Predbežné znenie

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

EVGENI TANČEV

prednesené 28. marca 2019 ( )

Vec C‑569/17

Európska komisia

proti

Španielskemu kráľovstvu

„Porušenie povinností zo strany členského štátu – Článok 258 ZFEÚ – Smernica 2014/17/EÚ – Hypotekárny úver – Článok 260 ods. 3 ZFEÚ – Porušenie povinnosti oznámiť opatrenia na prebratie smernice prijatej v súlade s legislatívnym postupom – Peňažné sankcie – Penále“





I. Úvod

1. V prejednávanej veci Komisia začala proti Španielskemu kráľovstvu konanie o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, pretože neprijalo potrebné opatrenia na transpozíciu smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/17/EÚ zo 4. februára 2014 o zmluvách o úvere pre spotrebiteľov týkajúcich sa nehnuteľností určených na bývanie a o zmene smerníc 2008/48/ES a 2013/36/EÚ a nariadenia (EÚ) č. 1093/2010 (takzvaná smernica o hypotekárnych úveroch)( ) do 21. marca 2016 alebo v každom prípade neinformovalo Komisiu o takýchto opatreniach. Komisia tiež žiada Súdny dvor, aby v súlade s článkom 260 ods. 3 ZFEÚ uložil Španielskemu kráľovstvu povinnosť zaplatiť denné penále vo výške 105 991,60 eura od dátumu vyhlásenia rozsudku v tejto veci konštatujúceho porušenie povinnosti oznámiť Komisii opatrenia prijaté na vykonanie smernice 2014/17.

2. Táto vec poskytuje Súdnemu dvoru možnosť po prvýkrát rozhodnúť o výklade a uplatňovaní článku 260 ods. 3 ZFEÚ.( ) Toto ustanovenie zavedené Lisabonskou zmluvou umožňuje Komisii začať konanie o nesplnenie povinnosti na Súdnom dvore v súlade s článkom 258 ZFEÚ z dôvodu, že členský štát na základe tohto článku „porušil svoju povinnosť oznámiť opatrenie, ktorým transponoval smernicu prijatú v súlade s legislatívnym postupom“, a požiadať Súdny dvor, aby tomuto členskému štátu súčasne uložil peňažné sankcie.( )

3. Kľúčové otázky, na ktoré je potrebné odpovedať, sú v podstate po prvé, či sa vzťahuje článok 260 ods. 3 ZFEÚ na oznámenie členského štátu o neúplných alebo nesprávnych transpozičných opatreniach; po druhé, s odkazom na aké pravidlá sa majú posudzovať akékoľvek peňažné penále uložené podľa tohto ustanovenia, a po tretie, či sú napadnuté penále primerané.

II. Právny rámec

4. Článok 260 ods. 3 ZFEÚ stanovuje:

„Ak Komisia predloží vec Súdnemu dvoru Európskej únie podľa článku 258, pretože sa domnieva, že dotknutý členský štát porušil svoju povinnosť oznámiť opatrenie, ktorým transponoval smernicu prijatú v súlade s legislatívnym postupom, môže, ak to považuje za vhodné, navrhnúť výšku paušálnej pokuty alebo penále, ktoré má dotknutý členský štát zaplatiť a ktoré pokladá v daných podmienkach za primerané.

Ak Súdny dvor Európskej únie určí, že došlo k nesplneniu povinnosti, môže dotknutému členskému štátu uložiť paušálnu pokutu alebo penále najviac vo výške navrhnutej Komisiou. Povinnosť platiť nadobudne účinnosť ku dňu, ktorý Súdny dvor Európskej únie určí vo svojom rozsudku.“

5. Článok 42 ods. 1 smernice 2014/17 stanovuje:

„Členské štáty prijmú a uverejnia do 21. marca 2016 zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou. Bezodkladne o tom informujú Komisiu.“

III. Konanie pred podaním žaloby

6. Keďže Komisia nedostala v rámci lehoty na transpozíciu do 21. marca 2016 žiadne oznámenie Španielskeho kráľovstva o opatreniach potrebných na dosiahnutie súladu španielskeho práva so smernicou 2014/17, 26. mája 2016 zaslala Španielskemu kráľovstvu výzvu, aby tak bolo urobené.

7. Španielske kráľovstvo vo svojej odpovedi listom z 28. júla 2016 uviedlo, že nemohlo prebrať smernicu 2014/17 z dôvodu neobvyklých okolností týkajúcich sa dočasnej povahy vlády, ale že prípravné práce na návrhu zákona, ktorý by transponoval túto smernicu, sa už začali.

8. Komisia prostredníctvom odôvodneného stanoviska zo 17. novembra 2016 uviedla, že Španielske kráľovstvo ešte neprijalo opatrenia na prebratie smernice 2014/17, ani o týchto opatreniach neinformovalo. Komisia ho vyzvala, aby prijalo potrebné opatrenia v lehote dvoch mesiacov od doručenia tohto odôvodneného stanoviska.

9. Španielske kráľovstvo vo svojej odpovedi na toto odôvodnené stanovisko listom z 19. januára 2017 informovalo Komisiu o pokroku dosiahnutom v predbežnom návrhu zákona, ktorým sa transponuje smernica 2014/17.

10. Keďže Komisia zastáva názor, že Španielske kráľovstvo ešte netransponovalo smernicu 2014/17 a ani neinformovalo o žiadnych opatreniach o jej transpozícii, rozhodla sa 27. apríla 2017 začať konanie o nesplnenie povinnosti pred Súdnym dvorom.

IV. Konanie pred Súdnym dvorom

11. Na základe podania z 27. septembra 2017 Komisia podala túto žalobu na Súdnom dvore na základe článku 258 a článku 260 ods. 3 ZFEÚ. Navrhuje, aby Súdny dvor:

– po prvé konštatoval, že Španielske kráľovstvo si tým, že neprijalo pred 21. marcom 2016 všetky zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na to, aby zabezpečilo súlad s ustanoveniami smernice 2014/17, alebo v každom prípade neoznámilo tieto opatrenia Komisii, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 42 ods. 1 uvedenej smernice,

– po druhé uložil Španielskemu kráľovstvu v súlade s ustanoveniami článku 260 ods. 3 ZFEÚ zaplatiť denné penále vo výške 105 991,60 eura od dátumu vyhlásenia rozsudku v tejto veci konštatujúceho porušenie povinnosti prijať, alebo v každom prípade oznámiť Komisii opatrenia prijaté na vykonanie smernice 2014/17, a

– po tretie nariadil Španielskemu kráľovstvu nahradiť trovy konania.

12. Vo svojom vyjadrení k žalobe podanom 15. decembra 2017 Španielske kráľovstvo navrhuje, aby Súdny dvor:

– po prvé zamietol túto žalobu v celom rozsahu alebo subsidiárne znížil penále a

– po druhé nariadil Komisii nahradiť trovy konania.

13. Komisia a Španielske kráľovstvo tiež podali vyjadrenie a odpoveď na vyjadrenie 26. januára a 12. marca 2018.

14. Na základe podania z 26. decembra 2017 Francúzska republika požiadala o vstup do konania ako vedľajší účastník konania na podporu Španielskeho kráľovstva. Povolenie na vstup vedľajšieho účastníka do konania bolo uskutočnené rozhodnutím z 30. januára 2018, po ktorom Francúzska republika podala svoje vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania 7. marca 2018. Komisia a Španielske kráľovstvo predložili svoje pripomienky k vyjadreniu vedľajšieho účastníka Francúzskej republiky 14. mája 2018.

15. Komisia, Španielske kráľovstvo a Francúzska republika predniesli svoje tvrdenia ústne na pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo 21. januára 2019.

