Vec T‑79/13

Alessandro Accorinti a i.

proti

Európskej centrálnej banke (ECB)

„Mimozmluvná zodpovednosť — Hospodárska a menová politika — ECB — Národné centrálne banky — Reštrukturalizácia gréckeho verejného dlhu — Program nákupu dlhopisov — Dohoda o výmene dlhopisov, z ktorej mali prospech len centrálne banky Eurosystému — Zahrnutie súkromného sektora — Doložky o spoločnom postupe veriteľov — Podpora kvality zábezpeky vo forme systému odkúpenia určeného na potvrdenie kvality dlhopisov ako zábezpeky — Súkromní veritelia — Dostatočne závažné porušenie právnej normy, ktorá priznáva práva jednotlivcom — Legitímna dôvera — Rovnosť zaobchádzania — Zodpovednosť za právny normatívny akt — Neobvyklá a osobitná škoda“

Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (štvrtá komora) zo 7. októbra 2015

Pozri text rozhodnutia. (pozri body 53, 57)

Návrh na náhradu škody je vyhlásený za neprípustný len výnimočne a na zabezpečenie toho, aby sa lehota na podanie žaloby o neplatnosť neobchádzala, teda keď je návrh na náhradu škody podaný spolu s návrhom na zrušenie z dôvodu, že cieľom návrhu na náhradu škody je v skutočnosti odvolanie individuálneho rozhodnutia určeného žalobcovi, ktoré nadobudlo právoplatnosť, čo by v prípade, že by sa tomuto návrhu vyhovelo, spôsobilo zrušenie právnych účinkov tohto rozhodnutia. Okrem toho, pokiaľ bola žaloba o neplatnosť podaná v lehote stanovenej v článku 263 šiestom odseku ZFEÚ, obídenie uvedenej lehoty žalobou o náhradu škody bolo od začiatku vylúčené. V tejto súvislosti je žaloba o náhradu škody samostatným opravným prostriedkom, ktorý má v rámci systému opravných prostriedkov svoju osobitnú funkciu a podlieha určitým podmienkam, za ktorých ho možno použiť, ktoré zohľadňujú jeho osobitný cieľ. Hoci cieľom žalôb o neplatnosť a nečinnosť je postihovať protiprávnosť právne záväzného aktu alebo neexistenciu takéhoto aktu, predmetom žaloby o náhradu škody je návrh na náhradu škody vyplývajúcej z aktu alebo z protiprávneho konania, ktoré možno pripísať inštitúcii alebo orgánu Únie. Na jednej strane táto autonómia žaloby o náhradu škody nemôže byť spochybnená iba tým, že určitý žalobca sa rozhodne postupne podať žaloby o neplatnosť a žaloby o náhradu škody. Na druhej strane neprípustnosť žaloby o neplatnosť nespôsobuje neprípustnosť žaloby o náhradu škody podanej neskôr len z dôvodu, že tieto žaloby sú založené na podobných, ba priam zhodných dôvodoch protiprávnosti. Takýto výklad by bol totiž v rozpore so samotnou zásadou autonómie opravných prostriedkov, a preto by zbavil článok 268 ZFEÚ v spojení s článkom 340 tretím odsekom ZFEÚ potrebného účinku. (pozri body 60, 61)

Pozri text rozhodnutia. (pozri body 64 – 66, 116)

