Vec T-374/04

Spolková republika Nemecko

proti

Komisii Európskych spoločenstiev

„Životné prostredie — Smernica 2003/87/ES — Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov — Národný alokačný plán emisných kvót Nemecka — Opatrenia o spätnej úprave množstva kvót prideleného zariadeniam — Rozhodnutie Komisie o zamietnutí — Rovnosť zaobchádzania — Povinnosť odôvodnenia“

Rozsudok Súdu prvého stupňa (tretia rozšírená komora) zo 7. novembra 2007 II - 4441

Abstrakt rozsudku

Ak smernica nestanovuje formu a metódy na dosiahnutie konkrétnych výsledkov, členský štát má v zásade úplnú voľnosť pri výbere foriem a metód na dosiahnutie uvedeného výsledku. Členské štáty sú však povinné v rámci priestoru, ktorý im je priznaný článkom 249 tretím odsekom ES, zvoliť najvhodnejšie formy a metódy na zabezpečenie potrebného účinku smerníc. Z toho okrem iného vyplýva, že v prípade neexistencie pravidla Spoločenstva, ktoré by jasným a presným spôsobom upravovalo formu a metódy, ktoré musí členský štát použiť, prináleží Komisii, aby v rámci výkonu svojej kontrolnej právomoci najmä na základe článkov 211 ES a 226 ES z právneho hľadiska dostatočne preukázala, že nástroje, ktoré členský štát v tejto súvislosti použil, sú v rozpore s právom Spoločenstva. Dodržiavanie zásady subsidiarity, ktorá je zakotvená v článku 5 druhom odseku ES, teda zásady, ktorú musia dodržiavať inštitúcie Spoločenstva pri výkone svojich normotvorných činností, je možné zabezpečiť iba uplatňovaním týchto zásad. V zmysle tejto zásady Spoločenstvo zasahuje do oblastí, ktoré nepatria do jeho výlučnej právomoci, len do tej miery, ktorá je nevyhnutná na dosiahnutie cieľov, ktoré nemôžu dostatočne dosiahnuť členské štáty, a preto sa môžu, či z dôvodu ich predpokladaného rozsahu, alebo účinku, lepšie dosiahnuť na úrovni Spoločenstva. Preto v takej oblasti, akou je oblasť životného prostredia, ktorá je upravená v článkoch 174 ES až 176 ES, v ktorej Komisia a členské štáty zdieľajú právomoci, dôkazné bremeno zaťažuje Komisiu, aby preukázala, v akom rozsahu sú právomoci členského štátu, a teda miera jeho právomoci, obmedzené. (pozri body 78, 79)

Hoci členský štát disponuje pri prebratí smernice 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica 96/61, určitou mierou právomoci, nič to nemení na tom, že Komisia je v zmysle článku 9 ods. 3 uvedenej smernice jednak oprávnená overiť súlad opatrení prijatých členským štátom s kritériami uvedenými v prílohe III a ustanoveniami článku 10 uvedenej smernice a že jednak samotná Komisia má pri výkone tejto kontroly voľnú úvahu, keďže z tejto kontroly vyplývajú komplexné hospodárske a ekologické hodnotenia vykonané vzhľadom na všeobecný cieľ znižovania emisií skleníkových plynov prostredníctvom systému obchodovania s emisnými kvótami finančne a ekonomicky výhodným spôsobom, ako to vyplýva z článku 1 a odôvodnenia č. 5 tej istej smernice. Z toho vyplýva, že súd Spoločenstva v rámci svojho preskúmania zákonnosti v tejto súvislosti vykonáva úplné preskúmanie toho, či Komisia správne uplatnila relevantné právne pravidlá, ktorých rozsah je potrebné vymedziť podľa výkladových metód uznávaných judikatúrou. Naproti tomu súd Spoločenstva nemôže nahradiť Komisiu, ak Komisia musí v tomto kontexte vykonať komplexné hospodárske a ekologické posúdenia. Vzhľadom na to sa súd Spoločenstva musí obmedziť na overenie toho, či v súvislosti s predmetným opatrením nedošlo k zjavnej nesprávnosti alebo zneužitiu právomoci, či príslušný orgán zjavne neprekročil mieru svojej voľnej úvahy a či procesné záruky, ktoré sú v tomto kontexte osobitne významné, boli úplne dodržané. (pozri body 80, 81)