V. Tvrdenia účastníkov konania

A. O nesplnení povinností, ktoré vyplývajú z článku 258 ZFEÚ

16. Komisia tvrdí, že Španielske kráľovstvo neprijalo v lehote do 21. marca 2016 stanovenej v článku 42 ods. 1 smernice 2014/17 potrebné opatrenia na prebratie tejto smernice alebo na oznámenie týchto opatrení Komisii.

17. Španielske kráľovstvo nepopiera, že neoznámilo žiadne opatrenia na prebratie smernice 2014/17. Španielske kráľovstvo na pojednávaní uviedlo, že vnútroštátna právna úprava preberajúca smernicu by mala byť prijatá 14. februára 2019.

B. O vykonávaní článku 260 ods. 3 ZFEÚ

18. Komisia v prvom rade predkladá niekoľko predbežných pripomienok na základe svojho oznámenia z roku 2011 o vykonávaní článku 260 ods. 3 ZFEÚ (ďalej len „oznámenie z roku 2011“)( ). Komisia predovšetkým zdôrazňuje, že cieľom článku 260 ods. 3 ZFEÚ je ešte viac podnietiť členské štáty k tomu, aby transponovali smernice v lehotách stanovených normotvorcom Únie, a tým zabezpečiť, aby bolo právo Únie skutočne účinné.( ) Okrem toho Komisia v reakcii na tvrdenia Francúzskej republiky zdôrazňuje, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ postihuje nesplnenie povinnosti členského štátu nielen vo vzťahu k „procesnej“ povinnosti oznámiť opatrenia vykonané s súvislosti s transpozíciou, ale tiež vo vzťahu k „vecnej“ povinnosti transpozície, to znamená, že členský štát neupravil svoj vnútroštátny právny poriadok tak, aby bol v súlade s predmetnou smernicou. Okrem toho Komisia tvrdí, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ sa vzťahuje tak na celkové neoznámenie všetkých transpozičných opatrení členským štátom, ako je to v tomto prípade, ako aj na čiastočné neoznámenie transpozičných opatrení, ako napríklad v prípade, keď sa tieto opatrenia neuplatňujú na celom území členského štátu, alebo keď nezodpovedajú všetkým ustanoveniam príslušnej smernice.( )

19. Pokiaľ ide o určenie peňažných penále, Komisia tvrdí, že penále navrhované podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ by sa mali vypočítať podľa tej istej metódy, aká je uvedená v článku 260 ods. 2 ZFEÚ.( ) V odpovedi na tvrdenia Francúzskej republiky Komisia okrem iného zdôrazňuje, že zavedením článku 260 ods. 3 ZFEÚ Zmluvy stanovujú, že neprijatie a neoznámenie transpozičných opatrení zo strany členského štátu predstavuje porušenie práva Únie, ktoré je nemenej dôležité ako porušenia, ktoré sú sankcionované podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ tak, ako to vyplýva z tretieho odseku článku 288 ZFEÚ a článku 4 ods. 3 ZEÚ.

20. Na tomto základe Komisia navrhuje denné penále vo výške 105 991,60 eura uložené Španielskemu kráľovstvu, vypočítané vynásobením štandardnej paušálnej sumy (680) koeficientmi závažnosti (10) a trvania (1,3) a „n“ faktorom (11,99)( ) od dátumu vyhlásenia rozsudku Súdneho dvora v tejto veci.( ) Komisia okrem toho žiada Súdny dvor, aby vo svojom rozsudku nešpecifikoval účet „Vlastné zdroje Európskej únie“, na ktorý by sa malo zaplatiť penále, aby ho mohla špecifikovať v oznámení o dlhu vydanom Španielskemu kráľovstvu na základe platného práva Únie.

21. Pokiaľ ide o závažnosť porušenia, Komisia navrhuje koeficient 10 na stupnici od 1 do 20, berúc do úvahy stanovené parametre, po prvé dôležitosť ustanovení práva Únie, ktoré sú predmetom porušenia, a po druhé účinky porušenia na všeobecné a osobitné záujmy.( )

22. Po prvé, pokiaľ ide o význam smernice 2014/17, Komisia tvrdí, že cieľom tejto smernice je okrem iného vytvoriť transparentnejší, účinnejší a konkurencieschopnejší vnútorný trh v oblasti úverových zmlúv týkajúcich sa nehnuteľností určených na bývanie, pričom bude zabezpečená vysoká úroveň ochrany spotrebiteľa. Komisia poukazuje na to, že smernica 2014/17 vyžaduje od veriteľov, aby spotrebiteľom poskytovali určité informácie a hodnotili úverovú bonitu spotrebiteľov v súlade so spoločnými normami EÚ, čo spotrebiteľom zaručuje rad osobitných práv. Komisia ďalej zdôrazňuje, že smernica 2014/17 zavádza normy kvality a pravidlá správania pre všetkých veriteľov v EÚ a zavádza systém povolení, aby sprostredkovatelia úverov oprávnení vykonávať činnosť v členskom štáte mohli ponúkať svoje služby v celej EÚ, čím sa podporí finančná stabilita.

23. Po druhé, pokiaľ ide o účinky neprebratia smernice 2014/17 do španielskeho práva, Komisia tvrdí, že spotrebitelia v Španielsku sa nemôžu odvolávať na práva, ktoré im priznáva táto smernica, a sprostredkovatelia úveru nemôžu používať systém povolení na vykonávanie ich podnikateľských činností. Podľa Komisie by to mohlo mať nepriaznivý vplyv na hospodársku súťaž na trhoch s hypotekárnymi úvermi, najmä v Španielsku, čo by malo za následok užší rozsah služieb a vyššie ceny. Komisia tiež tvrdí, že zo širšieho hľadiska španielsky právny poriadok nespĺňa prísne normy smernice 2014/17, ktorých cieľom je zabezpečiť, aby sa veritelia a sprostredkovatelia úverov na trhu správali zodpovedne.

24. V tejto súvislosti Komisia spochybňuje tvrdenia Španielskeho kráľovstva, podľa ktorých nesprávne posúdila koeficient závažnosti. Komisia najmä odmieta relevantnosť niektorých údajov Banco de España (španielska centrálna banka) a štúdií Spojeného kráľovstva predložených Španielskym kráľovstvom. Komisia na pojednávaní ďalej zdôraznila, že posúdenie závažnosti je objektívne a že nie je povinná brať do úvahy určité vnútroštátne opatrenia, na ktoré sa Španielske kráľovstvo po prvýkrát odvoláva vo svojom vyjadrení k žalobe, ktoré jej neboli oznámené a ktoré nie sú dostatočné na zaručenie prebratia smernice 2014/17.

25. Pokiaľ ide o trvanie porušenia, Komisia navrhuje koeficient 1,3, ktorý zahŕňa 13 mesiacov vynásobených koeficientom 0,1. Domnieva sa, že táto lehota začína plynúť dňom nasledujúcim po uplynutí lehoty na transpozíciu uvedenej v smernici 2014/17 (22. marec 2016) a končí dňom, keď sa Komisia rozhodla začať konanie o nesplnení povinnosti (27. apríl 2017).( ) V tejto súvislosti Komisia spochybňuje tvrdenie Španielskeho kráľovstva, podľa ktorého by obdobie od 20. decembra 2015 do 29. októbra 2016, počas ktorého existovali ťažkosti pri vytváraní vlády, malo byť vylúčené z koeficientu trvania, keďže táto situácia predstavuje vnútroštátne okolnosti, čo by malo byť zamietnuté v súlade s judikatúrou Súdneho dvora.

26. Španielske kráľovstvo po prvé tvrdí, že hoci túto vec môže rozhodnúť Súdny dvor bez toho, aby bolo potrebné rozhodnúť o presnej pôsobnosti článku 260 ods. 3 ZFEÚ, spochybňuje výklad článku 260 ods. 3 ZFEÚ Komisiou a domnieva sa, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ sa nevzťahuje na prípady, v ktorých členský štát oznamuje neúplné alebo nesprávne transpozičné opatrenia.