Pokiaľ ide o prvú podmienku na založenie zodpovednosti Únie v zmysle článku 340 ZFEÚ, týkajúcu sa protiprávnosti konania, ktoré sa vytýka inštitúcii alebo dotknutému orgánu, je potrebné, aby bolo preukázané dostatočne závažné porušenie právnej normy priznávajúcej práva jednotlivcom. Rozhodujúcim kritériom na prijatie záveru, že porušenie je dostatočne závažné, je skutočnosť, že inštitúcia alebo orgán Únie zjavne a závažne nedodržali mieru stanovenú na ich voľnú úvahu. Len v prípade, ak táto inštitúcia alebo tento orgán disponuje iba značne zníženou alebo dokonca nedisponuje nijakou mierou voľnej úvahy, môže na preukázanie existencie dostatočne závažného porušenia postačovať jednoduché porušenie práva Únie. K vytýkanému správaniu Európskej centrálnej banky došlo v rámci úloh, ktoré jej boli pridelené na účely definovania a vykonávania menovej politiky Únie na základe článkov 127 ZFEÚ a 282 ZFEÚ a článku 18 protokolu o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky, najmä prostredníctvom jej zásahov na kapitálových trhoch a správy úverových transakcií. Tieto ustanovenia zverujú Banke širokú mieru voľnej úvahy, ktorej výkon zahŕňa komplexné posúdenia ekonomickej a sociálnej povahy, ako aj posúdenia situácií podliehajúcich rýchlemu vývoju, ktoré sa musia vykonať v kontexte Eurosystému, ba dokonca Únie ako celku. Prípadné dostatočne závažné porušenie predmetných právnych pravidiel musí byť teda založené na zjavnom a závažnom porušení hraníc širokej miery voľnej úvahy, ktorú má Banka pri výkone svojich právomocí v oblasti menovej politiky. Platí to o to viac, že výkon tejto voľnej úvahy zahŕňa to, že Banka musí nevyhnutne jednak predvídať a hodnotiť hospodársky vývoj neistej a komplexnej povahy ako vývoj kapitálových trhov, menového agregátu a výšky inflácie, ktoré ovplyvňujú riadne fungovanie Eurosystému a úverové a platobné systémy, a jednak prijímať rozhodnutia politickej, ekonomickej a sociálnej povahy, ktoré si vyžadujú vyváženie a vykonanie voľby medzi rôznymi cieľmi sledovanými článkom 127 ods. 1 ZFEÚ, ktorého hlavným cieľom je zachovanie stability cien. Okrem toho, pokiaľ ide o normatívnu činnosť inštitúcií vrátane toho, že Banka prijíma všeobecne platné akty, reštriktívnu koncepciu zodpovednosti Únie vznikajúcej pri výkone uvedených normatívnych činností vysvetľuje jednak to, že výkon legislatívnej funkcie, a to aj v prípadoch, keď existuje možnosť súdneho preskúmania zákonnosti aktov, nesmie byť narúšaný rizikom, že bude podaná žaloba o náhradu škody zakaždým, keď si všeobecný záujem Únie vyžaduje prijať normatívne opatrenia, ktoré môžu narušiť záujmy jednotlivcov, a jednak to, že v normatívnom kontexte, pre ktorý je charakteristická existencia širokej miery voľnej úvahy nevyhnutnej na realizáciu politiky Únie, môže zodpovednosť Únie vzniknúť len vtedy, ak dotknutá inštitúcia porušila zjavne a závažne hranice, ktoré platia pre výkon jej právomocí. (pozri body 67 – 69)

Právo uplatňovať zásadu ochrany legitímnej dôvery sa vzťahuje na každú osobu podliehajúcu súdnej právomoci, u ktorej vzbudila inštitúcia Únie odôvodnené nádeje. Právo domáhať sa uplatnenia tejto zásady však predpokladá splnenie troch kumulatívnych podmienok. Po prvé presné, bezpodmienečné a navzájom súhlasné záruky pochádzajúce z oprávnených a spoľahlivých zdrojov musia byť poskytnuté dotknutej osobe správnymi orgánmi Únie. Po druhé tieto záruky musia byť takej povahy, že z nich u osoby, ktorej sú určené, vznikne legitímna dôvera. Po tretie poskytnuté záruky musia byť v súlade s platnými predpismi. Okrem toho, hoci možnosť dovolávať sa ochrany legitímnej dôvery ako základnej zásady práva Únie má každý hospodársky subjekt, v ktorom vzbudila inštitúcia odôvodnené očakávania, nič to nemení na tom, že keď opatrný a obozretný hospodársky subjekt je schopný predvídať prijatie opatrenia Únie, ktoré môže ovplyvniť jeho záujmy, nemôže sa domáhať prospechu z tejto zásady, keď dôjde k prijatiu tohto opatrenia. Navyše hospodárske subjekty nemôžu mať legitímnu dôveru v zachovanie existujúcej situácie, ktorá môže byť zmenená v rámci voľnej úvahy inštitúcií Únie, a to osobitne v takej oblasti, ako je menová politika, ktorej predmetom je neustále prispôsobovanie v závislosti od zmien hospodárskej situácie. (pozri body 75, 76)

