podľa Všeobecného súdu( ) nedostatok podrobností v napadnutom rozhodnutí čiastočne zmierňuje skutočnosť, že výslovne odkazuje na rozhodnutie Komisie o začatí konania, ktoré zahŕňalo dodatočné informácie o geografickom rozsahu predpokladaných porušení a type výrobkov, na ktoré sa vzťahuje.

37. Odvolateľka popiera, že nedostatky napadnutého rozhodnutia môže napraviť jednoduchý odkaz na predchádzajúce rozhodnutie, a poukazuje na to, že v každom prípade aj rozhodnutie o začatí konania trpí rovnakým nedostatkom podrobností.

38. Podľa môjho názoru akty Únie ukladajúce povinnosti, ktoré zasahujú do súkromnej sféry jednotlivcov alebo podnikov a ktoré sú v prípade, že neboli dodržané, spojené s rizikom značných finančných sankcií, by mali v zásade mať samostatné odôvodnenie.( ) Je totiž dôležité umožniť týmto jednotlivcom alebo podnikom pochopiť dôvody tohto aktu bez nadmerného výkladového úsilia,( ) aby mohli účinne a včas uplatňovať svoje práva. To platí najmä pre akty, ktoré zahŕňajú výslovné odkazy na predchádzajúce akty obsahujúce iné odôvodnenie. Prípadný významný rozdiel medzi týmito dvoma aktmi môže byť pre adresáta zdrojom neistoty.

39. Bez ohľadu na vyššie uvedené zastávam názor, že výnimočne v prejednávanej veci mal Všeobecný súd pravdu v tom, že odôvodnenie napadnutého rozhodnutia sa môže vykladať v spojení s odôvodnením obsiahnutým v rozhodnutí o začatí konania. Obe rozhodnutia boli prijaté v rámci toho istého vyšetrovania a zjavne sa týkajú toho istého predpokladaného porušenia. Boli tiež prijaté v krátkom časovom rozpätí. Ešte dôležitejšie je, že sa zdá, že medzi odôvodneniami obsiahnutými v oboch rozhodnutiach nie je žiadny významný rozdiel. Preto zastávam názor, že v tomto prípade možno prvé rozhodnutie považovať za „kontext“ druhého rozhodnutia, o ktorom adresát nemohol nevedieť.( )

40. Ak je však pravda, že prvé rozhodnutie obsahovalo podrobnejšie informácie o geografickom rozsahu predpokladaného porušenia (uvádzajúc členské štáty, ktoré mohli byť dotknuté), nebolo rovnako presné, pokiaľ ide o povahu týchto porušení a výrobky, na ktoré sa vzťahuje. Najmä vysvetlenie pojmu „cement a výrobky súvisiace s cementom“ uvedené v poznámke pod čiarou na strane 4 tohto rozhodnutia sa môže vzťahovať na veľmi široký a rôznorodý okruh výrobkov.

41. Vzhľadom na to zastávam názor, že skutočnosť, že odôvodnenie môže byť príliš všeobecné alebo istým spôsobom nejasné vo vzťahu k niektorým hľadiskám, nevedie k neplatnosti, ak zvyšok tohto rozhodnutia umožňuje, aby adresát a súdy Únie s dostatočnou presnosťou porozumeli, aké informácie Komisia vyhľadáva a z akých dôvodov.( ) Predmet položených otázok totiž môže, aj keď len nepriamo alebo implicitne, ozrejmiť odôvodnenie, ktoré mohlo byť vypracované s nedostatočnou presnosťou. V konečnom dôsledku veľmi presné a konkrétne zamerané otázky nevyhnutne odhaľujú rozsah šetrenia Komisie. Zdá sa mi to obzvlášť platné pre akty prijaté v počiatočnej fáze konania, keď nie je rozsah šetrenia úplne a konečne stanovený a v skutočnosti môže byť nevyhnutné ho v budúcnosti obmedziť alebo rozšíriť v dôsledku následne zhromaždených informácií.

42. V tomto prípade je však opak v skutočnosti pravdou. Otázky položené spoločnosti Buzzi Unicem sú mimoriadne početné a pokrývajú veľmi rôzne typy informácií. Podľa môjho názoru je nesmierne ťažké určiť spoločného menovateľa viacerých otázok nachádzajúcich sa v dotazníku.( ) Navyše sa nezdá, že niektoré položené otázky sú úplne v súlade s tým, čo bolo uvedené v predchádzajúcom rozhodnutí o začatí konania: napríklad otázky 3 a 4 (ktoré sa týkajú mimoriadne veľkého množstva informácií za obdobie desiatich rokov) sa neobmedzujú na členské štáty, ktoré sú podľa rozhodnutia o začatí konania označené ako členské štáty, ktoré môžu byť dotknuté.

43. Mimochodom, v prípade, že by spoločným menovateľom niektorých z týchto otázok bolo komplexné zmapovanie príjmov podniku a nákladovej štruktúry, aby ich Komisia mohla analyzovať ekonometrickými metódami (v porovnaní s údajmi ostatných spoločností pôsobiacich v cementárskom priemysle), možno spochybniť, či je taká široká a všeobecná žiadosť o informácie vôbec vhodná podľa článku 18. Takáto žiadosť o informácie sa javí ako vhodnejšia pre odvetvové šetrenie podľa článku 17 nariadenia č. 1/2003, ibaže by mala Komisia k dispozícii konkrétne indície naznačujúce neprípustné správanie, čo by takáto analýza mohla v potrebnej miere podporiť.

44. Za týchto okolností súhlasím s odvolateľkou, že účel žiadosti Komisie o informácie nebol dostatočne jasný a jednoznačný. Bolo teda príliš ťažké pre tento podnik, aby porozumel predpokladaným porušeniam a posúdil rozsah svojej povinnosti spolupracovať s Komisiou a v prípade potreby vykonal svoje práva na obranu, napríklad tým, že by odmietol odpovedať na otázky, ktoré by považoval za protiprávne. Platí to o to viac, že určité otázky sa týkali informácií, ktoré neboli čisto skutkové a zahŕňali hodnotové posúdenie( ), a ďalšie otázky boli pomerne nejasné.( ) Vo vzťahu k týmto otázkam preto odvolateľka nemohla jednoducho vylúčiť riziko, že poskytne odpovede vo svoj neprospech.( )

45. Tento nedostatok podrobností nemôže, ako tvrdí Komisia, byť odôvodnený skutočnosťou, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté v počiatočnej fáze vyšetrovania. V skutočnosti bolo sporné rozhodnutie vydané takmer tri roky po tom, čo vyšetrovanie začalo. Počas tohto obdobia sa uskutočnili viaceré inšpekcie a Komisia vydala veľmi podrobné žiadosti o informácie, na ktoré dotknuté podniky odpovedali. V skutočnosti už niekoľko mesiacov pred prijatím napadnutého rozhodnutia Komisia dospela k záveru, že zhromaždila dostatok dôkazov na začatie konania podľa článku 11 ods. 6 nariadenia č. 1/2003 a článku 2 nariadenia č. 773/2004. Tieto prvky mali Komisii umožniť, aby v napadnutom rozhodnutí poskytla podrobnejšie odôvodnenie.

