NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PHILIPPE LÉGER

prednesené 21. októbra 2004 ( )

Vec C‑215/03

Salah Oulane

proti

Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Rechtbank te ’s-Gravenhage (Holandsko)]

„Slobodné poskytovanie služieb – Právo na pobyt – Turista, ktorý je štátnym príslušníkom iného členského štátu – Povinnosť predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas – Diskriminácia založená na štátnej príslušnosti – Opatrenie spočívajúce v pozbavení slobody na účely vyhostenia“

1. Tento prípad nastoľuje problém vzťahu medzi právom štátneho príslušníka členského štátu na pobyt v inom členskom štáte a dôkazom o jeho štátnej príslušnosti, ktorý musí v tejto súvislosti predložiť. Súdny dvor bol preto požiadaný, aby rozhodol, či právo na pobyt takejto osoby má byť podriadené predloženiu platného identifikačného preukazu alebo pasu a či v prípade nesplnenia tejto povinnosti môže byť štátny príslušník Spoločenstva predmetom opatrenia spočívajúceho v pozbavení slobody na účely administratívneho vyhostenia.

I – Právny rámec

A – Právo Spoločenstva

2. Smernica Rady 73/148/EHS z 21. mája 1973 o zrušení obmedzenia pohybu a pobytu v rámci spoločenstva pre štátnych príslušníkov členských štátov so zreteľom na usadenie sa a poskytovanie služieb( ) stanovuje praktické podmienky pre uskutočnenie článkov Zmluvy týkajúcich sa slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb. Smernica bola prijatá na základe článku 54 ods. 2 (zmenený, teraz článok 54 ods. 2 Zmluvy ES a sám zmenený, teraz článok 44 ods. 2 ES) a článku 63 ods. 2 (teraz článok 63 ods. 2 Zmluvy ES a sám zmenený, teraz článok 52 ods. 2 ES) Zmluvy EHS, pričom jedným z jej cieľov je zabezpečiť osobám poskytujúcim a prijímajúcim služby právo na pobyt, ktorého dĺžka trvania bude rovnaká s dĺžkou poskytovania služieb.

3. Článok 4 ods. 2 smernice 73/148 teda stanovuje:

„Právo na pobyt pre osoby poskytujúce a prijímajúce služby bude rovnaké v priebehu obdobia [sa zhoduje s obdobím – neoficiálny preklad], v ktorom sú služby vykonávané [poskytované – neoficiálny preklad].

Členský štát, na ktorého území sú takéto služby poskytované, vydá povolenie na pobyt ako dôkaz práva na pobyt v prípade, keď takéto obdobie presahuje tri mesiace.

V prípade, keď takéto obdobie nepresahuje tri mesiace, bude identifikačný preukaz alebo pas, na základe ktorého dotyčná osoba vstúpila na územie, dostatočný pre pokrytie jeho pobytu. Členský štát však môže žiadať od dotyčnej osoby hlásiť jej prítomnosť na území.“

B – Vnútroštátna právna úprava

4. Článok 50 Vreemdelingenwet (zákon o cudzincoch) z 23. novembra 2000 (ďalej len „zákon o cudzincoch z roku 2000“) stanovuje, že osoby podozrivé z nezákonného pobytu môžu byť pozbavené slobody na účely zistenia ich totožnosti, štátnej príslušnosti a postavenia z hľadiska práva na pobyt. Ak totožnosť osoby pozbavenej slobody nemôže byť okamžite zistená, môže byť táto osoba predvedená na miesto určené na výsluch a zadržaná tam po dobu, ktorá nesmie presiahnuť šesť hodín a ktorá nemôže byť predĺžená o viac ako 48 hodín, ak je možné naďalej predpokladať, že pobyt zadržanej osoby je nezákonný.

5. Článok 59 zákona stanovuje, že ak si to vyžaduje záujem týkajúci sa verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti, môže byť cudzinec nezákonne sa zdržiavajúci na území pozbavený slobody na účely jeho administratívneho vyhostenia.

6. Okrem toho Vreemdelingenbesluit z 23. novembra 2000 (vyhláška o cudzincoch vykonávajúca zákon z rovnakého dňa) obsahuje ustanovenia, ktoré sa uplatňujú na štátnych príslušníkov členských štátov iných než Holandsko. Článok 8:13 ods. 1 tejto vyhlášky stanovuje, že „štátny príslušník Spoločenstva nebude administratívne vyhostený, pokiaľ sa nepreukáže, že táto osoba nemá právo na pobyt alebo že toto právo na pobyt zaniklo“.

7. Nakoniec Vreemdelingencirculaire 2000 (obežník o cudzincoch) stanovuje, že cudzincovi, ktorý má pobyt v Holandsku a vyhlási, že jeho právo na pobyt vyplýva zo Zmluvy ES, ale nepredloží platný identifikačný preukaz alebo pas, sa „umožní, aby mohol takýto dokument predložiť“. Na tento účel sa mu stanoví primeraná lehota dvoch týždňov.

II – Skutkový stav a spor vo veci samej

8. Dňa 2. decembra 2001 holandská polícia vyzvala Salaha Oulaneho, podozrivého z pokusu o krádež, o preukázanie totožnosti a zadržala ho na mieste na to určenom. Keďže sa proti nemu nezačalo trestné stíhanie, bol 3. decembra 2001 prepustený.

9. Ihneď potom bol v rámci vnútornej kontroly zameranej na cudzincov preverovaný na základe zákona o cudzincoch z roku 2000. Keďže nebol schopný na mieste preukázať svoju totožnosť, bol zadržaný na účely vypočutia. Nato bol podľa toho istého zákona predmetom opatrenia spočívajúceho v pozbavení slobody na účely administratívneho vyhostenia.

10. Počas výsluchu pán Oulane uviedol svoj dátum narodenia a uviedol, že má francúzsku štátnu príslušnosť. Takisto uviedol, že je v Holandsku na dovolenke približne 3 mesiace. Dodal, že v súčasnosti nemá cestovný pas ani iný preukaz totožnosti, že v Holandsku nemá trvalé bydlisko, že nemá peniaze a že sa nebol nahlásiť na cudzineckej polícii.

11. Listom zo 4. decembra 2001 podal pán Oulane na Rechtbank te ’s-Gravenhage žalobu, ktorou sa domáhal zrušenia opatrenia spočívajúceho v pozbavení slobody na účely administratívneho vyhostenia, ako aj priznania náhrady škody.

12. Dňa 7. decembra 2001 nakoniec holandským orgánom predložil francúzsky identifikačný preukaz.

13. Dňa 10. decembra 2001, teda ôsmy deň pozbavenia slobody, zrušili holandské orgány pozbavenie slobody na účely administratívneho vyhostenia.

14. Tento prvý návrh na náhradu škody pred vnútroštátnym sudcom predstavuje prvé z dvoch štádií sporu, o ktorom sa má rozhodnúť.

15. Ďalšie okolnosti viedli pána Oulaneho k tomu, aby začal druhý súdny spor.

16. Dňa 27. júla 2002 bol zadržaný železničnou políciou v tuneli určenom pre tovary na stanici Rotterdam Central za porušenie článku 7 Algemeen reglement vervoer (všeobecné nariadenie o preprave), pretože sa bez povolenia nachádzal na mieste neprístupnom pre verejnosť. Keďže sa proti nemu nezačalo trestné stíhanie bol o dve hodiny neskôr prepustený.

17. Po jeho novom preverovaní podľa zákona o cudzincoch z roku 2000 bol opäť zadržaný na účely vypočutia. Následne sa stal podľa toho istého zákona predmetom opatrenia spočívajúcom v pozbavení slobody na účely jeho administratívneho vyhostenia.

18. Počas výsluchu pán Oulane najmä uviedol, že nevlastní preukaz totožnosti a že jeho cestovný pas mu bol ukradnutý. Dodal, že v Holandsku je 18 dní a že tam nemá trvalý pobyt ani bydlisko. Takisto oznámil adresu svojej matky a svoje telefónne číslo vo Francúzsku.

