NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 6. októbra 2011 ( )

Vec C‑366/10

The Air Transport Association of America a i.

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division, Administrative Court (Spojené kráľovstvo)]

„Životné prostredie – Skleníkové plyny – Emisné kvóty – Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v EÚ (ďalej len „systém obchodovania s emisiami EÚ“) – Začlenenie činností leteckej dopravy – Medzinárodná letecká doprava – Medzinárodné právo verejné – Zlučiteľnosť sekundárnych právnych predpisov Európskej únie s medzinárodnými dohodami a medzinárodným obyčajovým právom – Smernice 2003/87/ES a 2008/101/ES“





Obsah





I – Úvod

II – Právny rámec

A – Medzinárodná právna úprava

1. Chicagský dohovor

2. Kjótsky protokol

3. Dohoda „Otvorené nebo“ medzi Európskou úniou a USA

B – Právna úprava EÚ

C – Vnútroštátna právna úprava

III – Konanie vo veci samej

IV – Návrh na začatie prejudiciálneho konania a konanie pred Súdnym dvorom

V – Posúdenie

A – Použitie medzinárodných dohôd a zásad medzinárodného obyčajového práva ako kritéria preskúmania platnosti smernice 2008/101 (otázka č. 1)

1. Medzinárodné dohody [otázka č. 1 písm. e) až g)]

a) Chicagský dohovor [otázka č. 1 písm. e)]

i) Chicagský dohovor nie je záväzný podľa článku 351 ZFEÚ

ii) Chicagský dohovor nie je záväzný na základe funkčnej kontinuity

iii) Predbežný záver

b) Kjótsky protokol a dohoda „Otvorené nebo“ [otázka č. 1 písm. f) a g)]

i) Úvodné poznámky

ii) Kjótsky protokol [otázka č. 1 písm. g)]

– Povaha a štruktúra Kjótskeho protokolu

– Článok 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu

iii) Dohoda „Otvorené nebo“ [otázka č. 1 písm. f)]

– Povaha a štruktúra dohody „Otvorené nebo“

– Obsahová bezpodmienečnosť a dostatočná presnosť príslušných ustanovení dohody „Otvorené nebo“

iv) Predbežný záver

2. Medzinárodné obyčajové právo [otázka č. 1 písm. a) až d)]

a) O otázke, či existujú predmetné zásady medzinárodného obyčajového práva a či sú záväzné pre Európsku úniu.

i) Zvrchovanosť štátov nad ich vzdušným priestorom [otázka č. 1 písm. a)]

ii) Neplatnosť nárokov na zvrchovanosť nad šírym morom [otázka č. 1 písm. b)]

iii) Sloboda preletu nad šírym morom [otázka č. 1 písm. c)]

iv) Údajne výlučná právomoc nad lietadlom, ktoré prelietava nad šírym morom [otázka č. 1 písm. d)]

b) O tom, či možno predmetné zásady medzinárodného obyčajového práva použiť ako kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť v konaniach začatých fyzickými alebo právnickými osobami

3. Predbežný záver

B – Zlučiteľnosť smernice 2008/101 s namietanými medzinárodnými dohodami a zásadami medzinárodného obyčajového práva (otázky č. 2 až 4)

1. Zlučiteľnosť s určitými zásadami medzinárodného obyčajového práva (otázka č. 2)

a) O neexistencii exteritoriálnych účinkov systému obchodovania s emisiami EÚ

b) O existencii dostatočnej teritoriálnej väzby

c) O neexistencii nepriaznivého vplyvu na zvrchovanosť tretích krajín

d) Predbežný záver

2. Zlučiteľnosť s určitými medzinárodnými dohodami (otázky č. 3 a 4)

a) Legálnosť začlenenia častí letov mimo vzdušného priestoru EÚ do systému obchodovania s emisiami EÚ (otázka č. 3)

i) Zlučiteľnosť s článkami 1, 11 a 12 Chicagského dohovoru [otázka č. 3 písm. a)]

ii) Zlučiteľnosť s článkom 7 dohody „Otvorené nebo“ [otázka č. 3 písm. b)]

b) O tom, či je zákonné, aby Európska únia konala samostatne mimo rámec ICAO [otázka č. 4 písm. a)]

i) Zlučiteľnosť s článkom 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu

ii) Zlučiteľnosť s článkom 15 ods. 3 dohody „Otvorené nebo“

– Neexistencia protikladných noriem ochrany životného prostredia ICAO

– Neexistencia porušenia zásady zákazu diskriminácie v dohode „Otvorené nebo“

– Neexistencia zákazu konať samostatne mimo rámca ICAO

c) Neexistencia porušenia zákazu poplatkov za prílet alebo odlet lietadla [otázka č. 4 písm. b)]

d) Neexistencia porušenia zákazu daní a poplatkov za pohonné hmoty [otázka č. 4 písm. c)]

i) Zákaz spotrebnej dane z pohonných hmôt

ii) Zákaz cla z pohonných hmôt

iii) Predbežný záver

C – Záver

VI – Návrh

I – Úvod

1. Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov prijatý Európskou úniou v roku 2003 je kľúčovým prvkom európskej politiky v oblasti zmeny klímy.( ) Jeho cieľom je na jednej strane dosiahnuť dôležité ciele ochrany životného prostredia stanovené európskymi inštitúciami a na druhej strane slúži na plnenie záväzkov prijatých Európskou úniou a jej členskými štátmi od roku 1990 v rámci Organizácie spojených národov, najmä v rámci „Kjótskeho protokolu“.

2. Smernica 2008/101/ES( ) stanovuje, že od 1. januára 2012 má byť letecká doprava začlenená do systému obchodovania s emisiami EÚ.

3. Proti tejto skutočnosti namieta niekoľko leteckých spoločností a združení leteckých spoločností, ktoré majú sídla v Spojených štátoch amerických (USA) alebo v Kanade. Na High Court of Justice of England and Wales napádajú opatrenia prijaté Spojeným kráľovstvom na prebratie smernice 2008/101. Tvrdia, že zahrnutím medzinárodnej leteckej dopravy – a najmä transatlantickej leteckej dopravy – do systému obchodovania s emisiami EÚ porušila Európska únia niekoľko zásad medzinárodného obyčajového práva a viacero medzinárodných dohovorov.

4. Súdnemu dvoru bola teraz adresovaná žiadosť, aby rozhodol v prejudiciálnom konaní o platnosti smernice 2008/101. Jeho rozhodnutie bude mať zásadný význam nielen pre budúce formovanie európskej politiky v oblasti zmeny klímy, ale všeobecne aj pre vzťah medzi právom Európskej únie (ďalej len „EÚ“) a medzinárodným právom. Potrebné bude najmä posúdiť, či a do akej miery sa budú môcť jednotlivci dovolávať na súde niektorých medzinárodných zmlúv a zásad medzinárodného obyčajového práva s cieľom zrušiť právny akt Európskej únie.

II – Právny rámec

A – Medzinárodná právna úprava

5. Návrh na začatie prejudiciálneho konania odkazuje na jednej strane na určité zásady medzinárodného obyčajového práva a na strane druhej na rôzne medzinárodné dohovory, najmä Chicagský dohovor, Kjótsky protokol a na dohodu „Otvorené nebo“ medzi Európskou úniou a Spojenými štátmi americkými.

1. Chicagský dohovor

6. Európska únia nie je zmluvnou stranou Dohovoru o medzinárodnom civilnom letectve, otvoreného na podpis v Chicagu 7. decembra 1944( ) (ďalej len „Chicagský dohovor“), aj keď zmluvnými stranami je všetkých 27 členských štátov Európskej únie. Kapitola I („Všeobecné zásady a platnosť Dohovoru“), obsahuje v článku 1 ustanovenia o zvrchovanosti nad vzdušným priestorom:

„Zmluvné štáty uznávajú, že každý štát má úplnú a výlučnú zvrchovanosť nad vzdušným priestorom nad svojím územím.“

7. V kapitole II Chicagského dohovoru („Let nad územím zmluvných štátov“) článok 11 pod názvom „Platnosť leteckých predpisov“ stanovuje:

„Pokiaľ tento dohovor nestanovuje inak, zákony a predpisy zmluvného štátu, ktoré upravujú vstup lietadiel používaných v medzinárodnom lietaní na jeho územie alebo výstup z neho alebo ktoré upravujú prevádzku a lietanie týchto lietadiel, pokiaľ sú na jeho území, sa vzťahujú na lietadlá všetkých zmluvných štátov bez ohľadu na štátnu príslušnosť a tieto lietadlá sa im podrobia pri vstupe, výstupe alebo pobyte na území tohto štátu.“

8. Okrem toho článok 12 Chicagského dohovoru vo vzťahu k „pravidlám lietania“ stanovuje:

„Každý zmluvný štát sa zaväzuje, že prijme opatrenia, aby sa zabezpečilo, že každé lietadlo letiace nad jeho územím alebo pohybujúce sa na jeho území, ako aj každé lietadlo, ktoré nesie znak jeho štátnej príslušnosti, bez ohľadu na to, kde sa nachádza, sa podrobí pravidlám a predpisom, ktoré v tomto štáte platia a ktoré sa týkajú letu a pohybu lietadiel. Každý zmluvný štát sa zaväzuje udržiavať svoje vlastné predpisy o týchto záležitostiach v najväčšej možnej miere v zhode s predpismi priebežne prijímanými podľa tohto dohovoru. Nad šírym morom platia pravidlá prijaté podľa tohto dohovoru. Každý zmluvný štát sa zaväzuje, že zabezpečí stíhanie všetkých osôb, ktoré porušujú príslušné predpisy.“

9. Článok 15 Chicagského dohovoru sa týka „letiskových a podobných poplatkov“:

„Každé letisko v zmluvnom štáte, ktoré je prístupné pre verejné používanie domácimi lietadlami bude… prístupné za rovnakých podmienok taktiež lietadlám všetkých ostatných zmluvných štátov….

Poplatky za použitie týchto letísk a leteckých pomocných zariadení lietadlami ktoréhokoľvek iného zmluvného štátu, ktoré zmluvný štát uloží alebo ktorých uloženie povolí, nebudú

a) v prípade lietadiel, ktoré nevykonávajú pravidelné medzinárodné letecké dopravné služby, vyššie ako poplatky, ktoré by platili jeho domáce lietadlá rovnakej skupiny, ktoré vykonávajú obdobnú prevádzku, a

b) v prípade lietadiel, ktoré vykonávajú pravidelné medzinárodné letecké dopravné služby, vyššie ako poplatky, ktoré by platili jeho domáce lietadlá, ktoré vykonávajú podobné medzinárodné letecké dopravné služby.

Všetky takéto poplatky sa zverejnia a odošlú Medzinárodnej organizácii civilného letectva… Zmluvný štát nesmie vyberať žiadne dávky, dane alebo iné poplatky postihujúce iba právo tranzitu, vstupu alebo výstupu akéhokoľvek lietadla zmluvného štátu alebo osôb alebo majetku, ktoré sa na nachádzajú na jeho palube, z jeho územia.“

10. Hlava IV Chicagského dohovoru („Opatrenia k uľahčeniu lietania“) obsahuje článok 24, ktorý je venovaný „clu“ a výňatky z ktorého stanovujú:

„a) Lietadlá letiace na územie iného zmluvného štátu, z jeho územia alebo cez jeho územie sú dočasne oslobodené od cla za podmienok stanovených colnými predpismi tohto štátu. Pohonné hmoty…, ktoré sa nachádzajú na palube lietadla zmluvného štátu pri vstupe na územie iného zmluvného štátu a zostanú na palube pri výstupe z územia tohto štátu, sú oslobodené od cla, kontrolných poplatkov alebo podobných štátnych alebo miestnych ciel a poplatkov…

…“

11. Medzinárodná organizácia civilného letectva (ICAO) bola založená Chicagským dohovorom a má štatút špecializovanej agentúry Organizácie Spojených národov od roku 1947.( ) Zmluvnými stranami je všetkých 27 členských štátov Európskej únie, zatiaľ čo samotná Európska únia má v ICAO iba štatút pozorovateľa. ICAO môže vydávať právne záväzné normy, ale aj nezáväzné politické stanoviská.

2. Kjótsky protokol

12. Kjótsky protokol k Rámcovému dohovoru Organizácie Spojených národov o zmene klímy (ďalej len „Kjótsky protokol“)( ) bol prijatý 11. decembra 1997 a vstúpil do platnosti 16. februára 2005. Bol ratifikovaný vtedajším Európskym spoločenstvom( ) a všetkými 27 členskými štátmi Európskej únie.

13. V Kjótskom protokole sa zmluvné strany, ktoré sú klasifikované ako „rozvinuté krajiny“( ), zaviazali obmedziť alebo znížiť antropogénne emisie skleníkových plynov. Pre Európsku úniu a jej členské štáty to znamená globálny záväzok znížiť v období 2008 až 2012 emisie skleníkových plynov o 8 % v porovnaní s úrovňou v roku 1990.( )

14. Podľa článku 2 ods. 1 písm. a) bodu vii) Kjótskeho protokolu medzi možné opatrenia, ktoré majú byť prijaté zmluvnými stranami Kjótskeho protokolu s cieľom splniť ich záväzky na obmedzenie a zníženie svojich emisií patria:

„opatrenia na obmedzenie a/alebo zníženie emisií skleníkových plynov, ktoré nezahŕňa Montrealský protokol, v sektore dopravy“.