Skutočnosť, že článok 11 ods. 1 smernice 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica 96/61, ukladá členskému štátu povinnosť založiť svoje alokačné rozhodnutie na svojom národnom alokačnom pláne (NAP), ktorý preskúmala Komisia na základe článku 9 uvedenej smernice a ktorý bol prípadne na základe jej žiadosti zmenený, nevyhnutne neznamená, že už nie je možná neskoršia zmena individuálnych alokácií kvót. Podľa článku 11 ods. 1 druhej vety in fine v spojení s kritériom č. 9 prílohy III smernice 2003/87 totiž obsah alokačného rozhodnutia závisí takisto od druhej konzultácie verejnosti. K tejto druhej konzultácii verejnosti však môže dôjsť až po preskúmaní obsahu oznámeného NAP zo strany Komisie, pričom musí umožňovať vykonanie zmien alokácie, ktorú členský štát navrhuje prijať svojím alokačným rozhodnutím, inak by sa tieto konzultácie stali bezpredmetnými a pripomienky verejnosti by ostali iba v teoretickej rovine. Vzhľadom na neexistenciu výslovného zákazu následných zmien individuálnych alokácií emisných kvót skleníkových plynov v uvedenom článku 11 ods. 1 sa môže v NAP a alokačnom rozhodnutí výslovne stanoviť takáto možnosť zmeny za podmienky, že kritériá jej vykonania budú stanovené objektívnym a transparentným spôsobom. Vzhľadom na to, že tieto dodatočné kritériá nie sú kritériami definovanými v prílohe III smernice 2003/87, kontrolná právomoc Komisie v zmysle článku 9 ods. 3 tejto smernice je nevyhnutne obmedzená a limitovaná otázkou, či tieto dodatočné kritériá, ktoré zaviedol členský štát pri výkone svojej voľnej úvahy, ktorá sa mu ponecháva pri preberaní uvedenej smernice, spĺňajú podmienky objektívnosti a transparentnosti. Táto prípadná následná zmena individuálnych alokácií kvót, ku ktorej dôjde po vydaní alokačného rozhodnutia v zmysle článku 11 ods. 1 uvedenej smernice, nemá za následok to, že Komisia stráca akúkoľvek možnosť kontroly vzhľadom na nepretržitý dohľad, ktorý vykonáva vďaka nástrojom riadenia a kontroly upraveným v nariadení č. 2216/2004 o normalizovaných a zabezpečených systémoch registrov v súlade so smernicou 2003/87 a s rozhodnutím č. 280/2004, ako aj vzhľadom na všeobecnú právomoc dohľadu, ktorá jej prináleží v zmysle článkov 211 ES a 226 ES a ktorá jej umožňuje kedykoľvek zasiahnuť v prípade porušenia práva Spoločenstva. (pozri body 105, 106)

Usmernenia, ktoré vypracovala Komisia v rámci smernice 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica 96/61, sa opierajú o právny základ výslovne stanovený v článku 9 ods. 1 prvom pododseku poslednej vete uvedenej smernice, podľa ktorého Komisia vypracuje usmernenie o vykonávaní kritérií uvedených v prílohe III, nezodpovedajú nijakému sekundárnemu aktu práva Spoločenstva v zmysle článku 249 ES. Vzhľadom na to patria tieto usmernenia do kategórie pravidiel, ktoré v zásade nie sú ako také vo vzťahu k tretím osobám samostatne záväzné a ktoré Komisia v rozsiahlej miere využíva v rámci svojej správnej praxe na účely štruktúrovania a stransparentnenia výkonu svojej diskrečnej právomoci a právomoci dohľadu. Komisia sa v každom prípade prijatím pravidiel správneho postupu, ktoré majú pôsobiť smerom navonok, a zverejnením oznámenia, že ich odteraz bude uplatňovať na príslušné prípady, sama obmedzuje v tom zmysle, že sama sa od nich nemôže odchýliť bez toho, aby nebola prípadne sankcionovaná z dôvodu porušenia všeobecných právnych zásad Spoločenstva, akými sú zásada rovnosti zaobchádzania, zásada právnej istoty alebo zásada ochrany legitímnej dôvery. V dôsledku toho je teda možné voči Komisii uplatňovať jej usmernenia, pričom toto právo prináleží najmä členským štátom, ktorým sú tieto usmernenia určené, v prípade, že Komisia prijme opatrenia, ktoré sú v rozpore s uvedenými usmerneniami. Komisia má preto uvedené usmernenia vypracovať, najmä pokiaľ ide o najpodstatnejšie aspekty, a to pokiaľ možno čo najjasnejšie a najpresnejšie. Uvedené platí o to viac, že kontrolná právomoc a právomoc zamietnuť národné alokačné plány (NAP), ktoré Komisia vykonáva v zmysle článku 9 ods. 3 smernice 2003/87, je presne vymedzená, keďže sa obmedzuje na preskúmanie zlučiteľnosti NAP výlučne s kritériami prílohy III a ustanoveniami článku 10 uvedenej smernice. Vzhľadom na to, že v usmerneniach Komisie sa nenachádza nijaký odkaz na otázku zákonnosti spätných úprav množstva individuálne pridelených kvót smerom nadol a miery právomoci členského štátu v tejto súvislosti, Komisia nemôže voči členskému štátu platne uplatňovať zákaz uvedených úprav bez toho, aby nedošlo k porušeniu uvedených zásad právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery, ale naopak, členský štát môže voči Komisii uplatniť neexistenciu takéhoto odkazu, a to však okrem prípadu, že by to bolo v rozpore s inými ustanoveniami práva Spoločenstva, najmä s ustanoveniami práva Spoločenstva vyššej právnej sily. (pozri body 110 – 112, 116)

