NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

ATHANASIOS RANTOS

prednesené 25. februára 2021 ( 1 )

Vec C‑821/19

Európska komisia

proti

Maďarsku

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Spoločné konania o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany – Smernica 2013/32/EÚ – Článok 33 ods. 2 – Dôvody neprípustnosti žiadostí o medzinárodnú ochranu – Taxatívna povaha – Dodatočný dôvod neprípustnosti vo vnútroštátnom práve – Článok 8 ods. 2 – Prístup organizácií a osôb poskytujúcich poradenstvo a konzultácie k žiadateľom o medzinárodnú ochranu na hraničných priechodoch – Článok 12 ods. 1 písm. c) – Možnosť žiadateľov o medzinárodnú ochranu komunikovať s organizáciami a osobami poskytujúcimi poradenstvo a konzultácie – Článok 22 ods. 1 – Možnosť žiadateľov o medzinárodnú ochranu poradiť sa na ich vlastné náklady s právnym zástupcom alebo iným poradcom – Smernica 2013/33/EÚ – Článok 10 ods. 4 – Možnosť právnych zástupcov a iných poradcov komunikovať so žiadateľmi o medzinárodnú ochranu – Kvalifikácia činnosti, ktorej cieľom je organizovaným spôsobom poskytovať pomoc žiadateľom o medzinárodnú ochranu, ako trestného činu vo vnútroštátnom práve – Zákaz vstupu organizácií a osôb poskytujúcich poradenstvo a konzultácie žiadateľom o medzinárodnú ochranu do hraničného tranzitného priestoru“

I. Úvod

1. Európska komisia vo svojej žalobe navrhuje Súdnemu dvoru, aby určil, že Maďarsko si tým, že: – zaviedlo dôvod neprípustnosti žiadostí o medzinárodnú ochranu okrem dôvodov uvedených v taxatívnom zozname stanovenom v článku 33 ods. 2 smernice 2013/32/EÚ ( 2 ), – kvalifikuje ako trestný čin organizačnú činnosť, ktorej cieľom je umožniť začatie azylového konania osobami nespĺňajúcimi kritériá na poskytnutie medzinárodnej ochrany stanovené vnútroštátnym právom, a tým, že prijíma opatrenia majúce za následok obmedzenia osôb stíhaných alebo potrestaných za taký trestný čin, v rozpore s článkom 8 ods. 2, článkom 12 ods. 1 písm. c) a článkom 22 ods. 1 smernice 2013/32, ako aj článkom 10 ods. 4 smernice 2013/33/EÚ ( 3 ), – nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva Únie.

2. Myslím si, že prvý dôvod nepredstavuje osobitné ťažkosti a možno o ňom rozhodnúť s prihliadnutím na nedávne rozsudky Súdneho dvora z 19. marca 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) ( 4 ), ako aj zo 14. mája 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság ( 5 ).

3. Druhý dôvod nastoľuje novú otázku, a to, či môže členský štát kvalifikovať ako trestný čin organizačnú činnosť, ktorej cieľom je umožniť začatie azylového konania osobami nespĺňajúcimi kritériá na poskytnutie medzinárodnej ochrany stanovené vnútroštátnym právom.

II. Právny rámec

A. Právo Únie

1. Ustanovenia týkajúce sa dôvodov neprípustnosti žiadostí o medzinárodnú ochranu

4. Článok 33 smernice 2013/32, nazvaný „Neprípustné žiadosti“, v odseku 2 stanovuje: „Členské štáty môžu považovať žiadosť o medzinárodnú ochranu za neprípustnú, iba ak: a) iný členský štát poskytol medzinárodnú ochranu; b) krajina, ktorá nie je členským štátom, sa považuje za prvú krajinu azylu pre žiadateľa podľa článku 35; c) krajina, ktorá nie je členským štátom, sa podľa článku 38 považuje za bezpečnú tretiu krajinu pre žiadateľa; d) žiadosť predstavuje následnú žiadosť, pričom sa neobjavili ani neboli žiadateľom predložené nové skutočnosti alebo zistenia súvisiace s posúdením, či žiadateľ spĺňa požiadavku na uznanie za osobu požívajúcu medzinárodnú ochranu v zmysle smernice [Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany ( 6 )], alebo e) žiadosť podáva osoba závislá na žiadateľovi po tom, ako podľa článku 7 ods. 2 súhlasila s tým, že jej prípad bude súčasťou žiadosti podanej v jej mene, a neexistujú nijaké skutočnosti týkajúce sa situácie tejto závislej osoby, ktoré by odôvodňovali osobitnú žiadosť.“

2. Ustanovenia týkajúce sa pomoci žiadateľom o medzinárodnú ochranu

a) Smernica 2013/32

5. Článok 8 smernice 2013/32, nazvaný „Poskytovanie informácií a poradenstvo v zariadeniach určených na zaistenie a na hraničných priechodoch“, v odseku 2 stanovuje: „Členské štáty zabezpečia, aby organizácie a osoby poskytujúce žiadateľom poradenstvo a konzultácie mali účinný prístup k žiadateľom nachádzajúcim sa na hraničných priechodoch vrátane tranzitných priestorov na vonkajších hraniciach. Členské štáty môžu stanoviť pravidlá upravujúce prítomnosť týchto organizácií a osôb na uvedených hraničných priechodoch, a najmä stanoviť, že prístup je podmienený dohodou s príslušnými orgánmi členských štátov. Tento prístup možno obmedziť, len ak je to na základe vnútroštátneho práva objektívne nevyhnutné z dôvodov bezpečnosti, verejného poriadku alebo správy dotknutých hraničných priechodov, pokiaľ sa tým tento prístup výrazne neobmedzí alebo neznemožní.“

