NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 25. júna 2009 1( )

Vec C‑241/08

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Francúzskej republike

„Žaloba o nesplnenie povinnosti – Prebratie smernice 92/43/EHS (smernica o biotopoch) – Osobitné chránené územia – Významný vplyv projektu – Nerušivá povaha niektorých činností – Potreba posúdiť vplyv na územie – Potreba navrhnúť alternatívne riešenia v prípade negatívneho výsledku posúdenia“

I – Úvod

1. Nezhoda medzi účastníkmi konania sa týka otázky, či Francúzska republika správne prebrala článok 6 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín( ) (ďalej len „smernica o biotopoch“) prijatím článku L. 414‑1, L. 4141‑4 a R. 414‑21 francúzskeho zákonníka o životnom prostredí (ďalej len „zákonník životného prostredia“). Predmetné ustanovenia sa týkajú území, ktoré sú z dôvodu ich významu pre udržanie alebo obnovenie niektorých prirodzených biotopov a/alebo zachovanie druhov chránené právom Spoločenstva.

2. Kontroverzné otázky sú tieto:

– Môže členský štát obmedziť prípustné opatrenia na boj proti poškodeniu území až do tej miery, že nemôžu byť zakázané ľudské činnosti, ktoré nemajú významný vplyv?

– Dovoľuje zákaz významných rušivých vplyvov, ktoré sa dotýkajú druhov, zákonodarcovi vyhlásiť, že niektoré činnosti nevyvolávajú žiadne významné rušenie?

– Má sa posúdenie vplyvov na územie uplatniť na všetky relevantné plány a projekty?

– Zaručujú francúzske predpisy, že sa budú dostatočne skúmať alternatívne riešenia projektov, ktoré majú nepriaznivé účinky na celistvosť územia?

II – Konanie a návrhy účastníkov konania

3. Komisia listom z 18. októbra 2005 oznámila svoje výhrady Francúzskej republike a vyzvala ju, aby predložila svoje pripomienky. Po prijatí francúzskej odpovede zo 7. februára 2006 Komisia 15. decembra 2006 vydala odôvodnené stanovisko, ktorým stanovila dvojmesačnú lehotu na nápravu vytýkaných nedostatkov.

4. Keďže Komisia nepokladala odpoveď z 28. februára 2007 za uspokojivú, elektronickou poštou podala 30. mája 2008 túto žalobu, ktorú poslala poštou 2. júna 2008. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor

– určil, že Francúzska republika si tým, že neprijala všetky zákonné a vykonávacie opatrenia nevyhnutné na správne prebratie článku 6 ods. 2 a 3 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z tejto smernice,

– a zaviazal ju na náhradu trov konania.

5. Francúzska republika navrhuje, aby Súdny dvor

– zamietol žalobu a

– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

6. Účastníci konania predložili len písomné vyjadrenia.

III – Právne posúdenie

7. Komisia sa domnieva, že Francúzska republika nesprávne prebrala článok 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch.

A – O článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch

8. Článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch znie takto:

„Členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach [osobitných chránených územiach – neoficiálny preklad] predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice [pokiaľ by takéto rušenie mohlo mať vzhľadom na ciele tejto smernice významný vplyv – neoficiálny preklad].“

9. Súdny dvor už rozhodol, že na účely vykonania článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch môže byť potrebné prijať tak opatrenia určené na predídenie vonkajším poškodeniam a rušeniam spôsobeným človekom, ako aj opatrenia určené na zastavenie prirodzeného vývoja spôsobilého zhoršiť stav ochrany druhov a prirodzených biotopov v osobitných chránených územiach.( )

10. Článok L. 414‑1 ods. 5 francúzskeho zákonníka životného prostredia na tieto účely stanovuje, že v spolupráci s rôznymi záujmovými skupinami budú pre každé územie stanovené opatrenia nevyhnutné na zachovanie a obnovu. Komisia spochybňuje obmedzenia týchto opatrení obsiahnuté v tretej a štvrtej vete tretieho pododseku tohto ustanovenia.

1. O prípustnosti

11. Prípustnosť dôvodov žaloby namierených proti tretej a štvrtej vete tretieho pododseku ods. 5 článku L. 414‑1 zákonníka životného prostredia je predmetom pochybností, keďže Komisia vo svojej žalobe kritizuje znenie odlišné od znenia, ktoré bolo uvedené v rámci konania pred podaním žaloby.

12. V priebehu konania pred podaním žaloby sa Komisia totiž odvolávala na v tom čase účinné znenie vyplývajúce zo zákona č. 2005–157 z 23. februára 2005 o rozvoji vidieckych oblastí( ):

„Nevedú k zákazu ľudských činností, pokiaľ nemajú významný vplyv na ciele uvedené v pododseku vyššie. Rybárske činnosti, poľovačky a iné lovecké činnosti vykonávané za podmienok a na územiach povolených platnými zákonmi a predpismi nepredstavujú rušivé činnosti alebo činnosti majúce takýto vplyv.“

13. Vo svojej žalobe sa však Komisia zameriava na článok L. 414–1 ods. 5 tretí pododsek tretiu a štvrtú vetu v znení vyplývajúcom zo zákona č. 2006‑1772 z 30. decembra 2006 o vode a vodnom prostredí( ), teda na zmeny, ku ktorým došlo po zaslaní odôvodneného stanoviska, ale pred uplynutím lehoty, ktorá v ňom bola stanovená.

