NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 31. marca 2022( )

Vec C‑45/21

Banka Slovenije,

za účasti:

Državni zbor Republike Slovenije (Národná rada Slovinskej republiky)

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Ustavno sodišče Republike Slovenije (Ústavný súd Slovinskej republiky)]

„Prejudiciálne konanie – Stabilita finančného systému – Reorganizácia a riešenie krízových situácií úverových inštitúcií vo verejnom záujme – Európsky systém centrálnych bank (ESCB) – Národná centrálna banka (NCB) ako orgán pre riešenie krízových situácií – Odpis a zrušenie kapitálových nástrojov v rámci štátnej reorganizácie alebo riešenia krízovej situácie úverovej inštitúcie – Zásada ‚no creditor worse off‘ – Zodpovednosť NCB – Odškodnenie dotknutých akcionárov a veriteľov zo strany NCB – Článok 123 ZFEÚ – Zákaz menového financovania štátov – Nariadenie (ES) č. 3603/93 – Článok 130 ZFEÚ – Zásada nezávislosti centrálnych bánk – Zverejnenie a prístup k dokumentom súvisiacim s riešením krízovej situácie úverovej inštitúcie v rokoch 2013 a 2014 – Smernice 2006/48/ES a 2013/36/ES – Vecná uplatniteľnosť“





I. Úvod

1. Prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania sa pohybuje na rozhraní európskej menovej politiky a riešenia krízových situácií bánk. V podstate ide o to, či náklady na financovanie riešenia krízovej situácie – ak ich má znášať národná centrálna banka (ďalej len „NCB“) ako orgán pre riešenie krízových situácií – spôsobujú porušenie zákazu menového financovania štátov, ktorý vyplýva z článku 123 ZFEÚ, alebo môžu ohroziť nezávislosť centrálnych bánk, ktorú zaručuje článok 130 ZFEÚ.

2. Súdny dvor sa doteraz zaoberal zákazom menového financovania štátov predovšetkým v súvislosti s opatreniami Európskej centrálnej banky (ďalej len „ECB“) v oblasti menovej politiky.( ) Z úplne všeobecného hľadiska však článok 123 ZFEÚ zakazuje, aby si členské štáty nechali financovať svoje záväzky voči tretím osobám zo strany ECB alebo svojej príslušnej NCB.( )

3. Vec sama sa týka právneho stavu pred zavedením jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií na úrovni Únie v roku 2014 a s tým súvisiacim vytvorením fondu Únie na riešenie krízových situácií.( ) V tom čase bola slovinská centrálna banka – Banka Slovenije – podľa vnútroštátneho práva poverená úlohou reorganizácie a riešenia krízových situácií bánk v Slovinsku, ktorých úpadok by predstavoval riziko pre stabilitu finančného systému.( )

4. Podľa predchádzajúcej slovinskej právnej úpravy však neexistoval mechanizmus financovania nákladov na riešenie krízových situácií bánk. Zákon, ktorý nadobudol účinnosť koncom roka 2019, teraz naopak dodatočne stanovuje, že Banka Slovenije je za určitých okolností povinná z vlastných prostriedkov odškodniť akcionárov a veriteľov bánk, ktorých sa v rokoch 2013 a 2014 dotklo štátne reorganizačné opatrenie alebo opatrenie na riešenie krízovej situácie.

5. Banka Slovenije to považuje za porušenie zákazu vyplývajúceho z článku 123 ZFEÚ. Keďže pohľadávky voči nej môžu byť v niektorých prípadoch veľmi veľké, navyše sa obáva ohrozenia svojej finančnej nezávislosti.

II. Právny rámec

A. Právo Únie

1. Zmluva o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ)

6. Článok 123 ods. 1 ZFEÚ obsahuje takzvaný zákaz menového financovania štátov. Znie takto:

„Prečerpávanie účtov či získavanie iného druhu úveru v [ECB] alebo v [NCB] v prospech inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie, ústredných vlád, regionálnych, miestnych alebo iných verejných orgánov, iných subjektov spravovaných verejným právom alebo verejnoprávnym podnikom členských štátov je rovnako zakázané ako priame odkúpenie ich pohľadávok alebo dlhov [zo strany ECB] alebo [zo strany NCB].“

7. Článok 131 ZFEÚ stanovuje:

„Každý členský štát zabezpečí, aby vnútroštátne právne predpisy, vrátane štatútu jeho [NCB] boli zlučiteľné so zmluvami a štatútom ESCB a ECB.“

8. Článok 127 ZFEÚ znie takto:

„1. Hlavným cieľom [ESCB] je udržať cenovú stabilitu. Bez toho, aby bola dotknutá cenová stabilita, ESCB podporuje všeobecné hospodárske politiky v Únii….

2. Základné úlohy uskutočňované prostredníctvom ESCB sú:

– definovať a uskutočňovať menovú politiku Únie,

– riadiť devízové operácie v súlade s ustanoveniami článku 219,

– udržiavať a spravovať oficiálne devízové rezervy členských štátov,

– podporovať plynulé fungovanie platobných systémov.

…

5. ESCB prispieva k hladkému uskutočňovaniu politík prijatých príslušnými orgánmi, ktoré sa týkajú obozretného dohľadu nad úverovými inštitúciami a stability finančného systému.

6. Rada môže v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom jednomyseľne a po porade s Európskym parlamentom a Európskou centrálnou bankou prostredníctvom nariadení poveriť Európsku centrálnu banku osobitnými úlohami, ktoré sa týkajú politiky obozretného dohľadu nad úverovými inštitúciami a ďalšími finančnými inštitúciami s výnimkou poisťovní.“

9. Článok 282 ods. 3 ZFEÚ stanovuje:

„[ECB] má právnu subjektivitu. Len ona môže povoľovať vydávanie eura. Je nezávislá pri vykonávaní svojich právomocí a pri spravovaní svojich financií. Inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie a vlády členských štátov rešpektujú túto nezávislosť.“

2. Štatút ESCB a ECB

10. Protokol (č. 4) o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky (ďalej len „štatút SCB a ECB“)( ) v článku 14.4 stanovuje:

„Národné centrálne banky môžu vykonávať aj iné funkcie než tie, ktoré sú uvedené v tomto štatúte, za predpokladu, že Rada guvernérov dvojtretinovou väčšinou odovzdaných hlasov nerozhodne, že ide o zasahovanie do cieľov a úloh ESCB. Také funkcie vykonávajú národné centrálne banky na vlastnú zodpovednosť a nepokladajú sa za súčasť funkcií ESCB.“

11. Článok 28 tohto štatútu stanovuje:

„28.1. Kapitál ECB je 5 miliárd [eur]. Môže sa zvyšovať rozhodnutím Rady guvernérov prijatým kvalifikovanou väčšinou podľa článku 10.3 v medziach a za podmienok stanovených Radou postupom podľa článku 41.

28.2. Národné centrálne banky sú jediní upisovatelia a držitelia kapitálu ECB. Kapitál sa upisuje podľa kľúča stanoveného v súlade s článkom 29.

…“

12. V článku 32 štatútu ESCB a ECB sa uvádza:

„32.1. Príjmy, ktoré patria národným centrálnym bankám z plnenia úloh menovej politiky ESCB (ďalej len ‚menové príjmy‘), sa rozdeľujú koncom každého hospodárskeho roku podľa tohto článku.

32.2. Výška menového príjmu každej národnej centrálnej banky sa rovná jej ročnému príjmu z jej aktív vedených ako protihodnota bankoviek v obehu a depozitných záväzkov úverových inštitúcií. Národné centrálne banky vedú tieto aktíva oddelene v súlade s usmerneniami, ktoré stanoví Rada guvernérov.

…“

13. Podľa článku 33.1 tohto štatútu sa čistý zisk ECB, ktorý zostane po odvedení určitej sumy, vyplatí NCB podľa výšky ich majetkových podielov. Článok 33.2 stanovuje, že v prípade, že ECB zaznamená stratu, môže ju uhradiť zo svojho všeobecného rezervného fondu, a ak je to potrebné, po rozhodnutí Rady guvernérov z menového príjmu príslušného hospodárskeho roka v pomere jej splatených podielov až do výšky čiastok rozdelených národným centrálnym bankám podľa článku 32.5.

14. Článok 35.3 štatútu ESCB a ECB znie:

„Na ECB sa vzťahuje úprava o zodpovednosti podľa článku 340 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Zodpovednosť národných centrálnych bánk sa riadi príslušným vnútroštátnym právom.“

3. Nariadenie č. 3603/93

15. V článku 1 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 3603/93( ) je pojem „iné druhy úverov“, ktorý sa nachádza v článku 123 ZFEÚ, vymedzený ako „každé financovanie záväzkov verejného sektora voči tretím stranám“.

4. Smernica 2001/24

16. Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2001/24/ES zo 4. apríla 2001 o reorganizácii a likvidácii úverových inštitúcií (ďalej len „smernica 2001/24“)( ) sa podľa jej článku 1 ods. 1 „vzťahuje na úverové inštitúcie a ich pobočky zriadené v iných členských štátoch ako v štátoch, v ktorých sa nachádza ich sídlo definované v bodoch 1 a 3 článku 1 smernice 2000/12/ES[( )], pokiaľ v ustanoveniach o podmienkach a výnimkách článku 2 ods. 3 uvedenej smernice nie je uvedené inak“.

17. Podľa článku 2 smernice 2001/24 môžu byť „príslušné orgány“ v zmysle tejto smernice tak orgány v zmysle článku 4 ods. 1 bodu 40 nariadenia č. 575/2013( ), ako aj orgány pre riešenie krízových situácií v zmysle článku 2 ods. 1 bodu 18 BRRD( ).

18. Článok 33 smernice 2001/24 stanovuje:

„Všetky osoby, ktoré musia prijímať alebo poskytovať informácie v súvislosti s informačnými alebo konzultačnými postupmi ustanovenými v článkoch 4, 5, 8, 9, 11 a 19, sú viazané povinnosťou mlčanlivosti v súlade s predpismi a podmienkami ustanovenými v článku 30 smernice 2000/12/ES[( )], s výnimkou súdnych orgánov, pre ktoré platia jestvujúce vnútroštátne právne predpisy.“

19. Postupy ustanovené v článkoch 4, 5, 8, 9, 11 a 19 sa týkajú informovania a konzultácií s orgánmi iných členských štátov alebo tretích štátov, v ktorých sa nachádza pobočka úverovej inštitúcie, na ktorú sa v štáte jej sídla vzťahuje reorganizačné opatrenie alebo opatrenie na riešenie krízovej situácie.

5. Smernica 2006/48 (CRD III)

20. Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/48/ES zo 14. júna 2006 o začatí a vykonávaní činností úverových inštitúcií (ďalej len „smernica 2006/48“)( ) podľa jej článku 1 ods. 1 stanovovala „pravidlá týkajúce sa začatia a výkonu podnikania úverových inštitúcií a dohľadu nad ich obozretným podnikaním“.

21. Na účely tejto smernice sú „príslušné orgány“ podľa jej článku 4 bodu 4 „vnútroštátne orgány, ktoré sú zákonom alebo iným predpisom poverené vykonávať dohľad nad úverovými inštitúciami“.

22. Článok 44 tejto smernice ako prvé ustanovenie oddielu nazvaného „Výmena informácií a povinnosť mlčanlivosti“ stanovoval:

„1. Členské štáty stanovia, že všetky osoby v súčasnosti alebo v minulosti pracujúce pre príslušné orgány, ako aj audítori a znalci konajúci v mene príslušných orgánov, sú viazaní povinnosťou mlčanlivosti.

Žiadne dôverné informácie získané pri výkone ich úloh nesmú poskytnúť žiadnej osobe ani orgánu, s výnimkou informácií poskytovaných v súhrnnej alebo hromadnej podobe, pri ktorých nie je možné identifikovať jednotlivé úverové inštitúcie; týmto nie sú dotknuté prípady, na ktoré sa vzťahuje trestné právo.