46. Súhlasím s Komisiou, že množstvo podrobností požadovaných v odôvodnení závisí okrem iného od informácií, s ktorými Komisia disponuje, keď sa prijme rozhodnutie podľa článku 18.( ) Podľa môjho názoru to však nevyhnutne znamená, že odôvodnenie, ktoré by mohlo byť prijateľné vo vzťahu k rozhodnutiu prijatému na začiatku vyšetrovania (t. j. rozhodnutie ukladajúce podniku povinnosť podrobiť sa inšpekcii podľa článku 20 alebo vôbec prvé rozhodnutie o žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 3), nemusí byť rovnako prijateľné, pokiaľ ide o rozhodnutie prijaté v oveľa neskoršej fáze vyšetrovania, keď má Komisia o predpokladaných porušeniach rozsiahlejšie informácie.

47. Za týchto okolností považujem za neospravedlniteľné, že napriek všetkým informáciám, ktoré už boli Komisii poskytnuté v predchádzajúcich rokoch, a dodatočným snahám, ktoré boli spojené s napadnutým rozhodnutím, Buzzi Unicem musela „tápať v tme“, pokiaľ ide o presný rozsah vyšetrovania vedeného Komisiou.

48. Navyše sa domnievam, že odvolateľka má pravdu, keď tvrdí, že súdom Únie sa výrazne sťažilo súdne preskúmanie zákonnosti napadnutého rozhodnutia. Ako som vysvetlil v mojich návrhoch vo veci HeidelbergCement,( ) vzhľadom na sporé informácie o predpokladaných porušeniach obsiahnuté v tomto rozhodnutí (aj pri ich výklade v kontexte rozhodnutia o začatí konania), sa Súdnemu dvoru ťažšie overuje splnenie požiadaviek spočívajúcich v nevyhnutnosti a primeranosti žiadosti.( ) Pokiaľ ide o prvý uvedený prvok, Súdny dvor má za úlohu posúdiť, či je súvislosť medzi predpokladaným porušením a požadovanými informáciami dostatočne úzka na to, aby odôvodňovala žiadosť Komisie. Čo sa týka posledného uvedeného prvku, Súdny dvor musí rozhodnúť, či úsilie, ktoré sa od podniku požaduje, je vo verejnom záujme odôvodnené a či nie je neprimerané.

49. Z týchto dôvodov zastávam názor, že Všeobecný súd nesprávne vyložil a uplatnil článok 296 ZFEÚ a článok 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003, pokiaľ ide o požadované odôvodnenie rozhodnutia o žiadosti o informácie. Rozsudok napadnutý odvolaním sa teda musí zrušiť v rozsahu, v akom Všeobecný súd tým z dôvodov uvedených v odsekoch 19 až 39 tohto rozsudku rozhodol, že napadnuté rozhodnutie obsahovalo dostatočné odôvodnenie.

B – Zneužitie právomocí a prenesenie dôkazného bremena

1. Tvrdenia účastníkov konania

50. V rámci svojho druhého odvolacieho dôvodu Buzzi Unicem spochybňuje spôsob, ako Všeobecný súd preskúmal jej žalobný dôvod založený na zneužití právomoci a prenesení dôkazného bremena, ako to vyplýva z napadnutého rozhodnutia. Podľa názoru odvolateľky je jasné, že vzhľadom na typ a množstvo požadovaných informácií nemala Komisia dostatočné indície o porušení článku 101 ZFEÚ, keď napadnuté rozhodnutie vydávala. Toto rozhodnutie sa preto mohlo považovať za „rybársku výpravu“, ktorú článok 18 nariadenia č. 1/2003 neumožňuje. Ak Komisia zamýšľala vykonať odvetvové šetrenie, mala konať v súlade s článkom 17 tohto nariadenia. Podľa odvolateľky sa Všeobecný súd riadne nezaoberal týmito tvrdeniami. Odvolateľka Všeobecnému súdu konkrétne vytýka, že nenariadil žiadne dokazovania s cieľom overiť, či Komisia mala k dispozícii dostatočné indície, aby prijala rozhodnutie na základe článku 18.

51. Komisia za seba tvrdí, že žalobný dôvod je neprípustný, pretože vyvoláva skutkové otázky, a v každom prípade je nedôvodný.

2. Posúdenie

52. V rámci svojho druhého odvolacieho dôvodu, ktorý smeruje proti bodom 45 až 48 rozsudku napadnutého odvolaním, odvolateľka v podstate kritizuje spôsob, ako Všeobecný súd posúdil jeho tvrdenia týkajúce sa zneužitia právomoci a prenesenia dôkazného bremena.

53. Súhlasím s Komisiou, že tento odvolací dôvod je čiastočne neprípustný a čiastočne nedôvodný.

54. Po prvé, pokiaľ ide o tvrdenie odvolateľky, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri vyhodnocovaní prvkov, ktoré uviedol na prvom stupni na podporu svojho žalobného dôvodu týkajúceho sa zneužitia právomoci, odvolateľka v podstate požaduje, aby Súdny dvor nanovo posúdil tieto prvky. Toto však nie je v rámci odvolania možné.

