NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 22. júna 2004 ( )

Vec C‑189/03

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Holandskému kráľovstvu

„Slobodné poskytovanie služieb – Súkromné bezpečnostné služby a detektívne kancelárie – Požiadavka predchádzajúceho povolenia – Povinný služobný preukaz – Zohľadnenie požiadaviek a odborných kvalifikácií iných členských štátov“

I – Úvod

1. V predmetnom spore ide o konanie o porušenie povinnosti, v ktorom Komisia vytýka Holandskému kráľovstvu, že jeho vnútroštátne právne a administratívne predpisy týkajúce sa súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií porušujú zásadu slobodného poskytovania služieb a okrem toho sú v rozpore s ustanoveniami práva Spoločenstva o vzájomnom uznávaní odborných kvalifikácií.

2. Ide tu predovšetkým o otázku, či predchádzajúce povolenie holandských úradov udelené zahraničným bezpečnostným službám a detektívnym kanceláriám môže byť podmienkou na ich pôsobenie v Holandsku, či možno takisto vedúcich zamestnancov súkromných bezpečnostných služieb podriadiť povoľovacej povinnosti, či ich ďalší zamestnanci musia mať diplom vydaný holandskými úradmi a či im možno uložiť povinnosť nosiť pri sebe holandský služobný preukaz. Pritom sa strany v konaní sporia predovšetkým o to, či holandský právny poriadok dostatočne umožňuje zohľadnenie požiadaviek splnených v krajine pôvodu, ako aj v tejto krajine získané odborné kvalifikácie.

3. Toto konanie obsahovo súvisí s celým radom konaní o porušení povinností vzťahujúcich sa na činnosť súkromných bezpečnostných služieb, v ktorých už medzičasom boli vydané rozsudky proti Španielskemu kráľovstvu( ), Belgickému kráľovstvu( ), Taliansku( ) a nakoniec proti Portugalsku( ).

II – Právny rámec

A – Právo Spoločenstva

4. Právny rámec tohto sporu je obsiahnutý v článku 49 ES. Prvý pododsek tohto článku znie takto:

„V rámci nasledujúcich ustanovení sú zakázané obmedzenia slobody poskytovať služby v spoločenstve vo vzťahu k štátnym príslušníkom členských štátov, ktorí sa usadili v niektorom inom štáte spoločenstva ako príjemca služieb.“

B – Vnútroštátne právo

5. Príslušné holandské právne predpisy sú Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus( ) (zákon o súkromných bezpečnostných službách a detektívnych kanceláriách, ďalej len „zákon o bezpečnostných službách“) prijatý 24. októbra 1997 a Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (nariadenie o súkromných bezpečnostných službách a detektívnych kanceláriách, ďalej len nariadenie o bezpečnostných službách) z 3. marca 1999( ). Tieto dva právne akty doplňuje obežník Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus( ) zo 16. marca 1999.

6. Článok 2 ods. 1 zákona o bezpečnostných službách zakazuje, resp. podmieňuje činnosť súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií povolením; povolenie udeľuje príslušný minister. Okrem toho sa v článku 2 ods. 2 tohto zákona uvádza:

„Náš minister môže povoliť výnimku z tohto zákazu..., ak povaha činností nevyžaduje uplatňovanie pravidiel stanovených článkami 6 až 10 alebo na ich základe. S touto výnimkou môžu byť spojené podmienky.“

7. Z článku 7 ods. 1 zákona o bezpečnostných službách vyplýva, že takisto na prijatie vedúcich zamestnancov do pracovného pomeru v súkromných bezpečnostných službách sa vyžaduje povolenie príslušného ministra.

8. Článok 9 ods. 8 zákona o bezpečnostných službách prikazuje súkromným bezpečnostným službám a detektívnym kanceláriám dbať na to, aby ich zamestnanci pri výkone zodpovedajúcej činnosti nosili pri sebe identifikačný preukaz (legitimatiebeweijs), ktorý zodpovedá vzoru stanovenému príslušným ministrom. Tento preukaz dokladuje, ako vyplýva z článku 7 ods. 2 zákona o bezpečnostných službách v spojení s článkom 13 ods. 2 nariadenia o bezpečnostných službách, že daný podnik získal požadované úradné povolenie na zamestnávanie osôb, držiteľov tohto preukazu.

