NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MICHAL BOBEK

predesené 15. apríla 2021 ( 1 )

Vec C‑561/19

Consorzio Italian Management,

Catania Multiservizi SpA

proti

Rete Ferroviaria Italiana SpA

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Článok 267 tretí odsek ZFEÚ – Vnútroštátny súdny orgán, proti rozhodnutiu ktorého nie je prípustný opravný prostriedok podľa vnútroštátneho práva – Povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania – Pôsobnosť – Výnimky a kritériá vyplývajúce z rozsudku CILFIT a i.“

Obsah

I. Úvod II. Právny rámec III. Skutkový stav, konania vo veci samej a prejudiciálne otázky IV. Posúdenie A. Vrstvy 1. Vonkajšia vrstva: vždy je na vnútroštátnom súde, aby rozhodol 2. Hlbšia vrstva: majú sa skutočne položiť všetky otázky? B. Rozsudok CILFIT (a jeho dôsledky) 1. Dôvody povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania 2. Výnimky z povinnosti 3. Následná aplikačná prax (Súdneho dvora) C. Problémy s rozsudkom CILFIT 1. Koncepčný problém 2. Realizovateľnosť 3. Systémový súlad opravných prostriedkov podľa práva EÚ 4. Vývoj práva EÚ a súdneho systému 5. Predbežné zhrnutie D. Predbežný návrh 1. Všeobecná alebo zovšeobecniteľná otázka výkladu práva EÚ 2. Viac rozumne možných výkladov 3. Neexistencia judikatúry Súdneho dvora 4. Povinnosť odôvodnenia (a otvorená otázka presadzovania povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania) V. Návrh

I. Úvod

1. Mám podozrenie, že na rozdiel od vnútroštátnych súdov posledného stupňa mali študenti práva EÚ vždy skôr radi rozsudok CILFIT a i. ( 2 ). V priebehu posledného desaťročia alebo dvoch sa srdcia mnohých študentov práva EÚ pravdepodobne rozbúchali v náhlom návale radosti a úľavy, keď uvideli v zadaní skúšky alebo eseje výrazy „CILFIT“, „výnimky z povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania“ a „diskusia“. Spochybňovanie uskutočniteľnosti výnimiek z povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktoré vyplývajú z rozsudku CILFIT, najmä výnimky týkajúcej sa neexistencie dôvodných pochybností na strane vnútroštátneho súdu posledného stupňa, totiž zrejme nie je tým najnáročnejším argumentačným cvičením. Sú tieto súdy skutočne povinné porovnať (všetky) rovnako záväzné jazykové znenia práva EÚ? Ako majú z praktického hľadiska určiť, či je vec rovnako zrejmá súdom iných členských štátov a Súdnemu dvoru?

2. Už mnoho rokov je povinnosť položiť prejudiciálnu otázku podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ, výnimky z tejto povinnosti a predovšetkým jej presadzovanie metaforickým spiacim psom práva EÚ. Všetci vieme, že sú tu. Všetci sme schopní o nich diskutovať alebo dokonca písať vedecké úvahy. V skutočnom živote je však najlepšie nerušiť ich. Pragmaticky (alebo cynicky) povedané, celý systém prejudiciálnych rozhodnutí funguje práve preto, že rozsudok CILFIT v skutočnosti nikto neuplatňuje, určite nie doslovne. Myslieť na psa je často lepšie ako mať dočinenia so živým zvieraťom.

3. Z viacerých dôvodov uvedených v týchto návrhoch Súdnemu dvoru navrhujem, že je čas prehodnotiť spis CILFIT. V tomto smere mám pomerne jednoduchý návrh: upraviť povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania v zmysle článku 267 tretieho odseku ZFEÚ a podobne aj výnimky z nej tak, aby odrážali potreby súčasného súdneho systému práva EÚ a aby sa potom dali realisticky uplatňovať (a prípadne jedného dňa aj presadzovať).

4. Navrhovaný proces úprav si však vyžaduje významný posun paradigmy. Logiku a zameranie povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania a výnimiek z nej je potrebné zmeniť z neexistencie dôvodných pochybností o správnom uplatňovaní práva EÚ v konkrétnom prípade, o ktorých svedčia subjektívne pochybnosti súdu, na objektívnejšiu požiadavku zabezpečenia jednotného výkladu práva EÚ v celej Európskej únii. Inými slovami, povinnosť položiť prejudiciálnu otázku by sa nemala v prvom rade zameriavať na správne odpovede, ale skôr na určenie správnych otázok.

II. Právny rámec

5. Článok 267 ZFEÚ stanovuje: „Súdny dvor Európskej únie má právomoc vydať predbežný nález o otázkach [rozhodnutie o prejudiciálnych otázkach – neoficiálny preklad], ktoré sa týkajú: a) výkladu zmlúv; b) platnosti a výkladu aktov inštitúcií, orgánov alebo úradov alebo agentúr Únie; Ak sa takáto otázka položí v konaní pred vnútroštátnym súdnym orgánom a tento súdny orgán usúdi, že rozhodnutie o nej je nevyhnutné pre vydanie jeho rozhodnutia, môže sa obrátiť na Súdny dvor Európskej únie, aby o nej rozhodol. Ak sa takáto otázka položí v konaní pred vnútroštátnym súdnym orgánom, proti ktorého rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok podľa vnútroštátneho práva, je tento súdny orgán povinný obrátiť sa na Súdny dvor Európskej únie. …“

6. Článok 99 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora stanovuje: „Ak je položená prejudiciálna otázka zhodná s otázkou, o ktorej už Súdny dvor rozhodol, ak možno odpoveď na takúto otázku jednoznačne vyvodiť z judikatúry alebo ak odpoveď na položenú prejudiciálnu otázku nevyvoláva žiadne dôvodné pochybnosti, Súdny dvor môže na návrh sudcu spravodajcu po vypočutí generálneho advokáta kedykoľvek rozhodnúť formou odôvodneného uznesenia.“

III. Skutkový stav, konania vo veci samej a prejudiciálne otázky

7. Dňa 23. februára 2006 spoločnosti Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi SpA (ďalej len „žalobkyne“) získali od spoločnosti Rete Ferroviaria Italiana SpA (ďalej len „RFI“) zákazku na „upratovacie služby, služby udržiavania čistoty priestorov a iných plôch prístupných pre verejnosť a doplnkové služby na staniciach, v zariadeniach, kanceláriách a v dielňach nachádzajúcich sa na celom území patriacom do pôsobnosti Direzione compartimentale movimento di Cagliari [(Regionálne dopravné riaditeľstvo Cagliari, Taliansko)]“.

8. Zmluva obsahovala doložku obmedzujúcu úpravu cien. Počas plnenia zmluvy žalobkyne požiadali spoločnosť RFI o úpravu zmluvnej ceny zákazky z dôvodu údajného zvýšenia zmluvných nákladov v dôsledku nárastu personálnych nákladov. Spoločnosť RFI to odmietla.

9. Žalobkyne podali proti spoločnosti RFI žalobu na Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Regionálny správny súd pre Sardíniu, Taliansko; ďalej len „TAR“). TAR rozsudkom z 11. júna 2014 žalobu zamietol. Konštatoval, že článok 115 legislatívneho dekrétu č. 163/2006 sa neuplatní na činnosti patriace do osobitných odvetví, akými sú upratovacie služby, ak sú nevyhnutnou súčasťou železničnej dopravnej siete. TAR ďalej konštatoval, že úprava cien nie je nutná ani podľa článku 1664 Codice Civile (Občiansky zákonník) a že zmluvné strany sa od predmetného ustanovenia môžu odchýliť.

10. Žalobkyne podali proti tomuto rozsudku odvolanie na Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko). Tvrdili, že sa uplatní článok 115 legislatívneho dekrétu č. 163/2006 alebo subsidiárne článok 1664 Občianskeho zákonníka. Okrem toho sa domnievali, že vnútroštátne ustanovenia sú v rozpore so smernicou 2004/17/ES ( 3 ) v rozsahu, v akom vedú k vylúčeniu úpravy cien v odvetví dopravy a v súvisiacich zákazkách na upratovacie služby. Tieto ustanovenia vedú k nespravodlivej a neprimeranej zmluvnej nerovnováhe, čo v konečnom dôsledku narúša pravidlá upravujúce fungovanie trhu. Keby sa mala smernica 2004/17 vykladať v tom zmysle, že vylučuje úpravu cien vo všetkých zmluvách uzatvorených a vykonávaných v rámci osobitných odvetví, bola by neplatná.

11. Za týchto okolností Consiglio di Stato (Štátna rada) 24. novembra 2016 položila Súdnemu dvoru tieto dve prejudiciálne otázky: „1. Je výklad vnútroštátnych právnych predpisov, ktorý vylučuje zmenu cien v zmluvách týkajúcich sa osobitných odvetví, s osobitným zreteľom na zmluvy, ktorých predmet je odlišný od predmetov uvedených v [smernici 2004/17], ale sú s týmito predmetmi spojené vzťahom účelnosti, v súlade s právom Európskej únie (najmä s článkom 3 ods. 3 ZEÚ, článkom 26, článkami 56 až 58 a článkom 101 ZFEÚ a článkom 16 Charty základných práv Európskej únie) a so smernicou [2004/17]? 2. Je smernica [2004/17] (ak sa predpokladá, že dôsledkom jej uplatňovania je vylúčenie zmeny cien vo všetkých zmluvách uzavretých a vykonávaných v rámci osobitných odvetví) v súlade so zásadami Európskej únie (najmä s článkom 3 ods. 1 ZEÚ, článkami 26, 56 až 58 a 101 ZFEÚ, a článkom 16 Charty základných práv Európskej únie) vzhľadom na ‚nespravodlivosť, neprimeranosť, porušovanie zmluvnej rovnováhy, a tým aj pravidiel efektívneho trhu‘?“

12. Súdny dvor odpovedal rozsudkom z 19. apríla 2018 ( 4 ). Pokiaľ ide o prvú otázku, Súdny dvor poukázal na to, že vnútroštátny súd neposkytol nijaké vysvetlenie relevantnosti výkladu článku 3 ods. 3 ZEÚ alebo článkov 26, 57 až 58 a 101 ZFEÚ na vyriešenie sporu vo veci samej. Článok 16 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) je podobne ako ostatné ustanovenia Charty určený členským štátom len vtedy, keď uplatňujú právo EÚ, čo nebol prípad sporu vo veci samej. Súdny dvor preto dospel k záveru, že prvá otázka je neprípustná, pokiaľ ide o tieto ustanovenia. ( 5 )

13. Pokiaľ však ide o smernicu 2004/17 a všeobecné zásady, z ktorých táto smernica vychádza, najmä o zásadu rovnosti zaobchádzania a zásadu transparentnosti, Súdny dvor konštatoval, že sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnym právnym predpisom, ktoré nestanovujú pravidelnú úpravu cien po zadaní zákaziek v odvetviach, na ktoré sa vzťahuje táto smernica. Vzhľadom na túto odpoveď Súdny dvor konštatoval, že druhá otázka je hypotetická.

14. Dňa 28. októbra 2018 žalobkyne v nadväznosti na vydanie rozsudku Súdnym dvorom požiadali Consiglio di Stato (Štátna rada) pred verejným pojednávaním, ktoré sa malo uskutočniť 14. novembra 2018, aby Súdnemu dvoru položila nové prejudiciálne otázky. Žalobkyne v podstate tvrdia, že Súdny dvor vo svojom rozsudku nezaujal stanovisko k tomu, či upratovacie služby z funkčného hľadiska súvisia s dopravnými službami. Poukazujú na to, že Súdny dvor vo svojom rozsudku vychádzal z toho, že ako sa uvádza v pôvodnej výzve na predkladanie ponúk, trvanie zmluvného vzťahu nie je možné predĺžiť. To však neodráža situáciu v Taliansku, kde verejné orgány často predlžujú zákazky na poskytovanie služieb, niekedy na dobu neurčitú, čím sa vytvára situácia zmluvnej nerovnováhy. Na podporu svojho stanoviska sa žalobkyne odvolávajú na odôvodnenia 9, 10 a 45 smernice 2004/17, ako aj na jej článok 57.

15. Podľa názoru Consiglio di Stato (Štátna rada), ktorý opäť podal návrh na začatie prejudiciálneho konania v spore vo veci samej, tak žalobkyne kladú ďalšie prejudiciálne otázky. Vnútroštátny súd sa však pýta, či za okolností sporu vo veci samej musí tieto otázky položiť Súdnemu dvoru podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ. Domnieva sa, že povinnosť súdu posledného stupňa podať návrh na začatie prejudiciálneho konania nemožno oddeliť od takého systému „procesných obmedzení“, ktorý má viesť účastníkov konania k tomu, aby vnútroštátny súd upozornili „raz a navždy“ na všetky aspekty vnútroštátneho práva, ktoré sú podľa nich v rozpore s právom EÚ. Naopak, „reťazové“ predkladanie prejudiciálnych otázok – okrem toho, že by sa mohlo natoľko zneužívať, že v krajných prípadoch by skutočne išlo o „šikanózne podania“ – by v konečnom dôsledku viedlo vplyvom povinného podávania návrhov na začatie prejudiciálneho konania k vylúčeniu práva na súdnu ochranu a k narušeniu zásady rýchleho a efektívneho rozhodovania v súdnom konaní.

16. Vzhľadom na tento skutkový a právny kontext Consiglio di Stato (Štátna rada) položila Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky: „1. Je vnútroštátny súd, ktorého rozhodnutie nie je možné napadnúť opravným prostriedkom, v zásade povinný v súlade s článkom 267 ZFEÚ predložiť návrh na začatie prejudiciálneho konania vo veci otázky týkajúcej sa výkladu práva Európskej únie, a to aj v prípadoch, keď mu prejudiciálnu otázku jeden z účastníkov konania položí až po svojom prvom úkone, ktorým sa začne konanie, resp. po tom, čo účastník vstúpi do konania, alebo po tom, čo súd prvýkrát začne samotnú rozhodovaciu fázu, alebo aj po tom, čo dotknutý vnútroštátny súd už podal prvý návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor Európskej únie? 2. Sú vzhľadom na prvú otázku články 115, 206 a 217 legislatívneho dekrétu č. 163/2006, ako ich vykladá judikatúra talianskych správnych súdov, v tom zmysle, že vylučujú úpravu cien v zmluvách týkajúcich ‚osobitných odvetví‘, najmä v zmluvách, ktorých predmet je odlišný od predmetu zmlúv uvedených v smernici 2004/17, ale sú s týmito zmluvami spojené vzťahom účelnosti, zlučiteľné s právom Európskej únie (konkrétne s článkom 4 ods. 2, článkom 9, článkom 101 ods. 1 písm. e), článkami 106, 151 –, ako aj s Európskou sociálnou chartou podpísanou v Turíne 18. októbra 1961 a Chartou základných sociálnych práv pracovníkov Spoločenstva z roku 1989, na ktoré sa tento článok odvoláva –, ďalej článkami 152, 153 a 156 ZFEÚ, s článkami 2 a 3 ZEÚ, ako aj s článkom 28 [Charty])? 3. Sú vzhľadom na prvú otázku články 115, 206 a 217 legislatívneho dekrétu č. 163/2006, ako ich vykladá judikatúra talianskych správnych súdov, v tom zmysle, že vylučujú úpravu cien v zmluvách týkajúcich sa ‚osobitných odvetví‘, najmä v zmluvách, ktorých predmet je odlišný od predmetu zmlúv uvedených v smernici 2004/17, ale sú s týmito zmluvami spojené vzťahom účelnosti, zlučiteľné s právom Európskej únie (konkrétne s článkom 28 [Charty], zásadou rovnosti zaobchádzania zakotvenou v článkoch 26 a 34 ZFEÚ, ako aj so zásadou slobody podnikania zakotvenou v článku 16 [Charty])?“

17. Písomné pripomienky predložili žalobkyne, spoločnosť RFI, talianska vláda a Európska komisia. Všetky tieto dotknuté subjekty spolu s nemeckou a francúzskou vládou sa zúčastnili na pojednávaní, ktoré sa konalo 15. júla 2020.

