Vec C-424/02

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Smernica 75/439/EHS – Zneškodňovanie odpadových olejov – Uprednostnenie spracovania odpadových olejov regeneráciou“

Abstrakt rozsudku

Zbližovanie právnych predpisov – Zneškodňovanie odpadových olejov – Smernica 75/439 – Povinnosť členských štátov uprednostniť spracovanie odpadových olejov regeneráciou – Hranice – Technické, hospodárske alebo organizačné obmedzenia – Pojem

(Smernica Rady 75/439, článok 3 ods. 1)

1 Z článku 3 ods. 1 smernice 75/439 o zneškodňovaní odpadových olejov, zmenenej a doplnenej smernicou 87/101, vyplýva, že odkaz na „technické, hospodárske a organizačné obmedzenia“ uvedené v tomto článku je súčasťou ustanovenia, ktoré všeobecným spôsobom vyjadruje povinnosť uloženú členským štátom, a že zákonodarca Spoločenstva tým nezamýšľal stanoviť obmedzené výnimky z pravidla so všeobecnou platnosťou, ale vymedziť rozsah pôsobnosti a obsah pozitívnej povinnosti zaistiť uprednostnenie spracovania odpadových olejov regeneráciou.

2 Z toho vyplýva, že definícia týchto obmedzení sa nemôže ponechať na výlučnom posúdení členskými štátmi. Výklad vykonávaný samotnými členskými štátmi by okrem jeho nesúladu so zásadou jednotného výkladu a uplatňovania práva Spoločenstva znamenal aj zavedenie podmienky zlučiteľnosti spracovania regeneráciou s technickými, hospodárskymi a organizačnými obmedzeniami, ktorej splnenie by záležalo výlučne na účelovom posúdení zo strany dotknutého členského štátu.

3 Článok 3 ods. 1 smernice 75/439 týkajúci sa „technických, hospodárskych a organizačných obmedzení“ sa musí chápať ako vyjadrenie zásady proporcionality, čo znamená, že členské štáty sú povinné prijať opatrenia vhodné a primerané vo vzťahu k cieľu uprednostniť spracovanie odpadových olejov regeneráciou v tom zmysle, že obmedzením tejto pozitívnej povinnosti je existencia uvedených obmedzení. Ak by sa totiž usúdilo, že technická, hospodárska a organizačná situácia existujúca v členskom štáte nevyhnutne vytvára obmedzenia predstavujúce prekážku prijatia opatrení uvedených v tomto ustanovení, stratilo by toto ustanovenie akýkoľvek praktický účinok, pretože povinnosť uložená členským štátom by bola obmedzená zachovaním status quo s tým výsledkom, že by neexistovala skutočná povinnosť prijať potrebné opatrenia v prospech spracovania odpadových olejov regeneráciou.

(pozri body 20-23)

ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)

z 15. júla 2004 ( )

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Smernica 75/439/EHS – Zneškodňovanie odpadových olejov – Uprednostnenie spracovania odpadových olejov regeneráciou“

Vo veci C-424/02,

Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: X. Lewis a M. Konstantinidis, splnomocnení zástupcovia, ktorí si zvolili adresu na doručovanie v Luxemburgu,

žalobkyňa,

proti

Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska, v zastúpení: M. Bethell, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci M. Demetriou, barrister, ktorý si zvolil adresu na doručovanie v Luxemburgu,

žalovanému,

ktorej predmetom je návrh na vyslovenie, že Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska si tým, že neprijalo zákony, predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s článkom 3 ods. 1 smernice Rady 75/439/EHS zo 16. júna 1975 o zneškodňovaní odpadových olejov (Ú. v. ES L 194, 1987, s. 23), zmenenej a doplnenej smernicou Rady 87/101/EHS z 22. decembra 1986 (Ú. v. ES L 42, s. 43), ktorý požaduje od členských štátov, aby prijali potrebné opatrenia na uprednostnenie spracovania odpadových olejov regeneráciou, alebo v každom prípade tým, že o nich neinformovalo Komisiu, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z uvedenej smernice,