55. Po druhé, pokiaľ ide o kritiku Všeobecného súdu, že sa rozhodol nenariadiť ex offo dokazovanie alebo neviesť konanie tak, aby sa overilo, či naozaj existujú dostatočné indície, že došlo k porušeniu, aj táto kritika by sa mala zamietnuť. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že len Všeobecný súd rozhoduje o prípadnej potrebe doplniť informácie, ktorými disponuje vo veciach, o ktorých rozhoduje. Dôkazný alebo chýbajúci dôkazný charakter procesných písomností patrí do jeho právomoci nezávislého posúdenia skutkového stavu, ktorý nepodlieha preskúmaniu Súdnym dvorom v rámci odvolania, okrem prípadov skreslenia dôkazov predložených Všeobecnému súdu, alebo keď zo spisového materiálu vyplýva vecná nepresnosť konštatovaní Všeobecného súdu.( ) Táto zásada platí o to viac, keď ide o otázku nariadenia dokazovania alebo vedenie konania ex offo.( )

56. V tejto veci mala odvolateľka možnosť navrhnúť Všeobecnému súdu, aby rozhodol o dokazovaní s cieľom overiť, či mala Komisia k dispozícii dostatočné indície. V skutočnosti, v „súbežnej“ veci Cementos Portland Valderrivas/Komisia, Všeobecný súd na naliehavý návrh navrhovateľky uložil Komisii, aby predložila dôkazy, ktoré mala k dispozícii, aby sa mohol presvedčiť, že napadnuté rozhodnutie nebolo svojvoľné.( )

57. V tejto veci však odvolateľka takýto návrh nepredložila. Podľa mňa možno preto len sotva namietať, že Všeobecný súd sa s prihliadnutím na prvky všeobecnej povahy uvedené odvolateľkou (posúdenie, ktoré nemožno preskúmať v rámci odvolania) a v prípade absencie konkrétneho návrhu rozhodol, že nie je nutné, aby vec ďalej skúmal.( )

58. Po tretie, podľa môjho názoru nie je namieste kritika primeranosti odôvodnenia obsiahnutého v rozsudku napadnutom odvolaním, pokiaľ ide o údajné zneužitie právomocí a prenesenie dôkazného bremena. Predovšetkým je zrejmé, že Všeobecný súd vskutku posúdil žalobný dôvod odvolateľky týkajúci sa zneužitia právomoci v bodoch 46 a 47 rozsudku napadnutého odvolaním. Tento súd sa tiež zaoberal žalobným dôvodom odvolateľky týkajúcim sa prenesenia dôkazného bremena v bode 61 a nasl. rozsudku napadnutého odvolaním.

59. Je pravda, že rozsudok napadnutý odvolaním je miestami pomerne stručný, pokiaľ ide o dôvody, prečo boli niektoré argumenty zamietnuté, alebo viaceré tvrdenia rieši iba spoločne. Všeobecnému súdu to však podľa mňa nemožno vytýkať, pretože sa musel vyrovnať s návrhom, ktorý zahŕňal niekoľko dôvodov a argumentov, ktoré sa miestami opakovali alebo neboli prednesené s požadovanou mierou jasnosti.

60. Druhý odvolací dôvod je preto podľa môjho názoru predurčený na neúspech.

C – Povaha požadovaných informácií

1. Tvrdenia účastníkov konania

61. V rámci svojho tretieho odvolacieho dôvodu, ktorý smeruje proti bodom 54 až 83 rozsudku napadnutého odvolaním, Buzzi Unicem tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia a neposkytol dostatočné odôvodnenie vo vzťahu k jej žalobnému dôvodu, ktorý sa zakladal na zneužití právomoci zo strany Komisie podľa článku 18 nariadenia č. 1/2003. Odvolateľka vytýka Všeobecnému súdu, že nevytýkal žiadosť Komisie o tri druhy informácií: informácie, ktoré majú povahu výpovede vo svoj neprospech, zverejnené informácie a informácie, s ktorými nedisponoval. Čo sa týka najmä informácií, ktoré majú povahu výpovede vo svoj neprospech, odvolateľka tvrdí, že Všeobecný súd pochybil, keď konštatoval, že otázky 5R, 5S, 5T a 5V boli výlučne skutkové a že otázka 1D nemala charakter výpovede vo svoj neprospech.

62. Komisia v prvom rade tvrdí, že tento odvolací dôvod je neprípustný, pretože odvolateľka v podstate opakuje tie isté tvrdenia, ktoré rozvinula pred Všeobecným súdom. Tento odvolací dôvod je podľa Komisie takisto neprípustný v rozsahu, v akom odvolateľka žiada, aby Súdny dvor prehodnotil povahu niektorých otázok, ktoré Všeobecný súd posúdil ako „výlučne skutkové“. Po druhé Komisia dodáva, že tento odvolací dôvod je nedôvodný, keďže Všeobecný súd článok 18 nariadenia č. 1/2003 vyložil a uplatnil správne.

2. Posúdenie

63. V rámci svojho tretieho odvolacieho dôvodu Buzzi Unicem v podstate udáva, že Všeobecný súd nesprávne vyložil a nesprávne uplatnil článok 18 nariadenia č. 1/2003, pokiaľ ide o povahu informácií, ktoré je Komisia oprávnená požadovať od podniku.

64. Predtým, než sa budem zaoberať podstatou otázky, o ktorej si myslím, že je najproblematickejšia v tomto kontexte (výpoveď vo svoj neprospech), musím sa dotknúť niektorých predbežných tvrdení, ktoré predložili účastníci konania.

65. Po prvé, čo sa týka prípustnosti, musím konštatovať, že skutočnosť, že tvrdenia obsiahnuté v odvolaní k tomuto bodu boli z veľkej časti (doslovne) prevzaté zo žaloby podanej na Všeobecný súd, je irelevantná do tej miery, že odvolateľka označila konkrétne pasáže alebo body rozsudku napadnutého odvolaním, ktoré údajne obsahujú nesprávne právne posúdenie, a dôvody týchto nedostatkov. V posudzovanej veci sa mi zdá, že odvolanie spĺňa tieto požiadavky, pokiaľ ide o tretí odvolací dôvod.

66. Okrem toho by som tiež poukázal na to, že otázka, či sa isté špecifické otázky obsiahnuté v napadnutom rozhodnutí týkajú len skutočností, je zaiste skutkovou otázkou, ktorá nie je preskúmateľná na základe odvolania. Naopak, či majú niektoré otázky na účely práva Únie charakter výpovede vo svoj neprospech, je otázkou týkajúcou sa právnej kvalifikácie skutkových okolností, ktorá je ako taká preskúmateľná na základe odvolania.

67. Tretí odvolací dôvod je teda v týchto medziach prípustný.( )

68. Po druhé, pokiaľ ide o podstatu tohto odvolacieho dôvodu, zdá sa mi, že jeho časti možno zamietnuť ako neopodstatnené.