19. Preukázalo sa, že počas tohto pozbavenia slobody mali orgány k dispozícii kópiu identifikačného preukazu pána Oulaneho.

20. Listom z 29. júla 2002 podal pán Oulane na Rechtbank te ’s-Gravenhage žalobu, ktorou sa domáhal zrušenia opatrenia spočívajúceho v pozbavení slobody na účely administratívneho vyhostenia, ako aj priznania náhrady škody.

21. Holandské orgány informovali listom z 29. júla 2002 kanceláriu tohto súdu o zrušení opatrenia spočívajúceho v pozbavení slobody.

22. Nakoniec bol pán Oulane 2. augusta 2002 vyhostený do Francúzska.

III – Návrh na začatie prejudiciálneho konania

23. Vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania Rechtbank te ’s-Gravenhage uvádza, že sa pravidelne stretáva s problémom, ktorý vyplýva z uplatnenia zákona o cudzincoch z roku 2000 na osoby, ktoré vyhlasujú, že podľa práva Spoločenstva majú právo na pobyt, ale že nie sú schopné ihneď predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas.

24. Vnútroštátny súd má v rámci dvoch konaní, o ktorých rozhoduje, zodpovedať otázku, či má navrhovateľ nárok na náhradu škody za obdobie, počas ktorého bol pozbavený slobody na účely administratívneho vyhostenia. Vnútroštátny súd má teda rozhodnúť, či pozbavenie slobody pána Oulaneho počas tohto obdobia bolo zákonné alebo nie.

25. Z toho dôvodu chce vnútroštátny súd vedieť, či právo Spoločenstva odporuje vnútroštátnym orgánom členského štátu v tom, aby vydali opatrenie spočívajúce v pozbavení slobody na účely administratívneho vyhostenia osoby, ktorá sa nachádza v tomto štáte v prípade že je štátnym príslušníkom iného členského štátu, ale že to nie je schopná ihneď preukázať predložením platného identifikačného preukazu alebo pasu.

26. Vnútroštátny súd preto predkladá Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„Vo vzťahu k prvému konaniu:

1. Má sa článok 4 ods. 2 tretí pododsek smernice 73/148/EHS... v nadväznosti na zrušenie kontroly na vnútorných hraniciach vykladať v tom zmysle, že orgány členského štátu, kde sa osoba, ktorá vyhlási, že je turistom a štátnym príslušníkom iného členského štátu, dovoláva práva na pobyt, toto právo uznajú len vtedy, ak táto osoba predloží platný identifikačný preukaz alebo pas?

2a) V prípade kladnej odpovede na prvú otázku má sa s ohľadom na súčasne právo Spoločenstva a najmä na zásady zákazu diskriminácie a voľného pohybu služieb urobiť výnimka, ktorá prinúti orgány členského štátu umožniť dotknutej osobe predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas?

2b) Je pre odpoveď na otázku 2a podstatné, že vnútroštátny právny poriadok členského štátu, v ktorom sa dotknutá osoba dovoláva práva na pobyt, neukladá svojim vlastným štátnym príslušníkom žiadnu všeobecnú povinnosť preukázať svoju totožnosť?

2c) V prípade kladnej odpovede na otázku 2a vyžaduje súčasné právo Spoločenstva od členského štátu, aby rešpektoval určité podmienky týkajúce sa lehoty stanovenej dotknutej osobe na predloženie platného identifikačného preukazu alebo pasu predtým, ako rozhodne vo forme opatrenia o uložení správnej sankcie, pokiaľ ide o predpokladaný nezákonný pobyt?

2d) Predstavuje správna sankcia uložená pred uplynutím lehoty uvedenej v otázke 2c vo forme opatrenia uvedeného v otázke 2c a pozostávajúca z pozbavenia slobody na účely administratívneho vyhostenia podľa článku 59 Vw [Vreemdelingenwet de] 2000 neprimeraný zásah do voľného pohybu služieb?

3a) V prípade zápornej odpovede na prvú otázku možno podľa súčasného práva Spoločenstva hovoriť o prekážke pre voľný pohyb služieb, ak sa osoba, ktorá vyhlási, že je turistom a štátnym príslušníkom iného členského štátu, stane predmetom opatrenia spočívajúceho v pozbavení slobody na účely administratívneho vyhostenia podľa článku 59 Vw 2000 v záujme ochrany verejného poriadku po dobu, kým nepreukáže svoje právo na pobyt predložením platného identifikačného preukazu alebo pasu, a pokiaľ tento dôkaz nepredloží, aj keď je zjavné, že verejný poriadok nie je skutočne a vážne ohrozený?

3b) Ak sa preukáže, že existuje prekážka pre voľný pohyb služieb (otázka 3a), je lehota stanovená členským štátom dotknutej osobe na predloženie platného identifikačného preukazu alebo pasu dôležitá pre určenie, či je prekážka odôvodnená?

3c) Ak sa preukáže, že existuje prekážka pre voľný pohyb služieb (otázka 3a), je pre určenie, či je táto prekážka odôvodnená, dôležité, či členský štát dodatočne poskytne alebo neposkytne dotknutej osobe náhradu škody za obdobie, počas ktorého bola pozbavená slobody a nepreukázala svoju štátnu príslušnosť prostredníctvom platného identifikačného preukazu alebo pasu, ak je tento postup v tomto členskom štáte bežný v prípade nezákonného pozbavenia slobody cudzincov?

4. Ak členský štát nestanovil všeobecnú povinnosť preukázať svoju totožnosť, odporuje súčasné právo Spoločenstva a najmä zásada zákazu diskriminácie tomu, aby členský štát voči osobe, ktorá vyhlásila, že je turistom, pri vnútornej kontrole zameranej na cudzincov prijal opatrenie spočívajúce v pozbavení slobody na účely administratívneho vyhostenia podľa článku 59 Vw 2000 na dobu, počas ktorej táto osoba nepreukáže právo na pobyt, na ktoré sa odvoláva, prostredníctvom platného identifikačného preukazu alebo pasu a pokiaľ nepredloží tento dôkaz?

Vo vzťahu k druhému konaniu:

5. Odporuje právo Spoločenstva tomu, aby štátny príslušník členského štátu nebol považovaný za štátneho príslušníka, ktorého právo na pobyt je chránené právom Spoločenstva, pokiaľ sám nepožiadal členský štát, na území ktorého má pobyt, o právo na pobyt z dôvodu, že je príjemcom služieb?

6. Má sa pojem ‚príjemca služieb‘ v kontexte voľného pohybu služieb vykladať v tom zmysle, že ak osoba má dlhodobý pobyt v inom členskom štáte, aj dlhší ako šesť mesiacov, je na jeho území zadržaná pre trestne postihnuteľný skutok, nemôže preukázať ani trvalé bydlisko, ani trvalý pobyt a nemá pri sebe ani peniaze a ani batožinu, predstavuje pobyt tejto osoby v tomto inom členskom štáte dostatočný základ pre predpoklad, že je príjemcom turistických služieb alebo iných služieb spojených s krátkym pobytom, akými sú napríklad ubytovanie a reštauračné služby?“

IV – Rozbor

27. Myslím si, že prejudiciálne otázky položené vnútroštátnym súdom je potrebné rozdeliť do štyroch skupín.

28. Vnútroštátny súd po prvé žiada, aby Súdny dvor upresnil rozsah pojmu „príjemca služieb“ na určenie toho, či štátny príslušník jedného členského štátu majúci dlhodobý pobyt v inom členskom štáte, aj dlhší ako šesť mesiacov, je na jeho území zadržaný pre trestne postihnuteľný skutok, nemôže preukázať ani trvalé bydlisko, ani trvalý pobyt a nemá pri sebe ani peniaze a ani batožinu, môže spadať do pôsobnosti ratione personae pravidiel Spoločenstva týkajúcich sa slobodného poskytovania služieb. Podstatou otázok 5 a 6 preto je, či je možné predpokladať, že štátny príslušník členského štátu, akým je pán Oulane, ktorý má pobyt v inom členskom štáte, je príjemcom turistických služieb. Ak tomu tak je, má právo na ochranu zabezpečenú pravidlami Spoločenstva o slobodnom poskytovaní služieb.