SÚDNY DVOR (prvá komora),

v zložení: predseda prvej komory P. Jann, sudcovia A. Rosas, S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta (spravodajkyňa) a K. Lenaerts,

generálna advokátka: C. Stix-Hackl,

tajomník: L. Hewlett, hlavná referentka,

so zreteľom na správu pre pojednávanie,

po vypočutí prednesov účastníkov konania na pojednávaní 1. apríla 2004,

po vypočutí návrhov generálnej advokátky na pojednávaní 15. júla 2004,

vyhlásil tento

Rozsudok

1 Komisia Európskych spoločenstiev podala 22. novembra 2003 do kancelárie Súdneho dvora žalobu podľa článku 226 ES, ktorou sa domáha, aby Súdny dvor vyslovil, že Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska si tým, že neprijalo zákony, predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s článkom 3 ods. 1 smernice Rady 75/439/EHS zo 16. júna 1975 o zneškodňovaní odpadových olejov (Ú. v. ES L 194, s. 23), zmenenej a doplnenej smernicou 87/101/EHS z 22. decembra 1986 (Ú. v. ES L 42, 1987, s. 43) (ďalej len „smernica“), ktorý požaduje od členských štátov, aby prijali potrebné opatrenia na uprednostnenie spracovania odpadových olejov regeneráciou, alebo v každom prípade tým, že o nich neinformovalo Komisiu, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z uvedenej smernice.

Právny rámec

2 Článok 3 smernice ustanovuje:

„1. Kde to nezabraňujú technické, hospodárske a organizačné obmedzenia, členské štáty prijmú potrebné opatrenia, aby sa dala prednosť spracovaniu odpadových olejov regeneráciou.

2. Kde odpadové oleje nie sú regenerované, kvôli obmedzeniam uvedeným vo vyššie uvedenom odseku 1, členské štáty prijmú opatrenia nutné na zabezpečenie toho, že spaľovanie odpadových olejov sa uskutočňuje za prijateľných podmienok pre životné prostredie, v súlade s ustanoveniami tejto smernice, zabezpečujúc, že takéto spaľovanie je technicky, hospodársky a organizačne uskutočniteľné.

3. Kde odpadové oleje nie sú regenerované ani spálené, kvôli obmedzeniam zmieneným v odsekoch 1 a 2, členské štáty prijmú opatrenia nutné na zaistenie ich bezpečného zničenia, kontrolovaného skladovania alebo vyliatia.“

3 Podľa článku 2 smernice 87/101 boli členské štáty povinné prijať opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou s účinnosťou od 1. januára 1990.

Konanie pred podaním žaloby

4 Vzhľadom na to, že článok 3 ods. 1 smernice nebol prebratý do vnútroštátnej právnej úpravy v stanovenej lehote, Komisia začala konanie o nesplnenie povinnosti proti Spojenému kráľovstvu. Po vyzvaní členského štátu na predloženie pripomienok mu Komisia zaslala 21. decembra 2001 odôvodnené stanovisko.

5 V odpovedi na toto odôvodnené stanovisko úrady Spojeného kráľovstva listom z 20. februára 2002 potvrdili ich ochotu dosiahnuť úplný súlad s článkom 3 ods. 1 smernice. V druhom liste z 15. mája 2002 tieto úrady poukázali na prekážky pri regenerácii odpadových olejov, konkrétne na silný dopyt po regenerovaných odpadových olejoch používaných ako palivo a na slabý dopyt po regenerovanom surovom oleji.

6 Za týchto podmienok sa Komisia rozhodla podať túto žalobu.

O žalobe

Tvrdenia účastníkov konania

7 Komisia uvádza, že Spojené kráľovstvo pripúšťa, že ešte len musí vykonať opatrenia na prebratie článku 3 ods. 1 smernice a zabezpečiť, aby sa uprednostnilo spracovanie odpadových olejov regeneráciou.

8 Komisia sa domnieva, že len prísľub vykonania opatrení na účel uprednostnenia regenerácie odpadových olejov v rámci rôznych dostupných možností a so zreteľom na prekážky regenerácie nemôže sám osebe predstavovať opatrenia na podporu regenerácie v zmysle článku 3 ods. 1 smernice.

9 Komisia pripomína, že len samotné skúmanie týchto rôznych možností a identifikácia prekážok regenerácie nepredstavuje opatrenia požadované smernicou. Skúmanie možností a identifikácia prekážok regenerácie sú len predpokladmi na určenie toho, či sa toto opatrenie v prípade výkonu regenerácie uplatní.