6. Článok 12 tejto smernice, nazvaný „Záruky pre žiadateľov“, v odseku 1 stanovuje: „Pokiaľ ide o konania stanovené v kapitole III, členské štáty zabezpečia, aby všetci žiadatelia mali tieto záruky: … c) nesmie sa im odmietnuť príležitosť komunikovať s [Úradom vysokého komisára Organizácie Spojených národov pre utečencov] alebo s akoukoľvek inou organizáciou poskytujúcou právne poradenstvo alebo iné konzultácie žiadateľom v súlade s právom dotknutého členského štátu; …“

7. Článok 22 uvedenej smernice, nazvaný „Právo na právnu pomoc a zastúpenie vo všetkých fázach konania“, uvádza: „1. Žiadateľom sa poskytne možnosť poradiť sa na ich vlastné náklady vo všetkých fázach konania, a to aj po vydaní zamietavého rozhodnutia, účinným spôsobom o veciach súvisiacich s ich žiadosťou o medzinárodnú ochranu s právnym zástupcom alebo iným poradcom, ktorého ako takého pripúšťa alebo povoľuje vnútroštátne právo. 2. Členské štáty môžu povoliť, aby právnu pomoc a/alebo zastúpenie žiadateľom v konaniach stanovených v kapitole III a kapitole V poskytovali v súlade s vnútroštátnym právom mimovládne organizácie.“

b) Smernica 2013/33

8. Článok 10 smernice 2013/33, nazvaný „Podmienky zaistenia“, v odseku 4 uvádza: „Členské štáty zabezpečia, aby rodinní príslušníci, právni zástupcovia alebo poradcovia a osoby zastupujúce príslušné mimovládne organizácie uznané dotknutým členským štátom mali možnosť komunikovať so žiadateľmi a navštevovať ich v podmienkach, ktoré zabezpečujú súkromie. Obmedzenie prístupu do zariadenia určeného na zaistenie možno uložiť len vtedy, ak je to na základe vnútroštátneho práva objektívne nevyhnutné z hľadiska bezpečnosti, verejného poriadku alebo administratívneho riadenia zariadenia určeného na zaistenie a za predpokladu, že tým prístup nie je výrazne obmedzený alebo znemožnený.“

B. Maďarské právo

1. Ustanovenia týkajúce sa dôvodov neprípustnosti žiadostí o medzinárodnú ochranu

9. § 51 ods. 2 písm. f) menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zákon č. LXXX z roku 2007 o práve na azyl, ďalej len „zákon o práve na azyl“ ( 7 )), zavedený § 7 ods. 1 egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény (zákon č. VI z roku 2018 o zmene niektorých zákonov týkajúcich sa opatrení proti nelegálnemu prisťahovalectvu, ďalej len „zákon č. VI z roku 2018“ ( 8 )), upravuje nový dôvod neprípustnosti žiadostí o medzinárodnú ochranu, ktorý je definovaný takto: „Žiadosť je neprípustná, ak žiadateľ prišiel do Maďarska cez krajinu, kde nie je vystavený prenasledovaniu v zmysle § 6 ods. 1 [zákona o práve na azyl], ani riziku vážneho bezprávia v zmysle § 12 ods. 1 [tohto zákona], alebo v ktorej je zaručená primeraná úroveň ochrany.“

2. Ustanovenia týkajúce sa pomoci žiadateľom o medzinárodnú ochranu

a) Trestný zákonník

10. § 353/A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (zákon č. C z roku 2012, ktorým sa ustanovuje Trestný zákonník, ďalej len „Trestný zákonník“ ( 9 )), nazvaný „Napomáhanie nelegálnemu prisťahovalectvu“, zavedený prostredníctvom § 11 ods. 1 zákona č. VI z roku 2018 stanovuje: „1. Kto vykonáva organizačné činnosti s cieľom: a) umožniť začatie azylového konania v Maďarsku osobou, ktorá v krajine, ktorej je štátnym príslušníkom, v krajine svojho obvyklého pobytu alebo v akejkoľvek inej krajine, cez ktorú pricestovala, nie je vystavená prenasledovaniu z dôvodu svojej rasy, štátnej príslušnosti, príslušnosti k určitej sociálnej skupine, alebo z dôvodu svojho náboženského alebo politického presvedčenia, alebo ktorá nemá oprávnený dôvod obávať sa priameho prenasledovania, alebo b) pomôcť osobe, ktorá neoprávnene vstúpila do Maďarska alebo sa v Maďarsku neoprávnene zdržiava, získať povolenie na pobyt, potresce sa krátkodobým trestom odňatia slobody, ak nedošlo k spáchaniu závažnejšieho trestného činu. 2. Kto poskytne materiálne prostriedky na spáchanie činu uvedeného v odseku 1 alebo pravidelne vykonáva také organizačné činnosti, potresce sa trestom odňatia slobody až na jeden rok. 3. Kto spácha čin uvedený v odseku 1 a) s cieľom získať finančný prospech; b) a poskytne tým pomoc viacerým osobám; alebo c) vo vzdialenosti menej ako osem kilometrov od hranice alebo hraničného bodu zodpovedajúceho vonkajšej hranici podľa článku 2 bodu 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/399 z 9. marca 2016, ktorým sa ustanovuje kódex Únie o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc)[ ( 10 )], potresce sa trestom uvedeným v odseku 2. 4. Trest osoby, ktorá spáchala čin uvedený v odseku 1, možno znížiť bez obmedzenia alebo v prípadoch hodných osobitného zreteľa od neho upustiť, ak táto osoba najneskôr v čase vznesenia obvinenia voči nej oznámi okolnosti, za ktorých došlo ku spáchaniu trestného činu. 5. Na účely tohto paragrafu organizačné činnosti zahŕňajú, ak sú vykonávané s cieľom uvedeným v odseku 1, predovšetkým: a) sledovanie hraníc alebo hraničného bodu zodpovedajúceho vonkajšej hranici Maďarska podľa článku 2 bodu 2 Kódexu schengenských hraníc; b) vypracovanie alebo šírenie informačných dokumentov alebo poverenie tretej osoby vykonaním týchto úkonov a c) založenie alebo prevádzkovanie siete.“