Hlavným cieľom uvedeným v smernici 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica 96/61, je podstatné zníženie emisií skleníkových plynov tak, aby boli dodržané záväzky Spoločenstva a členských štátov v súvislosti s Kjótskym protokolom. Tento cieľ musí byť dosiahnutý tak, aby bol súčasne dodržaný celý súbor „čiastkových cieľov“, a za pomoci určitých nástrojov. Hlavným nástrojom je v tejto súvislosti systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov Spoločenstva (odôvodnenie č. 2 a článok 1 smernice), ktorého fungovanie určujú niektoré „čiastkové ciele“, a síce zachovanie finančne a ekonomicky výhodného spôsobu, zachovanie hospodárskeho rozvoja a zamestnanosti, ako aj zachovanie integrity vnútorného trhu a podmienok hospodárskej súťaže (článok 1 a odôvodnenia č. 5 a 7 tej istej smernice). Smernica okrem iného podporuje používanie osobitného nástroja, teda používanie energeticky výhodnejších technológií, ktoré umožňujú produkciu menších emisií na jednotku výstupu (odôvodnenie č. 20 uvedenej smernice). (pozri bod 124)

Kritérium č. 10 prílohy III smernice 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica 96/61, ktoré odkazuje na prideľovanie kvót zariadeniam uvedeným v národnom alokačnom pláne, je tým ustanovením Spoločenstva, ktoré sa týka prideľovania kvót členskými štátmi v zmysle odôvodnenia č. 7 uvedenej smernice, a jeho cieľom je preto „prisp[ievať] k zachovaniu integrity vnútorného trhu a… pred[chádzať] nar[úšaniu] hospodárskej súťaže“. Vzhľadom na to majú „čiastkové ciele“, ktorými je zachovanie integrity vnútorného trhu a podmienok hospodárskej súťaže, osobitný význam v rámci teleologického výkladu tohto kritéria. (pozri bod 125)