Ak je na úverovú inštitúciu vyhlásený konkurz alebo začatá nútená likvidácia, dôverné informácie, ktoré sa netýkajú tretích osôb zapojených do pokusov o záchranu predmetnej úverovej inštitúcie, môžu byť napriek predchádzajúcim ustanoveniam poskytnuté v občianskoprávnom konaní.

2. Odsek 1 nebráni príslušným orgánom rôznych členských štátov v tom, aby si vymieňali informácie v súlade s touto smernicou a inými smernicami, ktoré sa vzťahujú na úverové inštitúcie. Na tieto informácie sa vzťahuje povinnosť mlčanlivosti stanovená v odseku 1.“

23. Článok 158 smernice 2006/48 stanovoval:

„1. Smernica 2000/12/ES zmenená a doplnená smernicami uvedenými v prílohe XIII časť A sa týmto ruší bez toho, aby boli dotknuté povinnosti členských štátov týkajúce sa termínov na transpozíciu týchto smerníc stanovených v prílohe XIII časť B.

2. Odkazy na zrušené smernice sa považujú za odkazy na túto smernicu a mali by znieť v súlade s tabuľkou zhody uvedenou v prílohe XIV.“

6. Smernica 2013/36 (CRD IV)

24. Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/36/EÚ z 26. júna 2013 o prístupe k činnosti úverových inštitúcií a prudenciálnom dohľade nad úverovými inštitúciami a investičnými spoločnosťami, o zmene smernice 2002/87/ES a o zrušení smerníc 2006/48/ES a 2006/49/ES (ďalej len „smernica 2013/36)( ) podľa jej článku 1 upravuje prístup k činnosti úverových inštitúcií, ako aj právomoci v oblasti dohľadu a nástrojov prudenciálneho dohľadu nad úverovými inštitúciami.

25. Článok 3 ods. 1 bod 36 smernice 2013/36 na účely vymedzenia pojmu „príslušný orgán“ odkazuje na článok 4 ods. 1 bod 40 nariadenia č. 575/2013.( )

26. Článok 4 ods. 7 smernice 2013/36 stanovuje:

„Členské štáty zabezpečia, aby funkcie dohľadu podľa tejto smernice a nariadenia (EÚ) č. 575/2013 a akékoľvek iné funkcie príslušných orgánov dohľadu boli oddelené a nezávislé od funkcií týkajúcich sa riešenia krízových situácií. Členské štáty o tom informujú Komisiu a EBA, pričom uvedú rozdelenie úloh.“

27. Článok 53 ods. 1 tejto smernice obsahuje v podstate rovnakú právnu úpravu služobného tajomstva ako článok 44 ods. 1 smernice 2006/48. Článok 53 ods. 3 smernice 2013/36 znie:

„Odsek 1 nebráni príslušným orgánom v tom, aby uverejňovali výsledky stresových testov vykonaných v súlade s článkom 100 tejto smernice alebo článkom 32 nariadenia (EÚ) č. 1093/2010[( )] alebo aby ich poskytovali EBA na účel uverejňovania výsledkov stresových testov z celej Únie.“

28. Článok 59 ods. 1 smernice 2013/36 stanovuje:

„Bez ohľadu na článok 53 ods. 1 a článok 54 môžu členské štáty na základe ustanovení stanovených vo vnútroštátnych právnych predpisoch povoliť zverejňovanie určitých informácií iným útvarom orgánov ústrednej vlády, ktoré sú zodpovedné za právne predpisy v oblasti dohľadu nad inštitúciami, finančnými inštitúciami a poisťovňami, a inšpektorom, ktorí konajú v ich mene.

Takéto zverejňovanie informácií sa však môže uskutočniť len vtedy, ak je potrebné z dôvodov prudenciálneho dohľadu a prevencie a zabezpečenia krízových situácií zlyhávajúcich inštitúcií a ich ozdravovania. Bez toho, aby bol dotknutý odsek 2 tohto článku, osoby, ktoré majú prístup k informáciám, podliehajú požiadavkám služobného tajomstva aspoň na úrovni uvedenej v článku 53 ods. 1.

…“

29. Smernicou 2013/36 sa podľa jej článku 163 s účinnosťou od 1. januára 2014 zrušujú smernice 2006/48 a 2006/49.

B. Slovinské právo

1. ZBan‑1

30. Zakon o bančništvu (zákon o bankách, ďalej len „ZBan‑1“) v § 253a stanovuje, že Banka Slovenije ako orgán pre riešenie krízových situácií môže nariadiť odpis alebo zrušenie spôsobilých záväzkov úverovej inštitúcie v ťažkostiach, ak je to vo verejnom záujme nevyhnutné na zabránenie úpadku tejto inštitúcie, a teda na zaručenie stability finančného systému ako celku.

31. V § 261a ods. 5 ZBan‑1 je zakotvená takzvaná zásada „no creditor worse off“ (ďalej len „zásada NCWO“), podľa ktorej sa akcionári alebo veritelia nesmú v dôsledku opatrenia podľa § 253a ZBan‑1 dostať do nepriaznivejšej situácie, než v akej by sa nachádzali v prípade úpadku dotknutej inštitúcie.

32. Podľa § 350a ods. 1 ZBan‑1 môžu akcionári a veritelia úverovej inštitúcie za podmienok stanovených v § 223a ZBan‑1 žiadať náhradu škody, ktorá im vznikla v dôsledku opatrenia na riešenie krízovej situácie alebo reorganizačného opatrenia, ktoré nariadila Banka Slovenije. § 223a stanovuje, že treba predpokladať, že Banka Slovenije konala v rozpore s povinnosťou náležitej starostlivosti, ak ona sama, resp. osoby, za ktorých konanie zodpovedá, v čase prijímania rozhodnutia na základe skutkového stavu a okolností, ktoré im boli alebo museli byť známe, nemohli odôvodnene predpokladať, že toto rozhodnutie je zákonné.

2. ZPSVIKOB

a) Ustanovenia týkajúce sa odškodnenia majiteľov zrušených alebo odpísaných kapitálových nástrojov

33. Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (zákon o postupe súdnej a mimosúdnej ochrany bývalých majiteľov kvalifikovaných bankových záväzkov, ďalej len „ZPSVIKOB“) obsahuje ustanovenia týkajúce sa uplatňovania nárokov na náhradu škody, ktoré môžu uplatniť investori úverovej inštitúcie podľa § 350a ods. 1 ZBan‑1 z dôvodu reorganizačných opatrení a opatrení na riešenie krízových situácií, ktoré v rokoch 2013 a 2014 nariadila Banka Slovenije.

34. Podľa § 31 ZPSVIKOB taký nárok na náhradu škody existuje, ak Banka Slovenije nie je schopná preukázať, že opatrenie vo verejnom záujme bolo v zmysle § 253a ZBan‑1 nevyhnutné, alebo ak nebola dodržaná zásada NCWO, ktorá je zakotvená v § 261a ods. 5 ZBan‑1.

35. ZPSVIKOB navyše v § 4 až 7 stanovuje možnosť paušálneho odškodnenia výlučne pre určitých malých investorov úverovej inštitúcie, ktorých kapitálové nástroje boli zrušené alebo odpísané. Podľa týchto ustanovení môžu investori, ktorých hrubý ročný príjem neprekročí určitú sumu( ), žiadať odškodnenie vo výške 80 % nominálnej hodnoty svojich kapitálových nástrojov (maximálne 20 000 eur) bez toho, aby museli preukázať, že v prípade úpadku dotknutej úverovej inštitúcie by získali túto sumu. Nemožno súbežne žiadať odškodnenie vo výške konkurznej hodnoty na základe § 350a v spojení s § 261a ZBan‑1.

36. Pokiaľ ide o financovanie oboch typov odškodnenia, § 40 ZPSVIKOB v prvom rade stanovuje, že Banka Slovenije na tento účel vytvára osobitné rezervy. Tieto rezervy sa dopĺňajú zo zisku, ktorý Banka Slovenije dosiahne od 1. januára 2019 (vymedzeného ako prebytok príjmov nad výdavkami), ktorý sa podľa § 50 ods. 1 zakon o Banki Slovenije (zákon o Banka Slovenije, ďalej len „ZBS‑1“) štandardne vo výške 25 % odvádza do slovinského štátneho rozpočtu a vo výške 75 % použije na tvorbu všeobecných rezerv.

37. Ak výška náhrad prekročí výšku takto vytvorených osobitných rezerv, podľa ZPSVIKOB sa môžu na financovanie použiť všeobecné rezervy Banka Slovenije vytvorené do 1. januára 2019. Tieto rezervy však možno použiť len do výšky 50 %.

38. Na pokrytie prípadnej chýbajúcej sumy ZPSVIKOB napokon stanovuje možnosť, aby slovinský štát poskytol Banka Slovenije preklenovací úver. Tento úver sa zasa spláca z budúcich ziskov Banka Slovenije, takže tieto zisky až do úplného splatenia v rozpore s ustanoveniami ZBS‑1 stále nemožno používať na tvorbu všeobecných rezerv.

b) Ustanovenia o zverejňovaní a sprístupňovaní dokumentov

39. § 10 a 22 ZPSVIKOB stanovujú, že Banka Slovenije musí zverejniť určité dokumenty v súhrnnej podobe na svojej internetovej stránke, resp. ich musí sprístupniť potenciálnym žalobcom v konaní o náhradu škody alebo ich právnym zástupcom vo virtuálnej dátovej miestnosti. Týmito dokumentmi sú najmä výsledky stresových testov, ktoré boli vykonané v úverovej inštitúcii, ktorej krízová situácia sa rieši, správy o hodnotení kvality aktív takej inštitúcie (Asset Quality Review, ďalej len „správy o AQR“), ako aj hodnotenie aktív, ktoré sú základom rozhodnutia o riešení krízovej situácie.

III. Skutkový stav a konanie vo veci samej

40. Ustavno sodišče (Ústavný súd, Slovinsko) v konaní vo veci samej vykonáva na základe návrhu, ktorý podala Banka Slovenije, abstraktné preskúmanie ústavnosti viacerých ustanovení ZPSVIKOB a ZBan‑1.

41. Tieto právne akty upravujú hmotnoprávne podmienky a súdne uplatňovanie nárokov týkajúcich sa zodpovednosti a náhrady škody, ktoré môžu mať akcionári a veritelia úverových inštitúcií, ktorých kapitálové nástroje boli v rámci opatrení, ktoré v rokoch 2013 a 2014 nariadila Banka Slovenije v postavení orgánu pre riešenie krízových situácií, odpísané alebo zrušené. Je stanovená jednak náhrada škody v prípade, ak tieto opatrenia porušujú zásadu NCWO, a jednak paušálne odškodnenie niektorých malých investorov. Podľa ZPSVIKOB má Banka Slovenije povinnosť uspokojiť tieto nároky.

42. Posledný uvedený zákon navyše obsahuje ustanovenia o zverejňovaní, resp. sprístupňovaní dokumentov – najmä stresových testov, správ o AQR a hodnotení aktív a pasív dotknutých úverových inštitúcií –, ktoré majú uľahčiť preukázanie podmienok na náhradu škody.

43. Zákonodarca prijal ZPSVIKOB na konci roka 2019 v reakcii na predchádzajúci rozsudok Ustavno sodišče (Ústavný súd). Tento súd v uvedenom rozsudku konštatoval, že možnosti odškodnenia, resp. procesnoprávne podmienky ich uplatnenia boli počas platnosti predchádzajúcej slovinskej právnej úpravy nedostatočné, a teda protiústavné.

