NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

ELEANOR SHARPSTON

prednesené 19. mája 2011 ( )

Spojené veci C‑128/09, C‑129/09, C‑130/09, C‑131/09, C‑134/09 a C‑135/09

Antoine Boxus a Willy Roua (vec C‑128/09),

Guido Durlet a i. (vec C‑129/09),

Paul Fastrez a Henriette Fastrez (vec C‑130/09),

Philippe Daras a Bernard Croiselet (vec C‑131/09),

Association des Riverains et Habitants des Communes Proches de l’Aéroport B.S.C.A. (Brussels South Charleroi Airport) ASBL – A.R.A.Ch a Bernard Page (vec C‑134/09),

Association des Riverains et Habitants des Communes Proches de l’Aéroport B.S.C.A. (Brussels South Charleroi Airport) ASBL – A.R.A.Ch, Léon L’Hoir a Nadine Dartois (vec C‑135/09)

proti

Région wallonne

[návrhy na začatie prejudiciálneho konania podané Conseil d’État (Belgicko)]

„Posudzovanie vplyvov na životné prostredie – Pojem ,osobitný vnútroštátny právny predpis‘ – Prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia – Rozsah práva na súdne preskúmanie“

1. Rozhodnutia o projektoch, ktoré môžu mať vplyv na životné prostredie, možno prijať v správnom konaní, v ktorom je zabezpečená (priama) účasť verejnosti prostredníctvom posudzovania vplyvov na životné prostredie (ďalej aj „PVŽP“), alebo v zákonodarnom procese, v ktorom je zabezpečená (nepriama) účasť verejnosti prostredníctvom príslušného zastupiteľského zákonodarného orgánu.

2. V tejto súvislosti sa tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podala belgická Conseil d’État (Štátna rada), týkajú výkladu právnych predpisov Európskej únie (ďalej len „EÚ“), ktoré upravujú prístup k informáciám, účasť verejnosti a prístup k spravodlivosti v súvislosti s rozhodovacím procesom v záležitostiach životného prostredia, najmä smernice 85/337/EHS( ) (ďalej len „smernica o PVŽP“), zmenenej a doplnenej smernicou 2003/35/ES( ).

3. Smernica o PVŽP sa nevzťahuje na projekty, ktorých podrobnosti sú upravené osobitným vnútroštátnym právnym predpisom. V prejednávaných veciach bolo rozhodnutie o projekte vydané v správnom konaní a následne schválené legislatívnym dekrétom. Preto vzniká otázka, či takýto postup patrí do pôsobnosti smernice o PVŽP.

Medzinárodné právo

4. Dňa 25. júna 1998 Európske spoločenstvo, členské štáty a devätnásť ďalších štátov podpísalo Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (ďalej len „Aarhuský dohovor“). Tento dohovor nadobudol účinnosť 30. októbra 2001. Bol ratifikovaný Belgickom 21. januára 2003 a schválený v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370.( )

5. Článok 2 Aarhuského dohovoru vymedzuje viacero pojmov. Osobitne vylučuje z pôsobnosti pojmu „orgán verejnej moci“ akékoľvek „orgány alebo inštitúcie, ak vykonávajú súdnu alebo zákonodarnú moc.“

6. Článok 6 je nazvaný „Účasť verejnosti na rozhodovaniach [na rozhodovaní – neoficiálny preklad] o vymedzených činnostiach“. Tento článok v podstate vyžaduje, aby sa prijali opatrenia na zabezpečenie včasného a účinného informovania a účasti verejnosti dotknutej navrhovanými činnosťami vo všetkých relevantných fázach akéhokoľvek povoľovacieho procesu týkajúceho sa činností vymenovaných v prílohe I alebo iných činností, ktoré môžu mať významný vplyv na životné prostredie. Medzi činnosti vymenované v prílohe I patrí „výstavba spojení pre diaľkovú železničnú dopravu alebo výstavba letísk so základnou dĺžkou vzletovej a štartovacej dráhy 2 100 metrov a viac“.

7. Článok 9 je nazvaný „Prístup k spravodlivosti“. Znie takto:

„1. Každá strana v rámci svojho vnútroštátneho práva zabezpečí, aby každý, kto sa domnieva, že jeho žiadosť o informácie na základe článku 4 zostala nepovšimnutá, bola neoprávnene zamietnutá, či už čiastočne, alebo úplne, neprimerane zodpovedaná alebo sa s ňou nenaložilo tak, ako sa malo v súlade s ustanoveniami uvedeného článku, mal prístup k procesu preskúmaniu [procesu preskúmania – neoficiálny preklad] pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným zákonom.

V tých prípadoch, keď strana umožní takéto opravné prostriedky pred súdom, zabezpečí, aby táto osoba mala tiež prístup k rýchlemu konaniu stanovenému zákonom, a to zdarma či za nízky poplatok, k novému prejednaniu orgánu verejnej moci alebo preskúmaniu iným nezávislým a nestranným orgánom, iným ako súd [a to zdarma alebo za nízky poplatok na účely nového posúdenia orgánom verejnej moci alebo preskúmania nezávislým a nestranným orgánom iným ako súd – neoficiálny preklad].

Konečné rozhodnutia podľa odseku 1 sú záväzné pre orgán verejnej moci, ktorý má informácie. Zdôvodnenie sa uvedie písomne, prinajmenšom ak prístup k informáciám je podľa tohto odseku zamietnutý.

2. Každá strana, v rámci svojho vnútroštátneho práva, zabezpečí, aby členovia zainteresovanej verejnosti [dotknutej verejnosti – neoficiálny preklad]

a) majúci dostatočný záujem

alebo, alternatívne,

b) ak pretrváva porušovanie ich práva [ktorí namietajú porušovanie práva – neoficiálny preklad] v prípadoch, kde to právne predpisy strany upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku,

mali prístup k procesu preskúmania pred súdom a/alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, úkonu alebo opomenutia, podliehajúc článku 6 a v prípadoch stanovených vnútroštátnym právom a bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 3, a iným relevantným ustanoveniam tohto dohovoru [alebo opomenutia, na ktoré sa vzťahuje článok 6, a v prípadoch stanovených vnútroštátnym právom a bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 3, iné relevantné ustanovenia tohto dohovoru – neoficiálny preklad].

O tom, čo predstavuje dostatočný záujem a porušovanie práva, bude rozhodnuté v súlade s požiadavkami vnútroštátneho práva a v súlade s cieľom dať zainteresovanej verejnosti široký prístup [poskytnúť dotknutej verejnosti široký prístup – neoficiálny preklad] k spravodlivosti v rámci rozsahu pôsobnosti tohto dohovoru. Na tento účel sa záujem akejkoľvek mimovládnej organizácie, ktorá spĺňa požiadavky uvedené v článku 2 ods. 5, považuje za dostatočný na účely písmena a). Tieto organizácie budú považované za také, ktorých práva môžu byť porušené na účely písmena b).

Ustanovenia odseku 2 nevylučujú možnosť predbežného preskúmania správnym orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správneho preskúmania pred súdnym preskúmaním, ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho práva.

3. Naviac, bez toho, aby boli dotknuté procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia.

4. Naviac, bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 1, postupy uvedené v odsekoch 1, 2 a 3 zabezpečia zodpovedajúcu a účinnú nápravu vrátane prikázaných úľav, ak sú vhodné [vrátane prípadného uloženia povinnosti konať alebo zdržať sa konania – neoficiálny preklad] a musia byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé. Rozhodnutia podľa tohto článku budú vydávané alebo zaznamenané písomne. Rozhodnutia súdov a, kedykoľvek je to možné, aj iných orgánov budú verejne prístupné.

5. S cieľom posilniť účinnosť ustanovení tohto článku každá strana zabezpečí, aby bola verejnosť informovaná o prístupe k správnemu a súdnemu preskúmaniu, a zváži vytvorenie vhodných podporných mechanizmov s cieľom odstrániť alebo znížiť finančné a iné bariéry v prístupe k spravodlivosti.“

Právo EÚ

8. Pred prijatím rozhodnutia 2005/370 bolo prijatých viacero legislatívnych opatrení na začlenenie ustanovení Aarhuského dohovoru do vtedajšieho práva Spoločenstva, vrátane zmien a doplnení smernice o PVŽP prijatých smernicou 2003/35.

