NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 26. mája 2005 1( )

Vec C‑94/03

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Rade Európskej únie

„Nebezpečné chemikálie a prípravky na ochranu rastlín – Rotterdamský dohovor – Voľba právneho základu – Spoločná obchodná politika, environmentálna politika“

I – Úvod

1. V tomto konaní vedie Komisia Európskych spoločenstiev a Rada Európskej únie spor o voľbe správneho právneho základu pre uzatvorenie medzinárodného dohovoru, konkrétne Rotterdamského dohovoru o udeľovaní predbežného súhlasu po predchádzajúcom oznámení pre určité nebezpečné chemikálie a prípravky na ochranu rastlín v medzinárodnom obchode( ) (ďalej len „dohovor“).

2. Zatiaľ čo Komisia zastáva stanovisko, že právnym základom pre účasť Európskeho spoločenstva na tomto dohovore mala byť spoločná obchodná politika (článok 133 ES), Rada obhajuje uzatvorenie tohto Dohovoru uskutočnené nakoniec na základe politiky v oblasti životného prostredia (článok 175 ods. 1 ES) a podporuje ju pri tom Európsky parlament, ako aj päť členských štátov.

3. V súbežne prebiehajúcom konaní vo veci C‑178/03( ) sa rozhoduje o voľbe právneho základu pre nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 304/2003 z 28. januára 2003 o vývoze a dovoze nebezpečných chemikálií( ). Toto nariadenie slúži v neposlednom rade na vykonanie dohovoru( ).

II – Dohovor

A – Výňatok z bodov odôvodnenia

4. Z preambuly dohovoru sú pre daný právny spor významné najmä tieto pasáže (prvý, druhý, tretí, šiesty, siedmy, ôsmy a jedenásty bod odôvodnenia):

„uvedomujúc si škodlivý účinok určitých nebezpečných chemikálií a prípravkov na ochranu rastlín v medzinárodnom obchode na zdravie ľudí a na životné prostredie,

pripomínajúc príslušné ustanovenia deklarácie z Ria o životnom prostredí a rozvoji a kapitolu 19 Agendy 21 o ‚Environmentálne vhodnom nakladaní s jedovatými chemikáliami, vrátane predchádzania nezákonnému medzinárodnému obchodu s jedovatými a nebezpečnými výrobkami‘,

berúc do úvahy prácu vykonanú v rámci Environmentálneho programu Organizácie Spojených národov (ENEP) a Organizáciou OSN pre výživu a poľnohospodárstvo (FAO) pri dobrovoľnom skúšaní postupu udeľovania predbežného súhlasu po predchádzajúcom ohlásení (Prior Informed Consent – PIC), ktorý je ustanovený v zmenených a doplnených londýnskych usmerneniach ENEP pre výmenu informácií o chemikáliách v medzinárodnom obchode (ďalej uvádzaných ako ‚zmenené a doplnené londýnske usmernenia‘) a v Medzinárodnom kódexe FAO pre distribúciu a používanie prípravkov na ochranu rastlín (ďalej len ‚medzinárodný kódex‘),

…

uznávajúc, že by sa mala podporovať správna prax nakladania s chemikáliami vo všetkých krajinách, berúc do úvahy, inter alia, dobrovoľné štandardy ustanovené v medzinárodnom kódexe a v Etickom kódexe ENEP pre medzinárodný obchod s chemikáliami,

so želaním, aby sa zabezpečilo, že nebezpečné chemikálie, ktoré sa vyvážajú z ich územia sú balené a označované spôsobom, ktorý dostatočne chráni zdravie ľudí a životné prostredie v súlade s princípmi zmenených a doplnených londýnskych usmernení a medzinárodného kódexu,

uznávajúc, že obchodná a environmentálna politika by sa mali navzájom dopĺňať s cieľom dosiahnuť trvalo udržateľný rozvoj,

…

rozhodnutí chrániť zdravie ľudí, vrátane zdravia spotrebiteľov a pracovníkov, a životné prostredie pred potenciálnymi škodlivými účinkami určitých nebezpečných chemikálií a prípravkov na ochranu rastlín v medzinárodnom obchode“.

