Vec C‑430/10

Christo Gajdarov

proti

Direktor na Glavna direkcija „Ochranitelna policija“ pri Ministerstvo na vătrešnite raboti

(návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Administrativen săd Sofia‑grad)

„Voľný pohyb občana Únie – Smernica 2004/38/ES – Zákaz opustiť štátne územie z dôvodu odsúdenia v trestnom konaní v inej krajine – Obchodovanie s návykovými látkami – Opatrenie, ktoré možno odôvodniť dôvodmi verejného poriadku“

Abstrakt rozsudku

1. Občianstvo Európskej únie – Právo na voľný pohyb a pobyt na území členských štátov – Smernica 2004/38 – Právo opustiť územie štátu a právo na vstup na toto územie – Pôsobnosť

(Článok 21 ZFEÚ; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/38, článok 4 ods. 1)

2. Občianstvo Európskej únie – Právo na voľný pohyb a pobyt na území členských štátov – Smernica 2004/38 – Obmedzenie práva na vstup a práva na pobyt z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti

(Článok 21 ZFEÚ; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/38, článok 27)

1. Postavenie občana Únie poskytuje európskemu štátnemu príslušníkovi aj voči členskému štátu jeho pôvodu možnosť domáhať sa práv, ktoré patria k tomuto postaveniu, najmä práva voľne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov, ktoré priznáva článok 21 ZFEÚ. Právo na voľný pohyb zahŕňa tak právo občanov Európskej únie vstúpiť na územie iného členského štátu, než je členský štát ich pôvodu, ako aj právo opustiť územie svojho štátu pôvodu. Základné slobody zaručené touto Zmluvou by totiž boli zbavené svojej podstaty, keby členský štát pôvodu mohol bez platného odôvodnenia zakázať svojim vlastným štátnym príslušníkom opustiť územie tohto štátu s cieľom usadiť sa v inom členskom štáte.

Vzhľadom na to, že článok 4 ods. 1 smernice 2004/38 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov výslovne stanovuje, že všetci občania Únie s platným preukazom totožnosti alebo pasom majú právo opustiť územie členského štátu s cieľom vycestovať do iného členského štátu, situácia osoby, ktorej bolo zakázané opustiť štát, ktorého je štátnym príslušníkom, spadá do pôsobnosti uvedenej smernice.

(pozri body 24 – 27)

2. Článku 21 ZFEÚ a článku 27 smernice o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, neodporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá umožňuje obmedziť právo štátneho príslušníka členského štátu cestovať na územie iného členského štátu najmä z dôvodu, že v inom štáte bol odsúdený za trestný čin obchodovania s návykovými látkami, po prvé pod podmienkou, že osobné správanie tohto štátneho príslušníka predstavuje skutočné, existujúce a dostatočne vážne ohrozenie základného záujmu spoločnosti, po druhé plánované obmedzujúce opatrenie ako také je vhodné na zabezpečenie uskutočnenia cieľa, ktorý sleduje, a nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie, a po tretie, že toto isté opatrenie môže byť predmetom účinného súdneho preskúmania, ktoré umožňuje overiť jeho legálnosť vo vzťahu k požiadavkám práva Únie, pričom sa prihliadne na skutkové a právne okolnosti.

(pozri bod 42 a výrok)

ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (štvrtá komora)

zo 17. novembra 2011 ( )

„Voľný pohyb občana Únie – Smernica 2004/38/ES – Zákaz opustiť štátne územie z dôvodu odsúdenia v trestnom konaní v inej krajine – Obchodovanie s návykovými látkami – Opatrenie, ktoré možno odôvodniť dôvodmi verejného poriadku“

Vo veci C‑430/10,

ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Administrativen săd Sofia‑grad (Bulharsko) z 11. augusta 2010 a doručený Súdnemu dvoru 2. septembra 2010, ktorý súvisí s konaním:

Christo Gajdarov

proti

Direktor na Glavna direkcija „Ochranitelna policija“ pri Ministerstvo na vătrešnite raboti,

