NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PHILIPPE LÉGER

prednesené 10. marca 2005 ( )

Vec C‑287/03

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Belgickému kráľovstvu

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Slobodné poskytovanie služieb – Vernostné programy spotrebiteľov – Uplatnenie vnútroštátnej právnej úpravy – Dôkazné bremeno o nesplnení povinnosti zaťažujúce Komisiu“

1. Podľa belgického práva je v zásade bundle ponuka výrobkov alebo služieb zakázaná. Výnimku z tohto zákazu predstavuje prípad, keď nákup hlavného výrobku alebo služby je spojený s obdržaním bezodplatných poukazov, na základe ktorých po viacerých nákupoch možno niečo obdržať zadarmo alebo možno dostať zľavu z ceny, pričom musí byť splnená podmienka, že táto výhoda sa týka podobného výrobku alebo služby a je poskytnutá tým istým predajcom.

2. V rámci tejto žaloby Komisia Európskych spoločenstiev v podstate navrhuje Súdnemu dvoru, aby určil, že Belgické kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ES tým, že uplatňuje diskriminačne a neprimerane tieto podmienky „podobnosti“ a „jediného predajcu“ ako predpoklad pre uskutočnenie v tomto členskom štáte vernostného programu spotrebiteľov.

3. Táto vec sa týka oblasti podpory predaja, ktorá je predmetom prác na úrovni Spoločenstva, aj keď k tomuto dňu normotvorca Spoločenstva ešte neprijal žiadnu právnu úpravu.( )

4. Táto žaloba mi obzvlášť umožní upresniť požiadavky zahrnuté v pravidle, podľa ktorého v konaní podľa článku 226 ES prináleží Komisii, aby preukázala, že členský štát si nesplnil svoje komunitárne povinnosti.

I – Právny rámec

A – Právo Spoločenstva

5. Podľa článku 49 prvého odseku ES:

„V rámci nasledujúcich ustanovení sú zakázané obmedzenia slobody poskytovať služby v Spoločenstve vo vzťahu k štátnym príslušníkom členských štátov, ktorí sa usadili v niektorom inom štáte Spoločenstva ako príjemca služieb.“

B – Vnútroštátna právna úprava

6. Článok 54 belgického zákona zo 14. júla 1991 o obchodných zvyklostiach, informáciách a ochrane spotrebiteľa( ) (ďalej len „belgický zákon“) zakazuje „akúkoľvek bundle ponuku výrobkov alebo služieb uskutočnenú predajcom“. Bundle ponukou výrobkov alebo služieb sa rozumie „odplatné alebo bezodplatné nadobudnutie výrobkov, služieb, iných výhod alebo poukazov umožňujúcich ich nadobudnutie... spojené s nadobudnutím iných výrobkov alebo služieb, aj zhodných“. Bundle ponuka spotrebiteľovi je zakázaná, ak ju urobili „viacerí predajcovia konajúci v jednotnom zámere“.

7. Z tohto zákazu bundle ponúk však existujú určité výnimky. Napríklad článok 57 belgického zákona umožňuje ponúknuť bezodplatne spolu s hlavným výrobkom alebo službou poukazy, na základe ktorých spotrebiteľ získa právo na určité výhody.

8. Poukazy vymenované v uvedenom článku ods. 1 až 3 môžu byť vydané iba podnikateľskými subjektmi, ktoré sú podľa článku 59 prvého odseku belgického zákona zaregistrované na príslušnom ministerstve.

9. Naproti tomu článok 57 ods. 4 tohto zákona upravuje výnimku zo zákazu bundle ponúk, ktorú môžu využiť podnikateľské subjekty bez toho, aby museli byť zaregistrované.

10. Konkrétne tento článok 57 ods. 4 prvý pododsek belgického zákona umožňuje podnikateľským subjektom, aby ponúkali spolu s hlavným výrobkom alebo službou „poukazy, ktoré po kúpe určitého počtu výrobkov alebo služieb zakladajú právo na výrobok alebo službu zadarmo alebo na zľavu z ceny pri nákupe podobného výrobku alebo služby, pričom táto výhoda musí byť poskytnutá tým istým predajcom a nesmie prevyšovať tretinu ceny výrobkov alebo služieb pôvodne nadobudnutých“.

