Vec T-48/05

Yves Franchet a Daniel Byk

proti

Komisii Európskych spoločenstiev

„Mimozmluvná zodpovednosť — Verejná služba — Vyšetrovanie OLAF-u — Vec,Eurostat‘ — Postúpenie informácií o skutkoch, ktoré môžu viesť k trestnému stíhaniu, vnútroštátnym súdnym orgánom — Absencia predchádzajúceho informovania dotknutých úradníkov a dozorného výboru OLAF-u — Úniky informácií v tlači — Zverejnenie informácií OLAF-om a Komisiou — Porušenie zásady prezumpcie neviny — Nemajetková ujma — Príčinná súvislosť“

Rozsudok Súdu prvého stupňa (tretia komora) z 8. júla 2008 II ‐ 1595

Abstrakt rozsudku

Vo všeobecnosti je inštitúcia oprávnená požadovať vyradenie interného dokumentu zo spisu v konaní pred súdom Spoločenstva, ak ho osoba, ktorá sa ho dovoláva, nezískala zákonnými prostriedkami. Interný dokument má totiž dôverný charakter, iba ak by inštitúcia, od ktorej pochádza, súhlasila s jeho zverejnením. V niektorých situáciách však nie je nevyhnutné, aby žalobca preukázal, že získal zákonným spôsobom dôverný dokument, ktorého sa dovoláva na podporu svojho tvrdenia, a je potrebné zvážiť záujmy, ktoré je potrebné chrániť, či osobitné okolnosti, ako napríklad zásadný význam predloženia interného dokumentu na zabezpečenie kontroly zákonnosti postupu pri prijatí napadnutého rozhodnutia alebo preukázanie existencie zneužitia právomoci, odôvodňujú jeho nevyradenie. (pozri body 77, 79)

Návrhy smerujúce k náhrade majetkovej a nemajetkovej ujmy, ktorá údajne vznikla úradníkovi, na jednej strane, z riadenia a záverov vyšetrovania Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), ktorý na neho menovite poukazuje a prípadne mu verejne pripisuje zodpovednosť za niektoré nezrovnalosti ešte pred konečným rozhodnutím príslušného vnútroštátneho orgánu, a na druhej strane, spôsob, akým konala Komisia v kontexte tohto vyšetrovania, nemôžu byť zamietnuté z dôvodu predčasnosti, pričom úradník by tak mohol vzniesť takúto požiadavku iba po prípadnom konečnom rozhodnutí vnútroštátnych súdnych orgánov. Prípadný výsledok tohto vnútroštátneho súdneho konania totiž nie je spôsobilý ovplyvniť konanie na súde Spoločenstva, pretože v rámci uvedených návrhov na náhradu škody cieľom tohto konania nie je zistiť, či sú, alebo nie sú preukázané skutočnosti vytýkané úradníkovi alebo či sa v rámci svojej profesijnej činnosti dopustil chýb, alebo nie, ale preskúmať spôsob, akým OLAF viedol vyšetrovanie a ako konala Komisia v kontexte tohto vyšetrovania, keďže údajná ujma vzniknutá úradníkovi sa odlišuje od ujmy, ktorú by mohlo potvrdiť vyhlásenie neviny vnútroštátnymi súdnymi orgánmi. (pozri body 90, 91)