SÚDNY DVOR (štvrtá komora),

v zložení: predseda štvrtej komory J.‑C. Bonichot (spravodajca), sudcovia A. Prechal, K. Schiemann, C. Toader a E. Jarašiūnas,

generálny advokát: P. Mengozzi,

tajomník: L. Hewlett, hlavná referentka,

so zreteľom na písomnú časť konania,

so zreteľom na pripomienky, ktoré predložila:

– Európska komisia, v zastúpení: D. Maidani a V. Savov, splnomocnení zástupcovia,

so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,

vyhlásil tento

Rozsudok

1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka po prvé výkladu článku 27 ods. 1 a 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) č. 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Ú. v. EÚ L 158, s. 77; Mim. vyd. 05/005, s. 46), po druhé nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) (Ú. v. EÚ L 105, s. 1, ďalej len „nariadenie č. 562/2006“), a po tretie Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda zo 14. júna 1985, uzatvorená medzi vládami štátov Hospodárskej únie Beneluxu, Spolkovej republiky Nemecko a Francúzskej republiky, o postupnom zrušení kontrol na ich spoločných hraniciach (Ú. v. ES L 239, 2000, s. 19; Mim. vyd. 19/002, s. 9), podpísaného 19. júna 1990 v Schengene (Luxembursko) (ďalej len „DVSD“).

2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu, ktorého účastníkmi sú Ch. Gajdarov, bulharsky štátny príslušník, a direktor na Glavna direkcija „Ochranitelna policija“ pri Ministerstvo na vătrešnite raboti (riaditeľ hlavného riaditeľstva „Bezpečnostnej polície“ pri bulharskom ministerstve vnútra ďalej len „riaditeľ polície“), vo veci opatrenia prijatého riaditeľom polície voči Ch. Gajdarovi, ktorým sa mu zakazuje opustiť územie a odopiera vydanie cestovného pasu alebo akéhokoľvek iného podobného dokladu.

Právny rámec

Právo Únie

Smernica 2004/38

3 Podľa článku 3 ods. 1 smernice 2004/38 sa táto smernica uplatňuje na všetkých občanov Únie, ktorí sa pohybujú alebo zdržiavajú v členskom štáte inom, ako je členský štát, ktorého sú štátnymi príslušníkmi, a na ich rodinných príslušníkov.

4 Článok 4 ods. 1 a 3 tejto smernice stanovuje:

„1. Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia o cestovných dokladoch použiteľné na vnútroštátne pohraničné kontroly, všetci občania Únie s platným preukazom totožnosti alebo pasom a ich rodinní príslušníci, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu a ktorí majú platný pas, majú právo opustiť územie členského štátu, aby cestovali do iného členského štátu.

…

3. Členské štáty vydajú v súlade so svojimi zákonmi vlastným štátnym príslušníkom preukaz totožnosti alebo pas, ktorý uvádza ich štátnu príslušnosť, a obnovia takéto doklady.“

5 Článok 27 ods. 1 až 3 uvedenej smernice stanovuje:

„1. S výhradou ustanovení tejto kapitoly členské štáty môžu obmedziť slobodu pohybu a pobytu občanov Únie a ich rodinných príslušníkov bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť na základe dôvodov verejnej politiky, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia. Tieto dôvody sa nesmú využívať pre ekonomické účely.

2. Opatrenia prijaté z dôvodov verejnej politiky alebo verejnej bezpečnosti musia byť v súlade s zásadou úmernosti a musia vychádzať výlučne z osobného správania daného jednotlivca. Trestné činy, ku ktorým došlo v minulosti, sa samé o sebe nepovažujú za dôvody na prijatie takýchto opatrení.

Osobné správanie daného jednotlivca musí predstavovať skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti. Zdôvodnenia, ktoré sú oddelené od podrobností prípadu, alebo ktoré sa spoliehajú na aspekty všeobecnej prevencie, sú neprijateľné.