IV. Posúdenie

18. V súlade so žiadosťou Súdneho dvora sa tieto návrhy zamerajú na prvú otázku, ktorú položil vnútroštátny súd. Táto otázka má dve vrstvy. Na jednej strane by sa prvá otázka z hľadiska svojho znenia mohla chápať jednoducho v tom zmysle, či je vnútroštátny súd posledného stupňa povinný podať návrh na začatie prejudiciálneho konania v konkrétnej skutkovej situácii obsahujúcej tri prvky: i) otázku navrhne jeden z účastníkov konania, ii) otázka je navrhnutá po tom, čo účastník konania urobil prvý úkon, a iii) dokonca po tom, čo už bol Súdnemu dvoru predložený návrh na začatie prejudiciálneho konania. Odpovedať na tieto otázky nie je ťažké. Odpovede totiž vyplývajú z ustálenej judikatúry Súdneho dvora (ako ukážem v časti A nižšie).

19. Na druhej strane si nemyslím, že taká odpoveď by zohľadňovala otázky, ktoré vnútroštátny súd v skutočnosti rieši. Tento súd uvádza, že účastníci konania položili ďalšie otázky, ktoré možno v skutočnosti vyriešiť na základe odpovede, ktorú už Súdny dvor poskytol. Vnútroštátny súd však zároveň uznáva, že existujú nové otázky, ktoré nemožno riešiť týmto spôsobom. Pokiaľ ide o tieto dodatočné otázky, vnútroštátny súd poukazuje na to, že keďže je súdom posledného stupňa podľa vnútroštátneho práva, je povinný podať na Súdny dvor návrh na začatie prejudiciálneho konania, lebo rieši otázku výkladu práva EÚ. ( 6 )

20. V tejto súvislosti sa plne vynára širšia problematika prvej otázky: vzťahuje sa povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorú majú súdy poslednej inštancie, na všetky veci, v ktorých pretrvávajú pochybnosti o správnom uplatňovaní práva EÚ v konkrétnom prípade, bez ohľadu na to, či už v tej istej veci bol alebo nebol podaný návrh na začatie prejudiciálneho konania? Aká je náležitá pôsobnosť povinnosti položiť prejudiciálnu otázku a výnimiek z nej najmä vzhľadom na také veci, akou je vec samá?

21. V rámci návrhu odpovede na túto otázku najprv uvediem súčasné črty povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania a výnimky z nej (B). Ďalej preskúmam rôzne problémy, ktoré z tejto judikatúry vyplývajú, pričom následne ich opätovne vymedzím ako dôvody, pre ktoré navrhujem, aby Súdny dvor formuloval povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania v inom svetle (C). Nakoniec uvediem konkrétny návrh v tomto smere (D).

A. Vrstvy

22. Skutočnosti, na ktoré sa odvoláva vnútroštátny súd, sa týkajú troch okruhov problémov: i) úloha účastníkov konania pri navrhovaní otázky, ii) načasovanie otázky vo vzťahu k jednotlivým štádiám, z ktorých sa môže skladať vnútroštátne súdne konanie, a iii) možnosť druhého návrhu na začatie prejudiciálneho konania v rámci toho istého konania. Ak by sa tieto tri problematiky chápali ako tri samostatné otázky, a nie ako tri aspekty jednej a tej istej otázky, odpovede na ne by sa dali ľahko vyvodiť z ustálenej judikatúry Súdneho dvora.

1. Vonkajšia vrstva: vždy je na vnútroštátnom súde, aby rozhodol

23. Po prvé o tom, či vnútroštátny súd považuje rozhodnutie Súdneho dvora za nevyhnutné na vydanie svojho rozsudku, rozhoduje výlučne uvedený súd. Samozrejme, vnútroštátny súd rovnako ako ktorýkoľvek iný súd si pravdepodobne vypočuje názory účastníkov konania na to, či je vhodné položiť prejudiciálnu otázku. Článok 267 ZFEÚ zakladá priamu spoluprácu medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi prostredníctvom konania, ktoré je úplne nezávislé od akéhokoľvek podnetu účastníkov konania. ( 7 ) Nepostačuje teda samotné tvrdenie niektorého z účastníkov konania vo veci samej, že spor vyvoláva určité otázky práva EÚ, na to, aby bol dotknutý súd povinný vychádzať z toho, že bola položená otázka v zmysle článku 267 ZFEÚ, v dôsledku čoho je návrh na Súdny dvor povinný. ( 8 ) Na druhej strane to zároveň znamená, že vnútroštátny súd sa môže obrátiť na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania i z vlastnej iniciatívy. ( 9 )

24. Po druhé je tiež výlučne na vnútroštátnom súde, aby rozhodol, kedy je vhodné položiť Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku. ( 10 ) Vnútroštátny súd má najlepšie postavenie na to, aby posúdil, v akom štádiu konania potrebuje prejudiciálne rozhodnutie Súdneho dvora. ( 11 ) Súdny dvor požaduje len to, aby v čase podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania prebiehal spor. ( 12 )

25. Iste, z pohľadu Súdneho dvora a jeho želania poskytnúť vnútroštátnemu súdu čo najúplnejšiu pomoc sú nanajvýš vítané situácie, v ktorých sa vnútroštátny súd rozhodne podať návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor až vtedy, keď sa pred ním v plnej miere zhmotní spor a všetky jeho dôsledky. V niektorých prípadoch si teda riadny výkon spravodlivosti môže vyžadovať, aby bol návrh na Súdny dvor podaný až po vypočutí oboch účastníkov konania vnútroštátnym súdom. To však určite samo osebe nie je podmienkou, ktorú ukladá Súdny dvor. ( 13 )

26. Podobne si nemyslím, že Súdny dvor by bol proti vnútroštátnym pravidlám alebo ustanoveniam, ktoré si vyžadujú alebo umožňujú koncentráciu konania, najmä pred odvolacími alebo najvyššími súdmi, v tom zmysle, že účastníci konania sú povinní predložiť nové alebo dodatočné tvrdenia v určitom čase alebo fáze súdneho konania. Je však pravda, že Súdny dvor bol v minulosti vo všeobecnosti proti, ak také lehoty alebo koncentrácia konania reálne znemožnili vnútroštátnym súdom položiť otázky týkajúce sa zlučiteľnosti vnútroštátnych pravidiel s právom EÚ. ( 14 )

27. Logika judikatúry Súdneho dvora v tejto oblasti teda zahŕňa zabezpečenie toho, aby vnútroštátne procesné pravidlá nebránili vzneseniu otázky práva EÚ, pričom návrh na začatie prejudiciálneho konania môže byť podaný bez ohľadu na štádium konania. V praxi to pravdepodobne povedie k možnému vylúčeniu uplatnenia reštriktívnych vnútroštátnych pravidiel. ( 15 )

28. V súvislosti s prejednávanou vecou sa však zdá, že otázka, či prípadná povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ môže vzniknúť „aj v prípadoch, keď [vnútroštátnemu súdu] prejudiciálnu otázku jeden z účastníkov konania položí až po svojom prvom úkone, ktorým sa začne konanie, resp. po tom, čo účastník vstúpi do konania, alebo po tom, čo súd prvýkrát začne samotnú rozhodovaciu fázu“, je položená s iným úmyslom. V prejednávanej veci sa zdá, že vo vnútroštátnom práve v skutočnosti neexistuje obmedzujúce pravidlo, pričom účastníci konania zjavne môžu pred vnútroštátnym súdom (opätovne) začať diskutovať o skutočnostiach, ktoré už boli predmetom návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Bolo by však prinajmenšom veľmi nezvyčajné, ak by sa niekto najprv odvolával na vyššie uvedenú „umožňujúcu“ líniu judikatúry, ktorá vždy kategoricky trvá na tom, že vnútroštátne súdy majú úplnú voľnosť v tom zmysle, že môžu v ktoromkoľvek štádiu konania nastoliť akúkoľvek otázku práva EÚ, a potom by sa náhle usiloval o opačný výsledok: ukončiť akúkoľvek ďalšiu diskusiu, ktorú umožňuje vnútroštátne právo, na základe rozhodnutia Súdneho dvora prijatého na vnútroštátnej úrovni.

29. Po tretie by to bolo veľmi ťažko zosúladiteľné s tradičným prístupom Súdneho dvora, pokiaľ ide o tretí prvok, ktorý uviedol vnútroštátny súd: možnosť položiť otázku znova. V tomto smere Súdny dvor vždy trvá na tom, že vnútroštátne súdy môžu predložiť vec Súdnemu dvoru, ak to považujú za vhodné, a skutočnosť, že Súdny dvor už vykladal ustanovenia, ktorých výklad sa požaduje, nezbavuje Súdny dvor právomoci vydať ďalší rozsudok. ( 16 )

30. To isté platí v rámci jedného vnútroštátneho konania. Podľa Súdneho dvora „takýto postup môže byť odôvodnený tým, že vnútroštátny súd narazí na ťažkosti spojené s porozumením alebo uplatnením rozsudku, a preto položí Súdnemu dvoru novú právnu otázku, alebo mu predloží na zhodnotenie nové skutočnosti, ktoré môžu viesť Súdny dvor k odlišnej odpovedi na otázku, ktorá už bola položená“. ( 17 ) Vždy je teda možné podať nový návrh týkajúci sa rovnakých ustanovení práva EÚ, ale aj iných ustanovení alebo otázok v rámci toho istého konania.

31. Z toho vyplýva, že na prvú otázku treba stručne odpovedať tak, že návrh na začatie prejudiciálneho konania možno podať kedykoľvek bez ohľadu na predchádzajúce prejudiciálne rozhodnutie Súdneho dvora vydané v rámci toho istého konania, pokiaľ sa vnútroštátny súd domnieva, že odpoveď Súdneho dvora je nevyhnutná na to, aby mohol rozhodnúť. Toto rozhodnutie má vždy prijať vnútroštátny súd s prihliadnutím na dôvodné pochybnosti, ktoré stále má v súvislosti so správnym uplatňovaním práva EÚ vo veci, ktorú prejednáva.

2. Hlbšia vrstva: majú sa skutočne položiť všetky otázky?

32. Stručne povedané, toto všetko zostáva vo výlučnej právomoci vnútroštátneho súdu a jeho posúdenia (subjektívnej) potreby požiadať Súdny dvor o ďalšie usmernenie. Je to však skutočne odpoveď? Alebo je toto tvrdenie skôr opisom problému? Má totiž stále existovať povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania v takých veciach, akou je prejednávaná vec?

33. Pri pohľade v tejto súvislosti prvá otázka vnútroštátneho súdu preniká do inej, oveľa hlbšej vrstvy. Ešte to zdôrazňuje skutočnosť, že všetky tri prvky analyzované v predchádzajúcej časti ako samostatné otázky sú v konaní vo veci samej prítomné súčasne. Ide teda o to, či je vnútroštátny súd napriek všetkým týmto okolnostiam stále povinný predložiť návrh na začatie prejudiciálneho konania.

34. Preto si nemyslím, že na takú otázku je možné náležite odpovedať spôsobom uvedeným v predchádzajúcej časti. Nemyslím si ani, že by bolo možné odpovedať v tom zmysle, že prejednávaná vec sa týka len záväznosti a dodržiavania predchádzajúceho rozsudku Súdneho dvora. Je určite pravda, že už od rozsudku Da Costa ( 18 ), ktorý bol neskôr konsolidovaný v rozsudku CILFIT ( 19 ), môže právna sila výkladu poskytnutého Súdnym dvorom podľa článku 267 ZFEÚ zbaviť túto povinnosť jej účelu, a tým ju zbaviť podstaty. ( 20 ) Platí to tým viac v prípade, že položená otázka je v podstate rovnaká ako otázka, ktorá už bola predmetom prejudiciálneho konania v tom istom vnútroštátnom konaní. ( 21 )

35. Vnútroštátny súd však jasne uviedol, že vo veci čiastočne rieši nové, dodatočné skutočnosti, ktorými sa Súdny dvor predtým nezaoberal. Nejde teda o nedodržanie predchádzajúceho rozhodnutia Súdneho dvora.

36. V tomto kontexte nie je možné tvrdiť, že právo EÚ bráni talianskej praxi, v rámci ktorej majú účastníci konania možnosť predložiť svoje pripomienky k odpovedi, ktorú poskytol súd vyššieho stupňa v súvislosti s návrhom podaným v rámci tohto konania. Talianska vláda na pojednávaní uviedla, že táto prax sa neuplatňuje len v súvislosti s odpoveďou Súdneho dvora, ale aj v súvislosti s odpoveďami vnútroštátneho ústavného súdu na otázky ústavnosti, ktoré položili vnútroštátne súdy. Za takých okolností sa účastníci konania vo veci samej môžu vyjadriť k dôsledkom, ktoré by mali byť pre ich vec vyvodené vzhľadom na usmernenia súdu vyššieho stupňa.

37. Stručne povedané, pokiaľ Súdny dvor nechce zopakovať to, čo je zjavné, bez preniknutia do hlbšej vrstvy tohto prípadu alebo pokiaľ nechce radikálne prehodnotiť niektoré z práve načrtnutých prvkov, podľa môjho názoru je v prejednávanej veci opodstatnená analýza povahy a rozsahu povinnosti položiť prejudiciálnu otázku. Dotknuté subjekty predložili rôzne názory na túto záležitosť.