Z ustanovení článku 4 prvého odseku rozhodnutia 1999/396 o podmienkach vnútorných vyšetrovaní pri boji proti podvodu, korupcii a ostatným protiprávnym konaniam poškodzujúcim záujmy spoločenstva vyplýva, že dotknutý úradník musí byť urýchlene informovaný o svojej možnej účasti, a že v každom prípade sa nesmú robiť závery uvádzajúce meno úradníka Komisie po ukončení vyšetrovania bez toho, aby sa umožnilo dotknutej osobe vyjadriť svoje stanovisko ku všetkým skutočnostiam, ktoré sa jej týkajú. Nedodržanie týchto ustanovení, ktoré stanovujú podmienky, pri ktorých je dodržiavanie práv na obhajobu dotknutého úradníka možné zosúladiť s požiadavkou dôvernosti, ktorá sa vzťahuje na vyšetrovanie tohto druhu, predstavuje porušenie podstatných formálnych náležitostí uplatniteľných na vyšetrovania. Je pravda, že článok 4 rozhodnutia 1999/396 sa netýka výslovne postúpenia informácií, ktoré podľa článku 10 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1073/1999 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) OLAF môže alebo musí, čo sa týka vyšetrovaní externých alebo interných, postúpiť informácie vnútroštátnym súdnym orgánom a nestanovuje povinnosť informovať dotknutého úradníka pred takýmto postúpením. Ak však takéto informácie zahŕňajú „závery uvádzajúce meno“ dotknutého úradníka, musí byť tento dotknutý úradník v zásade informovaný a vypočutý o okolnostiach, ktoré sa ho týkajú. Tento článok však ustanovuje výnimku týkajúcu sa prípadov, ktoré vyžadujú zachovanie absolútneho utajenia na účely vyšetrovania a ak je potrebné použitie vyšetrovacích prostriedkov spadajúcich do právomoci vnútroštátnych súdnych orgánov. V týchto prípadoch sa môže povinnosť prizvať úradníka, aby poskytol svoje stanovisko, odložiť so súhlasom generálneho tajomníka Komisie. Aby sa teda mohla povinnosť informovať odložiť, je potrebné súčasne splniť podmienku zachovania absolútneho utajenia na účely vyšetrovania a podmienku potreby použitia vyšetrovacích prostriedkov spadajúcich do právomoci vnútroštátnych súdnych orgánov. Okrem toho treba získať predchádzajúci súhlas generálneho tajomníka Komisie. Povinnosť požiadať a získať súhlas generálneho tajomníka Komisie nie je jednoduchá formalita, ktorá by prípadne mohla byť splnená v neskoršej fáze. Požiadavka získať takýto súhlas by totiž stratila svoje opodstatnenie, teda zabezpečiť, aby sa dodržalo právo dotknutých úradníkov na obhajobu, aby ich informovanie bolo odložené iba v naozaj výnimočných prípadoch a aby posúdenie tejto výnimočnej situácie neprináležalo iba OLAF-u, ale vyžadovalo sa tiež posúdenie generálnym tajomníkom Komisie. (pozri body 128 — 130, 133, 144 — 146, 151)

Právny predpis, podľa ktorého osoby, proti ktorým sa vedie vyšetrovanie Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) musia byť o tom informované a musí sa im umožniť vyjadriť svoje stanovisko ku všetkým skutočnostiam, ktoré sa ich týkajú, priznáva práva jednotlivcom. Iste, článok 4 rozhodnutia 1999/396 o podmienkach vnútorných vyšetrovaní pri boji proti podvodu, korupcii a ostatným protiprávnym konaniam poškodzujúcim záujmy spoločenstva priznáva OLAF-u voľnú úvahu v prípadoch, ktoré vyžadujú zachovanie absolútneho utajenia na účely vyšetrovania a použitie vyšetrovacích prostriedkov spadajúcich do právomoci vnútroštátnych súdnych orgánov a povinnosť prizvať úradníka, aby poskytol svoje stanovisko, sa môže odložiť so súhlasom generálneho tajomníka Komisie. Pokiaľ však ide o podmienky prijatia rozhodnutia odložiť informovanie dotknutých úradníkov a pokiaľ ide o overenie podmienok uplatnenia článku 4 rozhodnutia 1999/396, OLAF nedisponuje žiadnou voľnou úvahou. Z toho vyplýva, že OLAF sa dopúšťa dostatočne závažného porušenia právneho predpisu priznávajúceho práva jednotlivcom, keď tým, že sa nezmienil o uplatnení takých vyšetrovacích prostriedkov a včas nepožiadal o súhlas generálneho tajomníka Komisie na to, aby odložil povinné prizvanie úradníka, ktorého sa týka vyšetrovanie, aby poskytol svoje stanovisko, nerešpektuje ani podmienky, ani spôsoby aplikácie tejto výnimky. To platí aj v prípade porušenia povinnosti uloženej OLAF-u článkom 11 ods. 7 nariadenia č. 1073/1999 o vyšetrovaniach vykonávaných OLAF-om konzultovať dozorný výbor OLAF pred postúpením informácií vnútroštátnym súdnym orgánom, čo predstavuje dostatočne závažné porušenie právneho predpisu priznávajúceho práva dotknutým osobám. Na jednej strane totiž aj keď podľa článku 11 ods. 1 spomenutého nariadenia dozorný výbor OLAF-u nezasahuje do výkonu prebiehajúceho vyšetrovania, má chrániť práva osôb, ktoré sú predmetom vyšetrovania, pretože podľa článku 2 svojho rokovacieho poriadku „dohliada na to, aby OLAF pri výkone svojich činností plne dodržiaval základné ľudské práva a slobody a konal v súlade so Zmluvami a sekundárnym právom, predovšetkým s protokolom o výsadách a imunitách a Služobným poriadkom úradníkov“. Na druhej strane článok 11 ods. 7 nariadenia č. 1073/1999 stanovuje, že informovanie dozorného výboru je nepodmienečná povinnosť a neponecháva OLAF-u žiadnu voľnú úvahu. (pozri body 146, 153 — 156, 164, 167 — 170)

Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) nie je povinný informovať inštitúciu dotknutú interným vyšetrovaním pred postúpením informácií získaných o skutkoch, ktoré môžu viesť k trestnému stíhaniu, súdnym orgánom dotknutého členského štátu podľa článku 10 ods. 2 nariadenia č. 1073/1999 o vyšetrovaniach vykonávaných OLAF-om. Na jednej strane totiž postúpenie informácií získaných v priebehu interných vyšetrovaní dotknutej inštitúcii podľa článku 10 ods. 3 tohto nariadenia je iba možnosťou a žiadne ustanovenie tohto článku nestanovuje, že postúpeniu informácií vnútroštátnym súdnym orgánom musí predchádzať alebo že ho musí sprevádzať informovanie dotknutej inštitúcie. Na druhej strane článok 4 ods. 5 toho istého nariadenia, podľa ktorého musí byť dotknutá inštitúcia v priebehu interných vyšetrovaní informovaná, keď vyšetrovanie odhalí, že niektorý člen, riaditeľ, úradník alebo iný zamestnanec môže byť osobne angažovaný, nestanovuje žiadnu lehotu na poskytnutie tejto informácie a okrem toho obsahuje výnimku, podľa ktorej môže OLAF odložiť informovanie v prípade, ak sa vyžaduje podľa jeho názoru zachovanie absolútneho utajenia na účely vyšetrovania. Na záver, tieto ustanovenia neobsahujú právne predpisy priznávajúce práva jednotlivcom, ktorých dodržiavanie zabezpečujú súdy Spoločenstva. (pozri body 158, 159, 162)

V rámci žaloby o náhradu majetkovej a nemajetkovej ujmy, ktorá údajne vznikla úradníkom z dôvodu vedenia a záverov vyšetrovania Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), je neúčinný žalobný dôvod založený na vplyve vykonávanom na vnútroštátne súdne orgány pri tom, keď im sú postupované informácie podľa článku 10 ods. 2 nariadenia č. 1073/1999 o vyšetrovaniach vykonávaných OLAF-om týkajúce sa vyšetrovania a podľa ktorých OLAF nasmeroval tieto súdne orgány tým, že im už poskytol trestnoprávnu kvalifikáciu oznamovaných skutkov. Následné rozhodnutie vnútroštátnych orgánov o informáciách, ktoré sú im postúpené OLAF-om, totiž patrí výlučne a v celom rozsahu do ich zodpovednosti. Patrí preto do právomoci týchto orgánov, aby zistili, či tieto informácie odôvodňujú alebo vyžadujú, aby sa začalo trestné konanie. V dôsledku toho musí byť súdna ochrana v týchto konaniach zabezpečená na vnútroštátnej úrovni, so všetkými zárukami, ustanovenými vnútroštátnym právom, vrátane tých, ktoré vyplývajú zo základných práv a sú neoddeliteľnou súčasťou všeobecných právnych zásad Spoločenstva, preto musia byť členskými štátmi pri výkone právnych predpisov Spoločenstva dodržiavané. (pozri body 171 — 173)