11. Okrem toho uvedený článok stanovuje, že „na poukazoch musí byť uvedená prípadná platnosť poukazu, ako aj podmienky ponuky“ a „ak predajca zruší svoju ponuku, spotrebiteľ má nárok na ponúknutú výhodu v pomere k nákupom, ktoré uskutočnil“.

12. Poskytovanie bezodplatných poukazov v rozpore s touto právnou úpravou môže byť na návrh ministerstva hospodárstva, oprávneného podnikateľského subjektu alebo združenia na ochranu záujmov spotrebiteľov zastavené uznesením vydaným obchodnými súdmi.

II – Konanie pred podaním žaloby

13. Komisia listom z 31. marca 1999 upozornila Belgické kráľovstvo na otázku zlučiteľnosti článkov 54 a 57 belgického zákona s článkom 49 ES. V tomto liste uviedla, že ju na uvedenú otázku upozornila sťažnosť podaná podnikom so sídlom v Holandsku, ktorého činnosť spočíva v zriaďovaní vernostného programu spotrebiteľov nazvaného „Air miles“ na účet iných podnikov, ktorý chcel zaviesť aj v Belgicku.( )

14. Tento druh činnosti sa uskutočňuje takto: spoločnosť, ktorá program zriaďuje, uzavrie zmluvu so spoločnosťami nazvanými „sponzori“ na účely zriadenia a správy programu určeného na udržiavanie vernosti zákazníkov týchto spoločností. Zákazníci potom dostanú kartu s elektronickou pamäťou, ktorá im umožní zápis bodov „Air miles“ nazbieraných pri nákupoch výrobkov alebo služieb u spoločností „sponzorov“. Ak dosiahnu určitý počet bodov, majú napríklad právo na cesty zadarmo.

15. Belgické kráľovstvo odpovedalo na výzvu Komisie listom z 2. júna 1999. Uviedlo v ňom najmä, že judikatúra a vnútroštátna doktrína vykladajú pojem „podobný“ tak, že predpokladajú, že hlavné výrobky a služby a výrobky a služby, ktoré sú ponúkané zadarmo alebo so zľavou, sú v zásade uvádzané do predaja tou istou distribučnou sieťou a/alebo patria do tej istej časti priemyselného alebo obchodného odvetvia.

16. Keďže Komisiu neuspokojili vysvetlenia obsiahnuté v tejto odpovedi, poslala Belgickému kráľovstvu 1. augusta 2000 odôvodnené stanovisko, v ktorom v zásade tvrdila, že Belgické kráľovstvo uplatňuje diskriminačne a neprimerane podmienky „podobnosti“ a „jediného predajcu“ uvedené v belgickom zákone. Vyzvala Belgické kráľovstvo, aby vyhovelo tomuto odôvodnenému stanovisku v lehote dvoch mesiacov.

17. Belgické úrady odpovedali na odôvodnené stanovisko listom zo 16. októbra 2000. V tomto liste v podstate uviedli, že im pripadá vhodnejšie počkať na usmernenie Komisie vo vzťahu k návrhu právnej úpravy Spoločenstva v oblasti podpory predaja a potom pristúpiť k všeobecnej reforme vnútroštátnej právnej úpravy o bundle ponukách, než zmeniť iba článok 57 ods. 4 belgického zákona.

18. Táto odpoveď Komisiu tiež nepresvedčila, takže predložila túto žalobu podľa článku 226 ES návrhom podaným do kancelárie Súdneho dvora 3. júla 2003.

