NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

L. A. GEELHOED

prednesené 27. januára 2005 ( )

Vec C‑109/04

Karl Robert Kranemann

proti

Spolkovej krajine Severné Porýnie-Vestfálsko

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Bundesverwaltungsgericht (Nemecko)]

„Výklad článku 39 ES s ohľadom na vnútroštátne ustanovenie, podľa ktorého sa majú cestovné výdavky vynaložené zamestnancom v prípravnej praxi (‚Referendar‘) pri preprave z jeho miesta pôvodu na miesto vykonávania praxe nahrádzať iba vo vzťahu k trase cesty vykonanej na vnútroštátnom území – Prax vykonávaná v inom členskom štáte“

I – Úvod

1. V tomto konaní položil Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko) Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku týkajúcu sa súladu vnútroštátnych ustanovení obmedzujúcich náhradu cestovných výdavkov pre zamestnancov vykonávajúcich právnu prax („Rechtsreferendare“) na tú časť cesty, ktorá sa uskutočňuje na nemeckom území s článkom 39 ES.

II – Skutkový a právny rámec

A – Vnútroštátna právna úprava

2. Paragraf 7 ods. 4 štvrtý a piaty pododsek nariadenia spolkovej krajiny Severné Porýnie-Vestfálsko (ďalej len „spolková krajina“) o náhrade za odlúčenie (Verordnung über die Gewährung von Trennungsentschädigung, ďalej len „TEVO“) z 29. apríla 1988, v znení uplatniteľnom na túto vec, stanovuje, že v prípade dočasných štátnych zamestnancov („Beamter auf Widerruf“) vykonávajúcich prípravnú prax, ktorí sú vyslaní do zahraničia na miesto podľa ich vlastného výberu, sa denné náhrady a náhrady za výdavky na ubytovanie vypočítavajú výlučne podľa sadzobníkov uplatniteľných na služobné cesty na vnútroštátnom území. Cestovné výdavky vynaložené na cestu na miesto výkonu praxe a späť sa nahrádzajú iba do výšky sumy nutnej na prepravu bežnými dopravnými prostriedkami a v ekonomickej triede po nemecký hraničný priechod a naspäť (TEVO § 6 ods. 7).

3. Analogická úprava sa vzťahuje na cestovné výdavky pri návrate domov v priebehu praxe na základe nadväzujúcich ustanovení § 5 ods. 4 a § 7 ods. 7 TEVO.

B – Tento spor a prejudiciálna otázka

4. V priebehu povinnej prípravnej právnej praxe pred vykonaním druhej štátnej skúšky z práva v Nemecku sa žalobca v spore vo veci samej, pán Karl Robert Kranemann, rozhodol stráviť štyri mesiace ako praktikant v advokátskej kancelárii v Londýne. Pán Kranemann mal v tom čase trvalé bydlisko v Aachene, Nemecko, a mal podľa nemeckého práva postavenie dočasného štátneho zamestnanca.

5. Počas uvedeného obdobia dostal pán Kranemann od žalovaného v spore vo veci samej, spolkovej krajiny, popri odmene za prax aj náhradu za odlúčenie vo výške 1 686,68 DEM. Pán Kranemann tiež požiadal spolkovú krajinu o náhradu cestovných výdavkov súvisiacich s cestou z miesta jeho bydliska na miesto vykonávania jeho praxe a späť, ako aj výdavkov na cestu domov na víkend v novembri 1995, v celkovej výške 539,60 DEM. Ako reakciu na svoju žiadosť dostal iba sumu 83,25 DEM, čo zodpovedalo dennej náhrade za služobnú cestu a náhrade výdavkov za ubytovanie. Konkrétne, keďže TEVO obmedzuje náhradu cestovných výdavky na sumu nutnú na prepravu po nemecký hraničný priechod a naspäť a keďže mesto Aachen je považované za hraničný priechod, pánovi Kranemannovi nebola priznaná náhrada za ďalšie požadované cestovné výdavky.