Smernica o PVŽP

9. Cieľom smernice o PVŽP je harmonizácia posudzovania vplyvov na životné prostredie, ktoré môžu nastať pri realizácii určitých projektov. Šieste odôvodnenie tejto smernice stanovuje, že „… povolenie prípravy verejných a súkromných projektov, ktoré budú mať pravdepodobne významné vplyvy [ktoré môžu mať významný vplyv – neoficiálny preklad] na životné prostredie, [by sa] malo udeliť len po predchádzajúcom posudzovaní pravdepodobných významných vplyvov týchto projektov na životné prostredie;… toto posúdenie [sa] musí vykonať na základe primeraných informácií, ktoré poskytne navrhovateľ a ktoré môžu doplniť orgány a osoby, ktorých sa posudzovaný projekt týka.“

10. Článok 1 ods. 2 smernice o PVŽP obsahuje tieto definície:

– „projekt“ znamená „realizácia stavieb alebo iných zariadení, alebo plánov“ alebo „iné zásahy do prírodného prostredia a krajiny, vrátane ťažby nerastných surovín“;

– „navrhovateľ“ znamená „žiadateľ o povolenie súkromného projektu alebo verejný orgán, ktorý je iniciátorom projektu“;

– „povolenie“ je „rozhodnutie príslušného orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt“;

– „verejnosť“ znamená „jednu alebo viacero fyzických alebo právnických osôb a v súlade s vnútroštátnym právnym poriadkom alebo praxou ich združenia, organizácie alebo skupiny“ a

– „dotknutá verejnosť“ znamená „verejnosť, ktorá je dotknutá alebo pravdepodobne dotknutá [je dotknutá alebo môže byť dotknutá – neoficiálny preklad], alebo má záujem na postupoch environmentálneho rozhodovania uvedeného v článku 2 ods. 2[( )]…“.

11. Článok 1 ods. 5 stanovuje: „Táto smernica sa nevzťahuje na projekty, ktorých podrobnosti sú upravené osobitným vnútroštátnym právnym predpisom, pokiaľ ciele smernice, vrátane poskytovania informácií, sa dosiahli [právnym predpisom, keďže ciele tejto smernice, vrátane poskytovania informácií, sa dosahujú – neoficiálny preklad] prostredníctvom legislatívneho procesu.“

12. Podľa článku 4 ods. 1 projekty uvedené v prílohe I smernice o PVŽP podliehajú posúdeniu v súlade s článkami 5 až 10 tejto smernice.( ) Podľa bodu 7 písm. a) prílohy I medzi tieto projekty patrí „stavba rozsiahlych železničných tratí a letísk so základnou dĺžkou štartovacej dráhy 2 100 metrov a viac“.( )

13. Články 5 až 10 následne stanovujú viacero hmotnoprávnych povinností týkajúcich sa uskutočňovania posudzovania vplyvov na životné prostredie. Konkrétne článok 5 stanovuje požiadavky týkajúce sa informácií, ktoré majú poskytnúť navrhovatelia; článok 6 stanovuje pravidlá, ktoré majú zabezpečiť, aby boli orgány životného prostredia a verejnosť primerane informovaní a aby mali primeranú možnosť podieľať na rozhodovacom procese, a to všetko včas a účinne; článok 7 vyžaduje, aby boli iné členské štáty informované a aby sa mohli vyjadriť v prípade, ak projekt môže mať významný vplyv na životné prostredie na ich území; a článok 8 stanovuje: „Výsledky konzultácií a informácie získané podľa článkov 5, 6 a 7 sa musia vziať do úvahy v povoľovacom konaní.“

14. Článok 10a, ktorý v zásade zodpovedá článku 9 ods. 2, 4 a 5 Aarhuského dohovoru, stanovuje:

„Členské štáty zaistia, aby v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym systémom dotknutá verejnosť:

a) ktorá má dostatočný záujem, alebo

b) ak pretrváva porušovanie práva [ktorá namieta porušovanie práva – neoficiálny preklad] v prípadoch, kde to právne predpisy členského štátu upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku,

mala prístup k opravným prostriedkom pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, skutku alebo nečinnosti [rozhodnutia, úkonu alebo opomenutia – neoficiálny preklad], ktoré sú predmetom ustanovení tejto smernice o účasti verejnosti.

Členské štáty určia, v akom štádiu možno napadnúť rozhodnutia, skutky alebo nečinnosť [rozhodnutia, úkony alebo opomenutia – neoficiálny preklad].

O tom, čo predstavuje dostatočný záujem a porušovanie práva, rozhodnú členské štáty v súlade s cieľom poskytnúť dotknutej verejnosti široký prístup k spravodlivosti. Na tento účel sa záujem akejkoľvek mimovládnej organizácie, ktorá spĺňa požiadavky uvedené v článku 1 odsek 2, považuje za dostatočný na účely pododseku a) tohto článku. Tieto organizácie sa tiež považujú za nositeľa práv, ktoré môžu byť poškodené [ktoré môžu byť porušené – neoficiálny preklad] v zmysle písm. b) tohto článku.

Ustanovenia tohto článku nevylučujú možnosť predbežného preskúmania správnym orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správnych opravných prostriedkov pred súdnymi opravnými prostriedkami, ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho práva.

Každé takéto konanie musí byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé.

S cieľom posilniť účinnosť ustanovení tohto článku, členské štáty zabezpečia, aby boli verejnosti dostupné praktické informácie o prístupe k správnemu a súdnemu preskúmaniu.“

15. Osobitne z odôvodnení č. 6, 9, 11 a 12 smernice 2003/35, ktorou bol do smernice o PVŽP doplnený článok 10a, vyplýva, že cieľom tejto a ďalších zmien a doplnení bolo zosúladiť smernicu o PVŽP s Aarhuským dohovorom a najmä zabezpečiť primeranú účasť verejnosti na rozhodovacom procese a právo na súdne preskúmanie vo všetkých štádiách tohto procesu.

Skutkový stav, konanie a položené otázky

16. Conseil d’État je najvyšším správnym súdom v Belgicku a má právomoc rozhodovať o platnosti správnych, avšak nie zákonodarných opatrení. Otázky, ktoré položil tento súd, vyplývajú zo šiestich konaní, ktorých predmetom sú stavebné povolenia vydané v správnom konaní v období od septembra 2003 do septembra 2006, ktoré sa týkajú projektov zameraných na výstavbu letísk v Belgicku.

17. Pri vydávaní povolení príslušné správne orgány dodržiavali určitý procesný postup. Tento postup v podstate pozostával z týchto fáz: i) prvotná žiadosť podaná projektovým manažérom; ii) obdobie posudzovania; iii) obdobie konzultácií vedených obcou; iv) vydanie viacerých stanovísk a v) udelenie povolenia.

18. Žalobcami v jednotlivých konaniach sú miestni obyvatelia alebo združenia, ktorí podali žaloby medzi januárom 2004 a aprílom 2006.

19. Dňa 17. júla 2008 Parlament valónskeho regiónu (ďalej len „valónsky parlament“) prijal Décret wallon relatif à quelques permis pour lesquels il existe des motifs impérieux d’intérêt général (valónsky dekrét týkajúci sa niektorých povolení, pre ktoré existujú naliehavé dôvody všeobecného záujmu; ďalej len „dekrét zo 17. júla 2008“).

20. Dekrét zo 17. júla 2008 obsahuje tri okruhy ustanovení. Po prvé v článku 1 sú uvedené viaceré stavebné práce týkajúce sa letísk Liège‑Bierset a Charleroi‑Bruxelles Sud a niektorých ďalších dopravných prepojení, v prípade ktorých boli preukázané „naliehavé dôvody všeobecného záujmu“. Následne sú v článkoch 2 až 4 uvedené postupy, podľa ktorých má valónska vláda vydať povolenie pre projekty uvedené v tomto zozname v súlade s príslušnými stavebnými predpismi, ktoré má schváliť valónsky parlament. Napokon článkami 5 až 17 sa schvaľujú viaceré povolenia, ktoré už boli udelené. Z týchto ustanovení sú pre toto konanie relevantné články 6, 7, 9 a 14.

21. Článok 6 dekrétu zo 17. júla 2008 stanovuje:

„Schvaľuje sa toto povolenie, v prípade ktorého boli preukázané naliehavé dôvody všeobecného záujmu:

– pokiaľ ide o činnosti a práce vybudovania infraštruktúry a letiskových hál regionálnych letísk, ministerské nariadenie z 13. septembra 2006, ktorým sa udeľuje stavebné povolenie… na predĺženie vzletovej a pristávacej dráhy letiska Liège-Bierset.“( )

22. Rovnaká formulácia s príslušnými úpravami je použitá aj v:

– článku 7 (stavebné povolenie na zastavanie potoku Tintia a na vykonanie terénnych úprav v severovýchodnej časti zóny letiska Charleroi( )),

– článku 9 (environmentálne povolenie na prevádzkovanie letiska Charleroi‑Bruxelles Sud( )), a

– článku 14 (celkové povolenie na výstavbu a prevádzkovanie tretej a štvrtej trate na železnici medzi Bruselom a Charleroi( ).