„Nevedú k zákazu ľudských činností, pokiaľ nemajú významný vplyv na zachovanie alebo obnovu priaznivého stavu týchto prirodzených biotopov a druhov z hľadiska ich ochrany. Rybolov, vodohospodárske činnosti, poľovačka a iné lovecké činnosti vykonávané za podmienok a na územiach povolených platnými zákonmi a predpismi nepredstavujú rušivé činnosti alebo činnosti majúce takýto vplyv.“( )

14. Predmet žaloby podanej na základe článku 226 ES je obmedzený konaním pred podaním žaloby. Výzva, ktorú adresovala Komisia členskému štátu, ako aj odôvodnené stanovisko vydané Komisiou vymedzujú predmet sporu, ktorý už nemôže byť ďalej rozšírený. Možnosť dotknutého členského štátu predložiť svoje vyjadrenia predstavuje totiž dôležitú záruku stanovenú v Zmluve, a to aj v prípade, že daný štát usúdi, že ju nevyužije, a dodržovanie tejto záruky je podstatnou formálnou podmienkou konania o nesplnení povinnosti členským štátom. V dôsledku toho sa odôvodnené stanovisko a žaloba Komisie musia zakladať na rovnakých výhradách, ako sú uvedené vo výzve, ktorou sa začalo konanie pred podaním žaloby.( )

15. Okrem toho sa existencia nesplnenia povinnosti musí posudzovať v závislosti od stavu, aký bol v členskom štáte ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku.( )

16. Ak by sa tieto pravidlá uplatňovali čisto formalistickým spôsobom, rozšírenie konania na zmeny doplnené zákonom z roku 2006 by predstavovalo neprípustné rozšírenie predmetu žaloby vo vzťahu k odôvodnenému stanovisku. Ak by sa však žaloba zachovala v podobe, akú mal návrh v konaní pred podaním žaloby, bola by nedôvodná, lebo v čase uplynutia lehoty stanovenej odôvodneným stanoviskom namietané ustanovenia už neexistovali v znení, ktoré napadla Komisia.

17. Ak by však právna úprava namietaná počas konania pred podaním žaloby bola celkovo zachovaná v platnosti novými ustanoveniami prijatými členským štátom na základe odôvodneného stanoviska, ktoré sú napadnuté v rámci žaloby, konanie pred Súdnym dvorom by mohlo byť rozšírené na nový právny stav.( ) Vzhľadom na to, že zmeny francúzskeho práva vykonané v roku 2006, ako správne zdôrazňuje Komisia bez toho, aby jej niekto protirečil, sa obsahu právnej úpravy relevantnej v žalobe dotýkajú len okrajovo, ich začlenenie do žaloby predstavuje oprávnenú zmenu predmetu sporu.

18. Dôvody žaloby namierené proti článku L. 414‑1 ods. 5 tretiemu pododseku tretej a štvrtej vete zákonníka životného prostredia sú preto prípustné.

2. O obmedzení na „významný vplyv“

19. Prvá výhrada Komisie sa týka článku L. 414–1 ods. 5 tretieho pododseku tretej vety zákonníka životného prostredia v rozsahu, v akom stanovuje, že ľudské činnosti môžu byť obmedzené len v prípade, že majú významný vplyv na zachovanie alebo obnovu priaznivého stavu prirodzených biotopov a voľne žijúcich druhov z hľadiska ich ochrany.

20. Komisia správne pripomína, že článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch zakazuje akúkoľvek formu poškodzovania prirodzených biotopov a biotopov druhov a iba v prípade rušenia druhov vyžaduje obmedzenie vzhľadom na významný vplyv. Táto skutočnosť bráni tomu, aby sa zakázali len ľudské činnosti majúce významný vplyv.

O pojme poškodzovanie

21. Je pravda, že Súdny dvor zatiaľ nevymedzil výslovne pojem poškodzovanie biotopov, ale v tomto smere môže ako návod slúžiť judikatúra týkajúca sa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. V zásade existuje zhoda v tom, že ods. 2 a 3 článku 6 smerujú k nastoleniu rovnakej úrovne ochrany.( )

22. Článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch predpokladá zásah do chránených území dvakrát. V prvej vete stanovuje, že plány alebo projekty, ktoré môžu významne zasiahnuť takéto územie, musia byť vzhľadom na ciele ochrany územia predmetom primeraného posúdenia ich vplyvu na územie. Druhá veta uvádza, že plán alebo projekt môže byť povolený len vtedy, ak z posúdenia vplyvu na územie vyplýva, že nezasahuje do celistvosti daného územia.

23. Francúzska republika takisto tvrdí, že je možné, že plány alebo projekty významne zasahujú do územia v zmysle článku 6 ods. 3 prvej vety smernice o biotopoch, ak môžu ohroziť ciele ochrany stanovené pre predmetné územie.( ) V takomto prípade je potrebné overiť, či je opatrenie zlučiteľné s cieľmi ochrany stanovenými pre predmetné územie.

24. Treba zdôrazniť, že zásah do cieľov ochrany nepredpokladá nijaké osobitné skúmanie, ktoré má preukázať, či je tento vplyv významný. Na to, aby sa spustil mechanizmus posúdenia vplyvu na územie, totiž stačí, ak existuje pravdepodobnosť, že ciele ochrany budú narušené. Naproti tomu možný vplyv na územie je bezvýznamný, ak nezasahuje do cieľov ochrany.( )

25. Výsledok hodnotenia vplyvu na územie určí, či môže byť plán alebo projekt povolený podľa článku 6 ods. 3 druhej vety smernice o biotopoch. Príslušné orgány schvália plán alebo projekt len vtedy, ak vzhľadom na výsledky posúdenia vplyvu na územie zistili, že nebude narušená jeho „celistvosť“.

26. Práve na tomto základe francúzska vláda tvrdí, že plány alebo projekty môžu byť povolené dokonca aj v prípade, že významne zasahujú do územia, kým nenarúšajú jeho „celistvosť“. Domnieva sa, že z tohto dôvodu je rozporuplné systematicky vylúčiť opatrenia s významným vplyvom podľa článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch.