6. Žaloba pána Kranemanna napádajúca toto zamietnutie bola na prvom stupni a v odvolacej inštancii neúspešná. Pán Kranemann podal ďalší opravný prostriedok na Bundesverwaltungsgericht, ktorý rozhodol konanie prerušiť a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

„Je ustanovenie vnútroštátneho práva priznávajúce Rechtsreferendar (praktikantovi práva), ktorý vykonáva časť povinnej praxe v mieste podľa vlastného výberu umiestnenom v inom členskom štáte, náhradu cestovných výdavkov len do výšky sumy súvisiacej s trasou uskutočnenou na vnútroštátnom území, zlučiteľné s článkom 39 ES?“

7. Vnútroštátny súd vzniesol pochybnosti najmä v nasledujúcich záležitostiach: 1. Považujú sa praktikanti vykonávajúci právnu prax, ktorí vykonali prvú štátnu skúšku z práva za „pracovníkov“? 2. Považuje sa jednoduché zamietnutie zo strany zamestnávateľa nahradiť cestovné výdavky v období praxe vykonávanej v zahraničí za významné obmedzenie voľného pohybu pracovníkov a odporuje článku 39 ES? 3. Vyplýva z článku 39 ES povinnosť nahradiť okrem základných cestovných výdavkov praktikanta na miesto výkonu praxe a späť aj výdavky na cestu domov? 4. Ak je to tak, možno také obmedzenie voľného pohybu pracovníkov platne odôvodniť rozpočtovými dôvodmi?

8. V súlade s článkom 23 Štatútu Súdneho dvora boli v tomto konaní predložené písomné pripomienky pánom Kranemannom, spolkovou krajinou a Komisiou.

III – Posúdenie

9. Prejudiciálna otázka položená Bundesverwaltungsgericht môže byť podľa môjho názoru najlepšie zodpovedaná v troch fázach. Po prvé spadá pravidlo o ktoré ide v spore vo veci samej, do formálnej pôsobnosti článku 39 ES? Po druhé, ak je to tak, obmedzuje také pravidlo voľný pohyb v rozsahu, aký nie je v súlade s článkom 39 ES? Po tretie, ak je to tak, existuje platné odôvodnenie pre také pravidlo? Teraz sa budem v krátkosti zaoberať každou z uvedených záležitostí.

A – Spadá také pravidlo do formálnej pôsobnosti článku 39 ES?

10. Zdá sa mi jasné, že pravidlo, o ktoré ide v tomto konaní, spadá do formálnej pôsobnosti článku 39 ES. V tomto ohľade boli vo vyjadreniach účastníkov konania vznesené tri potenciálne problémy: či sú právni praktikanti „pracovníkmi“ v zmysle článku 39 ES; či je predmetná situácia čisto vnútornou vecou členského štátu, ktorej chýba dostatočná spojitosť s právom Spoločenstva a či právni praktikanti spadajú pod výnimku verejnej služby podľa článku 39 ods. 4 ES.

Sú Rechtsreferendare „pracovníkmi“ podľa článku 39 ES?

11. Podľa tvrdenia spolkovej krajiny nemajú služby poskytované právnym praktikantom počas výkonu jeho praxe žiadnu ekonomickú hodnotu a v zmysle judikatúry Súdneho dvora z nich nevyplýva odmena.

12. Toto tvrdenie treba podľa môjho názoru zamietnuť.

13. Je ustálené, že Spoločenstvom uznávaný pojem „pracovník“ má byť vykladaný extenzívne a musí byť definovaný v súlade s objektívnymi kritériami, ktoré odlišujú pracovnoprávny vzťah odkazom na práva a povinnosti dotknutých osôb. Súdny dvor upresnil, že podstatnou črtou akéhokoľvek pracovnoprávneho vzťahu je to, že počas určitého časového obdobia vykonáva osoba služby v prospech inej osoby a pod jej vedením, za čo dostáva odmenu. Ani právna povaha sui generis pracovnoprávneho vzťahu podľa vnútroštátneho práva, ani úroveň produktivity dotknutej osoby, pôvod zdrojov, z ktorých sa odmena vypláca, alebo obmedzená výška odmeny nemôže mať žiaden vplyv na to, či sa osoba považuje za pracovníka alebo nie v zmysle práva Spoločenstva.( )

14. Súdny dvor teda vyslovil, že učitelia vykonávajúci prax v Nemecku sú považovaní za „pracovníkov“, dôvodiac, že „skutočnosť, že prípravná služba učiteľov, obdobne ako obdobie zaškoľovania v iných povolaniach, možno považovať za praktickú prípravu priamo súvisiacu so skutočným výkonom predmetného povolania, neodporuje uplatneniu článku [39] ods. 1, ak je služba vykonávaná za podmienok činnosti vykonávanej zamestnanou osobou“.( )

15. Konkrétne, kritériom je to, či činnosti vykonávané právnymi praktikantmi sú skutočné a účinné, s výnimkou činností, ktoré sú tak obmedzené, že sa zdajú byť čisto okrajovými a vedľajšími.( ) Podľa môjho úsudku je táto podmienka v tomto prípade splnená z týchto dôvodov.