23. Počas konania pred Conseil d’État žalovaný uviedol, že v dôsledku prijatia dekrétu zo 17. júla 2008 ako legislatívneho opatrenia, ktorým boli nahradené administratívne povolenia a ktoré možno napadnúť iba na Cour constitutionnelle (ústavný súd), jednak Conseil d’État stratila právomoc a jednak žalobcovia stratili záujem na zrušení administratívnych povolení. Žalobcovia uviedli, že prijatie dekrétu je nezlučiteľné tak s Aarhuským dohovorom, ako aj so smernicou o PVŽP a nemalo by sa naň prihliadať.

24. Medzitým boli začaté ďalšie konania na Cour constitutionnelle (v niektorých prípadoch na návrh žalobcov v konaní pred Conseil d’État), ktorých predmetom je platnosť samotného dekrétu zo 17. júla 2008.

25. Za týchto okolností Conseil d’État prerušila konanie a položila prejudiciálne otázky tak Cour constitutionnelle, ako aj Súdnemu dvoru.

26. Conseil d’État sa svojimi otázkami, ktoré položila Cour constitutionnelle, v podstate pýtala, či valónsky parlament bol oprávnený: a) schváliť administratívne povolenia bez preskúmania žiadostí z vecnej stránky alebo dodržania procesných predpisov a b) tým vylúčiť úplné súdne preskúmanie týchto povolení zo strany Conseil d’État, aj keď bol návrh na takéto preskúmanie podaný pred prijatím dekrétu zo 17. júla 2008.

27. Súdnemu dvoru boli predložené otázky v tomto znení:

„A. Možno článok 1 ods. 5 [smernice o PVŽP] vykladať tak, že zo svojej pôsobnosti vylučuje právnu úpravu – akou je [dekrét zo 17. júla 2008] – ktorá v súvislosti s udelením stavebných povolení, environmentálnych povolení a kombinovaných povolení na činnosti a práce, ktoré táto právna úprava vymedzuje, iba stanovuje, že ‚boli preukázané naliehavé dôvody všeobecného záujmu‘, a ‚schvaľuje‘ povolenia, pre ktoré je uvedené, že ‚boli preukázané naliehavé dôvody všeobecného záujmu‘?

B.1. Bránia články 1, 5, 6, 7, 8 a 10a [smernice o PVŽP] v znení zmien a doplnení právnej úprave, podľa ktorej je povolenie na uskutočnenie projektu, ktorý podlieha posudzovaniu vplyvov na životné prostredie, vydané legislatívnym aktom, proti ktorému neexistuje opravný prostriedok pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona, ktorý by umožnil napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť rozhodnutia, ktorým sa povoľuje uskutočnenie projektu?

B.2. Má sa článok 9 Aarhuského dohovoru vykladať tak, že ukladá členským štátom povinnosť sprístupniť opravné prostriedky pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona, ktoré umožnia napadnúť vecnú alebo procesnú zákonnosť rozhodnutí, úkonov alebo opomenutí, na ktoré sa vzťahujú ustanovenia článku 6, tak z hľadiska hmotnoprávnej, ako aj procesnoprávnej úpravy povoľovania projektov, ktoré podliehajú posudzovaniu vplyvov na životné prostredie?

B.3. Má sa článok 10a [smernice o PVŽP] v znení zmien a doplnení so zreteľom na Aarhuský dohovor vykladať tak, že ukladá členským štátom povinnosť sprístupniť opravné prostriedky pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona, ktoré umožnia napadnúť vecnú alebo procesnú zákonnosť rozhodnutí, úkonov alebo opomenutí tak z hľadiska hmotnoprávnej, ako aj procesnoprávnej úpravy povoľovania projektov, ktoré podliehajú posudzovaniu vplyvov na životné prostredie?“( )

28. Napokon Conseil d’État rozhodla, že keď jej budú doručené odpovede na položené otázky tak od Cour constitutionnelle, ako aj od Súdneho dvora, vypracuje sa doplňujúca správa, ku ktorej budú môcť účastníci konania predložiť svoje záverečné návrhy.

29. Pokiaľ ide o Cour constitutionnelle, tento posudzoval návrhy, ktoré mu boli predložené priamo, spolu s otázkami, ktoré mu položila Conseil d’État, a sám položil Súdnemu dvoru viacero otázok týkajúcich sa výkladu Aarhuského dohovoru a smernice o PVŽP.( ) Vzhľadom na to, že tento návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený viac ako jeden rok po doručení návrhov na začatie prejudiciálneho konania, o ktorých sa rozhoduje v tomto konaní, a že predmet otázok je čiastočne rovnaký, Súdny dvor rozhodol, že najprv rozhodne o týchto návrhoch na začatie prejudiciálneho konania.

30. V tomto konaní predložili písomné pripomienky žalobcovia vo veciach C‑128/09 až C‑131/09, belgická, grécka a talianska vláda a Komisia. Žalobcovia vo veciach C‑128/09 a C‑130/09, jeden zo žalobcov vo veciach C‑134/09 a C‑135/09, belgická a grécka vláda a Komisia boli vypočutí na pojednávaní konanom 8. júna 2010.

Prípustnosť

31. Belgická vláda namieta, že návrhy na začatie prejudiciálneho konania sú neprípustné. Po prvé tvrdí, že i) skutkové a právne informácie uvedené v návrhoch na začatie prejudiciálneho konania sú nedostatočné a neumožňujú oprávneným subjektom predložiť pripomienky a že ii) Conseil d’État nevysvetlila, prečo sa vyžaduje výklad práva EÚ. Po druhé na základe kritérií sformulovaných v rozsudku CILFIT( ) tvrdí, že i) predmetné ustanovenia sú jasné a nevyžadujú si výklad; ii) otázky sú irelevantné a iii) Súdny dvor vo svojej judikatúre položené otázky už zodpovedal.

Prvé tvrdenie týkajúce sa prípustnosti

Dostatok skutkových a právnych informácií v návrhoch na začatie prejudiciálneho konania

32. Belgická vláda tvrdí, že návrhy na začatie prejudiciálneho konania neposkytujú oprávneným subjektom všetky informácie potrebné na predloženie užitočných pripomienok. Tieto návrhy neuvádzajú úplnú právnu úpravu vytvorenú dekrétom zo 17. júla 2008, ktorej pochopenie je nevyhnutné na zodpovedanie prvej otázky; osobitne sa v týchto návrhoch neuvádza, že smernica o PVŽP sa vzťahuje na správne konania, ktoré predchádzajú legislatívnemu schváleniu. Tiež neobsahujú vysvetlenia týkajúce sa úlohy a právomoci Cour constitutionnelle vo vzťahu k úlohe a právomoci Conseil d’État, ktorých pochopenie je nevyhnutné na zodpovedanie ostatných otázok. Otázky sú dokonca sformulované tak, že v oboch týchto aspektoch sú zavádzajúce. Napokon Conseil d’État namiesto toho, aby uviedla vlastné stanovisko, uviedla iba stanoviská žalobcov v konaní.

33. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že informácie uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania nielenže musia umožniť Súdnemu dvoru poskytnúť užitočné odpovede, ale musia tiež vládam členských štátov, ako aj ďalším oprávneným subjektom, poskytovať možnosť predložiť pripomienky v súlade s článkom 23 Štatútu Súdneho dvora.( ) Podľa ustálenej judikatúry navyše Súdny dvor nerozhoduje o výklade vnútroštátnych predpisov alebo o tom, či vnútroštátny súd tieto predpisy vykladá správne, ale zohľadňuje skutkový a právny rámec vymedzený v návrhu na začatie prejudiciálneho konania.( ) Tvrdenia belgickej vlády treba posúdiť so zreteľom na tieto úvahy.

34. Pokiaľ ide o prvý z týchto argumentov, podľa môjho názoru z návrhov na začatie prejudiciálneho konania je zrejmé, že otázky Conseil d’État týkajúce sa dekrétu zo 17. júla 2008 sú obmedzené len na schválenie jestvujúcich administratívnych povolení, takže ostatné aspekty dekrétu nie sú osobitne relevantné. Tiež nebolo potrebné uviesť, že smernica o PVŽP sa vzťahuje na správne konania, keďže to vyplýva zo samotného znenia tejto smernice.