9. Nakoniec v zmysle článku 8 zákona o bezpečnostných službách príslušný minister stanovuje v prípade určitých druhov činností tiež požiadavky na vzdelanie pre zamestnancov bezpečnostnej služby alebo detektívnej kancelárie. Súkromné bezpečnostné služby alebo detektívne kancelárie smú poveriť plnením úloh iba také osoby, ktoré spĺňajú príslušné požiadavky na vzdelanie. V článku 8 ods. 2 tohto zákona sa uvádza:

„Náš minister môže povoliť výnimku z tohto ustanovenia.“

10. Článok 8 zákona o bezpečnostných službách je konkretizovaný okrem iného článkami 5 a 11 nariadenia o bezpečnostných službách. Článok 5 ods. 1 nariadenia o bezpečnostných službách prikazuje súkromným bezpečnostným službám poverovať strážnymi úlohami výlučne osoby, ktoré vlastnia diplom udelený niektorým z dvoch holandských úradov, a síce diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties a Stichting Ecabo. V článku 5 ods. 5 nariadenia o bezpečnostných službách sa uznáva ako rovnocenný celý rad ďalších diplomov vydávaných výlučne holandskými úradmi.

11. V článku 11 ods. 1 nariadenie o bezpečnostných službách okrem toho predpisuje, že súkromné bezpečnostné služby smú poveriť inštaláciou a údržbou poplašných zariadení výlučne osoby, ktoré vlastnia diplom uznaný príslušným ministrom. Ako ministrom uznané uvádza odsek 2 tohto predpisu celkovo štyri diplomy, všetky vydané holandskými úradmi.

III – Skutkový stav a konanie pred podaním žaloby

12. Listom z 8. novembra 2000 upozornila Komisia holandské úrady na to, že považuje holandské právne a administratívne predpisy týkajúce sa súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií za odporujúce článku 49 ES a takisto smernici 89/48( ) a 92/51( ). Odvoláva sa pritom na nasledujúce štyri aspekty:

– požiadavka zaobstarania si spoplatňovaného povolenia pre výkon činnosti súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií v Holandsku bez ohľadu na požiadavky, ktorým zahraniční poskytovatelia služieb už podliehajú vo svojom domovskom štáte (článok 2 a 3 zákona o bezpečnostných službách),

– požiadavka na vedúcich zamestnancov súkromných bezpečnostných služieb disponovať spoplatneným povolením (článok 7 ods. 1 a 2 zákona o bezpečnostných službách),

– požiadavka na zamestnancov týchto podnikov mať v prípade ich dočasného pridelenia do Holandska preukaz (legitimatiebewijs) vydaný holandskými orgánmi [článok 6 písm. e) zákona o bezpečnostných službách a článok 13 nariadenia o bezpečnostných službách] a nakoniec

– požiadavka na zamestnancov týchto podnikov byť držiteľom diplomu vydaného jedným z holandských úradov, zatiaľ čo pre inštalatérov výstražných zariadení sú stanovené požiadavky týkajúce sa ich odbornej kvalifikácie bez toho, aby bola zohľadnená kvalifikácia nadobudnutá v inom štáte (články 5 a 11 nariadenia o bezpečnostných službách).

13. Listom z 22. decembra 2000 holandské úrady uznali, že požadovanie povolenia a ďalšie sporné právne ustanovenia, ako aj skutočnosť, že kvalifikácie nadobudnuté v iných členských štátoch sa neuznávajú automaticky, predstavujú obmedzenie zásady slobodného poskytovania služieb. Súčasne však holandská vláda vyjadrila názor, že takéto obmedzenia sú odôvodnené všeobecným záujmom.

14. Napriek tejto odpovedi bola Komisia naďalej presvedčená, že holandské predpisy nie sú v súlade s právom Spoločenstva, a adresovala Holandskému kráľovstvu 11. októbra 2001 odôvodnené stanovisko.

15. Po prijatí odpovede Holandska z 10. decembra 2001 podala Komisia 30. apríla 2003 predmetnú žalobu na základe článku 226 druhého pododseku ES.