29. Vnútroštátny súd sa po druhé v podstate pýta, či článok 4 ods. 2 tretí pododsek smernice 73/148 sa má vykladať v tom zmysle, že členský štát môže pre uznanie práva na pobyt štátneho príslušníka iného členského štátu, ktorý má postavenie príjemcu služieb požadovať od neho predloženie platného identifikačného preukazu alebo pasu a v prípade kladnej odpovede na túto otázku, či právo Spoločenstva vyžaduje od daného členského štátu, aby dotknutej osobe umožnil predložiť takýto doklad, a to v určitej lehote (prejudiciálne otázky 1, 2a a 2c).

30. Po tretie sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či zásada zákazu diskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti odporuje tomu, aby bola štátnym príslušníkom iných členských štátov na základe právnych predpisov hostiteľského členského štátu o cudzincoch uložená povinnosť predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas, na účely preukázania ich štátnej príslušnosti, spolu s opatrením spočívajúcim v pozbavení slobody na účely administratívneho vyhostenia v prípade, že nebudú schopní jeden z týchto dokladov predložiť, zatiaľ čo holandské právo takúto povinnosť vlastným štátnym príslušníkom neukladá (prejudiciálne otázky 2b a 4).

31. Po štvrté a nakoniec sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či pozbavenie slobody na účely administratívneho vyhostenia štátnych príslušníkov iných členských štátov v prípade, ak si nesplnia povinnosť byť držiteľom platného identifikačného preukazu alebo pasu, predstavuje prekážku pre slobodné poskytovanie služieb a v prípade kladnej odpovede, či môže byť takáto prekážka odôvodnená (prejudiciálne otázky 2d, 3a, 3b a 3c).

A – O pojme príjemca služieb

32. Vnútroštátny súd žiada 5. a 6. prejudiciálnou otázkou Súdny dvor o upresnenie pojmu „príjemca služieb“, aby zistil, či štátny príslušník členského štátu, majúci dlhodobý pobyt v inom členskom štáte, aj dlhší ako šesť mesiacov, je na jeho území zadržaný pre trestne postihnuteľný skutok, nemôže preukázať ani trvalé bydlisko, ani trvalý pobyt a nemá pri sebe ani peniaze a ani batožinu, spadá do pôsobnosti ratione personae pravidiel Spoločenstva o slobodnom poskytovaní služieb.

33. Najprv by som mal uviesť, že odpoveď na túto otázku sa týka štátneho príslušníka určitého členského štátu, ktorý má v inom členskom štáte pobyt nie viac ako tri mesiace, tak ako je to v súlade s popisom skutočností uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Z tohto návrhu vyplýva, že pán Oulane uviedol, že v čase jeho prvého zadržania bol v Holandsku približne tri mesiace. Následne, keď bol o sedem mesiacov neskôr druhýkrát zadržaný, uviedol, že tam bol len 18 dní.

34. Nebudem sa preto zaoberať situáciou štátneho príslušníka členského štátu majúceho v inom členskom štáte „dlhodobý pobyt, aj dlhší ako šesť mesiacov“.( )

35. Otázky položené vnútroštátnym súdom jasne naznačujú, že vnútroštátny súd nespochybňuje vyhlásenia pána Oulaneho, keďže tieto otázky sa týkajú iba dokumentov, ktoré je potrebné predložiť v prípade pobytu kratšieho ako tri mesiace, a to platného identifikačného preukazu alebo pasu.

36. Pokiaľ ide o pôsobnosť ratione personae pravidiel Spoločenstva týkajúcich sa slobodného poskytovania služieb, Súdny dvor sústavne rozhoduje v tom zmysle, že „zásada slobodného poskytovania služieb upravená v článku 59 Zmluvy, ktorá je jednou z jej základných zásad, zahŕňa slobodu príjemcov služieb vycestovať do iného členského štátu, aby im tam bola poskytnutá služba, bez toho, aby im v tom bolo zabránené a že turistov je potrebné považovať za príjemcov služieb“.( )

37. Berúc do úvahy rovnaký postup, ktorý si zvolil generálny advokát Lenz vo svojich návrhoch v už citovanej veci Cowan, nemusím sa pokúšať o definovanie pojmu „turista“ podľa práva Spoločenstva. Zdieľam jeho pochybnosti o tom, či je užitočné definovať, čo pojem turista podľa práva Spoločenstva vyjadruje: „z právneho hľadiska nie je dôležité stanoviť prísne definície jednotlivých skupín možných príjemcov služieb a jednu od druhej tak odlíšiť. Dôležitým je objasniť pojem príjemca služieb“.( )

38. Generálny advokát vysvetlil tento postoj so zreteľom na rôzne právne predpisy Spoločenstva týkajúce sa vstupu a pobytu štátnych príslušníkov Spoločenstva, berúc na vedomie, že osoba sa „môže dovolávať svojho postavenia príjemcu služieb už na hranici, to znamená ešte pred samotným vstupom na územie iného členského štátu a dokonca pred skutočným poskytnutím služieb“. Postavenie príjemcu služieb je tak v podstate získané v celom rozsahu a priori s prihliadnutím na „služby, ktoré sa získavajú počas cestovania“.( ) Nejde preto o dodatočný spôsob získania postavenia príjemcu služieb s odkazom na služby skutočne využité počas cestovania.

39. Toto uvažovanie ma následne vedie k povšimnutiu si, že skutočnosť, keď sa osoba pochádzajúca z členského štátu nachádza v určitom okamihu na území iného členského štátu, predpokladá, že táto osoba je alebo bude príjemcom služieb v tomto členskom štáte. Prítomnosť tejto osoby na území členského štátu ju totiž predurčuje na to, aby mohla prijímať celý rozsah služieb, či už jednorázových alebo nepretržitých.

40. V tejto súvislosti okolnosti podrobne opísané vnútroštátnym súdom neupierajú štátnemu príslušníkovi členského štátu, akým je pán Oulane, postavenie príjemcu služieb. Zadržanie pre trestne postihnuteľný skutok alebo dokonca uznanie viny z niektorého z trestných činov je nezlučiteľné s postavením príjemcu služieb, ako to vyplýva najmä z rozsudku Calfa( ). To isté sa uplatní tiež vtedy, ak osoba nemá trvalý pobyt alebo trvalé bydlisko v hosťujúcom členskom štáte, čo naopak predpokladá, že sa tam osoba zdržiava ako turista.

41. Navyše skutočnosť, že osoba nemá pri sebe v čase zadržania ani peniaze, ani batožinu neznamená, že vôbec žiadne nemá.( ) Myslím si však, že je potrebné zdôrazniť, že preukázanie toho, že takáto osoba nachádzajúca sa v hostiteľskom členskom štáte nevlastní žiadne existenčné prostriedky, by bolo nezlučiteľné s definíciou služieb v rámci Spoločenstva, ktorými sú „plnenia, ktoré sa bežne poskytujú za odplatu“.( ) V tomto ohľade nie je možné považovať osobu, ktorá napríklad získava finančnú pomoc od štátneho príslušníka hostiteľského členského štátu alebo, ktorá môže získať peniaze zo štátu jej pôvodu za osobu, ktorá je celkom bez existenčných prostriedkov.

42. Vzhľadom na uvedené navrhujem odpovedať vnútroštátnemu sudcovi tak, že skutočnosť, že sa štátny príslušník členského štátu nachádza v určitom okamihu na území iného členského štátu, stačí na to, aby bolo možné predpokladať, že je alebo bude v tomto členskom štáte príjemcom služieb a že s takýmto postavením spadá do osobnej pôsobnosti pravidiel Spoločenstva týkajúcich sa slobodného poskytovania služieb.