27. Toto tvrdenie však spočíva na nesprávnom rozlišovaní medzi významným vplyvom na územie a významným vplyvom na jeho „celistvosť“. Ciele ochrany platia nielen na účely posúdenia existencie významného vplyvu, ale aj na účely stanovenia, či je územie narušené v jeho „celistvosti“.( )

28. Treba teda vychádzať z predpokladu, že k poškodzovaniu biotopov v zmysle článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch dochádza aj vtedy, keď sú zasiahnuté ciele ochrany predmetného chráneného územia.

O ohrození cieľov ochrany

29. Francúzska republika je zjavne tohto názoru, že jedine významný vplyv na zachovanie alebo obnovu priaznivého stavu ochrany prirodzených biotopov by mohol ohroziť ciele ochrany územia. Pritom podľa článku 1 písm. l), článku 4 ods. 4 a článku 6 ods. 1 smernice o biotopoch je účelom cieľov ochrany územia práve zachovanie alebo obnova priaznivého stavu ochrany prirodzených biotopov. Práve preto sa každý vplyv na tieto biotopy dotýka aj cieľov ochrany daného územia bez ohľadu na to, či ho možno považovať za významný, alebo nie.

30. Otázka, či vplyv určitej činnosti, konkrétne rôznych činností citovaných ako príklad účastníkmi konania, skutočne ohrozuje ciele ochrany, môže byť riešená len z prípadu na prípad, vzhľadom na konkrétne dotknuté ciele. Ide teda o vedecké prognostické rozhodnutie, ktoré je v menej zrejmých prípadoch ťažké a predpokladá určitú mieru voľnej úvahy príslušných vnútroštátnych orgánov.

31. Sporná francúzska právna úprava však neponecháva takúto mieru voľnej úvahy, pretože bráni zákazu ľudských činnosti, ktoré nemajú „významný“ vplyv na biotopy. Inými slovami, tieto činnosti sú v zásade povolené. Aj keď sú špecialisti presvedčení o tom, že určitá činnosť ohrozuje ciele ochrany, na to, aby mohla byť zakázaná, treba preukázať aj to, že tento vplyv je významný.

O výklade článku L. 414‑1 ods. 5 prvého a tretieho pododseku zákonníka životného prostredia

32. Francúzska republika ďalej tvrdí, že Komisia nepochopila správne článok L. 414‑1 ods. 5 prvý a tretí pododsek zákonníka životného prostredia. Ľudské činnosti majúce významný vplyv na zachovanie alebo obnovu priaznivého stavu ochrany sú v každom prípade zakázané. Hoci v prípade neexistencie takéhoto významného vplyvu tieto činnosti nemôžu byť zakázané, cieľ stanovený v prvom pododseku, a to zamedziť poškodzovaniu biotopov, zostáva platný. To by malo byť zaručené prostredníctvom vhodných opatrení.

33. Ak by sa článok L. 414‑1 ods. 5 prvý a tretí pododsek zákonníka životného prostredia mal vykladať a uplatňovať týmto spôsobom, podstatné znaky článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch by boli uplatňované. Zostávala by len otázka, čo sa stane, ak neexistuje žiadne opatrenie umožňujúce pokračovať v činnosti bez spôsobenia škody. Túto neistotu by však bolo možné odstrániť, keby – ako tvrdí francúzska vláda v duplike – akékoľvek poškodzovanie v zmysle článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch predstavovalo významný vplyv v zmysle článku L. 414‑1 ods. 5 tretieho pododseku tretej vety zákonníka životného prostredia.

34. Tvrdenie francúzskej vlády však prehliada skutočnosť, že nestačí prebrať smernicu o biotopoch tým spôsobom, že jej ciele by mohli byť dosiahnuté prostredníctvom výkladu vnútroštátneho práva v súlade so smernicou, ktorý však nie je zjavný. Ani samotná správna prax, ktorú môžu príslušné správne orgány zmeniť podľa vlastného uváženia a ktorá nie je primerane zverejňovaná, sa nemôže považovať za platný výkon povinností prebratia smernice.( )

35. Naopak, správnosť prebratia má, pokiaľ ide o smernicu o biotopoch, osobitnú dôležitosť, lebo správa spoločného dedičstva je na územiach členských štátov zverená týmto štátom.( ) Takže v rámci smernice o biotopoch, ktorá ukladá komplexné a technické pravidlá v oblasti práva životného prostredia, sú členské štáty osobitne povinné dbať o to, aby ich legislatíva určená na zabezpečenie prebratia tejto smernice bola jasná a presná.( )

36. Článok L. 414‑1 ods. 5 tretí pododsek veta 3 zákonníka životného prostredia tieto požiadavky nespĺňa. Výklad, ktorý zastáva francúzska vláda, síce nie je úplne vylúčený, ale nezaujatí čitatelia ho budú chápať skôr tak, že činnosti sú povolené, ak nemajú významný vplyv na biotopy. Tento záver by sa mal konkrétne vzťahovať na dotknuté záujmové skupiny, ktoré sú podľa článku L. 414‑1 ods. 5 druhého pododseku účastníkmi diskusií o opatreniach na ochranu územia. Možno sa obávať, že to povedie k neužitočným konfliktom o otázke, či určité ohrozenie cieľov ochrany je významné, alebo nie.

37. Ako zdôrazňuje Komisia, výklad článku L. 414‑1 ods. 5 tretieho pododseku tretej vety zákonníka životného prostredia predložený francúzskou vládou je okrem toho v rozpore s výkladom článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch, ktorý táto vláda zastáva. Tá totiž tvrdí, že zákaz akéhokoľvek poškodenia biotopov by bol „radikálnym“ riešením,( ) a snaží sa preukázať, že toto ustanovenie taký zákaz nevyžaduje.

