NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

NILS WAHL

prednesené 15. októbra 2015 ( )

Vec C‑268/14 P

Italmobiliare SpA

proti

Európskej komisii

„Odvolanie – Trh s cementom a výrobkami súvisiacimi s cementom – Článok 18 ods. 3 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 – Právomoc Komisie požadovať informácie – Adresát žiadosti o informácie – Proporcionalita – Odôvodnenie – Právo byť vypočutý“

1. Aké sú podmienky a hranice právomoci Komisie rozhodnutím požadovať od podnikov poskytnutie informácií v kontexte vyšetrovania, ktoré sa týka možného porušenia pravidiel hospodárskej súťaže EÚ?

2. Ide v podstate o kľúčové otázky vznesené odvolaním, ktoré podala Italmobiliare SpA (ďalej len „Italmobiliare“ alebo „odvolateľka“) proti rozsudku Všeobecného súdu, v ktorom súd zamietol žalobu o neplatnosť podanú proti rozhodnutiu Komisie prijatému podľa článku 18 ods. 3 nariadenia ES č. 1/2003( ), ktoré od tejto spoločnosti požadovalo, aby poskytla značné množstvo informácií.

3. Do značnej miery podobné otázky boli položené tromi ďalšími odvolaniami podanými inými spoločnosťami pôsobiacimi na trhu cementu proti trom rozsudkom Všeobecného súdu, v ktorých tento súd tiež z väčšej časti zamietol ich žaloby proti rozhodnutiam Komisie rovnocenným s rozhodnutím, ktoré napadla Italmobiliare. Dnes prednesiem svoje návrhy aj v týchto ostatných troch konaniach.( ) Tieto návrhy by sa preto mali vykladať v spojení s uvedenými návrhmi.

I – Právny rámec

4. Odôvodnenie 23 v úvodnej časti nariadenia č. 1/2003 stanovuje:

„Komisia by mala byť oprávnená v rámci spoločenstva požadovať, aby jej boli takéto informácie poskytnuté, pretože je to potrebné na odhalenie každej dohody alebo zosúladeného postupu zakázaných [článkom 101 ZFEÚ], ako aj zneužívania dominantného postavenia zakázaného [článkom 102 ZFEÚ]. Pri plnení rozhodnutia Komisie nemôžu byť podniky nútené, aby pripustili, že spáchali priestupok, ale sú v každom prípade povinné odpovedať podľa skutočnosti na otázky [na skutkové otázky – neoficiálny preklad] a poskytnúť dokumenty, dokonca aj keď tieto informácie môžu byť použité proti nim alebo proti inému podniku ako dôkaz o porušení.“

5. Článok 18 („Žiadosť o informácie“) nariadenia č. 1/2003 v relevantnej časti stanovuje:

„1. Na plnenie povinností prenesených na Komisiu týmto nariadením môže Komisia jednoduchou žiadosťou alebo rozhodnutím požiadať podniky a združenia podnikov o poskytnutie všetkých nevyhnutných informácií.

2. Keď je poslaná jednoduchá žiadosť o informácie podniku alebo združeniu podnikov, Komisia určí právny základ a účel žiadosti, špecifikuje aké informácie sa požadujú a stanoví lehotu, počas ktorej majú byť informácie poskytnuté, a pokuty podľa článku 23 za poskytnutie nesprávnych alebo zavádzajúcich informácií.

3. Keď Komisia žiada podnik alebo združenie podnikov o poskytnutie informácií formou rozhodnutia, stanoví právny základ a účel žiadosti, špecifikuje aké informácie sa požadujú a stanoví časový limit, počas ktorého majú byť informácie poskytnuté. Uvedie tiež pokuty podľa článku 23 a upozorní alebo uloží pokuty podľa článku 24. Ďalej upozorní na právo vzniesť námietky proti rozhodnutiu pred Súdnym dvorom.

…“

II – Skutkové okolnosti konania

6. V rokoch 2008 a 2009 Komisia konajúca na základe článku 20 nariadenia č. 1/2003 vykonala viacero inšpekcií v priestoroch niekoľkých spoločností pôsobiacich v oblasti cementárskeho priemyslu. Tieto inšpekcie zahŕňali aj priestory spoločností Italcementi Fabbriche Riunite Cemento SpA (ďalej len „Italcementi“), Ciments français SA, Ciment Calcia SA a Ciment Belges SA, teda spoločností, ktoré podľa rozhodnutia napadnutého odvolaním odvolateľka priamo alebo nepriamo kontroluje. Po týchto inšpekciách nasledovali v rokoch 2009 a 2010 viaceré žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 2 nariadenia č. 1/2003, ktoré boli adresované, okrem iného, aj spoločnosti Italcementi.

7. Listom zo 4. novembra 2010 Komisia oznámila spoločnosti Italcementi svoj zámer zaslať jej rozhodnutie o žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 a informovala ju o návrhu dotazníka, ktorý plánovala priložiť k tomuto rozhodnutiu. Italcementi predložila svoje pripomienky Komisii 15. novembra a 1. decembra 2010.

8. Dňa 6. decembra 2010 Komisia informovala odvolateľku, že sa proti nej, ako aj proti ďalším siedmim podnikom rozhodla začať konanie podľa článku 11 ods. 6 nariadenia (ES) č. 1/2003 a článku 2 nariadenia (ES) č. 773/2004( ) pre predpokladané porušenia článku 101 ZFEÚ zahŕňajúce obmedzenie dovozu v EHS s pôvodom v krajinách mimo EHS, rozdelenie trhov, koordináciu cien a s tým súvisiace protisúťažné postupy na trhu s cementom a výrobkami súvisiacimi s cementom.

9. Dňa 30. marca 2011 Komisia prijala rozhodnutie K(2011) 2364 v konečnom znení v konaní podľa článku 18 ods. 3 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 (vec 39520 – Cement a výrobky súvisiace s cementom) (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).

10. Komisia v napadnutom rozhodnutí uviedla, že podľa článku 18 nariadenia č. 1/2003 môže na plnenie povinností, ktoré sú jej podľa tohto nariadenia uložené, jednoduchou žiadosťou alebo rozhodnutím požiadať podniky a združenia podnikov o poskytnutie všetkých nevyhnutných informácií (odôvodnenie 3 napadnutého rozhodnutia). Po tom, ako Komisia pripomenula, že Italcementi bola informovaná o jej úmysle prijať rozhodnutie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 a že podala svoje pripomienky k návrhu dotazníka (odôvodnenia 4 a 5 napadnutého rozhodnutia), Komisia rozhodnutím požiadala odvolateľku, aby odpovedala na dotazník nachádzajúci sa v prílohe I. Príloha I mala 78 strán a pozostávala z 10 okruhov otázok. Pokyny týkajúce sa odpovedí na tento dotazník boli uvedené v prílohe II tohto rozhodnutia, zatiaľ čo predlohy odpovedí sa nachádzali v jeho prílohe III.

11. Komisia tiež pripomenula údajné porušenia (odôvodnenie 2 napadnutého rozhodnutia), ktoré sa opisujú takto: „údajné porušenia sa týkajú obmedzení obchodných tokov v Európskom hospodárskom priestore (EHS) vrátane obmedzení dovozu v EHS s pôvodom v krajinách mimo EHS, rozdelení trhov, koordinácií cien a s tým súvisiacich protisúťažných postupov na trhu s cementom a výrobkami súvisiacimi s cementom“. S odkazom na povahu a rozsah požadovaných informácií, ako aj na závažnosť údajných porušení pravidiel hospodárskej súťaže Komisia považovala za vhodné uložiť odvolateľke lehotu 12 týždňov na zodpovedanie žiadosti o informácie.

12. Výroková časť napadnutého rozhodnutia znie:

„Článok 1

Italmobiliare SpA so svojimi dcérskymi spoločnosťami sídliacimi v EÚ, ktoré priamo alebo nepriamo kontroluje, poskytne informácie uvedené v prílohe I tohto rozhodnutia vo forme požadovanej v prílohe II a prílohe III tohto rozhodnutia v lehote dvanástich týždňov, počínajúc dátumom oznámenia tohto rozhodnutia. Všetky prílohy tvoria neoddeliteľnú súčasť tohto rozhodnutia.