5. Popri tom treba poukázať na tretí bod odôvodnenia rozhodnutia Rady 2003/106/ES z 19. decembra 2002 o schválení, v mene Európskeho spoločenstva, Rotterdamského dohovoru o udeľovaní predbežného súhlasu po predchádzajúcom oznámení pre určité nebezpečné chemikálie a prípravky na ochranu rastlín v medzinárodnom obchode( ) (ďalej aj „napadnuté rozhodnutie“), v ktorom sa uvádza:

„Dohovor je významným krokom v zlepšovaní medzinárodnej regulácie obchodu s určitými nebezpečnými chemikáliami a prípravkami na ochranu rastlín s cieľom chrániť zdravie ľudí a životné prostredie pred možným poškodením a na podporu takého používania týchto látok, ktoré je šetrnejšie k životnému prostrediu.“

B – Zhrnutie podstatných ustanovení dohovoru

6. Podstatné ustanovenia dohovoru možno zjednodušene zhrnúť takto:

7. Cieľom dohovoru je v zmysle článku 1 „podporovať zdieľanú zodpovednosť a spoluprácu medzi zmluvnými stranami v medzinárodnom obchode s určitými nebezpečnými chemikáliami s cieľom chrániť zdravie ľudí a životné prostredie pred možným poškodením a prispieť k ich používaniu šetrnému pre životné prostredie“. Ten istý článok upresňuje, že uvedený cieľ sa musí dosiahnuť „napomáhaním výmene informácií o charakteristikách [týchto výrobkov], ustanovením národného procesu rozhodovania o ich dovoze a vývoze a zasielaním týchto rozhodnutí zmluvným stranám“( ).

8. Na tento účel dohovor podrobuje medzinárodný obchod s určitými chemikáliami, ktoré zmluvné strany jednotne zaradili medzi nebezpečné chemikálie takzvanému postupu Prior Informed Consent (postup udeľovania predbežného súhlasu po predchádzajúcom ohlásení, ďalej len „PIC postup“). Zoznam týchto chemikálií je pripojený k dohovoru ako príloha III( ). Tento PIC postup je bližšie upravený v článkoch 10 a 11 dohovoru. V podstate ide o vzájomné informovanie zmluvných strán dohovoru o dovoze uvedených chemikálií( ). Okrem toho sa každá zmluvná strana zaväzuje, že takto získané informácie o dovozoch iných zmluvných strán postúpi tým hospodárskym subjektom, ktoré spadajú do jej príslušnosti, a zabezpečí ich dodržiavanie.

Článok 10 ods. 9 dohovoru navyše obsahuje túto úpravu:

„Zmluvná strana, ktorá… prijme rozhodnutie, že nesúhlasí s dovozom chemikálie alebo súhlasí s jej dovozom len za určitých konkrétnych podmienok, súčasne zakáže alebo podmieni splnením určitých podmienok, ak tak ešte neurobila:

a) dovoz tejto chemikálie z každého zdroja; a

b) domácu výrobu tejto chemikálie na vnútroštátne použitie.“

9. Aj pre iné chemikálie, t. j. také, ktoré nepodliehajú podľa prílohy III postupu PIC, ustanovuje dohovor vo svojom článku 5 ods. 1 až 4 postup vzájomného oznamovania zmluvných strán o svojich príslušných vnútroštátnych zákazoch a prísnych obmedzeniach použitia chemikálií( ). Článok 12 dohovoru zaväzuje každú zmluvnú stranu, z ktorej územia sa takáto ňou zakázaná chemikália alebo chemikália s prísne obmedzeným použitím vyváža, tento vývoz oznámiť (vývozné oznámenie) krajine určenia (tzv. dovážajúca zmluvná strana).

10. Článok 13 dohovoru v podstate stanovuje, že chemikálie majú pri vývoze podliehať požiadavkám týkajúcim sa označovania, ktoré zabezpečia dostupnosť informácií v prípade rizík a/alebo nebezpečenstva pre zdravie ľudí alebo pre životné prostredie( ).

11. Článok 14 dohovoru nabáda zmluvné strany na výmenu informácií týkajúcich sa chemikálií, na ktoré sa dohovor vzťahuje, zatiaľ čo článok 11 ods. 1 písm. c) a článok 16 dohovoru nabáda zmluvné strany na technickú pomoc, osobitne pre rozvojové krajiny a krajiny v prechodnom období; cieľom tejto technickej pomoci je posilňovať ich kapacity a schopnosť bezpečne nakladať s chemikáliami počas celého ich životného cyklu.

12. Podľa článku 15 ods. 2 je každá zmluvná strana povinná zabezpečiť, v maximálnom možnom rozsahu, aby malaverejnosť zodpovedajúci prístup k informáciám o manipulácii s chemikáliami a postupe v prípadoch havárií a o alternatívach, ktoré sú bezpečnejšie pre zdravie ľudí alebo pre životné prostredie než chemikálie uvedené v prílohe III ako veľmi nebezpečné podliehajúce PIC postupu.