III – Žaloba

19. Touto žalobou Komisia navrhuje Súdnemu dvoru, „aby určil, že Belgické kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ES tým, že uplatňuje diskriminačne a neprimerane na jednej strane podmienky ‚podobnosti‘ a ‚jediného predajcu‘ vo vzťahu k výrobkom a službám nadobudnutých spotrebiteľom a na druhej strane vo vzťahu k výrobkom a službám poskytnutých zadarmo alebo so zľavou v rámci vernostného programu ako predpokladu pre uskutočnenie takéhoto programu chápaného ako cezhraničné poskytnutie služby medzi podnikmi“. Komisia tiež navrhuje, aby Súdny dvor zaviazal Belgické kráľovstvo na náhradu trov konania.

20. Belgické kráľovstvo navrhuje, aby bola žaloba odmietnutá ako neprípustná a nedôvodná a aby bola Komisia zaviazaná nahradiť trovy konania.

A – O prípustnosti

21. Belgická vláda tvrdí, že žaloba je neprípustná pre neprimerane dlhú dobu, ktorá uplynula od odpovede Belgického kráľovstva na odôvodnené stanovisko po podanie žaloby na Súdny dvor, keďže táto doba predstavuje tri roky.

22. Podobná doba je podľa belgickej vlády nezlučiteľná so zásadami právnej istoty a legitímnej dôvery. Belgická vláda usudzuje najmä, že mohla legitímne usudzovať, že odpoveď na odôvodnené stanovisko bola uspokojivá, keďže Komisia ju v priebehu tohto obdobia nespochybnila. Podanie tejto žaloby na Súdny dvor teda „narušilo legitímnu dôveru“ Belgického kráľovstva.( )

23. Zdá sa mi, že tieto tvrdenia nie sú náležité vzhľadom na judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa vzťahu medzi na jednej strane rozhodovacou právomocou Komisie v priebehu a na záver konania pred podaním žaloby a na druhej strane nevyhnutnou ochranou práv na obhajobu členského štátu, proti ktorému bola podaná žaloba podľa článku 226 ES.

24. Je pravdou, že Komisia má slobodu posúdenia nielen vo vzťahu k možnosti podať žalobu na Súdny dvor, ale aj vo vzťahu k okamihu, ktorý sa jej zdá vhodný na predloženie veci Súdnemu dvoru. Túto zásadu vyjadril Súdny dvor takto: „Podanie žaloby o nesplnenie povinnosti členským štátom... nepodlieha vopred určenej lehote, toto konanie z dôvodu jeho povahy a cieľa v sebe zahŕňa právomoc danú Komisii posúdiť čo najprimeranejšie dôvody a lehoty, ktoré umožnia nápravu prípadných nesplnení povinnosti.“( )

25. Táto zásada je však zmiernená za predpokladu, že „neprimerane dlho trvajúce konanie pred podaním žaloby... môže sťažiť pre dotknutý členský štát možnosť vyvrátiť tvrdenia Komisie a porušiť tak jeho právo na obhajobu“.( ) V tomto prípade prináleží dotknutému členskému štátu, aby preukázal negatívny vplyv dĺžky konania pred podaním žaloby na jeho možnosti obhajoby.

26. V tejto súvislosti a bez toho, aby sa Súdny dvor musel vyjadriť k neprimeranej alebo primeranej dĺžke lehoty oddeľujúcej v tejto veci odpoveď členského štátu na odôvodnené stanovisko a podanie tejto žaloby, stačí podľa mňa poznamenať, že Belgické kráľovstvo neuvádza žiadnu konkrétnu skutočnosť, ktorá by preukázala, že táto lehota má vplyv na možnosti jeho obhajoby.( )

27. Všetky tvrdenia uvádzané Belgickým kráľovstvom v skutočnosti smerujú iba ku kritike jednak vykonania voľného posúdenia Komisiou vo vzťahu k priebehu konania podľa článku 226 ES, jednak spôsobu, akým bolo toto konanie skoordinované s úvahou na úrovni Spoločenstva o návrhu právnej úpravy o podpore predaja.

28. Takže sa zdá, že námietka Belgického kráľovstva vo vzťahu k prípustnosti žaloby je v zásade založená na tvrdení, že Komisia mala na list, ktorý jej 16. októbra 2000 poslal tento členský štát ako odpoveď na odôvodnené stanovisko, odpovedať inak ako podaním žaloby na Súdny dvor.