44. Banka Slovenije sa domnieva, že ustanovenia týkajúce sa jej povinnosti odškodniť majiteľov zrušených alebo odpísaných kapitálových nástrojov predstavujú okrem iného porušenie zákazu menového financovania štátov stanoveného v článku 123 ZFEÚ a zásady finančnej nezávislosti centrálnych bánk stanovenej v článku 130 ZFEÚ. Podľa jej názoru je totiž odškodnenie akcionárov alebo veriteľov platobne neschopných úverových inštitúcií, ktorí boli vo verejnom záujme zbavení vlastníckeho práva alebo ktorých vlastnícke právo bolo obmedzené, objektívnou povinnosťou štátu. Zastáva názor, že štát nemôže bez zodpovedajúceho financovania preniesť riešenie krízových situácií platobne neschopných úverových inštitúcií, ktoré je nevyhnutne spojené s takými zásahmi, na NCB. Financovanie náhrad, ktoré stanovuje ZPSVIKOB, podľa Banka Slovenije vedie k takému zásahu do jej všeobecných rezerv, že je ohrozené plnenie jej úloh podľa práva Únie v rámci ESCB.

45. Podľa názoru slovinskej vlády nejde o porušenie článku 123 ZFEÚ, keďže náhrady sa vyplácajú v prvom rade zo ziskov, ktoré dosiahla Banka Slovenije, pričom časť z nich sa tak či tak spravidla odvádza do štátneho rozpočtu. Slovinská vláda navyše uvádza, že stanovená minimálna výška všeobecných rezerv, pod ktorú tieto rezervy nesmú klesnúť v dôsledku povinnosti nahradiť škodu, je dostatočným ochranným opatrením proti ohrozeniu finančnej nezávislosti Banka Slovenije. Ak by rezervy klesli pod túto úroveň, možno dosiahnuť nápravu formou preklenovacieho úveru poskytnutého slovinským štátom.

46. Pokiaľ ide o zverejňovanie, resp. sprístupňovanie určitých dokumentov, ktoré boli vyhotovené v súvislosti opatreniami na riešenie krízovej situácie alebo slúžili ako základ pri ich prijímaní, Banka Slovenije zastáva názor, že to je v rozpore so služobným tajomstvom, ktoré je stanovené v smerniciach 2006/48 a 2013/36. Banka Slovenije navyše tvrdí, že znalosť obsahu týchto dokumentov nie je nevyhnutná na účinné uplatnenie práv dotknutých akcionárov a veriteľov. Podľa názoru slovinskej vlády sa dotknuté ustanovenia týchto smerníc naopak vo veci samej z časového ani hmotnoprávneho hľadiska neuplatnia.

IV. Návrh na začatie prejudiciálneho konania a konanie na Súdnom dvore

47. Za týchto okolností Ustavno sodišče (Ústavný súd) rozhodol, že preruší konanie a predloží Súdnemu dvoru podľa článku 267 ZFEÚ nasledujúce prejudiciálne otázky:

1. Majú sa článok 123 ZFEÚ a článok 21 štatútu ESCB a ECB vykladať v tom zmysle, že zakazujú, aby NCB, ktorá je členom ESCB, bola povinná z vlastných zdrojov nahradiť škodu bývalým majiteľom zrušených finančných nástrojov, o ktorých zrušení rozhodla v rámci výkonu svojej zákonom priznanej právomoci prijímať mimoriadne opatrenia vo verejnom záujme s cieľom predísť ohrozeniu stability finančného systému, v prípade, že v rámci neskorších súdnych konaní vyjde najavo, že [NCB] zrušila uvedené finančné nástroje v rozpore so zásadou, podľa ktorej sa žiadny majiteľ finančných nástrojov nesmie v dôsledku mimoriadneho opatrenia dostať do nepriaznivejšej situácie, než v akej by sa nachádzal, ak by sa predmetné opatrenie neprijalo, pokiaľ [NCB] v tejto súvislosti zodpovedá: 1. za škodu, ktorú bolo možné predvídať na základe skutkového stavu a okolností zrejmých v čase rozhodovania centrálnej banky, ktorých si táto banka bola vedomá, alebo si ich mala byť vedomá, a 2. za škodu spôsobenú postupom osôb, ktoré konali pri výkone uvedených právomocí centrálnej banky na základe poverenia tejto centrálnej banky, pričom však tieto osoby nekonali za daných okolností, vzhľadom na skutkový stav a okolnosti, ktoré im v súlade so zverenými právomocami boli známe, alebo im mali byť známe, s náležitou odbornou starostlivosťou?

2. Majú sa článok 123 ZFEÚ a článok 21 štatútu ESCB a ECB vykladať v tom zmysle, že zakazujú, aby NCB, ktorá je členom ESCB, hradila z vlastných zdrojov osobitné peňažné náhrady časti bývalých majiteľov zrušených finančných nástrojov (na základe kritéria majetkových pomerov), a to v dôsledku zrušenia finančných nástrojov, o ktorom rozhodla v rámci výkonu svojej zákonom priznanej právomoci prijímať mimoriadne opatrenia vo verejnom záujme s cieľom predísť ohrozeniu stability finančného systému, v prípade, že na vznik nároku na náhradu škody za daných okolností postačuje samotné zrušenie dotknutého finančného nástroja, pričom nie je relevantné, či došlo k porušeniu zásady, podľa ktorej sa žiadny majiteľ finančných nástrojov nesmie v dôsledku mimoriadneho opatrenia dostať do nepriaznivejšej situácie, než v akej by sa nachádzal, ak by sa toto mimoriadne opatrenie neprijalo?

3. Majú sa článok 130 ZFEÚ a článok 7 štatútu ESCB a ECB vykladať v tom zmysle, že bránia tomu, aby sa NCB uložila povinnosť zaplatiť náhradu škody, ktorá vznikla v dôsledku výkonu jej zákonných právomocí, a to výške, ktorá by mohla ohroziť schopnosť tejto banky účinne plniť svoje povinnosti? Sú v tejto súvislosti na účely konštatovania, či došlo k porušeniu zásady finančnej nezávislosti národnej centrálnej banky, relevantné zákonné podmienky, ktorých splnenie vedie k vyvodeniu vyššie uvedenej zodpovednosti?

4. Majú sa články 53 až 62 smernice 2013/36 alebo články 44 až 52 smernice 2006/48, ktorými sa poskytuje ochrana dôverného charakteru informácií, ktoré banka získala alebo ktoré vznikli v rámci prudenciálneho dohľadu nad bankami, vykladať v tom zmysle, že uvedené dve smernice poskytujú ochranu aj vo vzťahu k dôvernému charakteru informácií, ktoré banka získala alebo ktoré vznikli v rámci vykonávania opatrení určených na záchranu bánk s cieľom zabezpečiť stabilitu finančného systému v čase, keď riziká pre solventnosť a likviditu bánk nebolo možné odstrániť prostredníctvom obvyklých opatrení prudenciálneho dohľadu, pričom uvedené opatrenia sa v každom prípade považovali za reorganizačné opatrenia v zmysle smernice 2001/24?

5. V prípade kladnej odpovede na štvrtú otázku, majú sa články 53 až 62 smernice 2013/36 alebo články 44 až 52 smernice 2006/48 týkajúce sa ochrany dôverných informácií, ktoré banka získala alebo ktoré vznikli v rámci prudenciálneho dohľadu, vykladať v tom zmysle, že na účely ochrany, ktorú uvedené smernice poskytujú, je relevantná neskoršia smernica 2013/36, a to aj v prípade dôverných informácií, ktoré banka získala alebo ktoré vznikli počas účinnosti smernice 2006/48, a aj v prípade, že takéto informácie sa mali zverejniť počas účinnosti smernice 2013/36?

6. V prípade kladnej odpovede na štvrtú otázku, má sa článok 53 ods. 1 prvý pododsek smernice 2013/36 (a článok 44 ods. 1 prvý pododsek smernice 2006/48, v závislosti od odpovede na predchádzajúcu otázku) vykladať v tom zmysle, že dôverný charakter vyžadujúci povinnosť dodržiavať služobné tajomstvo stratili informácie, ktoré má NCB ako orgán dohľadu a ktoré sa zverejnili v konkrétnom čase nasledujúcom po ich vzniku, alebo informácie, ktoré by mohli predstavovať služobné tajomstvo, sú však aspoň päť rokov staré a z tohto dôvodu sa v zásade predpokladá, že v dôsledku uplynutia času ide o zastarané informácie, ktoré stratili svoj dôverný charakter? Závisí zachovanie dôverného charakteru zastaraných informácií starých aspoň päť rokov od otázky, či ich dôverný charakter možno odôvodniť na základe iných dôvodov, než je obchodná situácia bánk podliehajúcich dohľadu alebo iných spoločností?

7. V prípade kladnej odpovede na štvrtú otázku, má sa článok 53 ods. 1 tretí pododsek smernice 2013/36 (a článok 44 ods. 1 tretí pododsek smernice 2006/48, v závislosti od odpovede na piatu otázku) vykladať v tom zmysle, že dôverné dokumenty, ktoré sa netýkajú tretích strán v minulosti zapojených do pokusov o záchranu úverovej inštitúcie a ktoré sú právne relevantné na účely rozhodnutia súdu v občianskoprávnom konaní o náhradu škody začatom voči orgánu príslušnému pre prudenciálny dohľad, možno ešte pred začatím súdneho konania automaticky poskytnúť všetkým potenciálnym žalobcom a ich právnym zástupcom, a to bez začatia osobitného konania na účely rozhodnutia o zákonnosti sprístupnenia každého jedného dokumentu konkrétnemu oprávnenému subjektu a bez vyvažovaniu dotknutých záujmov v každom jednotlivom prípade, vrátane prípadu, že ide o informácie o úverových inštitúciách, ktoré nie sú v konkurze alebo nútenej likvidácii, ale ktoré mali naopak prospech z pomoci štátu poskytnutej v rámci konania, počas ktorého došlo k zrušeniu finančných nástrojov akcionárov a podriadených veriteľov úverových inštitúcií?

8. V prípade kladnej odpovede na štvrtú otázku, má sa článok 53 ods. 1 druhý pododsek smernice 2013/36 (a článok 44 ods. 1 druhý pododsek smernice 2006/48, v závislosti od odpovede na piatu otázku) vykladať v tom zmysle, že umožňuje zverejňovať na internete všeobecne dostupným spôsobom dôverné dokumenty alebo zhrnutia takýchto dokumentov, ktoré sa netýkajú tretích strán v minulosti zapojených do pokusov o záchranu úverovej inštitúcie a ktoré sú právne relevantné na účely rozhodnutia súdu v občianskoprávnom konaní o náhradu škody začatom voči orgánu príslušnému pre prudenciálny dohľad, a to v prípade, že ide o informácie vzťahujúce sa na úverové inštitúcie, ktoré nie sú v konkurze alebo nútenej likvidácii, ale ktoré mali naopak prospech z pomoci štátu poskytnutej v rámci konania, počas ktorého došlo k zrušeniu finančných nástrojov akcionárov a podriadených veriteľov úverových inštitúcií, v každom prípade za predpokladu stanovenia požiadavky, aby sa pri takomto zverejňovaní na internete skryli všetky dôverné informácie?

48. Banka Slovenije, slovinská vláda, ECB a Európska komisia predložili v konaní na Súdnom dvore písomné pripomienky týkajúce sa týchto otázok. Títo účastníci konania boli tiež zastúpení na pojednávaní, ktoré sa konalo 18. januára 2022.

V. Právne posúdenie

49. Svojou prvou a druhou prejudiciálnou otázkou sa Ustavno sodišče (Ústavný súd) v prvom rade pýta, či režim odškodnenia stanovený v ZPSVIKOB a ZBan‑1 porušuje zákaz menového financovania štátov vyplývajúci z článku 123 ZFEÚ. Tretia prejudiciálna otázka sa týka prípustnosti tohto režimu so zreteľom na zásadu nezávislosti centrálnych bánk vyplývajúcu z článku 130 ZFEÚ a článku 7 štatútu ESCB a ECB. Napokon cieľom štvrtej až ôsmej prejudiciálnej otázky je objasniť, či je povinnosť zverejniť, resp. sprístupniť určité dokumenty, ktorá je obsiahnutá v ZPSVIKOB, zlučiteľná so smernicami 2006/48 a 2013/36.