IV – Návrhy účastníkov konania

16. Komisia pôvodne navrhovala, aby Súdny dvor:

1) určil, že Holandské kráľovstvo si tým, že v rámci zákona o súkromných bezpečnostných službách a detektívnych kanceláriách prijalo ustanovenia,

– ktoré vyžadujú bez toho, aby zohľadnili podmienky, ktoré musí splniť zahraničný poskytovateľ služieb už v členskom štáte, v ktorom je usadený, aby každý podnik, ktorý chce poskytovať služby na holandskom území, mal povolenie, a ktoré za vydanie tohto povolenia stanovujú zaplatenie poplatkov,

– ktoré vyžadujú, aby vedúci zamestnanci týchto bezpečnostných služieb mali povolenie, ktorého získanie je podmienené zaplatením poplatku,

– ktoré vyžadujú, aby mali zamestnanci týchto spoločností, ktorí boli z členského štátu, v ktorom je spoločnosť usadená, dočasne pridelení na výkon práce do Holandska, identifikačný preukaz vydaný holandskými úradmi,

– ktoré vyžadujú, aby boli zamestnanci držiteľmi diplomu vydaného holandským úradom, a ktoré podriaďujú inštalatérov alarmov požiadavkám týkajúcim sa odbornej kvalifikácie bez toho, aby brali do úvahy kvalifikáciu získanú v inom členskom štáte,

nesplnilo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ES a zo smerníc č. 89/48/EHS a 92/51/EHS o všeobecnom systéme uznávania odborných kvalifikácií;

2) zaviazal Holandské kráľovstvo na náhradu trov konania.

17. Na pojednávaní pred Súdnym dvorom 5. mája 2004 Komisia vzala späť žalobu v časti týkajúcej sa štvrtého žalobného dôvodu. Za týchto okolností je možné vychádzať z toho, že Komisia sa dovoláva už len porušenia článku 49 ES, nie však porušenia smerníc 89/48 a 92/51.

18. Komisia preto teraz navrhuje, aby Súdny dvor:

1) určil, že Holandské kráľovstvo si tým, že v rámci zákona o súkromných bezpečnostných službách a detektívnych kanceláriách prijalo ustanovenia,

– ktoré vyžadujú bez toho, aby zohľadnili podmienky, ktoré musí splniť zahraničný poskytovateľ služieb už v členskom štáte, v ktorom je usadený, aby každý podnik, ktorý chce poskytovať služby na holandskom území, mal povolenie, a ktoré stanovujú zaplatenie poplatkov za vydanie tohto povolenia,

– ktoré vyžadujú, aby vedúci zamestnanci týchto bezpečnostných služieb mali povolenie, ktorého získanie je podmienené zaplatením poplatku,

– ktoré vyžadujú, aby mali zamestnanci týchto spoločností, ktorí boli z členského štátu, v ktorom je spoločnosť usadená, dočasne pridelení na výkon práce do Holandska, identifikačný preukaz vydaný holandskými úradmi,

nesplnilo svoje povinnosti vyplývajúce z článku 49 ES;

2) zaviazal Holandské kráľovstvo na náhradu trov konania.

19. Holandské kráľovstvo navrhuje, aby Súdny dvor:

1) žalobu zamietol;

2) zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

20. V súvislosti s čiastočným späťvzatím žaloby Komisiou Holandské kráľovstvo nepodalo žiadny návrh na náhradu trov konania.

V – Právne posúdenie

21. Žaloba Komisie je dôvodná, ak Holandské kráľovstvo nesplnilo povinnosti vyplývajúce zo Zmluvy ES (článok 228 ods. 1 ES). V tomto prípade sa vytýka výlučne porušenie článku 49 ES.

22. Východiskom tohto konania o nesplnení povinnosti sú podnikateľské činnosti súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií odplatne vykonávané v Holandsku podnikmi usadenými v iných členských štátoch, a síce prechodne, to znamená bez stabilnej a úplnej integrácie do hospodárskeho života Holandska.( ) Na takéto činnosti sa vzťahuje sloboda poskytovania služieb (článok 49 ES a 50 ES v spojení s článkami 48 ES a 55 ES).

A – O prvom bode: Nesúlad požiadavky povolenia pre súkromné bezpečnostné služby a detektívne kancelárie so zásadou slobodného poskytovania služieb

23. Predmetom prvého žalobného dôvodu je požiadavka na súkromné bezpečnostné služby a detektívne kancelárie zaobstarať si pred začatím ich činnosti v Holandsku na úradoch tohto štátu spoplatňované povolenie.