13. Dohovor podľa svojho článku 15 ods. 4 neobmedzuje právo zmluvných strán prijať opatrenia, ktoré prísnejšie chránia zdravie ľudí a životné prostredie, za predpokladu, že takéto opatrenia sú v súlade s ustanoveniami dohovoru a v súlade s medzinárodným právom.

III – Okolnosti predchádzajúce sporu, tvrdenia účastníkov konania a konanie

A – Okolnosti predchádzajúce sporu

14. Dohovor bol prijatý 10. septembra 1998 v Rotterdame a 11. septembra 1998 bol podpísaný v mene Spoločenstva.

15. Komisia navrhla 24. januára 2002 Rade, aby schválila tento dohovor na základe článku 133 ES v spojení s článkom 300 ods. 2 prvým pododsekom prvou vetou a ods. 3 prvým pododsekom ES( ).

16. Rada dohovor schválila 19. decembra 2002 v mene Európskeho spoločenstva. Na rozdiel od návrhu Komisie sa Rada pri tejto príležitosti však jednomyseľne a po porade s Európskym parlamentom podľa článku 300 ods. 3 ES rozhodla nahradiť ako právny základ pre svoje schválenie článok 133 ES článkom 175 ods. 1 ES.

17. V súlade s článkom 25 ods. 3 dohovoru Európske spoločenstvo vyhlásilo okrem toho spolu s uložením svojej ratifikačnej listiny rozsah svojich právomocí vo veciach, ktoré upravuje tento dohovor ( ). V tomto vyhlásení sa odvoláva tiež na článok 175 ods. 1 ES a nie na článok 133 ES.

18. Popri Európskom spoločenstve je zmluvnými stranami dohovoru aj väčšina členských štátov Európskej únie( ). Otázka, či Spoločenstvo nemalo pravdepodobne už v tom čase podľa „judikatúry AETR“( ) výlučnú právomoc na uzatvorenie dohovoru( ), ide nad rámec žaloby Komisie a nie je ju teda v tomto prípade potrebné skúmať.

B – Tvrdenia účastníkov konania a konanie na Súdnom dvore

19. Svojou žalobou z 27. februára 2003 sa Komisia podľa článku 230 ES domáha, aby Súdny dvor:

– zrušil rozhodnutie Rady 2003/106/ES z 19. decembra 2002 o schválení, v mene Európskeho spoločenstva, Rotterdamského dohovoru o udeľovaní predbežného súhlasu po predchádzajúcom oznámení pre určité nebezpečné chemikálie a prípravky na ochranu rastlín v medzinárodnom obchode a

– zaviazal Radu na náhradu trov konania.

20. Rada sa domáha, aby Súdny dvor:

– žalobu zamietol a

– zaviazal žalobkyňu na náhradu trov konania.

21. Uznesením predsedu Súdneho dvora zo 16. júla 2003 sa vyhovelo návrhu na vstup Európskeho parlamentu, Francúzskej republiky, Holandského kráľovstva, Rakúskej republiky, Fínskej republiky a Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska do konania ako vedľajších účastníkov na podporu návrhov Rady.

22. Všetci účastníci konania sa k veci vyjadrili v písomnej časti konania, Komisia, Parlament, Rada a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska aj na pojednávaní konanom 7. apríla 2005 spoločne s vecou C‑178/03.

IV – Posúdenie

23. Komisia na podporu svojej žaloby uvádza jediný žalobný dôvod, a to použitie nesprávneho právneho základu pri schválení Dohovoru v mene Spoločenstva. Komisia tým vytýka porušenie Zmluvy ES v zmysle článku 230 ods. 2 ES.

24. Voľba správneho právneho základu má značný praktický a inštitucionálny, dokonca aj ústavnoprávny význam( ). Ako je známe, od tejto voľby závisí nielen použiteľný normotvorný proces (práva Parlamentu na spolupôsobenie, jednomyseľnosť alebo kvalifikovaná väčšina v Rade( )), ale aj to, či je právomoc Spoločenstva na prijímanie právnych predpisov a na uzatváranie medzinárodných zmlúv výlučnej povahy alebo či sa musí deliť s členskými štátmi( ).

A – Kritériá voľby právneho základu

25. Účastníci konania sú v podstate jednotní, pokiaľ ide o abstraktné kritériá voľby správneho právneho základu pre schválenie dohovoru.

26. Podľa ustálenej judikatúry sa voľba právneho základu pre právny akt Spoločenstva musí zakladať na objektívnych a súdne preskúmateľných okolnostiach, ku ktorým patria hlavne cieľ a obsah právneho aktu( ).