38. Žalobkyne a žalovaná v spore vo veci samej sa vo svojich podaniach zameriavajú predovšetkým na otázky 2 a 3. Pokiaľ ide o prvú otázku, žalobkyne tvrdia, že návrhy na začatie prejudiciálneho konania sú v prípade existencie ustálenej judikatúry zbytočné, pokiaľ príslušné súdne rozhodnutia nie sú príliš staré alebo pokiaľ neboli pred vnútroštátnym súdom predložené nové tvrdenia, ako je to v spore vo veci samej. Žalovaná sa domnieva, že vnútroštátny súd by nemal klásť nové otázky, lebo predmetný výklad ustanovení práva EÚ bol jasný a judikatúra Súdneho dvora už poskytla odpoveď.

39. Nemecká, francúzska a talianska vláda, ako aj Komisia sa zaoberajú prvou otázkou podrobnejšie a uvádzajú celý rad názorov. Nemecká vláda a Komisia sa domnievajú, že nie je dôvod na nijaké prehodnotenie rozsudku CILFIT. Nemecká vláda poukazuje na to, že kritériá vyplývajúce z rozsudku CILFIT odolali skúške času a je ich potrebné zachovať.

40. Talianska vláda vyzvala na lepšie vyváženie medzi povinnosťou podať návrh na začatie prejudiciálneho konania a riadnym výkonom spravodlivosti. Podľa tejto vlády by súdy poslednej inštancie porušili článok 267 tretí odsek ZFEÚ, len keby nevzali do úvahy otázky týkajúce sa práva EÚ, ktoré položili účastníci konania, alebo ich vyhlásili za neopodstatnené bez odôvodnenia. Uvedená vláda sa domnieva, že odôvodnenie je rozhodujúce. Mohlo by dokonca zmierniť zodpovednosť členských štátov za to, že ich súdy posledného stupňa nepodali návrh na začatie prejudiciálneho konania.

41. Francúzska vláda navrhla, aby sa kritériá vyplývajúce z rozsudku CILFIT (nanovo) vykladali z hľadiska celkového účelu článku 267 ZFEÚ a z hľadiska súčasného stavu práva EÚ s prihliadnutím na štrukturálne zmeny, ku ktorým došlo. Povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania by sa mala zamerať na dôležité otázky výkladu a na otázky, ktoré môžu viesť k rozdielnym výkladom v rámci Únie, a nie nevyhnutne na konkrétne veci v rámci členských štátov. Pri otázkach týkajúcich sa uplatňovania práva EÚ by nemala existovať povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania. Taká povinnosť by sa mala zachovať len v prípade všeobecných otázok alebo otázok, ktoré sú síce viac kazuistické, ale vyžadujú si, aby Súdny dvor stanovil všeobecný rámec analýzy alebo kritériá právneho odôvodnenia. Súdy posledného stupňa sa síce môžu stále rozhodnúť, že položia iné druhy otázok, vnútroštátne súdy by však mali zohľadniť požiadavku na riadny výkon spravodlivosti a na vydávanie rozsudkov v primeranej lehote, najmä ak Súdny dvor vydal prvé prejudiciálne rozhodnutie v rámci toho istého konania.

B. Rozsudok CILFIT (a jeho dôsledky)

42. Podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ vnútroštátne súdne orgány, proti rozhodnutiam ktorých nie je prípustný opravný prostriedok na súde podľa vnútroštátneho práva, majú povinnosť položiť Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky týkajúce sa výkladu alebo platnosti práva EÚ.

43. V znení Zmluvy je teda jednoznačne zakotvená povinnosť súdov posledného stupňa ( 22 ) položiť Súdnemu dvoru otázky, na ktoré sa vzťahuje prvý odsek tohto článku. Ako je to však v prípade viacerých ustanovení primárneho práva, zvyšok je jednoducho výklad vyplývajúci z judikatúry.

44. Po prvé znenie Zmluvy nerozlišuje medzi otázkami výkladu a otázkami platnosti, pokiaľ ide o rozsah povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania. Pokiaľ však ide o otázky platnosti, Súdny dvor uviedol, že všetky vnútroštátne súdy, t. j. nielen súdy posledného stupňa, majú bezvýhradnú povinnosť obrátiť sa na Súdny dvor s takými otázkami. Vnútroštátne súdy nie sú príslušné na to, aby samy konštatovali neplatnosť aktov inštitúcií EÚ. ( 23 ) Požiadavka jednotnosti je osobitne naliehavá, pokiaľ ide o platnosť aktu EÚ. Rozdielny prístup súdov členských štátov v otázke platnosti aktov EÚ by mohol ohroziť samotnú jednotnosť právneho poriadku EÚ a poškodiť základnú požiadavku právnej istoty. ( 24 )

45. Také úvahy kladú otázky týkajúce sa platnosti aktov práva EÚ na inú, samostatnú koľaj. Rozhodujúce je, že keďže dôvod kategorickej povinnosti všetkých vnútroštátnych súdov položiť akúkoľvek otázku týkajúcu sa platnosti Súdnemu dvoru sa líši od dôvodov povinnosti položiť otázku týkajúcu sa výkladu, to isté platí pre výnimky z nich. Výnimky plynúce z rozsudku CILFIT sa neuplatnia na povinnosť položiť prejudiciálnu otázku týkajúcu sa platnosti. ( 25 )

46. Už v tejto fáze je potrebné zdôrazniť, že nasledujúca analýza v týchto návrhoch sa týka výlučne návrhov na začatie prejudiciálneho konania, ktorých predmetom je výklad práva EÚ.

47. Po druhé je spravodlivé pripustiť, že znenie článku 267 tretieho odseku ZFEÚ stanovuje kategorickú povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorá prináleží vnútroštátnym súdom posledného stupňa bez výnimiek: „ak sa takáto otázka položí… je tento súdny orgán povinný obrátiť sa na Súdny dvor“. V tomto smere práve judikatúra Súdneho dvora účinne zdôraznila výnimky stanovené v rozsudku CILFIT v súvislosti s otázkami výkladu.

48. Určite sa nezaoberám týmto bodom, aby som naznačil, že také výnimky sú nesprávne alebo nezákonné. Naopak, v skutočnosti sú nevyhnutné. Dôvodom, pre ktorý to chcem zdôrazniť ako východisko nasledujúcej analýzy, je však poukázať na to, že pokiaľ ide o povahu a rozsah povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania alebo výnimiek z nej, tvrdenie, že „to nemožno zmeniť, lebo je to takto napísané v Zmluve“, je trochu zvláštne. Pokiaľ ide o presný rozsah povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania, článok 267 ZFEÚ je obzvlášť otvoreným ustanovením. Pokiaľ ide o výnimky z tejto povinnosti, v Zmluve nie je uvedené vôbec nič. Aby som bol presnejší, ak by sa niekto chcel otravne pridŕžať znenia, dalo by sa dokonca tvrdiť, že znenie článku 267 ZFEÚ bráni akejkoľvek výnimke z povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania.

1. Dôvody povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania

49. Vo všeobecnosti „systém zakotvený v článku 267 ZFEÚ stanovuje priamu spoluprácu medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi, v rámci ktorej sa vnútroštátne súdy úzko podieľajú na riadnom uplatňovaní a jednotnom výklade práva Únie a na ochrane práv jednotlivcov poskytnutých týmto právnym poriadkom“. ( 26 )

50. Zmluva však od vnútroštátnych súdov posledného stupňa, na ktoré sa vzťahuje článok 267 tretí odsek ZFEÚ, požaduje viac než od ostatných súdnych orgánov v zmysle druhého odseku tohto ustanovenia. Musia preto existovať ďalšie štrukturálne dôvody, pre ktoré majú súdy posledného stupňa okrem voľnej úvahy, na základe ktorej sa môžu na Súdny dvor obrátiť všetky vnútroštátne súdy, povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania.

51. Štrukturálny dôvod povinnosti súdov posledného stupňa bol uvedený už v rozsudku Hoffmann‑Laroche: „predchádzať tomu, aby bol v niektorom členskom štáte ustálený súbor vnútroštátnej judikatúry, ktorá by nebola v súlade s právnymi pravidlami EÚ“. ( 27 ) Inými slovami, osobitným účelom článku 267 tretieho odseku ZFEÚ je potreba „zabrániť vzniku rozdielov v súdnych rozhodnutiach o otázkach práva [Únie] v rámci [Únie]“. ( 28 ) Obmedzenie tejto povinnosti na súdy poslednej inštancie je osobitne odôvodnená tým, že „súd rozhodujúci v poslednom stupni predstavuje v súlade s jeho pomenovaním poslednú inštanciu, pred ktorou môže jednotlivec uplatniť práva, ktoré mu prislúchajú na základe práva Únie. Súdy rozhodujúce v poslednom stupni sú poverené zabezpečiť na vnútroštátnej úrovni jednotný výklad právnych noriem.“ ( 29 )

52. Takže okrem úsilia pomôcť vnútroštátnemu súdu pri správnom výklade alebo uplatňovaní práva EÚ v jednotlivých prípadoch, ktoré sa javí byť zastrešujúcou logikou článku 267 ZFEÚ, bola logika povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania vyjadrená systémovým a štrukturálnym spôsobom: zabrániť rozdielom v judikatúre EÚ. Potom je logické, že tento cieľ sa skutočne najlepšie sleduje na úrovni tých vnútroštátnych súdov, ktoré sú samy poverené cieľom zabezpečiť jednotu na vnútroštátnej úrovni.

53. Je však spravodlivé uznať, že vo vyjadreniach (a v aplikačnej praxi) Súdneho dvora v priebehu rokov nebol vždy dôvod povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania vyjadrený takto konzistentne. Niekedy sú použité pojmy jednotný výklad a uplatňovanie práva EÚ, ( 30 ) niekedy je to pojem riadne alebo správne uplatňovanie a jednotný výklad, ( 31 ) inokedy dokonca len jednotné uplatňovanie. ( 32 )

54. Môže ísť len o neúmyselné zmeny v použitom znení. Pri iných príležitostiach však svedčia o hlbšom nesúlade. Poukazujú na pretrvávajúce napätie, pokiaľ ide o to, do akej miery sa má povinnosť v zmysle článku 267 tretieho odseku ZFEÚ vykladať odlišne od možnosti v zmysle druhého odseku.

55. Možnosť podľa druhého odseku, ako aj celkový účel prejudiciálneho konania bezpochyby spočíva v pomoci vnútroštátnym súdom pri riešení konkrétnych prípadov týkajúcich sa prvkov práva EÚ. Tento „mikroúčel“ zameraný na vec z dlhodobého hľadiska určite slúži systémovejšiemu „makroúčelu“ prejudiciálneho konania. Postupne vytvára systém precedensov (alebo v jazyku Súdneho dvora ustálenú judikatúru), ktorý pomáha zabezpečiť jednotné uplatňovanie práva EÚ v celej Európskej únii.

56. Možno však povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania chápať len ako rozšírenie možnosti podať taký návrh, ako pokus o určenie prípadov, v ktorých sa niečo, čoho základom je možnosť podať návrh, náhle stáva štrukturálnou povinnosťou, pričom konkrétny vnútroštátny súd, ktorý môže mať „subjektívne pochybnosti“, zrazu pociťuje „objektívnu potrebu“ pomoci Súdneho dvora?

2. Výnimky z povinnosti

57. Vec CILFIT sa týkala sporu medzi dovozcami vlny a talianskym ministerstvom zdravotníctva o zaplatení poplatku za zdravotnú prehliadku v súvislosti s vlnou dovážanou z krajín mimo (vtedajšieho) Spoločenstva. Dovozcovia sa odvolávali na ustanovenie nariadenia, ktoré členským štátom zakazovalo vyberať poplatky, ktoré majú rovnaký účinok ako clo, z určitých dovážaných výrobkov živočíšneho pôvodu. Ministerstvo zdravotníctva tvrdilo, že vlna nie je zahrnutá v Zmluve, a preto sa na ňu uvedené nariadenie nevzťahuje.

58. Za týchto okolností Corte Suprema di Cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko) položil otázku o výklade tretieho odseku vtedajšieho článku 177 Zmluvy o EHS (teraz článok 267 ZFEÚ), pričom sa v podstate pýtal, či je povinnosť podať návrh automatická alebo podmienená predchádzajúcim zistením dôvodných pochybností o výklade. Podľa ministerstva zdravotníctva bol výklad nariadenia taký zjavný, že vylučoval možnosť pochybností, v dôsledku čoho nebolo potrebné postúpiť vec Súdnemu dvoru. Príslušní dovozcovia tvrdili, že vzhľadom na to, že otázka týkajúca sa výkladu nariadenia bola položená pred najvyšším súdom, proti rozhodnutiam ktorého nie je prípustný súdny prostriedok nápravy podľa vnútroštátneho práva, uvedený súd nemôže uniknúť povinnosti predložiť vec Súdnemu dvoru.

59. Súdny dvor vo svojom rozsudku najprv pripomenul účel povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorá bola „zriaden[á] na zabezpečenie správneho uplatňovania a jednotného výkladu práva Spoločenstva vo všetkých členských štátoch… Článok 177 tretí odsek smeruje najmä k tomu, aby sa v rámci Spoločenstva zabránilo rozdielnej judikatúre o otázkach práva Spoločenstva… treba teda dosah tejto povinnosti posúdiť podľa týchto cieľov…“ ( 33 )

60. Súdny dvor následne vzhľadom na tieto ciele rozhodol, že povinnosť predložiť návrh na začatie prejudiciálneho konania nie je absolútna. Stanovil tri výnimky z povinnosti súdov posledného stupňa podať taký návrh.

61. Po prvé súdy posledného stupňa nie sú povinné položiť otázku týkajúcu sa výkladu, „ak otázka nie je relevantná, to znamená v prípadoch, keď odpoveď na túto otázku, nech by bola akákoľvek, nemôže mať nijaký vplyv na vyriešenie sporu“. ( 34 )

62. Súhlasím s tým, že je úplne možné diskutovať o tom, či v skutočnosti ide o výnimku z povinnosti alebo skôr o potvrdenie toho, že nijaká povinnosť neexistuje. Ak neexistuje (relevantná) otázka práva EÚ, čo by sa potom vnútroštátny súd mal alebo vôbec mohol opýtať? Ak položená otázka nie je relevantná pre výsledok sporu vo veci samej, nielenže neexistuje povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania, ale takáto otázka by bola jednoducho neprípustná. ( 35 )

63. Myslím si však, že prvá „výnimka“ by sa mala náležite chápať vo svojom časovom kontexte. Bolo to po prvý raz, čo Súdny dvor uviedol, že napriek zneniu článku 267 tretieho odseku ZFEÚ sa uplatní aj rovnaká podmienka uvedená v jeho druhom odseku. Čo je však možno ešte dôležitejšie, vybudovaním mosta medzi týmito dvoma odsekmi článku 267 ZFEÚ sa prvá výnimka stala štrukturálne naviazanou na jednotlivú vec a mikroúčel návrhu na začatie prejudiciálneho konania: pomáhať vnútroštátnym súdom (prvého a posledného stupňa) pri riešení konkrétneho sporu, ktorý prejednávajú, ak vznikne otázka práva EÚ.