1. Obmedzenie slobodného poskytovania služieb

24. Slobodné poskytovanie služieb predstavuje jednu zo základných slobôd Zmluvy ES. V zmysle ustálenej judikatúry zakazuje článok 49 ES nielen akúkoľvek diskrimináciu poskytovateľa služieb usadeného v inom členskom štáte na základe štátnej príslušnosti, ale aj akékoľvek obmedzovanie a prekážky slobodného poskytovania služieb dokonca aj v prípade, ak toto obmedzovanie platí rovnako pre domácich poskytovateľov, ako aj pre poskytovateľov služieb usdených v iných členských štátoch.( )

25. Vnútroštátnu právnu úpravu podobnú holandskej, ktorá podmieňuje pôsobenie súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií usadených v inom členskom štáte udelením predchádzajúceho úradného povolenia, treba považovať za obmedzenie slobody poskytovania služieb.( ) To z dôvodu, že administratívne náklady spojené so zaobstaraním takéhoto povolenia, ako aj ďalšie náklady vznikajúce popritom môžu bezhraničné služby predražiť a podniky odstrašiť predovšetkým od počiatočného, prípadne krátkodobého poskytovania služieb.

26. Komisia, ako aj holandská vláda sa zhodujú v názore, že v prípade sporného ustanovenia ide o obmedzenie zásady slobodného poskytovania služieb. Účastníci konania však zastávajú rozličné stanoviská, pokiaľ ide o odôvodnenosť tohto obmedzenia.

2. Odôvodnenosť obmedzenia

a) Tvrdenia účastníkov konania

27. Holandská vláda je toho názoru, že spomínané obmedzenie možno odôvodniť dôvodmi všeobecného záujmu. Príjemcovia služieb sú voči súkromným bezpečnostným službám a detektívnym kanceláriám výslovne „zraniteľní“; spoľahlivosť poskytovateľov služieb je prvoradá, aby majetkové práva ich zákazníkov neboli ohrozené. Ale takisto občania v širšom slova zmysle potrebujú ochranu, pretože títo dôverujú zamestnancom bezpečnostných služieb kvôli ich uniforme, podobne ako polícii.

28. Na ochranu zákazníkov a občanov sú preto nevyhnutné zvlášť prísne predpisy, ako aj preventívna kontrola, čím sa prípadnému zneužitiu predíde a zabezpečí primeraná kvalita ponúkaných služieb. To platí o to viac, pretože v súčasnosti nie sú v Európskom spoločenstve stanovené žiadne minimálne požiadavky pre činnosť súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií a požiadavky kladené na takéto podniky v jednotlivých členských štátoch sa výrazne odlišujú.( )

29. Aj Komisia v zásade uznáva, že ochrana spotrebiteľa môže ako legitímny cieľ všeobecného záujmu zdôvodniť obmedzenie slobody poskytovania služieb. Pokiaľ Komisia v písomnej časti konania ešte popiera nevyhnutnosť preventívnej kontroly( ), počas ústnej časti konania uviedla, že preventívne povoľovacie konanie môže byť dôvodné. Intenzívnejšia spolupráca medzi úradmi členských štátov robí ale takéto konanie nadbytočným.( )

30. Za týchto okolností zostáva medzi účastníkmi konania zvlášť sporné, či holandský právny systém dostatočne umožňuje zohľadnenie požiadaviek, ktorým zahraniční poskytovatelia služieb podliehajú už v krajine pôvodu. Holandská vláda tvrdí, že sporné ustanovenia takéto zohľadnenie bez ďalšieho pripúšťajú; priznáva ale súčasne, že v žiadnom vnútroštátnom predpise nie je konkrétne zakotvené, akým spôsobom sa majú takéto záväzky zohľadniť.

b) Posúdenie

31. Zásadu slobody poskytovania služieb ako základnú zásadu Zmluvy ES možno obmedziť iba prostredníctvom právnych úprav, ktoré sú podložené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, a síce s cieľom zabezpečiť kvalitu služieb a chrániť ich príjemcov. Použitie vnútroštátnych úprav však musí platiť pre všetky osoby alebo podniky pôsobiace na území prijímajúceho členského štátu, musí byť spôsobilé zabezpečiť dosiahnutie sledovaného cieľa a nesmie presahovať to, čo je na dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné.( )

32. V zásade možno ochranu obyvateľstva pred „čiernymi ovcami“ medzi súkromnými bezpečnostnými službami a detektívnymi kanceláriami aplikovať ako naliehavý dôvod všeobecného záujmu. Ak totiž takéto podniky alebo ich zamestnanci zneužijú svoje postavenie, potom sú ohrozené nielen majetkové práva dotknutých zákazníkov, ale aj dôvernosť osobných údajov a tiež – v prípade prekročenia nutnej obrany – telesná integrita a ľudský život. Kontrola spoľahlivosti príslušného podniku, ako aj kvality ním poskytovaných služieb slúži teda k ochrane osobitne významných právnych hodnôt, a preto bezpochyby sleduje legitímny cieľ.