b) Zákon o polícii

11. § 46/F Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (zákon č. XXXIV z roku 1994 o polícii, ďalej len „zákon o polícii“ ( 11 )), nazvaný „Vykázanie v súvislosti s bezpečnosťou hraníc“, ktorý vložil do kapitoly V tohto zákona § 2 zákona č. VI z roku 2018, uvádza: „1. Na zachovanie poriadku na štátnej hranici a zabránenie prípadnému narušeniu hraničnej kontroly polícia zabráni každej osobe trestne stíhanej za trestné činy protiprávneho prekročenia pohraničného plota (§ 352/A Trestného zákonníka), poškodenia pohraničného plota (§ 352/B Trestného zákonníka), bránenia pri výstavbe alebo údržbe pohraničného plota (§ 352/C Trestného zákonníka), obchodovania s ľuďmi (§ 353 Trestného zákonníka), pomoci k nelegálnemu pobytu (§ 354 Trestného zákonníka) alebo napomáhania nelegálnemu prisťahovalectvu (§ 353/A Trestného zákonníka), aby vstúpila do okruhu vo vzdialenosti menej ako osem kilometrov od hranice alebo hraničného bodu zodpovedajúceho vonkajšej hranici maďarského územia podľa článku 2 bodu 2 [nariadenia 2016/399] alebo bude požadovať, aby táto osoba opustila tento priestor, ak sa tam nachádza. …“

III. Okolnosti predchádzajúce sporu a konanie pred podaním žaloby

12. Maďarský parlament prijal 20. júna 2018 zákon č. VI z roku 2018. Tento zákon okrem iného zaviedol § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl, § 353/A Trestného zákonníka a § 46/F zákona o polícii.

13. Komisia zaslala Maďarsku 19. júla 2018 výzvu a 24. januára 2019 odôvodnené stanovisko, v ktorých tomuto členskému štátu vytýkala dve výhrady zhrnuté v bode 1 vyššie.

14. Maďarsko odpovedalo na výzvu 19. septembra 2018 a na odôvodnené stanovisko 23. marca 2019, pričom tvrdilo, že maďarská právna úprava je v súlade s právom Únie.

IV. Konanie na Súdnom dvore a návrhy účastníkov konania

15. Návrhom z 8. novembra 2019 Komisia podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.

16. Komisia a Maďarsko predniesli ústne pripomienky na pojednávaní, ktoré sa konalo 23. novembra 2020.

17. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor: – určil po prvé, že Maďarsko si tým, že zaviedlo dôvod neprípustnosti žiadostí o medzinárodnú ochranu okrem dôvodov stanovených v článku 33 ods. 2 smernice 2013/32, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 33 ods. 2 tejto smernice, a po druhé, že Maďarsko si tým, že kvalifikuje ako trestný čin organizačnú činnosť, ktorej cieľom je umožniť začatie azylového konania osobami nespĺňajúcimi kritériá na poskytnutie medzinárodnej ochrany stanovené vnútroštátnym právom, a tým, že prijíma opatrenia majúce za následok obmedzenia osôb stíhaných alebo potrestaných za taký trestný čin, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 8 ods. 2, článku 12 ods. 1 písm. c) a článku 22 ods. 1 smernice 2013/32, ako aj článku 10 ods. 4 smernice 2013/33, – uložil Maďarsku povinnosť nahradiť trovy konania.

18. Maďarsko navrhuje, aby Súdny dvor: – zamietol žalobu, – uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.

V. Analýza

A. O prvom žalobnom dôvode založenom na zavedení dôvodu neprípustnosti žiadostí o medzinárodnú ochranu, ktorý je nezlučiteľný s právom Únie

19. Komisia vo svojom prvom žalobnom dôvode navrhuje Súdnemu dvoru, aby určil, že Maďarsko si tým, že prostredníctvom § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl zaviedlo dôvod neprípustnosti žiadostí o medzinárodnú ochranu okrem dôvodov stanovených v článku 33 ods. 2 smernice 2013/32, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 33 ods. 2 tejto smernice.

20. Na úvod treba pripomenúť, že v § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl maďarský zákonodarca stanovil, že žiadosť o medzinárodnú ochranu je neprípustná, ak žiadateľ prišiel do Maďarska cez krajinu, v ktorej nie je vystavený prenasledovaniu ani riziku vážneho bezprávia alebo v ktorej je zaručená primeraná úroveň ochrany.