35. Pokiaľ ide o druhý argument, je pravda, že pochopenie úloh a právomoci Conseil d’État a Cour constitutionnelle môže pomôcť posúdiť vnútroštátne procesné otázky, ktoré viedli k podaniu návrhov na začatie prejudiciálneho konania. Podľa môjho názoru však nie je potrebné mimoriadne dôkladne alebo podrobne porozumieť týmto otázkam a podstatné otázky – čiže riziko odňatia právomoci Conseil d’État na rozhodovanie v prebiehajúcich konaniach v dôsledku výlučne formálneho kroku valónskeho parlamentu – sú zrejmé z návrhov na začatie prejudiciálneho konania.( )

36. Tiež si nemyslím, že otázky sú sformulované tak, aby sa Súdny dvor alebo členský štát na základe nich zameriaval na nesprávne otázky, aj keď belgická vláda správne uvádza, že naznačujú stav belgického práva, s ktorým táto vláda nesúhlasí. Základná otázka práva EÚ sa jednoznačne týka vplyvu schválenia povolení, ktoré boli vydané v správnom konaní, legislatívnym aktom na právo na prístup k spravodlivosti zaručené Aarhuským dohovorom a smernicou o PVŽP. Dva členské štáty predložili pripomienky k tejto otázke bez toho, aby im v tom podstatne bránil nedostatok informácií v návrhoch na začatie prejudiciálneho konania alebo formulácia otázok.( )

37. Napokon skutočnosť, že Conseil d’État namiesto svojho vlastného stanoviska uviedla argumenty žalobcov týkajúce sa rôznych otázok, podľa môjho názoru vôbec nepredstavuje nedostatok návrhov na začatie prejudiciálneho konania. Tieto argumenty náležite odôvodňujú potrebu rozhodnutia o práve EÚ skôr, než k nim Conseil d’État zaujme stanovisko.

Dostatok vysvetlení týkajúcich sa potreby výkladu práva EÚ

38. V súvislosti s tvrdením, že Conseil d’État dostatočne nevysvetlila potrebu výkladu práva EÚ, belgická vláda poukazuje najmä na judikatúru tohto súdu uvedenú v návrhoch na začatie prejudiciálneho konania. Vo svojom rozsudku č. 185.645 z 11. augusta 2008 (Deneye) Conseil d’État uviedla, že v dôsledku prijatia dekrétu zo 17. júla 2008 jej bola odňatá právomoc rozhodnúť o platnosti opatrení schválených týmto dekrétom; ak by však dekrét (alebo príslušný článok tohto dekrétu) zrušil Cour constitutionnelle, toto rozhodnutie o nedostatku právomoci by mohlo byť na návrh účastníkov konania zrušené. V prejednávanej veci belgická vláda tvrdí, že Conseil d’État mala postupovať rovnako a počkať na výsledok konania na Cour constitutionnelle, a to najmä preto, lebo sama položila tomuto súdu otázky týkajúce sa právomoci. V dôsledku toho sú položené otázky v tomto štádiu hypotetické. Conseil d’État nevysvetlila, prečo za týchto okolností potrebuje rozhodnutie o výklade práva EÚ ešte pred rozhodnutím Cour constitutionnelle.

39. Súhlasím s tým, že procesné okolnosti v konaniach na vnútroštátnych súdoch, ktoré som opísala vyššie,( ) sú zložité a že by bol vhodnejší konzistentnejší prístup, ktorý by tiež viac zodpovedal vnútroštátnym procesným predpisom. Tiež pripúšťam, že by bolo na prospech celkovej procesnej efektívnosti, ak by sa v konaní pred Súdnym dvorom návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Cour constitutionnelle, spojil alebo prejednal spoločne s vecami, ktoré sú predmetom tohto konania. Ani jedna z týchto skutočností však podľa môjho názoru nemá nijaký vplyv na prípustnosť otázok položených v tomto konaní.

40. Je pravda, že v rámci spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom musí súd, ktorý kladie prejudiciálnu otázku, uviesť dôvody, pre ktoré má pochybnosti o výklade práva EÚ a považuje za potrebné položiť takúto otázku.( ) Postačuje však, ak tieto dôvody uvedie zrozumiteľným spôsobom. Tiež sa nemusí vopred zaoberať prípadnými argumentmi účastníkov konania alebo členských štátov týkajúcimi sa správnosti jeho prístupu z hľadiska vnútroštátneho procesného práva.

41. Pokiaľ existujú na prvý pohľad zrejmé dôvody na podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania, Súdnemu dvoru neprináleží skúmať tieto dôvody a zaoberať sa vnútroštátnym právom. Ako Súdny dvor uviedol vo svojej ustálenej judikatúre, len vnútroštátnemu súdu, ktorý rozhoduje spor a musí niesť zodpovednosť za prijaté súdne rozhodnutie, prislúcha posúdiť, so zreteľom na osobitosti prejednávanej veci, potrebu rozhodnutia o prejudiciálnej otázke na vydanie vlastného rozsudku, ako aj relevantnosť otázok položených Súdnemu dvoru.( ) Okrem toho vzhľadom na rozdelenie úloh medzi Súdny dvor a vnútroštátne súdy Súdnemu dvoru neprislúcha skúmať, či rozhodnutie, ktorým sa na neho vnútroštátny súd obrátil, bolo prijaté v súlade vnútroštátnymi predpismi, ktoré upravujú organizáciu súdnictva a súdne konanie.( )

42. V prejednávanej veci sú však dôvody na podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania dostatočne jasné. Conseil d’État rozhoduje o žalobách, ktorých predmetom sú administratívne povolenia, pričom na rozhodovanie o takýchto žalobách má právomoc. Skôr, než vydá rozsudok, potrebuje vedieť, či jej bola podľa príslušných ustanovení Aarhuského dohovoru a smernice o PVŽP v dôsledku toho, že tieto povolenia boli schválené legislatívnym opatrením, táto právomoc odňatá. Môžu existovať pochybnosti o tom, či bola jej predchádzajúca judikatúra, podľa ktorej za takýchto okolností odmietla svoju právomoc, správna. Takáto otázka podľa môjho názoru nie je ani zďaleka hypotetická. Conseil d’État je preto oprávnená a ako súd, proti ktorého rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok podľa vnútroštátneho práva, zrejme aj povinná podať návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor podľa článku 267 ZFEÚ.

Druhé tvrdenie týkajúce sa prípustnosti

Relevantnosť položených otázok

43. Belgická vláda tvrdí, že otázky sú pre výsledok konania pred Conseil d’État irelevantné.

44. Pokiaľ ide o otázky A. a B.1, belgická vláda tvrdí, že návrhy na začatie prejudiciálneho konania vychádzajú z nesprávneho predpokladu, že dekrét bol prijatý valónskym parlamentom v konaní pozostávajúcom z jedného štádia bez akéhokoľvek posudzovania vplyvov na životné prostredie alebo iných záruk. Rozhodnutie na tomto základe by bolo irelevantné pre skutočný stav, v ktorom ide o konanie pozostávajúce z dvoch štádií, na ktoré sa vzťahuje smernica o PVŽP.

45. Táto námietka je podľa môjho názoru úplne nedôvodná. Skutočnosť, že konanie pozostáva z dvoch štádií, je zrejmá z návrhov na začatie prejudiciálneho konania, rovnako ako potreba odpovede na otázku, či a prípadne do akej miery môže právo EÚ pripustiť opravný prostriedok, ktorý umožňuje zrušiť administratívne povolenie, ktoré bolo následne schválené legislatívnym opatrením.

46. Belgická vláda tvrdí, že otázky B.2 a B.3 sú irelevantné, keďže sa netýkajú dekrétu zo 17. júla 2008, ale ústavných noriem a právnej úpravy rozdelenia právomoci medzi Conseil d’État a Cour constitutionnelle. Okrem toho, pokiaľ ide o otázku B.3, v Belgicku sa uplatňuje článok 9 Aarhuského dohovoru, ktorý je formulovaný širšie ako článok 10a smernice o PVŽP, a výklad Súdneho dvora nemôže viesť k tomu, že citované ustanovenie tejto smernice bude mať širšiu pôsobnosť ako citované ustanovenie Aarhuského dohovoru.

47. Tieto námietky sú podľa môjho názoru samy osebe irelevantné. Je zrejmé, že Conseil d’État žiada o rozhodnutie o dôsledkoch článku 9 Aarhuského dohovoru a článku 10a smernice o PVŽP pre procesné posúdenie žalôb, o ktorých rozhoduje. Takéto rozhodnutie jej umožní rozhodnúť o ďalšom postupe v konaní o týchto žalobách. Otázky sú preto pre výsledok konania pred Conseil d’État relevantné.