O zohľadnení ďalších záujmov

38. Francúzsko sa takisto odvoláva na článok 2 ods. 3 smernice o biotopoch, ako aj na tretie odôvodnenie tejto smernice. V tomto odôvodnení je uvedené, že pri uplatňovaní smernice sa musí prihliadať na hospodárske, sociálne, kultúrne a regionálne požiadavky. Článok L. 414‑1 ods. 5 zákonníka životného prostredia je teda z tohto hľadiska vhodným a primeraným prebratím smernice do vnútroštátneho práva.

39. Toto stanovisko je však v rozpore s judikatúrou týkajúcou sa článku 4 ods. 4 prvej vety smernice Rady 79/409/EHS z 2. apríla 1979 o ochrane voľne žijúceho vtáctva( ) (ďalej len „smernica o vtáctve“). Predmetné ustanovenie, práve tak ako článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch, ukladá členským štátom povinnosť prijímať primerané opatrenia, aby sa predišlo poškodeniu biotopov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli osobitné chránené územia klasifikované podľa smernice o vtáctve.( ) Porušenie povinnosti stanovenej článkom 4 ods. 4 prvou vetou smernice o vtáctve nemožno odôvodniť záujmami hospodárskej alebo sociálnej povahy, pretože odkaz na tieto záujmy v smernici o vtáctve nie je dostatočným právnym základom na výnimku.( )

40. V prípade smernice o biotopoch v zásade nie je možné postupovať odchylne. V tomto prípade nie je nevyhnutné stanoviť, či môžu záujmy spomenuté v rámci článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch výnimočne prevážiť nad ochranou územia( ) alebo či zohľadnenie prevažujúcich záujmov vždy predpokladá uplatňovanie článku 6 ods. 3 a 4. Článok L. 414‑1 ods. 5 tretí pododsek tretia veta zákonníka životného prostredia totiž nerozlišuje podľa toho, či existujú prevažujúce záujmy súvisiace s výkonom dotknutej činnosti. Práve z tohto dôvodu nie je možné túto právnu úpravu odôvodniť uvedenými záujmami.

O škodlivých ochranných opatreniach

41. Francúzska vláda ďalej pripomína, že aj samotné opatrenia na zachovanie a rozvoj biotopov môžu viesť k ich poškodeniu, a napriek tomu sú povolené. Preto musí byť možné povoliť aj ľudské činnosti, ktoré nemajú významný vplyv.

42. Francúzsko cituje niekoľko príkladov, ktoré znázorňujú škodlivé účinky opatrení na zachovanie a obnovu: na tom istom mieste by sa konkrétne mohli vystriedať rôzne druhy biotopov. Akákoľvek zmena má za následok zmiznutie určitého druhu biotopov. Takisto niektoré ochranné opatrenia by mohli poškodiť aj iné druhy biotopov, alebo dokonca prechodne poškodiť samotný dotknutý biotop. Francúzska republika v tejto súvislosti uvádza vysušovanie rybníkov, ktoré má predísť ich zaneseniu bahnom, ale spôsobuje dočasné vymiznutie niektorých biotopov. Nakoniec napríklad poľnohospodárska činnosť zasahuje do niektorých prvkov biotopov, ale je aj podmienkou nepretržitého využívania pôdy vtákmi.

43. Tieto tvrdenia však zabúdajú na to, že opatrenia, ktoré sú nevyhnutné a primerané na naplnenie cieľov ochrany, v podstate nemožno považovať za opatrenia, ktoré poškodzujú územie v zmysle článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch. Aj keby mali byť niektoré stanovené ciele ochrany protikladné, pretože ochranné opatrenia nevyhnutné na naplnenie jedného cieľa zasahujú do naplnenia druhého cieľa, konflikt by sa mal riešiť skôr v rámci definície týchto cieľov.

44. Súdny dvor už rozhodol, že ciele ochrany, ktoré vyplývajú z článkov 3 a 4 smernice o biotopoch a konkrétne z jej článku 4 ods. 4( ), môžu byť určené najmä podľa významu územia pre zachovanie alebo obnovu priaznivého stavu ochrany typu prirodzeného biotopu uvedeného v prílohe I alebo druhu uvedeného v prílohe II a koherentnosti sústavy Natura 2000 a tiež podľa toho, či im hrozí poškodenie alebo zničenie.( ) Preto treba tieto ciele porovnať a stanoviť priority. Kvôli úplnosti musím ešte dodať, že hoci takéto komplexné rozhodnutie predpokladá širokú mieru voľnej úvahy príslušných orgánov, nie je úplne vyňaté spod preskúmania súdom.( )

45. Ľudské činnosti bližšie nešpecifikovanej povahy bez presného určenia nemožno prirovnávať k potrebným ochranným opatreniam ani ku konfliktu medzi cieľmi ochrany.

Výsledok preskúmania vzhľadom na článok L. 414‑1 ods. 5 tretí pododsek tretia veta zákonníka životného prostredia

46. Z tohto dôvodu je potrebné konštatovať, že článok L. 414‑1 ods. 5 tretí pododsek tretia veta zákonníka životného prostredia nie je v súlade s článkom 6 ods. 2 smernice o biotopoch.

3. O výnimkách v prospech niektorých činností

47. Svojím druhým žalobným dôvodom Komisia kritizuje článok L. 414‑1 ods. 5 tretí pododsek štvrtú vetu zákonníka životného prostredia. Rybolov, vodohospodárske činnosti, poľovačka a iné lovecké činnosti vykonávané v rámci platných predpisov nie sú podľa tohto ustanovenia rušivými činnosťami. Komisia sa domnieva, že toto tvrdenie je nezlučiteľné s článkom 6 ods. 2 smernice o biotopoch.