64. Po druhé neexistuje povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania, pokiaľ „položená otázka je identická s otázkou, ktorá už bola predmetom rozhodnutia v obdobnej veci“, ( 36 ) a v situáciách, v ktorých „ustálen[á] judikatúr[a] Súdneho dvora… rieši sporný právny problém, a to bez ohľadu na povahu konania, ktoré viedlo k tomuto rozhodnutiu, a aj bez úplnej zhodnosti sporných otázok“. ( 37 )

65. Táto druhá výnimka, hovorovo opísaná ako acte éclairé (takto sa označuje aj v iných jazykoch), sa vzťahuje na situácie, v ktorých Súdny dvor už vytvoril precedens. Vznikla ako rozšírenie pôsobnosti rozsudku Da Costa, v ktorom Súdny dvor rozhodol, že „právna sila výkladu… ktorý už Súdny dvor poskytol, môže zbaviť povinnosť [podať návrh na začatie prejudiciálneho konania] jej účelu, a tým ju zbaviť podstaty“. ( 38 )

66. Po tretie Súdny dvor nakoniec uviedol, že neexistuje povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania, keď „správne uplatňovanie práva [Únie] sa môže javiť také jednoznačné, že nepripúšťa nijaké rozumné pochybnosti o spôsobe riešenia položenej otázky“. ( 39 ) Takto sa v podstate (pravdepodobne) zrodila najznámejšia výnimka – výnimka „bez rozumných pochybností“ alebo, ako sa uvádza aj v iných jazykoch, výnimka acte clair.

67. Súdny dvor ďalej uviedol zoznam niekoľkých požiadaviek, o ktorých splnení musí byť vnútroštátny súd presvedčený, aby dospel k záveru, že neexistuje priestor na dôvodné pochybnosti o výklade dotknutého ustanovenia práva EÚ. Dalo by sa diskutovať o tom, či požiadavka, že vnútroštátny súdny orgán „musí sa presvedčiť, že táto jednoznačnosť sa bude rovnako javiť aj súdom ostatných členských štátov, ako aj Súdnemu dvoru“, ( 40 ) je jednou z týchto osobitných požiadaviek alebo či je to v skutočnosti akési všeobecné kritérium, ktoré poskytuje ďalšie usmernenie, pokiaľ ide o druh situácie, v ktorej nebudú dôvodné pochybnosti.

68. Súdny dvor však vychádzal z toho, že ide o „všeobecné“ kritérium, a uviedol ďalšie typické črty práva Spoločenstva, na ktoré by mal vnútroštátny súd pamätať, skôr než dospeje k takému záveru. Ide o tieto črty: i) „výklad ustanovenia práva Spoločenstva… vyžaduje porovnanie rôznych jazykových verzií“, ( 41 ) ii) „právne pojmy nemajú nevyhnutne rovnaký obsah v práve Spoločenstva a v rôznych vnútroštátnych právach“, ( 42 ) iii) „každé ustanovenie práva Spoločenstva treba zaradiť do jeho kontextu a vykladať vo svetle súhrnu ustanovení tohto práva, jeho cieľov a stavu jeho vývoja k dátumu, keď sa má toto ustanovenie uplatniť“. ( 43 )

3. Následná aplikačná prax (Súdneho dvora)

69. V priebehu rokov nebol nedostatok vedeckých ( 44 ) či dokonca súdnych ( 45 ) príspevkov do diskusie o tom, či sa majú výnimky vyplývajúce z rozsudku CILFIT a najmä tie, ktoré súvisia s acte clair, skutočne chápať ako požiadavky, čo by pre vnútroštátne súdy posledného stupňa znamenalo kontrolný zoznam, alebo či by sa k nim malo pristupovať skôr ako k „systému všeobecných usmernení“ alebo k „súboru nástrojov“ ( 46 ) a nemali by sa chápať doslovne.

70. V tejto súvislosti je významná následná judikatúra samotného Súdneho dvora v danej oblasti. Za zmienku stoja predovšetkým dve veci vyplývajúce z tejto judikatúry. Po prvé Súdny dvor nikdy rozsudok CILFIT výslovne neprehodnotil ani neupravil, hoci ho na to opakovane vyzvalo niekoľko generálnych advokátov. Po druhé pokiaľ ide o prípady, v ktorých sa skutočne uplatňujú kritériá vyplývajúce z rozsudku CILFIT, dalo by sa povedať, že aplikačná prax Súdneho dvora je trochu rôznorodá, najmä v priebehu posledného desaťročia.

71. Po prvé vo veci Intermodal Transports ( 47 ) sa vnútroštátny súd pýtal, či musí položiť otázky týkajúce sa výkladu kombinovanej nomenklatúry (KN) v prípade, že strana sporu, v ktorom ide o zatriedenie určitého výrobku do KN, sa odvoláva na rozhodnutie colného orgánu uvedené v záväznej informácii o sadzobnom zaradení vydanej pre tretiu osobu v súvislosti s podobným výrobkom, pričom vnútroštátny súd sa domnieva, že táto záväzná informácia je v rozpore s KN. Zjednodušene povedané, treba vychádzať z toho, že súd má dôvodné pochybnosti, ak má odlišný právny názor ako správny orgán iného členského štátu?

72. Súdny dvor rozhodol, že tretia výnimka vyplývajúca z rozsudku CILFIT (acte clair) môže byť splnená napriek existencii rozdielneho výkladu práva EÚ správnym orgánom v inom členskom štáte. Podľa Súdneho dvora skutočnosť, že colné orgány iného členského štátu vydali rozhodnutie, ktoré zrejme odrážalo odlišný výklad KN, než je ten, o ktorom sa vnútroštátny súd domnieval, že ho musí prijať v súvislosti s podobným tovarom, ktorý bol predmetom sporu, „musí istotne tento súd viesť k tomu, aby bol zvlášť pozorný pri svojom posúdení týkajúcom sa prípadnej neexistencie rozumnej pochybnosti o správnom uplatnení KN“. ( 48 ) Napriek tomu existencia takej záväznej informácie nemôže sama osebe zabrániť vnútroštátnemu súdu dospieť k záveru, že správne použitie tarifnej položky KN je také zrejmé, že nie je miesto na rozumné pochybnosti. ( 49 )

73. Po druhé vo veci X a van Dijk ( 50 ) sa vnútroštátny súd [Hoge Raad der Nederlanden (Najvyšší súd Holandska)] pýtal, či napriek tomu, že súd nižšieho stupňa v Holandsku podal návrh na začatie prejudiciálneho konania v súvislosti s rovnakou problematikou, Hoge Raad (Najvyšší súd) môže zákonne rozhodnúť v spore bez toho, aby položil Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky a aby čakal na odpovede na prejudiciálne otázky položené týmto súdom nižšieho stupňa.

74. Súdny dvor uviedol, že existencia pochybností o výklade na strane súdu nižšieho stupňa v rámci jedného členského štátu nebráni existencii acte clair pre súd poslednej inštancie toho istého štátu. Najprv poukázal na to, že „je len na vnútroštátnych súdoch, ktorých rozhodnutia nemôžu byť predmetom opravných prostriedkov podľa vnútroštátneho práva, aby samostatne a na vlastnú zodpovednosť posúdili, či ide o acte clair“. ( 51 ) Ďalej rozhodol, že „vzhľadom na to, že skutočnosť, že súd nižšieho stupňa položil prejudiciálnu otázku Súdnemu dvoru v súvislosti s rovnakou problematikou, aká vyplýva z otázky v spore pred vnútroštátnym súdom rozhodujúcim na poslednom stupni, sama osobe neznamená, že podmienky vyplývajúce z rozsudku [CILFIT] nemôžu byť splnené, takže druhý uvedený súd sa môže rozhodnúť, že sa na Súdny dvor v súvislosti s riešením otázky neobráti a že túto otázku, ktorá vznikla v konaní pred ním, vyrieši sám na vlastnú zodpovednosť, je potrebné uviesť, že z tejto okolnosti nevyplýva ani to, že najvyšší vnútroštátny súd je povinný čakať na odpoveď Súdneho dvora na prejudiciálnu otázku, ktorú položil súd nižšieho stupňa“. ( 52 )

75. Po tretie vo veci Ferreira Da Silva e Brito ( 53 ) žalobcovia napadli žalobou o určenie mimozmluvnej občianskoprávnej zodpovednosti podanou proti portugalskému štátu výklad pojmu „prevod závodu“ v zmysle smernice 2001/23/ES ( 54 ), ktorý prijal Supremo Tribunal de Justiça (Najvyšší súdny dvor, Portugalsko). Žalobcovia sa domnievali, že Supremo Tribunal de Justiça (Najvyšší súdny dvor) si mal splniť svoju povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania a mal Súdnemu dvoru položiť otázku v tomto smere. Vnútroštátny súd nižšieho stupňa sa Súdneho dvora opýtal, či sa má článok 267 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že vzhľadom na skutočnosť, že vnútroštátne súdy nižšieho stupňa rozhodujúce vo veci prijali protichodné rozhodnutia, Supremo Tribunal de Justiça (Najvyšší súdny dvor) je povinný položiť Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku týkajúcu sa správneho výkladu pojmu „prevod závodu“ v zmysle smernice 2001/23.

76. Súdny dvor uviedol, že „samotná existencia protichodných rozhodnutí vydaných ostatnými vnútroštátnymi súdmi nemôže byť v tejto súvislosti rozhodujúcim prvkom, ktorý môže uložiť povinnosť stanovenú v článku 267 treťom odseku ZFEÚ. Súdny orgán rozhodujúci v poslednom stupni totiž môže bez ohľadu na určitý výklad ustanovenia práva Únie, ktorý vykonali nižšie súdy, usúdiť, že výklad uvedeného ustanovenia, ktorý navrhuje poskytnúť, odlišný od výkladu poskytnutého týmito súdmi považuje bez akýkoľvek dôvodných pochybností za správny.“ ( 55 ) Na rozdiel od rozsudku X a van Dijk však vzhľadom na okolnosti danej veci Súdny dvor konštatoval, že v dôsledku protichodných smerov v judikatúre na vnútroštátnej úrovni a zároveň častých problémov pri výklade tohto pojmu v jednotlivých členských štátoch sa vnútroštátny súdny orgán, proti rozhodnutiam ktorého nie je prípustný opravný prostriedok podľa vnútroštátneho práva, musí obrátiť na Súdny dvor, aby zabránil riziku, že dôjde k nesprávnemu výkladu práva Únie. ( 56 )

77. Po štvrté vo veci Association France Nature Environnement ( 57 ) sa Súdny dvor síce výslovne nezaoberal otázkou dôvodných pochybností, vylúčil však uplatnenie výnimiek plynúcich z rozsudku CILFIT (v predmetnej veci acte clair i acte éclairé). V osobitnom kontexte, v ktorom má súd posledného stupňa v úmysle využiť výnimočnú právomoc, ktorá mu umožňuje rozhodnúť o zachovaní určitých účinkov vnútroštátneho opatrenia, ktoré je nezlučiteľné s právom EÚ, si Súdny dvor zachoval prísny prístup k povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania.

78. Súdny dvor najprv zopakoval kritériá existencie acte clair, ( 58 ) aby poukázal na to, že „čo sa týka takého prípadu, ako aký ide v konaní vo veci samej, pokiaľ teda na jednej strane otázka možnosti, aby vnútroštátny súd obmedzil určité časové účinky rozhodnutia o protiprávnosti ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré bolo prijaté v rozpore s povinnosťami stanovenými [smernicou], nebola predmetom iného rozhodnutia Súdneho dvora od vydania [prvého rozsudku] ( 59 ), a na druhej strane pokiaľ má takáto možnosť výnimočnú povahu… vnútroštátny súd, proti rozhodnutiam ktorého nie je viac prípustný opravný prostriedok, má povinnosť obrátiť sa na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania v prípade, že má aj menšie pochybnosti v súvislosti so správnym výkladom alebo uplatnením práva Únie.“ ( 60 )„Konkrétne, keďže uplatnenie tejto výnimočnej možnosti môže narušiť dodržiavanie zásady prednosti práva Únie, uvedený vnútroštátny súd môže byť zbavený povinnosti obrátiť sa na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania len vtedy, ak je presvedčený, že uplatnenie uvedenej výnimočnej možnosti neponecháva priestor pre nijaké dôvodné pochybnosti. Navyše neexistencia takejto pochybnosti musí byť podrobne odôvodnená.“ ( 61 )

79. Pri spoločnom pohľade na túto judikatúru stoja za zmienku prinajmenšom tri prvky.

80. Po prvé hoci všetky rozsudky odkazujú na rozsudok CILFIT a niektoré sa dokonca odvolávajú na výnimky, ktoré sú v ňom uvedené, ani v jednej z týchto vecí sa v skutočnosti neuplatnili kritériá vyplývajúce z rozsudku CILFIT. Dalo by sa povedať, že ide o prvky skutkových okolností, ktoré majú uplatniť vnútroštátne súdy. To však nie je úplne správne, lebo v týchto veciach v skutočnosti práve samotný Súdny dvor preskúmal, či sa vnútroštátny súd za takých okolností môže alebo nemôže právoplatne odvolávať na výnimky uvedené v rozsudku CILFIT, najčastejšie výnimku acte clair. Napriek tomu sa zdá, že hoci Súdny dvor jednoznačne vykonáva také posúdenie, neuplatňuje vlastné kritérium.

81. Po druhé uvedená judikatúra veľmi dobre ilustruje ťažkosti, ktoré z toho vyplývajú v aplikačnej praxi v dôsledku koncepčnej nejasnosti „subjektívno‑objektívnej“ povahy, pokiaľ ide o existenciu „dôvodných pochybností“. Je to čisto subjektívna pochybnosť, to znamená pochybnosť, ktorá vzniká v mysli vnútroštátneho súdu? Alebo je táto pochybnosť subjektívna len vtedy, keď nie je vyvrátená silnými, objektívnymi nepriamymi dôkazmi? Alebo by mal sudca subjektívne pochopiť, že existujú objektívne pochybnosti? Prvé dva rozsudky, Intermodal Transports a X a van Dijk, patria na subjektívnu stranu, a teda na stranu rešpektu (v konečnom dôsledku to vie najlepšie vnútroštátny súd). Naopak, ďalšie dva rozsudky, Ferreira Da Silva e Brito a Association France Nature Environnement, jednoznačne patria na objektívnu stranu (vzhľadom na objektívne okolnosti by to mal sudca vedieť lepšie).