21. Tento zákon v podstate zaviedol dôvod neprípustnosti žiadostí o medzinárodnú ochranu, ktorý nie je výslovne upravený v článku 33 ods. 2 smernice 2013/32.

22. Vzniká preto otázka, či tento dôvod neprípustnosti možno považovať za jednoduché vysvetlenie dôvodov upravených v tomto ustanovení, najmä dôvodu týkajúceho sa „bezpečnej tretej krajiny“ v zmysle článku 33 ods. 2 písm. c) smernice 2013/32, a v prípade zápornej odpovede, či je tento nový dôvod nezlučiteľný s týmto ustanovením.

23. V tejto súvislosti zdôrazňujem, že v nedávnom rozsudku Tompa, ktorý sa tiež týkal ustanovenia maďarskej právnej úpravy, ktoré je napadnuté v rámci tohto žalobného dôvodu, teda § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl, sa Súdny dvor vyjadril takto: – najprv potvrdil taxatívnu povahu výpočtu uvedeného v článku 33 ods. 2 smernice 2013/32 ( 12 ), – ďalej vylúčil, že dôvody neprípustnosti formulované maďarskou právnou úpravou môžu predstavovať vykonanie dôvodov upravených v článku 33 ods. 2 tejto smernice ( 13 ), vrátane dôvodu týkajúceho sa „bezpečnej tretej krajiny“ ( 14 ) a dôvodu týkajúceho sa „prvej krajiny azylu“ ( 15 ), – napokon rozhodol, že článok 33 smernice 2013/32 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje zamietnuť žiadosť o medzinárodnú ochranu ako neprípustnú z dôvodu, že žiadateľ prišiel na územie dotknutého členského štátu cez štát, v ktorom nie je vystavený prenasledovaniu alebo riziku vážneho bezprávia, alebo v ktorom je zaručený primeraný stupeň ochrany. ( 16 )

24. Tento výklad Súdny dvor zopakoval v rozsudku Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, ktorý sa tiež týkal § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl. ( 17 )

25. Z dôvodu, že maďarská vláda neuviedla žiadne nové skutočnosti odôvodňujúce potrebu alebo vhodnosť odklonu od tejto judikatúry, sa domnievam, že riešenie, ktoré Súdny dvor uplatnil v už citovaných veciach, umožňuje definitívnym spôsobom vyriešiť otázku posudzovanú v rámci tohto žalobného dôvodu.

26. Navrhujem preto vyhovieť prvému žalobnému dôvodu Komisie a určiť, že Maďarsko si tým, že zaviedlo nový dôvod neprípustnosti žiadostí o medzinárodnú ochranu okrem dôvodov taxatívne stanovených v článku 33 ods. 2 smernice 2013/32, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z tohto ustanovenia.

B. O druhom žalobnom dôvode založenom na obmedzeniach prístupu uložených žiadateľom o medzinárodnú ochranu, ako aj organizáciám a osobám, ktoré im poskytujú poradenstvo a konzultácie

27. Komisia vo svojom druhom žalobnom dôvode navrhuje Súdnemu dvoru, aby určil, že Maďarsko si tým, že v § 353/A Trestného zákonníka kvalifikuje ako trestný čin organizačnú činnosť, ktorej cieľom je umožniť začatie azylového konania osobami nespĺňajúcimi kritériá na poskytnutie medzinárodnej ochrany stanovené vnútroštátnym právom a tým, že na základe zavedenia § 46/F zákona o polícii prijíma opatrenia majúce za následok obmedzenia osôb stíhaných alebo potrestaných za taký trestný čin, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 8 ods. 2, článku 12 ods. 1 písm. c) a článku 22 ods. 1 smernice 2013/32, ako aj článku 10 ods. 4 smernice 2013/33.

28. V tejto súvislosti na úvod zdôrazňujem, že ustanovenia práva Únie týkajúce sa pomoci žiadateľom o medzinárodnú ochranu ( 18 ) zaručujú jednak právo týchto žiadateľov na konzultácie s organizáciami a osobami poskytujúcimi poradenstvo a konzultácie a jednak, symetricky, právo týchto organizácií a osôb na prístup k týmto žiadateľom, vrátane tých, ktorí sú zaistení.

29. Treba teda overiť, či § 353/A Trestného zákonníka a § 46/F zákona o polícii predstavujú prekážku vo výkone práv zaručených v článku 8 ods. 2, článku 12 ods. 1 písm. c) a článku 22 smernice 2013/32, ako aj v článku 10 ods. 4 smernice 2013/33, a v prípade kladnej odpovede, či je táto prekážka odôvodnená s prihliadnutím na tieto ustanovenia.

1. O prvej časti druhého žalobného dôvodu týkajúcej sa § 353/A Trestného zákonníka

a) O obmedzujúcej povahe § 353/A Trestného zákonníka

30. § 353/A Trestného zákonníka kvalifikuje ako trestný čin každú „organizačnú činnosť“ umožňujúcu začať v Maďarsku azylové konanie osobou, ktorá v podstate nemá právo na medzinárodnú ochranu podľa vnútroštátnych noriem. Toto ustanovenie sa na prvý pohľad zdá byť spôsobilé brániť právam zaručeným v ustanoveniach práva Únie, ktoré uvádza Komisia, pretože vystavuje každú osobu alebo organizáciu, ktorá má v úmysle pomáhať žiadateľom o medzinárodnú ochranu, neistej situácii, ba dokonca konkrétnemu riziku postihu.