29. Súdny dvor však rozhodol, že „aj za predpokladu, že konanie pred Súdnym dvorom začalo žalobou Komisie, v ktorej neboli zohľadnené prípadné nové skutkové alebo právne skutočnosti uvedené dotknutým členským štátom v odpovedi na odôvodnené stanovisko, právo tohto členského štátu na obhajobu tým nie je porušené. V skutočnosti tento môže v rámci konania o žalobe v plnej miere uvádzať tieto skutočnosti už od jeho prvého procesného úkonu. Prináleží Súdnemu dvoru, aby posúdil ich náležitosť vo vzťahu k rozhodnutiu o žalobe pre nesplnenie povinnosti“.( )

30. Preto nemožno vytýkať Komisii, že sa nevyjadrila k argumentácii Belgického kráľovstva uvedenej v odpovedi na odôvodnené stanovisko.

31. So zreteľom na všetky tieto skutočnosti, usudzujem teda, že námietka belgickej vlády týkajúca sa prípustnosti žaloby sa musí zamietnuť.

B – O veci samej

1. Predmet žaloby

32. Pre posúdenie dôvodov uvádzaných Komisiou na podporu tejto žaloby je najprv potrebné presne určiť jej predmet.

33. Ako som už uviedol, Komisia vytýka Belgickému kráľovstvu, že si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ES tým, že uplatňuje diskriminačne a neprimerane podmienky „podobnosti“ a „jediného predajcu“ uvedené v článku 57 ods. 4 prvom pododseku belgického zákona ako predpoklad pre uskutočnenie vernostného programu spotrebiteľov chápaného ako cezhraničné poskytnutie služby medzi podnikmi.

34. Zo znenia návrhu na začatie konania teda jasne vyplýva, že táto žaloba sa v žiadnom prípade netýka písomného znenia článku 57 ods. 4 prvého pododseku belgického zákona, ale iba údajne diskriminačného a neprimeraného uplatňovania podmienok uvedených v tomto ustanovení.

35. Táto okolnosť bola výslovne potvrdená Komisiou počas pojednávania v odpovedi na otázku položenú Súdnym dvorom.

36. Predmet tejto žaloby, ako ho upresnila Komisia, vylučuje teda, aby Súdny dvor in abstracto preskúmal zlučiteľnosť uvedeného ustanovenia s článkom 49 ES.

37. Súdnemu dvoru sa preto navrhuje, aby určil len to, že uplatňovanie článku 57 ods. 4 prvého pododseku belgického zákona vnútroštátnymi orgánmi, teda vnútroštátnymi správnymi, ako aj súdnymi orgánmi, je v rozpore s článkom 49 ES.

2. Dôkaz o nesplnení povinnosti

38. Keďže Komisia výslovne obmedzila svoju žalobu na diskriminačné a neprimerané uplatňovanie podmienok „podobnosti“ a „jediného predajcu“ v rámci Belgicka uvedených v belgickom zákone, prináleží jej predložiť Súdnemu dvoru dostatočné dôkazy preukazujúce v takto určenom rámci, že tento členský štát si nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ES.

39. V tejto súvislosti pripomínam, že podľa ustálenej judikatúry v konaní o nesplnení povinnosti prináleží Komisii preukázať existenciu tvrdeného nesplnenia povinnosti a predložiť Súdnemu dvoru potrebné skutočnosti nevyhnutné na preverenie existencie tohto nesplnenia Súdnym dvorom, bez toho, aby sa mohla Komisia odvolať na akúkoľvek domnienku.( )

40. V prejednávanej veci sa domnievam, že Komisia nepredložila Súdnemu dvoru dostatočné množstvo skutočností na preukázanie, že Belgické kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ES.