69. Pokiaľ ide o tvrdenie odvolateľky týkajúce sa predloženia informácií, ktoré nemala k dispozícii, zdá sa mi, že toto tvrdenie sa zakladá na nesprávnom výklade rozsudku napadnutého odvolaním. Rozsudok totiž nikde neuvádza, že Komisia môže požadovať od podniku informácie, ktoré nemá k dispozícii. Rozsudok napadnutý odvolaním v bodoch 80 a 81 najskôr uvádza, že článok 18 nariadenia č. 1/2003 nevylučuje možnosť, že s cieľom odpovedať na požiadavku Komisie o informácie bude podnik možno musieť zhromaždiť alebo usporiadať údaje, ktoré má k dispozícii. Následne však uvádza, že táto zásada sa nevzťahuje na údaje, s ktorými podnik nedisponuje.

70. Samozrejme, v tejto otázke môžem so Všeobecným súdom súhlasiť. Okrem platnosti známeho právneho maxima ad impossibilia nemo tenetur, tiež sa do značnej miery stotožňujem s nasledujúcimi úvahami, ktoré predniesol generálny advokát Darmon: „Komisia môže od podniku požadovať iba, aby poskytol informácie, ktoré má k dispozícii, aj keby prípadne musel predmetné informácie usporiadať. Žiadosť o informácie nesmie byť formulovaná tak, aby nútila podnik vyhľadávať informácie, ktoré majú k dispozícii tretie osoby. Žiadosť o informácie, o ktorých Komisia vie, že nie sú alebo nemôžu byť dotknutému podniku k dispozícii, by bola zaiste nevhodná“.( )

71. Pokiaľ teda ide o tvrdenie o údajnom nedostatočnom odôvodnení rozsudku napadnutého odvolaním vo vzťahu k otázke, či je Komisia oprávnená požadovať, aby strany poskytovali verejne dostupné informácie, poznamenal by som nasledujúce. Odvolateľka mylne tvrdí, že Všeobecný súd sa s týmto tvrdením výslovne nezaoberal. Všeobecný súd ho ale vskutku skúmal z pohľadu primeranosti a nevyhnutnosti požadovaných informácií.( ) Skutočnosť, že rozsudok napadnutý odvolaním je v tomto smere veľmi stručný, možno vysvetliť tým, že toto hľadisko bolo vznesené v jednom jedinom bode žaloby, ktorú podala Buzzi Unicem, a odpoveď, ktorú predložila Buzzi Unicem, ho veľmi nerozvíja. V týchto pasážach sa odvolateľka v podstate sťažovala, že s určitým množstvom informácií „výlučne nedisponovala“, a uviedla, že Komisia mohla tieto informácie získať „samostatne“. Nebolo poskytnuté žiadne vysvetlenie, dokonca ani len krátke, pokiaľ ide o dôvody, prečo by sa mal článok 18 nariadenia č. 1/2003 vykladať tak, že bráni Komisii žiadať o informácie, ktoré môže získať z iných zdrojov, nieto ešte o tom, odkiaľ a ako by sa tieto informácie mohli získať.

72. Za týchto okolností nemožno Všeobecný súd kritizovať za to, že sa s týmto tvrdením dôkladnejšie nezaoberal.

73. Vyjadrím sa teraz nakoniec k tomu, čo považujem za kľúčovú otázku vznesenú v rámci tohto odvolacieho dôvodu: výklad a uplatnenie práva nevypovedať Všeobecným súdom.

74. Zdá sa, že na úvod je užitočné pripomenúť, že odôvodnenie 23 v úvodnej časti nariadenia č. 1/2003 sa odvoláva na právo podnikov nevypovedať vo svoj neprospech pri plnení rozhodnutia Komisie, ktorým sa požadujú informácie. Toto právo už Súdny dvor uznal, a to ešte predtým, než bolo uvedené nariadenie prijaté.( ) Ide totiž o jednu zo základných zložiek práva určitého podniku na obranu, ktoré treba rešpektovať počas celého konania začatého Komisiou na základe nariadenia č. 1/2003.

75. V tejto súvislosti teraz v prvom rade preskúmam, či Všeobecný súd vyložil právo nevypovedať vo svoj neprospech príliš zužujúco, a na druhom mieste, či bolo toto právo v danom prípade správne uplatnené.

76. V bode 63 rozsudku napadnutého odvolaním Všeobecný súd rozhodol, že by sa malo rozlišovať medzi otázkami podľa toho, či môžu byť klasifikované ako výlučne skutkové. Len vtedy, keď otázku nemožno kvalifikovať ako výlučne skutkovú, treba podľa názoru tohto súdu overiť, či by mohla takáto otázka zahŕňať priznanie dotknutého podniku, že k porušeniu došlo, preukázanie čoho je povinnosťou Komisie. V nasledujúcich bodoch 64 a 65 Všeobecný súd konštatoval, že niektoré otázky, ktoré od podniku vyžadovali, aby zhromaždil údaje, mali výlučne skutkový rozmer a ako také nemohli porušovať právo tohto podniku na obranu.

77. Ide podľa môjho názoru o nesprávny výklad práva nevypovedať vo svoj neprospech. Napriek trochu nejednoznačnému zneniu odôvodnenia 23 v úvodnej časti nariadenia č. 1/2003,( ) skutočnosť, či určitá otázka vyžaduje od podniku, aby poskytol len skutkové informácie (akými sú zber údajov, objasnenie skutkových okolností, opis skutočností objektívnej povahy, atď.), je dôležitým prvkom v tomto ohľade, ale nie je nevyhnutne rozhodujúcou. Skutočnosť, že od podniku sa nepožaduje žiadna informácia subjektívnej povahy, nevylučuje možnosť, že za určitých okolností môže byť právo podniku nevypovedať vo svoj neprospech porušené.

78. Súdny dvor opakovane odkazoval na otázky, ktoré „by mohli zahŕňať jeho priznanie, že došlo k porušeniu“. Výrazy, ktoré zvolil Súdny dvor, nie sú nevýznamné. V PVC II Súdny dvor ďalej spresnil test pre výpoveď vo svoj neprospech: kľúčové je, či je odpoveď podniku, ktorému bola táto otázka položená, v skutočnosti rovnocenná s priznaním porušenia.( )

79. Táto judikatúra znamená, že Komisia nemôže klásť otázky, odpovede na ktoré by mohli naznačovať priznanie viny zo strany dotknutého podniku.

80. Napríklad podľa môjho názoru niet pochýb o tom, že Komisia sa nesmie podnikov pýtať, či sa ich zástupcovia na určitom stretnutí dohodli so svojimi konkurentmi na zvýšení cien alebo súhlasili, že nebudú súťažiť na niektorých vnútroštátnych trhoch. Hoci takéto otázky by bolo možné charakterizovať ako výlučne skutkové, zjavne by porušili právo podniku neposkytnúť informácie vo svoj neprospech, pretože odpoveď by mohla byť rovnocenná s výslovným priznaním porušenia článku 101 ZFEÚ.