„Acte clair“

48. Belgická vláda tvrdí, že znenie Aarhuského dohovoru a smernice o PVŽP je jasné a že sporné ustanovenia si nevyžadujú výklad Súdneho dvora. Conseil d’État teda na základe doktríny „acte clair“ nemala podať návrh na začatie prejudiciálneho konania.

49. Zastávam názor, že v tomto konaní sa dostatočne preukázalo, že tieto ustanovenia nie sú pri ich uplatnení za okolností konania vo veci samej úplne jasné. Bez ohľadu na to, či sú tieto ustanovenia jasné, je však odkaz na doktrínu „acte clair“ irelevantný. Vnútroštátny súd môže na základe tejto zásady odmietnuť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania z dôvodu, že odpoveď na konkrétnu otázku je už dostatočne jasná.( ) Súdny dvor však nemôže na základe tejto zásady odmietnuť zodpovedať otázky, ktoré mu boli položené. Ak súd posledného stupňa dospeje k záveru, že relevantné ustanovenia práva EÚ sú nejasné, nielenže môže, ale musí podať návrh na začatie prejudiciálneho konania. V takom prípade je Súdny dvor v zásade povinný rozhodnúť.( ) Ak však odpoveď nevyvoláva žiadne pochybnosti, Súdny dvor môže rozhodnúť odôvodneným uznesením podľa druhého pododseku článku 104 ods. 3 svojho rokovacieho poriadku. V tomto konaní Súdny dvor naopak rozhodol, že položené otázky si zasluhujú pozornosť veľkej komory.

Existujúca judikatúra

50. Belgická vláda tvrdí, že odpovede na otázky A. a B.1 možno vyvodiť z rozsudku WWF a i.( )

51. Rovnako ako odkaz na doktrínu „acte clair“ je však toto tvrdenie pre prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania irelevantné. Hoci vnútroštátny súd, vrátane vnútroštátneho súdu, proti rozhodnutiu ktorého nie je prípustný opravný prostriedok, nemusí byť povinný položiť otázku, odpoveď na ktorú možno vyvodiť z existujúcej judikatúry, je oprávnený takúto otázku položiť. V takom prípade Súdny dvor môže rozhodnúť odôvodneným uznesením podľa prvého pododseku článku 104 ods. 3 svojho rokovacieho poriadku. Ako som už uviedla, Súdny dvor naopak rozhodol, že otázky položené v tomto konaní si zasluhujú pozornosť veľkej komory. Okrem toho, ako vyplynie z mojej analýzy samotných otázok, zastávam názor, že odpovede z rozsudku WWF a i. nemožno vyvodiť.

Záver o prípustnosti

52. Preto zastávam názor, že neexistuje prekážka prípustnosti otázok, ktoré položila Conseil d’État.

O veci samej

Otázka A

53. Podľa článku 1 ods. 5 smernice o PVŽP sa táto smernica nevzťahuje na „projekty, ktorých podrobnosti sú upravené osobitným vnútroštátnym právnym predpisom, keďže ciele tejto smernice, vrátane poskytovania informácií, sa dosahujú prostredníctvom legislatívneho procesu.“ Conseil d’État žiada o objasnenie významu tohto ustanovenia v prípade, keď povolenie bolo najprv vydané správnym orgánom a následne schválené dekrétom príslušného zákonodarného orgánu, v ktorom sa (iba) uvádza, že „boli preukázané naliehavé dôvody všeobecného záujmu“.

54. Táto otázka zahŕňa dve implicitné podotázky. Po prvé, ak dekrét prijal zákonodarca ako legislatívne opatrenie, znamená to bez ďalšieho, že na tento dekrét sa automaticky vzťahuje vylúčenie pôsobnosti smernice o PVŽP podľa článku 1 ods. 5? Po druhé je naopak vnútroštátny súd pri posudzovaní uplatnenia vylúčenia pôsobnosti smernice o PVŽP podľa článku 1 ods. 5 oprávnený skúmať iba znenie takého opatrenia, alebo môže okrem skúmania znenia tohto opatrenia tiež skúmať, ako prebiehal samotný legislatívny proces?

Účel článku 1 ods. 5

55. Cieľom smernice o PVŽP v znení zmien a doplnení, ktorých cieľom bolo zohľadniť Aarhuský dohovor, je zlepšiť rozhodovacie procesy správnych orgánov.( ) Prvok účasti verejnosti, ktorý uvedená smernica zavádza do tohto procesu, je dôležitý pre dosiahnutie tohto cieľa. Inak povedané smernica o PVŽP podporuje priamu účasť verejnosti na administratívnych rozhodovacích procesoch týkajúcich sa životného prostredia v rámci členského štátu.

56. Ak sa však rozhodnutie prijme v legislatívnom procese, takáto účasť verejnosti je už zabezpečená. Samotný zákonodarný orgán je zložený z demokraticky zvolených zástupcov verejnosti. Ak sa rozhodovací proces uskutočňuje v rámci takého orgánu, je zabezpečená síce nepriama, ale aj tak reprezentatívna účasť verejnosti.

57. So zreteľom na tieto skutočnosti sa budem bližšie zaoberať článkom 1 ods. 5.

Znenie článku 1 ods. 5

58. Článok 1 ods. 5 stanovuje: „Táto smernica nevzťahuje na projekty, ktorých podrobnosti sú upravené osobitným vnútroštátnym právnym predpisom, keďže ciele tejto smernice, vrátane poskytovania informácií, sa dosahujú prostredníctvom legislatívneho procesu.“

59. Podstata problému spočíva v nejednoznačnosti vzťahu medzi vylúčením projektov, ktorých podrobnosti sú upravené osobitným vnútroštátnym právnym predpisom, a dosahovaním cieľov smernice prostredníctvom legislatívneho procesu. Z tejto nejednoznačnosti vyplývajú dva možné výklady.

60. Podľa prvého výkladu by sa predpokladalo, že legislatívny proces automaticky zabezpečuje dosahovanie cieľov smernice o PVŽP. To znamená, že ak boli podrobnosti projektu upravené osobitným vnútroštátnym právnym predpisom, vnútroštátny súd by mal vychádzať z toho, že tento predpis automaticky dosiahol tieto ciele.

61. Podľa druhého výkladu by sa toto ustanovenie vykladalo tak, že vyjadruje podmienku: smernica o PVŽP sa nevzťahuje na projekty, ktorých podrobnosti sú upravené osobitným vnútroštátnym právnym predpisom, za predpokladu, že ciele smernice sa dosiahnu prostredníctvom legislatívneho procesu. Takýto výklad by znamenal, že zákonodarca je povinný dosiahnuť ciele smernice o PVŽP (vrátane poskytovania informácií) počas svojho rozhodovacieho procesu a len vtedy môže byť projekt vylúčený z pôsobnosti smernice o PVŽP podľa článku 1 ods. 5. Z toho by vyplynula ďalšia otázka, a to otázka, čo musí zákonodarca urobiť, aby zabezpečil dosiahnutie týchto cieľov.

62. Obidva výklady majú určité nedostatky. Prvý výklad by mohol neodôvodnene rozširovať pôsobnosť legislatívneho vylúčenia pôsobnosti smernice, ktorej cieľom je zabezpečiť lepšie rozhodovanie v záležitostiach životného prostredia. Dôsledkom by mohlo byť, že v prípade, ak bol administratívny projekt prijatý vo forme akéhokoľvek legislatívneho opatrenia, použilo by sa vylúčenie pôsobnosti smernice. Druhý výklad by mohol viesť k určitému sudcovskému aktivizmu, ktorý by mohol spôsobovať pochybnosti o presných povinnostiach zákonodarcu v záležitostiach životného prostredia. V krajnom prípade by mohol v podstate zbaviť toto vylúčenie jeho zmyslu, keďže by vyžadoval, aby zákonodarca splnil všetky procesné požiadavky kladené na správny orgán.