31. Maďarská vláda tvrdí po prvé, že kvalifikácia trestného činu je obmedzená na porušenia spáchané s „kvalifikovaným úmyslom“ a týka sa iba činností vykonávaných vo forme „organizačnej činnosti“, po druhé, že sporná právna úprava nemá žiadny preukázateľný odradzujúci účinok, a po tretie, že táto právna úprava sa uplatňuje iba na činnosti, ktoré predchádzajú začatiu azylového konania, a teda sa netýka „žiadateľov o medzinárodnú ochranu“ v doslovnom zmysle slova, ktorí sú nositeľmi práv priznaných smernicami 2013/32 a 2013/33.

32. Pokiaľ ide v prvom rade o subjektívnu stránku trestného činu a pojem „organizačná činnosť“, ako poznamenáva maďarská vláda, pôsobnosť § 353/A Trestného zákonníka treba vykladať s prihliadnutím na vysvetlenia, ktoré poskytol Alkotmánybíróság (Ústavný súd, Maďarsko) vo svojom rozhodnutí č. 3/2019 ( 19 ), ktoré je záväzné pre výklad tohto ustanovenia, a to tým skôr, že sa zdá, že toto ustanovenie sa ešte bežne neuplatňuje, čo potvrdila maďarská vláda na pojednávaní.

33. Pokiaľ ide po prvé o subjektívnu stránku trestného činu, Alkotmánybíróság (Ústavný súd) v tomto rozhodnutí spresnil, že § 353/A Trestného zákonníka nesankcionuje činy spáchané z nedbanlivosti, ale výlučne tie, ktoré boli spáchané úmyselne, na základe „kvalifikovaného úmyslu“ spáchať trestný čin a že je úlohou vnútroštátnych orgánov, aby preukázali existenciu takéhoto úmyslu. V každom prípade tento súd vylúčil z pôsobnosti tohto ustanovenia altruistické činy napĺňajúce povinnosť pomoci nemajetným osobám a osobám v núdzi, ktoré nesúvisia s cieľom, ktorý uvedené ustanovenie sleduje, pričom spresnil, že je na súdoch konajúcich vo veci samej, aby vo svojej súdnej praxi určili okolnosti, za ktorých možno na organizačnú činnosť hľadieť ako na humanitárnu pomoc, formy pomoci, ktoré nemožno sankcionovať, a okamih, kedy konanie prekročí tento rámec. ( 20 )

34. Napriek tomu zdôrazňujem, že v zásade každá organizácia alebo osoba, ktorá chce poskytnúť pomoc, koná nevyhnutne s úmyslom umožniť osobe, ktorej pomáha, začatie azylového konania a môže mať prinajmenšom pochybnosti o tom, či táto osoba spĺňa požiadavky nevyhnutné na získanie medzinárodnej ochrany. Pochybnosti o pravdivosti tvrdení žiadateľov sú totiž neoddeliteľnou súčasťou azylového konania, ktoré sa uskutočňuje práve s cieľom preukázať, či sú splnené podmienky na poskytnutie medzinárodnej ochrany. Prináleží príslušným vnútroštátnym orgánom, a nie právnym zástupcom, organizáciám alebo osobám ponúkajúcim pomoc žiadateľom o medzinárodnú ochranu, aby posúdili, či dôvody uvádzané v žiadosti odôvodňujú poskytnutie medzinárodnej ochrany v súlade s podmienkami vyžadovanými vnútroštátnou právnou úpravou.

35. Navyše podľa môjho názoru je najdôležitejšie, že v prejednávanej veci treba zohľadniť jednak zavedenie § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl, ktoré je predmetom prvého žalobného dôvodu, a jednak to, čo zdôraznila Komisia, pričom Maďarsko to nepoprelo, že odchylné ustanovenia, ktoré sa uplatňujú počas krízy spôsobenej masívnym prisťahovalectvom, ukladajú osobám, ktoré chcú získať medzinárodnú ochranu, aby sa dostavili do niektorého z tranzitných priestorov nachádzajúcich sa na srbsko‑maďarskej hranici, aby podali svoju žiadosť, a tak začali azylové konanie. Srbsko je však za normálnych okolností treťou krajinou, v ktorej neexistuje riziko prenasledovania v zmysle § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl. Zo spojenia týchto dvoch skutočností vyplýva, že každá osoba alebo organizácia, ktorá poskytuje pomoc žiadateľom o medzinárodnú ochranu, si bude dobre vedomá toho, že za týchto okolností sú takéto žiadosti veľmi pravdepodobne odsúdené na neúspech a že sa tak vystavuje konkrétnemu riziku trestného stíhania. ( 21 )

36. V každom prípade kvalifikácia pomoci žiadateľom o medzinárodnú ochranu ako trestného činu môže mať osobitne významný odradzujúci účinok na všetky osoby alebo organizácie, ktoré sa vedome pokúšajú podporiť zmenu právnej úpravy alebo flexibilnejší výklad vnútroštátneho práva alebo dokonca tvrdiť nezlučiteľnosť príslušného vnútroštátneho práva s právom Únie. Okrem toho presadenie „vývoja“ vnútroštátnej právnej úpravy alebo zjednodušenie prístupu žiadateľov k azylovému konaniu alebo k humanitárnej pomoci, aj keď existujú veľké pochybnosti alebo je tak, ako v prejednávanej veci, veľmi pravdepodobné, že títo žiadatelia nespĺňajú všetky podmienky stanovené vnútroštátnym právom na získanie medzinárodnej ochrany, je vo všeobecnosti súčasťou legitímnych cieľov organizácie poskytujúcej pomoc žiadateľom o medzinárodnú ochranu.