27. Okrem toho sa Španielske kráľovstvo domnieva, že judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa určenia penále podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ sa môže analogicky uplatniť na článok 260 ods. 3 ZFEÚ a nenamieta proti žiadosti Komisie, aby Súdny dvor nešpecifikoval účet, na ktorý sa má zaplatiť penále, ak bude takáto povinnosť uložená.

28. V prejednávanej veci však Španielske kráľovstvo tvrdí, že navrhované denné penále je neprimerané z dvoch dôvodov.

29. Španielske kráľovstvo po prvé tvrdí, že obdobie medzi 20. decembrom 2015 a 29. októbrom 2016, počas ktorého existovala neobvyklá situácia týkajúca sa ťažkostí spojených s vytvorením vlády, by malo byť vylúčené z koeficientu dĺžky trvania a v každom prípade odôvodňuje prinajmenšom zmiernenie penále. Španielske kráľovstvo na pojednávaní zdôraznilo, že počas lehoty na prebratie smernice 2014/17 bola táto situácia nepredvídateľná.

30. Po druhé Španielske kráľovstvo tvrdí, že Komisia nesprávne posúdila koeficient závažnosti, a najmä účinky neuskutočnenia transpozície smernice 2014/17. V tejto súvislosti Španielske kráľovstvo spochybňuje tvrdenie Komisie, podľa ktorého nedostatok transpozície môže mať nepriaznivý vplyv na hospodársku súťaž na trhoch s hypotekárnymi úvermi, najmä v Španielsku, a mať za následok užší rozsah služieb a vyššie ceny (pozri bod 23 vyššie) na základe toho, že údaje zo strany španielskej centrálnej banky ukazujú, že ceny hypoték v Španielsku sú vo väčšine prípadov pod priemerom eurozóny, a okrem toho niektoré štúdie uskutočnené v Spojenom kráľovstve naznačujú, že účinky transpozície smernice 2014/17 nemajú vplyv na možné zlepšenie ochrany spotrebiteľa.

31. Španielske kráľovstvo ďalej spochybňuje tvrdenie Komisie, podľa ktorého španielsky právny poriadok nespĺňa prísne normy smernice 2014/17 (pozri bod 23 vyššie) a tvrdí, že od roku 2011 existujú určité vnútroštátne opatrenia, ktoré upravujú aspekty týkajúce sa smernice 2014/17.( ) Španielske kráľovstvo na pojednávaní zdôraznilo, že tieto opatrenia sú relevantné pre posúdenie proporcionality, pretože okrem iného vykonávajú ciele smernice 2014/17 pri riešení problémov v sektore hypoték nad rámec tejto smernice a že rozhodnutie Súdneho dvora vo veci Gavieiro Gavieiro a Iglesias Torres( ), ktoré uznáva, že opatrenia, ktoré neobsahujú odkaz na smernicu, nie sú nevyhnutne vylúčené ako platné transpozičné opatrenia, by sa mal rozšíriť na článok 260 ods. 3 ZFEÚ.

32. Na podporu Španielskeho kráľovstva Francúzska republika tvrdí, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ sa uplatňuje len na neoznámenie akýchkoľvek vnútroštátnych vykonávacích opatrení členským štátom, zatiaľ čo neoznámenie opatrení, ktoré predstavujú neúplné alebo nesprávne prebratie, sa spravuje článkom 258 a článkom 260 ods. 2 ZFEÚ. Francúzska republika sa tiež domnieva, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ sa uplatňuje, ak je z prima facie preskúmania vnútroštátnych transpozičných opatrení oznámených Komisii zrejmé, že tieto opatrenia nepreberajú celú smernicu.

33. Pokiaľ ide o posúdenie finančných penále, Francúzska republika najmä tvrdí, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ sleduje iný cieľ ako článok 260 ods. 2 ZFEÚ. Toto druhé ustanovenie sankcionuje „dvojité porušenie“ práva Únie a nedodržiavanie prvého rozsudku Súdneho dvora zo strany členského štátu, zatiaľ čo článok 260 ods. 3 ZFEÚ sankcionuje nesplnenie povinnosti členského štátu vyplývajúcej zo sekundárneho práva Únie. Na tomto základe Francúzska republika tvrdí, že pri penále podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ by sa mala uplatňovať nižšia škála koeficientov závažnosti a koeficient závažnosti 10 nie je v tomto prípade odôvodnený.

VI. Analýza

A. O nesplnení povinností, ktoré vyplývajú z článku 258 ZFEÚ

1. Príslušná judikatúra Súdneho dvora

34. Je potrebné pripomenúť, že ustanovenia smernice musia byť transponované s nespornou záväznosťou a so špecifickosťou, presnosťou a jasnosťou, ktoré sú potrebné na splnenie požiadaviek právnej istoty, podľa ktorých v prípade smernice, ktorej cieľom je priznať práva jednotlivcov musia mať nositelia práv v plnom rozsahu možnosť tieto práva poznať.( )

35. Okrem toho v rámci žaloby založenej na článku 258 ZFEÚ sa otázka, či členský štát nesplnil svoje povinnosti, určuje na základe situácie, ktorá prevládala v členskom štáte na konci lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku.( )

36. Ako Súdny dvor tiež opakovane konštatoval, žaloba založená na článku 258 ZFEÚ je založená na objektívnom zistení, či členský štát splnil alebo nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva Únie.( ) Členský štát sa teda nemôže odvolávať na ustanovenia, postupy alebo situácie, ktoré existujú v jeho vnútroštátnom právnom systéme, ako je usporiadanie volieb( ) alebo dočasný charakter vlády( ) s cieľom odôvodniť svoje nesplnenie povinností vyplývajúcich z práva Únie, vrátane nedodržania lehôt stanovených v smernici.( )

2. Uplatnenie na konanie vo veci samej

37. V prejednávanej veci Španielske kráľovstvo nespochybňuje, že si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 42 ods. 1 smernice 2014/17, a to prijať potrebné opatrenia na prebratie tejto smernice do svojho vnútroštátneho právneho poriadku a informovať o týchto opatreniach Komisiu pred uplynutím lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, t. j. 18. januára 2017.( )

38. Navrhujem preto Súdnemu dvoru, aby rozhodol, že prvý žalobný dôvod Komisie podľa článku 258 ZFEÚ, podľa ktorého Španielske kráľovstvo nesplnilo povinnosti transponovať smernicu 2014/17 alebo informovať o daných opareniach Komisiu je dôvodný.

B. Uplatnenie článku 260 ods. 3 ZFEÚ

39. Ústredná otázka v prejednávanej veci sa týka proporcionality navrhovaného denného penále. To vyvoláva niektoré všeobecné otázky týkajúce sa posúdenia finančných penále podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ a najmä toho, či je Komisia oprávnená použiť rovnakú metódu na výpočet finančných penále podľa článku 260 ods. 2 a 3 ZFEÚ, či je judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa stanovenia peňažných penále podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ uplatniteľná na článok 260 ods. 3 ZFEÚ, a toho, aký je rozsah voľnej úvahy Súdneho dvora podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ.

40. Okrem toho, hoci je nesporné, že sa na toto konanie vzťahuje článok 260 ods. 3 ZFEÚ,( ) stále vyvstáva otázka významu „neoznámenia“ podľa tohto ustanovenia, ktorej sa budem v ďalšom texte venovať ako prvej.