27. Keď preskúmanie právneho aktu Spoločenstva preukáže, že akt sleduje dva ciele alebo obsahuje dve zložky a jednu z nich možno určiť za hlavnú alebo prevažujúcu, pričom tá druhá má len podružný význam, právny akt treba zakladať len na jednom právnom základe, a síce na tom, ktorý sa týka hlavného alebo prevažujúceho cieľa alebo zložky( ).

28. V tomto zmysle sa môže schválenie právneho aktu Spoločenstva opierať o spoločnú obchodnú politiku (článok 133 ES) dokonca aj vtedy, keď sleduje popri svojom hlavnom zameraní na obchodnú politiku ešte aj iné ciele, ako napr. ciele rozvojovej politiky( ), ciele zahraničnej a bezpečnostnej politiky( ), záujmy ochrany životného prostredia( ), alebo také ciele, ako je ochrana zdravia( ). To platí o to viac, že základom ustanovení o spoločnej obchodnej politike je otvorený a dynamický koncept, ktorý sa neobmedzuje v žiadnom prípade len na bežné aspekty zahraničného obchodu( ). Pokiaľ ide špeciálne o životné prostredie a ochranu zdravia, už z článku 6 ES a článku 152 ods. 1 prvého pododseku ES vyplýva, že pri nich ide o prierezové úlohy, ktoré treba zohľadniť pri všetkých ostatných politikách Spoločenstva, a teda aj pri spoločnej obchodnej politike.

29. Na druhej strane však aj medzinárodné zmluvy s ťažiskom na politike ochrany životného prostredia môžu mať dodatočný vplyv na obchod. Pokiaľ však prevažuje len ich zameranie na politiku životného prostredia, treba schválenie takýchto dohovorov oprieť o článok 175 ods. 1 ES a nie o článok 133 ES( ).

30. Na rozlíšenie medzi spoločnou obchodnou politikou (článok 133 ES) a politikou životného prostredia (článok 175 ES) ako právneho základu pre medzinárodné zmluvy Súdny dvor zaviedol kritérium priameho a bezprostredného vplyvu( ). Ak teda chýba medzinárodnej zmluve so zameraním na ciele politiky životného prostredia priamy a bezprostredný vplyv na obchod, tak treba túto zmluvu oprieť o článok 175 ES; v opačnom prípade o článok 133 ES( ). Pritom priame a bezprostredné účinky na obchod nemusia bezpodmienečne pozostávať z podpory alebo uľahčenia obchodného styku na to, aby mohla byť medzinárodná zmluva zahrnutá do pôsobnosti článku 133 ES; stačí skôr, aby takáto zmluva bola „nástrojom určeným v podstate… na podporu, uľahčenie alebo úpravu obchodného styku“( ).

31. Na základe toho teraz treba preskúmať, v čom je v danom prípade ťažisko dohovoru, pokiaľ ide o jeho obsah, účel a kontext, a či sú prípadné vplyvy dohovoru na obchod priamej a bezprostrednej povahy (pozri k tomu časť B nižšie). Na doplnenie bude potrebné tiež preskúmať, aké dôsledky pre platnosť schválenia dohovoru by mala domnienka, že tento dohovor sa mal oprieť nie o jeden, ale o dva právne základy (pozri k tomu časť C nižšie).

B – Obsah, ciele a kontext dohovoru

32. Účastníci konania vedú spor o tom, do ktorej oblasti politiky treba dohovor zaradiť na základe jeho obsahu, jeho cieľov a jeho kontextu. Zatiaľ čo Komisia zastáva názor, že dohovor patrí ťažiskovo do oblasti pôsobnosti spoločnej obchodnej politiky, Rada podporovaná vedľajšími účastníkmi konania ho považuje za nástroj prevažne v oblasti politiky životného prostredia. Obe strany tak zastávajú v tomto konaní v zásade totožné stanoviská ako v súbežne prejednávanej veci C‑178/03.

33. Bez váhania musím uviesť, že ma stanovisko Komisie nepresvedčilo.

34. Je síce pravdou, že v texte dohovoru nechýbajú odkazy na obchodnú politiku. Tak názov, ako aj preambula( ) a niektoré články dohovoru hovoria o medzinárodnom obchode, o obchodnej politike a o dovoze a vývoze. Prinajmenšom rovnako silné väzby má však znenie dohovoru k politike životného prostredia. Preambula( ) a najmä článok 1 dohovoru sa zaoberajú ochranou životného prostredia, udržateľným rozvojom, ochranou zdravia ľudí, podporou správnej praxe nakladania s chemikáliami a používaním týchto chemikálií spôsobom šetrným pre životné prostredie; v článku 16 sa hovorí o nakladaní s chemikáliami počas celého ich životného cyklu.