81. Navrhovaný výklad práva nevypovedať vo svoj neprospech tiež podporuje judikatúra Súdneho dvora, a najmä rozsudky Orkem/Komisia, Solvay/Komisia a Komisia/SGL Carbon. Vo všetkých týchto veciach Súdny dvor považoval otázky, ktoré boli výlučne skutkové, za majúce charakter výpovede vo svoj neprospech, a teda neprípustné.( )

82. Otázka preto môže byť v niektorých prípadoch neprípustná, pretože odpoveď na ňu môže naznačovať priznanie viny, aj keď sa týka iba skutočností a vo vzťahu k týmto skutočnostiam sa nepožaduje žiadne stanovisko. Všeobecný súd sa v dôsledku toho pri výklade práva nevypovedať vo svoj neprospech dopustil nesprávneho právneho posúdenia.

83. O to viac, na rozdiel od toho, čo Komisia naznačuje, môžu otázky porušovať právo podniku nevypovedať v prípade, keď sa od adresáta požaduje, aby vykonal právne posúdenie alebo poskytol právne stanovisko. Tento záver veľmi jasne vyplýva z judikatúry uvedenej v bode 81 vyššie: žiadna z otázok vytknutých Súdnym dvorom nepožadovala, aby dotknuté podniky poskytli právne posúdenie. Skutočnosť, že otázka 1D nevyžadovala, aby odvolateľka vyjadrovala stanoviská právnej povahy, preto nevyhnutne nevylučuje možnosť, že by táto otázka mohla porušovať právo nevypovedať vo svoj neprospech.

84. Vzhľadom na záver, ku ktorému som dospel, pre úplnosť teraz preskúmam, či nebolo právo nevypovedať vo svoj neprospech v posudzovanej veci nesprávne uplatnené.

85. V bode 73 rozsudku napadnutého odvolaním Všeobecný súd konštatoval, že posúdenie, ktoré musela Buzzi Unicem v rámci otázky 1D poskytnúť, v konečnom dôsledku predstavovalo „komentovanie úrovne jej ziskových rozpätí“ a že to môže „predstavovať údaj odhaľujúci existenciu postupov obmedzujúcich hospodársku súťaž“. Hoci znenie rozsudku napadnutého odvolaním nie je celkom jasné, zdá sa, že konštatuje, že odpoveďou na túto otázku by bola odvolateľka v skutočnosti donútená priznať svoju účasť na predpokladaných porušeniach.

86. Všeobecný súd však potom konštatoval, že aj napriek tomu, že otázka 1D mala charakter výpovede vo svoj neprospech, mala sa tiež vziať do úvahy skutočnosť, že žalobca mohol v neskoršom štádiu správneho konania alebo v konaní o odvolaní proti právoplatnému rozhodnutiu Komisie predložiť alternatívny výklad svojej odpovede na túto otázku, a to výklad, ktorý sa môže líšiť od výkladu, ktorý mohla prijať Komisia.( ) Z tohto dôvodu Všeobecný súd zamietol argumenty odvolateľky.

87. Úvahy Všeobecného súdu sú trochu mätúce. Skutočnosť, že Buzzi Unicem mohla tiež napadnúť otázku 1D, pretože mala charakter výpovede vo svoj neprospech, keby Komisia prijala rozhodnutie, ktorým by jej uložila pokutu (či už z dôvodu neposkytnutia odpovede na túto otázku, alebo za porušenie článku 101 ZFEÚ), neznamená, že súdy Únie nemôžu (a nemali by) vytýkať porušenie práva tohto podniku na obranu v rámci tohto konania zo strany Komisie. Úvahy Všeobecného súdu v tomto smere by adresátovi rozhodnutia odňali jeho právo nechať tento akt preskúmať súdmi Únie, ako výslovne stanovuje článok 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003.

88. Kľúčovou otázkou, na ktorú mal Všeobecný súd zamerať svoju analýzu, je v tomto kontexte tá, či mohla byť odpoveď na otázku 1D pre Buzzi Unicem rovnocenná s priznaním porušenia.

89. Zdá sa však, že Všeobecný súd sa tejto otázke vyhol a nezaujal k nej jednoznačné stanovisko. Osobne som si všimol, že formulácia otázky 1D má istú podobnosť s dvoma otázkami, ktoré Súdny dvor považoval za neprípustné vo veciach Orkem/Komisia a Solvay/Komisia, pretože by mohla donútiť podnik, aby priznal svoju účasť na dohode zakázanej (vtedy) článkom 85 EHS.( ) Ani v posudzovanom prípade nemožno jednoznačne vylúčiť, že opýtaním sa na stanovisko podniku k najlepšiemu spôsobu výpočtu štvrťročných hrubých ziskových rozpätí sa Komisia nesnažila prinútiť podnik, aby priznal svoje nekalé praktiky spočívajúce v stanovení alebo koordinácii cien s jeho konkurentmi.

90. Odhliadnuc od toho, keďže je zrejmé, že Všeobecný súd v každom prípade nesprávne vyložil právo nevypovedať, nepovažujem za nevyhnutné skúmať toto hľadisko hlbšie.

91. Zastávam preto názor, že rozsudok napadnutý odvolaním by mal byť zrušený v rozsahu, v akom v bodoch 57 až 79 zamietol žalobný dôvod odvolateľky týkajúci sa porušenia jej práva nevypovedať vo svoj neprospech. Zostávajúca časť tohto odvolacieho dôvodu by mala vyhlásiť za čiastočne neprípustnú a čiastočne nedôvodnú.

D – Primeranosť a nevyhnutnosť

1. Tvrdenia účastníkov konania

92. V rámci svojho štvrtého odvolacieho dôvodu, ktorý smeruje proti bodom 84 až 115 rozsudku napadnutého odvolaním, Buzzi Unicem uvádza, že Všeobecný súd sa pri výklade a uplatňovaní požiadaviek nevyhnutnosti a primeranosti požadovaných informácií v napadnutom rozhodnutí dopustil nesprávneho právneho posúdenia.

93. Komisia tvrdí, že tento odvolací dôvod by sa mal odmietnuť. Všeobecný súd správne uznal širokú mieru voľnej úvahy, ktorou Komisia disponuje pri rozhodovaní, čo je nevyhnutné pre jej šetrenia. Zároveň dodáva, že Všeobecný súd správne uzavrel, že napadnuté rozhodnutie bolo primerané.