Verejné vyhlásenia niektorých členov Európskej centrálnej banky, ku ktorým došlo v rokoch 2010 a 2011, vylučujúce prípadnú reštrukturalizáciu gréckeho verejného dlhu nemohli predstavovať presné, bezpodmienečné a navzájom súhlasné záruky pochádzajúce z oprávnených a spoľahlivých zdrojov, ktoré by mohli založiť legitímne očakávania v prípade súkromných veriteľov, ktorí sú držiteľmi gréckych dlhových nástrojov. Vzhľadom po prvé na všeobecnú povahu týchto vyhlásení, po druhé na neexistenciu právomoci Banky rozhodnúť o prípadnej reštrukturalizácii verejného dlhu členského štátu ovplyvneného selektívnou platobnou neschopnosťou a po tretie na neistotu vládnucu na finančných trhoch v danom čase, hlavne pokiaľ ide o budúci vývoj finančnej situácie Helénskej republiky, tieto vyhlásenia nemohli byť považované za presné a bezpodmienečné záruky pochádzajúce z oprávnených a spoľahlivých zdrojov, a to ešte menej, pokiaľ ide o prípadné neprijatie rozhodnutia tohto členského štátu týkajúceho sa takejto reštrukturalizácie. Hoci Banka bola zapojená do dohľadu nad vývojom finančnej situácie Helénskej republiky v rámci trojky, ktorú tvorila ona sama, Medzinárodný menový fond (MMF) a Komisia, nemala právomoc rozhodnúť o takomto opatrení, ktoré patrí v prvom rade, ak nie výlučne, do zvrchovanej rozpočtovej právomoci dotknutého členského štátu, najmä do jeho legislatívnej právomoci, a v určitej miere do koordinácie hospodárskej politiky členskými štátmi na základe článku 120 ZFEÚ a nasl. Za týchto okolností sa námietky voči takejto reštrukturalizácii, tak ako ich opakovane verejne vyjadrili po sebe nasledujúci prezidenti Banky v atmosfére rastúcej neistoty účastníkov na finančných trhoch, majú vykladať v tom zmysle, že majú výlučne politicko‑ekonomický rozsah. Konkrétne autori týchto námietok tým, že ich vyjadrili, chceli uvedených účastníkov na finančných trhoch upozorniť jednak na ďalšie zhoršovanie hospodárskej situácie v danom období, ba dokonca na prípadnú platobnú neschopnosť Helénskej republiky, ktorej potenciálne nekryté dlhopisy by už nemohli byť akceptované v rámci úverových operácií Eurosystému, a jednak na riziká, ktoré by takýto vývoj mohol predstavovať pre stabilitu finančného systému a fungovanie Eurosystému ako celku. Okrem toho námietky po sebe nasledujúcich prezidentov Banky sprevádzalo spresnenie, podľa ktorého v prípade, že by aj tak nastala situácia platobnej neschopnosti a dotknuté členské štáty by rozhodli o reštrukturalizácii verejného dlhu, Banka by vyžadovala, aby táto reštrukturalizácia bola podporená dostatočnými zárukami na ochranu jej integrity a zachovanie stability a dôvery finančných trhov. Z toho vyplýva, že Banka tým, že takto konala, nepodnecovala legitímne očakávania, pokiaľ ide o zachovanie jej námietok v prípade opačného rozhodnutia dotknutých členských štátov, teda rozhodnutia pristúpiť k takejto reštrukturalizácii, resp. pokiaľ ide o jej prípadnú právnu spôsobilosť – ktorú však nemá – zabrániť takémuto prístupu. Navyše nákup dlhových nástrojov štátu investorom predstavuje už z hľadiska svojej definície transakciu zahŕňajúcu určité finančné riziko, pretože podlieha nástrahám vývoja kapitálových trhov. Vzhľadom na hospodársku situáciu Helénskej republiky a neistoty týkajúce sa jej v danom čase investori, ktorí kúpili grécke dlhové nástroje v období, počas ktorého finančná kríza Helénskej republiky vrcholila, však nemôžu tvrdiť, že konali ako opatrné a obozretné hospodárske subjekty, ktoré by sa mohli odvolávať na existenciu legitímnych očakávaní. Naopak vzhľadom na uvedené verejné vyhlásenia Banky uvedení investori museli vedieť o veľmi nestabilnej situácii ovplyvňujúcej fluktuáciu hodnoty gréckych dlhových nástrojov, ktoré kúpili, ako aj o nezanedbateľnom riziku platobnej neschopnosti Helénskej republiky, aj keby bola len selektívna. Okrem toho opatrný a obozretný hospodársky subjekt, ktorý vedel o týchto verejných vyhláseniach, nemohol vylúčiť riziko reštrukturalizácie gréckeho verejného dlhu vzhľadom na rozdielne pohľady pretrvávajúce v tejto súvislosti v členských štátoch eurozóny a iných zúčastnených orgánoch ako Komisia, MMF a Banka. (pozri body 78, 79, 81, 82)