37. Za týchto okolností jedinou legitímnou „sankciou“, ktorú možno uplatniť v prípade, keď má činnosť týchto osôb alebo organizácií za cieľ umožniť prístup žiadateľov k azylovému konaniu nad rámec podmienok legitímne stanovených vnútroštátnou právnou úpravou v súlade s právom Únie a najmä článkom 33 ods. 2 smernice 2013/32, môže byť podľa môjho názoru iba zamietnutie žiadostí z dôvodu neprípustnosti alebo nedôvodnosti a nie vedenie trestného stíhania proti osobám alebo organizáciám, ktoré uľahčujú začatie azylových konaní. Toto konštatovanie však nemá žiadny vplyv na možnosť uložiť alebo ponechať trestnoprávne sankcie v prípade, keď sa činnosť uvedených osôb alebo organizácií neobmedzuje na pomoc žiadateľom o medzinárodnú ochranu pri podaní ich žiadosti a začatí azylových konaní, ale skutočne napomáha nelegálnemu prisťahovalectvu, najmä podľa smernice 2002/90/ES. ( 22 )

38. Pokiaľ ide po druhé o pojem „organizačná činnosť“, Alkotmánybíróság (Ústavný súd) vylúčil, že tento pojem by mohol, hoci je formulovaný všeobecne, porušovať zásadu zákonnosti (nullum crimen, nulla poena sine lege), vzhľadom na to, že v Trestnom zákonníku existujú iné ustanovenia odkazujúce na pojem „organizácie“ alebo „organizačnej činnosti“, z ktorých možno vyvodiť jeho podstatné znaky. ( 23 )

39. Napriek tomu si myslím, že skutočnosť, že je sankcionovaná iba činnosť vykonávaná organizovane, nestačí na vylúčenie obmedzujúcej povahy sporného trestného činu. Na jednej strane samotné znenie § 353/A Trestného zákonníka umožňuje veľmi extenzívny výklad tohto trestného činu, ktorý zahŕňa aj jednoduchú pomoc jedinej osobe pri začatí azylového konania. Skutočnosť, že „pravidelnosť“ činnosti a pomoc „viacerým osobám“ sú v § 353/A ods. 2 a 3 Trestného zákonníka kvalifikované ako priťažujúce okolnosti, totiž znamená, že pôsobnosť tohto ustanovenia sa môže vzťahovať dokonca aj na činnosť, ktorá nie je vykonávaná pravidelne a má pomôcť iba jednej osobe. Na druhej strane, a to je najdôležitejšie, organizácie, ktoré poskytujú pomoc žiadateľom o medzinárodnú ochranu a sú hlavnými adresátmi uvedeného ustanovenia, pojmovo vykonávajú „organizovanú činnosť“. Hoci je teda pôsobnosť § 353/A Trestného zákonníka obmedzená na organizačnú činnosť v doslovnom zmysle slova, toto ustanovenie môže brániť činnosti takmer všetkých osôb alebo organizácií, ktoré pomáhajú žiadateľom o medzinárodnú ochranu.

40. V druhom rade, aj keby posudzovaná právna úprava mala obmedzenú pôsobnosť a zanedbateľné praktické dôsledky, keďže bola uplatňovaná len veľmi zriedka a ešte neviedla k odsúdeniu organizácií alebo osôb, a nemala teda žiaden preukázateľný odradzujúci účinok, ako tvrdí maďarská vláda, treba uviesť, že podľa ustálenej judikatúry má žaloba o nesplnenie povinnosti objektívnu povahu a v dôsledku toho nesplnenie povinností, ktoré vyplývajú členským štátom zo Zmluvy alebo zo sekundárneho práva, existuje bez ohľadu na rozsah alebo frekvenciu dotknutých situácií. ( 24 )

41. V treťom rade sa na rozdiel od toho, čo tvrdila maďarská vláda na pojednávaní, nemožno domnievať, že správanie predchádzajúce začatiu azylového konania ( 25 ) sa netýka „žiadateľov o medzinárodnú ochranu“ v zmysle smerníc 2013/32 a 2013/33. Keďže má totiž postavenie žiadateľa o azyl deklaratórnu povahu a existuje od okamihu, keď bola osoba vystavená prenasledovaniu, možno túto osobu považovať za „žiadateľa o medzinárodnú ochranu“ aj vtedy, keď ešte formálne nepredložila svoju žiadosť. Okrem toho maďarská vláda vo svojom tvrdení nesprávne prirovnáva podanie žiadosti o medzinárodnú ochranu k jej predloženiu. V tejto súvislosti treba uviesť, že ako rozhodol Súdny dvor, žiadosť o medzinárodnú ochranu sa považuje za podanú od chvíle, keď dotknutá osoba prejavila pred príslušnými vnútroštátnymi orgánmi svoju vôľu, aby jej bola priznaná medzinárodná ochrana bez toho, aby prejav tejto vôle mohol podliehať akejkoľvek administratívnej formalite. ( 26 ) Bolo by napokon v rozpore s cieľom smernice 2013/32, ktorým je zaručiť osobám, ktoré potrebujú medzinárodnú ochranu, prístup k právne bezpečným a účinným azylovým konaniam, aby práva zaručené touto smernicou boli poskytnuté až od okamihu predloženia žiadosti o medzinárodnú ochranu.

