NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

F. G. JACOBS

prednesené 26. mája 2005 1( )

Vec C‑71/04

Administración del Estado

proti

Xunta de Galicia





1. V danom konaní položil španielsky Tribunal Supremo Súdnemu dvoru otázku týkajúcu sa rozsahu povinnosti oznámenia vopred podľa článku 88 ods. 3 ES v spojení so smernicou Rady 90/684/EHS z 21. decembra 1990 o pomoci pri stavbe lodí (ďalej len „siedma smernica“)( ). Tribunal Supremo požiadal Súdny dvor o objasnenie, či pomoc pri stavbe alebo prestavbe námorných plavidiel alebo remorkérov, na ktoré sa neuplatňuje siedma smernica z toho dôvodu, že plavidlá nedosahujú tonáž alebo výkon uvedený v smernici, je potrebné vopred oznámiť Komisii podľa článku 88 ods. 3 ES.

Ustanovenia Zmluvy

2. Podľa článku 87 ods. 1 ES „ak nie je touto zmluvou ustanovené inak, pomoc poskytovaná členským štátom alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná so spoločným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.“

3. Článok 87 ods. 3 ES stanovuje: „Za zlučiteľné so spoločným trhom možno považovať: …

c) pomoc na rozvoj určitých hospodárskych činností alebo určitých hospodárskych oblastí, za predpokladu, že táto podpora nepriaznivo neovplyvní podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom;

…

e) iné druhy pomoci, ako ich vymedzia rozhodnutia Rady prijaté kvalifikovanou väčšinou na návrh Komisie.“

4. Článok 88 ods. 3 ES znie: „Komisia musí byť v dostatočnom čase upovedomená o zámeroch v súvislosti s poskytnutím alebo upravením pomoci. … Členský štát nemôže vykonať navrhované opatrenia, pokiaľ sa vo veci nerozhodlo s konečnou platnosťou.“

5. Článok 89 ES stanovuje: „Na návrh Komisie a po porade s Európskym parlamentom môže Rada kvalifikovanou väčšinou vydať akékoľvek nariadenia potrebné na uplatnenie článkov 87 a 88 a najmä môže stanoviť podmienky uplatnenia článku 88 ods. 3 ako aj uviesť druhy pomoci, ktoré sú vyňaté z tohto postupu.“

6. Siedma smernica je jednou zo smerníc o pomoci pre lodné staviteľstvo datovaných od roku 1969.( ) Obsahuje použiteľné ustanovenia práva Spoločenstva v rozhodnom čase a bola prijatá na základe článku 92 ods. 3 písm. d) a článku 113 Zmluvy ES [teraz článok 87 ods. 3 písm. e) a článok 133]. Stanovuje, že štátna pomoc pre podniky pôsobiace v lodnom staviteľstve na ich prevádzku, investovanie, zatvorenie a na výskum a vývoj môže byť vyhlásená za zlučiteľnú so spoločným trhom za predpokladu, že sú splnené podmienky stanovené v smernici.

7. Podľa článku 1 smernice sa „na účely tejto smernice sa uplatnia tieto definície:

a) ‚stavba lodí‘: stavba týchto námorných plavidiel s kovovým trupom v rámci Spoločenstva:

– obchodné lode na prepravu cestujúcich alebo tovaru nie menšie ako 100 gt,

– rybárske lode nie menšie ako 100 gt,

– plávajúce rýpadlá a iné lode nie menšie ako 100 gt, s výnimkou vrtných platforiem,

– remorkéry nie s výkonom menším ako 365 kW;

b) ‚prestavba lodí‘: prestavba námorných plavidiel s kovovým trupom tak, ako sú definované v písmene a), nie menšie ako 1 000 gt, v rámci Spoločenstva pod podmienkou, že vykonanie prác zahŕňa radikálne zmeny plánu rozloženia nákladu, trupu lode, pohonného systému alebo infraštruktúr pre ubytovanie cestujúcich;

c) ‚lodné opravárenstvo‘: oprava plavidiel uvedených v bode a);

d) ‚pomoc‘: štátna pomoc v zmysle článkov [87 a 88] Zmluvy, zahrňujúc nielen pomoc poskytnutú samotným štátom, ale takisto pomoc poskytnutú regionálnymi alebo miestnymi úradmi a akékoľvek prvky pomoci obsiahnuté vo finančných opatreniach prijatých členskými štátmi, pokiaľ ide o podniky pôsobiace v lodnom staviteľstve alebo lodnom opravárenstve, ktoré priamo alebo nepriamo kontrolujú a ktoré nezahŕňajú ustanovenia kapitálového rizika súvisiaceho s bežnými praktikami podniku v trhovom hospodárstve. Takúto pomoc je možné považovať za zlučiteľnú so spoločným trhom za predpokladu, že spĺňa kritériá odchýlky uvedenej v tejto smernici.“ [neoficiálny preklad]