48. Súdny dvor už v súvislosti s článkom 6 ods. 3 smernice o biotopoch odmietol možnosť všeobecným spôsobom oslobodiť niektoré činnosti, ktoré sú inak v súlade so zákonom, od potreby posúdenia vplyvu na územie. Nie je totiž zaručené, že tieto činnosti nemôžu významne zasahovať do chránených území a takýmto spôsobom narušiť ich celistvosť.( )

49. Táto myšlienka platí z dôvodu toho istého cieľa ochrany aj pre článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch. Niektoré činnosti je možné v rámci tohto ustanovenia všeobecne označiť za nerušivé len v prípade existencie záruky, že nebudú vytvárať nijaké rušenie, ktoré by mohlo mať vzhľadom na ciele smernice významný vplyv.

50. Súdny dvor už uznal, že farmy na chov mušlí môžu mať významný vplyv na chránené územia.( ) Rušivé účinky môže mať nielen zriadenie farmy na chov mušlí, ale aj jej prevádzka. To platí dokonca aj pre farmy určené na chov rýb. Poľovačka a rybolov možno predstavujú menšie riziká, ale rušením, ktoré tieto činnosti zahŕňajú, môžu byť narušené určité ciele ochrany. Práve preto musí byť možné zakázať tieto činnosti, ak môžu vytvárať rušenie v niektorých chránených územiach, ktoré by vzhľadom na ciele smernice mohli mať významný vplyv.

51. Tento záver nemôže spochybniť skutočnosť, že výkon uvedených činností musí prebiehať v súlade so všeobecnými predpismi.

52. Francúzsko v tomto zmysle uvádza, že predpisy uplatniteľné konkrétne na vodohospodárstvo definujú územia, v ktorých je táto činnosť povolená, a že sa prihliada na citlivé územia. Pre poľovačku a rybolov by tiež mohli byť stanovené lovné kvóty.

53. Takéto opatrenia môžu znížiť riziko významného rušenia. Pravidlá uplatniteľné na tieto činnosti však môžu toto riziko úplne vylúčiť len vtedy, ak kogentne stanovia dodržiavanie článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch, teda pokiaľ ich konkrétnym účelom je zabezpečiť plnenie cieľov ochrany stanovených smernicou o biotopoch.( ) Francúzska vláda však netvrdí, že je tak v tomto prípade.

54. Francúzska vláda okrem toho tvrdí, že pre každé územie je vypracovaný dokument (s názvom „document d’objectifs“ – dokument o stanovených cieľoch), ktorý slúži ako základ na právnu úpravu činností tým, že bráni tomu, aby tieto činnosti spôsobovali závažné rušenie.

55. Účastníci konania v otázke existencie povinnosti nesúhlasia s tým, aby boli stanovené takéto pravidlá. Komisia sa odvoláva na znenie príslušného právneho základu, článku L. 414‑2 ods. 4 zákonníka životného prostredia, ktorý nijakú takúto povinnosť neupravuje. Francúzsko naproti tomu existenciu takejto povinnosti odvodzuje z článku L. 414‑1 ods. 5 prvého pododseku zákonníka životného prostredia.

56. Táto otázka však nie je pre skúmanie tohto žalobného dôvodu rozhodujúca. Je totiž logické chápať článok L. 414‑1 ods. 5 tretí pododsek štvrtú vetu zákonníka životného prostredia tak, že znamená, že proti činnostiam, ktoré sú v ňom uvedené, nie sú prípustné žiadne opatrenia, ktoré majú zabrániť rušeniu. V opačnom prípade by toto ustanovenie nemalo normatívny účinok.

57. Aj keby sa mal článok L. 414‑1 ods. 5 tretí pododsek štvrtá veta zákonníka životného prostredia v praxi uplatňovať tak, ako tvrdí francúzska vláda, nebol by menej zavádzajúci. Dotknuté záujmové skupiny by totiž počkali, kým sa ich činnosti nebudú považovať za rušivé, a nepodliehali by obmedzeniam.

58. Preto ani článok L. 414‑1 ods. 5 tretí pododsek štvrtá veta zákonníka životného prostredia nespĺňa podmienky jednoznačnej transpozície( ) podľa článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch.

B – O článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch

59. Komisia tiež kritizuje francúzsku transpozíciu článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. Prvá veta tohto ustanovenia uvádza, ktoré plány a projekty musia byť preskúmané, pokiaľ ide o ich vplyv na územie, z hľadiska cieľov ochrany osobitných chránených území:

„Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu [územia alebo nie je preň potrebný – neoficiálny preklad], ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu [toto územie – neoficiálny preklad], či už samotne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality [posúdeniu vplyvu na územie z hľadiska cieľov ochrany územia – neoficiálny preklad]“.

60. Toto ustanovenie bolo prebraté do francúzskeho práva prostredníctvom článku L. 414‑4 ods. 1 zákonníka životného prostredia takto:

„Programy alebo projekty prác, diel alebo úprav podliehajúce režimu povolenia alebo schválenia orgánom štátnej správy, ktorých realizácia môže značným spôsobom zasahovať do územia Natura 2000, sú predmetom posúdenia ich vplyvu vzhľadom na ciele ochrany tohto územia. Pre tie programy, ktoré sú stanovené ustanoveniami zákonov a vykonávacích predpisov a ktoré nie sú predmetom dopadovej štúdie, sa posúdenie vykonáva v súlade s konaním stanoveným v článku L. 122‑4 a nasl. tohto zákonníka.

Práce, diela alebo úpravy stanovené zmluvami Natura 2000 sú vyňaté spod posudzovacieho konania uvedeného v predchádzajúcom odseku.“

61. Komisia má proti tejto transpozícii dve námietky:

– výnimka pre práce, diela alebo úpravy stanovené zmluvami Natura 2000 je príliš široká

a

– projekty nepodliehajúce režimu povolenia musia byť tiež predmetom posúdenia vplyvu na územie, ak môžu mať významný vplyv na ciele ochrany.