3. Aby sa posúdilo, či daná osoba predstavuje hrozbu pre verejnú politiku alebo verejnú bezpečnosť, pri vydávaní registračného potvrdenia, alebo v prípade neexistencie registračného systému, najneskôr tri mesiace od dátumu príchodu danej osoby na územie hostiteľského členského štátu, alebo od dátumu ohlásenia svojej prítomnosti v rámci územia, ako je stanovené v článku 5(5), alebo pri vydávaní pobytového preukazu, hostiteľský členský štát, ak to považuje za podstatné, môže požadovať, aby členský štát pôvodu a prípadne iné členské štáty, aby poskytli informácie týkajúce sa akýchkoľvek predchádzajúcich policajných záznamov, ktoré prípadne daná osoba má. Takéto informácie sa nevyžadujú všeobecne. Členský štát, ktorý dostane takúto žiadosť, odpovie do dvoch mesiacov.“

Nariadenie č. 562/2006

6 Odôvodnenie č. 5 nariadenia č. 562/2006 stanovuje:

„Vymedzenie spoločných pravidiel pohybu osôb cez hranice nespochybňuje ani neovplyvňuje práva na voľný pohyb, ktoré požívajú občania Únie a ich rodinní príslušníci a štátni príslušníci tretej krajiny a ich rodinní príslušníci, ktorí podľa dohôd medzi Spoločenstvom a jeho členskými štátmi na jednej strane a týmito tretími krajinami na druhej strane požívajú práva na voľný pohyb rovnocenné právam občanov Únie.“

7 Podľa odôvodnenia č. 20 tohto nariadenia:

„Toto nariadenie rešpektuje základné práva a dodržiava zásady uznávané najmä Chartou základných práv Európskej únie. Malo by sa uplatňovať v súlade s povinnosťami členských štátov vzhľadom na medzinárodnú ochranu a zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia.“

8 Článok 3 toho istého nariadenia stanovuje:

„3. Toto nariadenie sa uplatňuje na každého, kto prekračuje vnútorné alebo vonkajšie hranice členských štátov, a nie sú ním dotknuté:

a) práva osôb, ktoré požívajú právo Spoločenstva na voľný pohyb;

…“

9 Podľa článku 7 ods. 6 uvedeného nariadenia:

„Kontroly osôb, ktoré požívajú právo Spoločenstva na voľný pohyb, sa vykonávajú v súlade so smernicou 2004/38/ES.“

DVSD

10 Podľa článku 71 DVSD:

„1. Zmluvné strany sa zaväzujú, že so zreteľom na existujúce Dohovory Spojených národov… príjmu všetky nevyhnutné opatrenia týkajúce sa priameho alebo nepriameho predaja návykových a psychotropných látok každého druhu, vrátane Cannabisu a vlastnenia týchto látok s cieľom predaja alebo vývozu, ktoré budú potrebné k zamedzeniu nedovoleného obchodu s omamnými látkami.

2. … zmluvné strany sa zaväzujú zabraňovať a stíhať nedovolený vývoz omamných látok každého druhu, vrátane produktov Cannabis a tiež predaj, obstarávanie a distribúciu týchto látok pomocou administratívnych a trestno‑právnych prostriedkov.

…

5. Zmluvné strany sa budú všemožne usilovať o to, aby sa znížil nedovolený dopyt po návykových a psychotropných látkach všetkého druhu, vrátane Cannabisu a aby sa tak predišlo negatívnym dôsledkom nedovoleného dopytu a urobili sa nutné protiopatrenia. Za také opatrenia nesú zodpovednosť jednotlivé zmluvné strany.“

Vnútroštátna právna úprava

Bulharská ústava

11 Podľa článku 35 ods. 1 bulharskej ústavy:

„Každý má právo slobodne si zvoliť bydlisko, pohybovať sa na území štátu a má právo toto územie opustiť. Toto právo môže byť obmedzené len zákonom, ak je to nevyhnutné na ochranu bezpečnosti štátu, zdravia alebo práv a slobôd iných občanov.“

Zákon o bulharských osobných dokladoch

12 Článok 23 ods. 2 a 3 zákona o bulharských osobných dokladoch (Zakon za balgarskite lični dokumenti, DV č. 93 z 11. augusta 1998) v znení z roku 2006 (DV č. 105, ďalej len „ZBLD“) stanovuje:

„2. Každý bulharský občan má právo opustiť krajinu a opäť sa do nej vrátiť aj s preukazom totožnosti, a to prekročením štátnych hraníc Bulharskej republiky s členskými štátmi Európskej únie, ako aj v prípadoch stanovených medzinárodnými zmluvami.