Všeobecná zásada rovnosti zaobchádzania vyžaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rozdielne a s rôznymi situáciami sa nezaobchádzalo rovnako, pokiaľ nie je takéto zaobchádzanie objektívne odôvodnené. Porovnateľná povaha rozdielnych situácií sa posudzuje vzhľadom na všetky prvky, ktoré tieto situácie charakterizujú. Tieto prvky treba určiť a posúdiť najmä vzhľadom na predmet a cieľ aktu Únie, ktorý vytvára predmetný rozdiel. Okrem toho treba zohľadniť zásady a ciele oblasti, do ktorej predmetný akt patrí. V tejto súvislosti súkromní investori, ktorí nakúpili grécke dlhové nástroje iba vo svojom súkromnom záujme bez ohľadu na to, aký bol presne dôvod ich investičných rozhodnutí, sa nachádzali v situácii, ktorá bola odlišná od situácie centrálnych bánk Eurosystému, ktoré takisto nakúpili takéto cenné papiere v rámci výkonu svojich základných úloh podľa článku 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ v spojení s článkom 282 ods. 1 ZFEÚ, ako aj článku 18 ods. 1 prvej zarážke protokolu o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky, a to s cieľom zachovať stabilitu cien a riadny výkon menovej politiky, ako aj v hraniciach vymedzených ustanoveniami uvedeného rozhodnutia 2010/281 o zavedení programu pre trhy s cennými papiermi. V prípade absencie porovnateľnosti dotknutých situácií tak uzatvorenie a vykonanie dohody o výmene, ktorej predmetom bola výmena gréckych dlhových nástrojov, ktoré držala Európska centrálna banka a národné centrálne banky Eurosystému, s cieľom zabrániť tomu, aby sa posledné uvedené banky podieľali na reštrukturalizácii gréckeho verejného dlhu, nemohlo predstavovať porušenie zásady rovnosti zaobchádzania. Takisto súkromní investori a centrálne banky Eurosystému nie sú vôbec v porovnateľných situáciách vzhľadom na dosah účinkov zníženia hodnoty ich pohľadávok na európske hospodárstvo. Vzhľadom na celkovú sumu hodnoty gréckych dlhových nástrojov, ktoré nakúpili a majú v držbe uvedené centrálne banky, by prípadná účasť uvedených bánk na reštrukturalizácii verejného dlhu členského štátu eurozóny nezávisle od toho, či by bola zákonná vzhľadom na článok 123 ZFEÚ, predstavovala riziko ovplyvnenia finančnej integrity Eurosystému ako celku a najmä jeho schopnosti intervenovať na kapitálových trhoch a refinancovať úverové inštitúcie podľa článku 18 ods. 1 prvej a druhej zarážky protokolu o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky. V tejto súvislosti treba spresniť, že dlhové nástroje štátu predstavujú súčasne zábezpeky, ktoré tieto centrálne banky obvykle akceptujú na účely úverových operácií v rámci Eurosystému a na zachovanie prístupu národných úverových inštitúcií k likvidným peniazom. Z toho vyplýva, že musí byť zamietnutá takisto výhrada, podľa ktorej si Banka a národné centrálne banky Eurosystému vyhradili postavenie prednostného veriteľa na úkor súkromného sektora pod zámienkou ich úlohy menovej politiky. Navyše to, že prostredníctvom uzatvorenia a realizácie dohody o výmene vzniklo v prípade centrálnych bánk Eurosystému údajné postavenie prednostného veriteľa, aby sa vyhli reštrukturalizácii gréckeho verejného dlhu, nemožno považovať za zneužitie alebo za konanie prekračujúce právomoci Banky. Naopak tieto opatrenia patria do rámca výkonu jej právomocí a základných úloh, keďže ich cieľom bolo práve zachovanie rozhodovacieho priestoru uvedených centrálnych bánk a zabezpečenie kontinuity riadneho fungovania Eurosystému. V tejto súvislosti cieľom uzatvorenia uvedenej dohody bolo vyhnúť sa tomu, aby sa centrálne banky Eurosystému podieľali na reštrukturalizácii gréckeho verejného dlhu takým spôsobom, že by stratili časť hodnoty gréckych dlhových nástrojov, ktoré mali v držbe vo svojich portfóliách. Bezpodmienečná účasť uvedených centrálnych bánk na uvedenej reštrukturalizácii by však mohla byť považovaná za zásah, ktorý má rovnaký účinok ako účinok, ktorý by nastal v prípade, keby tieto banky priamo kúpili štátne dlhopisy, čo však zakazuje článok 123 ZFEÚ. (pozri body 87, 88, 92, 93, 108, 114)