Rozsudky WWF a i. a Linster

63. Súdny dvor už dvakrát posudzoval význam článku 1 ods. 5 smernice o PVŽP.

64. V rozsudku WWF a i.( ) Súdny dvor uviedol, že článok 1 ods. 5 „vylučuje projekty, na ktoré sa vzťahuje smernica, z postupu posudzovania, ak sú splnené dve podmienky. Prvou podmienkou je, že podrobnosti projektu musia byť upravené osobitným právnym predpisom, a druhá podmienka vyžaduje, aby boli ciele smernice, vrátane poskytovania informácií, dosiahnuté prostredníctvom legislatívneho procesu.“( )

65. Súdny dvor následne v súvislosti s prvým kritériom jasne uviedol, že „ak sa navrhovateľovi povoľuje uskutočnenie projektu právnym predpisom, a nie rozhodnutím príslušných orgánov, tento predpis musí byť osobitný a musí mať rovnaké znaky ako povolenie uvedené v článku 1 ods. 2 smernice.“( ) Aby bola táto podmienka splnená, „predpis musí upravovať projekt podrobne, čiže dostatočne presne a definitívne tak, aby rovnako ako povolenie zahŕňal všetky náležitosti projektu relevantné pre posudzovanie vplyvov na životné prostredie, ktoré boli zohľadnené zákonodarcom.“( )

66. Súdny dvor spresnil obsah druhej podmienky (že „ciele tejto smernice, vrátane poskytovania informácií, sa musia dosiahnuť prostredníctvom legislatívneho procesu“) skôr nepriamo, pričom uviedol: „Ciele uvedené v druhej podmienke možno dosiahnuť prostredníctvom legislatívneho procesu iba splnením [požiadaviek stanovených pre prvú podmienku]“ (čiže Súdny dvor do určitej miery obe podmienky spojil). Súdny dvor však jednoznačne uviedol, čo by nebolo prijateľné: „Ak by osobitný právny predpis, ktorý upravuje, a teda povoľuje konkrétny projekt, neobsahoval náležitosti konkrétneho projektu, ktoré môžu byť relevantné pre posúdenie jeho vplyvu na životné prostredie, ciele smernice by boli ohrozené, pretože projekt by sa mohol povoliť bez predchádzajúceho posúdenia jeho vplyvov na životné prostredie, aj keď by mohlo ísť o významné vplyvy.“( )

67. V rozsudku Linster( ) Súdny dvor najprv potvrdil, že „pojmy ,osobitný vnútroštátny právny predpis‘ a ,projekt‘ použité v článku 1 ods. 5 smernice sa musia vykladať autonómne“;( ) a že „článok 1 ods. 5 smernice sa má vykladať so zreteľom na ciele smernice a na skutočnosť, že vzhľadom na to, že ide o ustanovenie, ktoré obmedzuje pôsobnosť smernice, musí sa vykladať reštriktívne.“( ) Súdny dvor ďalej poukázal na odôvodnenie výnimky stanovenej v článku 1 ods. 5: „Ak sa ciele smernice, vrátane poskytovania informácií, dosahujú prostredníctvom legislatívneho procesu, smernica sa na daný projekt nevzťahuje“( ) (podľa môjho názoru je to tak preto, lebo smernica sa za takýchto okolností nemusí použiť).

68. Súdny dvor ďalej (podrobnejšie ako v rozsudku WWF a i.) objasnil vzťah medzi základným cieľom smernice o PVŽP a nevyhnutnou mierou informovanosti zákonodarcu:

„Ako vyplýva z článku 2 ods. 1, základným cieľom smernice je podriadiť projekty, ktoré môžu mať najmä vzhľadom na svoj charakter, veľkosť alebo umiestnenie významný vplyv na životné prostredie, posudzovaniu ich vplyvov, a to pred vydaním povolenia.

Podľa šiesteho odôvodnenia smernice toto posúdenie sa musí vykonať na základe primeraných informácií, ktoré poskytne navrhovateľ a ktoré môžu doplniť orgány a osoby, ktorých sa posudzovaný projekt týka.

Teda iba v prípade, ak zákonodarca má k dispozícii informácie porovnateľné s informáciami, ktoré by boli poskytnuté príslušnému orgánu v riadnom konaní týkajúcom sa povolenia projektu, možno vychádzať z toho, že ciele smernice boli dosiahnuté prostredníctvom legislatívneho procesu.“( )

69. Súdny dvor na záver svojej analýzy pripomenul, že článok 1 ods. 5 smernice o PVŽP vyžaduje, aby predmetný právny predpis bol „osobitným právnym predpisom, ktorý upravuje podrobnosti projektu. Samotné znenie tohto predpisu musí preukazovať, že ciele smernice boli vo vzťahu k danému projektu dosiahnuté.“ Okrem toho „nemožno vychádzať z toho, že podrobnosti projektu sú upravené zákonom na účely článku 1 ods. 5 smernice, ak tento zákon neobsahuje náležitosti potrebné na posúdenie vplyvu tohto projektu na životné prostredie,“ pričom posúdenie týchto okolností v konkrétnej veci prináleží vnútroštátnemu súdu.( )

70. V tejto fáze považujem za potrebné uviesť predbežné zhrnutie.

71. V rozsudkoch WWF a i. a Linster Súdny dvor stanovil dve podmienky, ktoré musia byť kumulatívne splnené, aby sa na právny predpis vzťahovalo vylúčenie pôsobnosti smernice o PVŽP podľa článku 1 ods. 5, a teda aby bol vylúčený z jej pôsobnosti. Po prvé podrobnosti projektu musia byť uvedené v osobitnom právnom predpise, ktorý dostatočne presne a definitívne stanovuje všetky náležitosti projektu, ktoré sú relevantné pre posudzovanie vplyvov na životné prostredie. Po druhé, aby dosiahol ciele smernice o PVŽP týkajúce sa ochrany životného prostredia, zákonodarca musí mať k dispozícii – a počas legislatívneho procesu musí vziať do úvahy – informácie porovnateľné s informáciami, ktoré by boli poskytnuté príslušnému orgánu v riadnom konaní týkajúcom sa povolenia projektu, tak, aby mohol vykonať požadované posúdenie vplyvov na životné prostredie. Tieto dve podmienky budem spoločne označovať ako „dvojité kritérium legislatívnej efektívnosti“.

72. Toto dvojité kritérium jednoznačne vyznieva v prospech výkladu článku 1 ods. 5 v tom zmysle, že toto ustanovenie zakotvuje podmienku, že ciele smernice o PVŽP sa musia dosiahnuť prostredníctvom legislatívneho procesu, a nie domnienku, že sa takto dosahujú. Súdny dvor uviedol, že je dôležité, či sa účasť verejnosti, ktorej dosiahnutie je cieľom smernice o PVŽP, prostredníctvom legislatívneho procesu skutočne dosiahla.

Použitie existujúcej judikatúry v prejednávanej veci

73. Rozsudky WWF a i. a Linster poskytujú rámec pre posúdenie, ktoré majú vykonať vnútroštátne súdy. Tento rámec možno v zásade analogicky použiť aj v prejednávaných veciach (dodatočné schválenie administratívnych projektov zákonodarcom namiesto predchádzajúceho povolenia projektov), a to aj napriek zmenám smernice o PVŽP vykonaným smernicou 2003/35 (ktorou bola sprísnená právna úprava účasti verejnosti najmä doplnením požiadaviek súdneho preskúmania v článku 10a, avšak ciele smernice o PVŽP ňou neboli zmenené).

74. Na základe znenia rozsudkov WWF a i. a Linster možno na prvý pohľad pomerne jednoducho odpovedať na prvú otázku, ktorú položila Conseil d’État. Dekrét zo 17. júla 2008 „[ne]upravuje projekt podrobne, čiže dostatočne presne a definitívne tak, aby rovnako ako povolenie zahŕňal všetky náležitosti projektu relevantné pre posudzovanie vplyvov na životné prostredie, ktoré boli zohľadnené zákonodarcom.“( ) Tento dekrét „[ne]obsahuje náležitosti potrebné na posúdenie vplyvu projektu na životné prostredie“, ani jeho „samotné znenie… [ne]preukazuje, že ciele smernice boli vo vzťahu k danému projektu dosiahnuté.“( ) Namiesto toho príslušné ustanovenia dekrétu zo 17. júla 2008 iba stanovujú, že sa nimi schvaľujú administratívne povolenia, ktoré už boli udelené pre viaceré projekty, v prípade ktorých „boli preukázané naliehavé dôvody všeobecného záujmu“.

75. Podľa môjho názoru však použitie článku 1 ods. 5 smernice o PVŽP nemôže závisieť len od toho, či tvorca daného legislatívneho opatrenia mal dostatočné schopnosti a informácie, aby zabezpečil presný súlad znenia tohto opatrenia so znením citovaných rozsudkov. Ak by záležalo len na tom, projekt, ktorý zákonodarca náležite neprerokoval, by mohol byť upravený príslušnou formuláciou, aby zodpovedal zneniu citovaných rozsudkov. Naopak projekt, ktorý bol naozaj riadne prerokovaný, by nemusel splniť kritérium na vylúčenie pôsobnosti smernice o PVŽP podľa článku 1 ods. 5 iba preto, lebo legislatívnej praxi daného členského štátu nezodpovedá „zaťažovanie“ výsledného legislatívneho opatrenia takýmito podrobnosťami.