1. O zmluvách Natura 2000

62. Komisia spochybňuje skutočnosť, že článok L. 414‑4 ods. 1 druhý pododsek zákonníka životného prostredia vyníma práce, diela alebo úpravy, ktoré sú stanovené v tzv. zmluvách Natura 2000, z posúdenia vplyvu na územie predpísaného článkom 6 ods. 3 smernice o biotopoch.

63. Zmluvy Natura 2000 sú francúzskym právom upravené dohody s užívateľmi niektorých plôch v územiach chránených na základe smernice o biotopoch.

64. Je nepopierateľné, že práce, diela alebo úpravy môžu predstavovať plány alebo projekty v zmysle článku 6 ods. 3 prvej vety smernice o biotopoch, kým plány alebo projekty, ktoré priamo súvisia alebo sú nevyhnutné na správu územia, nemusia byť predmetom posúdenia ich vplyvu na dané územie.

65. Žaloba by mohla mať v tejto otázke úspech len v prípade, ak francúzske právo akceptuje skutočnosť, že práce, diela alebo úpravy by mohli byť začlenené do zmlúv Natura 2000, aj keď priamo nesúvisia so správou územia alebo pre ňu nie sú nevyhnutné.

66. Obsah týchto zmlúv upravuje článok L. 414‑3 ods. 1 tretí pododsek prvá veta zákonníka životného prostredia.

„Zmluva Natura 2000 obsahuje v súlade so smerovaním a s opatreniami vymedzenými dokumentom o stanovených cieľoch všetky záväzky týkajúce sa ochrany a v prípade potreby obnovy prirodzených biotopov a druhov, ktoré sú dôvodom na vytvorenie územia Natura 2000.“

67. Je teda preukázané, že v zmluve Natura 2000 nie je možné dohodnúť akékoľvek opatrenia a tým ich vyňať spod posúdenia vplyvu na územie. Naopak, dohoda musí byť v súlade s dokumentom o stanovených cieľoch pre dotknuté územie. Tento dokument by mal v podstate predstavovať transpozíciu článku 4 ods. 4( ) a článku 6 ods. 1( ) smernice o biotopoch, konkrétne stanoviť ciele ochrany a plán ich uplatňovania na rôznych územiach.

68. Francúzsko teda zrejme odôvodnene pripomína, že transpozičné opatrenia vymedzené v zmluvách Natura 2000 sa nestavajú proti cieľom ochrany a obnovy území.

69. Komisia však tento súlad cieľov nepovažuje za dostatočný. Opatrenia, ktoré nie sú v rozpore s cieľmi, nemusia priamo súvisieť so správou územia. Francúzska právna úprava preto vyníma príliš veľa opatrení spod posúdenia vplyvu na územie.

70. Výnimka pre opatrenia správy územia spočíva v tom, že účelom týchto opatrení je napĺňať ciele zachovania a obnovy stanovené pre dané územie. Vymedzenie týchto cieľov svojou povahou nie je veľmi odlišné od posúdenia vplyvu. Spočíva na vedeckom posúdení komplexných údajov o dotknutom území a druhov, ktoré sa na ňom nachádzajú, biotopov a potenciálu rozvoja. Posúdenie vplyvu týchto opatrení vedie teda k opakovanému preskúmaniu.

71. V rozpore s tým, čo tvrdí Komisia, ani článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch neukladá povinnosť uistiť sa o neexistencii vplyvov opatrení správy územia, ak by mohli narušiť určité ciele ochrany. Vymedzenie cieľov ochrany a obnovy totiž môže vyžadovať vyriešenie konfliktov medzi viacerými cieľmi. Takže sa môže ukázať ako nevyhnutné pripustiť zásah do niektorých typov biotopov alebo druhov, aby sa umožnil rozvoj iných biotopov alebo druhov. Rozhodujúci je práve význam rôznych cieľov ochrany a obnovy na účely Natury 2000.( )

72. Nahradiť posúdenie vplyvov na územie rozhodnutiami o správe územia však nemožno rozšíriť na opatrenia, ktoré nevykazujú požadovanú súvislosť so správou územia. Komisia totiž správne zdôrazňuje, že výnimky zo všeobecných pravidiel sa musia vykladať striktne. Podľa článku 6 ods. 3 prvej vety smernice o biotopoch musia byť plány alebo projekty v zásade predmetom jednotlivého preskúmania. V rámci takéhoto konania sa môže jasne ukázať konkrétny vplyv predmetného opatrenia.

73. Naopak, zmluvy Natura 2000 majú na základe definície všeobecnú povahu. Môžu len v malej miere prihliadať na konkrétne dotknuté miesto alebo na jeho stav v čase prijatia opatrenia. Okrem toho skúsenosti založené na takýchto opatreniach v období medzi uzavretím zmluvy a vykonaním opatrenia môžu byť začlenené do zmluvy iba na základe jej zmeny. Ak takáto zmena vedie k obmedzeniu činností, bude často predmetom kontroverzie, a teda bude ťažké uplatňovať ju.

74. Na to, aby sa na tieto opatrenia nevzťahovalo posúdenie vplyvu na územie, preto nestačí, aby boli zlučiteľné s dokumentom o stanovených cieľoch, ale ešte treba, aby boli priamo nevyhnutné na uskutočnenie cieľov ochrany. V tomto zmysle by bol vplyv úprav francúzskeho práva minimálny, ale mal by prispieť k rozptýleniu nedorozumenia.

75. Článok L. 414‑4 ods. 1 druhý pododsek a článok L. 414‑3 ods. 1 druhý pododsek prvá veta zákonníka životného prostredia sú nezlučiteľné s článkom 6 ods. 3 prvou vetou smernice o biotopoch v rozsahu, v akom stanovujú, že stačí, aby zmluvy Natura 2000 zodpovedali cieľovému dokumentu dotknutého územia.