Na účely uplatnenia kritéria č. 10 prílohy III smernice 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica 96/61, na sporné spätné úpravy stanovené v národnom alokačnom pláne kvót (NAP), ktoré sú spojené predovšetkým so zmenami objemu výroby, je najmä potrebné ako relevantné kritériá analýzy zohľadniť po prvé vzťah existujúci medzi objemom výroby a množstvom emisií vzhľadom na cieľ znižovať emisie, po druhé vzťah existujúci medzi týmto cieľom a cieľom, ktorým je zachovanie finančne a ekonomicky výhodného spôsobu (článok 1 uvedenej smernice), po tretie cieľ znížiť emisie prostredníctvom technických vylepšení (odôvodnenie č. 20 tej istej smernice) a po štvrté cieľ zachovať vnútorný trh a udržať podmienky hospodárskej súťaže (odôvodnenie č. 7 uvedenej smernice). Hoci je pravda, že sporné spätné úpravy kvót pridelených NAP, ktoré sú spojené predovšetkým so zmenami objemu výroby, to znamená zmenou počtu jednotiek výstupu, a nie zmenou množstva emisií zariadenia, môžu narušiť realizáciu cieľa účinného fungovania trhu s emisnými kvótami v zmysle článku 1 a odôvodnenia č. 5 smernice 2003/87 tým, že prevádzkovateľov odrádzajú od znižovania objemu výroby ich zariadení a tým od zásobovania tohto trhu emisnými kvótami, tento záver nepostačuje na účely preukázania, že uvedené úpravy poškodzujú hlavný cieľ smernice 2003/87, ktorým je znižovať celkové množstvo emisií skleníkových plynov. Pokiaľ ide o vzťah existujúci medzi cieľom znižovať emisie a cieľom, ktorým je zachovanie finančne a ekonomicky výhodného spôsobu, zníženie objemu výroby, ktoré nevyhnutne nepovedie k zníženiu celkového množstva emisií, by mohlo viesť k nedostatočnému zásobovaniu trhu predmetným tovarom, keďže výroba už nebude stačiť na pokrytie dopytu na týchto trhoch, čo je situácia, ktorá hoci vyplýva z hospodárskej logiky trhu s emisnými kvótami, zdá sa, že je ťažké zosúladiť ju s cieľom zachovať finančne a ekonomicky výhodný spôsob, pokiaľ ide o také odvetvia činností a trhy s tovarmi, ktoré sú uvedené v prílohe I smernice 2003/87. Kritériá hospodárskej efektívnosti a účinnosti sa však nevzťahujú iba na fungovanie trhu s emisnými kvótami ako takého, ale aj na také odvetvia činností uvedené v uvedenej prílohe I, akými sú napríklad odvetvie výroby ocele alebo energetické odvetvie, ktoré takisto podliehajú cieľu znižovať emisie. Pokiaľ ide o cieľ znížiť emisie prostredníctvom technických vylepšení, hoci uvedené sporné dodatočné úpravy môžu prevádzkovateľov odrádzať od znižovania objemu ich výroby na účely zníženia emisií, nepredstavujú ohrozenie cieľa podporovať prevádzkovateľov v investovaní do vývoja energeticky výhodnejších technológií, ani istotu takýchto investícií. Naopak, keďže tieto sporné spätné úpravy prevádzkovateľov odrádzajú od znižovania ich výroby v rozpore s ich vlastnými prognózami, tieto úpravy môžu vzhľadom na obmedzené množstvo disponibilných emisných kvót posilniť motiváciu znižovať emisie prostredníctvom investícií do zlepšenia energetickej efektívnosti výrobných technológií. Používanie nových ekologicky efektívnejších výrobných technológií totiž tým, že znižuje emisie na jednotku výstupu, môže jednak podstatným spôsobom prispieť k hlavnému cieľu, ktorým je znížiť emisie, a jednak zachovať finančne a ekonomicky výhodný spôsob na trhu s emisnými kvótami, ako aj na trhoch s predmetnými tovarmi, ak nepovedie k zníženiu objemu výroby, ktoré by bolo prípadne škodlivé pre ich fungovanie. To takisto preukazuje, že investovanie do energeticky výhodnejších technológií je nástrojom, ktorý je prinajmenšom rovnocenný, ak nie dokonca lepší, ako znižovanie objemu výroby na účely dosiahnutia zosúladenia cieľa podstatne znížiť emisie a cieľa zachovať finančne a ekonomicky výhodný spôsob tak na trhu s emisnými kvótami, ako aj na trhu s predmetnými tovarmi. V dôsledku toho samotná skutočnosť, že sporné úpravy môžu prevádzkovateľov odrádzať od znižovania ich objemu výroby, a tým množstiev ich emisií, nestačí na spochybnenie ich zákonnosti vo vzťahu k súboru cieľov smernice 2003/87. (pozri body 129, 130, 134, 136, 137, 139, 140, 148)

Kritérium č. 5, v ktorého znení sa výslovne odkazuje na pojem diskriminácia, je osobitným uplatnením všeobecnej zásady rovnosti zaobchádzania v rámci vykonávania smernice 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica 96/61, členskými štátmi, a konkrétne v rámci prideľovania kvót vykonávaného na základe národných alokačných plánov. V tomto rámci na účely zistenia toho, či Komisia v prejednávanom prípade správne uplatnila zásadu rovnosti zaobchádzania týkajúcu sa uplatňovania spätných úprav, je potrebné začať preskúmaním otázky, či Komisia riadne overila, či sa predmetní prevádzkovatelia nachádzajú, resp. nenachádzajú v situácii, ktorá je obdobná v porovnaní so situáciou, v ktorej sa nachádzajú ostatní prevádzkovatelia zariadení. Komisia sa totiž nemôže uspokojiť s tvrdením, že existuje nerovnosť zaobchádzania, bez toho, aby predtým v tejto súvislosti so všetkou požadovanou starostlivosťou preskúmala relevantné skutočnosti, teda najmä nevyhnutnosť vykonať porovnanie situácií dotknutých osôb a možnosť diskrimináciu objektívne odôvodniť, a bez toho, aby ich pri odôvodňovaní svojho záveru riadne nezohľadnila. (pozri body 153, 154, 163)