Veci T-30/01 až T-32/01 a T-86/02 až T-88/02

Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava a i.

proti

Komisii Európskych spoločenstiev

„Štátna pomoc — Daňové výhody, ktoré poskytol územný celok členského štátu — Daňové výnimky — Rozhodnutia vyhlasujúce schémy pomoci za nezlučiteľné so spoločným trhom a nariaďujúce vymáhanie poskytnutej pomoci — Kvalifikovanie ako nová pomoc alebo existujúca pomoc — Prevádzková pomoc — Zásada ochrany legitímnej dôvery — Zásada právnej istoty — Rozhodnutie začať konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 ES — Zastavenie konania“

Rozsudok Súdu prvého stupňa (piata rozšírená komora) z 9. septembra 2009 II ‐ 2929

Abstrakt rozsudku

Skutočnosť, že Súd prvého stupňa skorším uznesením vyhovel návrhu na vstup osoby do konania na podporu návrhov účastníka konania, nebráni tomu, aby bola prípustnosť jej vedľajšieho účastníctva opätovne posúdená. (pozri bod 95)

Prijatie širokého výkladu práva vstupu reprezentatívnych združení, ktorých cieľom je ochrana ich členov vo veciach týkajúcich sa zásadných otázok, ktoré môžu mať vplyv na týchto členov, do konania má za cieľ umožniť lepšie posúdiť rámec veci, ako aj predísť množstvu individuálnych vedľajších účastníkov konania, čím by sa ohrozila efektívnosť a riadny priebeh konania. Záujem na vstupe do konania v rámci žaloby o neplatnosť, ktorá smeruje proti rozhodnutiam Komisie, ktorými vyhlasuje schémy oslobodenia od dane za protiprávne a nezlučiteľné so spoločným trhom a nariaďuje vymáhanie pomoci poskytnutej z tohto dôvodu, odôvodní profesijná medzisektorová konfederatívna organizácia, ktorej úlohou je najmä zastupovanie a ochrana záujmov podnikateľov vrátane niektorých skutočných príjemcov pomoci poskytnutej na základe uvedených daňových schém a ktorá sa navyše zúčastnila správneho konania, ktoré viedlo k prijatiu dotknutých rozhodnutí. (pozri body 97 — 104)