1. Vecná pôsobnosť článku 260 ods. 3 ZFEÚ: neoznámenie

41. Z článku 260 ods. 3 ZFEÚ vyplýva, že jeho vecná pôsobnosť je obmedzená na konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, ktoré sa týkajú nesplnenia povinnosti členského štátu oznámiť opatrenie, ktorým transponoval smernicu prijatú v súlade s legislatívnym postupom.( ) Odpoveď na otázku, ako by sa malo vykladať „neoznámenie“ opatrenia členským štátom, ktorým tento štát transponoval smernicu, v zmysle článku 260 ods. 3 ZEÚ predstavuje značne komplexnú problematiku. Doktrína je v tejto otázke rozdelená, pričom niektorí právnici uprednostňujú reštriktívny prístup,( ) zatiaľ čo iní strednú cestu( ) alebo širší prístup.( )

42. Ide najmä o dve kľúčové vzájomne súvisiace otázky. Prvá otázka spočíva v tom, či sa článok 260 ods. 3 ZFEÚ obmedzuje na to, že členský štát nesplní takzvanú „procesnú“ povinnosť oznámiť akékoľvek transpozičné opatrenia, ako to tvrdilo Španielske kráľovstvo a Francúzska republika, alebo či článok článku 260 ods. 3 ZFEÚ zahŕňa nesplnenie členským štátom takzvanej „vecnej“ povinnosti transponovať ako takej, ako to prezentovala Komisia. Druhá otázka sa týka toho, či sa článok 260 ods. 3 ZFEÚ uplatňuje na prípady, keď členský štát oznámi opatrenia, ktoré predstavujú neúplnú (čiastočnú) transpozíciu, ako to tvrdí Komisia, ako aj nesprávnu transpozíciu, čo je stanovisko generálneho advokáta Watheleta, ktoré uviedol vo svojich návrhoch, ktoré predniesol vo veci Komisia/Poľsko( ).

43. Podľa ustálenej judikatúry výklad ustanovenia práva Únie vyžaduje, aby sa zohľadnilo nielen jeho znenie a ciele, ktoré sleduje, ale aj jeho kontext a ustanovenia práva Únie ako celku. Pôvod ustanovení práva Únie môže tiež poskytnúť informácie relevantné pre jeho výklad.( )

44. Na tomto základe navrhujem, aby sa článok 260 ods. 3 ZFEÚ vykladal v tom zmysle, že členský štát nesplnil „vecnú“ povinnosť transponovať, a teda zahŕňa úplné neoznámenie všetkých transpozičných opatrení členským štátom, ako je to v tomto konaní, ako aj oznámenie opatrení členským štátom, ktoré predstavujú neúplnú alebo nesprávnu transpozíciu predmetnej smernice. Hoci existujú presvedčivé argumenty na podporu každého z možných výkladových prístupov, široký výklad článku 260 ods. 3 ZFEÚ je v tomto ohľade v súlade so znením článku 260 ods. 3 ZFEÚ a čo najviac podporuje ciele a systém článku 260 ods. 3 ZFEÚ s cieľom zabezpečiť, aby článok 260 ods. 3 ZFEÚ bol skutočne účinným prostriedkom na zabezpečenie včasnej transpozície smerníc členskými štátmi.

a) Formulácia

45. Článok 260 ods. 3 ZFEÚ odkazuje na situáciu, keď členský štát „porušil svoju povinnosť oznámiť“ opatrenie, ktorým transponoval smernicu prijatú v súlade s legislatívnym postupom. Aj keď doslovný výklad tohto znenia môže znamenať iba neoznámenie, nie je jasné, či sa vzťahuje na neuskutočnenie transpozície a následne neúplnú alebo nesprávnu transpozíciu.

46. Podpora reštriktívneho výkladu článku 260 ods. 3 ZFEÚ nemôže byť podľa môjho názoru vyvodená zo skutočnosti, že by bol použitý určitý člen, ak by sa predpokladalo zo strany normotvorcov Zmluvy, že by sa neoznámili všetky transpozičné opatrenia, čo by sa teda týkalo aj neúplnej transpozície (napríklad v holandčine: „tot mededeling van maatregelen“ a nie „tot mededeling van de maatregelen“; vo francúzštine: „communiquer des mesures de transposition“ a nie „communiquer les mesures de transposition“; v nemčine: „Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung“ a nie „Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung“). Nielen skutočnosť, že niektoré jazykové verzie môžu byť interpretované v kvalifikovanom zmysle „opatrenia“ (napríklad v bulharčine: „да съобщи за мерките“; v taliančine: „comunicare le misure di attuazione“; v španielčine: „informar sobre las medidas de transposición“) ale aj skutočnosť, že vyššie uvedené jazykové verzie odkazujú na „opatrenia“ vo všeobecnom význame (pozri tiež v angličtine: „notify measures“; v maltčine: „jinnotifika miżuri“) podporujú extenzívny výklad článku 260 ods. 3 ZFEÚ.

47. Podľa judikatúry Súdneho dvora informácia o prebratí smernice, ktorú členské štáty majú poskytnúť (oznámiť) Komisii, ktorá vyplýva zo zásady lojálnej spolupráce uvedenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ, musí byť jasná a presná a musí jednoznačne označovať tie zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia, o ktorých sa členský štát domnieva, že si nimi splnil jednotlivé povinnosti, ktoré mu ukladá smernica, na základe čoho bude Komisia schopná preveriť, či členský štát smernicu skutočne a úplne transponoval.( )

48. Z toho vyplýva, že povinnosti oznamovať a transponovať sú súvisiace povinnosti v tom zmysle, že oznamovacia povinnosť zavádza povinnosť transponovať,( ) keďže, ako uviedla Komisia, oznamovacia povinnosť je základným krokom na zabezpečenie dodržiavania povinnosti transponovať. Povinnosť členského štátu prijať všetky potrebné opatrenia na prebratie smernice v súlade s judikatúrou Súdneho dvora (pozri bod 34 vyššie)( ) ide ruka v ruke so povinnosťou oznámiť Komisii, že tak urobil.( ) Judikatúra Súdneho dvora( ) podporuje výklad článku 260 ods. 3 ZFEÚ tak, že zahŕňa „procesnú“ oznamovaciu povinnosť, ako aj „vecnú“ povinnosť transponovať.

49. Skutočnosť, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ uvádza neoznámenie namiesto neuskutočnenia transpozície, sa javí ako logický, skutočne dômyselný prostriedok na zabezpečenie toho, aby členské štáty dodržiavali obe povinnosti. Zdá sa tiež nezmyselné, že by členský štát splnil svoju povinnosť transponovať bez toho, aby tieto transpozičné opatrenia oznámil Komisii v ktorejkoľvek fáze konania podľa článku 258 a článku 260 ods. 3 ZFEÚ.

b) Pôvod ustanovenia

50. Článok 260 ods. 3 ZFEÚ má svoj bezprostredný pôvod v diskusnom okruhu Súdneho dvora v kontexte Európskeho konventu. Jednou z tém programu rokovania diskusného okruhu bol systém sankcií v konaní o porušení. V prvých diskusiách boli členovia vo všeobecnosti naklonení vytvoreniu „zrýchleného postupu“ v článku 228 Zmluvy o ES (teraz článok 260 ZFEÚ), ktorým by sa odstránili formálne oznámenia a požiadavky odôvodneného stanoviska a „v prípadoch, ako je napríklad ,neoznámenie‘, by Komisia napríklad mohla byť oprávnená požiadať Súdny dvor, v prípade, že to uzná za vhodné, aby zistil porušenie a aj uložil sankciu v rámci toho istého konania“.( )

51. Záverečná správa diskusného okruhu( ) obsahovala návrhy týkajúce sa týchto aspektov, ktoré prevzalo predsedníctvo Konventu.( ) Ako zdôraznil dokument predsedníctva, systém nebol dostatočne účinný, pretože mohlo ísť o roky pred uložením peňažnej sankcie členskému štátu, a teda „by sa mali nájsť prostriedky na dosiahnutie vysokej účinnosti a jednoduchosti v mechanizme sankcií za porušenie vykonať rozsudok Súdneho dvora“( ). Na tento účel spolu s návrhom na zrušenie odôvodneného stanoviska v konaní o druhom rozsudku bol predložený nasledujúci návrh:

„Odsek 3 (nový) je výsledkom návrhu, ktorý Komisia predložila diskusnému okruhu. Priznáva Komisii možnosť začať pred Súdnym dvorom (v rámci toho istého konania) konanie o nesplnení povinnosti podľa článku 226 ES [teraz článok 258 ZFEÚ] ako aj uplatniť návrh na uloženie sankcie. Ak Súdny dvor na žiadosť Komisie uloží sankciu v tom istom rozsudku, sankcia by sa uplatnila po uplynutí určitej lehoty od dátumu vyhlásenia rozsudku, ak by žalovaný štát nevyhovel rozsudku Súdneho dvora. … To by umožnilo značne zjednodušiť a urýchliť postup sankcií v prípade ‚neoznámenia‘ vnútroštátneho transpozičného opatrenia“( ).