3. Právo podľa odseku 2 možno obmedziť len v zákonom stanovených prípadoch, ak je to nevyhnutné na ochranu bezpečnosti štátu, verejného poriadku, zdravia občanov a práv a slobôd iných občanov.“

13 Podľa článku 76 ZBLD:

„Možno zakázať opustiť krajinu alebo odoprieť vydanie pasu alebo podobného dokladu:

…

5. osobám, ktoré počas svojho pobytu v inom štáte porušili zákon tohto štátu, a to na dobu dvoch rokov od doručenia úradnej písomnosti ministerstva zahraničných vecí alebo dokumentov príslušných orgánov dotknutého štátu o vysťahovaní alebo vyhostení, so spresnením protiprávneho konania, ktorého sa táto osoba dopustila.“

14 ZBLD bol zmenený zákonom uverejneným v bulharskom úradnom vestníku pod č. 82/2009, ktorý nadobudol účinnosť 1. januára 2010. Týmto zákonom sa zrušil článok 76 ods. 5 a podľa vnútroštátneho súdu sa stanovilo, že skoršie opatrenia prijaté na základe tohto ustanovenia strácajú platnosť tri mesiace po nadobudnutí účinnosti tohto zákona.

Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

15 Ch. Gajdarov, bulharský štátny príslušník, bol 2. októbra 2008 v Srbsku odsúdený na trest odňatia slobody v trvaní deväť mesiacov za ilegálnu prepravu návykových látok.

16 Dňa 6. novembra 2008 bola bulharským orgánom doručená diplomatická nóta informujúca o tomto odsúdení.

17 Na základe tejto informácie riaditeľ polície v súlade s článkom 76 ods. 5 ZBLD prijal 13. novembra 2008 voči Ch. Gajdarovi opatrenie týkajúce sa zákazu opustiť krajinu a odoprenia vydať pas alebo iný podobný doklad.

18 Toto rozhodnutie bolo dotknutej osobe doručené 16. septembra 2009, keď si už vykonala svoj trest odňatia slobody v Srbsku a vrátila sa do Bulharska.

19 Ch. Gajdarov toto rozhodnutie napadol na vnútroštátnom súde s tvrdením, ako uvádza tento súd, že už bol odsúdený v inej krajine a že bulharský zákon sa na naňho neuplatňuje. Riaditeľ polície tvrdil, že konal v súlade s ustanoveniami článku 76 ods. 5 ZBLD.

20 Podľa vnútroštátneho súdu príslušný správny orgán uplatňuje túto možnosť príležitostne. Súdne preskúmanie tohto rozhodnutia sa obmedzuje len na preskúmanie existencie úradného listu alebo dokumentov uvedených v tomto článku. Najvyšší správny súd túto judikatúru nedávno potvrdil, keď rozhodoval o žalobe proti podobnému rozhodnutiu prijatému voči bulharskému štátnemu príslušníkovi, ktorý bol odsúdený v Španielsku (rozsudok č. 5013 zo 16. apríla 2010).

21 Vnútroštátny súd má určité pochybnosti, pokiaľ ide o zlučiteľnosť dotknutého ustanovenia ZBLD s právom Únie, ktoré v súlade s článkami 20 ZFEÚ a 21 ZFEÚ, ako aj článkom 45 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie a smernicou 2004/38 upravuje právo občanov Únie – postavenie, ktoré Ch. Gajdarov využíva – na voľný pohyb a pobyt na území členských štátov. Vnútroštátny súd však uviedol, že podľa článku 27 tejto smernice členské štáty môžu obmedziť voľný pohyb občanov Únie z dôvodov verejného poriadku alebo verejného zdravia. Navyše vnútroštátny súd poznamenáva, že opatrenie týkajúce sa zákazu opustiť štátne územie, o aké ide vo veci samej, sa zakladá na povinnosti, ktorú štátom ukladá článok 71 DVSD, a to prijať opatrenia nevyhnutné na kontrolu vonkajších hraníc na boj proti neoprávnenému obchodu a užívaniu návykových látok. Nakoniec sa uvedený súd pozastavuje nad uplatnením kritérií uvedených v článku 27 smernice 2004/38 na bulharského štátneho príslušníka, zatiaľ čo táto smernica bola v Bulharsku prebratá, len pokiaľ ide o vydávanie dokladov totožnosti, nie však v rozsahu, v akom sa dotýka slobody bulharských štátnych príslušníkov cestovať do iného členského štátu.