50. Prvú až tretiu prejudiciálnu otázku treba posudzovať tak, že tieto otázky obsahovo súvisia. Zákaz menového financovania štátov je totiž úzko prepojený so zásadou nezávislosti centrálnych bánk a z rôznych hľadísk ju podporuje.

51. Za týchto okolností v prvej časti týchto návrhov spoločne preskúmam prvú až tretiu prejudiciálnu otázku (oddiel A), pričom sa budem zaoberať najprv zásadou nezávislosti a potom zákazom menového financovania štátov. V druhej časti následne preskúmam štvrtú až ôsmu prejudiciálnu otázku (oddiel B).

A. O prvej až tretej prejudiciálnej otázke

1. O porušení zásady nezávislosti ESCB stanovenej v článku 130 ZFEÚ (tretia prejudiciálna otázka)

52. Svojou treťou prejudiciálnou otázkou, ktorú treba preskúmať ako prvú, sa Ustavno sodišče (Ústavný súd) v podstate pýta, či mechanizmus financovania náhrad stanovený v § 40 ZPSVIKOB môže ohroziť nezávislosť centrálnych bánk.

53. § 40 ZPSVIKOB konkrétne stanovuje, že po prvé všetky zisky dosiahnuté od 1. januára 2019 do vydania súdneho rozhodnutia o náhradách sa musia použiť na tvorbu osobitných rezerv. Na jednej strane sa tým slovinský štát počas tohto obdobia vzdáva svojho podielu na zisku stanoveného v § 50 ods. 1 ZBS‑1 (a to až do výšky 25 %) a na druhej strane sa zvyšný zisk do tohto dátumu nepoužije na tvorbu všeobecných rezerv. Po druhé všeobecné rezervy vytvorené do 1. januára 2019 sa až do výšky 50 % tiež použijú na financovanie náhrad, pokiaľ nebudú postačovať osobitné rezervy vytvorené do vydania súdneho rozhodnutia. Po tretie prípadnú zvyšnú sumu bude financovať slovinský štát prostredníctvom preklenovacieho úveru. Tento úver sa opäť splatí zo ziskov, ktoré dosiahne Banka Slovenije v nasledujúcom období a ktoré sa teda počas tohto obdobia až do splatenia úveru tiež nebudú môcť použiť na tvorbu všeobecných rezerv.( )

54. Zásada nezávislosti, ktorá je zakotvená v článku 130 ZFEÚ a zopakovaná v článku 7 štatútu ESCB a ECB, zakazuje ECB, ako aj NCB a členom ich orgánov s rozhodovacími právomocami žiadať alebo prijímať pokyny okrem iného od vlád členských štátov a výslovne zakazuje týmto vládam, aby sa pokúšali ovplyvňovať členov orgánov NCB s rozhodovacími právomocami pri plnení ich úloh.

55. Súdny dvor zdôraznil, že ochrana ECB pred vonkajšími vplyvmi upravená v článku 130 ZFEÚ sa pri implementácii jej menovej politiky zabezpečuje okrem iného tým, že ECB má vlastné prostriedky a vlastný rozpočet.( ) Z genézy tohto ustanovenia v tomto smere vyplýva, že nezávislosť má nielen funkčný, inštitucionálny a osobný, ale aj finančný rozmer.( )

56. Táto súvislosť je zjavná: Ak je centrálna banka závislá od poskytnutia finančných prostriedkov vládou, prirodzene existuje riziko, že táto podpora bude výslovne alebo implicitne spojená s určitými podmienkami týkajúcimi sa menovej politiky tejto centrálnej banky, a tým ohrozí jej nezávislosť.( )

57. Tvorcovia Zmlúv s týmto rizikom počítali. Preto sa v článku 282 ods. 3 ZFEÚ stanovilo, že ECB má vlastný rozpočet. Tento rozpočet sa netvorí z prostriedkov Únie. Články 28 až 33 štatútu ESCB a ECB naopak obsahujú ustanovenia týkajúce sa vlastného imania, devízových rezerv a ziskov ECB, ktoré zaručujú, aby ECB mohla sama financovať svoje úlohy, a preto nebola finančne závislá od inštitúcií Únie ani od vlád členských štátov. Jej podielnikmi podľa článku 28.2 štatútu ESCB a ECB nie sú členské štáty, ale NCB. ECB môže vlastným rozhodnutím zvýšiť vlastné imanie, ktoré splatili NCB (pozri článok 28.1 štatútu). Ani v prípade vzniku strát nie je závislá od iných verejných subjektov (pozri najmä článok 33.2 štatútu).

58. Nezávislosť ECB a NCB nie je samoúčelná, ale má zaručiť, aby ECB a NCB mohli riadne a účinne plniť svoje úlohy, a tak zabezpečiť funkčnosť ESCB.( )

59. Z článku 130 ZFEÚ preto podľa názoru ECB vyplýva, že NCB aj z hľadiska svojho finančného zabezpečenia musia byť schopné úplne nezávisle si plniť úlohy a povinnosti v rámci ESCB, ktoré im právo Únie zveruje.

a) Nevyhnutnosť dostatočného finančného zabezpečenia NCB na plnenie určitých povinností v rámci ESCB

60. ECB v tejto súvislosti zdôrazňuje najmä povinnosť NCB podieľať sa na prípadnom zvýšení imania ECB podľa článku 28.2 štatútu ESCB a ECB. Vnútroštátny súd tiež zrejme vychádza z toho, že použitie všetkých budúcich ziskov Banka Slovenije a 50 % jej všeobecných rezerv na financovanie náhrad by mohlo viesť k tomu, že Banka Slovenije už nebude mať prostriedky potrebné na to, aby si mohla splniť túto povinnosť.

61. Zvýšenie imania sa však v praxi uskutočňuje prostredníctvom prevodu v systéme TARGET a nefinancuje sa zo skutočných vlastných prostriedkov NCB.( ) Je to (skratka TARGET znamená „Trans‑European Automated Real‑time Gross settlement Express Transfer System“ – „Transeurópsky automatizovaný expresný systém hrubého zúčtovania platieb v reálnom čase“) bezhotovostný systém zúčtovania platieb medzi centrálnymi bankami (a komerčnými bankami) Eurosystému. Zjednodušene povedané, tento systém stojí na účtoch, ktoré majú NCB, ktoré sú súčasťou Eurosystému, zriadené v ECB. S každou cezhraničnou platbou stúpa alebo klesá – podľa toho, či je komerčná banka členského štátu príjemcom alebo odosielateľom tejto platby – stav účtu NCB dotknutého členského štátu v ECB. Na rozdiel od toho, ako je to v prípade komerčných bánk, sa však účty NCB, ktoré sú súčasťou Eurosystému, na konci obchodného dňa nemusia vyrovnať. Na konci dňa tak môže vzniknúť záväzok niektorej NCB voči ECB.

62. Pre prípad zvýšenia imania to znamená, že dokonca aj vtedy, keď NCB už má v systéme TARGET záväzok voči ECB, tento záväzok sa príslušným prevodom na účely zvýšenia imania len zvýši. NCB však nemusí skutočne poskytnúť alebo vyrovnať túto sumu pomocou vlastných prostriedkov, napríklad zo svojich ziskov. Použitie zisku NCB na účely, o aké ide vo veci samej, teda v praxi neohrozuje jej schopnosť splniť si povinnosť zvýšiť imanie ECB, ktorá vyplýva z článku 28.2 štatútu ESCB a ECB.( ) Suma potrebná na zvýšenie imania v skutočnosti vznikne skôr tvorbou peňazí.

63. Je pravda, že záväzok v systéme TARGET, ktorý takto prípadne vznikne, sa v súvahe dotknutej NCB objaví na strane pasív. Zároveň sa však na strane aktív zaúčtuje nárast hodnoty vo výške podielu dotknutej NCB v ECB zvýšeného o rovnakú sumu.( ) Dochádza teda len k predĺženiu súvahy. Ak má dotknutá NCB kladný zostatok v systéme TARGET, zvýšenie imania pre ňu dokonca znamená len výmenu aktív (kladného zostatku v systéme TARGET za podiel v ECB).

64. Ani plnenie ostatných finančných povinností NCB, ktoré uvádza ECB – konkrétne povinnosti zložiť na požiadanie ďalšie devízové rezervy podľa článku 30.4 štatútu ESCB a ECB alebo vyrovnať stratu ECB podľa článku 33.2 tohto štatútu – pri podrobnejšom skúmaní nezávisí od toho, či má NCB dostatok vlastných prostriedkov.

65. Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu na jednej strane nevyplýva, že na financovanie náhrad by sa mohli použiť devízové rezervy Banka Slovenije.( ) Slovinská vláda na pojednávaní tiež potvrdila, že to nie je tak.

66. Na druhej strane povinnosť vyrovnať stratu podľa článku 33.2 štatútu ESCB a ECB platí len do výšky menových príjmov, ktoré sa majú rozdeliť.( ) Menové príjmy všetkých NCB sa na konci roka podľa článku 32.1 štatútu najprv zhrnú a následne sa rozdelia NCB podľa určitého kľúča, ktorý odráža ich podiel v ECB (pozri článok 32.5 štatútu). Pokiaľ ECB zaznamenala stratu, táto sa podľa článku 32.5 v spojení s článkom 33.2 štatútu predtým odpočíta od menových príjmov, ktoré sa majú rozdeliť. NCB naopak nemajú povinnosť vyrovnať stratu nad rámec tejto sumy, napríklad zo svojich vlastných prostriedkov.( )

b) Nevyhnutnosť dostatočného finančného zabezpečenia na zachovanie dôveryhodnosti ESCB a dôvery v ESCB

67. Podľa môjho názoru je so zreteľom na nezávislosť NCB naopak rozhodujúci tento faktor: V dôsledku mechanizmu financovania upraveného v § 40 ZPSVIKOB je Banka Slovenije niekoľko rokov v plnom rozsahu zbavená právomoci rozhodovať o použití svojich prostriedkov, a tým je jej odňatá možnosť udržiavať rezervy vo výške, ktorú považuje za primeranú.

68. Tým si na jednej strane skrátka a jednoducho vláda nárokuje pre seba právo rozhodovať, ktoré predtým úplne nezávisle vykonávala NCB.

69. Na druhej strane však existujú presvedčivé dôvody, pre ktoré NCB musí byť schopná na vlastnú zodpovednosť rozhodovať o výške rezerv, ktoré si ponechá. Toto rozhodovanie totiž vyjadruje hodnotenie rizika zo strany NCB, pokiaľ ide o jej operácie v oblasti menovej politiky.

70. Všeobecné rezervy predstavujú rezervy na pokrytie finančných rizík, ktoré sú s týmito operáciami nevyhnutne spojené.( ) Ak centrálna banka z dôvodov menovej politiky považuje za nevyhnutné napríklad predať cenné papiere, napríklad s cieľom stiahnuť likvidné prostriedky z trhu, urobí to, aj keď s tým môžu byť spojené straty. To isté platí pre predaj devíz, ktorý prípadne môže byť potrebný na reguláciu výmenného kurzu, ale v situácii posilňovania vlastnej meny môže spôsobovať stratu. Zároveň sa však NCB v takých prípadoch bude usilovať predvídavo vytvárať vyššie rezervy na vyrovnanie týchto strát.

71. Primeraná výška rezerv, ktoré môžu absorbovať prípadné straty z operácií v oblasti menovej politiky, preto vyjadruje, že dotknutá NCB predvídala dôsledky svojich opatrení a má ich pod kontrolou.

72. § 40 ZPSVIKOB však bráni tomu, aby Banka Slovenije niekoľko rokov tvorila nové rezervy, a dokonca stanovuje, že rezervy, ktoré má, možno použiť až do výšky 50 %. Tým vzniká riziko, že v prípade vzniku strát v súvislosti s operáciami v oblasti menovej politiky jej čisté vlastné imanie bude nižšie než jej základné imanie alebo dokonca bude záporné.