33. Takisto systém podobný holandskému, ktorý činnosť súkromných bezpečnostných služieb podmieňuje povolením a následne podriaďuje dané podniky preventívnej kontrole, je spôsobilý chrániť obyvateľstvo pred neserióznymi poskytovateľmi služieb. Takýmto spôsobom môže byť jednotlivo preverená kvalifikácia a spoľahlivosť príslušných poskytovateľov služieb, napríklad pokiaľ ide o existenciu spáchania trestných činov a iných nezrovnalostí. Napriek tomu, že týmto zneužitiam nemožno v budúcnosti úplne zabrániť, predstavuje takéto preverenie vecne fundovaný predpoklad kvality ponúkaných služieb.

34. Po ďalšie v tomto spornom prípade niet zásadných pochybností o nevyhnutnosti systému preventívnej kontroly súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií. Predchádzajúce povoľovacie konanie je síce nevyhnutné vždy iba vtedy, ak dodatočná kontrola prichádza príliš neskoro nato, aby bola skutočne účinná a dosiahla sledovaný cieľ.( ) To však predpokladá existenciu reálnej a účinkom rovnocennej alternatívy vo vzťahu k preventívnej kontrole. Okrem toho chýba v danom prípade odôvodnené vyjadrenie Komisie. Ani intenzívnejšia spolupráca medzi úradmi členských štátov, o ktorej sa Komisia zmieňuje v ústnej časti konania, nie je z hľadiska jej účinnosti v súčasnosti porovnateľná s predchádzajúcim povoľovacím konaním.

35. Pochybnosti však môžu vzniknúť v prípade nevyhnutnosti holandskej právnej úpravy v jej konkrétnej podobe. V zmysle ustálenej judikatúry nemožno posudzovať sledovaný cieľ všeobecného záujmu prostredníctvom predpisov, ktorým podlieha príjemca služieb v členskom štáte, v ktorom má sídlo.( ) Táto judikatúra je vlastne vyjadrením zásady štátu pôvodu, v zmysle ktorého platí medzi členskými štátmi zásada vzájomného uznávania( ).

36. Zásada vzájomného uznávania nepredpokladá, že zákonodarca stanovil pre určitú hospodársku oblasť spoločné pravidlá. Tento princíp sa vzťahuje práve na oblasti, v ktorých nebola vykonaná žiadna harmonizácia, a teda neexistujú ani spoločné minimálne pravidlá.( )

37. Ak spoločné pravidlá chýbajú, potom sú členské štáty v zásade oprávnené stanoviť hmotnoprávne, ako aj procesné podmienky na činnosti, akou je aj prevádzkovanie súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií. Môžu pritom vychádzať z rozdielne vysokého stupňa ochrany.( ) Svoje právomoci však musia vykonávať neustále za súčastného rešpektovania zásady slobody poskytovania služieb( ), k tomu patrí tiež rešpektovanie požiadaviek, ktoré už poskytovateľ služieb vo svojom domovskom štáte spĺňa.( )

38. Ak však poskytovateľ služieb podlieha už vo svojom domovskom štáte porovnateľnému povoľovaciemu konaniu, v ktorom jeho spoľahlivosť už bola preverená, potom by bolo neprimerané opätovne ho preverovať v Holandsku. V takomto prípade nesmú holandské úrady výkon slobody poskytovania služieb oddialiť ani sťažiť (ba ani zvýšiť s ním spojené náklady), pretože splnenie požiadaviek nevyhnutných na začatie predmetnej činnosti sa konštatovalo už v krajine pôvodu( ). Musí teda postačovať, ak zahraničný poskytovateľ služieb predloží dôkaz o preverení spoľahlivosti vykonanej v jeho krajine pôvodu.

39. Holandská vláda v tejto súvislosti tvrdí, že zohľadnenie požiadaviek splnených v cudzine je prakticky možné bez akýchkoľvek problémov. Ako však sama priznáva, takéto zohľadnenie nepredvída žiaden príslušný holandský predpis. Formulácia článku 2 ods. 2 zákona o bezpečnostných službách môže vyvolávať u dotknutých podnikateľských subjektov práve opačný dojem. Tento predpis síce poskytuje možnosť oslobodenia od požiadavky povolenia; to ale platí iba pre niektoré bližšie nešpecifikované činnosti, ktoré podľa názoru holandského zákonodarcu kvôli svojej povahe nemôžu patriť k pravidlám zákona o bezpečnostných službách.