41. V skutočnosti, ak, tak ako je to v prejednávanej veci, žaloba smeruje proti konkrétnemu vykonaniu vnútroštátneho ustanovenia, preukázanie nesplnenia povinnosti členským štátom si vyžaduje predloženie dôkazov osobitnej povahy vo vzťahu k bežným dôkazom v konaní o nesplnení povinnosti, v ktorom sa spochybňuje výlučne iba obsah vnútroštátneho ustanovenia.

42. V posledne uvedenom, zďaleka najčastejšom, predpoklade môže porovnanie znenia napadnutého vnútroštátneho ustanovenia so znením normy Spoločenstva postačovať na určenie existencie nesplnenia povinnosti členským štátom.

43. Naproti tomu, ak sa predmet žaloby o nesplnenie povinnosti týka uplatnenia vnútroštátneho ustanovenia, nesplnenie povinnosti možno preukázať iba prostredníctvom dostatočne zdokumentovaného a opísaného dôkazu o praxi vytýkanej správnym a/alebo súdnym vnútroštátnym orgánom, ktorý preukazuje zodpovednosť dotknutého členského štátu.

44. Je však nevyhnutné skonštatovať, že v prejednávanej veci takýto dôkaz predložený Komisiou chýba.

45. Po prvé, čo sa týka vnútroštátnej správnej praxe vytýkanej Belgickému kráľovstvu, súhlasím s názorom belgickej vlády, že okolnosť, že niektoré podniky so sídlom v Belgicku zriaďujú vernostný program spochybniteľný z pohľadu článku 57 ods. 4 prvého pododseku belgického zákona bez toho, aby príslušné správne orgány podali žaloby o zastavenie takýchto konaní na vnútroštátne súdne orgány, nepreukazuje, že tento článok sa uplatňuje diskriminačne.

46. V skutočnosti sa domnievam, že tieto príklady uvedené Komisiou nepreukazujú, že uplatnenie podmienok uvedených v tomto článku belgickými správnymi orgánmi sa mení podľa toho, či sa dotknutý podnik nachádza alebo nenachádza na belgickom území.

47. Navyše ďalšie príklady uvedené Belgickým kráľovstvom v jeho vyjadrení k žalobe smerujú naopak k preukázaniu, že boli začaté konania pred belgickými súdnymi orgánmi proti reklamným kampaniam, ktoré sú v rozpore s belgickým zákonom.( )

48. Po druhé je potrebné upresniť, že ak správanie štátu pozostávajúce zo správnej praxe, ktorá je v rozpore s požiadavkami práva Spoločenstva, môže predstavovať nesplnenie povinnosti v zmysle článku 226 ES( ), je potrebné podľa Súdneho dvora, aby sa táto správna prax „vyznačovala určitým stupňom stálosti a všeobecnosti“.( )

49. Komisia však v rámci tejto žaloby nepreukázala existenciu správnej praxe, ktorá by mala tieto vlastnosti stálosti a všeobecnosti požadované Súdnym dvorom.

50. Zohľadnenie skutočností, ktoré viedli podnik zriaďujúci vernostný program „Air miles“ k podaniu sťažnosti, teda nestačí na preukázanie existencie nesplnenia povinnosti členským štátom, ktoré pozostáva z ustálenej praxe diskriminačného a neprimeraného uplatňovania podmienok „podobnosti“ a „jediného predajcu“.( )

51. Okrem toho zdôrazňujem, že odpoveď belgického ministerstva hospodárstva, aj keď negatívna, poskytnutá podniku zriaďujúcemu vernostný program „Air miles“ na otázku týkajúcu sa zlučiteľnosti tohto programu s belgickou právnou úpravou, mala povahu stanoviska, a nie rozhodnutia o zamietnutí rozšírenia vernostného programu „Air miles“ na Belgicko.