73. Táto situácia je problematická aspoň z troch dôvodov.

74. Po prvé je škodlivá s ohľadom na funkciu centrálnej banky ako vzoru pre bankový sektor, ktorý musí sám spĺňať čoraz prísnejšie normy týkajúce sa vlastného imania.

75. Po druhé to môže na trhoch vyvolať dojem, že NCB nesprávne vyhodnocuje dôsledky svojich opatrení v oblasti menovej politiky alebo ich už nemá pod kontrolou. Banka Slovenije v každom prípade v dôsledku ustanovenia § 40 ZPSVIKOB skutočne stráca kontrolu nad primeranou absorpciou prípadných strát.

76. Za týchto okolností ECB správne zdôrazňuje, že vykazovanie nižšieho alebo dokonca záporného vlastného imania počas dlhšieho obdobia môže poškodiť dôveryhodnosť NCB a dôveru v ňu a tým poškodiť ESCB ako celok. V moderných systémoch fiatových peňazí – t. j. v peňažných systémoch, v ktorých mena nie je viazaná na hodnotu určitého tovaru, ako napríklad zlata – však má dôvera v schopnosť centrálnych bánk udržať cenovú stabilitu pomocou kontrolovaných a účinných opatrení v oblasti menovej politiky zásadný význam.

77. ECB tak konkrétne uvádza súvislosť, ktorú možno vytvoriť medzi nízkym základným imaním centrálnej banky a jej schopnosťou účinne a úplne nezávisle – t. j. len s prihliadnutím na hľadiská menovej politiky – sledovať cieľ udržiavania cenovej stability.( )

78. Ak sa totiž centrálna banka v dôsledku zákonného obmedzenia svojej schopnosti vytvárať dostatočné rezervy dostane do situácie, v ktorej počas dlhšieho obdobia vykazuje veľmi nízke alebo záporné vlastné imanie, mohla by sa cítiť nútená používať operácie v oblasti menovej politiky na účely dosahovania príjmov s cieľom potlačiť dojem nestability a udržať si dôveru trhov. Také opatrenia majú často inflačné tendencie.( ) Názorne povedané, v dôsledku nárastu inflácie by sa zvýšila potreba hotových peňazí medzi obyvateľmi, čím by sa zvýšil aj príjem centrálnej banky z vydávania týchto peňazí. To by však zjavne odporovalo prednostnému cieľu udržania cenovej stability.

79. NCB, ktoré sú súčasťou Eurosystému, síce majú pri používaní svojich nástrojov menovej politiky menší priestor na vlastné rozhodovanie, keďže zásadné rozhodnutia prijíma ECB. Najneskôr v čase, keď by viaceré členské štáty prostredníctvom takých zákonných ustanovení ohrozili finančné zdravie svojej NCB, by sa však ECB zasa mohla dostať do opísaného konfliktu cieľov medzi udržaním cenovej stability a zvýšením príjmov ESCB. V každom prípade by mohol vzniknúť dojem, že manévrovací priestor ECB v oblasti menovej politiky určujú alebo obmedzujú ustanovenia, ako je § 40 ZPSVIKOB. Existujú pritom empirické poznatky nasvedčujúce tomu, že miera dôvery verejnosti v schopnosť centrálnej banky zachovať cenovú stabilitu závisí do veľkej miery od toho, ako sa vníma nezávislosť centrálnej banky.( )

80. V opačnom prípade by zostávajúcou alternatívou bolo požiadať vládu dotknutého členského štátu o prijatie rekapitalizačných opatrení. Je zjavné, že taká pomoc môže byť viazaná na podmienky, a preto môže byť spojená s rizikom politického ovplyvňovania menovej politiky.( )

81. Po tretie nedostatok vlastných prostriedkov NCB, ktorá je súčasťou Eurosystému, by mohol v krajnom prípade dokonca viesť k problému s likviditou. NCB, ktoré sú súčasťou Eurosystému, sú totiž v porovnaní s inými centrálnymi bankami špecifické tým, že ich možnosť tvorby peňazí je podľa článku 128 ods. 1 ZFEÚ obmedzená, keďže každé vydanie eur musí schváliť ECB. § 40 ZPSVIKOB síce stanovuje, že na financovanie náhrad sa použije len prebytok príjmov, ktorý zostane po odpočítaní všetkých výdavkov. Ak by však príjmy počas dlhšieho obdobia boli nižšie než výdavky a zostávajúce rezervy by už boli vyčerpané, Banka Slovenije by v dôsledku článku 128 ods. 1 ZFEÚ nemohla automaticky vytvoriť peniaze napríklad na pokrytie svojich prevádzkových a administratívnych výdavkov. Ak by ECB v takom prípade zasiahla alebo schválila dodatočnú tvorbu peňazí na tento účel, bolo by to zasa problematické z hľadiska reputácie.

82. Ustanovenie, akým je § 40 ZPSVIKOB, je preto spôsobilé ohroziť nezávislosť, a teda aj funkčnosť NCB.

c) Záver

83. Článok 130 ZFEÚ a článok 7 štatútu ESCB a ECB sa preto majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave týkajúcej sa použitia zisku NCB, podľa ktorej táto NCB nemôže niekoľko rokov v plnom rozsahu dopĺňať svoje všeobecné rezervy a podľa ktorej sa navyše už existujúce rezervy tejto NCB do určitej sumy môžu použiť na financovanie verejných funkcií. Také ustanovenie totiž skrýva riziko, že v prípade, ak sa vyskytnú straty súvisiace s opatreniami v oblasti menovej politiky, čisté vlastné imanie tejto NCB na dlhší čas klesne pod sumu jej základného imania alebo dokonca bude záporné.

2. O zákaze menového financovania štátov podľa článku 123 ZFEÚ (prvá a druhá prejudiciálna otázka)

84. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy teraz treba preskúmať, či sa má povinnosť Banka Slovenije z vlastných prostriedkov odškodniť investorov bánk, ktorých krízová situácia sa rieši alebo ktoré reorganizuje štát, tiež považovať za porušenie zákazu menového financovania štátov.

85. Podľa článku 123 ZFEÚ je „prečerpávanie účtov či získavanie iného druhu úveru“ v ECB alebo v NCB v prospech ústredných vlád, regionálnych, miestnych alebo iných verejných orgánov, iných subjektov spravovaných verejným právom alebo verejnoprávnym podnikom členských štátov zakázané. V článku 1 ods. 1 písm. b) bode ii) nariadenia č. 3603/93 je pojem „iné druhy úverov“ vymedzený ako „každé financovanie záväzkov verejného sektora voči tretím stranám“.

86. So zreteľom na túto definíciu menového financovania štátov treba po prvé preskúmať, či náhrady, ktoré Banka Slovenije podľa ZBan‑1 a ZPSVIKOB prípadne musí vyplatiť akcionárom a veriteľom zlyhávajúcich úverových inštitúcií, predstavujú „záväzky verejného sektora voči tretím stranám“ [pozri v tejto súvislosti písmeno a)].

87. Po druhé vzhľadom na skutočnosť, že financovanie sa vykonáva zo ziskov Banka Slovenije, ktoré by sa štandardne tak či tak boli odviedli do štátneho rozpočtu, treba preskúmať, či sa to má považovať za zakázané „financovanie“ prostredníctvom NCB v zmysle článku 1 ods. 1 písm. b) bodu ii) nariadenia č. 3603/93 [pozri v tejto súvislosti písmeno b)].

a) O pojme „záväzky verejného sektora voči tretím stranám“

88. ZBan‑1 a ZPSVIKOB upravujú dva typy náhrad: po prvé odškodnenie investorov banky vo výške konkurznej hodnoty ich kapitálových nástrojov, pokiaľ sa dodatočne zistí, že pri ich odpise alebo zrušení v dôsledku porušenia povinnosti náležitej starostlivosti zo strany Banka Slovenije nebola dodržaná zásada NCWO (prvá otázka).( ) Pripomínam, že podľa tejto zásady sa nesmie žiadny investor v dôsledku štátneho zásahu, ktorý predstavuje riešenie krízovej situácie, dostať do nepriaznivejšej situácie, než v akej by sa nachádzal, ak by sa uskutočnilo štandardné konkurzné konanie. Inak povedané, investori, ktorí sú žalobcami, v konaniach o náhradu škody, ktoré sa momentálne vedú na slovinských súdoch, tvrdia, že v prípade úpadku bánk, ktorých sa týkali opatrenia na riešenie krízovej situácie, by dostali viac, než dostali počas riešenia krízovej situácie, resp. reorganizácie prostredníctvom Banka Slovenije.

89. Po druhé je stanovené paušálne odškodnenie pre investorov s nižším príjmom, ktorého výška predstavuje 80 % nominálnej hodnoty kapitálových nástrojov, pričom maximálna výška odškodnenia je 20 000 eur, bez ohľadu na to, či by sa táto hodnota mohla dosiahnuť v konkurznom konaní (druhá otázka).( )

90. Pokiaľ ide o otázku, či tieto platobné povinnosti predstavujú „záväzky verejného sektora voči tretím stranám“ v zmysle článku 1 ods. 1 písm. b) bodu ii) nariadenia č. 3603/93, všetci účastníci konania – aj keď s rôznymi závermi – zastávali názor, že je rozhodujúce, či ide o zodpovednosť založenú na zavinení alebo zodpovednosť, ktorá vzniká bez ohľadu na zavinenie. Pokiaľ totiž táto zodpovednosť vzniká na základe zavinenia Banka Slovenije, pohľadávky, ktoré z nej vyplývajú, predstavujú jej „vlastné“ záväzky a nie „záväzky verejného sektora voči tretím stranám“.

91. Slovinská vláda zastáva názor, že zodpovednosť za porušenie povinnosti NCB sa podľa článku 35.3 štatútu ESCB a ECB riadi výlučne príslušným vnútroštátnym právom. Navyše tvrdí, že toto ustanovenie a článok 340 tretí odsek ZFEÚ v súvislosti s ECB tiež stanovujú, že ECB voči týmto tretím osobám zodpovedá za škodu spôsobenú ňou alebo jej zamestnancami pri plnení ich povinností.

92. Podľa názoru Komisie to platí aj v prípade, ak zodpovednosť založená na zavinení vznikne pri vykonávaní vnútroštátnych verejných funkcií, keďže NCB podľa článku 14.4 štatútu ESCB a ECB vykonáva také funkcie „na vlastnú zodpovednosť“.

93. Banka Slovenije a ECB túto argumentáciu výslovne nespochybnili. Zastávali však názor, že v prípade sporných platobných povinností v každom prípade nejde o zodpovednosť založenú na zavinení, ale o objektívnu zodpovednosť.

94. To je zrejme nesporné, pokiaľ ide o paušálne odškodnenie. Zároveň je však rovnako nesporné, že povinnosť nahradiť škodu podľa zásady NCWO je de lege lata viazaná na porušenie povinnosti náležitej starostlivosti zo strany Banka Slovenije, a teda na prvok zavinenia. Banka Slovenije a ECB však v podstate tvrdia, že povinnosť nahradiť škodu podľa zásady NCWO vyplýva priamo zo základného práva vlastniť majetok podľa článku 17 ods. 1 Charty, a preto ani de lege feranda nesmie byť podmienená prvkom zavinenia. V každom prípade je to teda „záväzok verejného sektora voči tretím stranám“ v zmysle článku 1 ods. 1 písm. b) bodu ii) nariadenia č. 3603/93.

1) Irelevantnosť otázky, či ide o zodpovednosť založenú na zavinení

95. Ako vysvetlím nižšie, pre zodpovedanie otázky porušenia článku 123 ZFEÚ nie je rozhodujúce, či platobná povinnosť NCB spočíva na porušení povinnosti.