Zmluva zavádza rôzne konania podľa toho, či ide o existujúcu alebo novú pomoc. Zatiaľ čo nové pomoci musia byť podľa článku 88 ods. 3 ES Komisii vopred oznámené a nemôžu byť vykonané, pokiaľ sa vo veci nerozhodlo s konečnou platnosťou, existujúca pomoc môže byť v súlade s článkom 88 ods. 1 ES naďalej poskytovaná dovtedy, kým Komisia nerozhodne o jej nezlučiteľnosti. Existujúca pomoc môže teda byť prípadne len predmetom rozhodnutia o nezlučiteľnosti s účinkami do budúcnosti. Podľa článku 1 písm. b) bodu v) nariadenia č. 659/1999 týkajúceho sa uplatnenia článku 88 ES je existujúca pomoc okrem iného „pomoc, ktorá sa považuje za existujúcu pomoc, pretože možno stanoviť, že v čase, keď nadobudla účinnosť, nepredstavovala pomoc a následne sa stala pomocou v dôsledku vývoja spoločného trhu a bez toho, aby ju členský štát upravoval“. V rámci preskúmania štátnej pomoci, ktoré takto zaviedla Zmluva a nariadenie č. 659/1999, nemožno na účely kvalifikácie opatrenia ako existujúcej pomoci pripustiť, aby Komisia mohla implicitným rozhodnutím prijať stanovisko, podľa ktorého určité opatrenie, ktoré nebolo oznámené, nepredstavovalo v čase nadobudnutia jeho účinnosti štátnu pomoc. Samotné mlčanie inštitúcie totiž nemôže mať záväzné právne účinky, ktoré by sa mohli dotknúť záujmov jednotlivca, okrem prípadu, keď je takýto následok výslovne upravený ustanovením práva Spoločenstva. Právo Spoločenstva v niektorých špecifických prípadoch stanovuje, že mlčanie inštitúcie má povahu rozhodnutia, ak bola táto inštitúcia požiadaná o zaujatie stanoviska a keď sa v určitej stanovenej lehote nevyjadrila. Ak neexistujú takéto výslovné ustanovenia určujúce lehotu, po ktorej uplynutí je implicitné rozhodnutie považované za prijaté, a stanovujúce obsah tohto rozhodnutia, tak sa nečinnosť inštitúcie nemôže porovnávať s rozhodnutím, lebo inak by bol narušený systém právnej ochrany vytvorený Zmluvou. Predpisy platné v oblasti štátnej pomoci však nestanovujú, že mlčanie Komisie zodpovedá implicitnému rozhodnutiu o neexistencii pomoci, predovšetkým ak jej dotknuté opatrenia neboli oznámené. Komisia, ktorá má výlučnú právomoc, pokiaľ ide o rozhodovanie o prípadnej nezlučiteľnosti pomoci so spoločným trhom, je totiž po skončení predbežného preskúmania týkajúceho sa vnútroštátneho opatrenia povinná prijať voči dotknutému členského štátu rozhodnutie, ktorým konštatuje, že nejde o pomoc, alebo že pomoc je zlučiteľná, alebo že treba začať konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 ES. Také rozhodnutie nemôže byť urobené konkludentne a nemôže vyplývať z mlčania Komisie. Samotná okolnosť, že Komisia nezačala o určitom štátnom opatrení konanie vo veci formálneho zisťovania počas relatívne dlhého obdobia, nemôže priznať sama osebe tomuto opatreniu objektívnu povahu existujúcej pomoci, ak ide o pomoc. Akékoľvek pochybnosti, ktoré mohli v tejto súvislosti vzniknúť, môžu byť nanajvýš posúdené tak, že vyvolali v príjemcoch legitímnu dôveru, ktorá by bránila vráteniu už poskytnutej pomoci. (pozri body 133, 134, 148 — 153)

Pojem „vývoj spoločného trhu“, ktorý sa nachádza v článku 1 písm. b) bode v) nariadenia č. 659/1999 týkajúceho sa uplatnenia článku 88 ES, je možné chápať ako zmenu ekonomickej a právnej situácie v oblasti dotknutej príslušným opatrením. Taká zmena môže najmä vyplývať z liberalizácie trhu, ktorý bol pôvodne uzavretý pred hospodárskou súťažou. Tento pojem sa naopak nevzťahuje na prípad, keď Komisia zmení svoje posúdenie len na základe prísnejšieho uplatnenia pravidiel Zmluvy v oblasti štátnej pomoci. V tejto súvislosti povaha štátneho opatrenia ako existujúcej alebo novej pomoci nemôže závisieť od subjektívneho posúdenia Komisie a musí byť stanovená nezávisle od akejkoľvek skoršej správnej praxe Komisie. Z uvedeného vyplýva, že samotné zistenie vývoja politiky v oblasti štátnej pomoci nemôže samo osebe predstavovať „vývoj spoločného trhu“ v zmysle článku 1 písm. b) bodu v) nariadenia č. 659/1999, keďže sa objektívny pojem štátna pomoc, ako vyplýva z článku 87 ES, sám osebe nezmenil. (pozri body 173 — 175, 186)