Skutočnosť, že článok 1 rozhodnutia 2012/153 o akceptovateľnosti obchodovateľných dlhových nástrojov vydaných alebo plne garantovaných Helénskou republikou v súvislosti s ponukou Helénskej republiky na výmenu dlhových nástrojov stanovil povinnosť Helénskej republiky podporiť kvalitu zábezpeky v prospech národných centrálnych bánk vo forme systému odkúpenia, ktorý mal posilniť kvalitu gréckych dlhových nástrojov, nemohla predstavovať nerovnosť zaobchádzania pripísateľnú Európskej centrálnej banke na úkor súkromných investorov. Keďže totiž cieľom tejto povinnosti bolo len zaručenie zachovania možnosti, aby uvedené centrálne banky akceptovali grécke dlhové nástroje ako vhodné zábezpeky na účely úverových operácií Eurosystému v zmysle článku 18 ods. 1 druhej zarážky protokolu o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Banky, uvedená povinnosť teda zabezpečovala zachovanie určitého rozhodovacieho priestoru centrálnych bánk Eurosystému v zmysle ustanovení článku 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ v spojení s článkom 282 ods. 1 ZFEÚ, ako aj článku 18 ods. 1 prvej a druhej zarážky protokolu o uvedených štatútoch, a preto sa týkala situácie, ktorá nebola porovnateľná so situáciou, v ktorej sa nachádzali súkromní investori. Keďže totiž súkromní investori nakúpili a mali v držbe grécke dlhové nástroje na výlučne súkromné účely, nachádzali sa v odlišnej situácii od situácie centrálnych bánk Eurosystému, ktorým boli zverené právomoci a povinnosti na základe už citovaných ustanovení. Z toho vyplýva, že súkromní investori si nemohli nárokovať z titulu zásady rovnosti zaobchádzania prospech, ktorý je analogický systému odkúpenia ich dlhových nástrojov Gréckom. V tejto súvislosti toto opatrenie nemožno považovať za zneužitie alebo za konanie prekračujúce hranice právomocí Banky, ale za opatrenie patriace do rámca výkonu jej právomocí a základných úloh, keďže ich cieľom bolo práve zachovanie rozhodovacieho priestoru uvedených centrálnych bánk a zabezpečenie kontinuity riadneho fungovania Eurosystému. (pozri body 94, 108)

Pravidlo nazývané par condicio creditorum alebo pari passu, ktoré predpokladá, že sa s veriteľmi zaobchádza rovnakým spôsobom pri vyplácaní, neexistuje v právnom poriadku Únie. V tejto súvislosti nariadenie č. 1346/2000 o konkurznom konaní konštatovalo existenciu značných rozdielov v tejto súvislosti v jednotlivých vnútroštátnych právnych poriadkoch vrátane toho, pokiaľ ide o prednostné zaobchádzanie s veriteľmi, a obmedzilo sa na stanovenie jednotných kolíznych pravidiel zákonov, najmä na účely koordinácie rozdelenia speňaženého majetku, aby sa zachovala v najväčšej možnej miere rovnosť zaobchádzania s veriteľmi. Nakoniec, keďže pravidlo ukladajúce pari passu implikuje rovnostárske zaobchádzanie s veriteľmi bez toho, aby sa zohľadnili rozličné situácie, v ktorých sa nachádzali konkrétne jednak súkromní investori a jednak centrálne banky Eurosystému, pokiaľ ide o výkon ich úloh podľa článku 127 ZFEÚ a článku 18 protokolu o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky, uznanie takéhoto pravidla v právnom poriadku Únie by mohlo byť v rozpore so zásadou rovnosti zaobchádzania, tak ako je zakotvená v článkoch 20 a 21 Charty základných práv Európskej únie. V dôsledku toho, iba keby bola klauzula pari passu začlenená do zmluvných ustanovení vrátane tých, ktoré sa týkali emitovania a predaja štátnych dlhových nástrojov a ktoré upravujú vzťah medzi emitentom a zároveň dlžníkom na jednej strane a držiteľom dlhopisu a zároveň veriteľom záväzku na druhej strane, mohlo by to prípadne spôsobiť, že by sa táto klauzula stala právne záväznou. (pozri body 98 – 101)

Pozri text rozhodnutia. (pozri bod 106)