35. Z hľadiska obsahu síce treba súhlasiť s Komisiou aj s Radou v tom, že PIC postup – bližšie upravený v článkoch 10 a 11 – je jadrom dohovoru. Na rozdiel od názoru Komisie však nie je PIC postup v žiadnom prípade primárne nástrojom obchodnej politiky, ale naopak, ako to Súdny dvor vyjadril už vo svojom stanovisku 2/00, typickým nástrojom environmentálnej politiky( ). Na rozdiel od tvrdenia Komisie možno posúdenie uvedené v stanovisku 2/00 pre PIC postup v Kartagenskom protokole preniesť na PIC postup v tomto prípade. Pretože aj v súvislosti s v tomto prípade relevantnými nebezpečnými chemikáliami slúži PIC postup „prednostne na výmenu informácií o prínosoch a rizikách spojených s používaním chemikálií a [je] zameraný na používanie toxických látok spôsobom šetrnejším k životnému prostrediu, a to prostredníctvom výmeny vedeckých, technických, hospodárskych a právnych údajov“ [neoficiálny preklad]( ).

36. Medzinárodný obchod s určitými chemikáliami zaradenými zmluvnými stranami zhodne medzi nebezpečné( ) je len vonkajším styčným bodom PIC postupu. Vlastným predmetom tohto postupu nie je v prvom rade podpora, uľahčenie alebo ani len úprava obchodu s nebezpečnými chemikáliami( ), ale len vzájomné oznamovanie zmluvných strán o ich dovozoch (článok 10 ods. 7 a 10 dohovoru( )), spojené s postupovaním takto získaných informácií tým hospodárskym subjektom, ktorých sa to týka [článok 11 ods. 1 písm. a) dohovoru].

37. Cieľom postupu PIC, ako aj vývozného oznámenia pre určité chemikálie (článok 12 dohovoru) je v podstate zabrániť, aby niektorá zmluvná strana, a osobitne rozvojová krajina, musela čeliť dovozu nebezpečných chemikálií bez toho, aby mala pred tým možnosť prijať príslušné opatrenia na ochranu ľudského zdravia a životného prostredia( ).

38. Postup PIC môže nanajvýš nepriamo prispieť k zvýšeniu transparentnosti predpisov platiacich v rôznych krajinách prostredníctvom už spomenutého oznamovania hospodárskym subjektom, ktorých sa to týka [článok 11 ods. 1 písm. a) dohovoru], a uľahčiť tým prípadne obchod s nebezpečnými chemikáliami. Na druhej strane môže dohovor obchod pre vývozcu aj predražiť, napríklad, keď sa od neho bude vyžadovať splnenie požadovaných formalít pre vývozné oznámenie (článok 12 dohovoru)( ).

39. Odhliadnuc od takýchto nepriamych vplyvov na obchod však predmetom dohovoru nie sú v podstate žiadne úpravy v oblasti obchodnej politiky. Dohovor predovšetkým neupravuje žiadne spoločné pravidlá pre zmluvné strany pre dovoz a vývoz nebezpečných chemikálií. Neobsahuje žiadne ustanovenia o tom, či a za akých podmienok musia zmluvné strany dovoz nebezpečných chemikálií povoliť, alebo ho musia alebo môžu zakázať. Rovnako neupravuje pravidlá o vzájomnom uznávaní výrobkov. Každej zmluvnej strane zostáva úplná voľnosť, či bude s dovozom nebezpečnej chemikálie súhlasiť, nesúhlasiť alebo s ním súhlasiť len za určitých podmienok [článok 10 ods. 1, 2, 4 písm. a) a článok 6 dohovoru]. Druhé zmluvné strany ju v tom len podporujú tým, že napomáhajú („prijmú opatrenia na zabezpečenie“) tomu, aby vývozcovia dodržiavali právo platné v danej krajine určenia [článok 11 ods. 1 písm. b) dohovoru]. Dohovor ako taký inak priraďuje dovozným praktikám príslušných zmluvných strán len jeden vedľajší následok s nepriamym vedľajším účinkom pre obchod tým, že ukladá zákaz diskriminácie( ) vzhľadom na pôvod dovážaných nebezpečných chemikálií, a že prikazuje rovnaké zaobchádzanie s domácimi nebezpečnými chemikáliami( ) (článok 10 ods. 9 dohovoru).