76. V rámci repliky – pravdepodobne oneskorene – Komisia Francúzsku vytýka, že umožnilo uzavretie zmlúv Natura 2000 predtým, než bude vypracovaný dokument o stanovených cieľoch, a teda bez ohľadu na tento dokument, pričom však táto výhrada – spochybnená Francúzskou republikou – nie je preukázaná.

2. O projektoch nepodliehajúcich povoleniu

77. Podľa článku L. 414‑4 ods. 1 prvého pododseku prvej vety zákonníka životného prostredia v znení uplatniteľnom v prejednávanej veci sú práce, diela alebo úpravy predmetom konania o posudzovaní vplyvu na územie a musia byť predmetom povolenia.

78. Podľa článku 6 ods. 3 prvej vety smernice o biotopoch musia byť plány alebo projekty v zásade predmetom posúdenia vplyvu na územie, ak sú pochybnosti o neexistencii významného vplyvu. Práve preto môžu byť niektoré kategórie projektov vyňaté z posúdenia vplyvu iba na základe kritérií schopných zaručiť, že tieto projekty nie sú spôsobilé významne zasahovať do chránených území.( )

79. Komisia na tomto základe vytýka francúzskemu právu, že pripúšťa projekty, ktoré nevyžadujú ani povolenie, ani schválenie orgánov štátnej správy, a ktoré sú teda vylúčené z posudzovacieho konania. Niektoré z týchto projektov majú s ohľadom na ciele ochrany druhov významný vplyv na chránené územia.

80. Francúzska republika toto tvrdenie nespochybňuje, ale odvoláva sa na zmeny dotknutých ustanovení zavedených zákonom z 1. augusta 2008( ) a iné zmeny, ktoré boli vo fáze príprav.

81. Tieto ustanovenia stanovujú, že v zásade všetky opatrenia akejkoľvek povahy, bez ohľadu na to, či musia byť povolené, alebo nie, musia byť predmetom konania o posúdení vplyvu na územie. Treba však, aby boli uvedené v štátnom alebo v miestnom zozname, vypracovanom s ohľadom na dotknuté ciele ochrany.

82. Nemožno vylúčiť, že konkrétne miestne zoznamy umožňujú obmedziť povinnosť posúdenia vplyvu na územie pri opatreniach, ktoré sú definované ako opatrenia s minimálnym vplyvom. Miestne zoznamy totiž môžu presnejšie ako všeobecné právne predpisy zachytiť tak predmetné opatrenia, ako aj riziká pre ciele ochrany a obnovy. Takto sa možno vyhnúť povrchnému skúmaniu a cieleným spôsobom určiť špecifické riziká. Ak však predmetné zoznamy nie sú vypracované, alebo sú stále neúplné, má to nepriaznivý vplyv na ochranu území. Práve v oblasti opatrení, ktoré sú špecifické pre niektoré územia, je pravdepodobné, že Komisia bude môcť túto skutočnosť overiť len presným spôsobom.

83. Ako však Komisia dôvodne tvrdí, uvedené nové pravidlá napokon v rámci tohto konania málo zavážia. Súdny dvor na ne nemôže prihliadať, lebo rozhodujúci je právny stav v okamihu uplynutia lehoty stanovenej Komisiou v odôvodnenom stanovisku, čiže 15. februára 2007.( ) Pritom Francúzska republika nespochybňuje, že právna úprava platná v tom čase nebola v súlade s článkom 6 ods. 3 prvou vetou smernice o biotopoch.

84. Preto je potrebné konštatovať, že článok L. 414‑4 ods. 1 prvý pododsek prvá veta zákonníka životného prostredia nie je zlučiteľný s článkom 6 ods. 3 prvou vetou smernice o biotopoch v rozsahu, v akom obmedzuje konanie o posúdení vplyvu na územie na práce, diela alebo úpravy podliehajúce povoleniu.

C – O preskúmaní alternatívnych riešení

85. Komisia napokon namieta skutočnosť, že posúdenie vplyvu na územie, ktoré sa musí vykonať pri plánoch alebo projektoch, nemusí obsahovať návrh alternatívnych riešení pre prípad, že dôjde k negatívnemu záveru. Primerané posúdenie vplyvu na územie v zmysle článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch by však malo obsahovať aj tieto alternatívy.

86. Na prvý pohľad sa zdá, že táto otázka je už vyriešená opačne, než sa domnieva Komisia. Alternatívy plánu alebo projektu sa totiž netýkajú uplatňovania článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, ale povolenia plánov alebo projektov podľa článku 6 ods. 4. Toto ustanovenie je v časti relevantnej pre prejednávanú vec formulované takto:

„Ak sa aj napriek negatívnemu odhadu dosahov na lokalitu [napriek negatívnym záverom posúdenia vplyvu na územie – neoficiálny preklad] a pri neexistencii alternatívnych riešení plán alebo projekt musí realizovať z dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy, členský štát prijme všetky kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude ochránená…“

87. Uplatňovanie článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch nie je kogentné. Naopak, v prípade negatívneho výsledku posúdenia vplyvu na územie môžu príslušné orgány zamietnuť povolenie na uskutočnenie uvedeného projektu, alebo ho povoliť na základe článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch, pokiaľ sú splnené podmienky stanovené týmto ustanovením.( ) Práve z tohto dôvodu sa posúdenie vplyvu na územie stanovené článkom 6 ods. 3 nemôže rozšíriť na aspekty stanovené článkom 6 ods. 4.( )

88. Pri bližšom pohľade sa však zdá, že Komisia v prejednávanej veci namieta niečo iné. Článok R. 414‑21 ods. 3 zákonníka životného prostredia, ktorý je terčom jej kritiky, sa výslovne vzťahuje na prípad, keď musí byť plán alebo projekt vykonaný napriek negatívnemu výsledku posúdenia vplyvu na územie. V tomto prípade sa povinne vyžaduje preskúmanie alternatívnych riešení.