8. Články 2 až 10 siedmej smernice stanovujú kritériá, na základe ktorých je možné pomoc poskytnutú pri stavbe alebo prestavbe plavidiel podľa článku 1 považovať za zlučiteľnú so spoločným trhom.

9. Článok 11 vyžaduje, aby okrem ustanovení článkov 87 ES a 88 ES sa na pomoc podnikom pôsobiacim v lodnom staviteľstve, prestavbe a lodnom opravárenstve, spadajúcu pod túto smernicu vzťahovali pravidlá oznamovania uvedené v bode 2. Tento bod v podstate vyžaduje, aby členské štáty Komisii vopred oznámili každú pomoc, ktorá je predmetom siedmej smernice.

Konanie pred vnútroštátnym súdom a prejudiciálne otázky

10. Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania prijala Xunta de Galicia, vláda Autonómneho spoločenstva Galície, v rámci výkonu svojich právomoci stanovených vnútroštátnym ústavným právom, dekrét č. 217/1994 z 23. júna 1994 (ďalej len „galícijsky dekrét“) zavádzajúci „nový systém pomoci“ pre odvetvie stavby a prestavbu lodí v Galícii. Ako je uvedené v úvodných ustanoveniach galícijského dekrétu, systém pomoci sa vzťahuje na lodné staviteľstvo a prestavbu námorných plavidiel, ktoré „pre ich celkovú tonáž, výkon, pokiaľ ide o remorkéry, alebo pre materiál ich trupu, typu, veľkosti a/alebo vlastnostiam ich stavby alebo prestavby“ nespadajú do pôsobnosti siedmej smernice tak, ako bola zavedená do španielskeho právneho poriadku. Galícijsky dekrét sa v podstate týka pomoci pre námorné plavidlá menšie ako 100 gt a remorkéry s výkonom menším ako 365 kW.

11. Španielsko napadlo galícijsky dekrét na prvom stupni pred príslušným vnútroštátnym súdom, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, na tom základe, že je okrem iného v rozpore s právom Spoločenstva. Tribunal Superior de Justicia de Galicia žalobu Španielska vo svojom rozsudku zo 16. decembra 1996 zamietol.

12. Španielsko sa proti rozsudku odvolalo na Tribunal Supremo. Okrem iného tvrdilo, že systém pomoci je štátnou pomocou podľa článku 87 ES, ale že bol v rozpore s článkom 88 ods. 3 ES zavedený bez toho, aby bol vopred oznámený. Nižší vnútroštátny súd sa tak dopustil nesprávneho právneho posúdenia, pretože mal vyhlásiť, že galícijsky dekrét porušil právo Spoločenstva, a preto je neplatný. S takýmto výkladom nesúhlasil zástupca Xunta de Galicia.

13. Vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania Tribunal Supremo uviedol, že otázka nie je z hľadiska práva Spoločenstva jasná, pretože sú podľa neho možné dva opačné výklady.

14. Na jednej strane je možné siedmu smernicu vykladať tak, že všeobecná oznamovacia povinnosť sa netýka pomoci pri stavbe alebo prestavbe námorných plavidiel, ktoré spadajú pod minimálnu prahovú hodnotu stanovenú siedmou smernicou. Dôvodom takéhoto výkladu je podľa Tribunal Supremo to, že ak zákonodarca Spoločenstva uvádza, že pomoc týkajúca sa väčších námorných plavidiel spadajúca do pôsobnosti siedmej smernice je zlučiteľná so spoločným trhom, potom z toho vyplýva, že neuvedenie pomoci týkajúcej sa menších plavidiel v siedmej smernici je vyhlásením, že opatrenia takéhoto typu neovplyvňujú obchod medzi členskými štátmi, a preto nepredstavujú štátnu pomoc na účely článku 87 ods. 1 ES.