15. Článok 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu okrem toho stanovuje:

„Strany zahrnuté do prílohy I budú pokračovať vo vykonávaní opatrení na obmedzovanie alebo znižovanie emisií skleníkových plynov, ktoré nezahŕňa Montrealský protokol, z využitia palív v leteckej a námornej doprave v spolupráci s Medzinárodnou organizáciou civilného letectva a s Medzinárodnou námornou organizáciou.“

3. Dohoda „Otvorené nebo“ medzi Európskou úniou a USA

16. Dohoda o leteckej doprave medzi Európskym spoločenstvom a jeho členskými štátmi na jednej strane a Spojenými štátmi americkými na strane druhej( ) (ďalej len „dohoda ‚Otvorené nebo‘“) bola podpísaná v apríli 2007 a bola zmenená vo viacerých bodoch Protokolom z 24. júna 2010 (ďalej len „pozmeňujúci protokol z roku 2010“).( ) Vo svojej pôvodnej verzii sa dohoda „Otvorené nebo“ predbežne uplatňovala od 30. marca 2008;( ) v znení pozmeňujúceho protokolu z roku 2010 sa predbežne uplatňovala od 24. júna 2010.( )

17. Zásada „spravodlivosti a rovnosti príležitostí“, ktorá je uvedená v článku 2 dohody „Otvorené nebo“, stanovuje:

„Každá strana zabezpečí leteckým spoločnostiam oboch strán spravodlivosť a rovnosť príležitostí pri hospodárskej súťaži v poskytovaní medzinárodnej leteckej dopravy upravenej touto dohodou.“

18. Článok 3 dohody „Otvorené nebo“ s názvom „Udelenie práv“, konkrétne jeho odsek 4 stanovuje:

„Každá strana umožní každej leteckej spoločnosti určiť frekvenciu a kapacitu medzinárodnej leteckej dopravy, ktorú poskytuje, na základe komerčných hľadísk na danom trhu. V súlade s týmto právom žiadna strana jednostranne neobmedzí objem dopravy, frekvenciu alebo pravidelnosť letov ani typ alebo typy lietadiel prevádzkovaných leteckými spoločnosťami druhej strany, ani nebude vyžadovať registráciu letových poriadkov, programov chartrových letov alebo plánov prevádzky leteckými spoločnosťami druhej strany, okrem prípadov, ak sa to vyžaduje na colné účely, technické účely, prevádzkové účely alebo účely ochrany životného prostredia (v súlade s článkom 15) na základe jednotných podmienok v súlade s článkom 15 dohovoru.“

19. Článok 7 dohody „Otvorené nebo“ vo vzťahu k „uplatňovaniu zákonov“ stanovuje:

„1. Zákony a iné právne predpisy jednej strany, ktoré sa vzťahujú na prílet na jej územie lietadiel používaných na medzinárodnú leteckú dopravu alebo na odlet z neho, alebo na prevádzkovanie a navigáciu takýchto lietadiel na jej území, sa vzťahujú na lietadlá používané leteckou spoločnosťou druhej strany, ktoré ich dodržiavajú pri vstupe na územie prvej strany, odlete z neho alebo pobyte na ňom.

2. Pri vstupe na územie jednej strany, pobyte na ňom alebo jeho opustení dodržiavajú cestujúci, posádka alebo náklad leteckej spoločnosti druhej strany zákony a iné právne predpisy prvej strany uplatniteľné na jej území, ktoré upravujú prílet cestujúcich, posádky alebo nákladu v lietadle na toto územie alebo ich odlet z neho (vrátane predpisov týkajúcich sa vstupu, odbavenia, prisťahovalectva, pasov, colného odbavenia a karantény alebo v prípade poštových zásielok poštových predpisov), alebo sa dodržiavajú v ich mene.“

20. Nasledujúce ustanovenie sa nachádza v článku 11 dohody „Otvorené nebo“ pod názvom „Clá a poplatky“:

„1. Pri prílete na územie jednej strany lietadlá prevádzkované v rámci medzinárodnej leteckej dopravy leteckými spoločnosťami druhej strany… sú na základe reciprocity oslobodené od všetkých dovozných obmedzení, majetkových daní a odvodov, colných poplatkov, spotrebných daní a podobných poplatkov, ktoré a) ukladajú vnútroštátne orgány alebo Európske spoločenstvo a b) nie sú založené na cene za poskytované služby, pokiaľ toto zariadenie a zásoby zostanú na palube lietadla.

2. Na základe reciprocity sú tiež oslobodené od daní, odvodov, ciel a poplatkov uvedených v odseku 1 tohto článku s výnimkou poplatkov vychádzajúcich z ceny za poskytnuté služby:

…

c) palivo, mazivá a spotrebné technické zásoby v lietadle, ktoré sa privezú alebo dodajú na územie strany na použitie v lietadle leteckej spoločnosti druhej strany, ktoré sa používa v medzinárodnej leteckej doprave, aj keď sa tieto zásoby majú používať počas časti letu uskutočnenej nad územím tej strany, u ktorej boli naložené na palubu;

…“

21. Článok 15 dohody „Otvorené nebo“ v znení pozmeňujúceho protokolu z roku 2010 obsahuje ustanovenie s názvom „Životné prostredie“, ktoré znie takto:( )

„1. Strany uznávajú dôležitosť ochrany životného prostredia pri tvorbe a vykonávaní medzinárodnej leteckej politiky, pričom pri tvorbe takejto politiky starostlivo zvažujú náklady na ochranu životného prostredia a ich prínos a v prípade potreby spoločne hľadajú účinné globálne riešenia. Strany v súlade s tým spoločne pracujú na obmedzení alebo znížení vplyvu medzinárodnej leteckej dopravy na životné prostredie hospodársky primeraným spôsobom.

2. V prípade, keď strana posudzuje navrhované opatrenia v oblasti životného prostredia, mala by vyhodnotiť možné negatívne vplyvy na vykonávanie práv stanovených v tejto dohode, a ak sa tieto opatrenia prijmú, mala by prijať primerané kroky na zmiernenie akýchkoľvek negatívnych vplyvov. Na žiadosť jednej strany poskytne druhá strana opis takéhoto hodnotenia a krokov na zmiernenie.

3. Ak sa zavedú opatrenia na ochranu životného prostredia, musia sa dodržiavať normy ochrany životného prostredia v letectve, ktoré prijala Medzinárodná organizácia civilného letectva v prílohách k dohovoru, okrem prípadov, keď sa zaevidovali odlišnosti [v ktorých boli oznámené rozdiely – neoficiálny preklad]. Akékoľvek opatrenia na ochranu životného prostredia, ktoré majú vplyv na letecké dopravné služby podľa tejto dohody, uplatňujú strany v súlade s článkom 2 a článkom 3 ods. 4 tejto dohody.

4. Strany opätovne potvrdzujú záväzok členských štátov a Spojených štátov uplatňovať zásadu vyváženého prístupu.

…

7. Ak o to strany požiadajú, spoločný výbor s pomocou odborníkov vypracuje odporúčania zamerané na riešenie problematiky prípadného prekrývania trhových opatrení týkajúcich sa emisií, ktoré uplatňujú strany, a zabezpečenia súladu medzi nimi s cieľom zabrániť zdvojeniu opatrení a nákladov a čo najviac znížiť administratívnu záťaž leteckých spoločností. Vykonávanie takýchto odporúčaní podlieha internému schváleniu alebo ratifikácii v závislosti od požiadaviek každej strany.

8. Ak sa jedna strana domnieva, že záležitosť týkajúca sa ochrany životného prostredia v letectve vrátane navrhovaných nových opatrení vzbudzuje obavy z hľadiska uplatňovania alebo vykonávania tejto dohody, môže požiadať o zvolanie spoločného výboru v súlade s článkom 18 s cieľom preskúmať predmetnú záležitosť a prijať vhodné opatrenia na riešenie obáv, ktorých oprávnenosť sa preukázala.“

B – Právna úprava EÚ

22. Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov uplatniteľný v rámci Európskej únie (ďalej len „systém obchodovania s emisiami EÚ“) slúži na obmedzenie a zníženie emisií skleníkových plynov prostredníctvom trhových opatrení. Tento systém, ktorý je niekedy tiež označovaný ako „cap and trade“, bol zavedený smernicou 2003/87/ES( ) a uplatňuje sa na celý Európsky hospodársky priestor (ďalej len „EHS“).( )

23. Podľa odôvodnenia č. 5 smernice 2003/87 je jej cieľom v neposlednom rade vykonanie záväzkov Európskej únie v rámci Kjótskeho protokolu:

„Spoločenstvo a jeho členské štáty súhlasili s plnením svojich záväzkov znížiť antropogénne emisie skleníkových plynov pod Kjótskym protokolom spoločne v súlade s rozhodnutím 2002/358/ES; táto smernica má za cieľ prispievať k účinnejšiemu plneniu záväzkov EÚ a jej členských štátov prostredníctvom efektívneho európskeho trhu s emisnými kvótami skleníkových plynov a čo najmenšieho zníženia hospodárskeho rozvoja a zamestnanosti.“

24. Na emisie skleníkových plynov pochádzajúce z činností leteckej dopravy sa systém obchodovania s emisiami EÚ pôvodne neuplatňoval. V roku 2008 však normotvorca EÚ rozhodol o začlenení činností leteckej dopravy do tohto systému od 1. januára 2012. Rok 2012 je preto prvým rokom, kedy budú musieť všetky letecké spoločnosti – vrátane tých z tretích krajín – získať a odovzdať emisné kvóty pre svoje lety z a do európskych letísk. Smernica 2003/87 bola na tento účel zmenená a doplnená smernicou 2008/101.( )

25. Zmenená a doplnená smernica obsahuje novú kapitolu II s názvom „Letecká doprava“, ktorá obsahuje články 3a až 3g. Rozsah pôsobnosti tejto kapitoly je vymedzený v článku 3a:

„Ustanovenia tejto kapitoly sa uplatňujú na prideľovanie a vydávanie kvót v súvislosti s činnosťami leteckej dopravy uvedenými v prílohe I.“

Podľa definície v prílohe I zmenenej a doplnenej smernice leteckými činnosťami na účely tejto smernice sú „lety s odletom z letiska alebo príletom na letisko, ktoré sa nachádza na území členského štátu, na ktorý sa vzťahuje zmluva“.( )

Časť B prílohy IV zmenenej a doplnenej smernice tiež stanovuje, že emisie z činností leteckej dopravy sa vypočítajú pomocou vzorca „spotreba paliva × emisný faktor“. Z uvedenej prílohy je tiež zrejmé, že rozsah činnosti leteckej dopravy prevádzkovateľa lietadiel by mal byť stanovený podľa vzorca „tonokilometre = vzdialenosť × užitočné zaťaženie“ a že „vzdialenosť“ znamená vzdialenosť po ortodróme medzi letiskom odletu a letiskom príletu plus dodatočný fixný faktor 95 km.

26. Pokiaľ ide o „celkové množstvo kvót pre leteckú dopravu“, článok 3c zmenenej a doplnenej smernice stanovuje:

„1. Za obdobie od 1. januára 2012 do 31. decembra 2012 sa celkové množstvo kvót, ktoré majú byť pridelené prevádzkovateľom lietadiel, rovná 97 % historických emisií z leteckej dopravy.

2. Za obdobie… ktoré sa začína 1. januára 2013, a v prípade, že nedošlo k žiadnym zmenám a doplneniam… za každé nasledujúce obdobie sa celkové množstvo kvót, ktoré majú byť pridelené prevádzkovateľom lietadiel, rovná 95 % historických emisií z leteckej dopravy, ktoré sa vynásobia počtom rokov v danom období.

…“( )

27. Článok 3d zmenenej a doplnenej smernice obsahuje nasledujúce ustanovenie pod názvom „Metóda prideľovania kvót pre leteckú dopravu prostredníctvom aukcií“:

„1. V období uvedenom v článku 3c ods. 1 sa s 15 % kvót obchoduje formou aukcie.

2. Od 1. januára 2013 sa s 15 % kvót musí obchodovať formou aukcie. Toto percento sa môže v rámci všeobecného preskúmania smernice prehodnotiť.

…

4. Členské štáty určia, ako sa použijú príjmy pochádzajúce z aukčného obchodovania s kvótami. Tieto príjmy by sa mali použiť na riešenie zmeny klímy v Európskej únii a tretích krajinách,…

…“.

28. V kapitole IV zmenenej a doplnenej smernice („Ustanovenia, ktoré sa vzťahujú na leteckú dopravu a stacionárne zariadenia“) článok 12 ods. 2a vo vzťahu k prenosu, odstúpeniu a zrušeniu kvót stanovuje:

„Riadiace členské štáty zabezpečia, aby do 30. apríla každého roku každý prevádzkovateľ lietadla odstúpil množstvo kvót rovnajúce sa celkovým emisiám z leteckých činností uvedených v prílohe I, ktoré tento prevádzkovateľ uskutočňuje, za prechádzajúci kalendárny rok, ktoré boli overené v súlade s článkom 15. Členské štáty zabezpečia, aby sa tieto kvóty, ktoré sa odstúpili v súlade s týmto odsekom, následne zrušili.“

29. Podľa článku 16 zmenenej a doplnenej smernice majú členské štáty zabezpečiť účinné uplatňovanie navrhovaného systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov a stanoviť účinné, primerané a odradzujúce sankcie za porušenia. Tieto sankcie môžu viesť až k zákazu prevádzky, o ktorom môže rozhodnúť Komisia na žiadosť členského štátu. Mená prevádzkovateľov lietadiel, ktorí porušujú svoje povinnosti vyplývajúce zo systému emisných kvót, sa majú zverejniť.

30. Článok 25a zmenenej a doplnenej smernice stanovuje pod názvom „Opatrenia tretích krajín na zníženie vplyvov leteckej dopravy na zmenu klímy“:

„1. V prípade, že tretia krajina prijme opatrenia na zníženie vplyvu letov s odletom z tejto krajiny a pristávajúcich v Spoločenstve na zmenu klímy, Komisia po konzultácii s touto treťou krajinou a členskými štátmi v rámci výboru uvedeného v článku 23 ods. 1 posúdi dostupné možnosti s cieľom zabezpečiť optimálnu interakciu medzi systémom Spoločenstva a opatreniami tejto krajiny.

V prípade potreby Komisia môže prijať zmeny a doplnenia, aby sa lety prichádzajúce z dotknutej tretej krajiny vyňali z činností leteckej dopravy uvedených v prílohe I alebo aby sa ustanovili všetky zmeny a doplnenia činností leteckej dopravy uvedených v prílohe I…

…

2. Spoločenstvo a jeho členské štáty pokračujú v snahe o dohodu o globálnych opatreniach na zníženie emisií skleníkových plynov z leteckej dopravy. Na základe takejto dohody Komisia zváži, či sú zmeny a doplnenia tejto smernice v rozsahu, v akom sa vzťahuje na prevádzkovateľov lietadiel, potrebné.“

31. Je tiež potrebné poukázať na odôvodnenia č. 8, 9, 11 a 17, ktoré stanovujú:

„(8) Podľa Kjótskeho protokolu… rozvinuté krajiny musia obmedziť alebo znížiť emisie skleníkových plynov z leteckej dopravy, na ktoré sa nevzťahuje Montrealský protokol, v rámci Medzinárodnej organizácie pre civilné letectvo (ICAO).

(9) Členské štáty naďalej spolupracujú s inými štátmi v ICAO pri vypracúvaní opatrení vrátane trhových nástrojov na riešenie vplyvu leteckej dopravy na zmenu klímy. Na šiestom zasadnutí Výboru ICAO pre ochranu životného prostredia v letectve v roku 2004 sa dohodlo, že systém obchodovania s emisiami z leteckej dopravy založený na novom právnom nástroji pod záštitou ICAO sa javí ako nedostatočne príťažlivý, a teda by sa v ňom ďalej nemalo pokračovať. V dôsledku toho rezolúcia 35-5 Valného zhromaždenia ICAO nenavrhuje nový právny nástroj, ale namiesto toho schvaľuje otvorené obchodovanie s emisiami a možnosť, aby štáty začlenili emisie z medzinárodnej leteckej dopravy do svojich systémov obchodovania s emisiami. Pripomínajúc, že Chicagsky dohovor výslovne uznáva právo každej zmluvnej strany uplatňovať na nediskriminačnom základe vlastné zákony a naradenia v oblasti leteckej dopravy na lietadlá všetkých štátov, členské štáty Európskeho spoločenstva a pätnásť ďalších európskych štátov vzniesli výhradu k tomuto uzneseniu a vyhradili si právo v rámci Chicagského dohovoru prijímať a uplatňovať trhové opatrenia na nediskriminačnom základe na všetkých prevádzkovateľov lietadiel zo všetkých štátov, ktorí poskytujú letecké dopravné služby na ich územie, z neho alebo v rámci ich územia.