Článok 1 písm. b) bod ii) nariadenia č. 659/1999 týkajúceho sa uplatnenia článku 88 ES, ktorý stanovuje, že pod existujúcou pomocou treba rozumieť „autorizovanú pomoc, to znamená schémy pomoci a individuálnu pomoc, ktoré boli schválené Komisiou alebo Radou“, sa týka najmä opatrení pomoci, o ktorých Komisia rozhodla, že sú zlučiteľné, pričom rozhodnutie je nevyhnutne výslovné. Komisia totiž musí rozhodnúť o zlučiteľnosti dotknutých opatrení vzhľadom na podmienky stanovené v článku 87 ES a odôvodniť dané rozhodnutie podľa článku 253 ES. Okrem toho, ak sa tvrdí, že individuálne opatrenia sú poskytnuté podľa vopred schválenej schémy, Komisia musí pred začatím konania podľa článku 88 ods. 2 ES určiť, či sa na tieto opatrenia vzťahuje uvedená schéma, a v prípade, že to tak je, zistiť, či spĺňajú podmienky stanovené v rozhodnutí o schválení tejto schémy. Komisia tak môže považovať dotknuté opatrenia za novú pomoc iba v prípade, že pri uvedených skúmaniach dospeje k zápornej odpovedi. V prípade kladného záveru musí Komisia naopak na sporné opatrenia hľadieť ako na existujúcu pomoc a konať podľa článku 88 ods. 1 a 2 ES. Aby bolo možné určiť, či individuálne opatrenia spĺňajú alebo nespĺňajú podmienky stanovené v rozhodnutí o schválení dotknutej schémy, musí byť toto rozhodnutie o schválení nevyhnutne výslovné. (pozri body 194 — 197)

Komisia je viazaná pravidlami a oznámeniami, ktoré prijíma v oblasti preskúmania štátnej pomoci, pokiaľ sa neodchyľujú od noriem Zmluvy. Keďže usmernenie o štátnej regionálnej pomoci z roku 1998 stanovuje, že Komisia posúdi zlučiteľnosť regionálnej pomoci so spoločným trhom na jeho základe, hneď ako sa začne uplatňovať, s výnimkou návrhov pomoci, o ktorých schválenie sa požiadalo predtým, než sa toto usmernenie oznámi členským štátom, a v ktorých ešte Komisia neprijala konečné rozhodnutie, uplatnenie uvedeného usmernenia Komisiou v rozhodnutiach konštatujúcich protiprávnosť všeobecných schém pomoci, ktoré boli pred týmto prijatím vykonané bez toho, aby boli oznámené, a ich nezlučiteľnosť so spoločným trhom nemôže predstavovať porušenie zásady právnej istoty. V každom prípade aj za predpokladu, že by bolo možné sa domnievať, že z uplatnenia uvedeného usmernenia môže vyplývať protiprávnosť, mala by za následok protiprávnosť dotknutých rozhodnutí, a tým aj ich zrušenie, iba ak by táto protiprávnosť mohla mať dôsledky na ich obsah. Ak sa totiž preukáže, že v prípade neexistencie tejto protiprávnosti by Komisia dospela k rovnakému výsledku, pokiaľ predmetná vada v každom prípade nebola spôsobilá ovplyvniť obsah napadnutých rozhodnutí, nie je potrebné tieto rozhodnutia zrušiť. (pozri body 214 — 220)

Komisia má pri uplatnení článku 87 ods. 3 ES širokú mieru voľnej úvahy, ktorej výkon zahŕňa komplexné posúdenia hospodárskej a sociálnej povahy, ktoré musia byť vykonané v kontexte Spoločenstva. Súdne preskúmanie spôsobu vykonania tejto voľnej úvahy sa obmedzuje na overenie dodržania procesných predpisov a povinnosti odôvodnenia, ako aj na overenie vecnej správnosti skutkových okolností, z ktorých sa vychádza, a neexistencie nesprávneho právneho posúdenia, zjavne nesprávneho posúdenia skutkových okolností alebo zneužitia právomoci. (pozri bod 223)

Cieľom prevádzkovej pomoci je oslobodiť podnik od nákladov, ktoré by musel bežne znášať pri svojej bežnej prevádzke alebo bežných činnostiach. Daňové schémy, ktoré čiastočne odbremeňujú podniky príjemcov od dane z príjmov, majú povahu prevádzkovej pomoci a nie povahu pomoci na investovanie alebo rozvoj zamestnanosti napriek skutočnosti, že prístup k uvedeným schémam podlieha povinnostiam investovať v určitej minimálnej výške a vytvoriť určitý minimálny počet pracovných miest, pokiaľ sú dotknuté oslobodenia od daní vypočítané na základe zisku dosiahnutého podnikmi príjemcami a nie v závislosti od výšky uskutočnených investícií alebo počtu vytvorených pracovných miest. (pozri body 226 — 229)