76. Okrem toho podľa môjho názoru prerokovaniu projektu v legislatívnom procese často (ak nie vždy) predchádza viac či menej rozsiahla administratívna činnosť zameraná na prípravu podkladov pre nastávajúcu diskusiu. Pokiaľ sa nemýlim, spis predložený zákonodarcovi, ktorý má vydať rozhodnutie, nemusí nevyhnutne obsahovať úplne rovnaké a rovnako podrobné informácie, aké by sa posudzovali vo výlučne administratívnom procese. Tiež môže – ale nemusí – obsahovať „informácie porovnateľné s informáciami, ktoré by boli poskytnuté príslušnému orgánu v riadnom [čiže správnom] konaní týkajúcom sa povolenia projektu“ (druhá časť dvojitého kritéria).

77. Prejednávané návrhy na začatie prejudiciálneho konania poskytujú veľkej komore príležitosť prehodnotiť a objasniť znenie rozsudkov WWF a i. a Linster.

78. Budem vychádzať z tejto užitočnej poznámky, ktorú uviedol generálny advokát Léger vo svojich návrhoch prednesených vo veci Linster: „Stanovením výnimky v prípadoch, keď je projekt upravený právnym predpisom, normotvorca Spoločenstva nezamýšľal stanoviť formálne kritérium, ktoré by členským štátom umožňovalo vylúčiť takéto projekty z posudzovania ich vplyvu na životné prostredie a oslobodiť ich od požiadavky týkajúcej sa informovania a konzultácií s dotknutou verejnosťou iba na základe povahy predmetného aktu a postavenia orgánu, ktorý ho vydal. Z pôsobnosti smernice sú vylúčené iba právne predpisy, ktoré poskytujú rovnaké záruky, aké by sa vyžadovali podľa smernice.“( )

79. S týmto názorom sa stotožňujem. Smernica o PVŽP nie je založená na formalizme. Jej cieľom je zabezpečiť účinné posudzovanie vplyvov na životné prostredie pre všetky významné projekty a v jej zmenenom a doplnenom znení zabezpečiť primeranú účasť verejnosti na rozhodovacom procese. Ak legislatívny proces prebieha riadne a správne, poskytuje – prostredníctvom zastupiteľskej demokracie – rovnaké záruky, aké by sa vyžadovali podľa smernice o PVŽP.

80. Je zrejmé, že proces posudzovania zo strany zákonodarcu sa môže značne líšiť od procesu upraveného v článkoch 5 až 10 smernice o PVŽP. Vnútroštátne súdy nie sú povinné zabezpečiť, aby zákonodarca dodržiaval úplne rovnaký postup, aký by sa vyžadoval od správneho orgánu, ktorý by posudzoval ten istý projekt. Musia však posúdiť, či legislatívny proces prebehol správne a adekvátne.

81. Aby bolo toto posúdenie vnútroštátneho súdu efektívne, tento súd prirodzene nemôže vychádzať len zo znenia dekrétu.

82. Súdny dvor už uviedol, že ak právny predpis nerieši dôležité aspekty posudzovania projektu, ktoré sa majú vyriešiť až po udelení formálneho povolenia v osobitnom procese (rozsudok WWF a i.), alebo ak nerieši dôležitý aspekt projektu, ako je konečný výber trasy diaľnice (rozsudok Linster), na takýto právny predpis sa vylúčenie pôsobnosti smernice o PVŽP podľa článku 1 ods. 5 nevzťahuje. Podľa môjho názoru sú obe tieto rozhodnutia založené na tom, že za takýchto okolností nemožno dôvodne konštatovať, že zákonodarca vzal do úvahy všetky náležitosti potrebné na posúdenie možného vplyvu projektu na životné prostredie. Vzhľadom na to, že legislatívny proces neprebehol adekvátne, výsledné opatrenie nespĺňa podmienky na jeho vylúčenie z pôsobnosti smernice o PVŽP. Naopak, ak legislatívny proces prebehol adekvátne, právny predpis musí byť vylúčený z pôsobnosti uvedenej smernice, keďže to zodpovedá zámeru tvorcov Aarhuského dohovoru a tých, ktorí tento dohovor prebrali do práva EÚ prostredníctvom smernice o PVŽP v zmenenom a doplnenom znení.

83. Ak je potrebné, ako navrhujem, zamerať sa na funkčné kritérium s cieľom predísť formalizmu a zároveň priznať reálny a konzistentný význam vylučovacej klauzule obsiahnutej v článku 1 ods. 5, vzniká otázka, ako určiť, či legislatívny proces prebehol adekvátne.

84. Podľa môjho názoru bude musieť vnútroštátny súd pri posudzovaní tejto otázky v konkrétnom prípade posúdiť tieto aspekty:

a) vstup: boli informácie poskytnuté zákonodarcovi dostatočne podrobné a obsažné, aby zákonodarca na základe nich mohol posúdiť možný vplyv navrhovaného projektu na životné prostredie?

b) proces: bol dodržaný vhodný postup a bola doba prípravy a dĺžka diskusie dostatočná, aby bolo možné dospieť k dôvodnému záveru, že volení zástupcovia ľudu mali možnosť navrhovaný projekt náležite preskúmať a prediskutovať?

c) výstup: je z výsledného legislatívneho opatrenia (prípadne v spojení s doplňujúcimi podkladmi, na ktoré toto opatrenie výslovne odkazuje) zrejmé, čo sa povoľuje a aké obmedzenia alebo povinnosti sa ukladajú?

85. Je možné (ako je to v prejednávaných veciach), že v takomto legislatívnom procese zákonodarca vychádzal z prác, ktoré predtým vykonal správny orgán.

86. V takom prípade vnútroštátny súd bude musieť určiť, či bol projekt pred jeho predložením zákonodarcovi v podstate už schválený (počas administratívneho procesu), alebo či bol skutočne posúdený a schválený neskôr, v samotnom legislatívnom procese. Opäť poukazujem na to, že vnútroštátny súd by mal v konkrétnom prípade skúmať podstatu, a nie formu predmetného procesu.

87. V skratke možno uviesť, že pokiaľ zákonodarca má potrebné podklady a vykonáva svoju demokratickú funkciu správne a efektívne, ciele smernice o PVŽP v zmenenom a doplnenom znení sa dosiahnu v legislatívnom procese. Ak je teda takýto legislatívny proces na základe použitia článku 1 ods. 5 vylúčený z pôsobnosti smernice o PVŽP, neznamená to vznik medzery v ochrane poskytovanej touto smernicou.

88. Naopak legislatívny proces, ktorým sa iba formálne odobruje predchádzajúci administratívny proces, v ktorom boli v skutočnosti prijaté príslušné rozhodnutia, neposkytuje rovnaké záruky, aké sa vyžadujú podľa smernice o PVŽP. Na takýto legislatívny proces by sa teda vylúčenie pôsobnosti smernice o PVŽP podľa článku 1 ods. 5 nemalo vzťahovať.

89. Takýto prístup podľa môjho názoru zohľadňuje tak účel Aarhuského dohovoru a smernice o PVŽP v zmenenom a doplnenom znení, ako aj vôľu ich tvorcov, ktorí v oboch týchto nástrojoch zakotvili vylučovaciu klauzulu vzťahujúcu sa na rozhodnutia týkajúce sa životného prostredia, ktoré neprijal správny orgán, ale zákonodarca.

Otázky B.1, B.2 a B.3

90. Otázkou B.1 sa Conseil d’État pýta, či články 1, 5, 6, 7, 8 a 10a smernice o PVŽP bránia právnej úprave, podľa ktorej je povolenie na uskutočnenie projektu, ktorý podlieha posudzovaniu vplyvov na životné prostredie, vydané legislatívnym aktom, proti ktorému neexistuje opravný prostriedok pred súdom, ktorý by umožnil napadnúť vecnú alebo procesnú zákonnosť predmetného rozhodnutia. Vzhľadom na znenie a obsah citovaných ustanovení sa však domnievam, že vnútroštátny súd sa v skutočnosti pýta, či so zreteľom na článok 1 (osobitne článok 1 ods. 5) článok 10a smernice o PVŽP vyžaduje, aby existoval opravný prostriedok pred súdom, ktorý by umožnil overiť, či je legislatívny akt, ktorým sa povoľuje uskutočnenie projektu, ktorý podlieha posudzovaniu vplyvov na životné prostredie, z hmotnoprávnej a procesnoprávnej stránky v súlade s článkami 5, 6, 7 a 8.