(10) Podľa šiesteho environmentálneho akčného programu Spoločenstva ustanoveného rozhodnutím Európskeho parlamentu a Rady 1600/2002/ES má Spoločenstvo identifikovať a prijať špecifické opatrenia na zníženie emisií skleníkových plynov z leteckej dopravy, ak do roku 2002 nedôjde k dohode o týchto krokoch v rámci ICAO. Rada vo svojich záveroch z októbra 2002, decembra 2003 a októbra 2004 opakovane vyzvala Komisiu, aby navrhla opatrenia na zníženie vplyvu medzinárodnej leteckej dopravy na zmenu klímy.

(11) V záujme dosiahnutia potrebného podstatného zníženia by sa politiky a opatrenia mali vykonávať na úrovni členského štátu a na úrovni Spoločenstva vo všetkých sektoroch ekonomiky Spoločenstva. Ak by vplyv sektora leteckej dopravy narastal súčasným tempom, významne by to oslabilo zníženie, ktoré pri boji so zmenou klímy dosiahli iné sektory.

…

(17) Spoločenstvo a jeho členské štáty pokračujú v snahe o dosiahnutie dohody o globálnych opatreniach na zníženie emisií skleníkových plynov z leteckej dopravy. Systém Spoločenstva môže slúžiť ako model využívania obchodovania s emisiami v celosvetovom meradle. Spoločenstvo a jeho členské štáty by naďalej mali byť v kontakte s tretími stranami v priebehu vykonávania tejto smernice a nabádať tretie krajiny, aby prijali rovnaké opatrenia. Ak tretia krajina prijme opatrenia, ktoré majú na životné prostredie rovnaký vplyv aspoň ako táto smernica, znižujúce vplyv letov do Spoločenstva na zmenu klímy, Komisia by po konzultácii s touto krajinou mala posúdiť dostupné možnosti s cieľom zabezpečiť optimálnu interakciu medzi systémom Spoločenstva a opatreniami tejto krajiny. Systémy obchodovania s emisiami, ktoré vypracúvajú tretie krajiny, začínajú umožňovať optimálnu interakciu so systémom Spoločenstva vzhľadom na ich podiel na leteckej doprave. Dvojstranné dohody o prepojení systému Spoločenstva s inými systémami obchodovania na vytvorenie spoločnej schémy alebo zohľadňujúce rovnaké opatrenia s cieľom zamedziť dvojitej regulácii by mohli byť krokom ku globálnej dohode. Komisia môže v prípadoch uzavretia takýchto dvojstranných dohôd zmeniť typ činností leteckej dopravy zahrnutých v systéme Spoločenstva vrátane následných úprav celkového množstva kvót, ktoré sa majú prideliť prevádzkovateľom lietadiel.“

C – Vnútroštátna právna úprava

32. V právnom poriadku Spojeného kráľovstva sú relevantné ustanovenia uvedené v Aviation Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Regulations 2009 (ďalej len „Regulations 2009“)( ), ktoré preberajú smernicu 2008/101 do vnútroštátneho právneho poriadku.( )

III – Konanie vo veci samej

33. Na High Court of Justice of England and Wales (Queen’s Bench Division, Administrative Court), vnútroštátnom súde, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, bola podaná žaloba proti Regulations 2009.

34. Túto žalobu podali 16. decembra 2009 štyria žalobcovia so sídlom v USA. Sú nimi Air Transport Association of America (ATAA), American Airlines (AA), Continental Airlines (Continental) a United Air Lines (UAL). ATAA je neziskové letecké združenie v oblasti obchodu a služieb v USA. AA, Continental a UAL sú tri letecké spoločnosti so sídlom v USA pôsobiace po celom svete, ktoré zabezpečujú dopravné spojenia tiež v rámci Európskej únie. Veľká Británia je riadiacim členským štátom, ktorý je za nich zodpovedný na účely systému obchodovania s emisiami EÚ.( )

35. Žalovaným je minister pre energetiku a zmenu klímy Spojeného kráľovstva( ), ako vnútroštátny orgán primárne zodpovedný za prebratie smernice 2008/101.

36. Obidvoch účastníkov konania podporujú vedľajší účastníci konania. Dve ďalšie združenia sú vedľajšími účastníkmi v konaní vo veci samej na strane žalobcov:( ) The International Air Transport Association (IATA), medzinárodné združenie leteckých spoločností, a The National Airlines Council of Canada (NACC), združenie kanadských leteckých spoločností. Žalovaného podporuje spolu päť organizácií na ochranu životného prostredia,( ) a to The Aviation Environment Federation (AEF), britská pobočka World Wide Fund For Nature (WWF-UK), The European Federation for Transport and Environment (EFTE), The Environmental Defense Fund (EDF) and Earthjustice.

37. Žalobcovia za podpory svojich vedľajších účastníkov konania v podstate tvrdia, že smernica 2008/101 – na ktorej prebratie slúžia Regulations 2009 – nie je v súlade s medzinárodným právom a je teda neplatná. Žalovaný a jeho vedľajší účastníci konania zastávajú diametrálne odlišný názor.

IV – Návrh na začatie prejudiciálneho konania a konanie pred Súdnym dvorom

38. Rozhodnutím z 8. júla 2010, doručeným Súdnemu dvoru 22. júla 2010, High Court of Justice of England and Wales (Queen’s Bench Division, Administrative Court) predložil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

1. Možno v tejto veci na základe všetkých nižšie uvedených pravidiel medzinárodného práva alebo niektorých z nich napadnúť platnosť smernice 2003/87/ES, ktorá bola zmenená a doplnená smernicou 2008/101/ES s cieľom začleniť činnosti leteckej dopravy do systému obchodovania s emisiami EÚ (ďalej len „zmenená a doplnená smernica“):

a) zásada medzinárodného obyčajového práva, že každý štát má úplnú a výlučnú zvrchovanosť nad svojím vzdušným priestorom;

b) zásada medzinárodného obyčajového práva, že žiadny štát nemôže platne vykonávať svoju zvrchovanosť nad akoukoľvek časťou šíreho mora;

c) zásada medzinárodného obyčajového práva týkajúca sa slobody preletu nad šírym morom;

d) zásada medzinárodného obyčajového práva (ktorej existenciu žalovaný popiera), že lietadlá počas preletu nad šírym morom podliehajú výlučnej právomoci štátu ich registrácie, pokiaľ medzinárodná zmluva výslovne nestanovuje inak;

e) Chicagský dohovor (najmä články 1, 11, 12, 15 a 24);

f) dohoda „Otvorené nebo“ [najmä článok 7, článok 11 ods. 2 písm. c) a článok 15 ods. 3];

g) Kjótsky protokol (najmä článok 2 ods. 2)?

V prípade kladnej odpovede na prvú otázku:

2. Je zmenená a doplnená smernica neplatná, pokiaľ uplatňuje systém obchodovania s emisiami na tie časti letov (buď všetkých letov alebo letov lietadiel registrovaných v tretích štátoch), ktoré sa uskutočňujú mimo vzdušného priestoru členských štátov Európskej únie, pretože porušuje jednu alebo viaceré uvedené zásady medzinárodného obyčajového práva?

3. Je zmenená a doplnená smernica neplatná, pokiaľ uplatňuje systém obchodovania s emisiami EÚ na tie časti letov (buď všetkých letov alebo letov lietadiel registrovaných v tretích štátoch), ktoré sa uskutočňujú mimo vzdušného priestoru členských štátov Európskej únie:

a) pretože je v rozpore s článkami 1, 11 a/alebo 12 Chicagského dohovoru;

b) pretože je v rozpore s článkom 7 dohody „Otvorené nebo“?

4. Je zmenená a doplnená smernica neplatná, pokiaľ uplatňuje systém obchodovania s emisiami EÚ na činnosti leteckej dopravy:

a) pretože je v rozpore s článkom 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu a článkom 15 ods. 3 dohody „Otvorené nebo“;

b) pretože je v rozpore s článkom 15 Chicagského dohovoru samostatne alebo v spojení s článkom 3 ods. 4 a článkom 15 ods. 3 dohody „Otvorené nebo“;

c) pretože je v rozpore s článkom 24 Chicagského dohovoru samostatne alebo v spojení s článkom 11 ods. 2 písm. c) dohody „Otvorené nebo“?

39. Písomnej časti konania pred Súdnym dvorom sa zúčastnili: žalobcovia v konaní vo veci samej, vedľajší účastníci konania vystupujúci na podporu obidvoch účastníkov konania vo veci samej, vlády Belgicka, Nemecka, Španielska, Francúzska, Talianska, Holandska, Rakúska, Poľska, Švédska, Spojeného kráľovstva, Islandu a Nórska, ako aj Európsky parlament, Rada Európskej únie a Európska komisia.

40. Na pojednávaní pred Súdnym dvorom, ktoré sa konalo 5. júla 2011, boli zastúpení s výnimkou vlád Belgicka, Nemecka, Talianska, Holandska, Rakúska a Islandu, všetky subjekty, ktoré sa zúčastnili písomnej časti konania a tiež dánska vláda.

V – Posúdenie

41. Žalobcovia v konaní vo veci samej a združenia, ktoré ich podporujú, zastávajú názor, že začlenenie medzinárodnej leteckej dopravy do systému obchodovania s emisiami EÚ je nezlučiteľné s niekoľkými zásadami medzinárodného obyčajového práva a s rôznymi medzinárodnými dohodami. Smernica 2008/101, ktorá systém obchodovania s emisiami EÚ rozšírila o leteckú dopravu, je preto podľa nich neplatná.

42. Žalobcovia a vedľajší účastníci, ktorí ich v konaní podporujú, v podstate napádajú smernicu 2008/101 z troch dôvodov: po prvé tvrdia, že Európska únia prekračuje svoje právomoci podľa medzinárodného práva tým, že neobmedzuje svoj systém obchodovania s emisiami iba na lety v rámci Európy, ale aj na tie časti medzinárodných letov, ktoré sa konajú nad šírym morom alebo nad územím tretích krajín.( ) Po druhé tvrdia, že systém obchodovania s emisiami pre medzinárodné letecké činnosti by mal byť prerokovaný a prijatý pod záštitou ICAO; nemal by byť zavedený jednostranne.( ) Po tretie zastávajú názor, že systém obchodovania s emisiami sa rovná zavedeniu dane alebo poplatku zakázaného medzinárodnými dohodami.( )

43. Je nesporné, že Európska únia je viazaná medzinárodným právom. Európska únia má právnu subjektivitu (článok 47 ZEÚ) a preto môže byť nositeľom práv a povinností podľa medzinárodného práva. Navyše sama sebe stanovuje cieľ prispievať k prísnemu dodržiavaniu a rozvoju medzinárodného práva (článok 3 ods. 5 druhá veta ZEÚ) a usilovať sa o dodržiavanie zásad medzinárodného práva vo svete (článok 21 ods. 1 prvý pododsek ZEÚ).

44. Ako vyplýva z ustálenej judikatúry, Európska únia musí rešpektovať medzinárodné právo pri výkone svojich právomocí.( ) V rámci svojej právomoci v prejudiciálnom konaní (článok 19 ods. 3 písm. b) ZEÚ a článok 267 ZFEÚ prvý odsek písm. b) Súdny dvor musí skúmať, či platnosť aktov prijatých inštitúciami EÚ môže byť ovplyvnená skutočnosťou, že sú v rozpore s pravidlami medzinárodného práva.( )

45. To však neznamená, že sa jednotlivci (teda fyzické alebo právnické osoby) môžu v súdnych konaniach ľubovoľne odvolávať na predpisy alebo zásady medzinárodného práva s cieľom zrušiť akty inštitúcií EÚ. Vždy je nutné overiť, s ohľadom na každé konkrétne dotknuté ustanovenie a každú konkrétne dotknutú zásadu medzinárodného práva, či a v akom rozsahu je možné dovolávať sa ich v konaní začatom fyzickou alebo právnickou osobou ako kritéria pri preskúmaní platnosti aktov EÚ.( ) Tento problém, ktorý je uvedený v prvej prejudiciálnej otázke, logicky predchádza preskúmaniu platnosti smernice 2008/101 (alebo preskúmaniu platnosti smernice 2003/87, ktorá bola zmenená a doplnená smernicou 2008/101); musí byť preto preskúmaný ako prvý.

46. Pri posúdení právnych otázok sa navyše obmedzím na zásady a ustanovenia medzinárodného práva, ktoré vnútroštátny súd konkrétne uviedol vo svojich otázkach. Nezdá sa mi vhodné posudzovať iné medzinárodné dohody, najmä tie, na ktoré odkazovali vedľajší účastníci na strane žalobcov v konaní vo veci samej.( ) Teoreticky je síce možné, že Súdny dvor sa v prejudiciálnom konaní z vlastnej iniciatívy vyjadrí k možným dôvodom neplatnosti, ktorými sa vnútroštátny súd nezaoberal.( ) Túto možnosť však treba využívať obozretne, pokiaľ ide o návrhy na začatie prejudiciálneho konania týkajúce sa platnosti právneho aktu EÚ. Ak zo spisu predloženému Súdnemu dvoru zjavne vyplýva, že vnútroštátny súd sa nepriamo odmietol obrátiť naňho s otázkou týkajúcou sa určitého ustanovenia, Súdny dvor by sa ňou zaoberať nemal.( ) O takýto prípad ide v prejednávanej veci: hoci High Court v rozhodnutí o návrhu niekoľko krát odkazuje na iné medzinárodné dohody spomenuté vedľajšími účastníkmi, výslovne ich neuvádza v otázkach týkajúcich sa platnosti položených Súdnemu dvoru.

A – Použitie medzinárodných dohôd a zásad medzinárodného obyčajového práva ako kritéria preskúmania platnosti smernice 2008/101 (otázka č. 1)

47. Základný problém, ktorý sa má prediskutovať v súvislosti s prvou otázkou je, či a do akej miery možno medzinárodné dohody a zásady medzinárodného obyčajového práva uvedené vnútroštátnym súdom vôbec považovať za kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť smernice 2008/101 v rámci žalôb pred vnútroštátnymi súdmi podanými fyzickými alebo právnickými osobami – v tomto prípade podnikmi a združeniami podnikov.