40. Ak do úvah zahrnieme aj ďalšie ustanovenia dohovoru, tak sa nám potvrdí dojem, že ide hlavne o nástroj politiky životného prostredia a nie o nástroj obchodnej politiky. Tak výmena informácií medzi zmluvnými stranami (článok 14 dohovoru), ako aj vzájomná technická pomoc [článok 11 ods. 1 písm. c) a článok 16 dohovoru], či prístup verejnosti k informáciám o chemikáliách (článok 15 ods. 2 dohovoru) slúžia iným cieľom než je podpora, uľahčenie alebo čo i len úprava obchodovania s nebezpečnými chemikáliami. Ako vyplýva už zo znenia týchto ustanovení, ich účelom je naopak v prvom rade ochrana životného prostredia, a pritom aj zdravia ľudí.

41. V rozpore s prvým pohľadom nie sú ani ustanovenia článku 13 dohovoru o označovaní chemikálií a o sprievodných informáciách k chemikáliám obchodnopolitickými ustanoveniami, ale ustanoveniami politiky životného prostredia. Nestojí totiž pri nich v popredí inak bežná harmonizácia vzájomného uznávania alebo vzájomné uznávanie balenia výrobkov a sprievodných informácií, na umožnenie uvádzania chemikálie do obehu alebo na zlepšenie ich prístupu na trh( ). Skôr má byť vyhovené len potrebe verejnosti dostať informácie o rizikách a/alebo nebezpečenstvách pre zdravie ľudí alebo životné prostredie pri nakladaní s príslušnými chemikáliami. Tomu zodpovedajúc uvádza aj dohovor len cieľ politiky životného prostredia, chemikálie označovať a opatriť sprievodnými informáciami, pričom určenie konkrétneho obsahu požiadaviek na tieto balenia a sprievodné informácie je ponechané príslušnému vnútroštátnemu právu zmluvných strán.

42. Pokiaľ ide o ciele dohovoru, v popredí stoja, ako to deklaruje jeho článok 1, záujmy politiky životného prostredia, menovite podpory zdieľanej zodpovednosti, ochrana zdravia ľudí a životného prostredia pred možným poškodením, uľahčenie výmeny informácií o charakteristikách nebezpečných chemikálií a ich používanie spôsobom šetrným pre životné prostredie. Túto vysokú prioritu záujmov politiky životného prostredia potvrdzuje aj preambula dohovoru, ktorá hovorí hneď vo svojom prvom bode odôvodnenia o účinku určitých nebezpečných chemikálií a prípravkov na ochranu rastlín na zdravie ľudí a životné prostredie a ochranou životného prostredia sa rozhodujúcim spôsobom zaoberá aj vo svojom siedmom, deviatom a jedenástom bode odôvodnenia. Rovnakým smerom ide aj šiesty a ôsmy bod odôvodnenia, ktoré sa venujú podpore správnej praxe nakladania s chemikáliami a cieľu dosiahnuť trvalo udržateľný rozvoj.

43. Ani v ustanoveniach o cieľoch dohovoru síce nechýba zmienka o medzinárodnom obchode, a to predovšetkým v druhom, ôsmom a deviatom bode odôvodnenia v preambule a v znení článku 1 dohovoru. Aj tu však slúži obchod skôr ako styčný bod pre vlastné ciele dohovoru týkajúce sa politiky životného prostredia, nepripadá mu žiadny podstatný samostatný význam medzi týmito cieľmi. Ide o dohovor o životnom prostredí so vzťahmi k obchodnej politike, a nie o obchodnopolitický dohovor so vzťahmi k životnému prostrediu( ).

44. Rovnaký záver preváži, keď zoberieme do úvahy kontext dohovoru. Dohovor nebol uzatvorený v rámci Svetovej obchodnej organizácie (WTO), nadväzuje na prácu vykonanú v rámci Environmentálneho programu Organizácie Spojených národov (ENEP) a Organizáciou OSN pre výživu a poľnohospodárstvo (FAO)( ). Obidve tieto inštitúcie dali podnet pre vyjednanie dohovoru a preberajú teraz podľa článku 19 ods. 3 funkciu sekretariátu pre zmluvné strany. Okrem toho sa dohovor samotný považuje za nástupcu Konferencie Organizácie Spojených národov o životnom prostredí a rozvoji, ktorá sa konala v roku 1992 v Rio de Janeiro (Brazília); na deklaráciu z Ria o životnom prostredí a rozvoji( ) a na kapitolu 19 „Agendy 21“( ) sa dohovor výslovne odvoláva( ). Z novšej doby treba okrem toho poukázať na Akčný plán, ktorý bol prijatý na Svetovom summite o trvalo udržateľnom rozvoji, ktorý sa konal v roku 2002 v Johannesburgu (Južná Afrika), a ktorý vyzýva, aby bol Rotterdamský dohovor rýchlo ratifikovaný a uvedený do praxe( ). V rámci Spoločenstva je ďalej dôležitý šiesty environmentálny akčný program z 22. júla 2002( ); tento program, ktorý sa zakladá na článku 175 ES, sa vyznačuje tematicky početnými styčnými bodmi s dohovorom( ) a zaraďuje urýchlenú ratifikáciu dohovoru k prioritným akciám environmentálnej politiky Spoločenstva( ).