15. Na druhej strane je možné tvrdiť, že cieľom siedmej smernice nebolo zbaviť členské štáty povinnosti oznámiť podľa článku 88 ods. 3 ES pomoc týkajúcu sa menších alebo menej výkonných námorných plavidiel, ktoré nespadajú do jej pôsobnosti.

16. Tribunal Supremo preto žiada, aby Súdny dvor rozhodol o tejto prejudiciálnej otázke:

„Umožňuje článok 87 ods. 1 a ods. 3 písm. c) a e)[( )]… a článok 88 ods. 3… Zmluvy ES vykladaný spolu so smernicou 90/684/EHS z 21. decembra 1990 o pomoci pri stavbe lodí prijať, bez oznámenia vopred Komisii Európskych spoločenstiev, vnútroštátnu právnu úpravu – akou je úprava v dekréte Xunta de Galicia č. 217/1994 z 23. júna 1994 – ktorá zavádza ‚nový systém pomoci‘ pre osobitné odvetvie stavby a prestavby lodí, ktoré z dôvodu tonáže, výkonu a iných vlastností predmetných plavidiel nespadá do pôsobnosti vyššie citovanej smernice 90/684?“

17. Xunta de Galicia, Španielsko, Holandsko a Komisia predložili písomné pripomienky. Pojednávanie sa neuskutočnilo.

Posúdenie

18. Je ustálenou judikatúrou, že pre klasifikáciu štátnej pomoci je potrebné, aby boli splnené všetky podmienky stanovené v článku 87 ods. 1 ES, a to, že musí existovať zásah zo strany štátu alebo prostredníctvom štátnych prostriedkov, že zásah musí byť schopný ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi, že musí byť zvýhodnený príjemca a musí byť narušená hospodárska súťaž alebo musí hroziť jej narušenie.( )

19. V prípade, že sú splnené všetky tieto prvky, mal by byť systém pomoci v zásade oznámený pred jeho zavedením na základe článku 88 ods. 3 ES, pokiaľ sa naňho nevzťahuje výnimka z oznamovania či už na základe automatických výnimiek stanovených v článku 87 ods. 2 ES alebo v akýchkoľvek iných relevantných ustanoveniach práva Spoločenstva.

20. V danom prípade sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či siedma smernica implicitne stanovuje takúto výnimku pre „nový systém pomoci“, ako ho stanovuje galícijsky dekrét určený pre námorné plavidlá, ktoré nespadajú do pôsobnosti siedmej smernice.

21. Xunta de Galicia tvrdí, že keďže je podľa siedmej smernice možné považovať určitú pomoc týkajúcu sa námorných plavidiel väčšej veľkosti a výkonu za zlučiteľnú so spoločným trhom, vyplýva z toho, že pomoc menším a menej výkonným plavidlám neovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi. Táto pomoc je siedmou smernicou, ktorá v tomto ohľade obsahuje pravidlo de minimis, implicitne vyhlásená za zlučiteľnú so spoločných trhom.

22. S týmto tvrdením nesúhlasím z niekoľkých dôvodov.

23. Siedma smernica bola okrem iného prijatá na základe terajšieho článku 87 ods. 3 písm. e) ES, ktorý splnomocňuje Radu, aby na návrh Komisie určila akékoľvek kategórie pomoci, ktoré môžu byť vyhlásené za zlučiteľné so spoločným trhom. Keďže ide o výnimku zo všeobecného zákazu uvedeného v článku 87 ods. 1 ES, musia byť ustanovenia siedmej smernice vykladané reštriktívne, a nie je teda možné predpokladať žiadny implicitný úmysel vylúčiť zo zákazu celú kategóriu.( )

24. Tak ako Komisia a Holandsko zdôrazňujú, znenie siedmej smernice v žiadnom prípade nenaznačuje, že úmyslom zákonodarcu bolo vyňať z povinnosti oznámiť vopred pomoc, ktorá nespadá do jej pôsobnosti z dôvodu menšej veľkosti predmetných plavidiel. Siedma smernica neobsahuje pravidlo de minimis ani žiadne iné ustanovenie vzdialene smerujúce k takémuto účelu, a ani by ich, ako uvediem nižšie, nemohla vzhľadom na právny základ obsahovať. Siedma smernica navyše z oznamovacej povinnosti nevyníma pomoc spadajúcu do jej pôsobnosti. Článok 11 ods. 1 tejto smernice stanovuje, aby akákoľvek pomoc spadajúca do jej pôsobnosti bola okrem splnenia podmienok stanovených v článkoch 87 ES a 88 ES oznámená Komisii.