91. Otázkami B.2 a B.3 sa Conseil d’État v podstate pýta, či článok 9 Aarhuského dohovoru a/alebo článok 10a smernice o PVŽP vyžaduje, aby členské štáty umožnili podať opravný prostriedok pred súdom, ktorým by bolo možné napadnúť zákonnosť rozhodnutí, úkonov alebo opomenutí z hľadiska hmotnoprávnej a procesnoprávnej úpravy povoľovania projektov, ktoré podliehajú posudzovaniu vplyvov na životné prostredie.

92. Zatiaľ čo otázka A sa teda týka posúdenia, či sa smernica o PVŽP vzťahuje na taký postup, o aký ide v prejednávanej veci, otázky B.1, B.2 a B.3 sa konkrétne týkajú dostupnosti súdneho preskúmania takého postupu a implicitne sa týkajú ťažkostí, ktoré by mohli vzniknúť, ak by mali v zásade rôzne súdy právomoc preskúmavať zákonnosť jednotlivých častí tohto postupu.

93. Na prvý pohľad možno tieto otázky zodpovedať veľmi jednoducho.

94. Po prvé, pokiaľ ide o otázku B.1, je zrejmé, že smernica o PVŽP sa nevzťahuje na „projekty, ktorých podrobnosti sú upravené osobitným vnútroštátnym právnym predpisom“. Ani z jedného hmotnoprávneho ustanovenia tejto smernice teda nemôže vyplývať akákoľvek povinnosť súdneho preskúmania povolení vydaných prostredníctvom aktov, ktoré patria do pôsobnosti uvedenej definície. Posúdenie, či konkrétny akt patrí do pôsobnosti tejto definície, je predmetom otázky A, v rámci ktorej som sa k tomuto posúdeniu vyjadrila. Ak konkrétny akt nepatrí do pôsobnosti uvedenej definície, použijú sa pravidlá týkajúce sa dostupnosti súdneho preskúmania uvedené v článku 10a.

95. Odpoveď na otázky B.2 a B.3, ktoré neodkazujú na legislatívne akty, je ešte jednoduchšia. Vyplýva zo znenia článku 9 Aarhuského dohovoru a článku 10a smernice o PVŽP a znie, že tieto ustanovenia vyžadujú, aby členské štáty sprístupnili možnosť súdneho preskúmania zákonnosti rozhodnutí, úkonov a opomenutí, ktoré patria do pôsobnosti týchto nástrojov, z hľadiska hmotnoprávnej a procesnoprávnej úpravy povoľovania projektov, ktoré podliehajú posudzovaniu vplyvov na životné prostredie.

96. Treba však poznamenať, že, ako uviedla belgická vláda a Komisia, znenie týchto ustanovení priznáva členským štátom nie zanedbateľnú mieru voľnej úvahy pri dosahovaní stanovených cieľov. Na vnútroštátnu právnu úpravu sú ponechané rôzne otázky, vrátane vymedzenia obsahu určitých pojmov, určenia štádia dostupnosti preskúmania a povahy orgánu, ktorý má právomoc toto preskúmanie vykonať.

97. Ani v spojení s mojou analýzou otázky A však tieto jednoduché odpovede neriešia základný problém, ktorému čelí Conseil d’État. Súdnemu dvoru nebola predložená podrobná právna úprava právomocí Conseil d’État a Cour constitutionnelle (hoci belgická vláda poskytla rozsiahle informácie). V podstate však zrejme Conseil d’État nemá právomoc preskúmavať legislatívne akty, ako je dekrét zo 17. júla 2008, zatiaľ čo Cour constitutionnelle, hoci má takúto právomoc, nemusí mať právomoc preskúmavať súlad takéhoto opatrenia s Aarhuským dohovorom alebo so smernicou o PVŽP, ale len s ústavnými normami alebo princípmi. Ak je to tak, alebo ak vznikne podobná situácia, existuje medzera v právomoci, ktorá by bola nezlučiteľná s jedným z týchto dvoch nástrojov?

98. Osobitne vzniká otázka, či v prípade, ak súd, ako je Conseil d’État, nemá právomoc preskúmať opatrenie, ako je dekrét zo 17. júla 2008, s cieľom určiť, či je takéto opatrenie platné z hľadiska Aarhuského dohovoru alebo smernice o PVŽP, musí mať takúto právomoc, aby mohol určiť, či sa na toto opatrenie vzťahuje vylúčenie pôsobnosti týkajúce sa legislatívnych aktov, keďže podstata posudzovania je v oboch prípadoch rovnaká. A ak nie, musí mať iný súd, ako napríklad Cour constitutionnelle, právomoc posúdiť zlučiteľnosť tohto opatrenia s Aarhuským dohovorom a smernicou o PVŽP?

99. V tejto súvislosti treba mať na zreteli dve zásadné skutočnosti. Po prvé, pokiaľ kritériá právomoci nestanovuje právo EÚ – a v tomto prípade to zjavne tak nie je – Súdnemu dvoru neprináleží rozhodovať o tom, aké kritériá sa majú uplatňovať v členských štátoch. Po druhé v záujme dosiahnutia cieľov týkajúcich sa prístupu k spravodlivosti musí mať aspoň jeden súd právomoc rozhodovať o opravnom prostriedku proti konkrétnemu vnútroštátnemu právnemu predpisu na základe toho, že na tento právny predpis sa nevzťahuje vylúčenie pôsobnosti podľa článku 2 Aarhuského dohovoru alebo článku 1 ods. 5 smernice o PVŽP.

100. Z tohto hľadiska je podľa môjho názoru jasné, že ak má podľa belgickej právnej úpravy právomoci Cour constitutionnelle právomoc rozhodnúť, či dekrét zo 17. júla 2008 spĺňa definíciu „osobitného vnútroštátneho právneho predpisu“ v zmysle článku 1 ods. 5 smernice o PVŽP, ako ho vyložil Súdny dvor, a ak má takúto právomoc len tento súd, neexistuje nijaká medzera v právomoci a ciele článku 10a uvedenej smernice (a článku 9 Aarhuského dohovoru) sú adekvátne dosiahnuté – pokiaľ za okolností, o aké ide v prejednávanej veci, súd, ktorý rozhoduje o opravnom prostriedku proti príslušnému administratívnemu povoleniu, môže dosiahnuť, aby Cour constitutionnelle o tejto otázke rozhodol. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania je zrejmé, že takéto prejudiciálne konanie je dostupné.

101. Ak by však právomoc Cour constitutionnelle bola obmedzená napríklad na posudzovanie súladu s ústavnými princípmi a nevzťahovala by sa na rozhodovanie o tom, či konkrétny legislatívny akt patrí do pôsobnosti definície uvedenej v článku 1 ods. 5 smernice o PVŽP, Conseil d’État by musela mať možnosť posúdiť túto otázku a prípadne aj neprihliadnuť na dekrét zo 17. júla 2008 pri rozhodovaní o vecnej alebo procesnej zákonnosti samotných administratívnych povolení.( )

Návrh

102. Vzhľadom na všetky uvedené úvahy zastávam názor, že Súdny dvor by mal na otázky, ktoré položila Conseil d’État, odpovedať takto:

A. Na základe článku 1 ods. 5 smernice Rady 85/337/EHS z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie zmenenej a doplnenej smernicou 2003/35/ES Európskeho parlamentu a Rady z 26. mája 2003, ktorou sa ustanovuje účasť verejnosti pri navrhovaní určitých plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia a ktorou sa menia a dopĺňajú s ohľadom na účasť verejnosti a prístup k spravodlivosti smernice Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, sú z pôsobnosti tejto smernice vylúčené iba legislatívne akty, v prípade ktorých zákonodarný orgán obsahovo naplnil ciele tejto smernice.

Ak vnútroštátny súd rozhoduje o opravnom prostriedku proti administratívnym povoleniam vydaným pre projekty, na ktoré sa vzťahuje smernica 85/337, a tieto povolenia sú následne schválené legislatívnym aktom, pri rozhodovaní o tom, či boli tieto ciele splnené, je potrebné vziať do úvahy nielen znenie predmetného aktu, ale aj obsah legislatívneho procesu – najmä informácie, ktoré mal zákonodarca k dispozícii, a preskúmanie týchto informácií. Ak tieto ciele neboli splnené, vnútroštátny súd by na tento legislatívny akt nemal prihliadať a mal by skúmať zákonnosť samotných administratívnych povolení.

B. V rámci konania o takom opravnom prostriedku článok 10a smernice 85/337 a článok 9 Aarhuského dohovoru vyžadujú, aby dotknutý súd mohol sám alebo na základe návrhu podaného inému súdu, ktorý má takúto právomoc, určiť, či je legislatívny akt vylúčený z pôsobnosti týchto nástrojov na základe toho, že predmetné ciele boli dosiahnuté v legislatívnom procese.