V rámci žaloby o náhradu škody žalobcovi prináleží preukázať, že sú splnené podmienky vzniku mimozmluvnej zodpovednosti Spoločenstva v zmysle článku 288 druhého odseku ES. Existuje však obmedzenie tohto pravidla, ak skutočnosť zakladajúca nárok na náhradu škody mohla nastať v dôsledku viacerých rôznych príčin a ak inštitúcia Spoločenstva nepredložila žiaden dôkaz, ktorý by umožňoval zistiť, ktorá z nich spôsobila túto skutočnosť, hoci práve inštitúcia Spoločenstva si mohla najlepšie zadovážiť príslušné dôkazy, takže pretrvávajúca neistota musí ísť na jeho ťarchu. (pozri body 182, 183)

Zásada prezumpcie neviny vyžaduje, aby sa osoba obvinená zo spáchania trestného činu považovala za nevinnú, dokiaľ jej vina nebude preukázaná nad rámec akejkoľvek rozumnej pochybnosti v rámci konania. Nemožno preto brániť inštitúcii informovať verejnosť o neukončených vyšetrovaniach Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF) týkajúcich sa nezrovnalostiach spáchaných v rámci tohto úradu. Musí to však urobiť so všetkou požadovanou diskrétnosťou a zdržanlivosťou, dodržiavajúc spravodlivú rovnováhu medzi záujmami dotknutých úradníkov a inštitúcie. Ak inštitúcia zverejní tlačovú správu, ktorá vzbudzuje vo verejnosti, alebo prinajmenšom v časti verejnosti, dojem, že úradník sa dopustil nezrovnalostí spáchaných v rámci tejto inštitúcie, pokiaľ jeho vina nebola ešte preukázaná, takéto konanie nie je v hraniciach toho, čo je odôvodnené záujmom služby, a predstavuje dostatočne preukázané porušenie prezumpcie neviny, keďže inštitúcia nedisponuje žiadnou mierou voľnej úvahy týkajúcej sa povinnosti rešpektovať túto prezumpciu. Podobne OLAF porušuje zásadu prezumpcie neviny, ak v priebehu vyšetrovania proti úradníkovi nechá uniknúť do tlače informácie vzbudzujúce dojem, že je vinný z trestnej činnosti, a podnecujú verejnosť k presvedčeniu o jeho vine ešte predtým, ako v tejto súvislosti súd rozhodne. Takýmto únikom OLAF porušuje rovnako zásadu dôvernosti vyšetrovaní a tým, že zapríčinil prezradenie citlivých informácií z vyšetrovania tlači, porušuje záujem na riadnej správe vecí verejných, pretože počas vyšetrovania umožňuje verejnosti prístup k dôverným informáciám, ktorými disponoval. V tomto prípade ide o dostatočne závažné porušenie týchto právnych predpisov, pretože OLAF je povinný dbať na to, aby nedochádzalo k takým únikom informácií, ktoré porušujú základné práva dotknutých osôb, akým je prezumpcia neviny, pričom úrad nedisponuje žiadnou voľnou úvahou, pokiaľ ide o dodržiavanie tejto povinnosti. (pozri body 216, 217, 219, 309 — 311, 314)

Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) nie je povinný umožniť úradníkovi Spoločenstva, ktorý je údajne dotknutý interným vyšetrovaním — pred prijatím konečného rozhodnutia svojím menovacím orgánom, ktoré mu spôsobuje ujmu — prístup k dokumentom, ktoré sú predmetom takéhoto vyšetrovania alebo k dokumentom vypracovaným pri tejto príležitosti samotným OLAF-om; v opačnom prípade by mohla byť narušená efektívnosť a dôvernosť úlohy zverenej OLAF-u, ako aj jeho nezávislosť. Konkrétne skutočnosť, že sa zdá, že časť dôverného vyšetrovacieho spisu bola protiprávne poskytnutá tlači, neodôvodňuje sama osebe odchýlenie sa od dôvernosti tohto spisu a vyšetrovania vedeného OLAF-om v prospech údajne dotknutého úradníka. Dodržanie práva na obhajobu dotknutého úradníka je dostatočne zaručené článkom 4 rozhodnutia 1999/396 o podmienkach vnútorných vyšetrovaní pri boji proti podvodu, korupcii a ostatným protiprávnym konaniam poškodzujúcim záujmy spoločenstva, ktoré neoprávňuje OLAF, aby umožnil prístup k týmto dokumentom. Uvedený prístup nie je v rozpore s dodržiavaním práva na riadnu správu vecí verejných ustanovenú článkom 41 Charty základných práv Európskej únie, podľa ktorej toto právo zahŕňa právo každého na prístup k spisu, ktorý sa ho týka, za predpokladu rešpektovania oprávnených záujmov dôvernosti a služobného a obchodného tajomstva. Podľa tejto zásady teda môže byť prístup k vyšetrovaciemu spisu vedeného OLAF-om pred prijatím záverečnej správy zamietnutý, ak je to nutné z dôvodu ochrany dôvernosti. OLAF nie je ani povinný umožniť prístup k záverečnej správe vyšetrovania. Na jednej strane sa totiž tejto otázky netýka žiadna z povinností vyplývajúcich z článku 4 rozhodnutia 1999/396 a na druhej strane existencia protiprávneho konania OLAF-u môže byť preukázaná, čo sa týka rešpektovania zásady kontradiktórnosti, iba za predpokladu, že by sa zverejnila záverečná správa, alebo by bol v nadväznosti na ňu prijatý akt spôsobujúci ujmu. Ak bola táto správa poslaná inštitúcii a dotknutým vnútroštátnym súdnym orgánom, prináleží tejto inštitúcii a orgánom, aby prípadne umožnili dotknutému úradníkovi prístup k spomínanej správe v súlade s ich vlastnými procesnými pravidlami v rozsahu, v akom mali v úmysle prijať akt spôsobujúci mu ujmu založený na záverečnej správe. (pozri body 255 — 260)

Aj keď nariadenie č. 1073/199 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) nestanovuje presnú a záväznú lehotu, v ktorej musia byť ukončené vyšetrovania, povinnosť dodržiavať primeranú lehotu pri vedení administratívnych konaní predstavuje všeobecnú zásadu práva Spoločenstva, ktorej dodržiavanie zabezpečujú súdy Spoločenstva a ktorá je tiež prevzatá v článku 41 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie ako súčasť práva na riadnu správu vecí verejných. Konanie pred OLAF-om preto nemôže prekročiť primeranú lehotu, ktorá má byť posúdená v závislosti od okolností konkrétneho prípadu a miery zložitosti veci. Nedostatky administratívnej organizácie útvarov Komisie pri vzniku OLAF-u, pri ktorých dotknutí úradníci nesmú byť poškodení, nemôžu odôvodniť dlhé lehoty pri uskutočňovaní vyšetrovaní a ani predstavovať dôvod na to, aby sa Komisia zbavila zodpovednosti. (pozri body 272 — 274, 280, 281)

Je pravda, že podľa článku 12 ods. 3 tretieho pododseku nariadenia č. 1073/1999 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), inštitúcie zabezpečia, aby bola zachovávaná dôvernosť vyšetrovaní vykonávaných OLAF-om a legitímne práva dotknutých osôb. Toto ustanovenie však nemožno vykladať tak, že ukladá Komisii všeobecnú povinnosť zabezpečiť, aby OLAF, ktorý vykonáva vyšetrovania úplne nezávisle, dodržal zachovanie dôvernosti. Toto ustanovenie totiž musí byť vykladané v spojení s predchádzajúcim pododsekom, podľa ktorého generálny riaditeľ OLAF-u pravidelne predkladá inštitúciám správy o záveroch vyšetrovaní pri zachovaní tých istých zásad. Z článku 12 nariadenia č. 1073/1999 teda vyplýva, že v prípade, ak generálny riaditeľ OLAF-u poskytol inštitúciám vrátane Komisie informácie týkajúce sa vyšetrovaní, tieto inštitúcie sú povinné zabezpečiť zachovanie dôvernosti týchto informácií a legitímne práva dotknutých osôb pri spracovávaní týchto informácií. (pozri bod 299)