10 Komisia konštatuje, že neboli prijaté žiadne konkrétne opatrenia zamerané na uprednostnenie spracovania odpadových olejov. Spojené kráľovstvo sa obmedzilo na skúmanie skutočnosti, aké opatrenia by mohli byť prijaté na dosiahnutie tohto cieľa v budúcnosti. Aj keď Spojené kráľovstvo identifikovalo finančné prekážky podpory spracovania odpadových olejov, nevyužilo možnosť udeliť príspevok na kompenzáciu s tým spojených nákladov, ktorú poskytujú články 13 a 14. Daňová úľava poskytovaná v tejto oblasti okrem toho vlastne dáva prednosť spaľovaniu oleja, čo je v protiklade k cieľu sledovanému smernicou.

11 Vláda Spojeného kráľovstva sa nedomnieva, že by si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 3 ods. 1 smernice. Tvrdí, že identifikovala a preskúmala viaceré prekážky brániace podpore regenerácie odpadových olejov. So zreteľom na tieto prekážky práve skúma, aké možnosti by boli najvhodnejšie na účel uprednostnenia regenerácie odpadových olejov.

12 Vláda Spojeného kráľovstva tvrdí, že článok 3 ods. 1 smernice neukladá členským štátom bezpodmienečnú povinnosť prijať opatrenia na účel uprednostnenia regenerácie odpadových olejov. Povinnosť prijať takéto opatrenia platí len „pokiaľ to umožňujú hospodárske, technické alebo organizačné obmedzenia“. Rozsah povinnosti spomínanej v článku 3 ods. 1 smernice sa líši v závislosti na okolnostiach v každom členskom štáte. Opatrenia prijaté na preskúmanie riešení zameraných na zväčšenie objemu regenerácie odpadových olejov sú podľa tejto vlády konkrétnymi a vhodnými opatreniami na uprednostnenie regenerácie.

13 Vláda Spojeného kráľovstva uvádza, že článok 3 ods. 2 a 3 smernice rovnako zdôrazňujú obmedzený rozsah povinnosti stanovenej v článku 3 ods. 1. Tieto ustanovenia ukladajú členským štátom alternatívne povinnosti v prípade, že im obmedzenia bránia v uprednostnení regenerácie odpadových olejov.

14 Vláda Spojeného kráľovstva poukazuje na to, že príslušné úrady zaznamenali viaceré prekážky brániace v uprednostnení regenerácie odpadových olejov. Hlavné zistené obmedzenia mali hospodársky charakter, menovite išlo o silný dopyt po regenerovaných odpadových olejoch používaných ako palivo a slabý dopyt po regenerovanom surovom oleji, ako aj o prevádzkové a prepravné náklady a problémy pri uvádzaní tohto výrobku na trh.

15 Vláda Spojeného kráľovstva takisto zdôrazňuje, že vnútroštátne úrady preskúmali rôzne opatrenia s cieľom zväčšiť objem spracovávania odpadových olejov regeneráciou. Konkrétne sa zapojili do ďalšieho výskumu na účel zostavenia oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania na zariadenie na regeneráciu odpadových olejov v Spojenom kráľovstve, identifikácie alternatívnych ciest zneškodňovania odpadových výrobkov a vývoja najlepších prostriedkov uvedenia regenerovaného oleja na trh.

16 Vláda Spojeného kráľovstva preto zastáva názor, že potom bude schopná uskutočniť štruktúrovaný plán na podporu regenerácie odpadových olejov. Takýto program činnosti predstavuje súbor primeraných a proporcionálnych opatrení určených na realizáciu povinností stanovených v článku 3 ods. 1 smernice.

Posúdenie Súdnym dvorom

17 Je potrebné pripomenúť, že ako Súdny dvor rozhodol v rozsudku z 9. septembra 1999 (Komisia/Nemecko, C-102/97, Zb. s. I-5051, bod 35), jedným z hlavných cieľov smernice bolo uprednostnenie spracovanie odpadových olejov regeneráciou. Tento cieľ vyjadrený v druhom úvodnom ustanovení smernice, je motivovaný skutočnosťou, že regenerácia je najracionálnejšou cestou opätovného použitia odpadových olejov z hľadiska úspor energie, ktoré sa tým môžu dosiahnuť.

18 V bode 36 uvedeného rozsudku Súdny dvor takisto pripomenul, že ak existencia technických, hospodárskych a organizačných obmedzení v členskom štáte bráni uprednostneniu spracovania regeneráciou, je nutné uskutočniť subsidiárnu povinnosť ustanovenú v článku 3 ods. 2, ktorou je prijatie opatrení nutných na zabezpečenie skutočnosti, že spaľovanie odpadových olejov sa uskutočňuje za prijateľných podmienok pre životné prostredie v súlade s ustanoveniami tejto smernice. Samotná táto povinnosť je podmienená tým, že „takéto spaľovanie je technicky, hospodársky a organizačne uskutočniteľné“, ako je uvedené na konci článku 3 ods. 2 smernice.