25. Skutočnosť, že siedma smernica stanovuje, že pomoc týkajúcu sa konkrétnej kategórie plavidiel a remorkérov je možné vyhlásiť za zlučiteľnú, predstavuje politickú voľbu zákonodarcu Spoločenstva. Z jej úvodných ustanovení vyplýva, že siedma smernica sa súhlasne s predchádzajúcimi smernicami snaží o posilnenie a zlepšenie efektivity a konkurencieschopnosti európskeho lodného priemyslu v kontexte globálnej súťaže a to tým, že okrem iného vylučuje nadmernú štrukturálnu kapacitu lodeníc v Európskom spoločenstve.( ) So zreteľom na toto úsilie nie je možno prekvapením, že sa zákonodarca Spoločenstva sústredil na tie kategórie plavidiel v rámci európskeho lodného priemyslu, ktoré sú z dôvodu ich vlastností predmetom globálnej súťaže.( )

26. Toto však neznamená, ako tvrdí Xunta de Galicia, že stavitelia a opravári menších námorných plavidiel a menej výkonných remorkérov sa nezúčastňujú na konkurenčnom trhu v rámci celého Spoločenstva a že obchod medzi členskými štátmi nemôže byť ovplyvnený pomocou poskytnutou tejto kategórii plavidiel. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora „neexistuje prah alebo percento, nedosiahnutím ktorého je možné usúdiť, že obchod medzi členskými štátmi nie je ovplyvnený. Relatívne nízka dôležitosť pomoci alebo relatívne malá veľkosť podniku, ktorý prijíma pomoc, nevylučuje prima facie možnosť, že bude ovplyvnený obchod v rámci Spoločenstva alebo že bude narušená hospodárska súťaž“.( ) Aj v prípade, keď pomoc zvýhodňuje podniky, ktoré fungujú na miestnej alebo regionálnej úrovni a ktoré neposkytujú služby alebo tovar mimo ich štátu pôvodu, môže dôjsť k ovplyvneniu obchodu v rámci Spoločenstva.( ) Ďalej, tak ako uvádza Španielsko vo svojich pripomienkach, úvodné ustanovenia galícijského dekrétu predpokladajú existenciu zahraničnej konkurencie voči dotknutým galícijským lodeniciam.

27. Podľa môjho názoru má Komisia pravdu, keď tvrdí, že skutočnosť, že systém pomoci schválený galícijským dekrétom nespadá do pôsobnosti siedmej smernice jednoducho znamená, že systém pomoci nemôže mať prospech z ustanovení smernice a že pri neexistencii akéhokoľvek pravidla v opačnom zmysle podlieha všeobecnému režimu štátnej pomoci stanovenému Zmluvou ES.

28. Navyše ako poznamenáva Komisia, právny základ siedmej smernice, článok 87 ods. 3 písm. e) ES, umožňuje Rade určiť, ktoré kategórie opatrení, už kvalifikované ako štátna pomoc, môžu byť vyhlásené za zlučiteľné so spoločným trhom, ale ktoré neoprávňujú zákonodarcu Spoločenstva vymedziť samotný pojem štátnej pomoci. Siedma smernica preto nemôže, ako sa to snaží naznačiť Xunta de Galicia implicitne (alebo v skutočnosti výslovne), vyhlásiť pomoc za zlučiteľnú so spoločným trhom na základe toho, že neovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi; smernica ani nemôže na tomto základe vyňať pomoc z oznamovacej povinnosti. Takéto vyňatie môže byť uskutočnené len na základe článku 89 ES, ktorý Radu oprávňuje na to, aby upravila uplatnenie článkov 87 ES a 88 ES a osobitne určila kategórie pomoci, ktoré sú vyňaté z povinnosti predchádzajúceho oznámenia podľa článku 88 ods. 3 ES.( )

29. Dospel som preto k záveru, že článok 87 ods. 1 a 3 písm. c) ES v spojení so siedmou smernicou nevyníma takú vnútroštátnu právnu úpravu, aká je uvedená v galícijskom dekréte, zo všeobecných ustanovení Zmluvy ES o štátnej pomoci, vrátane oznamovacej povinnosti podľa článku 88 ods. 3 ES.