52. Bola uvedená sprievodná poznámka pod čiarou: „V praxi sa rozlišuje medzi prípadmi ‚neoznámenia‘ (keď členský štát neprijal žiadne transpozičné opatrenie) a prípadmi nesprávnej transpozície (keď transpozičné opatrenia prijaté členským štátom nie sú podľa názoru Komisie v súlade so smernicou [alebo rámcovou právnou úpravou( ))]. Navrhované opatrenia by sa v druhom prípade neuplatňovali“( ).

53. Tento návrh sa dostal do verzie návrhu Zmluvy o Ústave z roku 2003 (očíslovaný článok III‑267(3))( ) takto:

„Ak Komisia predloží vec Súdnemu dvoru podľa článku III‑265 na základe toho, že príslušný štát si nesplnil svoje povinnosti oznámiť opatrenia transponujúce európsky rámcový zákon, môže, ak to považuje za vhodné, požiadať, aby Súdny dvor v rámci toho istého konania uložil zaplatenie paušálnej pokuty alebo penále, ak Súdny dvor zistí, že došlo k takémuto nesplneniu povinnosti. Ak Súdny dvor vyhovie žiadosti Komisie, príslušná platba sa stane splatnou v lehote stanovenej Súdnym dvorom v rozsudku.“

54. Vo verzii návrhu Zmluvy o Ústave z roku 2004 bolo ustanovenie (očíslovaný článok III‑362(3))( ) rozdelené na dva odseky a upravené (kurzívou zvýraznil generálny advokát) takto:

„Ak Komisia predloží prípad Súdnemu dvoru Európskej únie podľa článku III‑360, pretože sa domnieva, že dotknutý členský štát porušil svoju povinnosť oznámiť opatrenie, ktorým transponoval európsky rámcový zákon, môže, ak to považuje za vhodné, navrhnúť výšku paušálnej pokuty alebo penále, ktoré má dotknutý členský štát zaplatiť a ktoré pokladá v daných podmienkach za primerané.

Ak Súd zistí, že došlo k porušeniu, môže dotknutému členskému štátu uložiť paušálnu pokutu alebo penále najviac vo výške navrhnutej Komisiou. Povinnosť platiť nadobudne účinnosť ku dňu, ktorý Súd určí vo svojom rozsudku.“

55. Vyššie uvedené prípravné akty k článku 260 ods. 3 ZFEÚ vedú k nasledujúcim pripomienkam.

56. Po prvé z poznámky pod čiarou v dokumentoch Európskeho konventu uvedených vyššie (pozri bod 52 vyššie) možno vyvodiť, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ, prinajmenšom vo svojom pôvodnom rámci, sa má obmedziť na prípady, keď členský štát neprijme a neoznámi žiadne transpozičné opatrenie a vylučuje prípady nesprávnej transpozície. Táto poznámka pod čiarou však zlučuje oznámenie a transpozíciu a neuvádza neúplnú transpozíciu, ktorá by vzhľadom na prax Komisie, na ktorú táto poznámka pod čiarou zjavne odkazuje, pravdepodobne mohla byť zahrnutá.( )

57. Po druhé z určitých zmien znenia ustanovenia v znení návrhu Zmluvy o Ústave z roku 2004, ktorý je takmer totožný s článkom 260 ods. 3 ZFEÚ, je možné vyvodiť pri porovnaní s predchádzajúcimi verziami daného znenia, že zámerom normotvorcov Zmluvy bolo do veľkej miery zosúladiť znenia druhého a tretieho odseku článku 260 ZFEÚ. Toto je predmetom stropu, ktorý bol uložený Súdnemu dvoru pri ukladaní finančných penále „najviac vo výške navrhnutej Komisiou“ a skutočnosti, že povinnosť zaplatiť „nadobudne účinnosť ku dňu, ktorý Súdny dvor Európskej únie určí vo svojom rozsudku“ uvedenej v druhom pododseku článku 260 ods. 3 ZFEÚ. K tejto otázke sa vrátim neskôr vo svojej analýze (pozri body 76 až 79 nižšie).

58. Po tretie je vhodné zdôrazniť, že existovali určité kritické pripomienky a návrhy na vypustenie ustanovenia počas Európskeho konventu, ktoré čiastočne vyplynuli z obáv, že po prvé ak by sa toto ustanovenie obmedzilo na procesnú oznamovaciu povinnosť, stalo by sa zbytočným a okrem toho by bolo nevhodné ukladať finančné sankcie výlučne na tomto základe, a po druhé vyzvali na komplexné posúdenie, či členský štát prebral smernicu a rozlišovali medzi oneskorenou, neúplnou a nesprávnou transpozíciou.( )

59. Mám preto tendenciu sa domnievať, že zatiaľ čo prípravné akty vo vzťahu k článku 260 ods. 3 ZFEÚ môžu poskytnúť určitú podporu reštriktívnemu výkladu, presvedčivú odpoveď neposkytujú.

c) Ciele

60. V článku 260 ods. 3 ZFEÚ sa ustanovuje tzv. zrýchlený postup ukladania finančných penále členským štátom, ktorý má byť rýchlejší a účinnejší ako tradičný postup podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ. Uloženie finančných penále už nezávisí od zdĺhavého postupu, ktorý zahŕňa prvý rozsudok Súdneho dvora, ktorý konštatoval porušenie podľa článku 258 ZFEÚ, a potom druhý rozsudok Súdneho dvora podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ v nadväznosti na nekonanie členského štátu v súlade s prvým rozsudkom. Cieľom článku 260 ods. 3 ZFEÚ je tiež silnejšie stimulovať členské štáty, aby transponovali smernice včas, aby sa zabezpečila účinnosť a jednotné uplatňovanie práva Únie, a teda aby občania Únie mohli požívať práva vyplývajúce z týchto smerníc.

61. Vzhľadom na tieto ciele je možné najprv uskutočniť posúdenie v súlade s postojom, ktorý zaujal generálny advokát Wathelet v návrhoch, ktoré predniesol vo veci Komisia/Poľsko( ), že ak by bolo postačujúce pre členský, aby oznámil akýkoľvek dokument ako opatrenie na transpozíciu, zbavilo by to článok 260 ods. 3 ZFEÚ jeho vecnej podstaty.

62. Po druhé konanie podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ by nemalo „byť rukojemníkom“ postupu Komisie spočívajúceho v samostatnom konaní o neuskutočnení úplnej alebo čiastočnej transpozície alebo o nesprávnej transpozícii.( ) To je v rozpore s cieľom článku 260 ods. 3 ZFEÚ, aby sa postup urýchlil a zefektívnil kombináciou konštatovania porušenia a uloženia sankcií v jednom konaní.