43. Predtým než začnem posudzovať ďalšie otázky položené vnútroštátnym súdom, chcem ukázať, prečo je podľa môjho názoru v danom prípade dôležité určiť, či dotknutá osoba spadá do kategórie príjemcu služieb.

44. Je možné poznamenať, že postavenie štátneho príslušníka členského štátu samé osebe postačuje od Maastrichtskej zmluvy a zavedenia pojmu európske občianstvo v primárnom práve Spoločenstva na oprávnenie na pobyt v inom členskom štáte bez toho, aby bolo nutné, aby dotknutá osoba vykonávala alebo sa podieľala na hospodárskej činnosti v pracovnom pomere alebo ako samostatne zárobkovo činná osoba.

45. Keďže právo na pobyt na území členských štátov je „zaručené každému občanovi Únie priamo konkrétnym a jasným ustanovením Zmluvy o ES“( ), samotné postavenie štátneho príslušníka členského štátu, a teda aj občana Únie postačuje samé osebe k výkonu tohto práva.

46. Je však potrebné náležite objasniť a vymedziť osoby oprávnené na voľný pohyb. Článok 18 ods. 1 ES stanovuje, že právo na pohyb a pobyt na území členských štátov má každý občan Únie s výnimkou „obmedzen[í] a podmie[nok] stanove[ných] v tejto zmluve a v predpisoch prijatých na ich vykonanie“.( )

47. Na účely objasnenia týchto obmedzení a podmienok a vymedzenia ich rozsahov je potrebné sa ďalej zaoberať ustanoveniami primárneho a sekundárneho práva vecne uplatniteľnými na danú právnu situáciu.

48. Konkrétne, pokiaľ ide o spor pred vnútroštátnym súdom, obmedzenia a podmienky týkajúce sa práva na pobyt uplatniteľné v rozhodnom čase sú obsiahnuté v predpisoch Spoločenstva upravujúcich slobodné poskytovanie služieb.

49. Vývoj práva Spoločenstva smeruje nepochybne k štandardizácii alebo dokonca k zjednoteniu pravidiel týkajúcich sa voľného pohybu štátnych príslušníkov členských štátov.( ) Myslím si, že pokiaľ ide o prípady týkajúce sa a upravené odvetvovými právnymi predpismi Spoločenstva( ), je do tej doby vymedzenie osôb oprávnených k voľnému pohybu z právneho hľadiska užitočné.

50. Nakoniec upresňujem, že ustanovenia primárneho a sekundárneho práva týkajúce sa slobodného poskytovania služieb sa mi zdajú byť dostatočné na poskytnutie užitočnej odpovede na otázky vnútroštátneho súdu, čo „robí odvolávanie sa k tejto ďalšej ochrane, ktorú ponúka občianstvo Únie, prebytočným“.( ) Dovoľte mi však dodať, že aj keď o ochranu zabezpečenú na základe postavenia občana Únie nebolo ako o takú sústavne žiadané, nie je možné nevšímať si vývoj práva Spoločenstva v oblasti voľného pohybu osôb, v širokom zmysle slova, ktorý tento pojem znamená. Z toho dôvodu postavenie občana Únie, ktoré je „predurčené byť základným postavením štátnych príslušníkov členských štátov“( ), je prvkom, ktorý je potrebné aktívne zohľadniť pri výklade všetkých pravidiel Spoločenstva týkajúcich sa voľného pohybu osôb a osobitne pravidiel týkajúcich sa slobodného poskytovania služieb.

B – O predložení platného identifikačného preukazu alebo pasu príjemcom služieb ako podmienke uznania jeho práva na pobyt hostiteľským členským štátom

51. V prejudiciálnych otázkach 1, 2a a 2c sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 4 ods. 2 tretí pododsek smernice 73/148 vykladať v tom zmysle, že členský štát môže pre uznanie práva na pobyt štátneho príslušníka iného členského štátu, ktorý má postavenie príjemcu služieb, požadovať od neho predloženie platného identifikačného preukazu alebo pasu a v prípade kladnej odpovede na túto otázku, či právo Spoločenstva žiada od tohto členského štátu, aby umožnil dotknutej osobe predloženie takéhoto platného identifikačného preukazu alebo pasu, a to v určitej lehote.

52. Článok 4 ods. 2 tejto smernice po prvé stanovuje, že „právo na pobyt pre osoby poskytujúce a prijímajúce služby bude rovnaké v priebehu obdobia [sa zhoduje s obdobím – neoficiálny preklad], v ktorom sú služby vykonávané [poskytované – neoficiálny preklad]“. Po druhé rozlišuje medzi dĺžkou pobytu, ktorá presahuje obdobie tri mesiace, alebo nepresahuje túto dĺžku:

53. „Členský štát, na ktorého území sú takéto služby poskytované, vydá povolenie na pobyt ako dôkaz práva na pobyt v prípade, keď takéto obdobie presahuje tri mesiace“ (druhý pododsek).

54. Ak obdobie nepresahuje tri mesiace, „bude identifikačný preukaz alebo pas, na základe ktorého dotyčná osoba vstúpila na územie, dostatočný pre pokrytie jeho pobytu“ (tretí pododsek).( )

55. Zo znenia tohto posledného ustanovenia týkajúceho sa obdobia pobytu nepresahujúceho tri mesiace, o výklad ktorého bol Súdny dvor požiadaný, nevyplýva, či predloženie platného identifikačného preukazu alebo pasu príjemcom služieb je nevyhnutnou podmienkou na to, aby mu hostiteľský členský štát priznal právo na pobyt.

56. Domnievam sa preto, že článok 4 ods. 2 tretí pododsek smernice 73/148 má byť vykladaný teleologicky. Tento spôsob výkladu sa zdá byť odôvodnený preto, lebo zo znenia predmetného ustanovenia práva Spoločenstva jasne nevyplýva odpoveď, ktorá má byť poskytnutá vnútroštátnemu súdu.( )

57. Myslím si preto, že článok 4 ods. 2 tretí pododsek smernice 73/148 má byť chápaný v tom zmysle, že aj keď je hostiteľský členský štát na základe predloženia platného identifikačného preukazu alebo pasu príjemcom služieb príslušným orgánom hostiteľského členského štátu povinný priznať danej osobe právo na pobyt na obdobie nepresahujúce tri mesiace, nepredloženie takéhoto dokumentu ihneď neoprávňuje na zbavenie práva na pobyt dotknutej osoby.

58. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že Súdny dvor od vydania rozsudku Royer z roku 1976 rozhoduje tak, že „právo štátnych príslušníkov členského štátu vstúpiť na územie iného členského štátu a mať tam pobyt na účely stanovené Zmluvou… je právom priznaným priamo Zmluvou alebo prípadne ustanoveniami, ktoré boli prijaté na jej vykonanie“.( ) Súdny dvor tým dospel k záveru, že „toto právo sa získava nezávisle od vydania oprávnenia na pobyt príslušným orgánom členského štátu“ a že toto povolenie sa má „posudzovať nie ako konštitutívny akt zakladajúci práva, ale ako akt, na základe ktorého má členský štát preukázať individuálne postavenie štátneho príslušníka iného členského štátu so zreteľom na ustanovenia práva Spoločenstva.“( )

59. Na základe tejto judikatúry je tak možné dospieť k záveru, že právo Spoločenstva nedáva členskému štátu žiadny priestor pre udelenie práva na vstup a pobyt štátnym príslušníkom iných členských štátov a že jeho pôsobnosť spočíva len v preskúmaní podmienok výkonu tohto práva a prípadne v ukladaní sankcií v rámci určitých medzí za nedodržanie týchto podmienok.