82. Po tretie takéto rozdiely z hľadiska kritéria sa prirodzene premietajú do trochu odlišných výsledkov. Iste, každá vec má odlišné skutkové okolnosti. Pokiaľ však ide o celkový prístup, nie je bezprostredne jasné, ako zosúladiť napríklad rozsudky X a van Dijk a Ferreira Da Silva e Brito. Dá sa predpokladať, že pravdepodobne existujú dôvodné pochybnosti (a teda neexistuje acte clair), ak existujú objektívne protichodné názory na výklad rovnakých ustanovení. Je pravda, že ak by sa do kombinácie pridali tvrdenia týkajúce sa formálnej právnej sily alebo deľby právomocí, bolo by možné odlíšiť rozsudok Intermodal Transports: aj keď súdy odlišne vykladajú ten istý právny predpis EÚ, ide „len“ o prácu správnych orgánov, nie sú to stanoviská súdov.

83. Vo veciach X a van Dijk aj Ferreira Da Silva e Brito však existovali rozdielne stanoviská súdov k rovnakým predpisom práva EÚ v rámci príslušného štátu. Keďže obe tieto veci sa týkali rôznych konaní v rámci týchto členských štátov, sotva by sa dalo tvrdiť, že v niektorej z nich išlo o „jednorazovú chybu“ súdu nižšieho stupňa, ktorá čakala na nápravu zo strany súdu posledného stupňa. V rôznych konaniach v rámci toho istého členského štátu existovali objektívne odlišné výklady rovnakých legislatívnych ustanovení.

84. Opäť platí, že každá vec má odlišné skutkové okolnosti. Dali by sa teda určiť potenciálne relevantné skutkové rozdiely medzi týmito dvoma vecami, ktoré by odôvodňovali odlišný výsledok. Najzaujímavejšie je možno uviesť, že zatiaľ čo rozsudok X a van Dijk sa týkal uznaného nesúladu vo výklade len v rámci jedného a toho istého vnútroštátneho právneho systému, vo veci Ferreira Da Silva e Brito nešlo len o nesúlad v rámci jedného členského štátu, ale zjavne aj v celej Únii. Ako totiž Súdny dvor uviedol v poslednom uvedenom rozsudku, „výklad pojmu ‚prevod závodu‘ vyvolal množstvo otázok zo strany veľkého počtu vnútroštátnych súdov, ktoré tak boli nútené obrátiť sa na Súdny dvor. Tieto otázky svedčia nielen o existujúcich problémoch pri výklade, ale tiež o prítomnosti rizík spočívajúcich v rozdielnej judikatúre na úrovni Únie“. ( 62 )

85. Mal Súdny dvor skutočne v úmysle odrazu začať brať rozsudok CILFIT doslovne, t. j. tak, že vnútroštátny súd „musí sa presvedčiť, že táto jednoznačnosť sa bude rovnako javiť aj súdom ostatných členských štátov, ako aj Súdnemu dvoru“, ( 63 ) s vylúčením protichodných rozhodnutí vo veciach práva EÚ pochádzajúcich z toho istého členského štátu? Zaujímavé je, že taký výklad je možný. Je však založený na veľmi dôležitom predpoklade, a to že je na príslušných najvyšších vnútroštátnych súdoch, aby „si dali do poriadku vlastný dom“ a zjednotili vnútroštátnu judikatúru. Až vtedy by sa v prípade rozdielov vo výklade v jednotlivých členských štátoch uplatnila povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania. ( 64 )

86. Faktom však zostáva, že vo všeobecnosti nie je jednoduché zosúladiť nedávnu judikatúru Súdneho dvora načrtnutú v tejto časti. Táto skutočnosť podnietila mnohých vedcov k špekuláciám o tom, či Súdny dvor trochu mlčky uvoľnil kritériá acte clair uvedené v rozsudku CILFIT. ( 65 ) Zdá sa, že niektoré vnútroštátne súdy to tiež pochopili rovnako. ( 66 )

87. Stručne povedané, podľa môjho názoru už rôznorodosť uvedenej judikatúry sama osebe odôvodňuje zásah (veľkej komory) Súdneho dvora s cieľom presne objasniť, aký je v súčasnosti rozsah povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ a možných výnimiek z tejto povinnosti.

C. Problémy s rozsudkom CILFIT

88. V tejto časti (C) sa usilujem poukázať na problémy, ktoré by podľa môjho názoru mali byť rozhodujúce pri prehodnotení rozsudku CILFIT navrhnutom v nasledujúcej časti (D). Problémy rozdelím do štyroch kategórií: problémy koncepčnej povahy, ktoré boli prítomné a neodmysliteľne spojené s rozsudkom CILFIT od samého začiatku (1), problémy súvisiace s realizovateľnosťou kritérií uvedených v rozsudku CILFIT (2), problémy týkajúce sa systémového nesúladu kritérií uvedených v rozsudku CILFIT s inými druhmi konaní a opravných prostriedkov v práve EÚ (3) a nakoniec problémy, ktoré vznikli neskôr v dôsledku následného vývoja práva EÚ a súdneho systému EÚ (4).

1. Koncepčný problém

89. Pôvodný plán a dizajn rozsudku CILFIT má niekoľko nedostatkov. Preto boli kritériá uvedené v rozsudku CILFIT koncepčne problematické od samého začiatku.

90. V prvom rade je tu niečo, čo by som nazval „nesúladom rozsudkov Hoffmann‑Laroche a CILFIT“. Jednoducho povedané, logika výnimiek uvedených v rozsudku CILFIT nezodpovedá povahe povinnosti položiť prejudiciálnu otázku, ktorá vyplýva z rozsudku Hoffmann‑Laroche.

91. Od vydania rozsudku Hoffmann‑Laroche v roku 1977 Súdny dvor trvá na tom, že účelom povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania je zabrániť ustáleniu judikatúry v členskom štáte, ktorá sa odchyľuje od judikatúry ostatných členských štátov, ako aj Súdneho dvora. ( 67 ) Logika takej povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania je jasneštrukturálna a zameraná na jednotný výklad v celej Európskej únii. Jej spúšťač a povaha sa javia byť objektívne, zamerané na judikatúru vo všeobecnosti, nielen na konkrétnu vec prejednávanú vnútroštátnym súdom: vo vnútroštátnej judikatúre („la jurisprudence“, „die Rechtsprechung“, „guirisprudenza“ alebo „rechtspraak“, ako sa nazývala v ostatných úradných jazykoch v tom čase) nesmú byť rozdiely. ( 68 )

92. Približne o päť rokov neskôr, keď boli výnimky z tejto povinnosti stanovené v rozsudku CILFIT, sa však logika usmerňujúca tieto výnimky zamerala predovšetkým na individuálnu vec a subjektívne váhanie súdu v konkrétnom prípade. Jedinou skutočnou výnimkou pri zohľadnení štrukturálnych alebo systémových hľadísk, v dôsledku ktorých vnútroštátny sudca musí prekročiť rámec jednotlivého spisu, je výnimka týkajúca sa acte éclairé: existencia predchádzajúceho súdneho rozhodnutia. Naproti tomu prvá výnimka (potvrdenie relevantnosti otázky) sa týka výlučne konkrétneho prípadu. Čo je ešte dôležitejšie, výnimka acte clair je koncipovaná ako zvláštna kombinácia prvkov týkajúcich sa jednotlivej veci, pričom niektoré z nich sú objektívne a všeobecné, ale väčšina z nich je subjektívna.

93. Podľa môjho názoru v tom spočíva skutočný problém. Za normálnych okolností by sa dalo očakávať, že výnimky z povinnosti odrážajú celkovú logiku a účel tejto povinnosti. Istým spôsobom by mali predstavovať druhú stranu tej istej príslovečnej mince. Výnimky sú však účinne oddelené od povinnosti, ktorú majú zaviesť. V rozsudku CILFIT je síce uvedené, že chce sledovať ciele plynúce z rozsudku Hoffmann‑Laroche, ( 69 ) napriek tomu sú však v ňom výnimky vykladané podľa veľmi odlišnej logiky.

94. Po druhé chcem ako vedľajšiu poznámku uviesť, že genealógia tretej výnimky (acte clair) podľa všetkého potvrdzuje pochybnosti o systémovej vhodnosti tohto samostatného právneho transplantátu. V rozsudku CILFIT Súdny dvor v podstate prebral tvrdenie žalovaného a zjavne aj vnútroštátneho súdu a vzal si ho za svoje: výklad predmetného nariadenia je „tak[ý] samozrejm[ý], že nie sú pochybnosti o je[ho] výklade, a teda netreba položiť prejudiciálnu otázku Súdnemu dvoru“. ( 70 ) Súdny dvor vo svojom rozsudku vo veľkej miere podporil tento prístup, hoci ho mierne spresnil pridaním výrazu „rozumné“ na charakterizáciu typu pochybností o výklade.

95. Skutočnosť, že táto výnimka vznikla v rámci konkrétneho sporu, sama osebe nepredstavuje problém. Otáznejším prvkom je možnosť preniesť výrazne francúzsku právnu náuku, vytvorenú vo veľmi odlišnom kontexte na iný účel, do konania sui generis typu EÚ. ( 71 ) Teória, ktorá sa stala známou pod názvom „teória acte clair“, vo francúzskom práve uplatňovala v odlišných kontextoch, najmä vo veciach týkajúcich sa výkladu Zmlúv. Zatiaľ čo v zásade bol výklad Zmlúv len na ministrovi zahraničných vecí (pričom vnútroštátne súdy boli poverené len uplatnením tohto výkladu na vec), francúzske súdy vychádzali z tejto teórie s cieľom posilniť výkladové právomoci súdov na úkor právomocí výkonnej moci. ( 72 ) Od roku 1964 Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko) začala túto teóriu uplatňovať v súvislosti s povinnosťou podať návrh na začatie prejudiciálneho konania, aby ju kvalifikoval vo svoj prospech. ( 73 ) Súdny dvor mal pravdepodobne v úmysle dostať pod kontrolu vnútroštátne uplatňovanie teórie acte clair, preto si ju vzal za svoju a preniesol do právneho poriadku EÚ pomôcku, ktorá mala vo svojom pôvodnom systéme veľmi odlišnú funkciu.

96. Po tretie aj keby som sa domnieval, že takéto transfunkčné právne transplantáty sú skutočne možné bez ohrozenia zdravia pacienta (príjemcu), faktom zostáva, že to, čo bolo prenesené do právneho poriadku (vtedajšieho Spoločenstva), malo jednoducho inú funkciu. Výnimky uvedené v rozsudku CILFIT, predovšetkým výnimka acte clair, boli sústredené okolo neexistencie dôvodných pochybností o výsledku jednotlivej veci. Použitá terminológia sa naďalej týkala správneho výkladu a uplatňovania práva EÚ v konkrétnom prípade.

97. Dodržanie požiadavky na kontrolu správneho uplatňovania práva v každom jednotlivom prípade je však veľmi ťažkou úlohou. Tento ideál je veľmi ťažké dosiahnuť aj vo vnútroštátnych systémoch, ktoré majú hierarchickú povahu, opierajú sa o rozsiahle individuálne monitorovanie správnosti jednotlivých rozhodnutí a v rámci ktorých súdy vyššieho stupňa preskúmajú tisíce alebo skôr desaťtisíce rozhodnutí ročne. Takáto ideálna a systémová logika je však cudzia koordinovanejším systémom súdnej správy, ktoré sú vo veľkej miere založené na sile predchádzajúcich súdnych rozhodnutí a v rámci ktorých môže mať váhu aj jediný precedens. ( 74 ) Podľa môjho názoru by sa dalo diskutovať o tom, do akej miery sa súčasný súdny systém práva EÚ približuje tomuto koordinovanému ideálu. Určite je však na míle vzdialený hierarchickému modelu.

98. Výnimky z povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania uvedené v rozsudku CILFIT majú nakoniec tendenciu stierať hranicu medzi výkladom a uplatňovaním práva EÚ pri zdôraznení správneho rozdelenia úloh podľa článku 267 ZFEÚ. Ak je na uplatnenie výnimky z povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania potrebné preukázať, že neexistujú dôvodné pochybnosti o správnom uplatňovaní práva EÚ v konkrétnej veci, kde sa potom aspoň približne nachádza hranica medzi úlohami Súdneho dvora a úlohami vnútroštátnych súdov?

2. Realizovateľnosť

99. Nie je potrebné znovu oživiť diskusiu o tom, či kritériá uvedené v rozsudku CILFIT, najmä pokiaľ ide o neexistenciu dôvodných pochybností o správnom výklade a uplatňovaní práva EÚ v konkrétnej veci (výnimka acte clair), predstavujú kontrolný zoznam alebo len súbor nástrojov. Faktom je, že nefungujú tak ani tak. Ak sú kontrolným zoznamom, tento kontrolný zoznam nie je možné vyplniť. Ak sú súborom nástrojov, problémom sa v podstate stáva selektívnosť, pokiaľ ide o to, ktorý nástroj by sa mal použiť v jednotlivom prípade. Tento problém sa potom stáva zjavne závažným vo fáze potenciálneho presadzovania povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania: ak neexistujú jasné kritériá, ako by vôbec bolo možné presadzovať takú povinnosť bez toho, aby toto presadzovanie bolo svojvoľné?

100. V minulosti sa k nedostatočnej realizovateľnosti kritérií vyjadrilo niekoľko generálnych advokátov. Okrem toho je zaujímavé aj to, že tieto kritériá neaplikujú vnútroštátne súdy a Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“), a to vrátane súdov, ktoré v skutočnosti vykonávajú povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania.