22 Za týchto okolností Administrativen săd Sofia‑grad rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1. Má sa článok 27 ods. 1 a 2 smernice 2004/38 za okolností, o aké ide vo veci samej, vykladať v tom zmysle, že sa tento článok uplatní na prípad občana členského štátu, ktorému bol uložený zákaz opustiť územie svojho štátu, pretože v tretej krajine spáchal trestný čin súvisiaci s návykovými látkami, ak sú súčasne splnené nasledujúce podmienky:

– uvedené ustanovenia smernice neboli výslovne prebraté v členskom štáte vo vzťahu k jeho vlastným príslušníkom,

– vnútroštátny zákonodarca sa v prípade uplatnenia legitímneho cieľa odôvodňujúceho obmedzenie slobody pohybu bulharských štátnych príslušníkov opiera o nariadenie Parlamentu a Rady č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice, a

– správne opatrenia boli prijaté na základe článku 71 [DVSD] v spojení s odôvodneniami č. 5 a 20 nariadenia č. 562/2006?

2. Je za okolností, o aké ide vo veci samej, vzhľadom na obmedzenia výkonu slobody pohybu občanov Únie a opatrenia prijaté na ich vykonanie v súlade s právom Únie, medzi ktoré patrí článok 71 ods. 1, 2 a 5 [DVSD] v spojení s odôvodneniami č. 5 a 20 nariadenia č. 562/2006, prípustná vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje, že členský štát uloží donucovacie správne opatrenie, akým je ‚zákaz opustiť územie‘, svojmu štátnemu príslušníkovi, ktorý spáchal trestný čin súvisiaci s návykovými látkami, hoci tento štátny príslušník bol za tento čin odsúdený súdom tretej krajiny?

3. Za okolností, o ktoré ide vo veci samej, sa obmedzenia a podmienky výkonu slobody pohybu občanov Únie a opatrenia prijaté na ich vykonanie v súlade s právom Únie, medzi ktoré patrí článok 71 ods. 1, 2 a 5 [DVSD] v spojení s odôvodneniami č. 5 a 20 nariadenia č. 562/2006, majú vykladať v tom zmysle, že na základe odsúdenia príslušníka členského štátu súdom tretej krajiny za čin súvisiaci s návykovými látkami, ktorý právo tohto členského štátu kvalifikuje ako závažný úmyselný trestný čin, sa možno z dôvodov všeobecnej a osobitnej prevencie a z dôvodu vyššej miery ochrany zdravia tretích osôb podľa zásady obozretnosti domnievať, že osobné správanie tohto štátneho príslušníka predstavuje skutočné, existujúce a dostatočne závažné ohrozenie základných záujmov spoločnosti, a to počas doby presne vymedzenej zákonom, ktorá nesúvisí s dĺžkou trvania uloženého trestu, ale spadá do doby zahladenia odsúdenia?“

O prejudiciálnych otázkach

23 Vnútroštátny súd sa svojimi otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, v podstate pýta, či právu Únie odporuje rozhodnutie správneho orgánu, ktorým členský štát jednému zo svojich štátnych príslušníkov ukladá zákaz opustiť územie tohto štátu z dôvodu, že dotknutá osoba bola odsúdená v trestnom konaní súdom tretej krajiny za obchodovanie s návykovými látkami.