60. Pokiaľ ide osobitne o podmienky stanovené pre výkon práva na pohyb a pobyt na území členských štátov a kontrolnú právomoc, ktorou disponujú členské štáty, Súdny dvor vo svojom rozsudku Wijsenbeek z roku 1999 upresnil, že „kým sa neprijmú ustanovenia práva Spoločenstva o kontrolách na vonkajších hraniciach Spoločenstva… výkon týchto práv predpokladá, že dotknutá osoba bude schopná preukázať, že má štátnu príslušnosť niektorého členského štátu.“( ) Preukázanie postavenia štátneho príslušníka členského štátu je tak stále jasne súčasťou „obmedzen[í] a podmie[nok] stanove[ných] v tejto zmluve a v opatreniach prijatých na jej vykonanie“( ), pokiaľ ide o výkon práva na pohyb a pobyt na území iných členských štátov, ktoré majú štátni príslušníci členských štátov.

61. S ohľadom na túto požiadavku Súdny dvor následne poznamenal, že „aj keď podľa článku 7a alebo článku 8a Zmluvy majú štátni príslušníci členských štátov bezvýhradné právo voľne sa pohybovať na území členských štátov, je týmto členským štátom ponechané právo vykonávať kontroly totožnosti na vnútorných hraniciach Spoločenstva a žiadať od danej osoby predloženie platného identifikačného preukazu alebo pasu, ako to stanovujú smernice 68/360, 73/148, 90/364, 90/365 a 93/96, na preukázanie toho, či je daná osoba štátnym príslušníkom niektorého členského štátu, a má tak právo voľne sa pohybovať na území členských štátov, alebo či je štátnym príslušníkom tretej krajiny a toto právo nemá“.( ) To znamená po prvé, že členské štáty môžu zákonne vykonávať kontroly totožnosti na vnútorných hraniciach Spoločenstva a po druhé, že povinnosť daných osôb predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas vyplýva priamo z práva Spoločenstva. Cieľom tejto povinnosti je určiť, či dané osoby majú, tak ako štátni príslušníci niektorého členského štátu, právo voľného pohybu na území iných členských štátov.

62. Súdny dvor dodal, že za porušenie tejto povinnosti pri vstupe na územie členského štátu je tento členský štát oprávnený uložiť sankcie, a to pod podmienkou, že tieto sankcie sú porovnateľné s tými, ktoré sa ukladajú za podobné vnútroštátne porušenia a že nie sú neprimerané do takej miery, aby predstavovali prekážku voľnému pohybu osôb.( )

63. Myslím si, že z odôvodnenia Súdneho dvora je možné vyvodiť nasledujúce závery. Po prvé kontroly totožnosti na vnútorných hraniciach Spoločenstva a s tým súvisiaca povinnosť štátneho príslušníka prichádzajúceho na toto územie podrobiť sa týmto kontrolám a predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas, majú jediný cieľ: zabezpečiť, aby mala daná osoba právo voľného pohybu ako štátny príslušník členského štátu. Podľa mňa je preto potrebné hľadieť na stanovisko Súdneho dvora z pohľadu účelu a nie z formalistického hľadiska, keďže povinnosť predložiť na hranici platný identifikačný preukaz alebo pas nie je sama osebe týmto cieľom: v konečnom dôsledku je dôležité, aby sa preukázala štátna príslušnosť danej osoby.

64. Po druhé sa mi zdá, že toto zákonné zisťovanie postavenia štátneho príslušníka členského štátu v prípade osoby kontrolovanej pri vstupe na územie iného členského štátu môže byť takisto uskutočnené pri overovaní samotného práva na pobyt, chápaného samostatne po vstupe na toto územie, pričom odôvodnenie Súdneho dvora týkajúce sa kontrol na vnútorných hraniciach sa môže v tomto rozsahu použiť, pokiaľ ide o právo voľného pohybu. Navyše Súdny dvor, pokiaľ ide o práva na pohyb a pobyt uviedol, že ich výkon „predpokladá, že daná osoba bude schopná preukázať, že má štátnu príslušnosť niektorého členského štátu“.( )

65. Po tretie je potrebné rozlíšiť, čo je podmienkou výkonu práva na pobyt, teda rozlíšiť dôkaz o štátnej príslušnosti od povinnosti predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas, čo je len jednou z „právnych formalít týkajúcich sa vstupu, pohybu a pobytu cudzincov“.( ) Preto, ako môžeme vidieť, nesplnenie tejto povinnosti môže byť sankcionované hostiteľským členským štátom, ale za žiadnych okolností nie je možné právo na pobyt odoprieť.

66. Všetky tieto úvahy podporujú moje stanovisko, ktoré zastáva takisto Komisia, a to, že také správne povinnosti uvedené v článku 4 ods. 2 smernice 73/148, akou je ustanovenie, že identifikačný preukaz alebo pas postačuje pre pobyt príjemcu služieb nepresahujúci tri mesiace, musia byť chápané v zmysle účelu smernice, ktorým je odstránenie obmedzení pohybu a pobytu štátnych príslušníkov členských štátov v rámci Spoločenstva v oblasti usadenia sa a poskytovania služieb.( )

67. Z tohto hľadiska a z pragmatického pohľadu Komisia zdôrazňuje rozhodujúci prvok, a to že povinnosť uvedená v treťom pododseku článku 4 ods. 2 smernice 73/148 má dvojitú funkciu, pretože smeruje k zjednodušeniu preukazovania práva na pobyt nielen pre štátnych príslušníkov iných členských štátov, ale takisto pre samotné členské štáty( ) a po druhé stanovuje najprísnejšie kritérium týkajúce sa formálnych požiadaviek, ktoré môže členský štátu uložiť, pokiaľ ide o preukázanie práva na pobyt, a vylúčiť tak prísnejšie požiadavky.( )

68. Komisia preto zastáva názor, že z tretieho pododseku článku 4 ods. 2 smernice 73/148 nie je možné vyvodiť opačný záver a to, že nesplnenie tejto povinnosti má za následok neuznanie štátnej príslušnosti, a tak ako je tomu v danom prípade, neuznanie práva na pobyt. Podľa Komisie by takýto formalizmus mohol mať absurdné následky v rozpore s filozofiou opatrení Spoločenstva, ktorých cieľom je široký, avšak určite nie neobmedzený výklad práva na pobyt.

69. V priamej súvislosti na toto odôvodnenie a so zreteľom na cieľ predmetnej smernice zastávam názor, že aj keď v súlade s tretím pododsekom článku 4 ods. 2 smernice 73/148 je držba platného identifikačného preukazu alebo pasu pravidlom, pretože ide o najjednoduchší a najjasnejší spôsob zistenia štátnej príslušnosti osoby, nie je možné vykladať toto ustanovenie tak, že vylučuje možnosť, aby bola štátna príslušnosť zistená iným spôsobom.( )

70. Tento výklad nie je podľa môjho názoru v rozpore so samotným znením tretieho pododseku článku 4 ods. 2 smernice 73/148. Hoci platí zásada, že úradné doklady, akými sú identifikačný preukaz alebo pas, stačia príjemcovi služieb na pobyt nepresahujúci tri mesiace a že za nepredloženie jedného z týchto dvoch dokladov môže hostiteľský členský štát uložiť sankciu, nemôže to viesť k tomu, že členský štát z tohto dôvodu zabráni kontrolovanej osobe vo výkone jej práva na pobyt, čo by v skutočnosti viedlo k popretiu existencie tohto práva.

71. Musím dodať, že tento rozbor nesmie byť chápaný tak, že k tomu, aby štátny príslušník Spoločenstva mohol mať legálny pobyt v hostiteľskom členskom štáte, stačí, aby sa dovolával svojho práva voľného pohybu. Účelové východisko môjho odôvodnenia naopak vyžaduje od štátneho príslušníka Spoločenstva, aby na požiadanie príslušných orgánov hostiteľského členského štátu preukázal svoju štátnu príslušnosť, a to, zdôrazňujem, presvedčivým spôsobom, teda prostredníctvom akéhokoľvek úradného dokladu alebo dokumentu, ktorý poskytne nezvratný dôkaz o tom, že má štátnu príslušnosť niektorého členského štátu.