30. Ak vzhľadom na vyššie uvedené vnútroštátny súd rozhodne, že pomoc stanovená galícijským dekrétom bola zavedená v rozpore s povinnosťou oznámiť pomoc vopred podľa článku 88 ods. 3 ES, musí v súlade s ustálenou judikatúrou použiť priamo účinný zákaz stanovený v poslednej vete článku 88 ods. 3 ES, ktorý sa vzťahuje na všetky druhy pomoci zavedené bez oznámenia. Ustálená judikatúra vyžaduje, aby vnútroštátne súdy vyvodili „všetky primerané dôsledky… z porušenia poslednej vety článku 88 ods. 3 Zmluvy v súlade s ich vnútroštátnym právom, pokiaľ ide o platnosť opatrení na uskutočnenie pomoci, vrátenie finančných prostriedkov priznaných v rozpore s týmto ustanovením a prípadné predbežné opatrenia“.( )

31. Predtým než dôjdem k záveru, by som chcel spomenúť jednu stránku veci, ktorá by mohla vyvolať niekoľko zaujímavých otázok.

32. Podľa španielskeho ústavného práva majú autonómne spoločenstvá výlučnú právomoc v určitých oblastiach, ktoré spadajú do pôsobnosti práva Spoločenstva. Keďže všetky autonómne spoločenstvá sú na účely práva Spoločenstva považované za územnosprávny celok členského štátu, je Španielsko voči Spoločenstvu zodpovedné za zabezpečenie dodržiavania práva Spoločenstva v oblastiach, ktoré v rámci vnútroštátneho právneho poriadku nespadajú do jeho právomoci a kde sa tak, ako je tomu v danom prípade, jeho záujmy a záujmy autonómnych spoločenstiev nezhodujú.

33. V oblasti ustanovení Zmluvy ES o štátnej pomoci je však, pokiaľ ide o právo Spoločenstva, zodpovednosťou Španielska, aby dodržalo povinnosť oznámiť vopred každú novú pomoc spadajúcu do pôsobnosti ustanovení Zmluvy. Táto povinnosť však môže byť v rozpore s vnútroštátnym členením právomoci, ako to dokazuje daný prípad, čo by mohlo vyvolať zaujímavé otázky týkajúce sa práva Spoločenstva.

34. Ak by Španielsko žiadalo, aby vnútroštátne súdy zrušili napadnutú pomoc z dôvodu jej neoznámenia Komisii, mohlo by sa zdať, že sa vo vnútroštátnom právnom kontexte odvoláva na vlastné nesplnenie povinnosti, ktorá mu vyplýva zo Zmluvy, aby tak dosiahlo zrušenie aktu prijatého podštátnou jednotkou z dôvodu jeho rozporu s právom Spoločenstva.

35. Keďže však Tribunal Supremo tieto otázky vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania nepoložil ani o nich účastníci konania nediskutovali a keďže v každom prípade nesúvisia s odpoveďou, ktorá sa má dať vnútroštátnemu súdu, nebudem sa nimi podrobnejšie zaoberať.

Návrh

36. Vzhľadom na vyššie uvedené zastávam názor, že Súdny dvor by mal na otázky položené vnútroštátnym súdom odpovedať takto:

– článok 87 ods. 1 a 3 písm. c) a e) ES a článok 88 ods. 3) ES v spojení so smernicou Rady 90/684/EHS z 21. decembra 1990 o pomoci pri stavbe lodí nevyníma zo všeobecného uplatnenia ustanovení Zmluvy ES týkajúcich sa štátnej pomoci taký systém pomoci, aký je uvedený v dekréte Xunta de Galicia č. 217/1994 z 23. júna 1994, ktorý zavádza „nový systém pomoci“ pre osobitné odvetvie stavby a prestavby lodí, ktoré z dôvodu tonáže, výkonu a iných vlastností predmetných plavidiel nespadajú do pôsobnosti tejto smernice,

– ak vnútroštátny súd rozhodne, že predmetná pomoc bola zavedená v rozpore s povinnosťou oznámenia pomoci vopred podľa článku 88 ods. 3 ES, musí z tohto porušenia vyvodiť príslušné dôsledky v súlade s vnútroštátnym právom, a to pokiaľ ide o platnosť opatrení na uskutočnenie pomoci, vrátenie finančných prostriedkov priznaných v rozpore s týmto ustanovením a prípadné predbežné opatrenia.