96. Klasifikácia ako „vlastného“ záväzku NCB alebo ako „záväzku verejného sektora“ v zmysle článku 1 ods. 1 písm. b) bodu ii) nariadenia č. 3603/93 naopak môže závisieť len od toho, či táto zodpovednosť nadväzuje na vykonávanie funkcií NCB v rámci ESCB alebo na vykonávanie iných verejných funkcií v zmysle článku 14.4 štatútu ESCB a ECB.( )

97. V opačnom prípade by sa mohol členský štát zbaviť svojich finančných záväzkov tým, že svoje funkcie, ktoré sú vo verejnom záujme naliehavo nevyhnutné, ale ktoré sú spojené so značnými zásahmi a nákladmi, zverí svojej NCB.( ) To platí práve pre funkcie, ktoré sú spojené s rizikami zodpovednosti, a to najmä v prípade, ak zodpovednosť vzniká už porušením povinnosti náležitej starostlivosti alebo dokonca bez ohľadu na zavinenie.

98. V prípade zverenia takých funkcií akémukoľvek inému verejnému subjektu by za prípadne vzniknutú škodu v konečnom dôsledku zodpovedal štát, avšak v prípade zverenia NCB by záväzky, ktoré z toho vyplynú, boli z dôvodu prísneho oddelenia štátneho rozpočtu a rozpočtu centrálnej banky pre štátnu pokladnicu v zásade neutrálne.( ) Ako už bolo vysvetlené, oddelené rozpočty sú zásadným prvkom pri zaručení nezávislosti centrálnych bánk.( ) Zaťaženie rozpočtu centrálnej banky preto nemožno postaviť na roveň zaťaženiu štátnej pokladnice.

99. Také zaťaženie vlastnej NCB však nie je zlučiteľné so zmyslom a účelom článku 123 ZFEÚ. Cieľom tohto článku je zabrániť akejkoľvek finančnej podpore ESCB v prospech členských štátov.( ) Zverenie iných verejných funkcií NCB bez zodpovedajúceho financovania preto treba v zásade považovať za finančnú podporu dotknutého členského štátu, ak sú s týmito funkciami spravidla spojené náklady, ktoré v dôsledku zverenia týchto úloh teraz musí namiesto členského štátu znášať NCB.

100. Nič iné nevyplýva z článku 14.4 štatútu ESCB a ECB, podľa ktorého NCB vykonávajú vnútroštátne funkcie „na vlastnú zodpovednosť“. V tomto ustanovení sa vôbec neuvádza, kto musí finančne zabezpečiť danú činnosť, ale je v ňom len stanovené, komu sa má táto činnosť pripísať. Článok 14.4 preto ďalej výslovne stanovuje, že funkcie, ktoré NCB vykonáva na vlastnú zodpovednosť, sa „nepokladajú… za súčasť funkcií ESCB“.

2) Financovanie riešenia krízových situácií ako iná verejná funkcia v zmysle článku 14.4 štatútu ESCB a ECB

101. Štátna reorganizácia a riadené riešenie krízových situácií bánk nie je funkciou NCB v rámci ESCB, ale inou verejnou funkciou.( ) Funkcie ESCB sú taxatívne stanovené v článku 127 ZFEÚ a spočívajú v podstate v uskutočňovaní menovej politiky Únie.( )

102. Opatrenia na riešenie krízovej situácie a reorganizačné opatrenia, ktoré Banka Slovenije nariadila v rokoch 2013 a 2014, bolo v tom čase dokonca potrebné považovať ešte za čisto vnútroštátne funkcie, keďže boli uskutočnené pred harmonizáciou predpisov týkajúcich sa riešenia krízových situácií bánk na úrovni Únie prostredníctvom nariadenia o SRM a BRRD.

103. Ani po vytvorení bankovej únie by sa však riešenie krízových situácií bánk nemalo klasifikovať ako funkcia ESCB. Je pravda, že ESCB podľa článku 127 ods. 5 ZFEÚ prispieva k hladkému uskutočňovaniu politík prijatých príslušnými orgánmi, ktoré sa týkajú stability finančného systému.

104. Z toho však nemožno vyvodiť, že riešenie krízových situácií bánk je funkciou ESCB. Vyplýva to už zo znenia článku 127 ods. 5 ZFEÚ, podľa ktorého ESCB podporuje pri uskutočňovaní týchto politík „príslušné orgány“ a sám nie je zodpovedný za tieto politiky. V tejto súvislosti článok 3 ods. 3 BRRD síce za súčasného právneho stavu dovoľuje členským štátom, aby určili svoju NCB za orgán pre riešenie krízových situácií.( ) V tomto ustanovení sa však jasne uvádza, že NCB sa v tomto prípade poverí právomocami verejnej správy.

105. Ustanovenia článku 127 ods. 5 ZFEÚ a článku 3 ods. 3 BRRD tak poukazujú len na to, že zverenie takých úloh NCB v zásade nie je nezlučiteľné s cieľmi a funkciami ESCB (pozri článok 14.4 druhú vetu štatútu ESCB a ECB). Ak sa však NCB zverí funkcia týkajúca sa riešenia krízových situácií bánk, neznamená to, že táto funkcia sa zmení na funkciu ESCB. Na úrovni Únie navyše za riešenie krízových situácií bánk nie je zodpovedná ECB, ale agentúra vytvorená osobitne na tento účel, ktorou je Jednotná rada pre riešenie krízových situácií (Single Resolution Board, skrátene SRB).( )

106. Banka Slovenije teda ako orgán pre riešenie krízových situácií v rokoch 2013 a 2014 vykonávala inú verejnú funkciu v zmysle článku 14.4 štatútu ESCB a ECB. Taká funkcia nie je funkciou ESCB, a preto ju musia v zásade financovať členské štáty.

107. Požiadavka dostatočného financovania je relevantná najmä vzhľadom na to, že reorganizácia alebo riešenie krízovej situácie banky sú nevyhnutne spojené s ďalekosiahlymi zásahmi do vlastníckych práv jej akcionárov a veriteľov. Podľa skoršej slovinskej právnej úpravy tak boli odpis a konverzia relevantných kapitálových nástrojov podmienkou reorganizačného opatrenia spojeného s použitím verejných prostriedkov.( )

108. Zákon z roku 2019 zároveň teraz na jednej strane stanovuje paušálnu povinnosť odškodnenia určitých investorov podľa § 4 až 7 ZPSVIKOB. Na druhej strane Banka Slovenije podľa ZBan‑1 a ZPSVIKOB zodpovedá za porušenia zásady NCWO, pričom na vznik tejto zodpovednosti postačuje porušenie povinnosti náležitej starostlivosti podľa § 223a ZBan‑1. O také porušenie podľa tohto ustanovenia ide, ak je škoda (teda v tomto prípade porušenie zásady NCWO) dôsledkom nezohľadnenia skutočností a okolností, o ktorých Banka Slovenije pri svojom rozhodovaní vedela alebo mohla vedieť.

109. K takto vymedzenému porušeniu povinnosti náležitej starostlivosti však v prípade konštatovania porušenia zásady NCWO môže dosť pomerne rýchlo.

110. Rozsah potrebného odpisu a konverzie kapitálových nástrojov sa určuje pred rozhodnutím o riešení krízovej situácie banky na základe hodnotenia jej aktív a pasív. Pri tomto hodnotení sa má tiež zistiť, akú hodnotu by mali tieto aktíva a pasíva v prípade konkurzu. Toto hodnotenie sa však musí väčšinou vykonať pod mimoriadne veľkým časovým tlakom – na samotné riešenie krízovej situácie je väčšinou k dispozícii len jeden víkend – a s obmedzením na najdôležitejšie aktíva a pasíva banky. Preto sa môže stať, že pri hodnotení uskutočnenom po riešení krízovej situácie s prihliadnutím na všetky dostupné údaje sa dospeje k záveru, že určité kapitálové nástroje by v prípade konkurzu dosiahli vyššiu hodnotu. V tomto prípade sa uplatní zásada NCWO.( )

111. Členský štát teda určite musí počítať s tým, že nastane taký prípad zodpovednosti. V prípade poverenia ktoréhokoľvek iného orgánu členského štátu by sa tieto platby v konečnom dôsledku financovali zo štátneho rozpočtu. Banka Slovenije bude musieť vyplatiť príslušné náhrady z vlastných prostriedkov len preto, lebo bola určená za orgán pre riešenie krízových situácií. Táto okolnosť je ešte zjavnejšia v prípade povinnosti poskytnúť paušálne odškodnenie podľa § 4 až 7 ZPSVIKOB.

3) Predbežný záver

112. Preto sa oba typy náhrad musia považovať za „záväzky verejného sektora voči tretím stranám“ v zmysle článku 1 ods. 1 písm. b) bodu ii) nariadenia č. 3603/93.

4) Subsidiárne: Z článku 17 ods. 1 Charty nevyplýva objektívna povinnosť členského štátu nahradiť škodu podľa zásady NCWO z verejných prostriedkov

113. Pre prípad, že Súdny dvor by dospel k záveru, že odpoveď na otázku, či ide o „záväzok verejného sektora voči tretím stranám“, predsa závisí od toho, či je zodpovednosť NCB založená na zavinení alebo spočíva na objektívnej povinnosti, však treba poukázať na to, že – na rozdiel od toho, čo tvrdí ECB – Súdny dvor zatiaľ výslovne nerozhodol, že článok 17 ods. 1 Charty nevyhnutne vyžaduje dodržiavanie zásady NCWO.

114. Zásada NCWO vychádza z myšlienky, že v prípade (pravdepodobného) zlyhania banky bez štátneho zásahu je jedinou alternatívou vyhlásenie konkurzu na jej majetok. Inak povedané, kapitálové nástroje jej akcionárov a veriteľov v tejto situácii v každom prípade nemajú vyššiu trhovú hodnotu, než je konkurzná hodnota.( ) Súdny dvor v súlade s tým rozhodol, že odpis alebo zrušenie kapitálových nástrojov (pravdepodobne) zlyhávajúcej banky pri súčasnej záruke dodržania zásady NCWO nepredstavuje neodôvodnený zásah do vlastníckych práv dotknutých investorov.( )

115. Z toho však nemožno a contrario vyvodiť záver, že ak táto zásada nie je dodržaná, nevyhnutne ide o neodôvodnený zásah.

116. Taký závažný zásah do vlastníckeho práva si síce spravidla vyžaduje spravodlivú náhradu.( ) Podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“)( ) môže byť však z dôvodov všeobecného záujmu v konkrétnom prípade primeraná aj náhrada, ktorá je nižšia než trhová hodnota.( ) Také úvahy týkajúce sa všeobecného záujmu by v určitých prípadoch nepochybne mohli byť relevantné v rámci riešenia krízových situácií bánk. To platí najmä preto, lebo v opačnom prípade musí tieto náklady namiesto investorov banky znášať verejnosť, hoci v časoch ekonomického úspechu mali z jej ziskov prospech len títo investori. Okrem toho, ak by štátne orgány museli nevyhnutne v každom prípade odškodniť investorov banky, ktorej úpadok by mohol mať závažné následky pre národné hospodárstvo, v konkurznej hodnote, mohla by byť v neprimeranej miere obmedzená schopnosť týchto orgánov konať.

117. Právo Únie preto síce už – t. j. za nového právneho stavu po vytvorení bankovej únie – stanovuje, že investori banky, ktorej krízová situácia sa rieši, môžu žiadať náhradu podľa zásady NCWO. Táto náhrada sa však nefinancuje pomocou verejných prostriedkov, ale pomocou prostriedkov jednotného fondu na riešenie krízových situácií, ktorý sa skladá z príspevkov samotných komerčných bánk.( )

118. V konečnom dôsledku teda z článku 17 ods. 1 Charty členskému štátu nevyplýva objektívna povinnosť – teda povinnosť, ktorá existuje vždy a nezávisle od akéhokoľvek porušenia povinnosti – poskytnúť náhradu podľa zásady NCWO z verejných prostriedkov. Táto náhrada preto z tohto dôvodu nepredstavuje „záväzok verejného sektora voči tretím stranám“.