72. Okrem toho štátny príslušník iného členského štátu má byť vždy schopný predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas v primeranej lehote, ktorou je lehota s prihliadnutím na bežný čas, ktorý sa vyžaduje na získanie a doručenie týchto dokumentov.

73. Na základe už uvedeného navrhujem preto, aby Súdny dvor odpovedal vnútroštátnemu súdu tak, že článok 4 ods. 2 tretí pododsek smernice 73/148 sa má vykladať v tom zmysle, že členský štát nemôže pre uznanie práva na pobyt štátneho príslušníka iného členského štátu, ktorý má postavenie príjemcu služieb vyžadovať od neho predloženie platného identifikačného preukazu alebo pasu. Príjemca služieb, ktorý vykonáva v hostiteľskom členskom štáte svoje právo na pobyt počas obdobia nepresahujúceho tri mesiace, je povinný na požiadanie príslušných orgánov tohto štátu akýmkoľvek spôsobom preukázať svoje postavenie štátneho príslušníka niektorého členského štátu. Nakoniec sa mu musí umožniť, aby v primeranej lehote predložil platný identifikačný preukaz alebo pas.

C – O rozdielnom zaobchádzaní so štátnymi príslušníkmi Spoločenstva a štátnymi príslušníkmi členského štátu, pokiaľ ide o povinnosť preukázať štátnu príslušnosť

74. Otázkami 2b a 4 sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či zásada zákazu diskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti odporuje hostiteľskému členskému štátu v tom, aby od štátnych príslušníkov iných členských štátov na základe jeho právnych predpisov o cudzincoch uložil povinnosť predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas na účely preukázania ich štátnej príslušnosti a v opatrení spočívajúcom v pozbavení slobody na účely administratívneho vyhostenia v prípade, že nebudú schopní jeden z týchto dokladov predložiť, kým holandské právo takúto povinnosť vlastným štátnym príslušníkom neukladá.

75. Chcem zdôrazniť, že na základe ustálenej judikatúry Súdneho dvora a pokiaľ ide o slobodné poskytovanie služieb je potrebné sa touto otázkou zaoberať v zmysle článku 49 ES. Hoci článok 12 ES zakotvuje všeobecnú zásadu zákazu diskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti, „uplatňuje sa samostatne len v situáciách upravených právom Spoločenstva, pre ktoré Zmluva neustanovuje žiadne osobitné pravidlá týkajúce sa zákazu diskriminácie“. Pokiaľ však ide o slobodné poskytovanie služieb, „bola táto zásada osobitne vyjadrená a upresnená“ článkom 49 ES.( )

76. Prejudiciálnu otázku položenú vnútroštátnym súdom je preto potrebné chápať tak, že sa ňou vnútroštátny súd snaží zistiť, či všeobecná zásada zákazu diskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti uvedená v článku 49 ES odporuje štátnym príslušníkom iných členských štátov v tom, aby boli na základe právnych predpisov hostiteľského členského štátu o cudzincoch povinní predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas na účely preukázania ich štátnej príslušnosti, ak holandské právo takúto povinnosť holandským štátnym príslušníkom neukladá.( )

77. Vnútroštátny súd následne opisuje, čo by podľa neho mohlo predstavovať diskrimináciu z dôvodu štátnej príslušnosti odporujúcu právu Spoločenstva: v holandskom práve neexistuje celková a všeobecná povinnosť preukázania totožnosti, ale len obmedzené povinnosti preukazovania totožnosti obsiahnuté v osobitných zákonoch, ktoré sa týkajú určitých situácií.( ) Vnútroštátny súd uvádza, že zákon o cudzincoch z roku 2000 je zaraďovaný holandskými orgánmi do kategórie obmedzených povinností preukázania totožnosti.

78. Vnútroštátny súd preto zastáva názor, že pokiaľ ide o povinnosť predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas, je užitočné porovnať situáciu osoby, ktorá pri kontrole vyhlási, že je holandským štátnym príslušníkom, so situáciou osoby, ktorá vyhlási, že je štátnym príslušníkom iného členského štátu.

79. V tejto súvislosti vnútroštátny súd dodáva, že na základe vnútroštátnej judikatúry v oblasti správneho súdnictva osoba, ktorá vyhlási, že má holandskú štátnu príslušnosť, musí vierohodným spôsobom preukázať svoju totožnosť tým, že predloží objektívne údaje, ktoré sa jej priamo týkajú. Daná osoba tak môže, okrem predloženia holandského identifikačného preukazu alebo pasu, vierohodným spôsobom preukázať svoju totožnosť aj napríklad predložením vodičského preukazu vydaného v Holandsku. Tam, kde je to nevyhnutné, každá pochybnosť o totožnosti môže byť vyvrátená preskúmaním údajov miestnych správnych orgánov.

80. Na druhej strane, pokiaľ ide o osobu, ktorá pri vnútornej kontrole cudzincov vyhlási, že je štátnym príslušníkom iného členského štátu a dovoláva sa voľného pohybu osôb a služieb, vnútroštátny súd poznamenáva, že takáto osoba je obyčajne z dôvodu ochrany verejného poriadku pozbavená slobody na základe zákona o cudzincoch z roku 2000 dovtedy, kým nepredloží platný identifikačný preukaz alebo pas.

81. V dôsledku toho má vnútroštátny súd pochybnosti o tom, či toto predstavuje diskrimináciu príslušníka Spoločenstva v rozpore s právom Spoločenstva so zreteľom na holandského štátneho príslušníka, ktorý podľa vnútroštátneho práva nie je povinný na účely preukázania svojej štátnej príslušnosti predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas, s vylúčením ďalších dokumentov.

82. Európska Komisia k problému týkajúcemu sa práva na pobyt uvádza, že situácia štátnych príslušníkov daného štátu a štátnych príslušníkov iných členských štátov je na základe samotnej Zmluvy podstatne rozdielna v tom zmysle, že právo na pobyt skôr menovaných je z pohľadu definície trvalé a absolútne, osobitne pokiaľ ide o zákaz vyhostenia vlastných štátnych príslušníkov. Rozdielne zaobchádzanie týkajúce sa povinnosti predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas nesúvisí so štátnou príslušnosťou, ale s právnou situáciou, ktorá sa objektívne líši od práva na pobyt.

83. Podľa môjho názoru je potrebné predovšetkým pripomenúť, že aj keď povinnosť štátneho príslušníka iného členského štátu byť držiteľom platného identifikačného preukazu alebo pasu sama osebe nezakladá právo na pobyt, ako môžeme vidieť, ide len o formalitu upravenú právom Spoločenstva a to osobitne smernicou 73/148. Je preto možné tvrdiť, že členské štáty nachádzajú v práve Spoločenstva pevný základ na to, aby štátnym príslušníkom iných členských štátov, ktorí sa zdržiavajú na ich území uložili povinnosť byť držiteľom platného identifikačného dokladu. Súdny dvor preto z tohto dôvodu rozhodol, že „právomoc členských štátov uložiť trest za nesplnenie tejto povinnosti nemožno spochybniť“.( )

84. Takisto dodávam, že Súdny dvor niekoľkokrát pripustil situácie, keď samotná skutočnosť, že osoba nie je štátnym príslušníkom daného štátu, môže odôvodniť požiadavku splnenia povinnosti, ktorá nie je uložená vlastným štátnym príslušníkom, akou je podmienka ohlásiť príslušným orgánom svoju prítomnosť na danom území.( ) Súdny dvor taktiež rozhodol, že „keďže [smernica Rady 68/360/EHS z 15. októbra 1968 o odstránení prekážok pohybu a pobytu pracovníkov členských štátov a ich rodín v rámci spoločenstva] ukladá štátnym príslušníkom členského štátu, ktorí vstupujú na územie iného členského štátu alebo sa tam zdržujú osobitnú povinnosť – akou je držba cestovného pasu alebo identifikačného preukazu –, osoby, ktorých sa to týka, nemôžu byť jednoducho postavené do rovnakej pozície so štátnymi príslušníkmi štátu pobytu“.( )

85. Tieto skutočnosti potvrdzujú stanovisko, podľa ktorého osobitná povinnosť existujúca na základe práva Spoločenstva zaťažuje štátnych príslušníkov členských štátov, ktorí chcú mať pobyt v inom členskom štáte, a to vysvetľuje skutočnosť, prečo ich postavenie nie je vzhľadom na správne povinnosti týkajúce sa výkonu ich práva na pobyt porovnateľné s postavením štátnych príslušníkov daného členského štátu.