45. Zhrnujúc teda platí: ak sa zohľadnia obsah a ciele dohovoru, ako aj kontext, v ktorom bol dohovor uzatvorený, tak jeho ťažisko nie je v oblasti spoločnej obchodnej politiky, ale v oblasti environmentálnej politiky. Vplyvy Dohovoru na medzinárodný obchod s nebezpečnými chemikáliami, ktoré sú dosť možné, sú skôr nepriamej než priamej povahy( ). V tomto zmysle mám rovnaký názor ako má Rada a vedľajší účastníci konania, ktorí ju podporujú, že Dohovor má, pokiaľ ide o právny základ pre jeho schválenie, viac podobností s Kartagenským protokolom o biologickej bezpečnosti( ) než s dohodou Energy-Star( ). Bolo teda správne zakladať schválenie dohovoru na článku 175 ods. 1 ES a nie na článku 133 ES( ).

46. Komisia ďalej namieta, že ak by sa uznal za právny základ článok 175 ods. 1 ES a nie článok 133 ES, treba sa obávať ťažkého narušenia vnútorného trhu a deformácií obchodu. V tom prípade by totiž mohli členské štáty z dôvodu neexistencie výlučnej pôsobnosti Spoločenstva jednostranne vydávať prísnejšie predpisy pre dovoz a vývoz nebezpečných chemikálií a obchádzať aj na úrovni Spoločenstva už existujúce ustanovenia o zaradení, balení a označovaní nebezpečných látok.

47. K tomu treba najprv konštatovať, že v oblasti environmentálnej politiky môže podľa judikatúry „AETR“ celkom dobre existovať výlučná právomoc Spoločenstva navonok( ). Či tomu tak bolo v prípade uzatvorenia v tomto prípade sporného dohovoru, nakoniec nie je podstatné. Aj v oblasti rozdelenej právomoci členské štáty totiž musia pri výkone ostatných oprávnení dodržiavať platné právo Spoločenstva. Nesmú pri tom porušiť ani platné sekundárne právo, ani primárne právo a predovšetkým nesmú porušiť základné slobody Zmluvy ES a článok 95 ods. 4 až 10 ES. Toto vyplýva zo zásady prednosti práva Spoločenstva. Námietka Komisie je preto nedôvodná.

48. Celkovo prichádzam teda k záveru, že žaloba Komisie je nedôvodná, a treba ju preto zamietnuť.

C – K otázke dvojitého právneho základu

49. Na tomto závere by sa nič nezmenilo ani vtedy, keby sme predpokladali, že dohovor by sa mal zakladať nielen na jednom ale v skutočnosti na dvoch právnych základoch, t. j. na článku 175 ods. 1 ES a na článku 133 ES súčasne.

50. Skutočne je možné oprieť právny akt o viac príslušných právnych základov, a síce vtedy, keď je výnimočne stanovené, že sa sleduje viac cieľov, ktoré sú bezprostredne spolu spojené, bez toho, aby bol jeden cieľ voči druhému druhoradý a nepriamy( ).

51. V našom prípade by prichádzalo do úvahy použitie dvojitého právneho základu len vtedy, ak by boli v dohovore rovnakou mierou zastúpené hľadiská obchodnej politiky a politiky životného prostredia( ) a dohovor by sa v dôsledku toho – protichodne k vyššie zastupovanému názoru – nedal jednoznačne priradiť k žiadnej z oboch politík.

52. K tomu treba najprv konštatovať, že rozdiely v príslušnom postupe pre uzatváranie zmlúv v oblasti obchodnej politiky na jednej strane a v oblasti politiky životného prostredia na strane druhej nie sú neprekonateľné( ). Parlament sa síce v oblasti obchodnopolitických dohovorov spravidla len neformálne informuje( ) bez toho, aby mal podľa Zmluvy nejaké formálne právo účasti, naproti čomu porada s ním pred uzavretím zmluvy v oblasti politiky životného prostredia je podľa článku 300 ods. 3 prvého pododseku ES povinná. Nič však Rade nebráni, aby sa fakultatívne poradila s Parlamentom aj v prípade zmlúv z oblasti obchodnej politiky( ).