48. Tento problém budem rozoberať po prvé vo svetle troch predmetných medzinárodných dohôd: Chicagského dohovoru, Kjótskeho protokolu a dohody „Otvorené nebo (pozri nižšie časť 1) a následne s ohľadom na rôzne zásady medzinárodného obyčajového práva uvedené vnútroštátnym súdom (pozri nižšie časť 2).

1. Medzinárodné dohody [otázka č. 1 písm. e) až g)]

49. Podľa ustálenej judikatúry možno na medzinárodné dohody odkazovať ako na kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť aktov inštitúcií EÚ po splnení týchto dvoch podmienok:( )

– po prvé Európska únia musí byť viazaná príslušnou dohodou,

– po druhé povaha a štruktúra predmetnej dohody nesmie brániť takémuto preskúmaniu platnosti a okrem toho jej ustanovenia musia byť, pokiaľ ide o ich obsah, bezpodmienečné a dostatočne presné.

50. Pokiaľ ide o druhé kritérium, je potrebné poznamenať, že v prejednávanej veci je otázka platnosti smernice 2008/101 položená v rámci súdneho konania začatého jednotlivcami: viacerými leteckými spoločnosťami a združeniami leteckých spoločností.( )

a) Chicagský dohovor [otázka č. 1 písm. e)]

51. Prvé z kritérií uvedených vyššie v bode 49 nie je vzhľadom na Chicagský dohovor splnené.

52. Európska únia nie je zmluvnou stranou Chicagského dohovoru. Z toho dôvodu tento dohovor formálne nestanovuje práva a povinnosti pre Európsku úniu.

53. Žalobcovia v konaní vo veci samej a združenia, ktoré ich podporujú, napriek tomu zastávajú názor, že Európska únia je vecne viazaná Chicagským dohovorom. Toto tvrdenie zakladajú po prvé na článku 351 ZFEÚ a po druhé na teórii funkčnej kontinuity.

54. Obidve tieto tvrdenia však treba odmietnuť.

i) Chicagský dohovor nie je záväzný podľa článku 351 ZFEÚ

55. Z článku 351 prvého odseku ZFEÚ (predtým článok 307 ES a článok 234 Zmluvy EHS) vyplýva, že práva a povinnosti členských štátov voči tretím krajinám nie sú zmluvami (teda ZEÚ a ZFEÚ( )) ovplyvnené, pokiaľ ide o práva a povinnosti, ktoré vyplývajú z medzinárodných dohôd uzatvorených pred vstupom dotknutého členského štátu do Európskej únie.

56. Tým, že právo EÚ podľa článku 351 prvého odseku ZFEÚ uznáva takéto existujúce zmluvy medzi členskými štátmi a tretími krajinami, berie do úvahy zásadu medzinárodného práva pacta sunt servanda.( ) Inými slovami, členstvo v Európskej únii neukladá členským štátom povinnosť konať vo vzťahu k tretím krajinám v rozpore so skôr uzatvorenými medzinárodnými dohodami.( )

57. Inštitúcie EÚ majú zasa iba povinnosť nebrániť plneniu záväzkov členských štátov, ktoré vyplývajú z takýchto existujúcich zmlúv; samotná Európska únia nie je viazaná žiadnym záväzkom medzinárodného práva vo vzťahu k tretím krajinám v dôsledku existujúcich zmlúv uzatvorených členskými štátmi.( ) Uplatňuje sa všeobecná zásada – tiež uznaná medzinárodným právom – relatívneho účinku zmlúv, podľa ktorej zo zmluvy nevznikajú práva ani záväzky tretím štátom („pacta tertiis nec nocent nec prosunt“).( )

58. Neexistencia akéhokoľvek záväzku Európskej únie z existujúcich zmlúv uzavretých členskými štátmi je tiež zrejmá, keď sa pravidlá v článku 351 ZFEÚ uplatniteľné na existujúce zmluvy porovnajú s pravidlami, ktoré sa uplatňujú podľa článku 216 ZFEÚ na zmluvy uzavreté samotnou Európskou úniou. Zatiaľ čo článok 216 ods. 2 ZFEÚ stanovuje, že dohody uzatvorené Európskou úniou sú záväzné pre orgány Európskej únie a jej členské štáty, článok 351 ZFEÚ neobsahuje rovnocenné ustanovenie týkajúce sa existujúcich zmlúv uzatvorených členskými štátmi. Z článku 351 ZFEÚ nie je možné odvodiť žiadny záväzok orgánov EÚ upraviť právne predpisy EÚ v súlade s existujúcimi zmluvami uzavretými členskými štátmi. Naopak členské štáty sú podľa článku 351 druhého odseku ZFEÚ povinné prijať všetky vhodné opatrenia na odstránenie nezlučiteľností medzi svojimi existujúcimi zmluvami a zmluvami zakladajúcimi Európsku úniu (ZEÚ a ZFEÚ). Členské štáty musia v prípade potreby upraviť alebo vypovedať existujúce zmluvy s tretími krajinami.( )

59. Z článku 351 ZFEÚ preto nevyplýva, že Európska únia je viazaná Chicagským dohovorom.

ii) Chicagský dohovor nie je záväzný na základe funkčnej kontinuity

60. Chicagský dohovor nemožno považovať za záväzný pre Európsku úniu ani na základe teórie funkčnej kontinuity.

61. Teória funkčnej kontinuity vychádza z rozsudku Súdneho dvora vo veci International Fruit Company, v ktorej Súdny dvor rozhodol, že keďže vtedajšie Európske hospodárske spoločenstvo v rámci Zmluvy EHS prevzalo právomoci predtým vykonávané členskými štátmi v oblasti upravenej Všeobecnou dohodou o clách a obchode z roku 1947 (GATT 1947), ustanovenia tejto dohody mali záväzné účinky pre Spoločenstvo aj bez toho, aby sa formálne stalo zmluvnou stranou tejto dohody.( )

62. Túto judikatúru týkajúcu sa GATT však nie je možné automaticky uplatniť aj na iné medzinárodné dohody.( ) Predovšetkým nie je vhodná pre odvetvie leteckej dopravy, ktorého sa týka prejednávaná vec.

63. Po prvé – v rozpore s názorom žalobcov v konaní vo veci samej, ako aj združení, ktoré ich v konaní podporujú – hoci mnohé právomoci členských štátov v odvetví leteckej dopravy prešli na Európsku úniu, nejde o úplný prechod právomocí.( ) Dohody o leteckej doprave tak boli až donedávna uzatvárané ako „zmiešané dohody“, ktorých zmluvnými stranami boli Európska únia aj jej členské štáty.( )

64. Po druhé nič nenasvedčuje tomu, že by Európska únia alebo predtým Európske spoločenstvo konalo ako nástupca členských štátov v rámci ICAO a že by s takýmto konaním súhlasili ostatné strany Chicagského dohovoru, ako to bolo v prípade GATT 1947.( ) Zo spisu vyplýva, že Európska únia má v ICAO len štatút pozorovateľa a koordinuje názory svojich členských štátov ešte pred rokovaním orgánov ICAO; v súčasnej dobe však nevystupuje namiesto svojich členských štátov v rámci týchto orgánov.( ) Žalobcovia v konaní vo veci samej a združenia, ktoré ich v konaní podporujú, to na pojednávaní pred Súdnym dvorom pripustili.

65. Za týchto okolností nie je možné vychádzať z funkčnej kontinuity, na základe ktorej by Európska únia prevzala úlohu svojich členských štátov v rámci ICAO a tým by bola by sama – vecne – viazaná Chicagským dohovorom. Skutočnosť, že všetky členské štáty Európskej únie sú zmluvnými stranami Chicagského dohovoru, sama o sebe nestačí na to, aby bola táto dohoda záväzná pre Európsku úniu.( )

iii) Predbežný záver

66. Keďže teda Európska únia nie je viazaná Chicagským dohovorom, nemožno tento dohovor použiť ako kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť smernice 2008/101. Skutočnosť, že všetky členské štáty Európskej únie sú zmluvnými stranami Chicagského dohovoru, však môže mať vplyv na výklad ustanovení práva EÚ( ); vyplýva to zo všeobecnej zásady dobrej viery, ktorá platí aj v medzinárodnom práve, a v práve EÚ našla osobitné vyjadrenie v článku 4 ods. 3 ZEÚ.( )

b) Kjótsky protokol a dohoda „Otvorené nebo“ [otázka č. 1 písm. f) a g)]

67. Európska únia – predtým Európske spoločenstvo – je nepochybne viazaná Kjótskym protokolom a dohodou „Otvorené nebo“ ako zmluvná strana obidvoch týchto zmlúv (pozri tiež článok 216 ods. 2 ZFEÚ v spojení s článkom 1 tretím odsekom treťou vetou ZEÚ). Prvé kritérium uvedené vyššie v bode 49 je teda splnené. Je však ešte potrebné posúdiť, či je splnené aj druhé kritérium, teda či Kjótsky protokol a dohoda „Otvorené nebo“ môžu svojou povahou a štruktúrou slúžiť ako kritérium pre preskúmanie platnosti aktu EÚ a či konkrétne ustanovenia týchto dohôd sú, pokiaľ ide o ich obsah, bezpodmienečné a dostatočne presné.

i) Úvodné poznámky

68. Každá medzinárodná dohoda uzatvorená Európskou úniou je pre ňu v zmysle medzinárodného práva záväzná vo vzťahu k ostatným zmluvným stranám. Uplatňovanie takých dohôd v rámci Európskej únie však nie je otázkou medzinárodného práva, ale práva EÚ. Súdny dvor vo svojej judikatúre odpovedal vždy v tom zmysle, že od okamihu, kedy vstúpia do platnosti, ustanovenia medzinárodných dohôd uzatvorených Európskou úniou predstavujú základnú („integrálnu“) súčasť právneho poriadku Európskej únie.( ) Z článku 216 ods. 2 ZFEÚ navyše vyplýva, že také dohody sú záväzné pre inštitúcie EÚ a členské štáty. Otázka účinkov ustanovení medzinárodnej dohody v konkrétnom prípade však musí byť odlíšená od samotnej existencie dohody ako súčasti právneho poriadku, pretože z povahy a štruktúry konkrétnej dohody môže vyplývať, že jej ustanovenia nemožno (alebo možno len v obmedzenej miere) uplatniť v rámci súdneho preskúmania platnosti aktov inštitúcií EÚ.

69. Pri rozhodovaní o tom, aké účinky majú v Únii ustanovenia dohody uzatvorenej medzi Európskou úniou a tretími krajinami, nemožno nevziať do úvahy medzinárodný pôvod dotknutých ustanovení. Ak dohoda neobsahuje – ako to často býva – výslovné pravidlo týkajúce sa účinkov ustanovení tejto dohody vo vnútroštátnych právnych poriadkoch zmluvných strán, je v právomoci súdov, aby ich prostredníctvom výkladu určili,( ) pričom musia prihliadnuť najmä na účel, štruktúru alebo znenie tejto dohody.( ) V každom prípade prináleží Súdnemu dvoru na základe vyššie uvedených kritérií určiť, či ustanovenia medzinárodnej dohody priznávajú osobám podliehajúcim právnej úprave EÚ právo odvolávať sa na dohodu pred súdom s cieľom spochybniť platnosť právneho aktu EÚ.( )

70. V súvislosti s pravidlami Svetovej obchodnej organizácie (WTO) a rozhodnutiami orgánov WTO napríklad Súdny dvor opakovane rozhodol, že ich nemožno v nijakom prípade použiť ako kritérium, na základe ktorého sa preskúma platnosť aktov práva EÚ, vzhľadom na povahu a štruktúru takých pravidiel a rozhodnutí. Odôvodnenie Súdneho dvora je v podstate založené na veľkej „pružnosti“ (alebo „flexibilite“, vo francúzštine: „souplesse“) právnej úpravy GATT (a teraz WTO), ktorá je určená na prerokovanie riešení a je založená na zásade reciprocity.( )

71. Vo všeobecnosti ďalej platí, že medzinárodná zmluva môže za normálnych okolností slúžiť ako kritérium na preskúmanie platnosti aktov inštitúcií EÚ v rámci konaní o žalobách podaných jednotlivcami (fyzickou alebo právnickou osobou), iba ak je spôsobilá na základe svojej povahy a štruktúry priznávať jednotlivcom práva, ktorých sa môžu dovolávať pred súdmi.( ) Inými slovami sa teda predmetná medzinárodná dohoda musí dotýkať právneho postavenia jednotlivca.( )

72. Právne postavenie jednotlivcov je dotknuté najmä vtedy, ak sú im na základe medzinárodnej dohody poskytnuté autonómne práva a slobody,( ) ako je to napríklad v mnohých dohodách o pridružení, spolupráci alebo partnerstve uzatvorených Európskou úniou.( ) Dohody v oblasti ochrany životného prostredia môžu tiež obsahovať ustanovenia, ktorých sa môže pred súdmi dovolávať každá dotknutá osoba.( )

73. Iba obmedzenú možnosť jednotlivcov dovolávať sa pred súdmi medzinárodných dohôd ako kritéria platnosti možno vysvetliť účelom individuálnej právnej ochrany: v práve EÚ – ako aj vo väčšine vnútroštátnych právnych systémov – jednotlivci požívajú právnu ochranu spravidla v rozsahu, v akom je to potrebné na ochranu im zaručených práv a slobôd (pozri aj článok 47 prvý odsek Charty základných práv Európskej únie).

74. S ohľadom na vyššie uvedené treba aj v prejednávanej veci preskúmať dohodu „Otvorené nebo“ a Kjótsky protokol v dvoch štádiách: po prvé overiť, či sú na základe svojej povahy a štruktúry spôsobilé priznávať práva, ktorých sa jednotlivec môže dovolávať pred súdmi, a po druhé posúdiť, či sú príslušné ustanovenia týchto dohôd obsahovo bezpodmienečné a dostatočne presné na to, aby sa ich jednotlivec mohol pred súdmi dovolávať.

75. V prejednávanej veci nie je potrebné zisťovať, či by sa mali uplatniť iné, priaznivejšie podmienky, keď privilegovaní žalobcovia v zmysle článku 263 druhého odseku ZFEÚ v žalobe o neplatnosť tvrdia, že akt Európskej únie je v rozpore s jej povinnosťami podľa medzinárodného práva.( ) V prospech uvedeného by hovorilo, že medzinárodné právo je neoddeliteľnou súčasťou právneho poriadku Európskej únie a privilegovaní žalobcovia v rámci systému základných zmlúv Európskej únie smú nielen uplatňovať svoje práva, ale vo verejnom záujme prispievajú k preskúmaniu zákonnosti konania inštitúcií EÚ. Podľa článku 3 ods. 5 druhej vety ZEÚ k tomu patrí aj zabezpečenie prísneho dodržiavania medzinárodného práva.

ii) Kjótsky protokol [otázka č. 1 písm. g)]

76. Po prvé, pokiaľ ide o Kjótsky protokol, len žalobcovia v konaní vo veci samej a združenia, ktoré ich v konaní podporujú, zastávajú názor, že by sa mohol priamo uplatniť. Inštitúcie a vlády zúčastnené na prejudiciálnom konaní a organizácie životného prostredia zaujali diametrálne odlišné stanovisko a zastávajú názor, že Kjótsky protokol nemôže slúžiť ako kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť smernice 2008/101.