Článok 2

Italmobiliare SpA so svojimi dcérskymi spoločnosťami sídliacimi v EÚ, ktoré priamo alebo nepriamo kontroluje, je adresátom tohto rozhodnutia.“

13. Odvolateľka poskytla svoje odpovede na dotazník zaslaný Komisiou 27. júna a 11. júla 2011.

III – Konanie na Všeobecnom súde a rozsudok napadnutý odvolaním

14. Návrhom podaným 8. júna 2011 Italmobiliare žiadala Všeobecný súd, aby zrušil napadnuté rozhodnutie.

15. Rozsudkom zo 14. marca 2014 vo veci T‑305/11, Italmobiliare/Komisia (ďalej len „rozsudok napadnutý odvolaním“)( ), Všeobecný súd zamietol žalobu a uložil spoločnosti Italmobiliare povinnosť nahradiť trovy konania.

IV – Konanie na Súdnom dvore a návrhy účastníkov konania

16. Vo svojom odvolaní doručenom Súdnemu dvoru 26. mája 2014 Italmobiliare navrhuje, aby Súdny dvor:

– zrušil rozsudok vo veci T‑305/11 a zrušil napadnuté rozhodnutie,

– nariadil nevyhnutné a vhodné opatrenia na vedenie konania alebo dokazovanie podľa článkov 62 a 64 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora,

– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania na prvostupňovom a odvolacom konaní,

– subsidiárne vrátil vec Všeobecnému súdu na nové rozhodnutie.

17. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

– odvolanie zamietol,

– subsidiárne, ak je to potrebné, potvrdil zákonnosť napadnutého rozhodnutia,

– zaviazal Italmobiliare na náhradu trov konania.

V – Posúdenie odvolacích dôvodov

18. Italmobiliare predkladá päť odvolacích dôvodov. Všeobecne povedané, dané odvolacie dôvody súvisia s otázkou, či Všeobecný súd správne vyložil právomoc Komisie požadovať informácie podľa nariadenia č. 1/2003.

19. Kľúčovými právnymi predpismi a judikatúrou súvisiacou s právomocami Komisie požadovať informácie sa zaoberám aj vo svojich návrhoch vo veci HeidelbergCement/Komisia( ), ktoré boli taktiež prednesené dnes.

20. Na tomto skutkovom základe posúdim odvolacie dôvody predložené odvolateľkou.

A – Adresát rozhodnutia

1. Tvrdenia účastníkov konania

21. V rámci svojho prvého odvolacieho dôvodu Italmobiliare tvrdí, že Všeobecný súd nesprávne vyložil a nesprávne uplatnil článok 18 nariadenia č. 1/2003 tým, že usúdil, že Komisia v posudzovanom prípade mohla žiadosť o informácie zaslať len finančnej holdingovej spoločnosti, vo vzťahu ku ktorej nebolo preukázané, že kontroluje spoločnosť Italcementi. Odvolateľka okrem toho uvádza porušenie zásady legitímnej dôvery, pretože Komisia v predchádzajúcich oznámeniach uviedla, že adresátom rozhodnutia podľa článku 18 ods. 3 bude Italcementi. Nakoniec odvolateľka uvádza porušenie zásady zákazu diskriminácie: je jedinou finančnou holdingovou spoločnosťou, ktorá bola v rámci daného vyšetrovania adresátom rozhodnutia podľa článku 18 ods. 3, napriek iným vyšetrovaným korporátnym skupinám, ktorých korporátnu štruktúru zastrešovala finančná holdingová spoločnosť.

22. Komisia tvrdí, že prvá časť tohto odvolacieho dôvodu je neprípustná, keďže nastoľuje skutkové otázky, a že článok 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 v každom prípade oprávňuje Komisiu žiadať informácie od kohokoľvek, o kom sa Komisia dôvodne domnieva, že by mohol mať k dispozícii relevantné informácie. Komisia dodáva, že Italmobiliaire nemohla z oznámenia návrhu dotazníka určeného spoločnosti Italcementi vyvodzovať žiadne určité závery a že spoločnosti Italcementi neposkytla jasnú a bezpodmienečnú záruku, čo sa týka adresáta budúceho rozhodnutia.

2. Posúdenie

23. V rámci svojho prvého odvolacieho dôvodu sa odvolateľka sťažuje na tri rôzne údajné pochybenia, ktorých sa Všeobecný súd dopustil tým, že konštatoval, že adresátom napadnutého rozhodnutia mohla byť po práve odvolateľka.

24. Než sa začnem zaoberať najkomplexnejšou časťou tohto dôvodu – otázkou, či môže byť podnik adresátom žiadosť o informácie, ktorá sa týka predovšetkým činnosti iného podniku, ktorého je akcionárom – by som sa chcel zamerať na ostatné časti prvého odvolacieho dôvodu.

25. Predovšetkým zastávam názor, že Všeobecný súd sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď konštatoval, že odvolateľka nedostala konkrétne, bezpodmienečné a súhlasné ubezpečenie Komisie, že budúce rozhodnutie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 bude určené spoločnosti Italcementi. Po prvé dotazník zaslaný spoločnosti Italcementi 4. novembra 2010 bol iba návrhom vytvoreným útvarmi Komisie, ktorý mal Komisii umožniť získať pripomienky s cieľom vylepšiť znenie konečného dotazníka. Samotné prerokovanie nemôže samo osebe Komisiu zaväzovať, čo sa týka prijatia záväzného rozhodnutia podľa článku 18 ods. 3.( ) V každom prípade nebolo možné sa domnievať, že znenie návrhu dotazníka vylučuje možnosť, že by rozhodnutie podľa článku 18 ods. 3 mohlo byť adresované iným spoločnostiam patriacim do rovnakej korporátnej skupiny, ako spoločnosť Italcementi, alebo spoločnostiam s určitým korporátnym vzťahom k tejto spoločnosti. Po druhé skutočnosť, že odvolateľka bola adresátom rozhodnutia o začatí konania, prijatého len niekoľko dní potom, čo bol návrh dotazníka zaslaný spoločnosti Italcementi, vylučuje možnosť, že by akékoľvek záruky, o ktorých môže odvolateľka tvrdiť, že ich dostala od Komisie, mohli byť „presné, nepodmienené a zhodujúce sa“ v zmysle judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa legitímnej dôvery.( )

26. Pokiaľ ide o údajnú diskrimináciu, nemyslím si, že je táto výhrada opodstatnená. Ako vysvetlím v nasledujúcich bodoch, článok 18 nariadenia č. 1/2003 Komisiu oprávňuje požadovať informácie od ktoréhokoľvek podniku, o ktorom sa domnieva, že disponuje informáciami relevantnými pre jej vyšetrovanie. To znamená, že povaha činnosti vykonávanej podnikom, ktorému je adresovaná žiadosť o informácie, je v zásade irelevantná. Nie je preto podstatné, či sa so spoločnosťou Italmobiliare zaobchádzalo inak ako s ostatnými podnikmi, ktoré boli takisto finančnými holdingovými spoločnosťami. Nemožno totiž vylúčiť, že postavenie týchto spoločností sa v otázke disponovania s informáciami, ktoré Komisia požadovala, líšilo od postavenia spoločnosti Italmobiliare. V spise nie je nič, čo by z tohto uhla pohľadu mohlo Všeobecnému súdu naozaj umožniť, aby porovnal spoločnosť Italmobiliare s uvedenými spoločnosťami.

27. Na tomto základe preskúmam to, čo podľa môjho názoru predstavuje kľúčovú otázku vznesenú v rámci tohto odvolacieho dôvodu: či bola Komisia v posudzovanom prípade oprávnená adresovať rozhodnutie so žiadosťou o informácie spoločnosti, ktorá bola akcionárom spoločností podozrivých z porušenia článku 101 ZFEÚ.

28. Táto otázka – predstavujúca otázku právnu, ktorá je teda v konaní o odvolaní prípustná – vyplýva zo skutočnosti, že odvolateľka tvrdí, že v čase prijatia napadnutého rozhodnutia konala len ako „finančná holdingová spoločnosť“. Napadnuté rozhodnutie ani rozsudok napadnutý odvolaním neposkytujú podľa názoru odvolateľky nijaký dôkaz, ktorý by potvrdzoval, že odvolateľa ovládala spoločnosti patriace do skupiny Italcementi. Ak takýto dôkaz neexistuje, nie je podľa odvolateľky rozumné sa domnievať, že disponuje s akýmikoľvek informáciami, ktoré by boli relevantné na účely vyšetrovania.

29. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa článku 18 nariadenia č. 1/2003 môže Komisia zaslať žiadosť o informácie ktorémukoľvek podniku, ktorý by mohol mať k dispozícii relevantné informácie, bez ohľadu na jeho účasť na údajnom porušení.