2. Posúdenie

94. Tento odvolací dôvod by sa mal logicky rozdeliť na dve rozličné časti, z ktorých jedna sa týka nevyhnutnosti požadovaných informácií a druhá celkovej primeranosti daného rozhodnutia. Zdá sa, že skúmanie oboch častí sa totiž vzájomne dopĺňa. Na jednej strane si preskúmanie požiadavky nevyhnutnosti vyžaduje analýzu, či sú z pohľadu Komisie konajúcej v čase prijatia žiadosti požadované informácie spôsobilé pomôcť jej pri overovaní, či k predpokladanému porušeniu došlo, a určiť jeho presnú povahu a rozsah. Na druhej strane si preskúmanie požiadavky primeranosti vyžaduje analýzu, či požadované informácie predstavujú z pohľadu adresáta rozhodnutia Komisie neprimeranú a neprípustnú záťaž.

95. Z bližšieho skúmania tvrdení prednesených odvolateľkou v danej veci vyplýva, že: a) odvolateľka odkazuje na obe požiadavky takmer vždy len spoločne a b) tvrdenia prednesené odvolateľkou sú v podstate zamerané na preukázanie neprimeranej a neznesiteľnej záťaže, ktorú na odvolateľku kladie napadnuté rozhodnutie.

96. Z dôvodov spočívajúcich v hospodárnosti súdneho konania sa preto nebudem samostatne zaoberať tvrdeniami, ktoré by sa mohli týkať absencie nevyhnutnosti požadovaných informácií. Pre všeobecné úvahy o tejto otázke odkazujem na moje návrhy vo veci HeidelbergCement, body 70 až 76.

97. Budem sa teda teraz zaoberať tvrdeniami týkajúcimi sa primeranosti napadnutého rozhodnutia.

98. Na začiatok by som rád pripomenul, že Súdny dvor už viackrát zdôraznil, že potreba chrániť jednotlivcov proti svojvoľnému alebo neprimeranému zásahu verejných orgánov do ich súkromia vrátane prípadov, keď tieto orgány vykonávajú pravidlá hospodárskej súťaže, je všeobecnou zásadou práva Únie.( ) Konkrétne je vyšetrovací úkon neprimeraný, ak predstavuje neprimeraný, a teda neprípustný zásah do týchto práv.( )

99. Je zrejmé, že neexistuje žiadny jednoznačný test na určenie, či je konkrétna žiadosť o informácie adresovaná určitému podniku neprimeraná. Len posúdenie konkrétneho prípadu, ktoré zohľadňuje všetky relevantné okolnosti, môže poskytnúť odpoveď na túto otázku.

100. Predovšetkým by sa pri posudzovaní primeranosti konkrétnej žiadosti o informácie mali zvážiť dva proti sebe stojace prvky.( ) Na jednej strane váh je verejný záujem, ktorý opodstatňuje vyšetrovanie Komisie, a požiadavka, aby táto inštitúcia získala informácie, ktoré jej umožnia plniť úlohy zverené jej Zmluvou. Čím škodlivejšie je predpokladané porušenie pre hospodársku súťaž, tým viac by mala Komisia mať právo očakávať, že podnik vynaloží úsilie s cieľom poskytnúť požadované informácie v rámci plnenia svojej povinnosti aktívnej spolupráce. Na druhej strane váh sa nachádza množstvo práce, ktorú pre podnik vytvára žiadosť o informácie. Čím väčšie množstvo práce, ktorá presmeruje pozornosť zamestnancov podniku z ich bežných obchodných úloh a pridáva ďalšie náklady, sa vytvára, tým viac sa bude žiadosť o informácie považovať za neprimeranú.

101. V posudzovanej veci Komisia tvrdí, že údajné správanie odvolateľky predstavuje veľmi závažné porušenie pravidiel hospodárskej súťaže Únie. Napriek strohým informáciám uvedeným v tejto súvislosti v napadnutom rozhodnutí alebo v rozhodnutí o začatí konania, možno zrejme súhlasiť s Komisiou, že dôsledky predpokladaných porušení pre európskych spotrebiteľov by mohli byť, ak sa preukážu, obzvlášť závažné.( )

102. Bez ohľadu na túto skutočnosť, množstvo práce, ktoré pre odvolateľku vytvorilo napadnuté rozhodnutie (opísané ako vyvolávajúce „obzvlášť významnú záťaž“ v rozsudku napadnutom odvolaním)( ) sa javí neprimerane a zbytočne zaťažujúce.

103. Nemožno vážne spochybňovať, že napadnuté rozhodnutie požadovalo predloženie mimoriadneho množstva dát, ktoré pokrývali takmer všetky hospodárske činnosti odvolateľky v 12 členských štátoch počas viac ako jedného desaťročia.

104. Buzzi Unicem uviedla, pričom Komisia jej neodporovala, že už len zostavenie niektorých požadovaných údajov vytvorilo významnú pracovnú záťaž pre jej zamestnancov: niektoré z otázok ju nútili skontrolovať takmer všetky hospodárske transakcie uzavreté v priebehu posledných 10 rokov, aby sa tak získali požadované údaje. Niektoré z týchto údajov však, najmä pokiaľ ide o staršie transakcie, už neboli obsiahnuté v jej databázach. Odvolateľka tak musela po jednom overiť tisíce finančných dokumentov a potom ručne nahrať relevantné údaje do súborov Excel upravených podľa pokynov Komisie.

105. Ďalší dôvod významného množstva práce vytvoreného napadnutým rozhodnutím spočíva vo forme, ktorú Komisia určila na predloženie požadovaných informácií. V digitálnom veku môže mať totiž skutočnosť, že žiadosť o informácie vyžaduje predloženie veľmi veľkého množstva informácií, často len druhotný význam. V mnohých prípadoch bude množstvo práce vytvorené žiadosťou o informácie závisieť predovšetkým od spôsobu, akým Komisia vyžaduje, aby adresát tejto žiadosti informácie predložil. Inými slovami, forma požadovaných informácií určená Komisiou môže byť často to, čo vytvára pre podnik najviac práce.

106. V tejto súvislosti poznamenávam, že príloha II (podrobné pokyny k odpovediam na dotazník) a príloha III (predlohy odpovedí) napadnutého rozhodnutia spoločne predstavujú takmer 30 mimoriadne komplexných strán. Určený formát bol mimoriadne prísny a pokyny boli výnimočne podrobné.