89. Napriek tomu možno Komisii odporovať, že jej výhrada sa nevzťahuje na prebratie článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, ale na porušenie článku 6 ods. 4 tejto smernice. V rámci presného vymedzenia predmetu žaloby podľa žalobných návrhov Komisie možno dospieť k záveru, že toto tvrdenie musí byť zamietnuté.( )

90. Článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch, odôvodnenie žaloby, ako aj odôvodnené stanovisko však odkazujú na súvislosť s článkom 6 ods. 4 smernice o biotopoch. Takže návrhy žaloby môžu byť rekvalifikované v tom zmysle, že Komisia mala v skutočnosti úmysel dovolávať sa porušenia článku 6 ods. 4.

91. Francúzska republika si je ostatne úplne vedomá existencie tejto súvislosti, pretože argumentácia, ktorú predložila tak v štádiu konania pred podaním žaloby, ako aj vo svojich vyjadreniach v tomto konaní, vždy vychádza z toho, že sa jej vytýka porušenie článku 6 ods. 4. Obrana proti žalobným dôvodom Komisie teda nebola sťažená neexistenciou formálneho dovolávania sa článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch.

92. Podľa článku R. 414‑21 ods. 3 bodu 1 musí žiadateľ na tento účel uviesť dôvody, pre ktoré neexistuje iné uspokojujúce riešenie.

„Ak napriek opatreniam stanoveným v odseku 2 môže mať program alebo projekt významný škodlivý vplyv na stav ochrany prirodzených biotopov a druhov, ktorý bol dôvodom na označenie tohto alebo týchto území, musí spis o posúdení vyjadrovať okrem iného:

1. dôvody, pre ktoré neexistuje iné uspokojujúce riešenie, a podklady, ktoré umožňujú odôvodniť vykonanie programu alebo projektu za podmienok stanovených v ods. 3 alebo 4 článku L. 414‑4;

2. …“

93. Komisia zastáva názor, že tieto údaje nepostačujú na skúmanie alternatívnych riešení. Príslušné orgány by totiž naopak mali samy hľadať alternatívne riešenia.

94. Francúzska vláda na jednej strane odpovedá, že článok 6 ods. 4 smernice o biotopoch výslovne nevyžaduje predloženie alternatív, ale len neexistenciu alternatívneho riešenia.

95. Francúzske stanovisko je určite správne, ak sa znenie skúma oddelene, ale z kontextu a účelu právnej úpravy vyplýva, že neexistencia alternatívnych riešení predpokladá porovnanie.( )

96. Francúzska republika na druhej strane tvrdí, že vysvetlenie týkajúce sa neexistencie alternatívnych riešení, ktoré vyžaduje článok R. 414‑21 ods. 3 bod 1 zákonníka životného prostredia, vlastne v každom prípade vyžaduje, aby si žiadateľ alternatívne riešenia naštudoval, opísal ich a kartograficky znázornil. To by malo byť v budúcnosti spresnené vo vykonávacích opatreniach.

97. Aj keď sú praktické alternatívne riešenia predložené, článok R. 414‑21 ods. 3 bod 1 zákonníka životného prostredia nemá za cieľ uložiť povinnosť skúmania alternatívnych riešení, tak ako to stanovuje článok 6 ods. 4 smernice o biotopoch.

98. To vyplýva najmä zo skutočnosti, že povinnosť určiť neexistenciu alternatívnych riešení nemá žiadateľ, ale orgány poverené vydávaním povolení. Tieto orgány, zvažujúce za a proti každého variantu plánu alebo projektu, ktorý je predmetom návrhu, môžu dospieť k inému záveru ako žiadateľ, ktorý sa bude pri výbere medzi rôznymi navzájom si konkurujúcimi riešeniami riadiť svojím záujmom. Článok 6 ods. 4 smernice o biotopoch však umožňuje zásahy do chráneného územia len za podmienky, že si to vyžadujú naliehavé dôvody všeobecného záujmu. O tejto otázke však môžu rozhodovať jedine orgány poverené vydávaním povolení.

99. Nie je vylúčené, že žiadateľovi bude uložená povinnosť vykonať predbežnú štúdiu alternatívnych riešení, ale jeho prípravné práce nemôžu prejudikovať záver. Naopak, porovnanie má v prípade potreby viesť k uskutočneniu projektu iným spôsobom, aby sa zachránilo predmetné chránené územie. Okrem toho som už uviedla, že najbližšie alternatívy musia byť prinajmenšom preskúmané na základe porovnateľných vedeckých kritérií v súvislosti s ich vplyvom na dotknuté územie a v súvislosti s príslušnými dôvodmi verejného záujmu.( )

100. Článok R. 414‑21 ods. 3 bod 1 zákonníka životného prostredia nestanovuje dostatočne jasne nevyhnutnosť, aby dotknuté orgány vykonávali porovnanie, ktoré pokrýva všetky prípady a nevylučuje nijaký výsledok. Konkrétne nestačí obmedziť sa na uvedenie dôvodov, pre ktoré neexistuje žiadne alternatívne riešenie, aj keď to so sebou prináša navrhnutie alternatív. Príslušné orgány musia byť naopak oboznámené aj s tvrdeniami, ktoré svedčia v prospech alternatív, aby mohli potom tieto isté tvrdenia zamietnuť.

101. Článok R. 414‑21 ods. 3 bod 1 zákonníka životného prostredia teda nie je v súlade s článkom 6 ods. 4 smernice o biotopoch.

IV – Návrh

102. Vzhľadom na uvedené navrhujem, aby Súdny dvor určil, že:

1. Francúzska republika si tým, že neprijala všetky zákonné a vykonávacie opatrenia nevyhnutné na správne prebratie ustanovení smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 6 ods. 2, 3 a 4 tejto smernice.

2. Francúzska republika je povinná nahradiť trovy konania.