77. Posledný argument je presvedčivý. Z povahy a štruktúry Kjótskeho protokolu všeobecne, a ani z konkrétneho sporného ustanovenia (článok 2 ods. 2 tohto protokolu) nevyplýva, že je priamo uplatniteľný.

– Povaha a štruktúra Kjótskeho protokolu

78. Kjótsky protokol je dohodou o životnom prostredí a zmene klímy. Ide o dodatkový protokol k Rámcovému dohovoru Organizácie Spojených národov o zmene klímy.( )

79. Konečným cieľom Rámcového dohovoru a všetkých s ním súvisiacich právnych nástrojov je dosiahnuť stabilizáciu koncentrácií skleníkových plynov v atmosfére na úrovni, ktorá by zabránila nebezpečnému narušeniu klimatického systému.( ) Odôvodnenia Rámcového dohovoru okrem iného uvádzajú, že nepriaznivé účinky zmeny klímy na Zemi sa dotýkajú celého ľudstva,( ) vyzývajú na čo najširšiu spoluprácu všetkých krajín( ) a potvrdzujú zásadu zvrchovanosti štátov pri medzinárodnej spolupráci týkajúcej sa zmeny klímy.( )

80. Samotný tento cieľ a celkový kontext Kjótskeho protokolu naznačujú, že ide o právny nástroj upravujúci len vzťahy medzi štátmi( ) a ich záväzky v rámci celosvetového úsilia v boji proti zmene klímy.

81. Tento dojem je posilnený pri preskúmaní najdôležitejších ustanovení samotného Kjótskeho protokolu: obsahuje nevyčerpávajúci zoznam politík a opatrení na podporu trvalo udržateľného rozvoja, ktoré musia uvedené zmluvné strany (predovšetkým rozvinuté krajiny) prijať na účely splnenia svojich záväzkov na obmedzenie a zníženie emisií skleníkových plynov.( )

82. Určite je možné vychádzať z toho, že opatrenia týkajúce sa zmeny klímy, ktoré prijali zmluvné strany v rámci Kjótskeho protokolu, budú mať v strednodobom a dlhodobom horizonte účinky v prospech jednotlivcov, pretože slúžia na ochranu životného prostredia. Je tiež pravdepodobné, že niektoré z prijatých opatrení budú pre jednotlivcov nevýhodné. Takéto účinky sú však len nepriame. Rámcový dohovor ani Kjótsky protokol neobsahujú konkrétne ustanovenia, ktoré by sa mohli priamo dotknúť právneho postavenia jednotlivca. Tieto právne nástroje obsahujú len niekoľko všeobecných odkazov na „ľudstvo“ a „ľudí“.( )

83. To všetko hovorí proti predpokladu, že jednotlivci sa môžu pred súdmi odvolávať na Kjótsky protokol, najmä ak pochádzajú zo štátov, ktoré tento protokol neratifikovali.( )

84. Hoci záväzky obmedziť a znížiť emisie skleníkových plynov dohodnuté v rámci Kjótskeho protokolu sú vyčíslené, poskytujú zmluvným stranám široký priestor na voľnú úvahu, pokiaľ ide o konkrétne politiky a opatrenia, ktoré sa majú prijať v súlade s ich vnútroštátnymi podmienkami.( ) Všetky záväzky vyplývajúce z Kjótskeho protokolu vyžadujú prebratie do vnútroštátneho práva a navyše nie sú dostatočne presné na to, aby mohli mať priamo priaznivý alebo nepriaznivý účinok na jednotlivca.( )

– Článok 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu

85. Článok 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu konkrétne uvedený v konaní pred vnútroštátnym súdom jednoznačne zapadá do vyššie uvedeného všeobecného scenára. Zmluvné strany sa v ňom dohodli (v rozsahu relevantnom pre tento prípad), že budú v rámci ICAO pokračovať vo svojom úsilí obmedziť alebo znížiť emisie určitých skleníkových plynov z leteckej dopravy.

86. Predmetné ustanovenie sa tak obmedzuje na stanovenie určitých právnych vzťahov medzi zmluvnými stranami Kjótskeho protokolu. Popisuje organizačný rámec, v ktorom si zmluvné strany želajú spolupracovať pri obmedzení alebo znížení emisií určitých skleníkových plynov z leteckej dopravy. Právne postavenie jednotlivcov však týmto nie je dotknuté. Prístup opísaný v článku 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu – spolupráca zmluvných strán v rámci ICAO – predovšetkým nemá povahu procesnej záruky, ktorá by bola určená alebo čo len spôsobilá na to, aby chránila určité práva alebo záujmy jednotlivcov.

87. V dôsledku toho sa jednotlivci nemôžu pred súdom odvolávať na článok 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu, takže toto ustanovenie nie je možné v prejednávanej veci použiť ako kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť smernice 2008/101

iii) Dohoda „Otvorené nebo“ [otázka č. 1 písm. f)]

88. Pokiaľ ide o dohodu „Otvorené nebo“, väčšina inštitúcií a vlád, ktoré sa zúčastnili prejudiciálneho konania, vo všeobecnosti popierajú, že by sa mohla dotknúť právneho postavenia jednotlivcov. Naopak Komisia a francúzska vláda v zásade uznávajú, že fyzické a právnické osoby sa môžu pred súdmi na dohodu „Otvorené nebo“ odvolávať.( )

89. Súhlasím s druhým prístupom. Je viac v súlade s povahou a štruktúrou dohody „Otvorené nebo“, ako aj s jednotlivými ustanoveniami tejto dohody.

– Povaha a štruktúra dohody „Otvorené nebo“

90. Niektoré ustanovenia dohody „Otvorené nebo“ by nepochybne bolo možné vykladať v tom zmysle, že táto dohoda o leteckej doprave upravuje vzťahy medzi zmluvnými stranami, teda medzi Európskou úniou – predtým Európskym spoločenstvom – a jej členskými štátmi na jednej strane a USA, na druhej strane.( )

91. Mnoho ďalších ustanovení dohody „Otvorené nebo“ však výslovne odkazuje na práva a povinnosti jednotlivcov; dohoda je konkrétne priamo adresovaná leteckým spoločnostiam a ďalším poskytovateľom služieb.( ) Do určitej miery stanovuje tiež práva „každej osoby“.( ) Takéto znenie jasne naznačuje, že dohoda „Otvorené nebo“ sa dotýka prinajmenšom právneho postavenia jednotlivcov, najmä podnikov.

92. Tento dojem je posilnený, ak vezmeme do úvahy odôvodnenia dohody „Otvorené nebo“. Spomína sa tam „hospodárska súťaž medzi leteckými spoločnosťami na trhu“, ktorá má byť podporovaná „minimálnymi zásahmi štátu a reguláciou“,( ) „posilnená“( ) a „chránená“ pred nepriaznivými účinkami štátnych dotácií.( ) Cieľom je „otvorený prístup na trhy“( ) a snaha „umožniť leteckým dopravcom ponúkať cestujúcej verejnosti a verejným prepravcom konkurenčné ceny a služby na otvorených trhoch“;( ) ďalej sa má posilniť prístup leteckých dopravcov k svetovým kapitálovým trhom.( ) Podstatou prejednávanej veci je teda realizácia klasických ekonomických slobôd. Stanovenie týchto cieľov je charakteristické pre medzinárodné dohody, ktorých obsah sa neobmedzuje na úpravu vzťahov medzi zmluvnými stranami, ale berie do úvahy aj právne postavenie jednotlivých hospodárskych subjektov. Úloha jednotlivca v dohode „Otvorené nebo“ je navyše zrejmá predovšetkým tam, kde sa spomínajú podniky (leteckej dopravy), cestujúci, cestujúca verejnosť, dopravcovia, spotrebitelia, zamestnanci a pracovníci.( )

93. Rozsudok vo veci Intertanko,( ) na ktorý odkázali niektoré inštitúcie a vlády vo svojich pripomienkach pred Súdnym dvorom, nehovorí proti predpokladu, že sa dohoda „Otvorené nebo“ dotýka právneho postavenia jednotlivcov.

94. Je pravda, že vo veci Intertanko Súdny dvor dospel na základe povahy a štruktúry Dohovoru OSN o morskom práve( ) k záveru, že tento dohovor sa týka len vzťahov medzi zmluvnými stranami a jednotlivcom nepriznáva autonómne práva a slobody, aj keď sa v ňom príležitostne spomínajú lode a ich práva.( ) V rozsudku Intertanko sa pod právami a povinnosťami tých, ktorí cestujú loďami na morských vodách, rozumie len prejav práv a povinnosti ich príslušných vlajkových štátov.( )

95. Skutočnosť, že výkon niektorých práv vyplývajúcich z medzinárodného dohovoru je spojený so štátnou príslušnosťou dotknutej osoby alebo štátnou príslušnosťou lode alebo lietadla, sama osebe nebráni priamej uplatniteľnosti konkrétneho ustanovenia dohovoru.( ) Ani všeobecne uznávaná zásada, že každý štát stanovuje podmienky na udelenie svojej štátnej príslušnosti alebo občianstva( ) automaticky nevylučuje, aby sa ustanovenia v medzinárodných dohovoroch spojené so štátnou príslušnosťou alebo občianstvom dotýkali právneho postavenia jednotlivcov.

96. Väčšina medzinárodných dohovorov stanovuje práva a povinnosti len pre štátnych príslušníkov zmluvných strán. Ak by sa mala vylúčiť priama uplatniteľnosti len na základe tejto väzby na štátnu príslušnosť, jednotlivci by sa mohli len málokedy dovolávať ustanovení medzinárodných dohovorov, ktoré sa ich týkajú.

97. Bez ohľadu na to však riešenie uvedené v rozsudku Intertanko v súvislosti s Dohovorom o morskom práve nemôže byť okamžite prijaté vo vzťahu k dohode „Otvorené nebo“, o ktorú ide v prejednávanej veci.

98. Dohovor o morskom práve kladie oveľa väčší dôraz na úpravu vzťahov medzi štátmi a priznáva oveľa menší význam právnemu postaveniu jednotlivca, ako je to v prípade dohody „Otvorené nebo“. Hlavným cieľom Dohovoru o morskom práve je kodifikovať, upresniť a rozvinúť predpisy medzinárodného práva verejného týkajúce sa mierovej spolupráce medzinárodného spoločenstva pri prieskume, využívaní a používaní morských priestorov ( ) a vytvoriť „ústavu oceánov“.( ) Tento dohovor zamýšľa stanoviť spravodlivú rovnováhu medzi záujmami štátov v ich postavení pobrežných štátov a záujmami štátov v ich postavení štátov vlajky, ktoré si môžu odporovať; zmluvné strany zamýšľali stanoviť materiálne a územné hranice svojich príslušných suverénnych práv.( )

99. Odkazy na jednotlivcov a podniky v dohode „Otvorené nebo“ sú oveľa výraznejšie než v Dohovore o morskom práve( ) a ako už bolo spomenuté vyššie( ), odôvodnenia dohody „Otvorené nebo“ kladú dôraz na jednotlivcov a podniky tak jasne, že sa to nedá porovnať s Dohovorom o morskom práve.

100. Navyše ani existencia spoločného výboru a rozhodcovské konanie pre spory medzi stranami týkajúce sa použitia alebo výkladu dohody „Otvorené nebo“( ) nevylučuje, že sa táto dohoda môže dotýkať právneho postavenia jednotlivcov a niektoré jej ustanovenia sa uplatňujú priamo na fyzické a právnické osoby.( ) Na rozdiel od práva WTO je totiž dohoda „Otvorené nebo“ v oveľa menšej miere založená na rokovaniach medzi zmluvnými stranami a na reciprocite.( )

101. Celkovo sa preto domnievam, že dohoda „Otvorené nebo“ sa z dôvodu svojej povahy a štruktúry môže dotýkať právneho postavenia jednotlivca. V prípade žalôb podaných jednotlivcami sa tak môže dohoda „Otvorené nebo“ v zásade použiť ako kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť aktov EÚ.

– Obsahová bezpodmienečnosť a dostatočná presnosť príslušných ustanovení dohody „Otvorené nebo“

102. Vnútroštátny súd poukazuje konkrétne na tri ustanovenia dohody „Otvorené nebo“: článok 7, článok 11 ods. 2 písm. c) a článok 15 ods. 3. Vzhľadom na každé jednotlivé ustanovenie je potrebné zvážiť, či sú obsahovo bezpodmienečné a dostatočne presné na to, aby slúžili ako kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť smernice 2008/101.

103. Článok 7 dohody „Otvorené nebo“ stanovuje – zjednodušene povedané – že zákony a predpisy jednej zmluvnej strany na jej území sa uplatňujú tiež na lietadlá a cestujúcich, posádky a náklad lietadiel druhej zmluvnej strany, a musia byť nimi dodržiavané. Toto ustanovenie je obsahovo bezpodmienečné, predovšetkým nevyžaduje nijaké vnútorné vykonávacie predpisy zo strany zmluvných strán dohody „Otvorené nebo“. Je tiež dostatočne presné na to, aby malo konkrétne právne dôsledky pre jednotlivca: podrobne opisuje, o aký druh zákonov a iných právnych predpisov ide( ) a kategoricky vyhlasuje, že tieto zákony a predpisy „sa majú uplatniť“ a „majú sa dodržiavať“. Osobitná pozornosť sa venuje tiež jednotlivcom, konkrétne leteckým spoločnostiam (alebo ich lietadlám a nákladu), cestujúcim a posádkam, na ktoré sa majú príslušné zákony a predpisy uplatniť a ktorí ich majú dodržiavať. Článok 7 dohody „Otvorené nebo“ tak spĺňa všetky požiadavky pre priame uplatnenie.

104. Článok 11 ods. 2 písm. c) dohody „Otvorené nebo“ stanovuje – zjednodušene povedané – oslobodenie paliva, mazív a spotrebných technických zásob pre lietadlá zmluvných strán od daní, odvodov, ciel a poplatkov. Toto ustanovenie je skutočne dostatočne presné na to, aby mohlo byť priamo uplatniteľné, pretože výslovne stanovuje, na ktoré položky majú byť poskytnuté výnimky a od čo majú byť oslobodené. Toto ustanovenie však nie je bezpodmienečné, pretože priznáva výnimku len „na základe reciprocity“.( ) To, či sa letecká spoločnosť môže dovolávať tejto výnimky v určitom časovom okamihu voči konkrétnej zmluvnej strane dohody „Otvorené nebo“, teda závisí od správania druhej strany v danom čase. Letecká spoločnosť z USA sa môže voči európskym úradom domáhať oslobodenia od dane stanoveného v dohode „Otvorené nebo“ len vtedy a do tej miery, do akej orgány v jeho štáte registrácie poskytujú zodpovedajúce oslobodenie európskym leteckým spoločnostiam. S ohľadom na túto podmienku nie sú splnené požiadavky pre priame uplatnenie článku 11 ods. 2 písm. c) dohody „Otvorené nebo“.