19 Len ak odpadové oleje nie sú regenerované ani spálené z dôvodu obmedzení uvedených v článku 3 ods. 1 a 2 smernice, musia členské štáty splniť povinnosť subsidiárnu vo vzťahu k predošlým dvom, ktorá je vyjadrená v odseku 3 rovnakého článku, a to, že prijmú opatrenia nutné na zabezpečenie ich bezpečného zničenia, kontrolovaného skladovania alebo vyliatia (už citovaný rozsudok Komisia/Nemecko, bod 37).

20 Pokiaľ ide o metódu spracovania odpadových olejov regeneráciou, ktorá sa má uprednostniť, je potrebné pripomenúť, že ako Súdny dvor rozhodol v bodoch 38 a 39 už citovaného rozsudku Komisia/Nemecko, odkaz na „technické, hospodárske a organizačné obmedzenia“ v článku 3 ods. 1 smernice tvorí časť ustanovenia vyjadrujúceho všeobecným spôsobom povinnosť uloženú členským štátom a že právna úprava spoločenstva tým nezamýšľala stanoviť obmedzené výnimky z pravidla so všeobecnou platnosťou, ale vymedziť rozsah a obsah kladnej povinnosti, ktorou je uprednostnenie spracovania odpadových olejov regeneráciou.

21 Z toho vyplýva, ako Súdny dvor takisto poukázal, že definícia uvedených obmedzení sa nemôže ponechať na výlučné posúdenie členskými štátmi. Výklad vykonávaný samotnými členskými štátmi by okrem jeho nesúladu so zásadou jednotného výkladu a uplatňovania práva Spoločenstva znamenal aj zavedenie podmienky zlučiteľnosti spracovania regeneráciou s technickými, hospodárskymi a organizačnými obmedzeniami, ktorej splnenie by záležalo výlučne na účelovom posúdení zo strany dotknutého členského štátu (pozri rozsudok Komisia/Nemecko, bod 40).

22 Pokiaľ ide o tvrdenie predložené vládou Spojeného kráľovstva, že rozsah povinnosti obsiahnutej v článku 3 ods. 1 smernice sa líši v závislosti na podmienkach v každom členskom štáte a že nepriaznivé podmienky prevládajúce v členskom štáte môžu vytvoriť obmedzenia takého extrémneho charakteru, že vtedy neexistuje povinnosť uprednostniť regeneráciu odpadových olejov, je potrebné uviesť, ako Súdny dvor pripomenul v bode 43 už citovaného rozsudku Komisia/Nemecko, že ak by sa na technickú, hospodársku a organizačnú situáciu v členskom štáte automaticky hľadelo ako na situáciu, ktorá vytvára obmedzenia znemožňujúce prijatie opatrení uvedených v článku 3 ods. 1 smernice, toto ustanovenie by bolo zbavené akéhokoľvek praktického účinku, keďže povinnosť uložená členským štátom by sa obmedzila na zachovávanie status quo s tým následkom, že článok 3 ods. 1 by neukladal žiadnu skutočnú povinnosť prijať opatrenia potrebné na spracovanie odpadových olejov regeneráciou.

23 Navyše, ako odpoveď na tvrdenie vlády Spojeného kráľovstva, že odkaz na „technické, hospodárske a organizačné obmedzenia“ znamená, že právna úprava spoločenstva uznáva členským štátom priestor na úvahu, by sa malo poznamenať, že ustanovenia týkajúce sa obmedzení sa musia chápať ako vyjadrenie zásady proporcionality; podobne sú členské štáty povinné prijať opatrenia primerané a proporcionálne vo vzťahu k cieľu, ktorým je uprednostnenie spracovania odpadových olejov regeneráciou, čo znamená, že limitom tejto pozitívnej povinnosti je existencia technických, hospodárskych a organizačných obmedzení v zmysle článku 3 ods. 1 smernice (už citovaný rozsudok Komisia/Nemecko, bod 42).