30. Komisia má v rámci výkonu právomocí, ktoré jej zveruje nariadenie č. 1/2003 vrátane právomocí podľa článku 18 tohto nariadenia, široký priestor na voľnú úvahu. Táto miera voľnej úvahy však nie je neobmedzená. Pri výkone svojich vyšetrovacích právomocí musí totiž Komisia dodržiavať všeobecné právne zásady a základné práva uznané v práve Únie.( ) Tieto obmedzenia sa podľa môjho názoru netýkajú len hľadísk, akými sú množstvo požadovaných informácií či lehota, počas ktorej majú byť informácie poskytnuté, ale tiež výberu podniku, ktorému sa má žiadosť o informácie adresovať.

31. Zdá sa mi, že v posudzovanom prípade sú relevantné najmä tri všeobecné právne zásady.

32. Po prvé, podľa ustálenej judikatúry je zásada proporcionality jednou zo všeobecných zásad práva Únie a vyžaduje, aby prostriedky stanovené v ustanoveniach práva Únie boli primerané na dosiahnutie cieľov sledovaných dotknutou právnou úpravou a nešli nad rámec toho, čo je potrebné na ich dosiahnutie.( ) Pokiaľ sa pritom ponúka výber medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu a spôsobené zásahy najmä nesmú byť neprimerané v pomere k sledovaným cieľom.( ) V kontexte pravidiel hospodárskej súťaže Únie Súdny dvor už rozhodol, že vyšetrovací úkon je neprimeraný, ak predstavuje neprimeraný, a teda neprípustný zásah do týchto práv.( )

33. Po druhé z judikatúry Súdneho dvora je zrejmé, že zásada právnej istoty, ktorá predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie, vyžaduje, aby bol každý akt Únie, najmä keď ukladá sankcie alebo ich dovoľuje uložiť, jasný a presný, aby tak mohli dotknuté osoby bezpochyby vedieť, aké práva a povinnosti z neho vyplývajú, a aby mohli vykonať zodpovedajúce kroky.( )

34. Po tretie je ustálenou judikatúrou, že od Komisie sa vyžaduje, aby v správnom konaní týkajúcom sa predpokladaného porušenia pravidiel hospodárskej súťaže Únie rešpektovala právo na riadnu správu vecí verejných zakotvené v článku 41 Charty základných práv Európskej únie.( ) Toto právo okrem iného zahŕňa povinnosť správnych orgánov Únie „odôvodniť svoje rozhodnutia“.

35. Zastávam názor, že v prejednávanej veci vyvoláva rozhodnutie Komisie otázky týkajúce sa uvedených troch všeobecných zásad.

36. Po prvé, čo sa týka zásady proporcionality, podotýkam, že je nesporné, že Italmobiliare nepôsobila na trhoch, ktoré boli predmetom vyšetrovania. Taktiež nie je sporné, že Komisia mala veľmi presnú predstavu o totožnosti podnikov, o ktorých v rámci korporátnej skupiny Italmobiliare predpokladala, že porušili hospodárske pravidlá Únie. Štyri z týchto spoločností boli vskutku predmetom cielených inšpekcií v novembri 2008. Navyše Italcementi bola adresátom viacerých žiadostí o informácie počas rokov 2009 a 2010 a návrhu dotazníka odoslaného 4. novembra 2010. Dôležité je, že napadnuté rozhodnutie sa samo osebe nezameriavalo na činnosť, ktorú vykonávala Italmobiliare, ale týkalo sa predovšetkým činností spomínaných ďalších podnikov.

37. Aj za predpokladu, že Italmobiliare disponovala s vyhľadávanými informáciami, alebo aspoň mala k nim prístup, sa mi zdá, že dodané informácie by v každom prípade pochádzali zo zdroja, ktorý by sa mohol považovať iba za „druhotriedny“. Inými slovami požadované informácie by za každých okolností pochádzali od podniku, ktorý nebol podnikom, ktorého sa tieto informácie týkali a ktorý ich pravdepodobne nezostavil.

38. Za týchto okolností považujem za mätúce, že Komisia neadresovala napadnuté rozhodnutie spoločnostiam, ktoré – opakujem – boli dobre známe, ale adresovala ho odvolateľke. Zdá sa zjavné, že tieto spoločnosti mohli informácie ľahšie a rýchlejšie poskytnúť.

39. Nech je to akokoľvek, ak bolo napadnuté rozhodnutie adresované odvolateľke z dôvodu, že sa tým mali získať údaje od všetkých podnikov patriacich do korporátnej skupiny Italmobiliare, konsolidované do jedného súboru informácií, nepovažoval by som to za oprávnený dôvod. Ako som podrobne vysvetlil v mojich návrhoch vo veci HeidelbergCement, článok 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 neumožňuje Komisii požadovať od adresáta žiadosti o informácie, aby splnil úlohy, ktoré sú vecou vyšetrovania prípadu a ktoré by v dôsledku toho mali v zásade vykonávať zamestnanci Komisie.( )

40. Odvolateľka ďalej tvrdí – podľa môjho názoru presvedčivo – že o nej nemožno jednoducho predpokladať, ako to zrejme robí Komisia, že len preto, že bola akcionárom týchto spoločností, vykonávala nad nimi „kontrolu“, čo by ďalej znamenalo, že požadované informácie mala k dispozícii, alebo ich mohla ľahko a rýchlo získať. V každom prípade, aj keby sa malo vychádzať z predpokladu, že by odvolateľka mohla mať na základe existujúcich korporátnych vzťahov k týmto spoločnostiam prístup k uvedeným informáciám, bolo by len ťažko spochybniteľné, že zhromažďovanie, úprava a predkladanie požadovaných informácií by sa stalo zložitejším, časovo náročnejším a nákladnejším. Súčasne sa výkon práva na obhajobu spoločnosťou Italcementi vrátane práva nevypovedať vo svoj neprospech stáva ťažším, keďže sa tieto práva musia vykonávať cez „sito“ spoločnosti Italmobiliare.

41. Platí to najmä v prejednávanej veci, pretože napadnuté rozhodnutie obsahovalo mimoriadne veľké množstvo otázok, ktoré sa týkali veľmi rozmanitých tém a v odpovedi vyžadovali vysokú mieru podrobností.( ) Podľa môjho názoru Komisia nemohla rozumne očakávať, že odvolateľka – jednoduchá finančná holdingová spoločnosť – bude už mať k dispozícii všetky tieto informácie. Taktiež nemohla očakávať, že zamestnanci finančnej holdingovej spoločnosti budú schopní informácie usporiadať a predložiť tak účinne a rýchlo, ako to mohli urobiť zamestnanci práve oných spoločností, ktorým tieto informácie patrili.

42. Platí to tým skôr, že tri predchádzajúce žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 2 nariadenia č. 1/2003 boli adresované spoločnosti Italcementi, ktorá na ne riadne odpovedala. Všeobecný súd konštatoval, že mnoho otázok v spornom rozhodnutí sa týkalo tých istých informácií, ktoré už boli vyžiadané predtým podľa článku 18 ods. 2.( ) Považujem za nelogické, aby rozhodnutie, ktorým sa z veľkej časti požadovalo, aby sa informácie, ktoré už boli poskytnuté, predložili znovu s tým, že sa budú konsolidovať do iného formátu( ) alebo budú obohatené ďalšími podrobnosťami( ), nebolo adresované tomu istému podniku, ktorému boli adresované predchádzajúce žiadosti.

43. Okrem toho boli náklady spôsobené napadnutým rozhodnutím vzhľadom na mimoriadne komplexnú a prísnu formu vyžadovanú pre predloženie požadovaných informácií dozaista značné.( ) Je ťažké nájsť nejaký oprávnený dôvod, prečo by tieto náklady mali byť pokryté len jedným z akcionárov spoločností, na ktoré sa zameralo vyšetrovanie.

44. Na základe uvedeného sa mi zdá, že prijatie rozhodnutia adresovaného spoločnostiam, na ktoré sa zameralo vyšetrovanie, sa môže považovať za miernejšie opatrenie – najmä pre odvolateľku.

45. Po druhé, čo sa týka zásady právnej istoty, zastávam názor, že skutočnosť, že Komisia nezaujala jasný a jednoznačný postoj vo vzťahu k podnikom, ktoré boli predmetom vyšetrovania – ako to dokladajú body 25 a 37 týchto návrhov – bola skutočnosťou, ktorá mohla odvolateľku zneistiť.

46. V tejto súvislosti tiež treba poznamenať, že v článku 1 napadnutého rozhodnutia sa uvádza, že „Italmobiliare SpA so svojimi dcérskymi spoločnosťami sídliacimi v EÚ, ktoré priamo alebo nepriamo kontroluje, poskytne informácie…“. Navyše článok 2 toho istého rozhodnutia znie: „Italmobiliare SpA so svojimi dcérskymi spoločnosťami sídliacimi v EÚ, ktoré priamo alebo nepriamo kontroluje, je adresátom tohto rozhodnutia“. Komisia však neposkytla žiadne vysvetlenie, ako sa má tento pojem priamej alebo nepriamej kontroly chápať.