105. Článok 15 ods. 3 prvá veta dohody „Otvorené nebo“ stanovuje, že pri prijímaní opatrení na ochranu životného prostredia musia byť dodržiavané normy na ochranu životného prostredia prijaté ICAO „s výnimkou prípadov, keď tieto rozdiely boli oznámené“. Toto ustanovenie sa nezdá byť bezpodmienečné ani dostatočne presné na to, aby sa mohlo priamo uplatniť: v poslednej časti tejto vety („s výnimkou…“) odkazuje na právo ICAO a samotné neupravuje okolnosti, za ktorých sú tieto rozdiely vo vzťahu k požiadavkám ochrany životného prostredia ICAO prípustné. Rovnako tak nie je zrejmé, či by sa toto ustanovenie mohlo nejakým spôsobom dotknúť právneho postavenia jednotlivca: ide o stanovenie noriem ochrany životného prostredia vo verejnom záujme, a nie ich uplatnenie vo vzťahu k leteckým spoločnostiam.

106. Podľa článku 15 ods. 3 druhej vety dohody „Otvorené nebo“ majú zmluvné strany uplatniť všetky opatrenia ochrany životného prostredia ovplyvňujúce služby leteckej dopravy v súlade s článkom 2 a článkom 3 ods. 4 dohody „Otvorené nebo“. Na rozdiel od článku 15 ods. 3 prvej vety sa toto ustanovenie týka konkrétne uplatňovania opatrení ochrany životného prostredia na letecké spoločnosti a môže tak mať konkrétny dopad na ich právne postavenie. V podstate stanovuje, že opatrenia ochrany životného prostredia sa majú uplatniť na letecké spoločnosti v súlade so zásadou spravodlivosti a rovnosti príležitostí (článok 2 dohody „Otvorené nebo“). Okrem toho je potrebné zabezpečiť právo leteckých spoločností určiť frekvenciu a kapacitu medzinárodnej leteckej dopravy, ktorú ponúkajú na základe obchodných podmienok na trhu (článok 3 ods. 4 prvá veta dohody „Otvorené nebo“). Okrem toho sa majú uplatniť jednotné podmienky v súlade s článkom 15 Chicagského dohovoru (článok 3 ods. 4 druhá veta dohody „Otvorené nebo“). Všetky tieto požiadavky majú spoločné to, že sa musia uplatňovať na letecké spoločnosti nediskriminačným spôsobom a nemali by mať vplyv na možnosť leteckých spoločností navzájom súťažiť. Takéto požiadavky sú bezpodmienečné a dostatočne presné. Rovnako ako v prípade zákazu diskriminácie pri mnohých dohodách o pridružení, spolupráci alebo partnerstve a podobne ako pri uplatniteľných zásadách hospodárskej súťaže v rámci európskeho vnútorného trhu,( ) môžu byť priamo uplatniteľné.

iv) Predbežný záver

107. Len článok 7 a článok 15 ods. 3 druhej vety dohody „Otvorené nebo“ preto možno použiť ako kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť smernice 2008/101.

2. Medzinárodné obyčajové právo [otázka č. 1 písm. a) až d)]

108. Je všeobecne uznávané, že Európska únia je viazaná medzinárodným obyčajovým právom, ako aj medzinárodnými dohodami, ktoré sa na ňu uplatňujú,( ) a potvrdzuje to článok 3 ods. 5 druhá veta ZEÚ („prísne dodržiavanie a rozvoj medzinárodného práva“). Príslušné zásady medzinárodného obyčajového práva predstavujú časť právneho poriadku EÚ.( )

109. Ustálená judikatúra súdov Európskej únie však zatiaľ nezaviedla žiadne jasné kritériá na určenie toho, či a do akej miery zásady medzinárodného obyčajového práva môžu slúžiť ako kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť právnych predpisov EÚ. Mohlo by sa zdať, že súdy Európskej únie nemali v minulosti príležitosť na takéto preskúmanie platnosti; na medzinárodné obyčajové právo bolo doteraz odkázané len vo vzťahu k výkladu ustanovení a zásad práva EÚ.( )

110. Ako správne tvrdilo mnoho inštitúcií a vlád zúčastnených na konaní, tieto kritériá by sa nemali líšiť od tých, ktoré sa uplatňujú na preskúmanie toho, či a do akej miery môže byť preskúmaná platnosť aktov EÚ vo vzťahu k medzinárodným dohodám.

111. Po prvé sa zdá, že neexistuje nijaký dôvod, na základe ktorého by jednotlivci mali mať možnosť dovolávať sa zásad medzinárodného obyčajového práva za menej prísnych podmienok, než v prípade keď sa dovolávajú medzinárodných dohôd. Žalobcovia vo veci samej a ani združenia, ktoré ich v konaní podporujú, neuviedli žiadny takýto dôvod v konaní pred Súdnym dvorom.

112. Po druhé, mnoho zásad medzinárodného obyčajového práva už bolo kodifikovaných v medzinárodných dohodách.( ) Nemalo by zmysel, ak by sa na jednotlivcov dovolávajúcich sa jednej a tej istej zásady medzinárodného práva uplatňovali rozdielne podmienky podľa toho, či sa dovolávajú zásady medzinárodného obyčajového práva alebo zásady uvedenej v medzinárodnej dohode.

113. V súlade s judikatúrou týkajúcou sa medzinárodných zmlúv, ktorá bola uvedená vyššie,( ) preto navrhujem, aby Súdny dvor uznal zásady medzinárodného obyčajového práva ako kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť aktov EÚ, len ak sú splnené dve podmienky:

– po prvé musí existovať zásada medzinárodného obyčajového práva, ktorá je záväzná pre Európsku úniu,

– po druhé povaha a štruktúra tejto konkrétnej zásady medzinárodného obyčajového práva nesmie brániť takémuto preskúmaniu platnosti; dotknutá zásada musí byť obsahovo bezpodmienečná a dostatočne presná.

114. V rámci druhého kritéria by som mala znova pripomenúť, že v prejednávanej veci je otázka platnosti smernice 2008/101 položená v rámci žalôb podaných jednotlivcami: viacerými leteckými spoločnosťami a združeniami leteckých spoločností.( )

a) O otázke, či existujú predmetné zásady medzinárodného obyčajového práva a či sú záväzné pre Európsku úniu.

115. Ako vyplýva okrem iného z článku 38 ods. 1 písm. b) Štatútu Medzinárodného súdneho dvora,( ) medzinárodné obyčajové právo je jedným zo všeobecne uznávaných prameňov medzinárodného práva. Aby to tak bolo, musí existovať ustálená prax zo strany konkrétne dotknutých subjektov medzinárodného práva (consuetudo;objektívny prvok), ktorá je uznaná ako právo (opinio juris sive necessitatis; subjektívny prvok).( )

116. Niektoré zásady medzinárodného obyčajového práva boli z času na čas kodifikované v multilaterálnych dohodách, ktoré zahŕňali veľmi veľký reprezentatívny počet subjektov medzinárodného práva. Platí to najmä pre niektoré ustanovenia Chicagského dohovoru,( ) pre Dohovor o šírom mori( ) a pre časti Dohovoru o morskom práve.( )

117. Účastníci tohto prejudiciálneho konania sa v zásade zhodli na tom, že Chicagský dohovor a Dohovor o morskom práve môžu v podstate poskytnúť informácie o existencii alebo neexistencii zodpovedajúcich zásad medzinárodného obyčajového práva a o tom, či sú záväzné pre Európsku úniu.

i) Zvrchovanosť štátov nad ich vzdušným priestorom [otázka č. 1 písm. a)]

118. Zásada zvrchovanosti štátov nad ich vzdušným priestorom (niekedy tiež označovaná ako „vzdušná zvrchovanosť“) vyplýva zo zvrchovanosti štátov nad ich územiami.( ) Stanovil to článok 1 Parížskeho dohovoru( ) už v roku 1919; v súčasnosti to kodifikuje článok 1 Chicagského dohovoru, ktorého zmluvnými stranami je aktuálne 190 štátov, vrátane všetkých členských štátov Európskej únie. Ako už uznal Medzinárodný súdny dvor, medzinárodnoprávna úprava v Chicagskom dohovore len vyjadruje platnú a dlhodobú zásadu medzinárodného obyčajového práva.( )

119. Skutočnosť, že Európska únia samotná nie je zmluvnou stranou Chicagského dohovoru, nebráni tomu, aby nebola viazaná zásadou medzinárodného obyčajového práva, ktorou je zásada zvrchovanosti štátov nad ich vzdušným priestorom stanovená v tomto dohovore,( ) pretože zásada medzinárodného obyčajového práva si ponecháva samostatnú existenciu popri medzinárodnej dohode, v ktorej je kodifikovaná.( )

ii) Neplatnosť nárokov na zvrchovanosť nad šírym morom [otázka č. 1 písm. b)]

120. Zásada, že žiadny štát si nemôže platne prisvojovať právo podrobiť si ktorúkoľvek časť šíreho mora pod svoju zvrchovanosť, je prejavom zásady voľného pohybu na šírom mori, ktorej pôvod je možné nájsť až v roku 1609.( ) Sloboda šíreho mora je medzinárodne uznávanou zásadou prinajmenšom už od začiatku 20. storočia.( )

121. V roku 1958 bola zásada, že žiadny štát si nemôže platne prisvojovať právo podrobiť si ktorúkoľvek časť šíreho mora pod svoju zvrchovanosť, kodifikovaná v článku 2 prvej vete Dohovoru o šírom mori a neskôr bola zavedená do článku 89 Dohovoru o morskom práve pod názvom „Neplatnosť nárokov na zvrchovanosť nad šírym morom“. Zmluvnými stranami Dohovoru o morskom práve je v súčasnosti 162 štátov, vrátane Európskej únie – predtým Európskeho spoločenstva( ) – a všetky jej členské štáty.

122. S ohľadom na prax štátov trvajúcu už najmenej sto rokov – ak nie dlhšie – a jej široké uznanie za účasti Európskej únie a všetkých jej členských štátov možno predpokladať, že článok 89 Dohovoru o morskom práve predstavuje kodifikáciu zásady medzinárodného obyčajového práva,( ) ktorá je záväzná pre Európsku úniu. Ani jeden z účastníkov tohto prejudiciálneho konania to nespochybňoval.

123. Počas prejudiciálneho konania boli vyjadrené pochybnosti pokiaľ ide o to, či zásada neplatnosti nárokov na zvrchovanosť nad šírym morom môže byť relevantná pre preskúmanie platnosti smernice 2008/101. Stačí však povedať, že podľa ustálenej judikatúry platí pre otázky týkajúce sa výkladu práva Európskej únie položené vnútroštátnym súdom prezumpcia relevantnosti.( ) Vzhľadom na to, že nie je zrejmé, či otázka č. 1 písm. b) bude irelevantná pre rozhodnutie v konaní vo veci samej, mala by byť posúdená Súdnym dvorom.

iii) Sloboda preletu nad šírym morom [otázka č. 1 písm. c)]

124. Sloboda preletu nad šírym morom (ďalej len „sloboda preletu“) bola spomenutá už v roku 1958 v článku 2 bode 4 tretej vete Dohovoru o šírom mori a v súčasnosti je kodifikovaná v článku 87 ods. 1 písm. b) Dohovoru o morskom práve.

125. Z rovnakých dôvodov, aké sú uvedené vyššie v súvislosti s neplatnosťou nárokov na zvrchovanosť nad šírym morom,( ) musí byť sloboda preletu nad šírym morom považovaná za zásadu medzinárodného obyčajového práva, ktorá je záväzná pre Európsku úniu.

iv) Údajne výlučná právomoc nad lietadlom, ktoré prelietava nad šírym morom [otázka č. 1 písm. d)]

126. Na rozdiel od zásad medzinárodného obyčajového práva, ktoré boli posúdené vyššie, je existencia štvrtej zásady uvedenej vnútroštátnym súdom sporná.

127. Žalobcovia v konaní vo veci samej a združenia, ktoré ich v konaní podporujú, tvrdia, že z medzinárodného obyčajového práva vyplýva, že lietadlá počas preletu nad šírym morom podliehajú výlučnej právomoci štátu ich registrácie, pokiaľ nie je medzinárodnou zmluvou stanovené inak. Zatiaľ čo niektoré vlády a inštitúcie to doteraz nepopreli, niektorí ďalší účastníci konania – vlády Nemecka, Francúzska, Veľkej Británie a Nórska, ale aj Komisia a organizácie na ochranu životného prostredia – sú pevne presvedčení, že žiadna takáto zásada medzinárodného obyčajového práva neexistuje.

128. V skutočnosti existuje zásada, podľa ktorej – zjednodušene povedané – plavidlá na šírom mori spadajú pod výlučnú právomoc štátu vlajky, táto zásada však bola kodifikovaná len pre lode, nie pre lietadlá. Vyplýva to z článku 92 ods. 1 prvej vety Dohovoru o morskom práve a jeho predchodcu, článku 6 ods. 1 prvej vety Dohovoru o šírom mori z roku 1958.

129. Ustanovenia článku 6 ods. 1 Dohovoru o šírom mori a článku 92 Dohovoru o morskom práve nemožno jednoducho obdobne uplatniť na lietadlá. Z posúdenia obidvoch týchto multilaterálnych dohôd ako celku vyplýva, že tí, ktorí tieto dohody vypracovali, jasne rozlíšili lode od lietadiel a výslovne odkazovali na lietadlá v mnohých ustanoveniach, ktoré sa mali uplatniť na obidva tieto dopravné prostriedky alebo konkrétne len na lietadlá.( )

130. Za týchto okolností nemožno článok 6 Dohovoru o šírom mori a článok 92 Dohovoru o morskom práve považovať za spoľahlivý dôkaz o údajnej existencii zásady medzinárodného obyčajového práva, pokiaľ ide o lietadlá, ktoré tam nie sú výslovne uvedené, najmä keď sa zásada výlučnej právomoci štátov registrácie týkajúca sa preletu ich lietadla nad šírym morom nespomína v Chicagskom dohovore, ktorý je osobitne zameraný na letectvo. Okrem toho Tokijský dohovor,( ) ktorý sa rovnako ako Chicagský dohovor uplatňuje prakticky na celom svete, obsahuje vo svojom článku 4 ustanovenie, ktoré za určitých okolností v podstate dovoľuje členským štátom zasiahnuť do prevádzky lietadla za letu, ak je to potrebné na výkon ich trestnej právomoci, aj keď nie sú štátom registrácie.