52. Po tretie a na záver, čo sa týka výkladu zákona belgickými súdnymi orgánmi, je potrebné pripomenúť, že Súdny dvor veľmi presne určil podmienky, keď vnútroštátna súdna prax môže predstavovať nesplnenie povinnosti členským štátom v zmysle článku 226 ES.( )

53. Súdny dvor takto rozhodol, že „súdne rozhodnutia výnimočné alebo zjavne minoritné v kontexte judikatúry charakterizovanej inak orientovaným výkladom, alebo výklad popretý najvyšším súdnym orgánom, nemožno zohľadniť. Uvedené neplatí pre výklad vykonaný súdnym orgánom, ktorý je význačný a nie je popretý spomínaným najvyšším súdnym orgánom, respektíve je ním potvrdený“.( )

54. Vnútroštátna judikatúra môže teda zakladať nesplnenie povinnosti členským štátom iba, ak „má štrukturálnu povahu“.( )

55. V rámci žaloby pre nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES prináleží Komisii preukázať, že táto podmienka je splnená.

56. Zistil som, že Komisia zakladá do značnej miery svoju analýzu na výklade, ktorý podľa nej prevláda v belgickom práve, teda, že bundle ponuka spĺňa podmienku „podobnosti“, ak hlavné výrobky alebo služby a služby, ktoré sú ponúkané zadarmo alebo so zľavou, sú v zásade uvádzané do predaja tou istou distribučnou sieťou a/alebo patria do tej istej časti priemyselného alebo obchodného odvetvia.

57. Podľa Komisie pravidlo o zákaze bundle ponuky na výrobky, ktoré nie sú podobné, je v skutočnosti zneužívané v prospech podnikov so sídlom v Belgicku s vlastnou distribučnou sieťou. Komisia uvádza, že „[toto] zneužitie základného pravidla bolo uľahčené výkladom pojmu podobnosť, ktorý podali súdne orgány“.( )

58. V prejednávanej veci však Komisia necituje žiadne rozhodnutie belgických súdnych orgánov, na ktorom založila svoju analýzu na účel ilustrácie bežnej súdnej praxe.

59. Je pravdou, že samotné Belgické kráľovstvo v odpovedi na výzvu Komisie uviedlo, že vnútroštátna judikatúra a doktrína vykladajú pojem „podobnosť“ tak, že predpokladajú, že hlavné výrobky a služby a výrobky a služby, ktoré sú ponúkané zadarmo alebo so zľavou, sú v zásade uvádzané do predaja tou istou distribučnou sieťou a/alebo patria do tej istej časti priemyselného alebo obchodného odvetvia. Tento výklad podporilo aj rozhodnutie obchodného súdneho orgánu v Bruseli z 26. júna 1978.( )

60. Usudzujem však, že táto okolnosť neoslobodila Komisiu od povinnosti predložiť Súdnemu dvoru konkrétne skutočnosti na účely preukázania a jasného sformulovania tvrdenej vnútroštátnej súdnej praxe.

61. Predloženie takýchto upresnení je o to žiaducejšie, že v prejednávanej veci celý rozbor, ktorý Belgické kráľovstvo uvádza vo svojom vyjadrení k žalobe vo vzťahu k pojmu „podobnosť“, ako aj vyhlásenia jeho zástupcu počas pojednávania, v konečnom dôsledku potvrdzujú myšlienku, že výklad tohto pojmu belgickými súdnymi orgánmi a doktrínou nie je jednoznačný.

62. So zreteľom na všetky tieto úvahy sa domnievam, že Komisia neuniesla dôkazné bremeno o tom, že Belgické kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ES tým, že uplatňuje diskriminačne a neprimerane na jednej strane podmienky ‚podobnosti‘ a ‚jediného predajcu‘ vo vzťahu k výrobkom a službám nadobudnutých spotrebiteľom a na druhej strane vo vzťahu k výrobkom a službám poskytnutých zadarmo alebo so zľavou v rámci vernostného programu ako predpokladu pre uskutočnenie takéhoto programu chápaného ako cezhraničné poskytnutie služby medzi podnikmi.

IV – Návrh

63. Z tohto dôvodu navrhujem Súdnemu dvoru, aby zamietol pre nedostatok dôkazov žalobu podanú Komisiou Európskych spoločenstiev a zaviazal ju nahradiť trovy konania v súlade s článkom 69 ods. 2 prvým pododsekom rokovacieho poriadku.