Keďže porušenie práva členského štátu na obranu je protiprávnosťou, ktorá má subjektívnu povahu, môže sa ho v rámci žaloby o neplatnosť smerujúcej proti rozhodnutiu Komisie, ktorým sa konštatuje protiprávnosť opatrení pomoci a ich nezlučiteľnosť so spoločným trhom a ktoré je určené uvedenému členskému štátu, dovolávať iba tento štát. (pozri body 238, 239)

Zásada rešpektovania práva na obranu v rámci konania o preskúmaní plánovanej pomoci Komisiou vyžaduje, aby daný členský štát mohol účinne vyjadriť svoje názory na pripomienky predložené zainteresovanými tretími stranami podľa článku 88 ods. 2 ES, na ktorých Komisia chce založiť svoje rozhodnutie, a pokiaľ členskému štátu nebola daná príležitosť na vyjadrenie sa k uvedeným pripomienkam, nemôže ich Komisia včleniť do rozhodnutia proti tomuto štátu. Na to, aby takéto porušenie viedlo k zrušeniu rozhodnutia, je však potrebné, aby neexistencia uvedenej vady mohla viesť k odlišnému výsledku konania. Takú vadu nemôže predstavovať skutočnosť, že Komisia nezohľadnila pripomienky členského štátu, ktoré boli odpoveďou na žiadosť jednej z tretích zainteresovaných osôb smerujúcu k vymáhaniu protiprávne poskytnutej pomoci, ak sa uvedené rozhodnutie nezakladá na požiadavke vznesenej v uvedených pripomienkach a keďže príkaz na vymáhanie pomoci je logickým, potrebným a výlučným následkom toho, že Komisia najprv preukázala protiprávnu povahu dotknutej pomoci, ktorá je nezlučiteľná so spoločným trhom. (pozri body 241 — 244)

Hoci až do prijatia nariadenia č. 659/1999 týkajúceho sa uplatnenia článku 88 ES Komisia nebola viazaná žiadnymi konkrétnymi lehotami na preskúmanie opatrení pomoci, mala povinnosť neodďaľovať neustále výkon svojich právomocí, aby dodržala základnú požiadavku právnej istoty. V rozsahu, v akom má Komisia výlučnú právomoc posúdiť zlučiteľnosť štátnej pomoci so spoločným trhom, je totiž povinná v záujme náležitého uplatnenia základných pravidiel Zmluvy týkajúcich sa štátnej pomoci vykonať starostlivé a nestranné preskúmanie sťažnosti, ktorá poukazuje na existenciu pomoci nezlučiteľnej so spoločným trhom. Z toho vyplýva, že Komisia nemôže donekonečna predlžovať predbežné preskúmanie štátnych opatrení, ktoré sú predmetom sťažnosti. Primeranosť dĺžky skúmania sťažnosti sa musí posúdiť v závislosti od okolností každého prípadu a najmä od jeho kontextu, rôznych procesných štádií, ktoré musí Komisia vykonať, a od zložitosti prípadu. Doba šesť a pol roka odo dňa, keď sa Komisia dozvedela o dotknutých schémach pomoci, do začatia konania vo veci formálneho zisťovania upraveného v článku 88 ods. 2 ES nie je vzhľadom na kontext, do ktorého uvedené schémy patria, neprimeraná a nevedie k tomu, že by predbežné preskúmanie porušovalo zásady právnej istoty a riadnej správy vecí verejných, pokiaľ jednak dotknuté opatrenia vyžadovali dôkladné preskúmanie vnútroštátnej právnej úpravy, ako aj značné úsilie na zozbieranie a analýzu daňového systému posudzovaného členského štátu i systémov daňovej autonómie platných v iných členských štátoch a jednak dĺžku konania je možné z veľkej časti pripísať vnútroštátnym orgánom, ktoré neoznámili dotknuté schémy a okrem toho odmietli Komisii poskytnúť užitočné informácie, a keďže Komisia počas tohto obdobia mohla v rámci svojej voľnej úvahy v oblasti štátnej pomoci považovať za naliehavejšie iné konania týkajúce sa opatrení, ktoré sú síce odlišné, ale boli prijaté tými istými orgánmi, a ktoré môžu spôsobovať taký istý druh právnych problémov. (pozri body 259 — 277)