107. Čo sa týka prísnosti tejto formy, zdôraznil by som, že výslovná hrozba sankcií zabezpečovala, aby bola požadovaná forma v plnej miere dodržaná. V políčku na začiatku dotazníka Komisia uvádza (tučným a podčiarknutým písmom): „Vezmite prosím na vedomie, že ak nasledujúce definície a pokyny nebudete rešpektovať, Vaša odpoveď sa môže považovať za nesprávnu alebo zavádzajúcu“.

108. Pokiaľ ide o mimoriadne podrobnú povahu pokynov, spomenul by som len príliš obozretné usmernenia týkajúce sa odpovedí, ktoré Komisia žiadala poskytnúť v súbore typu Excel. Odvolateľka mohla použiť len predlohy uvedené v prílohe III a vyžadovalo sa od nej, aby prísne dodržiavala pokyny týkajúce sa okrem iného počtu súborov, ktoré sa mali poskytnúť, počtu tabuliek v každom súbore, názvu každej tabuľky, skratiek, ktoré sa mali použiť, názvov a čísiel stĺpcov alebo riadkov, formy dátumu a používania medzier, špeciálnych znakov a symbolov.( )

109. Okrem toho početné a takmer tajomné kódy, ktoré mal adresát použiť – ako zdôraznila Komisia, „jednotne“ a v „odpovediach na všetky otázky“( ) – zjavne neurobili napadnuté rozhodnutie zrozumiteľnejším ani prístupnejším pre používateľa, ani neuľahčili prácu podniku pri zostavovaní odpovede.

110. Možno bezpečne povedať, že predmetnú formu by dokonca aj skúsený obchodník na prvý pohľad vnímal ako náročný hlavolam.

111. Ako som vysvetlil v mojich návrhoch vo veci HeidelbergCement, pojem „informácie“ nemožno na účely článku 18 nariadenia č. 1/2003 vykladať tak, že umožňuje Komisii požadovať od podnikov, aby predložili požadované informácie v konkrétnej forme. Adresáti žiadostí o informácie sú zjavne povinní odpovedať na žiadosť poskytnutím informácií, ktoré sú nielen správne a úplné, ale tiež presné a jasné. Navyše, ak sa od nich vyžaduje, aby s cieľom poskytnúť užitočnú odpoveď informácie usporiadali, možno od nich tiež očakávať vzhľadom na ich povinnosť aktívnej spolupráce, že zohľadnia formu požadovanú Komisiou. Komisia však nemôže od podnikov požadovať, aby vo vzťahu k predkladaniu požadovaných informácií vykonali také rozsiahle, zložité a časovo náročné administratívne úlohy, aby sa zdalo, že sa na nich v konečnom dôsledku preniesla príprava konania proti nim samotným. Je napokon na Komisii, aby preukázala porušenie pravidiel hospodárskej súťaže Únie.( )

112. Nech je to akokoľvek, bez ohľadu na prípadné porušenie článku 18 (čo odvolateľka nenamieta) sa mi zdá, že forma určená napadnutým rozhodnutím zjavne vytvorila veľmi významné množstvo práce pre odvolateľku. Je to ešte menej prijateľné z dôvodu, že úprava formy požadovaná Komisiou sa často týkala údajov, ktoré už mala Komisia k dispozícii alebo ktoré už boli verejne dostupné.

113. Pokiaľ ide o prvé hľadisko, nemalo by sa prehliadnuť, že napadnuté rozhodnutie prišlo až po odpovediach, ktoré Buzzi Unicem poskytla na základe iných obzvlášť zaťažujúcich žiadostí o informácie (ktoré mali formu jednoduchých žiadostí podľa článku 18 ods. 2 nariadenia č. 1/2003). Tieto predchádzajúce žiadosti sa do značnej miery týkali rovnakého druhu informácií, s niekoľkými odchýlkami v podrobnostiach alebo forme.

114. Napadnuté rozhodnutie tak zaväzovalo odvolateľku – z dôvodu požadovanej formy na predloženie informácií – aby vyvinula dodatočné snahy len z dôvodu opätovnej úpravy údajov, ktoré už Komisii poskytla. Nevidím dôvod pre takúto žiadosť. Za týchto podmienok by bolo možné žiadosť Komisie o úpravu formy veľkého objemu údajov analogicky prirovnať k žiadosti o preklad množstva obsiahlych dokumentov, ktoré má podnik k dispozícii, do iného jazyka. Skutočnosť, že zamestnanci Komisie by nemuseli mať potrebné jazykové znalosti, by z môjho pohľadu takúto žiadosť neodôvodňovala.

115. Keby Komisia vo svojej žiadosti o informácie vydanej podľa článku 18 ods. 2 nariadenia č. 1/2003 vypracovala svoje otázky spôsobom, akým boli formulované v napadnutom rozhodnutí, alebo keby následne akceptovala predloženie požadovaných informácií v inom formáte, ušetrilo by to odvolateľke značné množstvo práce.

116. Pokiaľ ide o druhé hľadisko, napadnuté rozhodnutie vyžadovalo, aby odvolateľka usporiadala informácie, ktoré už boli zverejnené. Napríklad bod 10 prílohy II napadnutého rozhodnutia znie: „Všetky peňažné hodnoty musia byť vyjadrené v eurách. Ak použitá miestna mena nie je euro, prosím preveďte sumu na eurá podľa oficiálneho výmenného kurzu uverejneného Európskou centrálnou bankou v referenčnom období“. Nie je jasné, prečo tieto výpočty nemohli vykonať vlastní zamestnanci Komisie.( )

117. Na základe všetkých týchto dôvodov zastávam názor, že odvolateľka správne uviedla, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri výklade a uplatnení zásady proporcionality. Štvrtému odvolaciemu dôvodu odvolateľky by sa v dôsledku toho malo vyhovieť a rozsudok napadnutý odvolaním by sa mal preto zrušiť.

E – Osvedčené postupy

1. Tvrdenia účastníkov konania

118. V rámci svojho piateho a posledného odvolacieho dôvodu odvolateľka tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že nepotvrdil práva odvolateľky, ktoré jej priznávajú „osvedčené postupy na predkladanie hospodárskych dôkazov a zhromažďovanie údajov v prípadoch týkajúcich sa použitia článkov 101 a 102 a v prípadoch zlúčení (pracovný dokument Komisie)“( ) (ďalej len „osvedčené postupy“). Podľa odvolateľky ak sa Komisia rozhodne postupovať podľa jej osvedčených postupov tým, že s podnikom prerokuje návrh žiadosti o informácie, má potom povinnosť zohľadniť pripomienky alebo požiadavky podniku o objasnenie. Všeobecný súd sa v dôsledku toho dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že neprihliadol na túto povinnosť.