47. Je zrejmé, že týmto ustanoveniam nemožno rozumieť tak, že sa právna povinnosť poskytnúť požadované informácie týkala všetkých podnikov okrem spoločnosti Italmobiliare: žiadna takáto povinnosť (vynútiteľná prostredníctvom peňažných sankcií) sa logicky nemôže týkať podnikov, ktoré neboli identifikované a nie sú ľahko identifikovateľné. Od spoločnosti Italmobiliare sa napriek tomu požadovalo, aby poskytla informácie týkajúce sa podnikov neurčitého počtu a s neistou identitou.

48. Je dobre známe, že pojem „kontrola“ v pravidlách hospodárskej súťaže Únie môže často byť pomerne nejasný. Pojem „kontrola“ sa používa v kontexte pravidiel Únie uplatniteľných v oblasti koncentrácií.( ) Súčasne sa v kontexte konania podľa článkov 101 a 102 ZFEÚ často používa pojem „jediná hospodárska jednotka“. Tento výraz možno nájsť v bohatej judikatúre súdov Únie, týkajúcej sa zodpovednosti materských spoločností za porušenia, ktorých sa dopustili ich dcérske spoločnosti v spojitosti s kartelmi; aj táto judikatúra vychádza z myšlienky, že materské spoločnosti môžu vykonávať kontrolu nad svojimi dcérskymi spoločnosťami. Navyše existujú vnútroštátne i medzinárodné predpisy o účtovných štandardoch stanovujúce požiadavky, ktoré môžu ukladať povinnosť konsolidovať účty rôznych spoločností patriacich do jednej korporátnej skupiny.

49. Ak v týchto súvislostiach neexistujú výslovné pokyny Komisie, ako má odvolateľka chápať odkaz na svoje „dcérske spoločnosti sídliace v EÚ, ktoré priamo alebo nepriamo kontroluje“, som presvedčený, že napadnuté rozhodnutie bolo spôsobilé vyvolať u odvolateľky právnu neistotu.

50. V tejto veci to bolo obzvlášť problematické, keďže od odvolateľky ako osoby, ktorej bolo adresované napadnuté rozhodnutie, sa vyžadovalo, aby vyhovela tomuto rozhodnutiu pod hrozbou peňažných sankcií stanovených v článkoch 23 a 24 nariadenia č. 1/2003. Bola to hrozba, ktorá bola taktiež zdôraznená v texte dotazníka priloženého k napadnutému rozhodnutiu a v ktorom sa uvádzalo, že predložené informácie by sa mohli považovať za nepresné alebo zavádzajúce aj v prípade, že by len neboli podané v súlade s definíciou a pokynmi uvedenými v prílohách II a III napadnutého rozhodnutia.( )

51. Po tretie, pokiaľ ide o právo na riadnu správu vecí verejných – v rozsahu, v akom v prejednávanej veci predstavuje doplnenie toho, čo vyplýva priamo z článku 296 ZFEÚ – by som poukázal na skutočnosť, že Komisia neposkytla jasné vysvetlenie, prečo sa informácie požadovali od odvolateľky, a nie od spoločností, na ktoré bolo vyšetrovanie zamerané. Pre spoločnosť Italmobiliare bolo preto ťažké pochopiť dôvody, prečo bolo rozhodnutie adresované jej, a nie posledným uvedeným spoločnostiam. Tento problém sa vyostril tým, že odôvodnenie obsiahnuté v napadnutom rozhodnutí bolo nejasné a stručné.( )

52. Vzhľadom na vyššie uvedené sa domnievam, že prvá časť prvého odvolacieho dôvodu je opodstatnená a rozsudok napadnutý odvolaním by sa mal preto zrušiť.

B – Účel žiadosti o informácie

1. Tvrdenia účastníkov konania

53. V rámci svojho druhého odvolacieho dôvodu Italmobiliare tvrdí, že sa Všeobecný súd pri výklade článku 296 ZFEÚ dopustil nesprávneho právneho posúdenia, pokiaľ ide o požadované odôvodnenie rozhodnutia vydaného podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003. Odvolateľka navyše vytýka Všeobecnému súdu, že bez primeraných dôvodov odmietol jej tvrdenia týkajúce sa nesprávneho posúdenia, ktorého sa dopustila Komisia prijatím záväznej žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 3, namiesto jednoduchej žiadosti podľa odseku 2 toho istého ustanovenia.

54. Komisia tvrdí, že tento odvolací dôvod by sa mal odmietnuť. Komisia zdôrazňuje, že v čase prijatia napadnutého rozhodnutia bolo konanie stále len v počiatočnej fáze. Žiadosť o informácie nemôže obsahovať podrobnosti, ktoré sa vyžadujú pre rozhodnutia prijímané na konci vyšetrovania, ako napríklad oznámenie o výhradách. Komisia taktiež dodáva, že článok 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 od nej nevyžaduje, aby vysvetlila dôvody, pre ktoré sa môže rozhodnúť, že namiesto vydania jednoduchej žiadosti o informácie zvolí prijatie záväzného rozhodnutia.

2. Posúdenie

55. Na začiatok treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry musí byť odôvodnenie vyžadované článkom 296 ZFEÚ v prípade opatrení prijatých inštitúciami EÚ prispôsobené povahe dotknutého aktu a musia z neho jasne a jednoznačne vyplývať úvahy inštitúcie, ktorá akt prijala tak, aby dotknuté osoby mohli pochopiť dôvody jeho prijatia a súdy Únie ich mohli preskúmať. Požiadavka odôvodnenia sa musí posúdiť vzhľadom na všetky okolnosti prejednávanej veci. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, keďže otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 ZFEÚ, sa musí posudzovať nielen s ohľadom na jeho znenie, ale aj s ohľadom na jeho kontext a na všetky právne predpisy, ktoré upravujú dotknutú oblasť.( )

56. Pokiaľ ide o rozhodnutia, ktorými sa nariaďuje inšpekcia podľa článku 20 nariadenia č. 1/2003, Súdny dvor nedávno potvrdil, že Komisia nie je povinná oznámiť adresátovi rozhodnutia o inšpekcii všetky informácie týkajúce sa predpokladaných porušení, ktoré má k dispozícii, ani dôkladne právne kvalifikovať tieto porušenia, pokiaľ jasne uvedie domnienky, ktoré má v úmysle preveriť. Povinnosťou Komisie je síce čo najpresnejšie vo svojom rozhodnutí označiť to, čo sa inšpekciou hľadá, a podklady, ktoré sa majú preveriť, nie je však naopak nevyhnutné, aby rozhodnutie o inšpekcii uvádzalo presné ohraničenie dotknutého trhu ani presnú právnu kvalifikáciu predpokladaných porušení alebo určenie obdobia, počas ktorého k týmto porušeniam došlo, pod podmienkou, že toto rozhodnutie o inšpekcii obsahuje už spomenuté podstatné náležitosti. Inšpekcie sa totiž vykonávajú na začiatku šetrenia, a preto Komisia ešte nemá v danej fáze k dispozícii presné informácie z uvedených hľadísk. Hlavným cieľom inšpekcie je práve zhromaždenie dôkazov týkajúcich sa predpokladaného porušenia, aby mohla Komisia preveriť svoje podozrenia a zaujať konkrétnejšie právne stanovisko.( )

57. Zdá sa mi, že tieto zásady sú uplatniteľné analogicky na rozhodnutia o žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003. Oba akty zjavne sledujú rovnaký cieľ a zahŕňajú úkony vedúce k objasňovaniu skutočností. Hoci neznejú úplne rovnako, relatívna podobnosť týchto dvoch ustanovení, zdá sa, podporuje ich jednotný výklad.( )

58. V tomto kontexte je zásadnou otázkou, či Všeobecný súd správne preskúmal primeranosť odôvodnenia obsiahnutého v napadnutom rozhodnutí. Inými slovami, otázka je takáto: s prihliadnutím na fázu konania, v ktorej bolo napadnuté rozhodnutie prijaté, je sporné odôvodnenie dostatočne jasné, aby na jednej strane umožnilo adresátovi uplatňovať svoje práva na obranu a posúdiť svoju povinnosť spolupracovať s Komisiou, a na druhej strane umožnilo súdne preskúmanie zo strany súdov Únie?