101. Po prvé počnúc slávnymi pochybnosťami, ktoré vyjadril generálny advokát Jacob v súvislosti s určitými dámskymi odevmi a ich zaradením ako pyžamá na colné účely, mnohí moji učení predchodcovia kritizovali praktické ťažkosti spojené s výnimkou acte clair. Vo veci Wiener generálny advokát Jacobs odmietol názor, že „rozsudok [CILFIT] by sa mal chápať v tom zmysle, že požaduje, aby vnútroštátne súdy preskúmali každé opatrenie Spoločenstva v každom jednom z úradných jazykov Spoločenstva… To by v mnohých prípadoch znamenalo neprimerané úsilie zo strany vnútroštátnych súdov“, pričom poukázal na to, že by bolo dosť zvláštne požadovať od vnútroštátnych súdov, aby použili metódu, „ktorú, ako sa zdá, len zriedka uplatňuje samotný Súdny dvor“. ( 75 ) Ďalej zdôraznil, že „ak by sa mal rozsudok [CILFIT] striktne uplatňovať, všetky súdy posledného stupňa by museli položiť Súdnemu dvoru každú otázku práva Spoločenstva“. ( 76 )

102. V návrhoch prednesených vo veci Intermodal Transports generálna advokátka Stix‑Hackl uviedla, že požadovať od vnútroštátnych súdov, aby preskúmali ustanovenie vtedajšieho práva Spoločenstva v každom z úradných jazykov Spoločenstva, by znamenalo „prakticky neznesiteľné bremeno [pre] vnútroštátne súdy“. ( 77 ) Podľa jej názoru kritériá stanovené vo veci CILFIT nemožno považovať za „nejaký typ návodu na použitie… ktorého sa treba prísne pridŕžať“. ( 78 ) V návrhoch prednesených vo veci Gaston Schul generálny advokát Ruiz‑Jarabo zdôraznil potrebu prehodnotiť rozsudok CILFIT ako celok, pričom poukázal na to, že „navrhovaný test [bol] neuskutočniteľný už v čase jeho sformulovania, ale v skutočnosti sa v roku 2005 zdá ako nezmyselný“. ( 79 ) V návrhoch prednesených vo veci X a van Dijk sa generálny advokát Wahl usiloval zdôrazniť význam prirodzenej miery voľnej úvahy, ktorú musia mať vnútroštátne súdy posledného stupňa pri posudzovaní vzniku povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania, pričom navrhol, že kritériá plynúce z rozsudku CILFIT treba pokladať za súbor nástrojov, a na záver konštatoval, že „ak si je vnútroštátny súd posledného stupňa natoľko istý svojím vlastným výkladom, aby na seba prevzal zodpovednosť (a možno vinu) za vyriešenie otázky týkajúcej sa práva Únie bez pomoci Súdneho dvora, mal by mať na to právny nárok“. ( 80 )

103. Nemyslím si, že je potrebné opakovať tvrdenia, ktoré už tak výrečne uviedli vyššie citovaní generálni advokáti, alebo preukazovať, prečo a ako sú kritériá uvedené v rozsudku CILFIT v súčasnej situácii jedno po druhom úplne nepoužiteľné. Ako totiž výstižne a duchaplne uviedol generálny advokát Wahl, „existencia ‚pravej‘ situácie acte clair by bola v najlepšom prípade rovnako pravdepodobná ako stretnutie s jednorožcom“. ( 81 )

104. Jednoducho povedané, kritériá vyplývajúce z rozsudku CILFIT, ktoré sa týkajú určenia výnimky acte clair, sú nevyhnutne postihnuté koncepčným problémom, ktorý už bol zdôraznený vyššie. ( 82 ) Na jednej strane je tu zdravá porcia nezistiteľného, a teda nepreskúmateľnéhosubjektivizmu: vnútroštátne súdy sa musia „presvedčiť“ nielen o tom, že táto „jednoznačnosť sa bude rovnako javiť aj súdom ostatných členských štátov, ako aj Súdnemu dvoru“, ale problematika musí byť aj „potrebn[á] na vydanie ich rozhodnutia“ a musia mať subjektívne „rozumné pochybnosti“. Na druhej strane tieto objektívne vyjadrené prvky sú jednoducho nedosiahnuteľné prinajmenšom pre smrteľných vnútroštátnych sudcov, ktorí nemajú kvality, čas a zdroje Dworkinovho sudcu Herkula [porovnanie (všetkých) jazykových verzií; výklad každého ustanovenia práva EÚ z hľadiska práva EÚ ako celku pri dokonalej znalosti stavu jeho vývoja ku dňu, ku ktorému sa toto ustanovenie vykladá].

105. Po druhé, a je to pomerne pochopiteľné vzhľadom na predchádzajúci bod, kritériá acte clair uvedené v rozsudku CILFIT môžu vnútroštátne súdy posledného stupňa sotva uplatňovať konzistentným a systematickým spôsobom v rámci skúmania tretej výnimky z povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania. ( 83 ) Určite existujú veci, v ktorých sa vnútroštátne súdy posledného stupňa odvolávajú na rozsudok CILFIT. To však neznamená, že kritériá uvedené v tomto rozsudku, najmä osobitné požiadavky týkajúce sa existencie acte clair, sa v skutočnosti uplatňujú ako také. ( 84 ) Existujú prípady, keď vnútroštátne súdy nahrádzajú kritériá uvedené v rozsudku CILFIT vlastnými kritériami a normami. Napríklad francúzske najvyššie súdy sa často domnievajú, že povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania existuje, pokiaľ nastanú „závažné ťažkosti“ pri výklade práva EÚ, v dôsledku čoho je povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania oveľa voľnejšia ako tá, ktorá vyplýva zo znenia a ducha rozsudku CILFIT. ( 85 ) Podobne sa aj iné najvyššie súdy zameriavajú na povahu nastolenej otázky, bez ohľadu na existenciu pochybností pri výklade, ako základ povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania. ( 86 )

106. Po tretie existujú niektoré členské štáty, v ktorých dodržiavanie povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania kontrolujú ústavné súdy prostredníctvom individuálnej ústavnej sťažnosti, odvolávajúc sa na právo na zákonného sudcu alebo na spravodlivé súdne konanie. ( 87 ) V týchto systémoch je však všeobecne prijaté meradlo v skutočnosti omnoho miernejšie než v rozsudku CILFIT a týka sa pojmov zjavne neudržateľný alebo svojvoľný výklad práva EÚ, ktoré sú často spojené s povinnosťou riadne odôvodniť, prečo nebolo potrebné podať návrh na Súdny dvor. ( 88 )

107. Dalo by sa navrhnúť, aby vnútroštátne ústavné súdy preskúmali povinnosť predložiť Súdnemu dvoru návrh podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ v súlade so svojimi vnútroštátnymi normami a pojmami ústavnosť a ochrana základných práv. To určite platí, pokiaľ ide o to, či určenie príslušného vnútroštátneho práva ako takého (právo na zákonného sudcu, spravodlivý proces alebo zákonný proces, prípadne čokoľvek iné) bude zaručené vo vnútroštátnom právnom systéme. Iná vec je vnútroštátne meradlo, t. j. osobitné podmienky, za akých by sa mal podať návrh na začatie prejudiciálneho konania. V tomto smere treba vychádzať z toho, že vnútroštátne ústavné pravidlá o tom nič nehovoria. Pokiaľ však ide o účinný výkon tejto povinnosti, zdá sa, že ani jeden z vnútroštátnych ústavných súdov v skutočnosti neuplatňuje rozsudok CILFIT.

108. Po štvrté ESĽP sa odvoláva na kritériá vyplývajúce z rozsudku CILFIT pri skúmaní, či vnútroštátne súdy posledného stupňa pochybili, keď nepodali návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor, v súvislosti s právom na spravodlivý proces podľa článku 6 ods. 1 Európskeho dohovoru o ľudských právach (EDĽP). ESĽP napríklad konštatoval porušenie článku 6 ods. 1 EDĽP vo veci Dhahbi v. Taliansko v dôsledku toho, že vnútroštátny súd dostatočne neodôvodnil svoje odmietnutie položiť otázku Súdnemu dvoru. Poukázal na to, že taliansky kasačný súd sa neodvolal na žiadosť žalobcu o podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania ani nevysvetlil dôvody, pre ktoré sa domnieva, že vznesená otázka neopodstatňuje podanie návrhu na Súdny dvor, ani neodkázal na jeho judikatúru. ( 89 ) V iných veciach však ESĽP konštatoval, že súhrnné odôvodnenie zamietnutia žiadosti o podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania postačuje, ak vnútroštátny súd už v inej časti svojho rozsudku dospel k záveru, že taký návrh je zbytočný. ( 90 ) ESĽP ďalej rozhodol, že ak vnútroštátny súd posledného stupňa odmietne položiť prejudiciálnu otázku alebo ju nepoloží, je povinný uviesť dôvody takého zamietnutia z hľadiska výnimiek stanovených v judikatúre Súdneho dvora. Musí najmä uviesť dôvody, pre ktoré považuje otázku za irelevantnú, či Súdny dvor už vykladal príslušné ustanovenie práva EÚ alebo či je správne uplatňovanie práva EÚ natoľko zrejmé, že neponecháva priestor na dôvodné pochybnosti. ( 91 )

109. Vo všeobecnosti sa síce skúmanie, ktoré vykonáva ESĽP, odvoláva na rozsudok CILFIT, naďalej sa však zameriava na odôvodnenie vnútroštátneho rozhodnutia nepodať návrh na Súdny dvor. ESĽP sa teda príliš nezaoberá podstatou, určite nie z hľadiska podrobného skúmania faktora „bez dôvodných pochybností“, ktoré si v skutočnosti vyžaduje rozsudok CILFIT, ale posudzuje, či vnútroštátne súdy posledného stupňa riadne vysvetlili, prečo sa domnievajú, že kritériá vyplývajúce z rozsudku CILFIT sú splnené, pričom ESĽP meritórne neskúma, či je to naozaj tak.

110. Stručne povedané, chýbajúce primerané usmernenie, pokiaľ ide o logiku alebo uplatňovanie kritérií vyplývajúcich z rozsudku CILFIT, sa neodráža len v (prekvapivo konzistentnej) kritike zo strany predchádzajúcich generálnych advokátov v priebehu rokov. To isté vyplýva aj zo samotnej skutočnosti, že spomedzi tých, ktorí majú za úlohu uplatňovať túto povinnosť, a najmä tých, ktorí ju skutočne presadzujú, sa podľa všetkého nikto neriadi usmerneniami Súdneho dvora. Podľa môjho názoru dôvodom nie je to, že sa usilujú takým či onakým spôsobom nerešpektovať Súdny dvor. Je to skôr prirodzený mechanizmus sebazáchovy. Impossibilium nulla est obligatio.

3. Systémový súlad opravných prostriedkov podľa práva EÚ

111. Existuje ďalší argument, prečo je potrebné prehodnotiť rozsudok CILFIT: systémová, horizontálna súdržnosť opravných prostriedkov práva EÚ. Stručne povedané, kritériá vyplývajúce z rozsudku CILFIT sú dokonca zvláštne odpojené od vlastných prostriedkov práva EÚ na presadzovanie povinnosti predložiť návrh podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ.

112. Iste, v súčasnosti účastníci konania nemajú k dispozícii osobitný opravný prostriedok podľa práva EÚ, ktorý by mohli použiť, ak sa domnievajú, že ich právo na predloženie veci Súdnemu dvoru podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ bolo porušené. ( 92 ) Je to logický dôsledok toho, že Súdny dvor trvá na tom, aby účastníci konania vo veci samej nemali automatické právo na podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania, keďže článok 267 ZFEÚ nepredstavuje prostriedok nápravy, ktorý majú k dispozícii účastníci konania pred vnútroštátnym súdom. ( 93 ) Vzhľadom na (teraz) rozsiahlu vnútroštátnu ústavnú judikatúru, ( 94 ) ako aj na judikatúru ESĽP, ( 95 ) podľa ktorej ak sú splnené (objektívne) kritériá existencie povinnosti podať návrh na Súdny dvor, účastníci tohto konania majú (subjektívne) právo na postúpenie veci Súdnemu dvoru, ktoré je súčasťou ich práva na spravodlivý proces, možno sa však domnievať, že to nie je jediný možný prístup. ( 96 )

113. Keďže neexistuje „priamy“ prostriedok nápravy, možné presadzovanie povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ by mohlo byť vecou zodpovednosti štátu alebo žaloby pre nesplnenie povinnosti. Práve tu sa však veci komplikujú.

114. Na jednej strane od rozsudku Köbler existuje možnosť dosiahnuť na vnútroštátnych súdoch nápravu škody spôsobenej porušením práv jednotlivca v dôsledku rozhodnutia súdu, ktorý rozhodol v poslednom stupni. ( 97 ) Na to, aby mohol byť taký opravný prostriedok úspešný, porušená právna norma musí mať za cieľ priznať jednotlivcom práva, porušenie musí byť dostatočne závažné a medzi porušením povinnosti štátu a stratou alebo škodou, ktorú utrpeli poškodení, musí existovať priama príčinná súvislosť. Zodpovednosť štátu za škody spôsobené rozhodnutím súdu rozhodujúceho v poslednom stupni sa riadi tými istými podmienkami. ( 98 )

115. Sú tu však dva problémy. Po prvé keďže článok 267 tretí odsek ZFEÚ nie je ustanovením, ktoré má „za cieľ priznať jednotlivcom práva“, nedodržanie povinnosti podať návrh na Súdny dvor nemôže samo osebe znamenať zodpovednosť štátu. Po druhé bez ohľadu na to kritériá vyplývajúce z rozsudku CILFIT nezohrávajú úlohu pri posudzovaní, či došlo alebo nedošlo k porušeniu iných ustanovení práva EÚ, ( 99 ) prinajmenšom z objektívneho hľadiska. V takých situáciách je normou zjavné porušenie platného práva, ktoré môže viesť k dostatočne závažnému porušeniu. ( 100 )

116. Na druhej strane existuje konanie pre nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ. Čo bolo niekoľko rokov možné len teoreticky, ( 101 ) sa od roku 2018 plne uplatňuje. Súdny dvor vo výrokovej časti rozsudku Komisia/Francúzsko ( 102 ) konštatoval, že členský štát porušil právo EÚ konkrétne tým, že súd posledného stupňa nepodal (jeden) návrh na Súdny dvor, čím by si splnil povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania v zmysle článku 267 tretieho odseku ZFEÚ, v situácii, keď výklad dotknutých hmotnoprávnych ustanovení práva EÚ nebol natoľko zrejmý, aby neponechával priestor na pochybnosti.

117. Súdny dvor dospel k tomuto záveru na základe rozsudku CILFIT ( 103 ) alebo prinajmenšom na základe jeho všeobecnej požiadavky, že nesmú existovať dôvodné pochybnosti. Súdny dvor najprv poukázal na to, že Conseil d’État (Štátna rada) sa rozhodla odchýliť od rozsudku Súdneho dvora, ktorý sa týka právnych predpisov Spojeného kráľovstva, z dôvodu, že predmetný britský režim sa odlišuje od francúzskeho režimu, „pričom si nemoh[ol] byť ist[ý], že je[ho] úvahy budú rovnako zrejmé aj Súdnemu dvoru“. ( 104 ) Súdny dvor preto konštatoval, že nepodanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania zo strany Conseil d’État (Štátna rada) v dvoch veciach „viedlo k tomu, že v uvedených rozsudkoch prija[l] riešenie založené na výklade ustanovení článkov 49 a 63 ZFEÚ, ktorý je v rozpore s výkladom prijatým v tomto rozsudku, čo implikuje, že nemožno vylúčiť existenciu primeraných pochybností týkajúcich sa tohto výkladu v čase, keď Conseil d’État (Štátna rada) rozhodova[la] vo veci“. ( 105 )

118. Za zmienku stoja tri skutočnosti, ktoré sa týkajú posledného uvedeného rozsudku. Po prvé v rámci tohto konania pre nesplnenie povinnosti nepochybne prináležalo samotnému Súdnemu dvoru, aby uplatnil rozsudok CILFIT. V tomto rozsudku sa však Súdny dvor uspokojil s tvrdením, že všeobecné kritérium bolo stanovené v rozsudku CILFIT, bez skúmania alebo uplatňovania osobitných kritérií. Zjavne absentuje analýza nielen potenciálne protichodných rozsudkov v tejto oblasti, ktoré vydali súdy posledného stupňa iných členských štátov alebo dokonca iné francúzske súdy, ale aj analýza predchádzajúcej judikatúry samotného Súdneho dvora v tejto oblasti s výnimkou jedného precedensu.