63. Medzi prípadmi, ktoré zahŕňajú neúplnú a nesprávnu transpozíciu, nie je možné stanoviť jasnú hranicu a pokusy o jej stanovenie by mohli mať za následok zložitosť postupu podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ, čo by odvádzalo pozornosť od jeho cieľov. To možno ilustrovať príkladmi vychádzajúcimi z judikatúry Súdneho dvora, v ktorých sťažnosť na netransponovanie, či už úplne alebo sčasti, znamená preskúmanie už existujúcich ustanovení vnútroštátneho práva a v dôsledku toho konštatuje správnosť transpozície.( ) Túto zložitosť potvrdzuje bod 19 oznámenia z roku 2011, v ktorom Komisia uvádza, že spory týkajúce sa pravidiel existujúcich vo vnútroštátnom práve sa majú riešiť v rámci bežného postupu správnej transpozície smernice podľa článku 258 ZFEÚ.

64. Takéto rozlišovanie je tiež v rozpore s judikatúrou Súdneho dvora, a najmä s jeho rozsudkami vo veci Komisia/Taliansko( ) a Komisia/Luxembursko( ), v ktorých Súdny dvor konštatoval, že je v rámci konania o nesplnení povinnosti prípustné, aby Komisia zmenila sťažnosť týkajúcu sa úplného neuskutočnenia transpozície na sťažnosť týkajúcu sa neúplnej alebo nesprávnej transpozície, ak členský štát oneskorene oznámi svoje existujúce transpozičné opatrenia, a sťažuje tak Komisii poukázať na vady transpozície v počiatočnom štádiu; za takýchto okolností je sťažnosť na neúplnú alebo nesprávnu transpozíciu zahrnutá do sťažnosti založenej na úplnom neuskutočnení transpozície a subsidiárnosti tejto sťažnosti.

65. Je pravda, že príklady možno nájsť v judikatúre Súdneho dvora, keď sa neuskutočnenie transpozície členského štátu posudzuje oddelene od kvality (neúplnej alebo nesprávnej) transpozičných opatrení.( ) No podľa môjho názoru tieto príklady svedčia o ťažkostiach s tým súvisiacich a neriešia problémy týkajúce sa fungovania článku 260 ods. 3 ZFEÚ vyplývajúce z takéhoto rozlišovania.

66. Okrem toho spoľahnutie sa na preskúmanie prima facie je problematické. Podľa môjho názoru má Komisia značnú mieru voľnej úvahy na základe prima facie preskúmania oznámených transpozičných opatrení s cieľom určiť, či členský štát vykonal úplnú transpozíciu. Toto je najmä zodpovedné za uprednostnenie názoru Komisie na to, čo predstavuje (ne‑)úplnú transpozíciu a zbavuje členský štát jeho voľnej úvahy podľa práva Únie, pokiaľ ide o výber formy a metód na transpozíciu smerníc, ktoré sú uznané v treťom odseku článku 288 ZFEÚ.( )

d) Súvislosti

67. Článok 260 ods. 3 ZFEÚ je uvedený v rámci konania o porušení uvedeného v článkoch 258 až 260 ZFEÚ, konkrétnejšie v systéme finančných penále podľa článku 260 ZFEÚ. Článok 260 ods. 3 ZFEÚ bol vytvorený spolu so zmenami uskutočnenými v článku 260 ods. 2 ZFEÚ, a teda ako doplnok k článku 260 ods. 2 ZFEÚ. V dôsledku toho tvrdenia, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ je výnimkou z článku 260 ods. 2 ZFEÚ a mal by sa vykladať reštriktívne, nie sú presvedčivé.

68. To je odôvodnené skutočnosťou, že podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ je Komisii poskytnutá diskrečná právomoc („môže, ak to považuje za vhodné“) rozhodnúť o tom, či požiada o finančné penále vopred podľa tohto ustanovenia. Komisia na základe článku 260 ods. 3 ZFEÚ nemá takúto povinnosť.( ) Komisia sa namiesto toho môže odvolávať na článok 258 ZFEÚ a článok 260 ods. 2 ZFEÚ.( ) Tradičná cesta podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ a zrýchlený postup podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ preto nie sú nepriepustné.

69. Zo širšieho hľadiska treba poznamenať, že pôvodná Zmluva o EHS (na rozdiel od Zmluvy o ESUO) neobsahovala žiadne ustanovenia o sankciách za porušenia práva Únie členskými štátmi. Trvalo 36 rokov, keď vstúpila do platnosti Maastrichtská zmluva (1957 – 1993), kým bol zavedený článok 260 ods. 2 ZFEÚ.( ) Následné úsilie o zlepšenie rýchlosti a účinnosti režimu zaoberajúceho sa porušeniami a sankciami prostredníctvom navrhovaných zmien Zmluvy v kontexte Amsterdamskej zmluvy a Zmluvy z Nice zlyhalo.( ) Trvalo takmer dve desaťročia (1993 – 2009), kým bol Lisabonskou zmluvou zavedený článok 260 ods. 3 ZFEÚ.

70. Na tomto základe hoci reštriktívny výklad článku 260 ods. 3 ZFEÚ konštatujúci obmedzenie tohto ustanovenia na rýchle a jednoduché prípady, keď členský štát neoznámil žiadne opatrenia týkajúce sa transpozície a smerujúci všetky ostatné prípady do pôsobnosti článkov 258 a 260 ods. 2 ZFEÚ môže byť pôsobivý, dôsledkom takéhoto výkladu by bolo vo väčšine prípadov odsúdenie na zdĺhavejší postup a snaha o vytvorenie čiary medzi oznámením neúplných verzus nesprávnych transpozičných opatrení, čo znižuje funkčnosť článku 260 ods. 3 ZFEÚ.

71. Vyššie uvedené doslovné, historické, účelové a kontextové analýzy článku 260 ods. 3 ZFEÚ ma preto vedú k záveru, že výklad článku 260 ods. 3 ZFEÚ, ktorý navrhujem, ako zahŕňajúci neoznámenie opatrení členského štátu predstavujúcich neúplnú alebo nesprávnu transpozíciu je výkladom, ktorý najlepšie vystihuje ciele článku 260 ods. 3 ZFEÚ a skutočne posilňuje mechanizmus sankcií v EÚ.

2. Posúdenie finančných penále podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ

72. Na základe toho, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ je uplatniteľný, pristupujem k posúdeniu finančných penále v zmysle tohto ustanovenia.

73. Po prvé považujem za presvedčivú tú argumentáciu, ktorú predniesol generálny advokát Wathelet vo veci Komisia/Poľsko( ), v tomto zmysle, že Komisia by mala byť oprávnená použiť rovnakú metódu na výpočet finančných penále, akú navrhuje podľa článku 260 ods. 2 a 3 ZFEÚ. Je to tak najmä na základe skutočnosti, že takéto penále sú rovnaké, ciele sledované týmito dvomi ustanoveniami sú podobné a kritériá Komisie týkajúce sa penále zodpovedajú kritériám, ktoré Súdny dvor použil vo svojej judikatúre,( ) čo podporuje koherentný prístup a zabezpečuje predvídateľnosť pre členské štáty. Skutočnosť, že článok 260 ods. 2 ZFEÚ sankcionuje „dvojité porušenie“ práva Únie a nedodržiavanie prvého rozsudku Súdneho dvora, zatiaľ čo článok 260 ods. 3 sankcionuje jedno porušenie práva Únie, podľa môjho názoru neovplyvňuje skutočnosť, že obe ustanovenia sa týkajú porušení, ktoré vyplývajú z primárneho práva Únie.