16. Po prvé úlohy vykonávané takými právnymi praktikantmi, ako je pán Kranemann, ktoré môžu zahŕňať, napríklad, písanie memoránd, vykonávanie právnych rešerší a správu právnych spisov musia byť považované za skutočné a účinné služby poskytované osobám, ktoré zodpovedajú za ich právnu prax. Najmä, ako uznal vnútroštátny súd vo svojom rozhodnutí o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania, nemožno povedať, že by úlohy vykonávané právnym praktikantom počas jeho praxe boli iba na prospech praktikanta a vylučovali by prospech tých osôb, ktoré riadia právnu prax.( )

17. Po druhé príspevok na úhradu životných nákladov, ktorý dostáva praktikant počas svojej praxe, sa považuje za formu odmeny v zmysle judikatúry Súdneho dvora. V tomto ohľade skutočnosť, že tento príspevok môže byť nižší, ako je príspevok prideľovaný pri plnom úväzku, neodporuje tomu, aby boli právni praktikanti považovaní za „pracovníkov“ za predpokladu, že vykonávané činnosti sú skutočné a účinné.( ) Okrem toho množstvo právnych praktikantov dostáva odmenu za prax od subjektu, ktorý je zodpovedný za ich prax, čo sa tiež považuje za odmenu v zmysle judikatúry Súdneho dvora.

Je prípad pána Kranemanna čisto vnútornou vecou Nemecka?

18. Spolková krajina tvrdí, že situácia, o ktorú ide v spore vo veci samej, je čisto vnútornou vecou členského štátu, a tak nespadá do rozsahu pôsobnosti práva EU, pretože obdobie praxe praktikanta v zahraničí len tvorí časť jeho praxe pre vnútroštátnu právnickú kvalifikáciu.

19. Ako poznamenal vnútroštátny súd vo svojom rozhodnutí o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania, toto tvrdenie je nepodložené. Voľba pána Kranemanna stráviť štyri mesiace svojej praxe v inom členskom štáte je podľa môjho úsudku „spojovacím faktorom“ dostatočným na to, aby sa jeho spor dostal do pôsobnosti práva Spoločenstva.( )

Uplatňuje sa článok 39 ods. 4 ES?

20. Vnútroštátny súd kladie otázku potenciálneho uplatnenia článku 39 ods. 4 ES, ktorý vyníma zamestnanie vo verejnej službe z uplatňovania článku 39 ES.

21. Je podľa môjho názoru jasné, že takí právni praktikanti ako je pán Kranemann nespadajú pod výnimku článku 39 ods. 4 ES. Toto ustanovenie sa uplatňuje iba na pozície, ktoré zahŕňajú priamu alebo nepriamu účasť na výkone právomocí zverených verejným právom a povinností určených na ochranu všeobecných záujmov štátu alebo iných verejných orgánov a najmä keď zamestnanie zahŕňa „zvláštny vzťah lojality“ k štátu.( )

22. Podľa môjho odhadu neexistujú žiadne dôvody na zistenie, že taký vzťah lojality existuje v prípade právnika praktikanta.( ) Analogicky Súdny dvor v rozsudku Reyners zastával názor, že výkon profesie advokáta nebol „spojený s výkonom štátnej moci“ v zmysle článku 45 ES.( ) Tak je to najmä s ohľadom na obdobia praxe strávené v súkromných podnikoch, takých, ako je obdobie, o ktoré ide v spore vo veci samej, ktoré bolo strávené pánom Kranemannom v londýnskej advokátskej kancelárii. Ako bolo Súdnym dvorom uvedené v rozsudku Komisia/Taliansko, „koncept zamestnania vo verejnej správe nezahŕňa zamestnávanie súkromnou fyzickou alebo právnickou osobou, bez ohľadu na povinnosti zamestnanca“.( )

23. Toto odôvodnenie založené na povahe pracovnoprávneho vzťahu je jasne neovplyvnené formálnym postavením Rechtsreferendare ako dočasných štátnych zamestnancov. Povaha právneho vzťahu medzi pracovníkom a jeho zamestnávateľom nie je pre uplatniteľnosť článku 39 ES rozhodujúca.( )

B – Obmedzuje také pravidlo voľný pohyb pracovníkov v rozsahu zakázanom článkom 39 ES?