Na legitímnu dôveru týkajúcu sa zákonnosti pomoci sa možno odvolávať len vtedy, ak bola táto pomoc poskytnutá v súlade s postupom upraveným v článku 88 ES. Regionálny orgán a starostlivý hospodársky subjekt totiž musia byť zvyčajne schopní sa ubezpečiť, či bol tento postup dodržaný. Tieto zásady sa uplatnia aj v prípade schém pomoci, keďže článok 88 ES nerozlišuje medzi tým, či ide o schémy pomoci alebo individuálnu pomoc. Nemožno však vylúčiť možnosť, aby sa príjemcovia pomoci, ktorá bola protiprávna z dôvodu, že nebola oznámená, dovolávali mimoriadnych okolností, na ktorých základe mohla byť oprávnene založená ich dôvera v súlad tejto pomoci s právom, a z toho dôvodu vzniesli námietky proti jej vráteniu. (pozri body 278 — 282)

Neuverejnenie osobitného upozornenia v Úradnom vestníku Európskej únie, ktoré by varovalo príjemcov pomoci, ktorá bola poskytnutá protiprávne, t. j. bez toho, aby Komisia rozhodla o jej zlučiteľnosti so spoločným trhom s konečnou platnosťou, ako stanovuje oznámenie Komisie o protiprávnej pomoci z roku 1983, nemôže predstavovať mimoriadnu okolnosť, na ktorej by sa mohla zakladať akákoľvek dôvera v súlad pomoci poskytnutej bez predchádzajúceho oznámenia s právom. Akýkoľvek iný výklad by dal tomuto oznámeniu význam, ktorý je v rozpore s článkom 88 ods. 3 ES. Komisia sa totiž môže viazať pri výkone svojej voľnej úvahy takými opatreniami, akými sú usmernenia, len v rozsahu, v akom tieto akty obsahujú orientačné pravidlá o prístupe, ktorým sa má táto inštitúcia riadiť, a nie sú v rozpore s ustanoveniami Zmluvy. Neistá povaha pomoci, ktorá bola poskytnutá protiprávne, pritom vyplýva z potrebného účinku povinnosti oznámenia, ktorá je stanovená v článku 88 ods. 3 ES, a nezávisí od uverejnenia či neuverejnenia upozornenia podľa uvedeného oznámenia v úradnom vestníku. Predovšetkým sa nemôže stať, aby vymáhanie protiprávne poskytnutej pomoci bolo nemožné len na základe toho, že Komisia neuverejnila takéto upozornenie, lebo v takom prípade by hrozilo narušenie systému preskúmania štátnej pomoci, ktorý je zavedený Zmluvou. (pozri body 305 — 308)

Hoci zásada dodržiavania legitímnej dôvery patrí medzi základné zásady Spoločenstva, hospodárske subjekty nemôžu legitímne očakávať, že bude zachovaný existujúci stav, ktorý môže byť zmenený v rámci voľnej úvahy inštitúcií Spoločenstva. Táto zásada sa jasne uplatňuje v rámci politiky hospodárskej súťaže, ktorá sa vyznačuje tým, že Komisia disponuje širokou mierou voľnej úvahy. To je prípad otázky, či sú splnené podmienky na nevymáhanie protiprávne poskytnutej pomoci spočívajúce v existencii mimoriadnych okolností. Rozhodnutia týkajúce sa iných vecí v tejto oblasti majú teda iba orientačnú povahu a nemôžu vyvolať legitímnu dôveru, keďže skutkové okolnosti sú odlišné v každom jednotlivom prípade. (pozri body 310 — 312)

V rámci konania o preskúmaní štátnej pomoci nemôžu zainteresované strany v zmysle článku 88 ods. 2 ES viesť s Komisiou také kontradiktórne konanie, ako je konanie začaté v prospech členského štátu, ktorý je zodpovedný za poskytnutie pomoci. (pozri bod 332)