119. Komisia tvrdí, že táto línia argumentácie sa musí zamietnuť.

2. Posúdenie

120. Bod 3.4.3 osvedčených postupov znie takto: „Ak je to primerané a užitočné, GR pre hospodársku súťaž zašle ,návrh‘ žiadosti o údaje týkajúcej sa kvantitatívnych údajov, aby sa uľahčila lepšia identifikácia formy a umožnila sa základná kontrola koherencie (pozri bod 3.3.2). Účelom návrhu žiadosti o údaje je vyzvať účastníkov konania, aby navrhli zmeny, ktoré by mohli zmierniť zaťaženie spojené s dodržiavaním predpisov pri poskytovaní nevyhnutných informácií. Prípadné zúženie rozsahu tejto žiadosti o údaje možno prijať len v prípade, že nevznikne riziko škodlivého zásahu do vyšetrovania a môže najmä v prípadoch zlúčení vyvolať skrátenie lehoty na odpoveď oproti tomu, ako sa pôvodne predpokladalo.“

121. Zastávam názor, že Všeobecný súd správne pripomenul judikatúru, ktorá uvádza, že keď Komisia vydá orientačné pravidlo správania s vonkajšími účinkami, nemôže sa od neho v jednotlivých prípadoch odkloniť bez uvedenia dôvodov, ktoré sú v súlade so zásadou rovnosti zaobchádzania. Ako však Všeobecný súd zároveň uviedol, osvedčené postupy jasne stanovujú možnosť, aby Komisia zvážila pripomienky „ak je to primerané a užitočné“ a postupovala podľa pripomienok podniku, ak „nevznikne riziko škodlivého zásahu do vyšetrovania“.( )

122. Znenie osvedčených postupov ma teda nemôže priviesť k záveru, že Komisia mala v úmysle prijať v tomto bode jasnú a jednoznačnú líniu správania.

123. Ešte dôležitejšie sa mi zdá, že je nelogické argumentovať, že sa Komisia zaslaním návrhu rozhodnutia prípadným adresátom zaväzuje postupovať podľa pripomienok, ktoré predložia. Neexistuje žiadne odôvodnenie pre takýto argument, ani nie je logický. Nevidím žiadnu inú možnú povinnosť Komisie, ktorá by vyplývala z bodu 3.4.3 osvedčených postupov, než povinnosť riadne vziať do úvahy pripomienky predložené podnikmi, s ktorými sa radila. V tejto súvislosti Buzzi Unicem neponúkla žiadny konkrétny prvok preukazujúci, že by Komisia nevenovala dostatočnú pozornosť jej vyjadreniu.

124. Nakoniec tiež poznamenávam, že body 7 a 8 osvedčených postupov jasne naznačujú, že Komisia môže meniť svoj prístup v rámci týchto postupov a že nie je cieľom dokumentu vyvolávať nové právne účinky ani meniť rozhodovaciu prax Komisie. Navyše nezáväzný charakter osvedčených postupov ďalej potvrdzuje skutočnosť, že boli vydané iba ako „pracovný dokument útvarov“ Generálneho riaditeľstva Komisie pre hospodársku súťaž, a nie ako dokument, ktorý by mala prijať celá Komisia (t. j. ktorý by malo schváliť kolégium komisárov). Osvedčené postupy v skutočnosti neboli zverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie. Hoci by sa dalo zamyslieť nad tým, prečo Komisia zverejňuje oznámenia, ktorých hodnotu potom bagatelizuje, keď na tieto oznámenia poukazuje v súdnom konaní iný účastník konania, faktom zostáva, že osvedčené postupy zjavne nemali za cieľ stanoviť záväzné pravidlá.

125. Z vyššie uvedených dôvodov zastávam názor, že Všeobecný súd sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že odmietol žalobný dôvod odvolateľky týkajúci sa porušenia osvedčených postupov. Piaty odvolací dôvod preto treba zamietnuť.

VI – Dôsledky posúdenia

126. Podľa článku 61 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Súdny dvor zruší rozsudok Všeobecného súdu, ak je odvolanie dôvodné. Pokiaľ to stav konania dovoľuje, môže sám právoplatne rozhodnúť o veci samej. Môže tiež vrátiť vec Všeobecnému súdu.

127. Dospel som k záveru, že trom z piatich odvolacích dôvodov, ktoré predložila odvolateľka, by sa malo sčasti alebo v celku vyhovieť a rozsudok napadnutý odvolaním by sa mal preto zrušiť.

128. Vzhľadom na dostupné informácie o skutkovom stave a na výmenu názorov v konaní pred Všeobecným súdom a Súdnym dvorom sa domnievam, že Súdny dvor môže sám právoplatne rozhodnúť o veci samej.

129. Vo svojej žalobe pred Všeobecným súdom Buzzi Unicem predložila päť žalobných dôvodov na podporu svojho návrhu na zrušenie napadnutého rozhodnutia.

130. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, napadnuté rozhodnutie bolo protiprávne z dvoch hlavných dôvodov: obsahovalo nedostatočné odôvodnenie, pokiaľ ide o účel žiadosti (pozri body 23 až 49 týchto návrhov) a nespĺňalo požiadavku primeranosti (pozri body 94 až 117 týchto návrhov). Každé z týchto právnych pochybení je samo osebe postačujúce na zrušenie celého rozhodnutia. V dôsledku toho si nemyslím, že je nevyhnutné skúmať, či sú opodstatnené aj ostatné dôvody predložené odvolateľkou v prvom stupni.

VII – Trovy konania

131. Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora je účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.

132. Ak bude Súdny dvor súhlasiť s mojím posúdením odvolania, v súlade s článkami 137, 138 a 184 rokovacieho poriadku by mala Komisia nahradiť trovy prvostupňového, ako aj odvolacieho konania.

VIII – Návrh

133. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:

– zrušil rozsudok Všeobecného súdu zo 14. marca 2014 vo veci T‑297/11, Buzzi Unicem SpA/Komisia,

– zrušil rozhodnutie Komisie K(2011) 2356 v konečnom znení prijaté 30. marca 2011 v konaní podľa článku 18 ods. 3 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 (vec 39520 – Cement a výrobky súvisiace s cementom),

– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania na oboch stupňoch konania.