74. Treba zdôrazniť, že metóda výpočtu Komisie nepoškodzuje členské štáty v postupe podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ, keďže práve tak, ako Súdny dvor rozhodol v súvislosti s článkom 260 ods. 2 ZFEÚ, prináleží Súdnemu dvoru, aby v každom prípade posúdil peňažné sankcie, ktoré sa majú uložiť. Návrhy a usmernenia Komisie v jej oznámeniach nie sú pre Súdny dvor záväzné, ale predstavujú len užitočný referenčný bod a zabezpečujú transparentnosť, predvídateľnosť a súlad činností Komisie vo vzťahu k právnej istote.( ) Judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa penále podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ by preto mala za relevantných okolností viesť k tomu, aby Súdny dvor určil sankčné platby podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ.

75. Okrem toho v judikatúre Súdneho dvora k článku 260 ods. 2 ZFEÚ, a najmä v jeho rozsudku vo veci Komisia/Francúzsko( ) Súdny dvor konštatoval, že môže uložiť obe peňažné sankcie stanovené v článku 260 ods. 2 ZFEÚ( ) a že môže uložiť peňažnú sankciu, ktorú Komisia nenavrhovala z dôvodu, že „možnosť uložiť peňažnú sankciu a výber najvhodnejšej sankcie za okolností prejednávanej veci sa dá posúdiť iba vo svetle zistení Súdneho dvora v rozsudku, ktorý sa má vyhlásiť na základe článku [260 ods. 2 ZFEÚ], a preto sa vymyká zo sféry politiky“( ).

76. Existujú presvedčivé dôvody na konštatovanie, že tieto úvahy sú uplatniteľné na článok 260 ods. 3 ZFEÚ, a teda že Súdny dvor môže uložiť tak paušálnu pokutu, ako aj penále alebo peňažnú sankciu, ktorú Komisia nenavrhla, s výhradou stropu peňažnej sankcie uvedeného v článku 260 ods. 3 ZFEÚ. Toto je založené na rovnakom znení článkov 260 ods. 2 a ods. 3 s odkazom na výšku „paušálnej pokuty alebo penále“. To tiež lepšie slúži cieľom článku 260 ods. 3 ZFEÚ bojovať proti oneskorenej transpozícii smerníc členskými štátmi, pričom sa zohľadní účel rôznych finančných sankcií v Zmluvách.( )

77. Na rozdiel od tvrdení predložených Komisiou na pojednávaní( ) skutočnosť, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ, a nie článok 260 ods. 2 ZFEÚ, stanovuje, že Súdny dvor „môže dotknutému členskému štátu uložiť paušálnu pokutu alebo penále najviac vo výške navrhnutej Komisiou“, túto analýzu nevyvracia. V článku 260 ods. 3 ZFEÚ sa uvádza iba suma, a nie výber peňažnej sankcie, ktorá sa má uložiť. Z toho možno vyvodiť, že Súdny dvor nemôže uložiť peňažnú sankciu vo výške vyššej, ako je výška navrhovaná Komisiou. To však podľa môjho názoru neobmedzuje voľnú úvahu Súdneho dvora, pokiaľ ide o druh peňažnej sankcie, ktorá sa má uložiť. Súdny dvor teda môže uložiť peňažnú sankciu, ktorú Komisia nenavrhla, alebo obe peňažné sankcie, ktoré sú rovnaké alebo nižšie ako sumy stanovené Komisiou.

78. Táto otázka môže mať zásadný význam pre judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa článku 260 ods. 3 ZFEÚ. V oznámení z roku 2011 Komisia uviedla, že v zásade bude požadovať iba penále v konaní podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ a svoju žalobu stiahne, ak členský štát oznámi prijatie transpozičných opatrení potrebných na ukončenie porušenia.( ) Komisia nedávno revidovala svoj prístup a v zásade žiada obe sankcie.( ) To pomáha vysvetliť, prečo Komisia vzala späť toľko vecí predtým, ako Súdny dvor mohol vydať rozsudok k článku 260 ods. 3 ZFEÚ.( ) Aj keď to možno nie je uplatniteľné na túto vec,( ) nemalo by sa zabúdať na to, že Súdny dvor môže uložiť paušálnu pokutu, aj keď Komisia požiadala iba o penále v prípadoch, keď členský štát oznámi potrebné transpozičné opatrenia po začatí konania pred Súdnym dvorom, ale pred vydaním rozsudku Súdneho dvora.

79. Treba tiež uviesť, že na rozdiel od článku 260 ods. 2 ZFEÚ článok 260 ods. 3 stanovuje: „Povinnosť platiť nadobudne účinnosť ku dňu, ktorý Súdny dvor Európskej únie určí vo svojom rozsudku.“ Súdny dvor má podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ právo stanoviť dátum účinnosti uloženej peňažnej sankcie.( ) Z výslovnej zmienky v článku 260 ods. 3 ZFEÚ však možno vyvodiť, že to môže slúžiť Súdnemu dvoru ako užitočný nástroj na úpravu ukladania sankcií za konkrétnych okolností.( )

3. Penále v prejednávanej veci

80. Na základe judikatúry Súdneho dvora k článku 260 ods. 2 ZFEÚ o penále podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ sa musí rozhodnúť v závislosti od stupňa presvedčenia potrebného na to, aby členský štát zmenil svoje správanie a ukončil zistené porušenie.( ) Pri výkone svojej diskrečnej právomoci prináleží Súdnemu dvoru, aby stanovil penále tak, aby boli primerané okolnostiam a primeranosti zisteného porušenia a platobnej schopnosti dotknutého členského štátu. Na stanovenie výšky penále sú v zásade základnými kritériami, ktoré treba zohľadniť, závažnosť porušenia, jeho trvanie a platobná schopnosť príslušného členského štátu. Pri uplatňovaní týchto kritérií je potrebné prihliadať najmä na účinky nesplnenia povinnosti na verejné a súkromné záujmy a na to, do akej miery je potrebné, aby bol tento členský štát donútený splniť si svoje povinnosti.( )

81. V prejednávanej veci je potrebné sa domnievať, že uloženie penále je vhodné ako nátlakové opatrenie. Trvanie porušenia by sa mohlo predĺžiť, ak by Súdny dvor prijal môj návrh, že by sa to malo posudzovať od iného počiatočného dátumu, ako je dátum navrhovaný Komisiou. Výška paušálnej sadzby by sa tiež mohla zvýšiť zo 680 na 690 eur a „n“ faktor znížený z 11,99 na 11,93 ak sa zohľadnia aktualizované údaje Komisie.( ) To by znamenalo denné penále (690 x 10 x 2,4 x 11,93 = 197 560,80 eura), ktoré sú vyššie ako suma stanovená Komisiou (680 x 10 x 1,3 x 11,99 = 105 991,60 eura: pozri bod 20 vyššie). Vzhľadom na strop stanovený v článku 260 ods. 3 ZFEÚ navrhujem, aby Súdny dvor uložil denné penále do plnej výšky stanovenej Komisiou.

82. Po prvé, pokiaľ ide o závažnosť porušenia, nie som presvedčený, že určité vnútroštátne opatrenia, na ktoré sa odvoláva Španielske kráľovstvo, sú relevantné pre posúdenie proporcionality penále. V rozsudku vo veci Komisia/Švédsko( ) Súdny dvor zamietol podobné tvrdenia na základe toho, že je nesporné, že takéto opatrenia nespĺňali požiadavky dotknutej smernice; v opačnom prípade by členský štát neporušil svoju povinnosť ju transponovať. Keďže tieto opatrenia nepredstavujú transpozičné opatrenia, rozsudok Súdneho dvora vo veci Gavieiro Gavieiro a Iglesias Torres( ) nie je tiež v tomto ohľade relevantný.