119. Po druhé takéto účinné potvrdenie „prísnejšieho rozsudku CILFIT“, prinajmenšom z hľadiska jeho filozofie, sa dá ťažko zosúladiť s najnovšou judikatúrou Súdneho dvora v tej istej oblasti, ktorú stelesňujú najmä rozsudky X a van Dijk a Ferreira Da Silva e Brito, ktoré som analyzoval vyššie. ( 106 ) Hoci v rozsudku X a van Dijk sa zdal byť novým pravidlom ľahký dotyk, tento ľahký dotyk sa náhle opäť raz zmenil na pevné zovretie.

120. Po tretie všetko toto pravdepodobne zanechá niektorým aktérom trochu horkú pachuť v podobe ťažko obhájiteľnej selektivity, pokiaľ ide o to, čo sa v skutočnosti uplatňuje a presadzuje, ako aj prečo a ako sa toto uplatňovanie a presadzovanie uskutočňuje. V nijakom prípade nenaznačujem, že Komisia rovnako ako ustálená judikatúra nemá úplnú právomoc voľnej úvahy pri rozhodovaní o tom, či podať žalobu podľa článku 258 ZFEÚ. ( 107 ) Nechcem ani spochybniť výsledok veci Komisia/Francúzsko: je pravda, že keby sa teraz mal rozsudok CILFIT brať vážne, potom vo veci Komisia/Francúzsko skutočne existovali dôvodné pochybnosti o správnom uplatňovaní práva EÚ. ( 108 )

121. Ide o niečo iné: celkový nedostatočný (horizontálny) súlad pri penalizácii povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ ako záležitosti práva EÚ. Zdá sa, že vlastná judikatúra Súdneho dvora o rozsahu tejto povinnosti, prinajmenšom tá najnovšia, nie je v súlade s nedávno (opätovne) objaveným presadzovaním tejto povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ a je úplne odpojená od zodpovednosti štátu. Nemali by to však byť dve strany tej istej povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ?

4. Vývoj práva EÚ a súdneho systému

122. Nemyslím si, že je potrebné podrobne sa zaoberať tým, čo je zjavné: ako veľmi sa Európska únia za posledných 40 rokov zmenila. Až na jednu nedávnu výnimku počet jej členov neustále rastie. To isté platí pre počet úradných jazykov a počet súdov, ktoré môžu podať návrh na Súdny dvor. V súčasnosti pôsobnosť a šírka samotného práva EÚ jednoducho nemá obdoby. Po zavŕšení vnútorného trhu a až piatich po sebe nasledujúcich zmenách a doplneniach Zmluvy je ťažké nájsť oblasť, pre ktorú neexistujú právne predpisy EÚ alebo v ktorej nie je potrebná pomoc Súdneho dvora pri výklade. Tieto faktory vedú k ohromujúcemu počtu nových návrhov na začatie prejudiciálneho konania, zatiaľ čo súdne zdroje Súdneho dvora nie sú neobmedzené.

123. Napriek tomu uprostred tejto výrazne zmenenej právnej situácie stojí nehybný Titan z dávno zašlých časov, rozsudok CILFIT, ktorý trvá na tom, že súdy posledného stupňa musia podať návrh na Súdny dvor, vždy keď existuje akákoľvek forma dôvodných pochybností. Nemyslím si, že je potrebné prejsť jednu po druhej všetky systémové zmeny, aby som preukázal, ako menia vstupnú konfiguráciu pre logiku rozsudku CILFIT. ( 109 ) Namiesto toho radšej na záver poukážem na iný, hlbší problém.

124. So zmenou prostredia a dozrievaním systému sa vyvíja aj povaha prejudiciálneho konania. Postup pôvodne koncipovaný ako partnerstvo a súdna spolupráca medzi rovnocennými sa postupne a pomerne nevyhnutne mení na konanie, ktoré kladie väčší dôraz na vytváranie precedensov na účely systémovej jednoty. Iste, stále sa hovorí o „pomoci“ a „partnerstve“, ale dlhodobejší a starostlivejší pozorovatelia systému si všimli niekoľko vertikálnych prvkov, ktoré sa postupne zavádzajú.

125. To kladie väčší dôraz na makroúčel (alebo verejný účel) rozhodovania Súdneho dvora v podobe zabezpečenia jednotného výkladu a ďalšieho rozvoja práva. Iste, vždy existuje a vždy bude existovať konkrétna vec a výraznejší mikrorozmer (alebo súkromný rozmer) súdneho sporu. Čoraz častejšie a tým viac v konaní, akým je prejudiciálne konanie, kde je určenie skutkového stavu a vyriešenie konkrétnej veci na vnútroštátnom súde, sa však zameranie presúva za rámec konkrétneho spisu.

126. Aby som uviedol ďalšiu systémovú paralelu: nedávno zavedený článok 58a Štatútu Súdneho dvora Európskej únie vytvoril mechanizmus filtrovania odvolaní proti rozhodnutiam Všeobecného súdu na Súdny dvor v určitých oblastiach. Vecná stránka odvolania bude preskúmaná, len ak Súdny dvor rozhodne o jeho prijatí, lebo vyvoláva „dôležitú otázku, pokiaľ ide o jednotu, vnútorný súlad alebo vývoj práva Únie“. ( 110 ) Ak sú takéto úvahy platné, pokiaľ ide o konania o priamych žalobách, v ktorých má výlučnú právomoc Súdny dvor Európskej únie, a teda spor pred oboma súdmi EÚ je v prvom rade vecou urovnania konkrétneho prípadu, nemala by rovnaká logika o to viac platiť pre prejudiciálne rozhodnutia?

127. Nakoniec dozrievanie súdneho systému znamená aj dozrievanie jeho zložiek. Vnútroštátne súdy sú dnes oveľa lepšie oboznámené s právom EÚ vo všeobecnosti a najmä s prejudiciálnym konaním. Existujú a vždy budú existovať individuálne výnimky. Nie je však správne pre možný (váhavý) strom nevidieť (ochotný) les. Vnútroštátne súdy posledného stupňa, najmä tie, ktorých štrukturálnou úlohou je zabezpečiť jednotu a jednotné uplatňovanie práva v rámci svojich obvodov, sú privilegovanými partnermi Súdneho dvora pri určovaní vecí so štrukturálnym významom pre právny poriadok EÚ. Nemala by mať (často skôr deklarovaná ako skutočná) vzájomná dôvera aj vertikálny význam?

128. O tom, že vnútroštátne súdy posledného stupňa sú schopné narábať s prejudiciálnym konaním, podľa môjho názoru v súčasnosti svedčí pomerne neortodoxný dôkaz: skutočnosť, že sa neriadia rozsudkom CILFIT. Nech to znie akokoľvek kacírsky, vnútroštátne súdy posledného stupňa uplatňovaním sebakontroly a právomoci voľnej úvahy nezlučiteľnej s kritériami, ktoré stanovil Súdny dvor v rozsudku CILFIT, v skutočnosti preukazujú, že veľmi dobre pochopili skutočnú povahu systému. Môžem si len predstaviť opačnú situáciu, v ktorej by (niektoré) vnútroštátne súdy posledného stupňa uplatňovali prístup dobrého vojaka Švejka ( 111 ) a skutočne by rozsudok CILFIT doslovne uplatňovali vo všetkých veciach, ktoré prejednávajú. Ročný nápad vecí na Súdnom dvore by mal zrazu niekoľko ďalších núl na konci a systém by sa v krátkom čase zrútil.

5. Predbežné zhrnutie

129. Rozsudok CILFIT je problematický nielen z hľadiska svojej realizovateľnosti, ale predovšetkým (alebo ešte predtým) bol chybne koncipovaný. Povaha výnimiek uvedených v rozsudku CILFIT nezodpovedá povahe povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania vyplývajúcej z rozsudku Hoffmann‑Laroche, ktorú mali presadzovať. Povinnosť, ktorá bola zavedená s cieľom zabezpečiť jednotný výklad judikatúry v celej Únii, nemôže byť podmienená neexistenciou subjektívnych pochybností o správnom uplatňovaní práva EÚ v konkrétnom prípade.

130. Všetky ostatné otázky načrtnuté v tejto časti sú čiastočne dôsledkom tohto koncepčného nesúladu, pričom ešte pridávajú aj vlastné problémy. Kritériá vyplývajúce z rozsudku CILFIT teda neuplatňuje samotný Súdny dvor ani vnútroštátne súdy, a to ani tie vnútroštátne alebo medzinárodné súdy, ktoré ich skutočne presadzujú. Kritériá vyplývajúce z rozsudku CILFIT sú zároveň odpojené od iných metód práva EÚ na presadzovanie povinnosti podať návrh na Súdny dvor, ktorá prináleží súdom posledného stupňa. Takéto úvahy svojím spôsobom nie sú prekvapivé: keďže rozsudok CILFIT (v jeho súčasnej podobe) nie je možné rozumne uplatniť, je potrebné zaviesť iné meradlá.

D. Predbežný návrh

131. Podľa môjho názoru by mal Súdny dvor ako prvý krok opätovne potvrdiť účel a rozsah povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ, ktorá je uvedená už v rozsudku Hoffmann‑Laroche. Ako druhý krok je však potrebné prehodnotiť rozsudok CILFIT, aby boli prípadné výnimky v súlade s touto povinnosťou.

132. V rozsudku Hoffmann‑Laroche je uvedené, že cieľom povinnosti predložiť návrh na začatie prejudiciálneho konania je „predchádzať tomu, aby bol v niektorom členskom štáte ustálený súbor vnútroštátnej judikatúry, ktorá by nebola v súlade s právnymi pravidlami EÚ“. ( 112 ) Na základe tejto logiky môžem zdôrazniť tri body. Po prvé dosiahnuť sa má jednotný výklad, nie správne uplatňovanie. Po druhé dôraz sa kladie na „súbor judikatúry“, nie na správnosť výsledku v každom jednotlivom prípade. Po tretie týka sa to rozdielov v judikatúre v rámci ktoréhokoľvek z členských štátov a, samozrejme, o to viac v rámci celej Európskej únie. Logicky je potrebné zabrániť obom typom rozdielov: z hľadiska systémovej súdržnosti práva EÚ platí, že ak by jeden členský štát alebo jeho časti, alebo dokonca súdny systém v rámci tohto členského štátu fungoval podľa iných pravidiel, než sa uplatňujú inde v Európskej únii, neexistoval by jednotný výklad v rámci Únie.

133. Inými slovami, zameranie povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania sa musí zmeniť z neexistencie subjektívnych dôvodných pochybností o správnom uplatňovaní práva EÚ v súvislosti s výsledkom konkrétnej veci na zistenie objektívneho nesúladu judikatúry na vnútroštátnej úrovni, ktorý ohrozuje jednotný výklad práva EÚ v rámci Európskej únie. Týmto spôsobom sa pozornosť presúva aj od stanovenia správnej odpovede vo veci, ktorú prejednáva vnútroštátny súd, na určenie správneho druhu otázok.

134. Na základe tejto logiky by som navrhoval, aby podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ súd členského štátu, proti rozhodnutiam ktorého nie je prípustný súdny prostriedok nápravy podľa vnútroštátneho práva, postúpil vec Súdnemu dvoru, pokiaľ vyvoláva i) všeobecnú otázku výkladu práva EÚ (v protiklade k jeho uplatňovaniu), ii) pričom objektívne existuje viac rozumne možných výkladov a iii) odpoveď nemožno vyvodiť z existujúcej judikatúry Súdneho dvora (alebo sa vnútroštátny súd chce odchýliť od tejto judikatúry).

135. Takto vyjadrená povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania už v sebe obsahuje vlastné výnimky. Možné výnimky z povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania sa uplatnia, len ak nie je splnená jedna z troch kumulatívnych podmienok existencie otázky výkladu práva EÚ, na ktorú sa nevzťahuje povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania. Ak sa však vnútroštátny súd posledného stupňa domnieva, že aj keď vo veci samej čelí otázke výkladu práva EÚ, jedna z troch podmienok nie je splnená, uvedený súd je povinný jasne určiť, ktorá z týchto troch podmienok nie je splnená, a uviesť dôvody, pre ktoré sa domnieva, že je to tak.

136. Skôr než podrobnejšie preskúmam tieto tri podmienky, chcel by som uviesť dve dôležité veci.

137. Po prvé skutočnosť, že v danej veci neexistuje povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ, určite súdu posledného stupňa nebráni v tom, aby od Súdneho dvora žiadal pomoc podľa článku 267 druhého odseku ZFEÚ, ak by to považoval za potrebné na vyriešenie konkrétnej veci, ktorú prejednáva. Neexistencia povinnosti niečo urobiť nevylučuje možnosť urobiť to. Vec, ktorá nepatrí do pôsobnosti povinnosti podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ, možno vždy zahrnúť pod druhý odsek: „vnútroštátny súdny orgán, proti ktorého rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok“, v každom prípade je a zostáva „vnútroštátnym súdnym orgánom“. Prvý je logickou podmnožinou druhého.

138. Po druhé môžem zopakovať, že všetko, čo som uviedol a čo ešte uvediem, sa týka výlučne prejudiciálnych otázok súvisiacich s výkladom. Povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania v súvislosti s platnosťou aktu EÚ je striktná a bez výnimiek. ( 113 )

1. Všeobecná alebo zovšeobecniteľná otázka výkladu práva EÚ

139. Táto podmienka je zjavná na prvý pohľad. Dalo by sa totiž dokonca tvrdiť, že práve o tom prejudiciálne konanie vždy bolo. Realita je však trochu iná. To, že Súdny dvor príležitostne nástojí na neexistencii dôvodných pochybností o správnom uplatňovaní práva EÚ vo veci, ktorú prejednáva súd posledného stupňa, viedlo mnohé súdy k tomu, že Súdnemu dvoru kladú aj skutkové a pomerne špecifické otázky. Tento jav môžem ilustrovať na troch príkladoch.