40. Pre bežné prípady však holandská právna úprava neobsahuje žiadnu zmienku o tom, či a do akej miery možno zohľadniť skutočnosť, že poskytovateľ služieb už medzitým splnil určité požiadavky v niektorom inom členskom štáte, napríklad získal príslušné osvedčenia o odbornej kvalifikácii, alebo sa podrobil skúške spoľahlivosti. Toto zdanie zvýrazňuje ešte viac článok 5 ods. 1 a 5 nariadenia o bezpečnostných službách, ktorý pre zamestnancov súkromných bezpečnostných služieb stanovuje zoznam diplomov uznávaných v Holandsku a pritom uvádza výlučne diplomy vydané holandskými úradmi.

41. Na záver možno konštatovať: napriek tomu, že niet pochybnosti o zásadnej nevyhnutnosti preventívnej kontroly súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií holandskými úradmi, holandská právna úprava v jej konkrétnej podobe nezodpovedá požiadavkám zásady slobodného poskytovania služieb. Presahuje totiž to, čo je na dosiahnutie cieľa ochrany spotrebiteľa nevyhnutné, pretože dostatočne nezohľadňuje eventuálne povinnosti, ktoré musí zahraničný poskytovateľ služieb splniť už vo svojej krajine pôvodu.

42. Preto treba prvému žalobnému dôvodu Komisie vyhovieť.

B – O druhom žalobnom dôvode: nezlučiteľnosť požiadavky povolenia pre vedúcich zamestnancov súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií so zásadou slobodného poskytovania služieb

43. Predmetom druhého žalobného dôvodu Komisie je osobitná požiadavka povolenia pre vedúcich zamestnancov súkromných bezpečnostných služieb platná v Holandsku. Podľa názoru Komisie presahuje takáto požiadavka nevyhnutnú mieru, pretože platí pre dotknuté podniky samostatne popri už vysvetlenej požiadavke povolenia, a teda tieto podniky zaťažuje dvojnásobne.

44. Ako však holandská vláda správne uvádza, povoľovacie konanie obmedzené výlučne na príslušný podnik sotva zabezpečí žiadanú kontrolu kvality ponúkaných služieb súkromných bezpečnostných služieb. Keďže vedúci zamestnanci môžu výrazne ovplyvniť praktiky a vystupovanie takýchto podnikov na trhu, závisí kvalita ponúkaných služieb v rozhodujúcej miere od spoľahlivosti ich vedúcich zamestnancov. V zásade preto nemožno v žiadnom prípade holandskej právnej úprave vytýkať, že vyžaduje tak preverenie príslušného podniku, ako aj jeho vedúcich zamestnancov.

45. V prípade vedúcich zamestnancov však platí to isté, čo už bolo povedané v súvislosti s podnikmi( ): holandská právna úprava prekračuje to, čo je na dosiahnutie cieľa ochrany spotrebiteľa nevyhnutné, pretože nezohľadňuje eventuálne povinnosti, ktorým zahraničný poskytovateľ služieb podlieha už v príslušnej krajine pôvodu. V tomto zmysle porušuje holandská právna úprava zásadu slobody poskytovania služieb.

46. Preto treba druhému žalobnému dôvodu Komisie vyhovieť do tej miery, v akej musia vedúci zamestnanci súkromných bezpečnostných služieb disponovať povolením bez ohľadu na povinnosti, ktoré musia byť splnené v štáte, v ktorom sú usadené, a za vydanie takéhoto povolenie sa vyžadujú poplatky. Ak však Komisia napáda vo všeobecnosti požiadavku povolenia pre vedúcich zamestnancov súkromných bezpečnostných služieb, je druhý žalobný dôvod nedôvodný.

C – O treťom žalobnom dôvode: nezlučiteľnosť povinnosti preukazovania sa zamestnancov súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií so zásadou slobodného poskytovania služieb

47. Predmetom tretieho žalobného dôvodu Komisie je požiadavka, aby zamestnanci súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií vlastnili holandský služobný preukaz. Aj v tomto prípade ide nesporne o obmedzenie slobodného poskytovania služieb( ). Dotknutým podnikom totiž takto vznikajú značné administratívne náklady, čím dochádza k zdraženiu bezhraničných služieb a k sťaženiu predovšetkým ich počiatočného a prípadne krátkodobého poskytovania.