24. Ďalším krokom posúdenia je zvážiť, či na základe toho, že pravidlo, o ktoré ide vo veci samej, spadá do formálnej pôsobnosti článku 39 ES, je toto pravidlo spôsobilé brániť voľnému pohybu pracovníkov.

25. V tomto ohľade vnútroštátny súd a spolková krajina vyjadrujú názor, že také pravidlo v skutočnosti neobmedzuje voľný pohyb pracovníkov v rámci Európskej únie, pretože v dôsledku toho, že ide o relatívne malú sumu peňazí, zamietnutie priznať cestovné výdavky v skutočnosti neovplyvňuje rozhodnutie praktikanta ísť do zahraničia.( ) Argumentujú, že toto je preukázané skutočnosťou, že Rechtsreferendare si v súčasnosti často vyberajú dokončenie časti svojej praxe v zahraničí.

26. Toto tvrdenie nepovažujem za presvedčivé. Je jasné, že zákaz podľa článku 39 ES sa vzťahuje na vnútroštátne pravidlá, ktoré sú uplatniteľné bez ohľadu na štátnu príslušnosť dotknutých pracovníkov, ale ktoré bránia ich voľnému pohybu.( ) Ako vyslovil Súdny dvor, „ustanovenia, ktoré, ak aj sú uplatniteľné bez rozlišovania, bránia štátnemu príslušníkovi členského štátu alebo ho odrádzajú od toho aby opustil krajinu svojho pôvodu na to, aby vykonal svoje právo voľného pohybu, predstavujú prekážku takej slobody“.( )

27. Neprijímam tvrdenie, že zamietnutie priznania cestovných výdavkov pre obdobia praxe strávené v zahraničí by neodradili praktikanta od výkonu jeho práva na voľný pohyb. Otázka, či by mohol byť pracovník odradený od toho, aby vykonal toto právo, musí byť preskúmaná pri všetkých okolnostiach prípadu. V tomto ohľade, hoci sumy, o ktoré ide vo veci samej, môžu byť relatívne malé, musia byť umiestnené do kontextu obmedzenej povahy príspevku na úhradu životných nákladov, ktorý dostávajú právni praktikanti počas svojej praxe, ako na to bolo poukázané vo vyjadreniach pána Kranemanna. Majúc toto na zreteli, pri absencii dodatočných finančných prostriedkov, zastávam názor, že skutočnosť, že pre prax vykonávanú v rámci Nemecka sú uhrádzané úplné cestovné výdavky, ale nie sú uhrádzané pre prax vykonávanú v iných členských štátoch, môže mať vplyv na rozhodnutie praktikanta, či má vykonať svoje právo voľného pohybu podľa článku 39 ES alebo nie.

28. V tomto zmysle tento prípad obsahuje určitú analógiu s vecou Köbler, ako je citovaná Komisiou. V uvedenej veci žalobca, ktorý bol zamestnaný rakúskym štátom ako univerzitný profesor, požiadal o osobitné platové zvýšenie priznávané pod podmienkou 15‑ročnej služby na rakúskych univerzitách. Táto žiadosť bola zamietnutá, pretože, hoci ak by bola vzatá do úvahy jeho skúsenosť na univerzitách vo všetkých členských štátoch, žalobca ukončil 15‑ročnú službu, nemal túto skúsenosť na samotných rakúskych univerzitách. Súdny dvor skonštatoval, že taký režim pravdepodobne obmedzí voľný pohyb pracovníkov. Najmä odmietol tvrdenie, že keďže príslušný rakúsky zákon obsahoval ustanovenie dávajúce možnosť priznať migrujúcim univerzitným profesorom vyšší základný plat, aby sa podporilo najímanie univerzitných profesorov zo zahraničia, ich odmena je často vyššia ako odmena, ktorú dostávajú profesori rakúskych univerzít, dokonca aj po zohľadnení zvýšenia platu závisiaceho od dĺžky trvania služby. Táto okolnosť podľa rozsudku Súdneho dvora nebránila tomu, aby predmetné pravidlo nepredstavovalo nerovnaké zaobchádzanie migrujúcich univerzitných profesorov a rakúskych univerzitných profesorov a teda vytváralo prekážku voľnému pohybu pracovníkov.( )