24 Po prvé je potrebné uviesť, že Ch. Gajdarov ako bulharský štátny príslušník má v zmysle článku 20 ZFEÚ postavenie občana Únie, a môže sa teda aj voči členskému štátu svojho pôvodu domáhať práv, ktoré patria k tomuto postaveniu, najmä práva voľne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov, ktoré priznáva článok 21 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky z 10. júla 2008, Jipa, C‑33/07, Zb. s. I‑5157, bod 17, a z 5. mája 2011, McCarthy, C‑434/09, Zb. s. I‑3375, bod 48).

25 Po druhé je potrebné spresniť, že právo na voľný pohyb zahŕňa tak právo občanov Európskej únie vstúpiť na územie iného členského štátu, než je členský štát ich pôvodu, ako aj právo opustiť územie svojho štátu pôvodu. Ako totiž Súdny dvor už mal príležitosť zdôrazniť, základné slobody zaručené Zmluvou by boli zbavené svojej podstaty, keby členský štát pôvodu mohol bez platného odôvodnenia zakázať svojim vlastným štátnym príslušníkom opustiť územie tohto štátu s cieľom usadiť sa v inom členskom štáte (pozri rozsudok Jipa, už citovaný, bod 18).

26 Článok 4 ods. 1 smernice 2004/38 okrem toho výslovne stanovuje, že všetci občania Únie s platným preukazom totožnosti alebo pasom majú právo opustiť územie členského štátu s cieľom vycestovať do iného členského štátu.

27 Z toho vyplýva, že na situáciu, v akej sa nachádza Ch. Gajdarov a ktorá je opísaná v bodoch 15 až 18 tohto rozsudku, sa vzťahuje právo voľného pohybu a pobytu občanov Únie v členských štátoch, a spadá teda do pôsobnosti smernice 2004/38.

28 V tejto súvislosti treba uviesť, ako to tvrdí Európska komisia, že cieľom a účinkom nariadenia č. 562/2006, ako vyplýva z jeho odôvodnenia č. 5 a článku 3 písm. a), nie je obmedzenie slobody pohybu občanov Únie, ktorú stanovuje Zmluva o FEÚ. Článok 7 ods. 6 tohto nariadenia navyše stanovuje, že preverovanie osôb, ktoré využívajú právo na voľný pohyb priznané právom Únie, sa uskutočňuje v súlade so smernicou 2004/38.

29 Po tretie je potrebné pripomenúť, že právo občanov Únie na voľný pohyb nie je nepodmienečné, ale môže podliehať obmedzeniam a podmienkam stanoveným v Zmluve, ako aj v predpisoch, ktoré boli prijaté na jej vykonanie (pozri najmä rozsudok Jipa, už citovaný, bod 21 a citovanú judikatúru).

30 Pokiaľ ide o vec samu, tieto obmedzenia a podmienky vyplývajú z článku 27 ods. 1 smernice 2004/38. Toto ustanovenie však umožňuje členským štátom obmedziť voľný pohyb občanov Únie alebo ich rodinných príslušníkov len z dôvodu verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.

31 Podľa vnútroštátneho súdu vnútroštátny zákon, ktorým bola prebratá smernica, sa neuplatňuje na štátnych príslušníkov Bulharskej republiky. Táto okolnosť však nemôže brániť vnútroštátnemu súdu zabezpečiť úplný účinok noriem práva Únie tým, že v prípade potreby neuplatní niektoré ustanovenie vnútroštátnej právnej úpravy, ktoré je v rozpore s týmto právom a najmä s článkom 27 smernice 2004/38 (pozri vo tomto zmysle najmä rozsudok z 5. októbra 2010, Elchinov, C‑173/09, Zb. s. I‑8889, bod 31 a citovanú judikatúru), pričom treba spresniť, že ustanovení tohto článku, ktoré sú nepodmienené a dostatočne presné, sa môže dovolávať jednotlivec voči členskému štátu, ktorého je príslušníkom (pozri analogicky rozsudok zo 4. decembra 1974, van Duyn, 41/74, Zb. s. 1337, body 9 až 15).