1. Tvrdenia účastníkov konania

48. Komisia je toho názoru, že táto povinnosť preukazovať sa je neprimeraná už z toho dôvodu, že dotknutý okruh osôb tak či tak už vlastní platný občiansky preukaz alebo cestovný pas.( ) Navyše povinnosť legitimácie už Komisia kritizovala najmä v písomnej časti konania v rámci kritiky systému preventívnej kontroly činnosti súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií.

49. Holandská vláda odpovedala, že povinnosť preukazovať sa predstavuje dôležitú garanciu kvality a spoľahlivosti služieb súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií. Sporný preukaz (legitimatiebewijs) obsahuje výrazne viac informácii ako bežný občiansky preukaz alebo cestovný pas, a preto plní okrem pôvodnej identifikačnej funkcie aj funkciu legitimačnú: zaznamenáva, že nositeľ takéhoto preukazu dostal od holandských úradov povolenie pôsobiť v súkromnej bezpečnostnej službe alebo detektívnej kancelárii. Týmto dôvera obyvateľstva vzrastie.

2. Posúdenie

50. Holandskými úradmi vystavený služobný preukaz môže skutočne prostredníctvom legitimačnej funkcie stelesňovať známku kvality, a tým zvýšiť dôveru občanov voči zamestnancom súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií. Povinnosť preukazovať sa je preto vhodným opatrením na dosiahnutie legitímneho cieľa, a síce chrániť spotrebiteľa a zabezpečiť kvalitu ponúkaných služieb.( )

51. Pochybnosti však môžu vzniknúť v súvislosti s nevyhnutnosťou povinnosti preukazovať sa v Holandsku. V tejto súvislosti je potrebné zamerať sa okrem povinnosti preukazovať sa ako takej (článok 9 ods. 8 zákona o bezpečnostných službách) aj na v jej pozadí stojacu povoľovaciu povinnosť pre zamestnancov súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií. Služobný preukaz predpísaný v Holandsku je nakoniec predovšetkým vyjadrením úradného povolenia na činnosť jeho nositeľa, ktorý dokumentuje túto činnosť (článok 7 ods. 2 zákona o bezpečnostných službách v spojení s článkom 13 ods. 2 nariadenia o bezpečnostných službách).

52. Ako už bolo uvedené, neexistujú žiadne zásadné pochybnosti o nevyhnutnosti systému preventívnej kontroly súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií praktizovaného v Holandsku( ).

53. Zásada slobodného pohybu služieb však prikazuje zohľadniť v predchádzajúcom povoľovacom konaní tiež požiadavky, ktoré poskytovateľ služieb spĺňa v krajine pôvodu.( ) Ak bolo teda v krajine pôvodu v približne podobnom konaní zistené, že zamestnanci súkromnej bezpečnostnej služby alebo detektívnej kancelárie spĺňajú požiadavky na danú činnosť, potom musí mať uvedený podnik v Holandsku možnosť sa na túto skutočnosť odvolať.( ) Takisto je potrebné primerane zohľadniť pracovné skúsenosti získané v inom členskom štáte.

54. Ako uvádza holandská vláda, článok 8 ods. 2 zákona o bezpečnostných službách umožňuje príslušnému ministrovi oslobodiť súkromné bezpečnostné služby od povinnosti poverovať vykonávaním úloh iba osoby spĺňajúce príslušné holandské požiadavky na vzdelanie. Priamo zo zákona však nevyplýva, či toto oslobodenie možno aplikovať aj v prípade uznávania odborných kvalifikácií získaných v iných členských štátoch. Ak berieme do úvahy iba znenie článku 8 ods. 2 zákona o bezpečnostných službách, potom sa tento predpis vzťahuje skôr na prípady, v ktorých osobe chýba potrebná kvalifikácia, a preto vyžaduje oslobodenie, ako na prípady, v ktorých osoba, hoci nie v Holandsku, potrebnú kvalifikáciu získala.

55. Od dotknutých podnikov nemožno požadovať, aby dodatočne skúmali holandskou vládou ako argument predložené legislatívne materiály a aby si tak vytvorili komplexný prehľad o platnom právnom stave a zvlášť o eventuálnych možnostiach uznávania kvalifikácie ich zamestnancov získanej v zahraničí.