59. Myslím si, že na túto otázku by sa malo odpovedať záporne.

60. V bode 68 rozsudku napadnutého odvolaním Všeobecný súd konštatuje, že odôvodnenie napadnutého rozhodnutia bolo formulované „veľmi všeobecnými termínmi, ktoré by zniesli väčšiu presnosť a [opodstatňujú] kritiku v tomto smere“. Myslím si, že voči tomu možno len ťažko namietať: tri dôležité hľadiská odôvodnenia sú totiž nedostatočné: mám tým na mysli konkrétne opis predpokladaných porušení, ich geografický rozsah a výrobky, ktorých sa porušenia týkajú.

61. Pokiaľ ide o predpokladané porušenia, bod 2 napadnutého rozhodnutia uvádza: „údajné porušenia sa týkajú obmedzení obchodných tokov…, vrátane obmedzení dovozu…, rozdelení trhov, koordinácií cien a s tým súvisiacich protisúťažných postupov“. Tento opis možných porušení sa zdá nielen úplne nejasný („obmedzenia obchodných tokov“, „vrátane obmedzení dovozu“), ale tiež všeobecný („súvisiace protisúťažné postupy“). Odkaz na „rozdelenie trhu“ a „koordináciu cien“ vo svojej všeobecnosti veľmi nevymedzuje s väčšou presnosťou povahu správania, ktoré je predmetom podozrenia Komisie. Väčšina kartelov totiž zahŕňa prvky rozdelenia trhu a určovania cien. Zdá sa, že tento opis v praxi zachytáva drvivú väčšinu typov dohôd zakázaných článkom 101 ZFEÚ.

62. Čo sa týka geografického rozsahu predpokladaných porušení, napadnuté rozhodnutie spomína obmedzenia obchodných tokov v EHP vrátane obmedzení na dovoz v EHP z krajín mimo EHP. Je pravda, že geografická zložka relevantného trhu sa nemusí v rozhodnutí podľa článku 18 definovať,( ) avšak malo by byť možné uviesť nejaký odkaz aspoň na niektoré z dotknutých štátov. Najmä nie je jasné, či je trhom, ktorý môže byť dotknutý, celý EHP alebo iba jeho časti, a ak áno, ktoré.

63. Nakoniec napadnuté rozhodnutie je ešte vyhýbavejšie, pokiaľ ide o určenie výrobkov, ktoré sú predmetom vyšetrovania. V skutočnosti je iba cement označený ako relevantný výrobok, pretože, pokiaľ ide o zvyšok, rozhodnutie odkazuje na „výrobky súvisiace s cementom“. Opäť platí, že tento opis je nielen veľmi nejasný (ako úzko musia výrobky „súvisieť“ s cementom?), ale môže zahŕňať všetky typy výrobkov, vo vzťahu ku ktorým odvolateľka pôsobí (ako predávajúca alebo ako kupujúca).

64. Podľa Všeobecného súdu( ) nedostatok podrobností v napadnutom rozhodnutí čiastočne zmierňuje skutočnosť, že výslovne odkazuje na rozhodnutie Komisie o začatí konania, ktoré zahŕňalo dodatočné informácie o geografickom rozsahu predpokladaných porušení a type výrobkov, na ktoré sa vzťahuje.

65. Odvolateľka popiera, že nedostatky napadnutého rozhodnutia môže napraviť jednoduchý odkaz na predchádzajúce rozhodnutie, a poukazuje na to, že v každom prípade aj rozhodnutie o začatí konania trpí rovnakým nedostatkom podrobností.

66. Podľa môjho názoru akty Únie ukladajúce povinnosti, ktoré zasahujú do súkromnej sféry jednotlivcov alebo podnikov a ktoré sú v prípade, že neboli dodržané, spojené s rizikom značných finančných sankcií, by mali v zásade mať samostatné odôvodnenie.( ) Je totiž dôležité umožniť týmto jednotlivcom alebo podnikom pochopiť dôvody tohto aktu bez nadmerného výkladového úsilia,( ) aby mohli účinne a včas uplatňovať svoje práva. To platí najmä pre akty, ktoré zahŕňajú výslovné odkazy na predchádzajúce akty obsahujúce iné odôvodnenie. Prípadný významný rozdiel medzi týmito dvoma aktmi môže byť pre adresáta zdrojom neistoty.

67. Bez ohľadu na vyššie uvedené zastávam názor, že výnimočne v prejednávanej veci mal Všeobecný súd pravdu v tom, že odôvodnenie napadnutého rozhodnutia sa môže vykladať v spojení s odôvodnením obsiahnutým v rozhodnutí o začatí konania. Obe rozhodnutia boli prijaté v rámci toho istého vyšetrovania a zjavne sa týkajú toho istého predpokladaného porušenia. Boli tiež prijaté v krátkom časovom rozpätí. Ešte dôležitejšie je, že sa zdá, že medzi odôvodneniami obsiahnutými v oboch rozhodnutiach nie je žiadny významný rozdiel. Preto zastávam názor, že v tomto prípade možno prvé rozhodnutie považovať za „kontext“ druhého rozhodnutia, o ktorom adresát nemohol nevedieť.( )

68. Ak je však pravda, že prvé rozhodnutie obsahovalo podrobnejšie informácie o geografickom rozsahu predpokladaného porušenia (uvádzajúc členské štáty, ktoré mohli byť dotknuté), nebolo rovnako presné, pokiaľ ide o povahu týchto porušení a výrobky, na ktoré sa vzťahuje. Najmä vysvetlenie pojmu „cement a výrobky súvisiace s cementom“ uvedené v poznámke pod čiarou na strane 4 tohto rozhodnutia sa môže vzťahovať na veľmi široký a rôznorodý okruh výrobkov.

69. Vzhľadom na to zastávam názor, že skutočnosť, že odôvodnenie môže byť príliš všeobecné alebo istým spôsobom nejasné vo vzťahu k niektorým hľadiskám, nevedie k neplatnosti, ak zvyšok tohto rozhodnutia umožňuje, aby adresát a súdy Únie s dostatočnou presnosťou porozumeli, aké informácie Komisia vyhľadáva a z akých dôvodov.( ) Predmet položených otázok totiž môže, aj keď len nepriamo alebo implicitne, ozrejmiť odôvodnenie, ktoré mohlo byť vypracované s nedostatočnou presnosťou. V konečnom dôsledku veľmi presné a konkrétne zamerané otázky nevyhnutne odhaľujú rozsah šetrenia Komisie. Zdá sa mi to obzvlášť platné pre akty prijaté v počiatočnej fáze konania, keď nie je rozsah šetrenia úplne a konečne stanovený a v skutočnosti môže byť nevyhnutné ho v budúcnosti obmedziť alebo rozšíriť v dôsledku následne zhromaždených informácií.

70. V tomto prípade je však opak v skutočnosti pravdou. Otázky položené spoločnosti Italmobiliare sú mimoriadne početné a pokrývajú veľmi rôzne typy informácií. Podľa môjho názoru je nesmierne ťažké určiť spoločného menovateľa viacerých otázok nachádzajúcich sa v dotazníku.( ) Navyše sa nezdá, že niektoré z otázok sú úplne v súlade s tým, čo bolo uvedené v predchádzajúcom rozhodnutí o začatí konania: napríklad otázky 3 a 4 (ktoré sa týkajú mimoriadne veľkého množstva informácií za obdobie desiatich rokov) sa neobmedzujú na členské štáty, ktoré sú podľa rozhodnutia o začatí konania označené ako členské štáty, ktoré môžu byť dotknuté.

71. Mimochodom v prípade, že by spoločným menovateľom niektorých z týchto otázok bolo komplexné zmapovanie príjmov podniku a nákladovej štruktúry, aby ich Komisia mohla analyzovať ekonometrickými metódami (v porovnaní s údajmi ostatných spoločností pôsobiacich v cementárskom priemysle), možno spochybniť, či je taká široká a všeobecná žiadosť o informácie vôbec vhodná podľa článku 18. Takáto žiadosť o informácie sa javí ako vhodnejšia pre odvetvové šetrenie podľa článku 17 nariadenia č. 1/2003, ibaže by mala Komisia k dispozícii konkrétne indície naznačujúce neprípustné správanie, čo by takáto analýza mohla v potrebnej miere podporiť.