42. S prihliadnutím na predchádzajúce úvahy navrhujem dospieť k záveru, že § 353/A Trestného zákonníka môže predstavovať prekážku výkonu práv zaručených právom Únie v oblasti pomoci žiadateľom o medzinárodnú ochranu.

b) O prípadných odôvodneniach

43. Pokiaľ ide o prípadné odôvodnenia vyššie uvedených obmedzení, treba v prvom rade uviesť, že článok 8 ods. 2 smernice 2013/32 a článok 10 ods. 4 smernice 2013/33 upravujú možnosť odôvodniť obmedzenia prístupu organizácií a osôb poskytujúcich poradenstvo a konzultácie, ako aj právnych zástupcov a poradcov k žiadateľom o medzinárodnú ochranu, ak sú tieto obmedzenia nevyhnutné z dôvodov bezpečnosti, verejného poriadku alebo správy dotknutých hraničných priechodov, pokiaľ sa tým tento prístup výrazne neobmedzí alebo neznemožní.

44. V tejto súvislosti stačí uviesť, že § 353/A Trestného zákonníka neupravuje žiadne overenie kritérií nevyhnutnosti a proporcionality. Naopak, táto právna úprava, predovšetkým v spojení s § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl, fakticky bráni alebo prinajmenšom výrazne obmedzuje každú pomoc žiadateľom o medzinárodnú ochranu poskytovanú osobami alebo organizáciami. ( 27 )

45. V druhom rade treba pripomenúť, že hoci v zmysle článku 12 ods. 1 písm. c) smernice 2013/32 sa komunikácia s každou organizáciou poskytujúcou právne poradenstvo alebo iné konzultácie uskutočňuje „v súlade s právom dotknutého členského štátu“, toto ustanovenie neumožňuje členskému štátu spochybniť alebo neprimerane obmedziť účinnosť práv, ktoré zaručuje.

46. Myslím si teda, že prekážky, ktoré vnútroštátna právna úprava, konkrétne § 353/A Trestného zákonníka, kladie výkonu práv zaručených v článku 8 ods. 2, článku 12 ods. 1 písm. c) a v článku 22 ods. 1 smernice 2013/32, ako aj v článku 10 ods. 4 smernice 2013/33, nie sú odôvodnené v zmysle týchto ustanovení.

47. Navrhujem preto vyhovieť prvej časti druhého žalobného dôvodu Komisie a určiť, že Maďarsko si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 8 ods. 2, článku 12 ods. 1 písm. c) a článku 22 ods. 1 smernice 2013/32, ako aj článku 10 ods. 4 smernice 2013/33.

2. O druhej časti druhého žalobného dôvodu týkajúcej sa § 46/F zákona o polícii

48. § 46/F zákona o polícii stanovuje, že polícia zabráni každej osobe trestne stíhanej okrem iného za trestný čin napomáhania nelegálnemu prisťahovalectvu upravený v § 353/A Trestného zákonníka, aby vstúpila do okruhu vo vzdialenosti menej ako osem kilometrov od hranice alebo hraničného bodu zodpovedajúceho vonkajšej hranici maďarského územia, alebo bude požadovať, aby táto osoba opustila tento priestor, ak sa tam nachádza.

49. Podľa môjho názoru § 46/F zákona o polícii, ktorý zavádza dodatočný zákaz pre osoby alebo organizácie stíhané za špecifikované trestné činy, nepopierateľne zvyšuje negatívne účinky ustanovení, na ktoré sa vzťahuje, vrátane § 353/A Trestného zákonníka.

50. Napriek tomu si myslím, že § 46/F zákona o polícii sám osebe nevyvoláva problémy zlučiteľnosti s relevantnými ustanoveniami práva Únie. Podľa môjho názoru je totiž toto ustanovenie legitímnym uplatnením všeobecného pravidla, podľa ktorého policajné orgány zakážu osobám podozrivým zo spáchania trestných činov prístup na „citlivé“ miesta, najmä na miesta, kde existuje podozrenie, že sa tieto osoby dopustili alebo môžu opakovane dopustiť trestného činu.

51. Navyše si myslím, že skutočnosť, že zákaz sa týka osôb, ktoré sú iba „podozrivé“ zo spáchania trestného činu, je v súlade s predbežnou a ochrannou povahou tohto zákazu. Proporcionalita tejto právnej úpravy napokon vyplýva z toho, že sa uplatňuje iba na „trestne stíhané“ osoby a že na začatie trestného stíhania sú nevyhnutné podozrenia, ktoré sú relatívne závažné alebo založené na konkrétnych dôkazoch, ako zdôrazňuje maďarská vláda.

52. Okrem toho sa domnievam, že Komisia neuvádza tvrdenia preukazujúce vnútorne obmedzujúcu povahu § 46/F zákona o polícii, ale iba zdôrazňuje, že toto ustanovenie zvyšuje obmedzujúci účinok § 353/A Trestného zákonníka.

53. Myslím si preto, že zatiaľ čo § 353/A Trestného zákonníka predstavuje samostatne alebo v spojení s § 46/F zákona o polícii prekážku pre právo žiadateľov o medzinárodnú ochranu na konzultácie s organizáciami, osobami alebo právnymi zástupcami a pre zodpovedajúce právo týchto organizácií, osôb a zástupcov na prístup k týmto žiadateľom, neplatí to naopak pre § 46/F zákona o polícii, posudzovaný samostatne a s prihliadnutím na dané okolnosti.