56. Okrem toho možnosť oslobodenia od povinnosti podľa článku 8 ods. 2 zákona o bezpečnostných službách je len jednoduchým ustanovením o diskrečnej právomoci, ktoré príslušnému ministrovi ponecháva širokú mieru voľnej úvahy. Chýbajú konkrétne kritériá, ako sa má táto voľná úvaha realizovať a akým spôsobom je potrebné skúmať rovnoprávnosť odborných kvalifikácií.

57. Čím je priestor pre voľnú úvahu priznaný vnútroštátnym orgánom v povoľovacom konaní širší, tým jednoduchšie môžu byť základné slobody pozbavené svojho praktického účinku. Takýto priestor pre voľnú úvahu musí byť preto vymedzený objektívnymi, nediskriminačnými a vopred známymi kritériami, čím sa ohraničí, a tým zabráni jeho zneužívaniu.( )

58. Ako bolo povedané, holandská právna úprava neumožňuje v dostatočnej miere zohľadňovanie odborných kvalifikácií zamestnancov dotknutých podnikov získaných v iných členských štátoch. Preto aj povinnosť preukázať sa ako vonkajší prejav povoľovacej povinnosti presahuje to, čo je na dosiahnutie cieľa ochrany spotrebiteľa nevyhnutné a nezodpovedá požiadavkám zásady voľného pohybu služieb.( )

59. Preto treba tretiemu žalobnému dôvodu Komisie vyhovieť do tej miery, v akej zamestnanci súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií dočasne pridelení do Holandska zo štátu, v ktorom sú súkromné bezpečnostné služby usadené, musia disponovať preukazom vystaveným holandskými úradmi, bez ohľadu na povinnosti, ktoré musia byť splnené v štáte usadenia. Naproti tomu v zostávajúcej časti, teda pokiaľ Komisia napáda vo všeobecnosti požiadavku služobného preukazu ako výraz systému preventívnej kontroly, je tretí žalobný dôvod nedôvodný.

VI – O trovách

60. Pokiaľ ide o späťvzatie štvrtého žalobného dôvodu Komisiou, holandská vláda vo svojich pripomienkach nenavrhla zaviazať Komisiu na náhradu trov konania. V takomto prípade z článku 69 ods. 5 prvého pododseku, prvej vety v spojení s odsekom 3 rokovacieho poriadku vyplýva, že každý účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania.

61. Keďže v zostávajúcej časti by sa žalobe Komisie malo v plnom rozsahu vyhovieť iba v jednom z troch zostávajúcich žalobných dôvodov, zatiaľ čo v dvoch žalobných dôvodoch by mala mať úspech iba sčasti, mal by Súdny dvor v zmysle článku 69 ods. 3 prvého pododseku rokovacieho poriadku rozdeliť náhradu trov konania medzi účastníkov konania.

62. Za týchto okolností by mala byť Holandskému kráľovstvu uložená povinnosť nahradiť dve tretiny trov konania vzniknutých Komisii, a znášať vlastné trovy konania. V zostávajúcej časti by mala Komisia znášať svoje vlastné trovy konania.

VII – Návrh

63. Na základe uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor:

1) určil, že Holandské kráľovstvo si tým, že v rámci zákona o súkromných bezpečnostných službách a detektívnych kanceláriách prijalo ustanovenia,

– ktoré vyžadujú bez toho, aby zohľadnili podmienky, ktoré musí splniť zahraničný poskytovateľ služieb už v členskom štáte, v ktorom je usadený, aby súkromné bezpečnostné služby a detektívne kancelárie, ktoré chcú poskytovať služby na holandskom území, mali povolenie, a ktoré za vydanie tohto povolenia stanovujú zaplatenie poplatkov,

– ktoré vyžadujú, aby vedúci zamestnanci súkromných bezpečnostných služieb mali povolenie, ktorého získanie je podmienené zaplatením poplatku,

– ktoré vyžadujú, aby mali zamestnanci súkromných bezpečnostných služieb a detektívnych kancelárií, ktorí boli z členského štátu usadenia dočasne pridelení na výkon práce do Holandska, identifikačný preukaz vydaný holandskými úradmi bez toho, aby bolo pri vydaní tohto preukazu prihliadnuté na povinnosti, ktoré musia byť splnené v štáte usadenia,

si Holandské kráľovstvo nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ES;

2) v zostávajúcej časti žalobu zamietol;

3) rozhodol, že Holandské kráľovstvo znáša svoje vlastné trovy konania a je povinné nahradiť dve tretiny trov konania Komisie a rozhodol, že Komisia znáša svoje vlastné trovy konania.