72. Za týchto okolností súhlasím s odvolateľkou, že účel žiadosti Komisie o informácie nebol dostatočne jasný a jednoznačný. Bolo teda príliš ťažké pre tento podnik, aby porozumel predpokladaným porušeniam a posúdil rozsah svojej povinnosti spolupracovať s Komisiou a v prípade potreby vykonal svoje práva na obranu, napríklad tým, že by odmietol odpovedať na otázky, ktoré by považoval za protiprávne. Platí to o to viac, že určité otázky sa týkali informácií, ktoré neboli čisto skutkové a zahŕňali hodnotové posúdenie,( ) a ďalšie otázky boli pomerne nejasné.( ) Vo vzťahu k týmto otázkam preto odvolateľka nemohla jednoducho vylúčiť riziko, že poskytne odpovede vo svoj neprospech.( )

73. Tento nedostatok podrobností nemôže – naproti tvrdeniam Komisie – byť odôvodnený skutočnosťou, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté v počiatočnej fáze vyšetrovania. V skutočnosti bolo sporné rozhodnutie vydané takmer tri roky po tom, čo vyšetrovanie začalo. Počas tohto obdobia sa uskutočnili viaceré inšpekcie a Komisia vydala veľmi podrobné žiadosti o informácie, na ktoré dotknuté podniky odpovedali. V skutočnosti už niekoľko mesiacov pred prijatím napadnutého rozhodnutia Komisia dospela k záveru, že zhromaždila dostatok dôkazov na začatie konania podľa článku 11 ods. 6 nariadenia č. 1/2003 a článku 2 nariadenia č. 773/2004. Tieto prvky mali Komisii umožniť, aby v napadnutom rozhodnutí poskytla podrobnejšie odôvodnenie.

74. Súhlasím s Komisiou, že množstvo podrobností požadovaných v odôvodnení závisí okrem iného od informácií, s ktorými Komisia disponuje, keď sa prijme rozhodnutie podľa článku 18.( ) Podľa môjho názoru to však nevyhnutne znamená, že odôvodnenie, ktoré by mohlo byť prijateľné vo vzťahu k rozhodnutiu prijatému na začiatku vyšetrovania (t. j. rozhodnutie ukladajúce podniku povinnosť podrobiť sa inšpekcii podľa článku 20 alebo vôbec prvé rozhodnutie o žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 3), nemusí byť rovnako prijateľné, pokiaľ ide o rozhodnutie prijaté v oveľa neskoršej fáze vyšetrovania, keď má Komisia o predpokladaných porušeniach rozsiahlejšie informácie.

75. Za týchto okolností považujem za neospravedlniteľné, že napriek všetkým informáciám, ktoré už boli Komisii poskytnuté v predchádzajúcich rokoch, a dodatočným snahám, ktoré boli spojené s napadnutým rozhodnutím, Italmobiliare musela „tápať v tme“, pokiaľ ide o presný rozsah vyšetrovania vedeného Komisiou.

76. Navyše sa domnievam, že odvolateľka má pravdu, keď tvrdí, že súdom Únie sa výrazne sťažilo súdne preskúmanie zákonnosti napadnutého rozhodnutia. Ako som vysvetlil v mojich návrhoch vo veci HeidelbergCement( ), vzhľadom na sporé informácie o predpokladaných porušeniach obsiahnuté v tomto rozhodnutí (aj pri ich výklade v kontexte rozhodnutia o začatí konania) sa Súdnemu dvoru ťažšie overuje splnenie požiadaviek spočívajúcich v nevyhnutnosti a primeranosti žiadosti.( ) Pokiaľ ide o prvý uvedený prvok, Súdny dvor má za úlohu posúdiť, či je súvislosť medzi predpokladaným porušením a požadovanými informáciami dostatočne úzka na to, aby odôvodňovala žiadosť Komisie. Čo sa týka posledného uvedeného prvku, Súdny dvor musí rozhodnúť, či úsilie, ktoré sa od podniku požaduje, je vo verejnom záujme odôvodnené a či nie je neprimerané.

77. Z týchto dôvodov zastávam názor, že Všeobecný súd nesprávne vyložil a uplatnil článok 296 ZFEÚ a článok 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003, pokiaľ ide o požadované odôvodnenie rozhodnutia o žiadosti o informácie. Rozsudok napadnutý odvolaním sa teda musí zrušiť v rozsahu, v akom Všeobecný súd tým z dôvodov uvedených v odsekoch 51 až 72 tohto rozsudku rozhodol, že napadnuté rozhodnutie obsahovalo dostatočné odôvodnenie.

C – Dostatočné indície týkajúce sa porušenia

1. Tvrdenia účastníkov konania

78. Italmobiliare v rámci svojho druhého odvolacieho dôvodu kritizuje Všeobecným súdom vykonané preskúmanie jej žalobného dôvodu založeného na tom, že Komisia prijatím rozhodnutia podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 konala ultra vires. Podľa názoru odvolateľky je vzhľadom na významné množstvo a nejasnosť požadovaných informácií zrejmé, že Komisia nemala v čase, keď vydala napadnuté rozhodnutie, k dispozícii dostatočné indície týkajúce sa porušenia článku 101 ZFEÚ. Komisia mala teda postupovať v súlade s článkom 17 tohto nariadenia. Navyše odvolateľka vytýka Všeobecnému súdu, že nenariadil dokazovanie s cieľom overiť, či mala Komisia k dispozícii dostatok indícií na prijatie rozhodnutia podľa článku 18 ods. 3.

79. Komisia sa domnieva, že tento odvolací dôvod je neprípustný a v každom prípade nedôvodný.

2. Posúdenie

80. V rámci tohto odvolacieho dôvodu Italmobiliare v podstate tvrdí, že Komisia nemala dostatočný dôvod na podozrenie, že došlo k porušeniu, a že rozsah a typ informácií prezrádza, že Komisia sa vydala na „rybársku výpravu“.

81. Súhlasím s Komisiou, že tento odvolací dôvod je čiastočne neprípustný a čiastočne nedôvodný.

82. Po prvé odvolateľka v rozsahu, v akom tvrdí, že Všeobecný súd nesprávne vyhodnotil dôkazy predložené v prvom stupni na podporu jej žalobného dôvodu, týkajúceho sa konania Komisie ultra vires, v podstate požaduje, aby Súdny dvor vykonal nové posúdenie týchto dôkazov. Toto však nie je v rámci odvolania prípustné.

83. Po druhé, pokiaľ ide o kritiku Všeobecného súdu, že sa rozhodol nenariadiť ex offo dokazovanie alebo neviesť konanie tak, aby sa overilo, či naozaj existujú dostatočné indície, že došlo k porušeniu, aj táto kritika by sa mala zamietnuť. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že len Všeobecný súd rozhoduje o prípadnej potrebe doplniť informácie, ktorými disponuje vo veciach, o ktorých rozhoduje. Dôkazný alebo chýbajúci dôkazný charakter procesných písomností patrí do jeho právomoci nezávislého posúdenia skutkového stavu, ktorý nepodlieha preskúmaniu Súdnym dvorom v rámci odvolania, okrem prípadov skreslenia dôkazov predložených Všeobecnému súdu, alebo keď zo spisového materiálu vyplýva vecná nepresnosť konštatovaní Všeobecného súdu.( ) Táto zásada platí o to viac, keď ide o otázku nariadenia dokazovania alebo vedenie konania ex offo.( )

84. V tejto veci mala odvolateľka možnosť navrhnúť Všeobecnému súdu, aby rozhodol o dokazovaní s cieľom overiť, či mala Komisia k dispozícii dostatočné indície. V skutočnosti v „súbežnej“ veci Cementos Portland Valderrivas/Komisia Všeobecný súd na naliehavý návrh navrhovateľky uložil Komisii, aby predložila dôkazy, ktoré mala k dispozícii, aby sa mohol presvedčiť, že napadnuté rozhodnutie nebolo svojvoľné.( )

85. V tejto veci však odvolateľka takýto návrh nepredložila. Podľa mňa možno preto len sotva namietať, že Všeobecný súd sa s prihliadnutím na prvky všeobecnej povahy uvedené odvolateľkou (posúdenie, ktoré nemožno preskúmať v rámci odvolania) a v prípade absencie konkrétneho návrhu rozhodol, že nie je nutné, aby vec ďalej skúmal.( )

D – Proporcionalita

1. Tvrdenia účastníkov konania

86. V rámci svojho štvrtého odvolacieho dôvodu odvolateľka v podstate tvrdí, že Všeobecný súd pochybil pri výklade a uplatňovaní zásady proporcionality. Podľa názoru odvolateľky Všeobecný súd na jednej strane neuznal existenciu menej zaťažujúcich opatrení na dosiahnutie sledovaného cieľa (napr. odvetvového šetrenia alebo jednoduchej žiadosti o informácie) a na strane druhej nevytkol nadmernú a neúnosnú záťaž, ktorá bola napadnutým rozhodnutím spôsobená odvolateľke.

87. Komisia tvrdí, že Všeobecný súd v prejednávanej veci správne posúdil zásadu proporcionality; napadnuté rozhodnutie túto zásadu neporušuje.