131. Zdá sa, že relevantná judikatúra, ktorá bola doteraz vydaná vo vzťahu k predmetnej zásade, sa týka len lodí, nie lietadiel.( )

132. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že v súčasnosti neexistuje dostatočný dôkaz o existencii zásady medzinárodného obyčajového práva, podľa ktorej „lietadlá počas preletu nad šírym morom podliehajú výlučnej právomoci štátu ich registrácie, pokiaľ medzinárodná zmluva výslovne nestanovuje inak“.

133. V dôsledku toho nemôže táto zásada slúžiť ako kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať zákonnosť aktov EÚ, akým je smernica 2008/101.

b) O tom, či možno predmetné zásady medzinárodného obyčajového práva použiť ako kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť v konaniach začatých fyzickými alebo právnickými osobami

134. Aj keď každá zásada medzinárodného obyčajového práva, ktorou je Európska únia viazaná, je pre ňu záväzná podľa medzinárodného práva, môže byť povaha a štruktúra danej zásady taká, že sa jej nemožno (alebo možno len v obmedzenej miere) dovolávať v rámci Európskej únie na účely súdneho preskúmania platnosti aktov inštitúcií EÚ,( ) najmä v rámci žalôb podaných fyzickými alebo právnickými osobami.

135. Spoločným znakom všetkých troch predmetných zásad medzinárodného obyčajového práva uvedených v otázke č. 1 písm. a) až c) v návrhu na začatie prejudiciálneho konania podaného High Court je, že stanovujú rozsah zvrchovanosti štátov a obmedzujú ich právomoc.

136. Tieto zásady sa svojou povahou a štruktúrou nemôžu v nijakom prípade dotýkať právneho postavenia jednotlivcov.( ) Inštitúcie zúčastnené na prejednávanej veci a väčšina zúčastnených vlád na to správne poukázali.

137. V konaniach začatých fyzickými alebo právnickými osobami preto nie je možné použiť takéto zásady ako kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť aktov EÚ.( )

3. Predbežný záver

138. Celkovo preto môžu byť z ustanovení a zásad medzinárodného práva uvedených v prvej otázke návrhu na začatie prejudiciálneho konania použité len článok 7 a článok 15 ods. 3 druhá veta dohody „Otvorené nebo“ ako kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť aktov EÚ v rámci konaní začatých fyzickými alebo právnickými osobami.

B – Zlučiteľnosť smernice 2008/101 s namietanými medzinárodnými dohodami a zásadami medzinárodného obyčajového práva (otázky č. 2 až 4)

139. Otázky č. 2 až 4 sú zamerané na zlučiteľnosť smernice 2008/101 s medzinárodnými dohodami a zásadami medzinárodného obyčajového práva uvedenými vnútroštátnym súdom. Tieto otázky sú položené len pre prípad, že na prvú otázku bude odpoveď kladná. Na základe mojich vyššie uvedených pripomienok to platí len vo vzťahu k článku 7 a článku 15 ods. 3 druhej vete dohody „Otvorené nebo“. Podporne a pre úplnosť však preskúmam zlučiteľnosť smernice 2008/101 s ostatnými ustanoveniami a zásadami medzinárodného práva uvedenými vnútroštátnym súdom.

140. V konaní pred Súdnym dvorom boli vyjadrené veľmi odlišné právne názory na túto tému. Aj keď žalobcovia v konaní vo veci samej a združenia, ktoré ich v konaní podporujú, tvrdia, že boli porušené všetky sporné medzinárodné dohody a zásady medzinárodného obyčajového práva, vlády a inštitúcie zúčastnené na konaní, ako aj organizácie na ochranu životného prostredia zastávajú jednomyseľne diametrálne opačný názor.

1. Zlučiteľnosť s určitými zásadami medzinárodného obyčajového práva (otázka č. 2)

141. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či zásady medzinárodného obyčajového práva uvedené žalobcami v konaní vo veci samej vedú k neplatnosti smernice 2008/101, ak uvedená smernica rozširuje systém obchodovania s emisiami EÚ na časti letov, ktoré sa uskutočňujú mimo vzdušného priestoru členských štátov Európskej únie.

142. Je všeobecne uznávané, že Európska únia musí pri výkone svojich právomocí rešpektovať medzinárodné obyčajové právo.( )

143. V prejednávanej veci žalobcovia v konaní vo veci samej a združenia, ktoré ich v konaní podporujú, v podstate vytýkajú normotvorcovi EÚ, že v rozpore so zásadami medzinárodného obyčajového práva prekročil hranice právomoci štátov. Tvrdia, že zahrnutím častí letov uskutočnených vo vzdušnom priestore mimo Európskej únie bola vytvorená exteritoriálna úprava, ktorá je v rozpore jednak so zvrchovanými právami tretích krajín, jednak so slobodou šíreho mora.

144. Toto tvrdenie nemožno prijať. Je založené na chybnom a veľmi povrchnom výklade ustanovení smernice 2008/101.

a) O neexistencii exteritoriálnych účinkov systému obchodovania s emisiami EÚ

145. Ako viacero vlád a inštitúcií zúčastnených na konaní správne poznamenalo, smernica 2008/101 neobsahuje žiadne exteritoriálne ustanovenia. Činnosti leteckej dopravy v rámci vzdušného priestoru tretích krajín alebo nad šírym morom nie sú predmetom žiadnych záväzných ustanovení práva EÚ v zmysle tejto smernice. Predovšetkým smernica 2008/101 neukladá leteckým spoločnostiam nijakú povinnosť, aby ich lietadlá lietali po určitých trasách, dodržiavali určitú rýchlosť alebo aby dodržiavali určité obmedzenia týkajúce sa spotreby paliva a výfukových plynov.

146. Smernica 2008/101 sa týka len príletov a odletov lietadiel na letiskách v Európskej únii, a len vo vzťahu k takým príletom a odletom dochádza k výkonu zvrchovanosti nad leteckými spoločnosťami: v závislosti od letu musia letecké spoločnosti odovzdať kvóty v rôznych množstvách( ) a v prípade nedodržania im hrozia sankcie, ktoré môžu viesť až k zákazu prevádzkovania.( )

147. Skutočnosť, že výpočet emisných kvót, ktoré majú byť odovzdané, je založený na celej dĺžke letu, v nijakom prípade nedáva smernici 2008/101 nijaký exteritoriálny účinok. Je nepochybne pravdou, že do určitej miery sa tým zohľadňujú udalosti, ku ktorým dochádza nad šírym morom alebo na území tretích krajín. Mohlo by to nepriamo nabádať letecké spoločnosti, aby by sa pri prelete nad šírym morom alebo nad územím tretích krajín správali určitým spôsobom, najmä spotrebovávali čo najmenej paliva a produkovali čo najmenej skleníkových plynov. Neexistuje však konkrétna úprava ich správania vo vzdušnom priestore mimo Európskej únie.

148. Nie je v nijakom prípade neobvyklé, že štát alebo medzinárodná organizácia zohľadnia pri výkone svojej zvrchovanosti okolnosti, ktoré nastanú alebo nastali mimo ich územnej pôsobnosti. V mnohých krajinách sa tak uplatňuje zásada celosvetového príjmu podľa zákona o dani z príjmov. Podľa predpisov kartelového práva, rovnako ako pri kontrole koncentrácií je bežnou praxou vo svete, že orgány hospodárskej súťaže prijímajú opatrenia proti dohodám medzi podnikmi, aj keď boli tieto dohody uzatvorené mimo územia ich pôsobnosti a možno sa dokonca v podstatnej miere prejavujú mimo rozsahu ich pôsobnosti.( ) V jednom prípade týkajúcom sa rybolovu Súdny dvor rozhodol, že aj ryby ulovené na šírom mori môžu byť zabavené, ak lode plaviace sa pod vlajkou tretej krajiny vplávajú do prístavu v Európskej únii.( )

149. Rozhodujúcim prvkom z hľadiska medzinárodného práva je to, že príslušné skutočnosti majú dostatočnú väzbu na dotknutý štát alebo medzinárodnú organizáciu. Konkrétny spojovací faktor môže byť založený na zásade teritoriality,( ) zásade personality( ) alebo – menej často – na zásade univerzality.

b) O existencii dostatočnej teritoriálnej väzby

150. V prejednávanej veci sa Európska únia môže oprieť o zásadu teritoriality.

151. Vo všeobecnosti platí, že Európska únia môže od všetkých podnikov, ktoré chcú poskytovať služby na jej území, požadovať, aby splnili určité normy stanovené právnymi predpismi EÚ. V súlade s tým môže požadovať, aby sa letecké spoločnosti podieľali na právnych aktoch EÚ v oblasti ochrany životného prostredia a zmeny klímy( ) – v tomto prípade na systéme obchodovania s emisiami EÚ – vždy keď vzlietnu z letiska na území Európskej únie alebo na také letisko pristanú.

152. Vzlietnutie a pristátie sú základnými a osobitne charakteristickými prvkami každého letu. Ak miestom odletu alebo miestom určenia je letisko na území Európskej únie, existuje dostatočná teritoriálna väzba na to, aby bol daný let zahrnutý do systému obchodovania s emisiami EÚ.

153. V rámci systému obchodovania s emisiami EÚ sa môže od určitej leteckej spoločnosti vyžadovať, aby pri odlete z európskeho letiska alebo prílete na európske letisko odovzdala emisné kvóty, ktoré sú o to vyššie, o čo je miesto odletu vzdialenejšie od miesta určenia. Takéto zohľadnenie celej dĺžky letu je v konečnom dôsledku vyjadrením zásady proporcionality a odráža zásadu práva životného prostredia „znečisťovateľ platí“.

154. Zásada teritoriality nebráni tomu, aby sa systém obchodovania s emisiami EÚ uplatnil na časti letov, ktoré sa uskutočňujú mimo územia Európskej únie. Takýto prístup odráža povahu, ako aj zmysel a účel opatrení v oblasti ochrany životného prostredia a klimatických zmien. Je známe, že znečistenie ovzdušia nepozná hranice a že skleníkové plyny prispievajú k zmene klímy na celom svete bez ohľadu na to, kde sú vypúšťané; môžu mať vplyv na životné prostredie a klímu v každom štáte a združení štátov, vrátane Európskej únie.

155. Porovnanie s vyššie uvedenou vecou v oblasti rybolovu je v tomto zmysle tiež poučné. Ak je podľa zásady teritoriality prípustné, aby boli ryby ulovené mimo Európskej únie zabavené na lodi plaviacej sa pod vlajkou tretej krajiny, kým sa táto loď nachádza v prístave v Európskej únii,( ) potom nie je v žiadnom prípade možné zakázať zohľadniť na účely výpočtu emisných kvót, ktoré sa majú odovzdať, pri odlete lietadla z letiska v Európskej únii alebo pri prílete na také letisko výfukové plyny, ktoré toto lietadlo vypustilo mimo vzdušného priestoru Európskej únie.

c) O neexistencii nepriaznivého vplyvu na zvrchovanosť tretích krajín

156. Na rozdiel od názoru žalobcov v konaní vo veci samej a združení, ktoré ich v konaní podporujú, smernica 2008/101 právne ani fakticky nebráni tretím krajinám, aby uviedli do platnosti alebo uplatňovali svoje vlastné systémy obchodovania s emisiami v oblasti činností leteckej dopravy.

157. Je pravdou, že v prípade letov, ktoré sa uskutočňujú nad šírym morom a nad územím tretích krajín existuje riziko „dvojitej regulácie“, to znamená riziko, že jedna a tá istá cesta sa zohľadní dvakrát v rámci systémov obchodovania s emisiami dvoch štátov. Môže to nastať napríklad vtedy, ak systém obchodovania s emisiami uplatniteľný v mieste odletu medzinárodného letu a systém uplatniteľný v mieste jeho určenia – podobne ako smernica 2008/101 – zohľadnili celú dĺžku letu.

158. Takéto dvojité zohľadnenie však nie je, akokoľvek zaťažujúcim by mohlo byť pre letecké spoločnosti, podľa zásad medzinárodného obyčajového práva prejednávaných v tejto veci zakázané. V skutočnosti ho medzinárodné obyčajové právo prijíma, podobne ako je v oblasti priamych daní prijímaný rozšírený jav dvojitého zdanenia.( )

159. Dvojitému zahrnutiu jedného letu do dvoch rôznych systémov obchodovania s emisiami sa možno vyhnúť len jednostrannými opatreniami alebo na základe dohody medzi štátmi a dotknutými medzinárodnými organizáciami. Aj keď medzinárodné obyčajové právo nestanovuje žiadnu takúto povinnosť, normotvorca EÚ svoju ochotu v tomto zmysle výslovne vyjadril v smernici 2008/101, kde súčasne zahrnul aj konkrétne dispozitívne ustanovenie.( )

d) Predbežný záver

160. Celkovo teda zahrnutie časti letov, ktoré sa uskutočňujú mimo územia Európskej únie, do systému obchodovania s emisiami EÚ nevyvoláva pochybnosti o zlučiteľnosti smernice 2008/101 s dotknutými zásadami medzinárodného obyčajového práva.

2. Zlučiteľnosť s určitými medzinárodnými dohodami (otázky č. 3 a 4)

161. Svojou treťou a štvrtou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či je smernica 2008/101 zlučiteľná s rôznymi ustanoveniami medzinárodných dohôd. Začlenenie medzinárodných činností leteckej dopravy do systému obchodovania s emisiami EÚ, ako ho vykonáva smernica 2008/101, je pritom predložené Súdnemu dvoru na preskúmanie jeho platnosti zo štyroch rôznych hľadísk: po prvé s ohľadom na zohľadnenie častí letov mimo vzdušného priestoru EÚ (otázka č. 3), po druhé s ohľadom na jednostranný postup Európskej únie mimo rámca ICAO [otázka č. 4 písm. a)], po tretie s ohľadom na zákaz poplatkov zo vstupu alebo z výstupu [otázka č. 4 písm. b)] a po štvrté s ohľadom na zákaz daní a poplatkov z pohonných hmôt pri medzinárodných činnostiach v oblasti leteckej dopravy [otázka č. 4 písm. c)].

a) Legálnosť začlenenia častí letov mimo vzdušného priestoru EÚ do systému obchodovania s emisiami EÚ (otázka č. 3)

162. Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či rôzne ustanovenia Chicagského dohovoru a dohody „Otvorené nebo“ vedú k neplatnosti smernice 2008/101, ak uvedená smernica začleňuje do systému obchodovania s emisiami EÚ tie časti letov, ktoré sa uskutočňujú mimo vzdušného priestoru členských štátov Európskej únie.

i) Zlučiteľnosť s článkami 1, 11 a 12 Chicagského dohovoru [otázka č. 3 písm. a)]

163. Ako už bolo v súvislosti s prvou otázkou uvedené, Európska únia nie je viazaná Chicagským dohovorom; tento dohovor preto nemôže slúžiť ako kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť aktov EÚ.( ) Vzhľadom na to, že všetky členské štáty EÚ sú zmluvnými stranami Chicagského dohovoru, musí byť napriek tomu braný do úvahy pri výklade ustanovení sekundárneho práva EÚ.( ) V dôsledku toho sa má smernica 2008/101 (alebo smernica 2003/87, ktorá bola zmenená a doplnená smernicou 2008/101) podľa možnosti vykladať tak, aby bola v súlade s Chicagským dohovorom.