140. Po prvé Súdny dvor už v ranom štádiu poskytol výklad pojmu „mimoriadne okolnosti“ v zmysle článku 5 ods. 3 nariadenia (ES) č. 261/2004 ( 114 ) počnúc rozsudkom Wallentin‑Hermann, kde uviedol, že pojem „mimoriadne okolnosti“ znamená „udalosť, ktorá sa… netýka bežnej aktivity dotknutého leteckého dopravcu a nepatrí do jeho účinnej kontroly“. ( 115 ) Iste, je pravdepodobné, že bude existovať množstvo ďalších vecí, ktoré potvrdia a objasnia presný rozsah takéhoto vymedzenia pojmu. Sú však všetky nové skutkové situácie, v ktorých sa len kladie otázka, či konkrétny súbor okolností (premissa minor) možno alebo nemožno znova zahrnúť pod výkladové vymedzenie, ktoré už je poskytnuté v práve EÚ (premissa maior), skutočne prípadmi výkladu práva EÚ? V mnohých následných veciach mal Súdny dvor určiť, či ide o „mimoriadne okolnosti“, v takýchto prípadoch: zrážka medzi lietadlom a vtákom, ( 116 ) uzavretie časti európskeho vzdušného priestoru v dôsledku výbuchu islandskej sopky, ( 117 ) rušivé správanie cestujúceho, ktoré bolo dôvodom na to, aby pilot odklonil let, „pokiaľ prevádzkujúci letecký dopravca neprispel k tomu, že došlo k takémuto správaniu, alebo neopomenul prijať potrebné opatrenia ako reakciu na počiatočné varovné signály takého správania“, ( 118 ) alebo poškodenie pneumatiky lietadla cudzím predmetom, akým je pohyblivý odpad nachádzajúci sa na vzletovej a pristávacej dráhe letiska. ( 119 )

141. Po druhé v podobnom duchu vo veciach poistenia zodpovednosti za škodu spôsobenú prevádzkou motorových vozidiel Súdny dvor vydal niekoľko rozsudkov, ktoré sa týkajú pojmu „prevádzka vozidiel“ v zmysle článku 3 smernice 2009/103/ES. ( 120 ) Podľa Súdneho dvora sa tento pojem vzťahuje na akékoľvek používanie vozidla, ktoré je v súlade s jeho obvyklou funkciou, ( 121 ) t. j. používanie vozidla ako dopravného prostriedku. ( 122 ) Následne však mal Súdny dvor potvrdiť, či aj tieto skutkové okolnosti predstavujú „prevádzku vozidiel“: „pohyb traktora na dvore farmy, ktorého cieľom je umiestniť vlečku tohto traktora do stodoly“, ( 123 )„situácia, v ktorej bol poľnohospodársky traktor zapojený do nehody, hoci jeho hlavná funkcia v momente vzniku tejto nehody nespočívala v tom, že slúžil ako dopravný prostriedok, ale ako pracovný stroj generoval hybnú silu potrebnú na pohon pumpy herbicídneho postrekovača“, ( 124 )„situácia, v ktorej pasažier stojaceho vozidla na parkovisku pri otváraní dverí tohto vozidla narazil do vozidla, ktoré stálo vedľa neho, a poškodil ho“, ( 125 ) alebo „situáciu… v ktorej sa vznietilo vozidlo používané v súlade s jeho funkciou dopravného prostriedku, zaparkované v súkromnej garáži budovy, čím vyvolalo požiar, ktorého príčinou bol elektrický skrat tohto vozidla a ktorý poškodil túto budovu, hoci uvedené vozidlo sa viac ako 24 hodín pred vznikom požiaru nepohybovalo“. ( 126 )

142. Po tretie posledný príklad možno vyvodiť z pojmu „pracovný čas“ v zmysle smernice 2003/88/ES. ( 127 ) Podľa ustálenej judikatúry je kľúčovou požiadavkou na označenie „pracovný čas“ v zmysle smernice 2003/88 to, že pracovník je povinný byť fyzicky prítomný na mieste určenom zamestnávateľom a byť mu k dispozícii, aby mohol v prípade potreby okamžite poskytnúť svoje služby. Tieto povinnosti, ktoré znemožňujú dotknutým pracovníkom zvoliť si miesto, na ktorom sa môžu zdržiavať počas pohotovosti, treba považovať za povinnosti patriace do rámca výkonu ich pracovných úloh. ( 128 ) Na základe tejto všeobecnej definície však bol Súdny dvor opäť požiadaný, aby rozhodol, či sa majú pod túto definíciu zahrnúť skutkovo podrobné situácie, ktoré sa týkajú rôznych foriem pohotovostných povinností zdravotníckych a ďalších pohotovostných pracovníkov. Súdny dvor tak rozhodol, že čas strávený v pohotovosti predstavuje pracovný čas, ak sa od zamestnanca vyžaduje, aby bol v zdravotnom stredisku, ( 129 ) aj keď dotknutá osoba je oprávnená odpočívať na mieste výkonu práce v čase, keď sa nevyžadujú jej služby, ( 130 ) alebo pojem „pracovný čas“ sa vzťahuje na „situáciu, keď je [hasič] povinný tráviť čas svojej pohotovosti v mieste svojho bydliska, byť k dispozícii zamestnávateľovi a byť schopný dostaviť sa na pracovisko v lehote 8 minút“. ( 131 )

143. Vo všetkých týchto oblastiach Súdny dvor nepochybne poskytol vnútroštátnym súdom užitočnú odpoveď. Môžem však znova len súhlasiť s názorom, ktorý uviedol generálny advokát Jacobs, podľa ktorého „podrobné odpovede na veľmi konkrétne otázky nebudú vždy podporovať… jednotné uplatňovanie. Také odpovede môžu len vyvolať ďalšie otázky.“ ( 132 )

144. V návrhoch, ktoré som nedávno predniesol vo veci Van Ameyde España, ktorá sa opäť týkala poistenia zodpovednosti za škodu spôsobenú prevádzkou motorových vozidiel, pričom návrh podal Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko), som sa usiloval konkrétnejšie navrhnúť, kadiaľ by mohla viesť (zo svojej podstaty skôr neuchopiteľná) deliaca čiara medzi výkladom a uplatňovaním práva EÚ. Na tieto návrhy môžem len odkázať ako na skutočnú prípadovú štúdiu. ( 133 ) Pokiaľ ide o prvú podmienku toho, v čom by mala skutočne spočívať povinnosť podať návrh na Súdny dvor, chcel by som uviesť nasledujúce úvahy.

145. Povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania by mala existovať, vždy keď vnútroštátny súd posledného stupňa rieši otázku výkladu práva EÚ formulovanú na primeranej a vhodnej úrovni abstrakcie. Táto úroveň abstrakcie je logicky vymedzená rozsahom a účelom sporného legislatívneho ustanovenia. V osobitnom kontexte (neurčitých) právnych pojmov práva EÚ je úlohou Súdneho dvora poskytnúť výklad tohto pojmu. Jeho uplatnenie vrátane zahrnutia konkrétnych skutočností podľa tohto vymedzenia pojmu je záležitosťou uplatňovania práva EÚ.

146. Samozrejme, jednoduché uplatňovanie sa môže rýchlo zmeniť na výklad, napríklad za predpokladu, že vnútroštátny súd vyzve Súdny dvor, aby zúžil, rozšíril, kvalifikoval alebo sa odchýlil od už poskytnutej definície. Ak však vnútroštátny súd skutočne požaduje toto, mal by tento prvok jasne vymedziť a konkrétne vysvetliť, prečo je postúpená vec viac než len ďalším potvrdením (a v tomto zmysle uplatnením) skôr uvedenej premissa maior.

147. Okrem toho v tomto zmysle a v tomto rozmere by mal mať požadovaný výklad všeobecný alebo zovšeobecniteľný vplyv. Otázka výkladu by sa mala týkať všeobecnej, potenciálne sa opakujúcej otázky výkladu práva EÚ. Chcel by som zdôrazniť, toto nie je kritérium týkajúce sa právneho významu alebo dôležitosti položenej otázky. Je to ďalšia, oveľa jednoduchšia otázka pre vnútroštátny súd: je pravdepodobné, že otázku, ktorú teraz riešim, budem znova riešiť buď ja, alebo moji kolegovia v iných členských štátoch? Mal by som požiadať Súdny dvor o usmernenie v záujme jednotného výkladu práva EÚ?

148. Takéto duševné cvičenie pomáha nielen pri formulovaní otázky, ktorá sa má položiť, na primeranej úrovni abstrakcie, lebo núti k určeniu všeobecných, prierezových problémov, ale pomáha aj eliminovať veľmi úzke, jedinečné alebo jednorazové prípady, ktoré síce môžu vyvolávať otázku výkladu práva EÚ, jednoducho však nemajú všeobecný, štrukturálny dosah. V každom prípade môžem predpokladať, že väčšine vnútroštátnych súdov posledného stupňa je také myslenie veľmi dobre známe, aj keď možno predovšetkým v medziach vlastných systémov. Podobný druh myslenia a úvah by sa mal jednoducho uplatniť na širšej, vyššej úrovni právneho poriadku EÚ.

149. Stručne povedané, určite nenavrhujem, aby sme sa zbavili jedného jednorožca a okamžite ho nahradili iným: ( 134 ) myšlienkou, že existuje jasná hranica medzi tým, kde sa končí výklad a začína sa uplatňovanie, a naopak. Cieľom povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania je však zabezpečiť jednotný výklad práva EÚ, a nie správne uplatňovanie tohto práva. Nejde teda a nikdy nešlo o jednotu na úrovni konkrétneho výsledku každého jednotlivého prípadu, ale na úrovni právnych predpisov, ktoré sa majú uplatňovať. Logicky to znamená, že aj keď existuje primeraný stupeň jednoty právnych predpisov, konkrétne výsledky môžu byť rozmanité.

2. Viac rozumne možných výkladov

150. Je objektívne možné vykladať konkrétny prvok práva EÚ rôznymi spôsobmi? Nevyhnutnou súčasťou ktorejkoľvek z podmienok povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania bude vždy skúmanie alternatív. Na rozdiel od nevyhnutne vnútornej a subjektívnej neistoty vo forme dôvodných pochybností, pokiaľ ide o výsledok konkrétnej veci, však práve existencia prijateľných alternatív kladie podobné úvahy na viac vonkajší a objektívny základ. Preto navrhujem presunúť pozornosť z obyčajného „neviem“ na „toto sú alternatívy, z ktorých si musím vybrať“.

151. Zdôrazňujem význam prídavného mena „možný“ alebo „prijateľný“. Určite nenavrhujem, aby bol vnútroštátny súd povinný v plnej miere uviesť všetky možnosti, zdôvodniť ich alebo dokonca vysvetliť, ktorú z nich uprednostňuje. ( 135 ) Na odôvodnenie povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania je však potrebné viac než len subjektívna pochybnosť či dokonca nevedomosť.

152. Ak však vnútroštátny súd posledného stupňa navrhuje dva alebo viac možných výkladov, povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania je striktná. Napokon práve z tohto dôvodu bola táto povinnosť pôvodne uložená: uplatňuje sa vtedy, keď sú „na stole“ viaceré možnosti, z ktorých si treba vybrať. Nasledujúce scenáre zvlášť relevantne ilustrujú, kedy takáto situácia môže nastať.

153. Po prvé existujú príklady, keď boli v konečných rozhodnutiach vnútroštátnych súdov prijaté rôzne výklady toho istého ustanovenia. Každý ďalší súd posledného stupňa, ktorý prejednáva spor zahŕňajúci rovnaký prvok práva EÚ a zistí rozdiel vo výklade toho istého ustanovenia, je povinný podať návrh na Súdny dvor s cieľom objasniť, ktorá z línií judikatúry je v skutočnosti správna. Nezáleží na tom, či ide o zistené rozdiely v rámci toho istého členského štátu alebo vo viacerých členských štátoch. Nevidím totiž ani logiku, podľa ktorej by rozdiely len v líniách vnútroštátnej judikatúry nepostačovali na to, aby v tej oblasti v rámci Únie objektívne existovala odlišná judikatúra, ( 136 ) pokiaľ by nešlo o jedinečný variant opačnej diskriminácie. Napokon rozsudok Hoffmann‑Laroche je založený na logike, podľa ktorej musí existovať odklon od spoločného prístupu „v ktoromkoľvek z členských štátov“, a to z dobrého dôvodu: jednotný výklad nemôže existovať, ak časti členského štátu jednoducho idú vlastnou cestou.

154. Chcel by som však klásť dôraz na existujúce konečné rozhodnutia vydané na vnútroštátnej úrovni. Požadovaný je výrazný rozdiel vo výklade na horizontálnej úrovni, či už v rámci toho istého členského štátu (rôzne odvolacie súdy, rôzne senáty alebo útvary najvyšších súdov), alebo vo viacerých členských štátoch. To isté nemusí nevyhnutne platiť pre jeden súbor konaní, v ktorom sa stále rozhoduje. V takej situácii, v ktorej sa napríklad výklad prvostupňového súdu líši od výkladu prijatého odvolacím súdom, pričom v súčasnosti vec prejednáva najvyšší súd, môže tiež ísť o dva alebo viac prístupov k rovnakému pravidlu. Na rozdiel od situácie, v ktorej existujú rozdielne výklady v jednotlivých konečných rozhodnutiach rôznych súdov, to automaticky neznamená viacero rozumných a možných spôsobov výkladu toho istého ustanovenia práva EÚ. V rámci jedného a toho istého konania totiž nemožno vylúčiť, že jeden súd jednoducho urobil chybu. Naproti tomu rozdiely v judikatúre v rôznych konaniach už nie sú chybou, ale štrukturálnym problémom pre právo EÚ, ako aj vnútroštátne právo.

155. Po druhé všetky ostatné situácie vrátane rôznych výkladov prijatých v rámci jedného a toho istého súboru konaní sa potom jednoducho posudzujú z hľadiska jednotlivého prípadu. Existovali v konaní na súde posledného stupňa skutočne prijateľné alternatívy, pokiaľ ide o výklad rovnakých pravidiel, bez ohľadu na to, odkiaľ pochádzajú? Môžu pochádzať z podaní účastníkov konania, môžu pochádzať od rôznych aktérov, ktorí sa zúčastňujú na vnútroštátnom konaní, alebo môžu vyplývať aj z predchádzajúcich rozsudkov v rámci toho istého konania, kde rozdiel nebol chybou, ale skôr prejavom prijateľnej alternatívy.

156. Okrem toho takéto pochybnosti o voľbe medzi možnými výkladmi jedného ustanovenia môžu prirodzene vždy pochádzať aj od samotného vnútroštátneho súdu. Vzhľadom na všetko, čo som uviedol v tejto časti, b