119. Dôvodom klasifikácie náhrad poskytovaných podľa slovinského práva ako „záväzkov verejného sektora voči tretím stranám“ je skôr skutočnosť, že tieto záväzky vyplývajú jedine zo zverenia inej verejnej funkcie – konkrétne funkcie týkajúcej sa riešenia krízových situácií bánk – NCB bez zodpovedajúceho financovania.( )

b) O zdroji financovania

120. Následne však vzniká otázka, či akékoľvek financovanie takého záväzku z prostriedkov NCB má za následok porušenie článku 123 ZFEÚ.

121. Slovinská vláda v tejto súvislosti zrejme zastáva názor, že zákazu menového financovania štátov podľa článku 123 ZFEÚ odporuje len priame financovanie prostredníctvom tvorby peňazí. Náhrady sa však podľa § 40 ZPSVIKOB financujú zo ziskov (vymedzených ako prebytok príjmov nad výdavkami), ktoré dosiahla Banka Slovenije.( )

122. Zisky centrálnej banky pochádzajú z jej operácií v oblasti menovej politiky. Tieto opatrenia sa podľa článku 18.1 štatútu ESCB a ECB vykonávajú výlučne na dosiahnutie cieľov uvedených v článku 127 ZFEÚ, predovšetkým teda na udržanie cenovej stability. Zisky pritom môžu vyplývať najmä z vydávania hotovosti a z výnosov z úrokov plynúcich z refinančných operácií( ), ale aj z výnosov plynúcich z obchodov s cennými papiermi alebo s cudzími menami. Článok 123 ZFEÚ ani nariadenie č. 3603/93 výslovne nestanovujú, či sa má použitie týchto prostriedkov na rozpočtové účely považovať za zakázané financovanie štátov.

123. V tejto súvislosti však Komisia tiež zdôraznila skutočnosť, že časť ziskov Banka Slovenije, ktorá ich používa na tvorbu špeciálnych rezerv, by sa štandardne odviedla do štátneho rozpočtu. Vzniká tak oprávnená otázka, či prípustnosť odškodňovacieho mechanizmu môže závisieť od toho, či sa predmetný podiel na zisku NCB použije na vyplatenie predmetných náhrad priamo alebo až po jeho odvedení do štátneho rozpočtu.

124. Použitie časti zisku NCB na financovanie všeobecných štátnych výdavkov je bežnou praxou takmer vo všetkých členských štátoch Únie.( ) Je porovnateľné s použitím prebytkov z pokút alebo peňažných sankcií na rozpočtové účely. To sa v zásade nepovažuje za porušenie zákazu menového financovania štátov, keďže tieto zisky sú pre štát len „vedľajším produktom“ opatrení NCB v oblasti menovej politiky, a nie výsledkom hospodárskej činnosti zameranej na príjmy.( )

125. Možnosť, aby štát použil tieto zisky, sa však nesmie využívať na iný než stanovený účel. V opačnom prípade by mohla v konečnom dôsledku viesť k obchádzaniu zákazu menového financovania štátov.( )

126. Možno predpokladať, že o využitie na iný než stanovený účel ide v prípade, ak sa účely menovej politiky dostanú do úzadia v záujme dosiahnutia cieľov financovania. Presne k tomu však vedie ustanovenie § 40 ZPSVIKOB.

127. Podľa tohto ustanovenia sa totiž na účely financovania použije nielen tá časť zisku, ktorá sa obvykle odvedie do štátneho rozpočtu, ale najmä tiež tá časť, ktorá je určená na tvorbu všeobecných rezerv – a teda sa použije na iné účely, než sú účely menovej politiky. Ako už bolo preukázané, tvorba dostatočných rezerv totiž v konečnom dôsledku slúži aj na zachovanie schopnosti prijímať opatrenia v oblasti menovej politiky, a teda funkčnosti centrálnej banky.( ) To platí najmä v situácii, o akú ide v prejednávanom prípade, v ktorej sa navyše už vytvorené rezervy môžu použiť až do výšky 50 % na účely financovania, a preto sa už nemôžu použiť na účely absorpcie strát.( )

128. Všeobecne povedané, operácie v oblasti menovej politiky nesmú slúžiť na dosahovanie príjmov, ale majú prispievať k dosiahnutiu cieľov článku 127 ZFEÚ. V prejednávanom prípade však ustanovenie § 40 ZPSVIKOB môže vytvárať motiváciu alebo v krajnom prípade dokonca politický tlak, aby sa pri používaní nástrojov menovej politiky postupovalo s cieľom dosiahnuť zisk a dôvody súvisiace s menovou politikou sa dostali do úzadia. Z dôvodov, ktoré už boli uvedené, totiž NCB má záujem na tom, aby čo najrýchlejšie obnovila svoju slobodu rozhodovania o použití svojich ziskov na účely tvorby rezerv.( )

129. Zákaz menového financovania štátov takto zaručuje aj nezávislosť ESCB.( ) Tento zákaz má totiž zabezpečiť nielen určitú rozpočtovú disciplínu v členských štátoch.( ) Naopak má po prvé zabrániť tomu, aby vlády členských štátov svojimi rozhodnutiami v oblasti rozpočtovej politiky zvyšovali menovú bázu a tým prípadne ovplyvňovali menovú politiku ESCB.( ) Tým, že sa vylúči rozsiahly prístup vlád členských štátov k prostriedkom NCB, sa tak po druhé však tiež zabráni tomu, aby tieto vlády týmto spôsobom ohrozovali finančnú nezávislosť svojej centrálnej banky.

130. V konečnom dôsledku teda ustanovenie, akým je § 40 ZPSVIKOB, spôsobuje, že zisky NCB sa použijú na iný než stanovený účel.( ) To predstavuje obchádzanie zákazu stanoveného v článku 123 ZFEÚ.

c) Záver

131. Článok 123 ZFEÚ sa má preto vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnemu ustanoveniu, podľa ktorého musí NCB ako orgán pre riešenie krízových situácií vyplatiť investorom úverovej inštitúcie, ktorých kapitálové nástroje boli počas reorganizačného opatrenia alebo opatrenia na riešenie krízovej situácie, ktoré NCB nariadila, odpísané alebo zrušené, náhradu škody, ktorá sa financuje takto: Najprv sa použijú všetky zisky tejto NCB dosiahnuté od určitého dátumu, ako aj časť už existujúcich rezerv a v prípade, ak nie sú postačujúce, dotknutý členský štát poskytne úver, na splatenie ktorého sa použijú aj všetky budúce zisky NCB až do dosiahnutia istiny.

To platí tak v prípade, ak je povinnosť poskytnúť náhradu podľa vnútroštátneho práva založená na porušení takzvanej zásady „no creditor worse off“, ktoré bolo spôsobené porušením povinnosti náležitej starostlivosti zo strany NCB, ako aj v prípade, ak táto povinnosť objektívne existuje vo vzťahu k určitej skupine investorov bez toho, aby bolo potrebné preukázať porušenie vyššie uvedenej zásady alebo povinnosti náležitej starostlivosti zo strany NCB.

B. O štvrtej až ôsmej prejudiciálnej otázke

132. Svojou štvrtou až ôsmou prejudiciálnou otázkou sa Ustavno sodišče (Ústavný súd) v konečnom dôsledku pýta, či najmä článok 44 ods. 1 smernice 2006/48, resp. neskoršie ustanovenie článku 53 ods. 1 smernice 2013/36, ktoré má v podstate rovnaký obsah, bránia ustanoveniam § 10 až 22 ZPSVIKOB.

133. Z posledných uvedených ustanovení vyplýva, že Banka Slovenije je povinná úplne alebo čiastočne zverejniť na svojej internetovej stránke určité informácie a dokumenty, ktoré slúžili ako základ pre jej rozhodnutie o odpise alebo zrušení kapitálových nástrojov v rámci opatrení na riešenie krízovej situácie a reorganizačných opatrení, ktoré boli nariadené v rokoch 2013 a 2014, resp. ich musí sprístupniť potenciálnym žalobcom v konaní o náhradu škody vo virtuálnej dátovej miestnosti. Konkrétne ide o výsledky stresových testov a správy o hodnotení kvality aktív (Asset Quality Reviews – AQR), ktoré boli vykonané pred riešením krízovej situácie, resp. reorganizáciou úverových inštitúcií, ako aj hodnotenia ich aktív a pasív, na základe ktorých Banka Slovenije rozhodla o konkrétnom rozsahu zrušenia alebo odpisu kapitálových nástrojov.

134. Podľa údajov, ktoré poskytol vnútroštátny súd, sa informácie týkajúce sa dotknutej banky zverejňujú na internetovej stránke v súhrnnej podobe, pričom všetky osobné údaje, dôverné informácie a obchodné tajomstvá sú skryté, ale je uvedený názov úverovej inštitúcie, a tieto informácie sú dostupné pre každého. Prístup do virtuálnej dátovej miestnosti sa poskytuje všetkým potenciálnym žalobcom v konaní o náhradu škody a ich právnym zástupcom, teda konkrétne (bývalým) majiteľom odpísaných alebo zrušených kapitálových nástrojov. Osobné údaje sú pritom skryté a dôverné informácie a obchodné tajomstvá sú označené ako také.

1. O vecnej uplatniteľnosti smerníc 2006/48 a 2013/36

135. Smernica 2006/48, označovaná aj ako „CRD III“ (podľa anglického názvu Capital Requirements Directive), obsahovala harmonizované ustanovenia o prístupe k činnosti úverových inštitúcií a dohľade nad ňou. S účinnosťou k 1. januáru 2014 bola nahradená smernicou 2013/36, označovanou aj ako „CRD IV“.

136. Článok 44 smernice 2006/48, resp. článok 53 smernice 2013/36 sa uplatnia na činnosť orgánov, ktorým bola podľa vnútroštátneho práva zverená úloha bankového dohľadu( ), a vyžadujú, aby určité informácie, ktoré tieto orgány získajú pri výkone svojej činnosti dohľadu, boli dôverné.

a) Nemožnosť priameho uplatnenia na reorganizačné a likvidačné opatrenia v zmysle smernice 2001/24

137. Podľa rozhodnutia vnútroštátneho súdu Banka Slovenije vykonávala bankový dohľad už počas platnosti smernice 2006/48. Mimoriadne opatrenia nariadené v rokoch 2013 a 2014, v súvislosti s ktorými boli použité informácie a dokumenty, o ktoré ide v prejednávanej veci, však nie sú opatreniami prijatými podľa predpisov týkajúcich sa dohľadu. Podľa zhodného názoru vnútroštátneho súdu a všetkých účastníkov konania treba predmetné opatrenia naopak považovať za reorganizačné alebo likvidačné opatrenia v zmysle smernice 2001/24, ktoré Banka Slovenije nariadila v rámci svojej (súbežne vykonávanej) funkcie orgánu pre riešenie krízových situácií v zmysle článku 2 smernice 2001/24. Vyššie uvedené subjekty preto tiež zhodne vychádzajú z toho, že ustanovenia smerníc 2006/48 a 2013/36 sa na túto činnosť Banka Slovenije priamo neuplatnia.

138. Tak Banka Slovenije, ako aj Komisia však zdôrazňujú, že aspoň časť informácií, ktorých zverejnenie, resp. sprístupnenie stanovujú § 10 až 22 ZPSVIKOB, z vecného hľadiska súvisí s bankovým dohľadom.