164. Z preskúmania ustanovení Chicagského dohovoru uvedených vnútroštátnym súdom však vyplýva, že v nijakom prípade nie sú v rozpore so smernicou 2008/101.

165. Po prvé, pokiaľ ide o článok 1 Chicagského dohovoru, ide len o prejav zásady zvrchovanosti štátov a predovšetkým zvrchovanosti nad vzdušným priestorom.( ) Ako už bolo uvedené vyššie( ) v súvislosti s medzinárodným obyčajovým právom, smernica 2008/101 neobsahuje žiadne exteritoriálne ustanovenia a neporušuje zvrchované práva tretích krajín. Tieto úvahy možno bez ďalšieho preniesť na článok 1 Chicagského dohovoru.

166. So zreteľom na článok 11 Chicagského dohovoru treba poznamenať, že v ňom obsiahnutá úprava sa už podľa svojho znenia vzťahuje len na vstup lietadiel používaných v medzinárodnom letectve na územie zmluvných štátov a výstup z neho, ako aj na prevádzku a navigáciu týchto lietadiel na území zmluvných štátov. Potvrdzuje to aj celkový kontext článku 11: ustanovenie je súčasťou kapitoly II Chicagského dohovoru, ktorý je venovaný letom nad územím zmluvných štátov. Z článku 11 Chicagského dohovoru nie je možné vyvodiť, či systém obchodovania s emisiami uplatňovaný jedným zmluvným štátom smie zohľadňovať časti letov, ktoré sa uskutočňujú mimo územia tohto štátu.

167. Jedinou obsahovou požiadavkou uvedenou v článku 11 Chicagského dohovoru, pokiaľ ide o právne predpisy zmluvných štátov, ktoré sa týkajú sa príletov, odletov a prevádzky lietadiel, je zákaz diskriminácie lietadiel na základe ich štátnej príslušnosti: zákony a predpisy sa „sa vzťahujú na lietadlá všetkých zmluvných štátov bez ohľadu na štátnu príslušnosť“. Žiadny z účastníkov konania v prejednávanej veci nespochybnil skutočnosť, že systém obchodovania s emisiami EÚ túto požiadavku spĺňa.

168. Ani z druhej časti vety v článku 11 Chicagského dohovoru nemožno vyvodiť záver, že by bolo zakázané, aby zmluvný štát v rámci svojho systému obchodovania s emisiami zohľadnil časti letov, ktoré sa uskutočňujú mimo jeho územia. Toto ustanovenie uvádza len to, že zákonom a predpisom zmluvného štátu sa treba podrobiť „pri vstupe, výstupe a pobyte na území tohto štátu“. Práve to a len to – dodržiavanie pravidiel pri vstupe alebo výstupe – požaduje Európska únia od leteckých spoločností v rámci svojho systému obchodovania s emisiami. Systém obchodovania s emisiami EÚ neobsahuje pravidlá, ktoré by mali byť dodržané počas tých častí letov, ktoré sa uskutočňujú mimo územia Európskej únie.

169. Nakoniec, pokiaľ ide o článok 12 Chicagského dohovoru, tento článok sa týka pravidiel leteckej dopravy. Nijaké takéto pravidlá leteckej dopravy sa však nenachádzajú v smernici 2003/87, ktorá bola zmenená a doplnená smernicou 2008/101, či už ide o územie Európskej únie, vzdušný priestor nad tretími krajinami alebo nad šírym morom, ktoré je osobitne spomenuté v článku 12 tretej vete Dohovoru. Predovšetkým, ako už bolo spomenuté, systém obchodovania s emisiami EÚ nevyžaduje od leteckých spoločností ani od ich lietadiel, aby dodržiavali určité dráhy letu, konkrétne obmedzenia rýchlosti alebo obmedzenia týkajúce sa spotreby paliva a výfukových plynov.

170. Ani odkaz žalobcov v konaní vo veci samej na prílohu č. 2 Chicagského dohovoru,( ) v ktorej sú stanovené určité pravidlá leteckej dopravy, nemôže podporiť ich tvrdenie. Existuje tam síce ustanovenie článku 3.1.4 o „zhodení alebo postreku“( ) z lietadla počas letu. Systém obchodovania s emisiami EÚ však nie je v žiadnom prípade porovnateľný s úpravou zhodenia alebo rozprašovania látok; neobsahuje napokon žiadne pravidlá ani obmedzenia emisií skleníkových plynov z motorov jednotlivých lietadiel pri letoch na letiská v Európskej únii a z nich.

171. Keďže teda neexistuje žiadne riziko rozporu s článkami 1, 11 alebo 12 Chicagského dohovoru, nie je žiadny dôvod vykladať a uplatňovať smernicu 2008/101 reštriktívne vo svetle Chicagského dohovoru. Predovšetkým nie je s ohľadom na tento dohovor potrebné obmedzovať rozsah uplatnenia systému obchodovania s emisiami EÚ na tie časti letov, ktoré sa uskutočňujú na území Európskej únie.

ii) Zlučiteľnosť s článkom 7 dohody „Otvorené nebo“ [otázka č. 3 písm. b)]

172. Na rozdiel od vyššie uvedených ustanovení Chicagského dohovoru možno článok 7 dohody „Otvorené nebo“ považovať za kritérium, na základe ktorého je možné preskúmať platnosť smernice 2008/101.( )

173. Vo veci však neexistujú pochybnosti o zlučiteľnosti systému obchodovania s emisiami EÚ s týmto ustanovením medzinárodného práva verejného. Článok 7 dohody „Otvorené nebo“ v podstate stanovuje, že na území zmluvnej strany platia a musia byť dodržiavané jej zákony a iné právne predpisy týkajúce sa príletu, odletu a prevádzky lietadiel v medzinárodnej leteckej doprave. Článok 7 dohody „Otvorené nebo“ tak v rozsahu, aký je v tejto veci relevantný, obsahuje ustanovenie, ktoré je obsahovo vo veľkej časti zhodné s článkom 11 Chicagského dohovoru. Vyjadrenia uvedené k poslednému uvedenému ustanoveniu( ) tak môžu byť bez ďalšieho prenesené na článok 7 dohody „Otvorené nebo“.

b) O tom, či je zákonné, aby Európska únia konala samostatne mimo rámec ICAO [otázka č. 4 písm. a)]

174. Prvá časť štvrtej otázky [otázka č. 4 písm. a)] sa snaží objasniť, či Európska únia smela sama rozšíriť svoj systém obchodovania s emisiami na medzinárodné činnosti v oblasti letectva bez toho, aby počkala na vypracovanie multilaterálneho riešenia v rámci ICAO. Na tento účel vnútroštátny súd žiada Súdny dvor, aby posúdil platnosť smernice 2008/101 z dvoch hľadísk: po prvé, pokiaľ ide o jej zlučiteľnosť s článkom 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu, a po druhé, pokiaľ ide o prípadné porušenie článku 15 ods. 3 dohody „Otvorené nebo“.

i) Zlučiteľnosť s článkom 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu

175. Žalobcovia v konaní vo veci samej a združenia, ktoré ich v konaní podporujú, chápu článok 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu tak, že Európskej únii zakazuje, aby mimo rámca ICAO sledovala obmedzenie alebo zníženie emisií skleníkových plynov z leteckej dopravy.

176. S týmto tvrdením nemožno súhlasiť. Ako správne uviedlo viacero inštitúcií a vlád zúčastnených na konaní, podľa článku 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu nie je obmedzenie a zníženie emisií skleníkových plynov z leteckej dopravy vo výlučnej právomoci ICAO. Vyplýva to zo tak znenia tohto ustanovenia, ako aj z jeho kontextu a cieľov.

177. V aktuálnom znení článku 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu neexistuje nijaký odkaz na výlučnosť. Obmedzenie alebo zníženie emisií skleníkových plynov z leteckej dopravy sa nemá dosiahnuť „výlučne“ alebo „len“ postupmi v rámci ICAO. Ak by si zmluvné strany Kjótskeho protokolu želali, aby ICAO mala výlučnú právomoc, bolo by možné očakávať, že to s potrebnou jasnosťou vyjadria v znení tohto ustanovenia.

178. Kjótsky protokol je navyše pevne zakotvený v celkovom kontexte Rámcového dohovoru OSN o zmene klímy, na prebratie ktorého bol uzavretý( ) a v zmysle ktorého má byť preto vykladaný. Tento Rámcový dohovor pripúšťa nielen mnohostranné, ale aj národné a regionálne politiky a opatrenia na obmedzenie alebo zníženie emisií skleníkových plynov.

179. Článok 4 ods. 1 písm. b) Rámcového dohovoru tak výslovne stanovuje, že zmluvné strany majú „formulovať, realizovať, publikovať a pravidelne aktualizovať národné a tam kde je to vhodné, aj regionálne programy, obsahujúce opatrenia na zmiernenie zmeny klímy riešením antropogénnych emisií… všetkých plynov spôsobujúcich skleníkový efekt, ktoré nespadajú pod Montrealský protokol“. Článok 4 ods. 2 písm. a) Rámcového dohovoru podobne stanovuje, že všetky rozvinuté krajiny, ktoré sú zmluvnými stranami majú prijať „národné nariadenia“ a „opatrenia na zmiernenie zmeny klímy“ a v poznámke pod čiarou je objasnené, že to má zahŕňať stratégie a opatrenia prijaté regionálnymi hospodárskymi integračnými organizáciami.

180. Na rozdiel od názoru žalobcov v konaní vo veci samej vyjadrenom na pojednávaní pred Súdnym dvorom nič nenasvedčuje tomu, že článok 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu má za cieľ odchýliť sa od zásad uvedených v článku 4 Rámcového dohovoru.

181. Bolo by totiž v rozpore s cieľmi Rámcového dohovoru všeobecne a cieľmi Kjótskeho protokolu konkrétne, aby opatrenia na obmedzenie alebo zníženie emisií skleníkových plynov z leteckej dopravy boli prijímané len na multilaterálnej úrovni v rámci ICAO. Okruh zmluvných strán Rámcového dohovoru a Kjótskeho protokolu na jednej strane sa totiž neprekrýva sa okruhom zmluvných strán Chicagského dohovoru a na ňom založenej ICAO na strane druhej. Ak by ICAO mala mať výlučnú právomoc, tí členovia ICAO, ktorí nie sú viazaní Kjótskym protokolom, by mohli zabrániť dosiahnutiu cieľov Kjótskeho protokolu. Naopak, pre zmluvné strany Kjótskeho dohovoru by bolo zložitejšie aktívne prispievať k dosiahnutiu cieľov Kjótskeho protokolu, ak samy – ako je to v prípade Európskej únie – vôbec nie sú členmi ICAO

182. Vzhľadom na to je potrebné vychádzať z toho, že zmluvné strany Kjótskeho protokolu sa v článku 2 ods. 2 tohto protokolu nezaviazali pokračovať vo svojom úsilí znížiť alebo obmedziť emisie skleníkových plynov z leteckej dopravy výlučne v rámci ICAO.

183. Je pravdou, že článok 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu odráža želanie zmluvných strán, aby sa multilaterálne riešenie na obmedzenie alebo zníženie emisií skleníkových plynov z leteckej dopravy našlo v rámci ICAO. To nemôže ignorovať ani Európska únia pri vypracovaní a realizácii svojej politiky životného prostredia a zmeny klímy, hoci nie ona sama, ale len jej členské štáty sú členmi ICAO.( )

184. Uprednostnenie multilaterálneho riešenia v rámci ICAO zo strany zmluvných strán je však článkom 2 ods. 2 Kjótskeho protokolu premenená len do podoby veľmi všeobecnej povinnosť konať (vo francúzštine: „obligation de moyen“). Ak sa v primeranej lehote nedosiahne dohoda v rámci ICAO, strany Kjótskeho protokolu musia mať možnosť prijať opatrenia potrebné na dosiahnutie cieľov tohto protokolu na národnej alebo regionálnej úrovni,( ) inak by vážne hrozilo, že sa tieto ciele nemusia dosiahnuť.

185. Či a kedy by Európska únia, konajúca mimo rámca ICAO, mala jednostranne prijať opatrenia na obmedzenie alebo zníženie emisií skleníkových plynov z leteckej dopravy, je nakoniec otázkou efektívnosti, o ktorej majú rozhodnúť politické orgány Európskej únie. Aj keď to neznamená, že príslušné inštitúcie EÚ by mohli v tomto smere konať nezávisle od súdneho preskúmania, je vhodné poznamenať, že majú široký priestor na voľnú úvahu pri rozhodovaní vyžadujúcom hodnotenie komplexných ekonomických a sociálnych otázok, rovnako ako pri rozhodovaní o zahraničnom obchode.( ) Práve pri hodnotení výhod a nevýhod ich vlastného rozhodovania na regionálnej úrovni o obmedzení alebo znížení emisií skleníkových plynov z leteckej dopravy a pri voľbe načasovania takéhoto opatrenia by príslušné orgány EÚ mali mať priestor na voľnú úvahu.

186. V prejednávanej veci je nesporné, že členské štáty Európskej únie sa mnoho rokov podieľali na multilaterálnych rokovaniach pod záštitou ICAO týkajúcich sa opatrení na obmedzenie a zníženie emisií skleníkových plynov z leteckej dopravy.( ) Od inštitúcie EÚ sa nemohlo dôvodne požadovať, aby orgánom ICAO poskytli neobmedzený čas na prijatie multilaterálneho riešenia. Je potrebné zohľadniť predovšetkým časové obmedzenia, ktoré Kjótsky protokol ukladá Európskej únii a mnohým ďalších zmluvným stranám na to, aby splnili svoje kvantifikované ciele obmedziť a znížiť emisie: v Kjótskom protokole je uvedená veľmi konkrétne stanovená doba záväzku, ktorá trvá od roku 2008 do roku 2012.

187. Za týchto okolností nemožno skutočnosť, že normotvorca EÚ sa v roku 2008 rozhodol začleniť činnosti leteckej dopravy do systému obchodovania s emisiami EÚ od roku 2012, v žiadnom prípade považova