53. Rozhodujúce je však to, že zrušenie schválenia dohovoru by prichádzalo do úvahy len vtedy, keď by údajná chyba pri voľbe právneho základu bola viac než len čisto formálnou vadou.

54. Súdny dvor považoval za čisto formálnu vadu napríklad to, keď sa právny akt omylom opieral o dvojitý právny základ namiesto o jeden( ). To isté by malo platiť aj v opačnom prípade, v ktorom sa zákonodarcovi Spoločenstva vytýka, že nemal použiť len jeden právny základ, ale dvojitý právny základ. Na zrušenie právneho aktu Spoločenstva nestačí prosté nesprávne uvedenie právneho základu alebo právnych základov v jeho odôvodnení, ale takáto nesprávna voľba právneho základu by musela mať ďalekosiahlejšie následky, najmä by musela viesť k použitiu protiprávneho postupu( ) alebo zasiahnuť inak do právneho postavenia zúčastnených orgánov.

55. V našom prípade sa uskutočnila porada s Parlamentom podľa článku 300 ods. 3 prvého pododseku ES. Procesné práva Parlamentu boli teda dodržané. Použitie článku 133 ES ako dodatočného právneho základu by nemohlo zabezpečiť Parlamentu žiadne dodatočné práva, naopak už znenie článku 300 ods. 3 prvého pododseku ES ukazuje, že procesné práva Parlamentu v oblasti obchodnopolitických zmlúv sú užšie než pri zmluvách v oblasti politiky životného prostredia( ).

56. Nie sú zjavné ani žiadne konkrétne oporné body, podľa ktorých by chýbajúci článok 133 ES ako dodatočný právny základ bol oslabil rolu Komisie ako vyjednávača( ). Pre spoločnú obchodnú politiku (článok 133 ES) platí síce výlučná pôsobnosť Spoločenstva( ), pokiaľ pri environmentálnej politike (článok 175 ES) si Spoločenstvo zásadne delí právomoc s členskými štátmi( ); len v tomto druhom prípade teda sedia členské štáty spolu s Komisiou pri rokovacom stole, pričom v prvom prípade je pre vedenie rokovaní príslušná len Komisia. Dodatočné použitie článku 133 ES ako právneho základu môže teda posilniť procesnoprávne postavenie Komisie vždy vtedy, keď príslušná zmluva zahŕňa rôzne navzájom oddeliteľné čiastkové oblasti, z ktorých musí v každom prípade aspoň jedna patriť do výlučnej právomoci Spoločenstva( ). V prípade, ako je tento, však nie je zjavné, že by boli rôzne ustanovenia dohovoru takýmto spôsobom navzájom rozlíšiteľné. Dohovor skôr tvorí jednotný celok, takže by použitie článku 133 ES ako ďalšieho právneho základu popri článku 175 ods. 1 ES nemohlo zlepšiť postavenie Komisie pri rokovaniach a jeho nepoužitie by postavenie Komisie pri rokovaniach neoslabilo.

57. Dokonca ani keby sme sa domnievali, že v spornom dohovore sú rovnakou mierou vyjadrené hľadiská obchodnej politiky aj politiky životného prostredia, nepoužitie článku 133 ES ako dodatočného právneho základu by nebolo ničím viac ako prostou formálnou vadou, ktorá neodôvodňuje zrušenie napadnutého právneho aktu. Rozhodnutie Rady schváliť dohovor na základe článku 175 ods. 1 ES v spojení s článkom 300 ods. 2 prvou vetou prvého pododseku a odseku 3 prvého pododseku ES by nemalo byť zrušené ani z tohto uhla pohľadu.

V – Trovy

58. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia nemala vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania v súlade s návrhom Rady.

59. Z článku 69 ods. 4 rokovacieho poriadku ako výnimky z uvedeného pravidla vyplýva, že Európsky parlament ako orgán, ktorý vstúpil do konania ako vedľajší účastník konania, ako aj päť členských štátov, ktoré taktiež vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania, znášajú svoje vlastné trovy konania.

VI – Návrh

60. Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:

1. Žaloba sa zamieta.

2. Európsky parlament, Francúzska republika, Holandské kráľovstvo, Rakúska republika, Fínska republika a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska znášajú svoje vlastné trovy konania. Komisia Európskych spoločenstiev je povinná nahradiť ostatné trovy konania.