139. V tomto smere z článku 48 ods. 1 prvého pododseku písm. a) smernice 2006/48 v spojení s druhým pododsekom toho istého ustanovenia, resp. z článku 59 ods. 1 druhého pododseku smernice 2013/36 vyplýva, že ak sa informácie, ktoré sú chránené v kontexte predpisov týkajúcich sa dohľadu, poskytnú alebo použijú v kontexte riešenia krízových situácií, neprestanú byť takto chránené. Prvá uvedená kategória predpisov totiž stanovuje, že informácie možno poskytnúť orgánom pre riešenie krízových situácií, pričom sa musí zabezpečiť, aby tieto informácie požívali aj v tomto prípade ochranu, ktorá je minimálne rovnocenná ochrane podľa článku 44 smernice 2006/48, resp. článku 63 smernice 2013/36.

140. V prejednávanom prípade však treba rozlišovať medzi hodnotením aktív a pasív na účely určenia nevyhnutného rozsahu odpisu a zrušenia kapitálových nástrojov na jednej strane a stresovým testovaním a AQR na druhej strane.

141. Toto hodnotenie je zásadným a typickým procesným krokom v prípade nariadenia štátneho reorganizačného opatrenia alebo opatrenia na riešenie krízovej situácie.( ) Ako už bolo uvedené, tieto opatrenia nepatria do vecnej pôsobnosti smerníc 2006/48 a 2013/36.( )

142. Naproti tomu je pravda, že pravidelné stresové testovanie a AQR sú nástroje upravené predpismi týkajúcimi sa dohľadu.( ) Súhrnne sa pritom hovorí o takzvanom „comprehensive assessment“, ktorého výsledkom sa má spravidla dosiahnuť transparentnosť, pokiaľ ide o odolnosť banky, a tým posilniť dôvera vo finančný sektor. Preto služobné tajomstvo upravené v článku 53 ods. 1 smernice 2013/36 podľa článku 53 ods. 3 tejto smernice nebráni zverejneniu stresových testov.

143. Z rozhodnutia Komisie o štátnej pomoci týkajúceho sa mimoriadnych opatrení z rokov 2013 a 2014 navyše vyplýva, že Slovinsko vykonalo stresové testy, ktoré sú relevantné pre prejednávanú vec, ako aj AQR osobitne na žiadosť Komisie v rámci prípravy reorganizačných opatrení (ktoré spočívali v podstate v štátnej rekapitalizácii) a ich povolenia podľa predpisov týkajúcich sa štátnej pomoci.( ) V každom prípade sa teda zdá, že nejde o situáciu, v ktorej sa informácie získané v kontexte predpisov týkajúcich sa dohľadu v zmysle článku 48 ods. 1 písm. a) smernice 2006/48, resp. článku 59 ods. 1 druhého pododseku smernice 2013/36 poskytli orgánu pre riešenie krízových situácií.

b) Uplatniteľnosť smerníc 2006/48 a 2013/36 na základe odkazu?

144. Článok 33 smernice 2001/24 o vzájomnom uznávaní reorganizačných a likvidačných opatrení týkajúcich sa bánk však obsahuje odkaz na povinnosť mlčanlivosti „v súlade s predpismi a podmienkami ustanovenými v článku 30 [smernice 2000/12]“, ktorý sa má podľa prechodného ustanovenia uvedeného v článku 158 ods. 2 smernice 2006/48, ktorou bola smernica 2000/12 nahradená, chápať ako odkaz na článok 44 a nasl. tejto smernice. Keďže smernica 2006/48 bola zasa zrušená smernicou 2013/36, tento odkaz po nadobudnutí jej účinnosti treba chápať ako odkaz na článok 53 a nasl. smernice 2013/36 (pozri článok 163 smernice 2013/36).

145. Banka Slovenije z toho vyvodzuje, že najmä článok 53 smernice 2013/36 sa uplatní aj na reorganizačné a likvidačné opatrenia v zmysle smernice 2001/24.

146. Ako však Súdny dvor už rozhodol, cieľom smernice 2001/24 nebola harmonizácia právnych predpisov členských štátov v oblasti reorganizácie a likvidácie úverových inštitúcií.( ) Táto smernica mala naopak upraviť len vzájomné uznávanie takých opatrení v členských štátoch.( ) Článok 33 tejto smernice sa preto už podľa jeho znenia týka len informácií, ktoré sa vymieňajú v súvislosti s informačnými alebo konzultačnými postupmi medzi orgánmi rôznych členských štátov, ktoré slúžia práve na vzájomné uznávanie týchto opatrení. Ako to vyplýva z rozhodnutia vnútroštátneho súdu, informácie, o ktoré ide vo veci samej, však nesúvisia s takými cezhraničnými postupmi.

147. Na rozdiel od bankového dohľadu, pre ktorý boli stanovené jednotné právne predpisy už v roku 2000( ), bolo riešenie krízových situácií bánk harmonizované až prostredníctvom BRRD v roku 2014, resp. neskôr prostredníctvom nariadenia o SRM, teda po prijatí opatrení, o ktoré ide v prejednávanej veci.

148. Odkaz, ktorý sa nachádza v článku 33 smernice 2001/24, preto nemožno chápať tak, že vyžaduje, aby boli dôverné všetky informácie, ktoré súvisia s reorganizačným opatrením alebo opatrením na riešenie krízovej situácie, ktoré sa predtým riadilo výlučne vnútroštátnymi predpismi. Počas platnosti smernice 2001/24 totiž práve nebola stanovená harmonizácia podmienok týchto opatrení.

c) Uplatniteľnosť smernice 2006/48 pri výkone činnosti dohľadu a riešenia krízových situácií tým istým orgánom?

149. Za týchto okolností treba napokon zamietnuť aj argumenty Komisie v prospech uplatniteľnosti smernice 2006/48. Komisia v konaní na Súdnom dvore zastávala názor, že už z okolnosti, že Slovinsko počas platnosti smernice 2006/48 zverilo funkciu týkajúcu sa riešenia krízových situácií bánk, na ktorú sa táto smernica nevzťahuje, tomu istému orgánu, ktorý vykonával aj funkciu bankového dohľadu, ktorú upravuje smernica 2006/48, vyplýva, že táto smernica platí aj pre činnosť týkajúcu sa riešenia krízových situácií bánk.

150. To však smernica 2006/48 nestanovuje. Je pravda, že – na rozdiel od smerníc, ktoré boli prijaté po nej( ) – nestanovuje prísne inštitucionálne oddelenie bankového dohľadu a riešenia krízových situácií bánk. Z toho však nevyplýva, že pre bankový dohľad a riešenie krízových situácií bánk platia rovnaké pravidlá, a to najmä vzhľadom na to, že riešenie krízových situácií bánk počas platnosti smernice 2006/48 v práve Únie vôbec nebolo harmonizované( ).

151. Okrem toho zo samotného zverenia funkcií týkajúcich sa riešenia krízových situácií orgánu dohľadu nemožno vyvodiť záver, že dotknutý členský štát chcel, aby sa naň v súvislosti s riešením krízových situácií úverových inštitúcií uplatňovala harmonizovaná právna úprava platná pre orgány dohľadu. Takáto domnienka by naopak predpokladala konštatovanie vnútroštátnych súdov tohto členského štátu, že dotknutý členský štát chce byť viazaný ustanoveniami smernice aj v oblasti, na ktorú sa smernica nevzťahuje.( ) V prejednávanej veci je to naopak, keďže Ustavno sodišče (Ústavný súd) sa práve pýta Súdneho dvora, či sa smernice týkajúce sa bankového dohľadu v období pred vytvorením bankovej únie a s tým súvisiacej harmonizácie riešenia krízových situácií bánk uplatňovali aj na činnosť orgánov členských štátov pre riešenie krízových situácií.

d) Záver

152. Článok 44 smernice 2006/48 a článok 53 smernice 2013/36 sa preto neuplatnia na výsledky stresových testov a správy o AQR úverovej inštitúcie, ktoré boli vykonané na účely uskutočnenia reorganizačného alebo likvidačného opatrenia v zmysle smernice 2001/24 v čase, keď platila len táto smernica, ani na hodnotenie aktív a pasív takej úverovej inštitúcie vyhotovené v tejto súvislosti.

153. Vzhľadom na tento záver nie je potrebné odpovedať na piatu až ôsmu prejudiciálnu otázku.

2. O význame zverejnenia, resp. sprístupnenia dotknutých dokumentov pre účinné uplatnenie práv (bývalých) majiteľov odpísaných alebo zrušených kapitálových nástrojov

154. Tento záver je v súlade s požiadavkami, ktoré sformuloval ESĽP v súvislosti s ochranou vlastníctva. Vo svojom rozhodnutí vo veci Pintar a i./Slovinsko konštatoval, že slovinská právna úprava platná pred prijatím, resp. uplatnením ZPSVIKOB vo vzťahu k právam (bývalých) majiteľov odpísaných alebo zrušených kapitálových nástrojov predstavovala porušenie procesnoprávneho rozmeru základného práva vlastniť majetok podľa článku 1 prvého dodatkového protokolu k EDĽP.

155. Podľa názoru ESĽP dôvernosť informácií a dokumentov, na základe ktorých bolo prijaté rozhodnutie o odpise a zrušení predmetných kapitálových nástrojov, bráni týmto osobám v tom, aby pochopili, za akých okolností došlo k zásahu do ich vlastníckeho práva a na akých dôvodoch bol tento zásah založený.( )

156. Znalosť týchto okolností a dôvodov je však podľa ESĽP nevyhnutná na prípadné podanie opravného prostriedku proti zásahu do základného práva vlastniť majetok. ESĽP zdôrazňuje, že rozhodujúcimi informáciami sú v tomto smere najmä výsledky stresových testov a správy o AQR.( )

VI. Návrh

157. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré mu položil Ustavno sodišče (Ústavný súd, Slovinsko), takto:

1. Článok 130 ZFEÚ a článok 7 protokolu č. 4 o štatúte ESCB a ECB sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave týkajúcej sa použitia zisku NCB, podľa ktorej táto NCB nemôže niekoľko rokov v plnom rozsahu dopĺňať svoje všeobecné rezervy a podľa ktorej sa navyše už existujúce rezervy tejto NCB do určitej sumy môžu použiť na financovanie verejných funkcií. Také ustanovenie totiž skrýva riziko, že v prípade, ak sa vyskytnú straty súvisiace s opatreniami v oblasti menovej politiky, čisté vlastné imanie tejto NCB na dlhší čas klesne pod sumu jej základného imania alebo dokonca bude záporné.

2. Článok 123 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnemu ustanoveniu, podľa ktorého musí NCB ako orgán pre riešenie krízových situácií vyplatiť investorom úverovej inštitúcie, ktorých kapitálové nástroje boli počas reorganizačného opatrenia alebo opatrenia na riešenie krízovej situácie, ktoré NCB nariadila, odpísané alebo zrušené, náhradu škody, ktorá sa financuje takto: Najprv sa použijú všetky zisky tejto NCB dosiahnuté od určitého dátumu, ako aj časť už existujúcich rezerv a v prípade, ak nie sú postačujúce, dotknutý členský štát poskytne úver, na splatenie ktorého sa použijú aj všetky budúce zisky NCB až do dosiahnutia istiny.

To platí tak v prípade, ak je povinnosť poskytnúť náhradu podľa vnútroštátneho práva založená na porušení takzvanej zásady „no creditor worse off“, ktoré bolo spôsobené porušením povinnosti náležitej starostlivosti zo strany NCB, ako aj v prípade, ak táto povinnosť objektívne existuje vo vzťahu k určitej skupine investorov bez toho, aby bolo potrebné preukázať porušenie vyššie uvedenej zásady alebo povinnosti náležitej starostlivosti zo strany NCB.

3. Článok 44 smernice 2006/48/ES a článok 53 smernice 2013/36/EÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že sa neuplatnia na výsledky stresových testov a správy o hodnotení kvality aktív úverovej inštitúcie, ktoré boli vykonané na účely uskutočnenia reorganizačného alebo likvidačného opatrenia v zmysle smernice 2001/24/ES v čase, keď platila len táto smernica, ani na hodnotenie aktív a pasív takej úverovej inštitúcie vyhotovené v tejto súvislosti.