86. Toto stanovisko však nie je pre mňa presvedčivé. Zdá sa mi, že v postoji, ktorý zaujal Súdny dvor v rozsudku Komisia/Belgicko z roku 1989, je podstatné obmedzenie, pokiaľ ide jasne a jedine o povinnosť štátnych príslušníkov iného členského štátu byť držiteľom platného identifikačného preukazu alebo pasu: aj keby sa to týkalo len práva vstupu na územie členského štátu, Súdny dvor rozhodol v takom vymedzení, ktoré ide nad rámec tohto osobitného prípadu, a to, že „právo Spoločenstva neodporuje Belgicku v tom, aby na svojom území kontrolovalo splnenie povinnosti osoby, ktorá má právo na pobyt v rámci Spoločenstva, aby bola v každom okamihu držiteľom povolenia na pobyt alebo usadenie sa, ak je belgickým štátnym príslušníkom v súvislosti s ich preukazom totožnosti uložená rovnaká povinnosť“.( ) Rovnaké stanovisko je vyjadrené aj v rozsudku Komisia/Nemecko z roku 1998, ktoré ešte jasnejšie potvrdzuje, že kontroly štátu nad dodržiavaním povinnosti štátnych príslušníkov iných členských štátov, aby boli schopní vždy predložiť povolenie na pobyt, sú povolené na základe práva Spoločenstva len pod podmienkou, že hostiteľský členský štát ukladá rovnakú povinnosť jeho vlastným štátnym príslušníkom, pokiaľ ide o ich preukaz totožnosti.( ) Toto paralelné porovnanie situácie štátnych príslušníkov iných členských štátov a vlastných štátnych príslušníkov okrem iného znamená, že potrestanie za nesplnenie tejto povinnosti musí byť v obidvoch prípadoch porovnateľné.( )

87. Ako bolo možné vidieť, Súdny dvor bol v rámci tejto judikatúry vedený k tomu, aby pripustil, že situácia štátnych príslušníkov iných členských štátov a situácia vlastných štátnych príslušníkov, pokiaľ ide o ich povinnosť byť držiteľom platného povolenia na pobyt alebo platného identifikačného preukazu, sú porovnateľné a že v dôsledku toho by mali byť v súvislosti so splnením tejto povinnosti podrobení rovnakému zaobchádzaniu. Je preto potrebné pripustiť, že tieto dve kategórie osôb sa nachádzajú v porovnateľných situáciách, pokiaľ ide o potrebu preukázať ich štátnu príslušnosť a že z tohto dôvodu sa s nimi musí zaobchádzať rovnakým spôsobom.

88. V dôsledku toho sa mi zdá, že judikatúra a postup vnútroštátnych správnych orgánov, ktoré od štátneho príslušníka iného členského štátu, ktorý sa dovoláva svojho práva na pobyt, žiadajú preukázanie jeho postavenia len predložením platného identifikačného preukazu alebo pasu, zatiaľ čo holandský štátny príslušník, ktorý je takisto predmetom vnútornej kontroly, má možnosť preukázať svoju totožnosť akýmikoľvek inými prostriedkami, je rozpore so zásadou zákazu diskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti.

89. V tejto situácii je možné zastávať názor, že vyššie uvedená judikatúra Súdneho dvora sa použije, ak štátni príslušníci iných členských štátov zdržiavajúci sa v hostiteľskom členskom štáte ako príjemcovia služieb počas obdobia nepresahujúceho tri mesiace sú povinní byť po celý čas držiteľmi platného identifikačného preukazu alebo pasu, zatiaľ čo holandským štátnym príslušníkom nie je rovnaká povinnosť uložená, pokiaľ ide o ich preukazy totožnosti.( )

90. V dôsledku toho navrhujem Súdnemu dvoru, aby vnútroštátnemu súdu odpovedal tak, že všeobecná zásada zákazu diskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti uvedená v článku 49 ES odporuje tomu, aby štátni príslušníci iných členských štátov boli na základe právnych predpisov hostiteľského členského štátu o cudzincoch povinní predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas na účely preukázania ich štátnej príslušnosti v prípade, že holandské právo takúto povinnosť vlastným štátnym príslušníkom neukladá.

D – O pozbavení slobody štátneho príslušníka členského štátu na účely administratívneho vyhostenia, ktorý je príjemcom služieb v prípade nesplnenia povinnosti predložiť platný identifikačný preukaz alebo pas

91. V poslednej skupine prejudiciálnych otázok (otázky 2d, 3a, 3b a 3c) sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či pozbavenie slobody štátnych príslušníkov iných členských štátov na účely administratívneho vyhostenia v prípade, že si nesplnia povinnosť byť držiteľom platného identifikačného preukazu alebo pasu, predstavuje prekážku slobodného poskytovaniu služieb a v prípade kladnej odpovede, či môže byť táto prekážka odôvodnená.

92. K odpovedi na túto otázku je potrebné poznamenať, že Súdny dvor v rozsudku Sagulo a i. rozhodol, že „hoci sú členské štáty oprávnené ukladať v primeranom rozsahu sankcie za porušenie povinností osobami, na ktoré sa vzťahuje právo Spoločenstva, aby boli držiteľmi platného identifikačného preukazu alebo pasu, nemôžu byť tieto sankcie v žiadnom prípade tak prísne, aby sa stali prekážkou slobody vstupu a pobytu upravenej Zmluvou“. Vychádzajúc z tejto úvahy, oznámil Súdny dvor vnútroštátnemu sudcovi, že „je úlohou vnútroštátneho sudcu, aby využil svoju sudcovskú úvahu na účely dosiahnutia primeraného potrestania, so zreteľom na povahu a cieľ právnych predpisov Spoločenstva, ochranu ktorých majú tieto sankcie zabezpečiť“.( )

93. Táto ustálená judikatúra vylučuje, aby nedodržanie formalít, akou je držba platného identifikačného preukazu alebo pasu, mohlo byť sankcionované administratívnym vyhostením „vzhľadom na to, že toto opatrenie popiera samotné právo upravené a zaručené Zmluvou“.( ) Pokiaľ ide o opatrenie spočívajúce v dočasnom pozbavení slobody uložené cudzincovi, na ktorého sa vzťahuje Zmluva, so zreteľom na jeho administratívne vyhostenie z územia, Súdny dvor takisto uviedol, že „žiadne opatrenie takejto povahy nie je dovolené, ak je uložený trest vyhostenia v rozpore so Zmluvou“.( )

94. Je však potrebné dodať, že toto posledné stanovisko nesmie byť chápané tak, že vylučuje právomoc hostiteľského členského štátu dočasne zadržať štátneho príslušníka iného členského štátu na vhodnom mieste na to, aby vykonal nevyhnutné kontroly týkajúce sa jeho štátnej príslušnosti. V takomto prípade nemá daný správny akt povahu administratívneho vyhostenia a nie je opatrením prijatým na účely administratívneho vyhostenia z územia. Jeho cieľom je umožniť štátnemu príslušníkovi iného členského štátu akýmkoľvek spôsobom preukázať svoju štátnu príslušnosť.