32 Nakoniec z ustálenej judikatúry vyplýva, že hoci členské štáty môžu v súlade s vnútroštátnymi potrebami, ktoré môžu byť v jednotlivých členských štátoch a obdobiach rôzne, v podstate voľne stanoviť požiadavky verejného poriadku a verejnej bezpečnosti, nič to nemení na skutočnosti, že pokiaľ ide o Úniu, a najmä na účely odôvodnenia odchýlky zo základnej zásady voľného pohybu osôb, treba tieto požiadavky brať doslovne, takže každý členský štát nemôže ich rozsah určiť jednostranne bez kontroly zo strany inštitúcií Únie (pozri najmä rozsudok Jipa, už citovaný, bod 23).

33 Súdny dvor tiež spresnil, že pojem verejný poriadok v každom prípade predpokladá popri porušení sociálneho poriadku, ktorým je každé porušenie zákona, existenciu skutočnej, existujúcej a dostatočne vážnej hrozby ovplyvňujúcej jeden zo základných záujmov spoločnosti (pozri najmä rozsudok Jipa, už citovaný, bod 23 a citovanú judikatúru).

34 V tomto rámci odchýlky z voľného pohybu osôb, ktoré môže členský štát uplatniť, predpokladajú najmä, ako to vyplýva z článku 27 ods. 2 smernice 2004/38, že opatrenia prijaté z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti, nato, aby boli odôvodnené, musia vychádzať výlučne z osobného správania daného jednotlivca a že nemožno prijať odôvodnenia, ktoré priamo nesúvisia s dotknutým individuálnym prípadom alebo ktoré vychádzajú z dôvodov verejnej prevencie (rozsudok Jipa, už citovaný, bod 24). Navyše podľa tohto istého ustanovenia existencia skorších odsúdení v trestom konaní sa sama osebe nemôže považovať za dôvod na prijatie opatrení, ktoré svojvoľne obmedzujú výkon práva na voľný pohyb.

35 V tejto súvislosti, hoci článok 71 DVSD ukladá členským štátom povinnosť bojovať proti obchodovaniu s návykovými látkami, cieľom ani účinkom tohto dohovoru nie je uplatňovanie odchýlok z pravidiel stanovených Zmluvou a smernicou 2004/38 v oblasti voľného pohybu občanov Únie. Článok 134 DVSD navyše spresňuje, že tieto ustanovenia sa uplatnia len vtedy, pokiaľ sú zlučiteľné s právom Únie. Toto pravidlo bolo prevzaté Schengenským protokolom, ktorý v treťom odseku svojej preambuly potvrdzuje, že ustanovenia Schengenského acquis sú uplatniteľné, iba ak a pokiaľ sú zlučiteľné s právom Únie (rozsudok z 31. januára 2006, Komisia/Španielsko, C‑503/03, Zb. s. I‑1097, bod 34).

36 V prejednávanej veci je potrebné konštatovať, že nie je zrejmé, že by situácia, ktorá viedla k sporu vo veci samej, ako ju opísal vnútroštátny súd, zodpovedala požiadavkám článku 27 ods. 2 smernice 2004/38.

37 Konkrétne zo spisu, ktorý Súdnemu dvoru predložil vnútroštátny súd, vyplýva, že sa zdá, že sporné rozhodnutie prijaté voči žalobcovi vo veci samej sa zakladá výlučne na odsúdení v trestnom konaní za trestný čin, ktorého sa dopustil v Srbsku, bez akéhokoľvek osobitného posúdenia osobného správania dotknutej osoby.

38 Z tohto posledného hľadiska a na účely ucelenej odpovede na tretiu otázku položenú vnútroštátnym súdom treba spresniť, ako vyplýva z predchádzajúcich úvah, že samotné skoršie odsúdenie dotknutej osoby v trestnom konaní, ku ktorému došlo v minulosti, nepostačuje na svojvoľné konštatovanie, že predstavuje skutočné, existujúce a dostatočne vážne ohrozenie základného záujmu spoločnosti, ktorá ako jediná odôvodňuje obmedzenie práv, ktoré mu priznáva právo Únie.

39 Je však úlohou vnútroštátneho súdu uskutočniť nevyhnutné preskúmanie v tejto súvislosti na základe skutkových a právnych okolností, ktorými bolo vo veci samej odôvodnené opatrenie prijaté riaditeľom polície.