24 Súdny dvor takisto rozhodol, že aj keď nie je oprávnený rozhodnúť o tom, aké opatrenia by mali členské štáty prijať na účel prevzatia článku 3 ods. 1 smernice, je oprávnený rozhodnúť, či existujú obmedzenia v zmysle tohto článku, posúdiť, či bolo možné prijať opatrenia zamerané na uprednostnenie spracovania odpadových olejov regeneráciou a splniť požiadavku technickej, hospodárskej a organizačnej uskutočniteľnosti (už citovaný rozsudok Komisia/Nemecko, bod 48).

25 Aj keď je teda prijateľné, aby členské štáty najskôr vykonali štúdie a vypracovali správy s cieľom vymedziť spôsoby zneškodňovania odpadových olejov, na tieto prípravné kroky však musia nasledovať konkrétne opatrenia na uprednostnenie regenerácie, aby sa splnila povinnosť stanovená v článku 3 ods. 1 smernice.

26 V tomto prípade je jasné, že Spojené kráľovstvo neprijalo konkrétne opatrenia na uprednostnenie spracovania odpadových olejov regeneráciou, ale iba identifikovalo obmedzenia, preskúmalo trh a posúdilo opatrenia, ktoré by sa mohli byť vykonať.

27 Je potrebné dodať, že lehota na splnenie povinností vyplývajúcich členským štátom z článku 3 ods. 1 smernice uplynula 1. januára 1990. Článok 3 smernice 75/439 vo svojom pôvodnom znení z roku 1975 navyše už vtedy stanovoval, že členské štáty majú prijať opatrenia nutné na zabezpečenie zneškodňovania odpadových olejov, pokiaľ je to možné, recykláciou (regeneráciou a/alebo spaľovaním olejov na iné účely než na zničenie). Tieto opatrenia mali byť prijaté od roku 1977.

28 Je rovnako nepochybné, že počas predĺženej doby, to znamená medzi termínom na prevzatie (1. január 1990) a uplynutím dvojmesačnej lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku z 21. decembra 2001, Spojené kráľovstvo nevykonalo žiadny úkon na účel začatia procesu na prijatie opatrení potrebných na uprednostnenie použitia regenerácie pri spracovaní odpadových olejov v súlade s požiadavkami článku 3 ods. 1 smernice.

29 Pokiaľ ide o tvrdenia Spojeného kráľovstva, ktoré mali preukázať existenciu hospodárskych obmedzení odôvodnených predovšetkým štruktúrou trhu s odpadovými olejmi, je potrebné pripomenúť, že až v roku 2002 bol prijatý plán odpadového hospodárstva na účel riešenia tejto situácie.

30 S ohľadom na povinnosti členských štátov v predmetnej oblasti je nutné podotknúť, že takéto kroky neznamenajú splnenie povinnosti stanovenej v článku 3 ods. 1 smernice.

31 V každom prípade, z ustálenej súdnej praxe vyplýva, že otázka, či si členský štát nesplnil svoje povinnosti, sa musí posúdiť v závislosti na situácii v členskom štáte na konci lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku (pozri najmä rozsudky z 15. marca 2001, Komisia/Francúzsko, C-147/00, Zb. s. I-2387, bod 26; zo 4. júla 2002, Komisia/Grécko, C-173/01, Zb. s. I-6129, bod 7 a z 10. apríla 2003, Komisia/Francúzsko, C-114/02, Zb. s. I-3783, bod 9).

32 Za týchto podmienok je nutné vysloviť, že Spojené kráľovstvo si tým, že neprijalo na základe článku 3 ods. 1 smernice opatrenia potrebné na uprednostnenie spracovania odpadových olejov regeneráciou, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z uvedenej smernice.

O trovách

33 V súlade s ustanovením článku 69 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazanie druhého účastníka konania na náhradu trov konania a Spojené kráľovstvo nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať Spojené kráľovstvo na náhradu trov konania.

Z týchto dôvodov

SÚDNY DVOR (prvá komora)

rozhodol a vyhlásil:

1) Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska si tým, že neprijalo na základe článku 3 ods. 1 smernice Rady 75/439/EHS zo 16. júna 1975 o zneškodňovaní odpadových olejov, zmenenej a doplnenej smernicou Rady 87/101/EHS z 22. decembra 1986, opatrenia potrebné na uprednostnenie spracovania odpadových olejov regeneráciou, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z uvedenej smernice.

2) Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska je povinné nahradiť trovy konania.

Jann Rosas von Bahr

Silva de Lapuerta Lenaerts

Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 15. júla 2004.

Tajomník Predseda prvej komory