95. Okrem toho Súdny dvor takisto následne ustálene rozhoduje, že ak si štátny príslušník iného členského štátu nesplní svoju povinnosť predložiť pri vstupe na územie hostiteľského členského štátu platný identifikačný preukaz alebo pas, nemôže tento hostiteľský členský štát „uložiť taký neprimeraný trest, ktorý by bol prekážkou pre voľný pohyb osôb, akým je trest odňatia slobody“.( )

96. Ďalej je potrebné pripomenúť, že zásada slobodného poskytovania služieb stanovená článkom 49 ES, „ktorá je jednou zo základných zásad, zahŕňa slobodu príjemcov služieb vycestovať do iného členského štátu, aby im tam bola poskytnutá služba bez toho, aby im v tom bolo zabránené…“.( )

97. S prihliadnutím na tieto úvahy si myslím, že opatrenie spočívajúce v pozbavení slobody na účely administratívneho vyhostenia v prípade, že nie sú schopní prostredníctvom platného identifikačného preukazu alebo pasu preukázať svoje postavenie štátneho príslušníka členského štátu, predstavuje zjavnú prekážku pre voľný pohyb príjemcov služieb. Takéto opatrenie, ktoré ich zbavuje ich práva na pobyt, je popretím práva priamo priznaného príjemcom služieb prostredníctvom článku 49 ES a smernicami prijatými na jej vykonanie.

98. Je však nutné skúmať, či takéto opatrenie môže byť odôvodnené na základe verejného poriadku ustanoveného v článku 46 ES.( ) Podľa Súdneho dvora tento článok umožňuje „členským štátom prijať opatrenia, pokiaľ ide o štátnych príslušníkov iných členských štátov, osobitne z dôvodu verejného poriadku, ktoré sa nemôžu použiť na ich vlastných štátnych príslušníkov, pretože nemajú právomoc vyhostiť vlastných štátnych príslušníkov z územia alebo im zakázať vstup na toto územie“.( )

99. Zdá sa, že odpoveď vnútroštátnemu súdu na tento bod bude potrebné nájsť v rozsudku Súdneho dvora Royer, v ktorom uviedol, že nesplnenie zákonných formalít týkajúcich sa vstupu, pohybu a pobytu cudzincov, „keďže ide o otázku výkonu práva získaného na základe samotnej Zmluvy,.. nemožno posudzovať tak, že samé o sebe predstavuje zásah do verejného poriadku alebo bezpečnosti“.( )

100. Je preto postačujúce uviesť, že výnimka verejného poriadku stanovená v článku 46 ES sa nemôže použiť na odôvodnenie prekážky pre slobodné poskytovanie služieb, ak tou prekážkou je opatrenie spočívajúce v pozbavení slobody na účely administratívneho vyhostenia štátnych príslušníkov členských štátov, ktorí si nesplnili svoju povinnosť byť držiteľom platného identifikačného preukazu alebo pasu, a nie je potrebné určiť, či predmetné vnútroštátne opatrenie dodržuje zásadu proporcionality.

101. Je však potrebné vnútroštátnemu súdu zdôrazniť, že v každom prípade, výnimka verejného poriadku odôvodňujúca určité obmedzenia voľného pohybu osôb môže byť účinne použitá členským štátom len v prípade „skutočného a dostatočne vážneho ohrozenia postihujúceho jeden zo základných záujmov spoločnosti“.( ) „Porušenie spoločenského poriadku, ktorým je každé protiprávne konanie“( ) nie je preto dostatočné. Je ďalej potrebné poznamenať, že výnimka verejného poriadku, podobne ako všetky výnimky zo základnej zásady stanovenej Zmluvou, musí byť vykladaná reštriktívne.

102. Článok 3 smernice Rady 64/221/EHS( ) navyše uvádza, že opatrenia podniknuté z dôvodov verejného poriadku sa „zakladajú výlučne na osobnom správaní dotknutej osoby“ a že „predchádzajúce odsúdenie v trestnom konaní nie je dôvodom pre podniknutie takýchto opatrení“.( ) Takisto je potrebné vnútroštátnemu súdu zdôrazniť, že o výnimku verejného poriadku, tak ako je formulovaná Súdnym dvorom, môže ísť len v prípade, kde je preukázaná existencia „osobného správania sa predstavujúceho skutočné ohrozenie potrieb verejného poriadku“.( )

103. Nakoniec sa domnievam, že možné priznanie náhrady škody a posteriori vnútroštátnym súdom príjemcovi služieb z dôvodu nezákonného pozbavenia slobody je irelevantné, pokiaľ ide o odôvodnenie prekážky pre slobodné poskytovanie služieb.

104. Navrhujem preto, aby Súdny dvor odpovedal vnútroštátnemu súdu tak, že pozbavenie slobody príjemcu služieb na účely administratívneho vyhostenia v prípade, že si nesplní povinnosť byť držiteľom platného identifikačného preukazu alebo pasu, predstavuje neodôvodnenú prekážku pre slobodné poskytovanie služieb, ktorá je v rozpore s článkom 49 ES. Príslušné orgány hostiteľského členského štátu však môžu rozhodnúť o dočasnom zadržaní štátneho príslušníka iného členského štátu, aby mu umožnili akýmikoľvek prostriedkami preukázať jeho štátnu príslušnosť.

V – Návrh

105. Vzhľadom na vyššie uvedené preto navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálne otázky položené Rechtbank te ’s-Gravenhage odpovedal takto:

1. Skutočnosť, že sa štátny príslušník členského štátu nachádza v určitom okamihu na území iného členského štátu, postačuje na to, aby bolo možné predpokladať, že tento štátny príslušník je alebo bude v tomto členskom štáte príjemcom služieb a že s týmto postavením tak spadá do osobnej pôsobnosti pravidiel Spoločenstva o slobodnom poskytovaní služieb.

2. Článok 4 ods. 2 tretí pododsek smernice Rady 73/148/EHS z 21. mája 1973 o zrušení obmedzenia pohybu a pobytu v rámci spoločenstva pre štátnych príslušníkov členských štátov so zreteľom na usadenie sa a poskytovanie služieb sa má vykladať v tom zmysle, že pre uznanie práva na pobyt členským štátom v prospech štátneho príslušníka iného členského štátu, ktorý je v postavení príjemcu služieb, nemožno podmieňovať predložením platného identifikačného preukazu alebo pasu týmto štátnym príslušníkom. Príjemca služieb, ktorý takýmto spôsobom vykonáva v hostiteľskom členskom štáte svoje právo na pobyt počas obdobia nepresahujúceho tri mesiace, je povinný na požiadanie príslušných orgánov tohto štátu akýmkoľvek spôsobom preukázať svoje postavenie štátneho príslušníka niektorého členského štátu. Nakoniec sa mu musí umožniť, aby v primeranej lehote predložil platný identifikačný preukaz alebo pas.

3. Všeobecná zásada zákazu diskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti stanovená v článku 49 ES odporuje tomu, aby sa od štátnych príslušníkov iných členských štátov na základe zákona o cudzincoch hostiteľského členského štátu požadovalo predloženie platného identifikačného preukazu alebo pasu na účely preukázania ich štátnej príslušnosti, ak holandské právo takúto povinnosť vlastným štátnym príslušníkom neukladá.

4. Pozbavenie slobody príjemcu služieb na účely administratívneho vyhostenia z dôvodu nesplnenia povinnosti byť držiteľom platného identifikačného preukazu alebo pasu predstavuje neodôvodnenú prekážku pre slobodné poskytovanie služieb, ktorá je v rozpore s článkom 49 ES. Príslušné orgány hostiteľského členského štátu však môžu rozhodnúť o dočasnom zadržaní štátneho príslušníka iného členského štátu, aby mu umožnili akýmikoľvek prostriedkami preukázať jeho štátnu príslušnosť.