40 V rámci toho posúdenia má vnútroštátny súd takisto určiť, či uvedené obmedzenie práva na opustenie územia je vhodné na zabezpečenie realizácie cieľa, ktorý sleduje, a nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie. Z článku 27 ods. 2 smernice 2004/38 a z ustálenej judikatúry Súdneho dvora totiž vyplýva, že opatrenie obmedzujúce právo na voľný pohyb môže byť odôvodnené len vtedy, ak rešpektuje zásadu proporcionality (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok Jipa, už citovaný, bod 29 a citovanú judikatúru).

41 Nakoniec, keďže podľa zhrnutia platného vnútroštátneho práva, ktoré uviedol vnútroštátny súd, a najmä z judikatúry, podľa ktorej správny orgán disponuje diskrečnou právomocou na prijatie takéhoto druhu opatrenia bez toho, aby táto voľba podliehala preskúmaniu súdom, treba spresniť, že osoba, voči ktorej takéto opatrenie bolo prijaté, musí mať možnosť podať účinný opravný prostriedok (pozri najmä rozsudky z 15. mája 1986, Johnston, 222/84, Zb. s. 1651, body 18 a 19; z 15. októbra 1987, Heylens a i., 222/86, Zb. s. 4097, bod 14, a z 25. júla 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Rada, C‑50/00 P, Zb. s. I‑6677, bod 39). Tento opravný prostriedok musí umožniť preskúmanie zákonnosti dotknutého rozhodnutia vo vzťahu k právu k Únie z hľadiska skutkových a právnych okolností (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. júla 2011, Samba Diouf, C‑69/10, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 57). Účinnosť takéhoto opravného prostriedku vyžaduje, aby dotknutá osoba mohla porozumieť dôvodom rozhodnutia prijatého voči nej, buď na základe znenia samotného rozhodnutia, alebo zaslaním týchto dôvodov na žiadosť, čím nie je dotknutá právomoc príslušného súdu požadovať od daného orgánu, aby ich predložil (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky Heylens, už citovaný, body 15, a zo 17. marca 2011, Peñarroja Fa, C‑372/09 a C‑373/09, Zb. s. I‑1785, bod 63).

42 Preto je potrebné na položené otázky odpovedať, že článku 21 ZFEÚ a článku 27 smernice 2004/38 neodporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá umožňuje obmedziť právo štátneho príslušníka členského štátu cestovať na územie iného členského štátu najmä z dôvodu, že v inom štáte bol odsúdený za trestný čin obchodovania s návykovými látkami, po prvé pod podmienkou, že osobné správanie tohto štátneho príslušníka predstavuje skutočné, existujúce a dostatočne vážne ohrozenie základného záujmu spoločnosti, po druhé plánované obmedzujúce opatrenie ako také je vhodné na zabezpečenie uskutočnenia cieľa, ktorý sleduje, a nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie, a po tretie, že toto isté opatrenie môže byť predmetom účinného súdneho preskúmania, ktoré umožňuje overiť jeho legálnosť vo vzťahu k požiadavkám práva Únie, pričom sa prihliadne na skutkové a právne okolnosti.

O trovách

43 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:

Článku 21 ZFEÚ a článku 27 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) č. 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, neodporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá umožňuje obmedziť právo štátneho príslušníka členského štátu cestovať na územie iného členského štátu najmä z dôvodu, že v inom štáte bol odsúdený za trestný čin obchodovania s návykovými látkami, po prvé pod podmienkou, že osobné správanie tohto štátneho príslušníka predstavuje skutočné, existujúce a dostatočne vážne ohrozenie základného záujmu spoločnosti, po druhé plánované obmedzujúce opatrenie ako také je vhodné na zabezpečenie uskutočnenia cieľa, ktorý sleduje, a nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie, a po tretie, že toto isté opatrenie môže byť predmetom účinného súdneho preskúmania, ktoré umožňuje overiť jeho legálnosť vo vzťahu k požiadavkám práva Únie, pričom sa prihliadne na skutkové a právne okolnosti.

Podpisy