2. Posúdenie

88. Tento odvolací dôvod nastoľuje z hľadiska proporcionality dve rôzne otázky. Preskúmam ich jednu po druhej.

a) Výber právneho nástroja

89. Prvá časť tohto odvolacieho dôvodu nastoľuje v podstate otázku, či – ako uviedla odvolateľka – Komisia porušila zásadu proporcionality prijatím záväzného rozhodnutia podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 namiesto vydania jednoduchej žiadosti o informácie podľa druhého odseku tohto ustanovenia alebo využitia odvetvového šetrenia podľa článku 17 toho istého nariadenia.

90. Tento názor nepovažujem za presvedčivý.

91. Čo sa predovšetkým týka odvetvových šetrení, poznamenávam, že Všeobecný súd nezistil, že by Komisia nemala k dispozícii dostatočné indície, ktoré by ju oprávňovali zaslať žiadosť o informácie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003. Kritiku tejto skutočnosti, vyjadrenú odvolateľkou, nemožno z vyššie uvedených dôvodov prijať.( ) Tvrdenie, že Komisia mohla alebo mala začať odvetvové šetrenie podľa článku 17 nariadenia č. 1/2003, je preto nepodložené.

92. Ak mala Komisia k dispozícii dostatočné indície, ktoré naznačovali možnosť, že došlo k porušeniu pravidiel hospodárskej súťaže Únie (o čom tento súd nemôže v konaní o opravnom prostriedku rozhodnúť), predstavuje článok 18 nariadenia č. 1/2003 správny právny základ pre preskúmanie tejto záležitosti.

93. Po druhé, čo sa týka jednoduchej žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 2 nariadenia č. 1/2003, poznamenal by som nasledujúce. Väčšina informácií požadovaných v napadnutom rozhodnutí spočívala v údajoch, ktoré Komisia požadovala od všetkých podnikov, o ktorých predpokladala, že sa zúčastnili predpokladaného porušenia, na účely porovnania týchto údajov. Komisia mohla vykonať zmysluplné porovnanie iba vtedy, ak by boli požadované informácie poskytnuté v zhruba rovnakom čase a ak by boli presné a úplné. Chyby alebo omeškanie, čo i len v prípade jedného adresáta, by znamenali, že porovnanie, ktoré Komisia zamýšľala vykonať, by nebolo uskutočniteľné, alebo by v každom prípade nebolo dostatočne spoľahlivé.

94. Za týchto okolností bola Komisia oprávnená si myslieť, že prijatie záväzného rozhodnutia podľa článku 18 ods. 3 nariadenia 1/2003 bolo najlepším prostriedkom na zabezpečenie toho, aby boli požadované informácie čo najúplnejšie a najsprávnejšie a aby boli predložené v požadovanej lehote.

95. Prvá časť prvého odvolacieho dôvodu by sa preto mala zamietnuť.

b) Proporcionalita sensu stricto

96. Na začiatok by som pripomenul, že Súdny dvor už viackrát zdôraznil, že potreba chrániť jednotlivcov proti svojvoľnému alebo neprimeranému zásahu verejných orgánov do ich súkromia vrátane prípadov, keď tieto orgány vykonávajú pravidlá hospodárskej súťaže, je všeobecnou zásadou práva Únie.( ) Konkrétne je vyšetrovací úkon neprimeraný, ak predstavuje nadmerný, a teda neprípustný zásah do týchto práv.( )

97. Je zrejmé, že neexistuje žiadny jednoznačný test na určenie, či je konkrétna žiadosť o informácie adresovaná určitému podniku neprimeraná. Len posúdenie konkrétneho prípadu, ktoré zohľadňuje všetky relevantné okolnosti, môže poskytnúť odpoveď na túto otázku.

98. Predovšetkým by sa pri posudzovaní primeranosti konkrétnej žiadosti o informácie mali zvážiť dva proti sebe stojace prvky. Na jednej strane váh je verejný záujem, ktorý opodstatňuje vyšetrovanie Komisie, a požiadavka, aby táto inštitúcia získala informácie, ktoré jej umožnia plniť úlohy zverené jej Zmluvou. Čím škodlivejšie je predpokladané porušenie pre hospodársku súťaž, tým viac by mala mať Komisia právo očakávať, že podnik vynaloží úsilie s cieľom poskytnúť požadované informácie v rámci plnenia svojej povinnosti aktívnej spolupráce. Na druhej strane váh sa nachádza množstvo práce, ktorú pre podnik vytvára žiadosť o informácie. Čím väčšie množstvo práce, ktorá presmeruje pozornosť zamestnancov podniku z ich bežných obchodných úloh a pridáva ďalšie náklady, sa vytvára, tým viac sa bude žiadosť o informácie považovať za neprimeranú.

99. V posudzovanej veci Komisia tvrdí, že údajné správanie odvolateľky predstavuje veľmi závažné porušenie pravidiel hospodárskej súťaže Únie. Napriek strohým informáciám uvedeným v tejto súvislosti v napadnutom rozhodnutí alebo v rozhodnutí o začatí konania možno zrejme súhlasiť s Komisiou, že dôsledky predpokladaných porušení pre európskych spotrebiteľov by mohli byť, ak sa preukážu, obzvlášť závažné.( )

100. Bez ohľadu na túto skutočnosť množstvo práce, ktoré pre odvolateľku vytvorilo napadnuté rozhodnutie (opísané ako vyvolávajúce „obzvlášť významnú záťaž“ v rozsudku napadnutom odvolaním)( ) sa javí neprimerane a zbytočne zaťažujúce.

101. Nemožno vážne spochybňovať, že napadnuté rozhodnutie požadovalo predloženie mimoriadneho množstva dát, ktoré pokrývali takmer všetky hospodárske činnosti odvolateľky v 12 členských štátoch počas viac ako jedného desaťročia.

102. Ďalej, už len zostavenie niektorých požadovaných otázok vytvorilo významnú pracovnú záťaž pre odvolateľku, pričom bola nútená skontrolovať takmer všetky hospodárske transakcie uzavreté niekoľkými spoločnosťami tvoriacimi korporátnu skupinu v priebehu posledných 10 rokov, aby sa tak získali požadované údaje.

103. Ďalší dôvod významného množstva práce vytvoreného napadnutým rozhodnutím spočíva vo forme, ktorú Komisia určila na predloženie požadovaných informácií. V digitálnom veku môže mať totiž skutočnosť, že žiadosť o informácie vyžaduje predloženie veľmi veľkého množstva informácií, často len druhotný význam. V mnohých prípadoch bude množstvo práce vytvorené žiadosťou o informácie závisieť predovšetkým od spôsobu, akým Komisia vyžaduje, aby adresát tejto žiadosti informácie predložil. Inými slovami, forma požadovaných informácií určená Komisiou môže byť často to, čo vytvára pre podnik najviac práce.

104. V tejto súvislosti poznamenávam, že príloha II (podrobné pokyny k odpovediam na dotazník) a príloha III (predlohy odpovedí) napadnutého rozhodnutia spoločne predstavujú takmer 30 mimoriadne komplexných strán. Určený formát bol mimoriadne prísny a pokyny boli výnimočne podrobné.

105. Čo sa týka prísnosti tejto formy, zdôraznil by som, že výslovná hrozba sankcií zabezpečovala, aby bola požadovaná forma v plnej miere dodržaná. V políčku na začiatku dotazníka Komisia uvádza (tučným a podčiarknutým písmom): „Vezmite prosím na vedomie, že ak nasledujúce definície a pokyny nebudete rešpektovať, Vaša odpoveď sa môže považovať za nesprávnu alebo zavádzajúcu“.

106. Pokiaľ ide o mimoriadne podrobnú povahu pokynov, spomenul by som len príliš obozretné usmernenia týkajúce sa odpovedí, ktoré Komisia žiadala poskytnúť v súbore typu Excel. Odvolateľka mohla použiť len predlohy uvedené v prílohe III a vyžadovalo sa od nej, aby prísne dodržiavala pokyny týkajúce sa okrem iného počtu súborov, ktoré sa mali poskytnúť, počtu tabuliek v každom súbore, názvu každej tabuľky, skratiek, ktoré sa mali použiť, názvov a čísiel stĺpcov alebo riadkov, formy dátumu a používania medzier, špeciálnych znakov a symbolov.( )

107. Okrem toho početné a takmer tajomné kódy, ktoré mal adresát použiť – ako zdôraznila Komisia „jednotne“ a v „odpovediach na všetky otázky“( ) –, zjavne neurobili napadnuté rozhodnutie zrozumiteľnejším ani prístupnejším pre používateľa, ani neuľahčili prácu podniku pri zostavovaní odpovede.