54. V dôsledku toho sa domnievam, že treba zamietnuť druhú časť druhého žalobného dôvodu Komisie.

VI. O trovách

55. Podľa článku 138 ods. 3 prvej vety Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastníci konania v zásade znášajú svoje vlastné trovy konania, ak má každý účastník konania vo veci čiastočne úspech aj neúspech, ako to je aj v prejednávanom prípade. Súdny dvor však môže, ak sa to zdá oprávnené vzhľadom na okolnosti prípadu, na základe druhej vety toho istého ustanovenia rozhodnúť, že účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť časť trov konania druhého účastníka.

56. Podľa navrhovaného riešenia Komisia má úspech v značnom rozsahu, zatiaľ čo tvrdenia Maďarska uspeli len v malej časti predmetu sporu, t. j. v druhej časti druhého dôvodu. Vzhľadom na to sa v prejednávanom prípade javí ako primerané zaviazať Maďarsko, aby okrem svojich vlastných trov konania nahradilo aj štyri pätiny trov konania Komisie a aby Komisia znášala jednu pätinu svojich vlastných trov konania.

VII. Návrh

57. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby: – určil, že Maďarsko si po prvé tým, že zaviedlo nový dôvod neprípustnosti žiadostí o medzinárodnú ochranu okrem dôvodov taxatívne stanovených v článku 33 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z tohto ustanovenia, a po druhé tým, že kvalifikuje ako trestný čin organizačnú činnosť, ktorej cieľom je umožniť začatie azylového konania osobami nespĺňajúcimi kritériá na poskytnutie medzinárodnej ochrany stanovené vnútroštátnym právom, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 8 ods. 2, článku 12 ods. 1 písm. c) a článku 22 ods. 1 smernice 2013/32, ako aj článku 10 ods. 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, – v zostávajúcej časti žalobu zamietol, – uložil Maďarsku, aby znášalo svoje vlastné trovy konania a nahradilo štyri pätiny trov konania Európskej komisie, a Komisii, aby znášala jednu pätinu svojich vlastných trov konania.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60).

( 3 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 96).

( 4 ) C‑564/18, ďalej len „rozsudok Tompa“, EU:C:2020:218.

( 5 ) C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU, ďalej len „rozsudok Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság“, EU:C:2020:367.

( 6 ) Ú. v. EÚ L 337, 2011, s. 9.

( 7 ) Magyar Közlöny 2007/83.

( 8 ) Magyar Közlöny 2018/97.

( 9 ) Magyar Közlöny 2012/92.

( 10 ) Ú. v. EÚ L 77, 2016, s. 1.

( 11 ) Magyar Közlöny 1994/41.

( 12 ) Rozsudok Tompa, body 29 a 30, ako aj citovaná judikatúra.

( 13 ) Rozsudok Tompa, bod 55.

( 14 ) Rozsudok Tompa, bod 51.

( 15 ) Rozsudok Tompa, bod 52.

( 16 ) Rozsudok Tompa, bod 56 a výrok.

( 17 ) Rozsudok Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, body 148 až 165.

( 18 ) Pozri body 5 až 8 vyššie.

( 19 ) Magyar Közlöny 2019/7.

( 20 ) Rozhodnutie č. 3/2019, body 79 až 82.

( 21 ) V každom prípade by toto posúdenie ostalo nezmenené, ak by došlo k zrušeniu § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl, pretože § 353/A Trestného zákonníka sa týka okrem iného situácie osoby, ktorá nie je „v akejkoľvek inej krajine, cez ktorú pricestovala, vystavená prenasledovaniu“, čo je veľmi široký pojem, ktorý by sa skutočne mohol uplatňovať tak, že vylučuje z medzinárodnej ochrany každého žiadateľa (nevyhnutne) prechádzajúceho cez Srbsko.

( 22 ) Smernica Rady z 28. novembra 2002, ktorá definuje napomáhanie neoprávneného vstupu, tranzitu a bydlisku (Ú. v. ES L 328, 2002, s. 17; Mim. vyd. 19/006, s. 64).

( 23 ) Rozhodnutie č. 3/2019, body 68 až 71.

( 24 ) Pozri rozsudky z 30. januára 2003, Komisia/Dánsko (C‑226/01, EU:C:2003:60, bod 32 a citovaná judikatúra), ako aj z 28. januára 2020, Komisia/Taliansko (Smernica o boji proti oneskoreným platbám) (C‑122/18, EU:C:2020:41, bod 64).

( 25 ) Na pojednávaní maďarská vláda spresnila, že keď sa v § 353/A Trestného zákonníka uvádza „začatie“ azylového konania, odkazuje sa na štádium, ktoré nasleduje po predložení žiadosti o medzinárodnú ochranu.

( 26 ) Pozri rozsudok zo 17. decembra 2020, Komisia/Maďarsko (Prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, bod 97 a citovaná judikatúra). Ako totiž zdôraznil generálny advokát Pikamäe vo svojich návrhoch v tejto veci (C‑808/18, EU:C:2020:493, body 53 a 68), smernica 2013/32 rozlišuje medzi podaním žiadosti o medzinárodnú ochranu, ktoré je iba prejavom alebo vyjadrením obáv dotknutých osôb z toho, že budú vrátené do svojich krajín bez akejkoľvek administratívnej formality, a predložením takejto žiadosti.

( 27 ) Pozri body 32 až 41 vyššie.