29. Z podobných dôvodov zastávam názor, že zamietnutie práva praktikantov vykonávajúcich svoju prax v zahraničí na náhradu výdavkov na návrat domov za rovnakých podmienok, ako majú praktikanti, ktorí vykonávajú svoju prax v Nemecku, predstavuje v zásade obmedzenie voľného pohybu pracovníkov. Hoci sa toto môže zdať byť na prvý pohľad ako relatívna malá suma, môže mať napriek tomu vplyv na rozhodnutie praktikanta, či strávi časť svoje praxe v zahraničí, berúc do úvahy to, že môže mať k dispozícii obmedzené finančné prostriedky.

C – Existuje také odôvodnenie uvedeného pravidla, ktoré by spôsobilo jeho súlad s článkom 39 ES?

30. Poslednou fázou tohto posúdenia je zváženie toho, či je pravidlo, o ktoré ide vo veci samej, odôvodnené dôvodmi verejného záujmu.

31. V tomto ohľade vnútroštátny súd vo svojom rozhodnutí o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyjadruje svoju neistotu, či v prípade, že také pravidlo predstavuje v zásade obmedzenie voľného pohybu pracovníkov, toto obmedzenie je odôvodnené vnútroštátnymi rozpočtovými dôvodmi. Poznamenávam, že spolková krajina samotná vo svojich písomných pripomienkach také odôvodnenie nevzniesla.

32. Je nesporné, že čisto ekonomické dôvody, vrátane úvah vnútroštátnej rozpočtovej povahy, spravidla nepredstavujú relevantné odôvodnenie pre obmedzenie voľného pohybu pracovníkov.( )

33. V tomto bode Komisia odkazuje na rozsudok Kohll, ktorý sa týkal súladu luxemburských pravidiel, ktoré podmieňovali náhradu nákladov zubného ošetrenia poskytnutého zubárom usídleným v inom členskom štáte schválením inštitúciou sociálneho zabezpečenie poistenej osoby s článkom 49 ES. V uvedenej veci ako odpoveď na tvrdenie, že také pravidlá boli nevyhnutné na to, aby nedošlo k narušeniu rovnováhy systému sociálneho zabezpečenia, Súdny dvor zastával názor, že nebolo možné vylúčiť, že riziko vážneho podkopania finančnej rovnováhy systému sociálneho zabezpečenia členského štátu môže predstavovať prevažujúci dôvod verejného záujmu, ktorý je spôsobilý odôvodniť bariéru uvedeného druhu.( )

34. Zdôraznil by som, že podľa môjho názoru vyjadrenie Súdneho dvora v rozsudku Kohll v žiadnom prípade nespochybňuje všeobecnú zásadu, že hospodárske dôvody nepostačujú na to, aby odôvodnili obmedzenie práva voľného pohybu. Naopak Súdny dvor robí svoje vyjadrenie v kontexte veľmi špecifickej skutkovej situácie, menovite keď je potenciálnym odôvodnením predmetného pravidla zachovanie súdržnosti osobitného vnútroštátneho systému sociálneho zabezpečenia. Obavy vyvstávajúce v takých situáciách sa zásadne líšia od obáv vyvstávajúcich vtedy, keď, ako sa to uvádza v tomto prípade, je cieľom predmetného pravidla ochrana vládneho rozpočtu vo všeobecnosti.( )

35. V tomto ohľade je zjavne správne povedať, že vnútroštátne alebo miestne vládne orgány môžu platne vziať rozpočtové dôvody do úvahy pri rozhodovaní, či a na akej úrovni priznať právnym praktikantom výdavky na cestovné a iné výdavky. Konajúc tak, sú napriek tomu povinní dodržiavať základnú zásadu voľného pohybu pracovníkov, ako bola rozobratá v bode 10 a nasledujúcich týchto návrhov, a akýkoľvek zvolený systém náhrad musí byť v súlade s touto zásadou.

IV – Návrh

36. Zastávam názor, že Súdny dvor by na prejudiciálnu otázku položenú Bundesverwaltungsgericht mal dať túto odpoveď:

Vnútroštátne pravidlo, ktoré obmedzuje náhradu cestovných výdavkov pre Rechtsreferendar na tú časť cesty, ktorá sa uskutočňuje v rámci územia členského štátu, predstavuje obmedzenie voľného pohybu pracovníkov, ktoré odporuje článku 39 ES.