108. Možno bezpečne povedať, že predmetnú formu by dokonca aj skúsený obchodník na prvý pohľad vnímal ako náročný hlavolam.

109. Ako som vysvetlil v mojich návrhoch vo veci HeidelbergCement, pojem „informácie“ nemožno na účely článku 18 nariadenia č. 1/2003 vykladať tak, že umožňuje Komisii požadovať od podnikov, aby predložili požadované informácie v konkrétnej forme. Adresáti žiadostí o informácie sú zjavne povinní odpovedať na žiadosť poskytnutím informácií, ktoré sú nielen správne a úplné, ale tiež presné a jasné. Navyše, ak sa od nich vyžaduje, aby s cieľom poskytnúť užitočnú odpoveď informácie usporiadali, možno od nich tiež očakávať vzhľadom na ich povinnosť aktívnej spolupráce, že zohľadnia formu požadovanú Komisiou. Komisia však nemôže od podnikov požadovať, aby vo vzťahu k predkladaniu požadovaných informácií vykonali také rozsiahle, zložité a časovo náročné administratívne úlohy, aby sa zdalo, že sa na nich v konečnom dôsledku preniesla príprava konania proti nim samotným. Je napokon na Komisii, aby preukázala porušenie pravidiel hospodárskej súťaže Únie.( )

110. Nech je to akokoľvek, bez ohľadu na prípadné porušenie článku 18 (čo odvolateľka nenamieta) sa mi zdá, že forma určená napadnutým rozhodnutím zjavne vytvorila veľmi významné množstvo práce pre odvolateľku. Je to ešte neprijateľnejšie z dôvodu, že úprava formy požadovaná Komisiou sa často týkala údajov, ktoré už mala Komisia k dispozícii alebo ktoré už boli verejne dostupné.

111. Pokiaľ ide o prvé hľadisko, nemalo by sa prehliadnuť, že napadnuté rozhodnutie prišlo až po odpovediach, ktoré Italcementi poskytla na základe iných obzvlášť zaťažujúcich žiadostí o informácie (ktoré mali formu jednoduchých žiadostí podľa článku 18 ods. 2 nariadenia č. 1/2003). Tieto predchádzajúce žiadosti sa do značnej miery týkali rovnakého druhu informácií, s niekoľkými odchýlkami v podrobnostiach alebo forme.

112. Napadnuté rozhodnutie tak zaväzovalo odvolateľku – z dôvodu požadovanej formy na predloženie informácií – aby vyvinula dodatočné snahy len z dôvodu opätovnej úpravy údajov, ktoré už Komisii poskytla. Nevidím dôvod pre takúto žiadosť. Za týchto podmienok by bolo možné žiadosť Komisie o úpravu formy veľkého objemu údajov analogicky prirovnať k žiadosti o preklad množstva obsiahlych dokumentov, ktoré má podnik k dispozícii, do iného jazyka. Skutočnosť, že zamestnanci Komisie by nemuseli mať potrebné jazykové znalosti, by z môjho pohľadu takúto žiadosť neodôvodňovala.

113. Keby Komisia vo svojej žiadosti o informácie vydanej podľa článku 18 ods. 2 nariadenia č. 1/2003 vypracovala svoje otázky spôsobom, akým boli formulované v napadnutom rozhodnutí, alebo keby následne akceptovala predloženie požadovaných dodatočných informácií, ušetrilo by to odvolateľke značné množstvo práce.

114. Pokiaľ ide o druhé hľadisko, napadnuté rozhodnutie vyžadovalo, aby odvolateľka usporiadala informácie, ktoré už boli zverejnené. Napríklad bod 10 prílohy II napadnutého rozhodnutia znie: „Všetky peňažné hodnoty musia byť vyjadrené v eurách. Ak použitá miestna mena nie je euro, prosím preveďte sumu na eurá podľa oficiálneho výmenného kurzu uverejneného Európskou centrálnou bankou v referenčnom období“. Nie je jasné, prečo tieto výpočty nemohli vykonať vlastní zamestnanci Komisie.( )

115. Na základe všetkých týchto dôvodov zastávam názor, že odvolateľka má pravdu, keď tvrdí, že napadnuté rozhodnutie porušilo zásadu proporcionality. Druhej časti štvrtého odvolacieho dôvodu odvolateľky by sa v dôsledku toho malo vyhovieť a rozsudok napadnutý odvolaním by sa mal preto zrušiť.

E – Právo byť vypočutý

1. Tvrdenia účastníkov konania

116. V rámci svojho piateho odvolacieho dôvodu Italmobiliare uvádza, že rozsudok napadnutý odvolaním sa nezaoberá dostatočne jej tvrdeniami týkajúcimi sa údajného porušenia práva byť vypočutý.

117. Komisia sa domnieva, že tento odvolací dôvod by sa mal zamietnuť.

2. Posúdenie

118. Rovnako ako Komisia, aj ja zastávam názor, že tento odvolací dôvod je nedôvodný.

119. Ani ustanovenia nariadenia č. 1/2003, ani judikatúra Súdneho dvora neuznáva právo byť vypočutý pred prijatím vyšetrovacích opatrení, akými sú žiadosti o informácie adresované dotknutým podnikom.( )

120. Ak sa Komisia rozhodne v niektorých prípadoch rokovať s dotknutými podnikmi pred prijatím takého opatrenia,( ) robí tak z vlastnej vôle a vo vlastnom záujme. Podniky nemôžu z týchto rokovaní odvodzovať žiadne konkrétne právo, azda len s výnimkou práva očakávať, že Komisia riadne zváži pripomienky, ktoré môžu prípadne predložiť v rámci svojej odpovede.( )

121. Odvolateľka sa preto nemôže sťažovať, že napriek tomu, že so spoločnosťou Italcementi sa viedli rokovania o návrhu dotazníka 4. novembra 2010 pred prijatím napadnutého rozhodnutia, lehota určená na predloženie jej pripomienok bola prikrátka alebo že Komisia napokon vydala rozhodnutie s dotazníkom, ktorý bol čiastočne odlišný od jeho zaslaného návrhu.

122. Z toho vyplýva, že piaty odvolací dôvod by sa mal zamietnuť.

VI – Dôsledky posúdenia

123. Podľa článku 61 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Súdny dvor zruší rozsudok Všeobecného súdu, ak je odvolanie dôvodné. Pokiaľ to stav konania dovoľuje, môže sám právoplatne rozhodnúť o veci samej. Môže tiež vrátiť vec Všeobecnému súdu.

124. Dospel som k záveru, že trom z piatich odvolacích dôvodov, ktoré predložila odvolateľka, by sa malo sčasti alebo v celku vyhovieť a rozsudok napadnutý odvolaním by sa mal preto zrušiť.

125. Vzhľadom na dostupné informácie o skutkovom stave a na výmenu názorov v konaní pred Všeobecným súdom a Súdnym dvorom sa domnievam, že Súdny dvor môže sám právoplatne rozhodnúť o veci samej, a to bez potreby nariaďovania opatrení na vedenie konania, ako to žiadala odvolateľka.

126. Vo svojej žalobe pred Všeobecným súdom Italmobiliare predložila päť žalobných dôvodov na podporu svojho návrhu na zrušenie napadnutého rozhodnutia.

127. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že napadnuté rozhodnutie bolo protiprávne z troch hlavných dôvodov: bolo nesprávne adresované spoločnosti Italmobiliare (pozri body 23 až 52 týchto návrhov), obsahovalo nedostatočné odôvodnenie, pokiaľ ide o účel žiadosti (pozri body 55 až 77 týchto návrhov), a nespĺňalo požiadavku primeranosti (pozri body 96 až 115 týchto návrhov). Každé z týchto právnych pochybení je samo osebe postačujúce na zrušenie celého rozhodnutia. V dôsledku toho si nemyslím, že je nevyhnutné skúmať, či sú opodstatnené aj ostatné dôvody predložené odvolateľkou v konaní na prvom stupni.

VII – Trovy konania

128. Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora je účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.

129. Ak bude Súdny dvor súhlasiť s mojím posúdením odvolania, v súlade s článkami 137, 138 a 184 rokovacieho poriadku by mala Komisia nahradiť trovy prvostupňového, ako aj odvolacieho konania.

VIII – Návrh

130. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:

– zrušil rozsudok Všeobecného súdu zo 14. marca 2014 vo veci Italmobiliare/Komisia, T‑305/11,

– zrušil rozhodnutie Komisie K(2011) 2364 v konečnom znení v konaní podľa článku 18 ods. 3 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 (vec 39520 – Cement a výrobky súvisiace s cementom),

– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania v oboch stupňoch konania.