83. Na rozdiel od tvrdení Španielskeho kráľovstva sa posúdenie závažnosti Komisiou nezdá byť výsledkom žiadneho omylu, berúc do úvahy dôležitosť predmetnej smernice a účinky porušenia na verejné a súkromné záujmy, ktoré objektívne posudzuje Súdny dvor.( )

84. Ako uviedla Komisia, cieľom smernice 2014/17 je stanoviť spoločný rámec pre určité aspekty pravidiel členských štátov týkajúcich sa zmlúv o spotrebiteľskom úvere, ktoré sú zabezpečené hypotékou, alebo inak sa týkajúcich nehnuteľností určených na bývanie.( ) Smernica 2014/17 bola prijímaná na pozadí globálnej finančnej krízy, a preto sa zameriava na vytvorenie vnútorného trhu pre hypotekárne úvery a na podporu finančnej stability zabezpečením zodpovedného fungovania trhov s hypotekárnymi úvermi.( )

85. Podobne ako Súdny dvor rozhodol v kontexte štátnej pomoci, pravidlá stanovené v smernici 2014/17 odzrkadľujú jednu zo základných úloh, ktorými je EÚ poverená podľa článku 3 ods. 3 ZEÚ, najmä vytvorenie vnútorného trhu a podľa Protokolu č. 27 o vnútornom trhu a hospodárskej súťaži, ktorý je podľa článku 51 ZEÚ neoddeliteľnou súčasťou Zmlúv a na základe ktorého má vnútorný trh zahŕňať systém, ktorý zabezpečí, aby hospodárska súťaž nebola narušená.( )

86. Účinky neuskutočnenia transpozície smernice 2014/17 na verejné a súkromné záujmy možno tiež považovať za významné v španielskom kontexte, najmä vzhľadom na problémy španielskeho hypotekárneho sektora. To ilustruje napríklad uznesenie Európskeho parlamentu z 8. októbra 2015 o právnych predpisoch v oblasti hypotekárnych úverov a rizikových finančných nástrojoch v Španielsku( ), ktoré upozorňovalo na státisíce vysťahovaní a nedostatočnú ochranu dlžníkov, ktorá bola zhoršená finančnou krízou. Na riešenie tejto situácie Parlament okrem iného požiadal Komisiu, aby pozorne sledovala transpozíciu smernice 2014/17 vo všetkých členských štátoch.( ) Ako sa tiež uvádza v tomto uznesení a v podaniach Španielskeho kráľovstva, zneužívajúce ustanovenia a postupy v španielskom hypotekárnom sektore boli predmetom viacerých návrhov na začatie prejudiciálneho konania pred Súdnym dvorom.( ) Dopad spornej netransponovanej právnej úpravy je teda závažný, ako to uvádza Komisia, pretože zbavuje spotrebiteľov, ako aj hospodárske subjekty v celom Španielsku práv, ktoré im priznáva táto smernica, a navyše narúša systém pravidiel uplatniteľných na veriteľov a sprostredkovateľov úveru, ktorý sa snaží zabezpečiť stabilitu finančného systému EÚ.

87. Po druhé, pokiaľ ide o dĺžku trvania porušenia, Komisia sa domnieva, že penále by sa mali vypočítať odo dňa nasledujúceho po uplynutí lehoty na transpozíciu smernice 2014/17, ktorým je 22. marec 2016, a ktorá sa končí dňom, ku ktorému sa Komisia rozhodla začať konanie o nesplnení povinnosti, ktorým je 27. apríl 2017 (pozri bod 25 vyššie).

88. Súdny dvor však vo svojej judikatúre o penále podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ posudzuje dĺžku trvania porušenia od vydania prvého rozsudku, až kým Súdny dvor neposúdi skutkové okolnosti v rámci druhého konania, a nie od času, kedy mu bola vec Komisiou predložená.( ) V prípade konania podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ preto navrhujem, aby Súdny dvor použil ako východiskový dátum trvania porušenia referenčný dátum uvedený v odôvodnenom stanovisku, keďže je to dátum, ku ktorému došlo k porušeniu na základe judikatúry Súdneho dvora (pozri bod 35 vyššie).

89. V prejednávanej veci, počínajúc dňom uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku (18. január 2017) až do dňa pojednávania (21. január 2019), je dĺžka trvania porušenia približne 24 mesiacov (2,4), ktoré možno považovať za významné časové obdobie.( )

90. Tvrdenie Španielskeho kráľovstva o tom, že je potrebné vylúčiť obdobie medzi 20. decembrom 2015 a 29. októbrom 2016, počas ktorého existovala neobvyklá situácia týkajúca sa ťažkostí pri vytváraní vlády, z obdobia trvania porušenia alebo prinajmenšom zmierniť penále, by sa malo zamietnuť. Vo svojej judikatúre týkajúcej sa článku 260 ods. 2 ZFEÚ, ako aj článku 258 ZFEÚ( ) Súdny dvor opakovane rozhodol, že členský štát sa nemôže dovolávať ťažkostí vo svojom vnútroštátnom právnom poriadku na účely odôvodnenia nesplnenia povinností vyplývajúcich z práva Únie.( ) V skutočnosti Súdny dvor nedávno zamietol podobné tvrdenia ako tie, ktoré predložilo Španielske kráľovstvo v tomto konaní vo veci týkajúcej sa uloženia paušálnej pokuty podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ.( ) Rovnaké úvahy by sa mali uplatňovať na postup podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ. Okrem toho, ak sa trvanie porušenia posudzuje od uplynutia dátumu uvedeného v odôvodnenom stanovisku, ktorým je 18. január 2017, potom by toto obdobie (od 20. decembra 2015 do 29. októbra 2016) nemalo byť v žiadnom prípade relevantné.

91. Po tretie Španielske kráľovstvo nepredložilo Súdnemu dvoru žiadne dôkazy týkajúce sa jeho platobnej schopnosti.

92. Súdny dvor sa okrem toho spravidla uchyľuje k dennému penále v prípadoch, keď ide o prijatie legislatívnych zmien, najmä pokiaľ ide o transpozíciu.( ) Súdnemu dvoru neboli predložené žiadne argumenty, ktoré by ho viedli k tomu, aby sa od tohto konania odchýlil, ani aby upravil dátum nadobudnutia účinnosti platobnej povinnosti. Som preto naklonený súhlasiť s požiadavkou Komisie, aby denné penále nadobudlo účinnosť dňom vyhlásenia rozsudku Súdneho dvora. Vzhľadom na žiadosť Komisie navrhujem, aby Súdny dvor vo svojom rozsudku neuviedol účet „Vlastné zdroje Európskej únie“.

VII. Trovy konania

93. Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora Súdny dvor uloží účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Španielske kráľovstvo na náhradu trov konania a Španielske kráľovstvo nemalo vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania. Keďže v súlade s článkom 140 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora členské štáty, ktoré do konania vstúpili ako vedľajší účastníci, znášajú vlastné trovy konania, Francúzska republika znáša svoje vlastné trovy konania.

VIII. Návrh

94. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:

1. konštatoval, že Španielske kráľovstvo si tým, že neprijalo do 21. marca 2016 zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2014/17/EÚ zo 4. februára 2014 o zmluvách o úvere pre spotrebiteľov týkajúcich sa nehnuteľností určených na bývanie a o zmene smerníc 2008/48/ES a 2013/36/EÚ a nariadenia (EÚ) č. 1093/2010, alebo v každom prípade tým, že neoznámilo Komisii takéto predpisy, nesplnilo svoje povinnosti podľa článku 42 ods. 1 tejto smernice;

2. uložil Španielskemu kráľovstvu v súlade s ustanoveniami článku 260 ods. 3 ZFEÚ zaplatenie denného penále vo výške 105 991,60 eura od dátumu vyhlásenia rozsudku v tejto veci do dňa oznámenia Komisii predpisov potrebných na dosiahnutie súladu so smernicou 2014/17;

3. uložil Španielskemu kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania;

4. zaviazal Francúzsku republiku znášať svoje vlastné trovy konania.