NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

ANTONIO TIZZANO

prednesené 18. novembra 2004 ( )

Vec C‑377/02

NV Firma Léon Van Parys

proti

Belgisch Interventie- en Restitutiebureau

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Raad van State (Belgicko)]

„Spoločná organizácia trhu s banánmi – Dohoda EHS/Andský pakt – WTO – GATT z roku 1994 – Články I a XIII – Priamy účinok – Orgán na urovnávanie sporov (DSB) – Odporúčania a rozhodnutia – Právne účinky – Takzvaná výnimka z osobitnej povinnosti – Podmienky“

Obsah

I – Právny rámec

A – Medzinárodné dohody

B – Právna úprava Spoločenstva

II – Skutkový stav a konanie

III – Právny rozbor

A – O prvej, tretej a štvrtej prejudiciálnej otázke

1. Úvod

2. Judikatúra Spoločenstva týkajúca sa účinkov právnych predpisov WTO

a) Rozsudok Portugalsko/Rada

b) Rozsudok Holandsko/Parlament a Rada

3. Problém účinkov rozhodnutí DSB

a) Systém DSU

b) Vec Biret. Úvod

c) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Alber

d) Rozsudok Súdneho dvora

e) Uplatňovanie v predmetnej veci

4. Predpoklad existencie „osobitnej situácie“. „Výnimka z osobitnej povinnosti“

a) Úvod

b) Precedensy

c) Uznesenie OGT

d) Kritické pripomienky

e) Záverečné úvahy

B – O druhej prejudiciálnej otázke

IV – Návrh

1. V tejto veci požiadala belgická Raad van State Súdny dvor, aby opätovne rozhodol o zlučiteľnosti právneho predpisu Spoločenstva o dovoze banánov a povinností Spoločenstva ako člena Svetovej obchodnej organizácie (ďalej len „WTO“). Zvláštnosť tejto veci spočíva v tom, že predmetná právna úprava Spoločenstva, prijatá po tom, ako orgán WTO na urovnávanie sporov (ďalej len „DSB“, skratka anglického označenia orgánu, Dispute Settlement Body) rozhodol o nezlučiteľnosti predchádzajúceho systému WTO, bola opätovne tým istým orgánom vyhlásená za nezlučiteľnú.

I – Právny rámec

A – Medzinárodné dohody

2. Právny nástroj, ktorý na účely tejto veci treba v prvom rade preskúmať, je Všeobecná dohoda o clách a obchode (ďalej len „GATT“). Je prílohou 1 A Dohody o založení WTO, ktorá bola v mene Spoločenstva schválená, pokiaľ ide o časť, ktorá spadá do jeho príslušnosti, rozhodnutím Rady 94/800/ES z 22. decembra 1994( ).

3. Článok I ods. 1 GATT stanovuje tzv. všeobecnú doložku najvyšších výhod. Najmä stanovuje, že „všetky výhody, prednosti, výsady alebo oslobodenia poskytnuté ktoroukoľvek zmluvnou stranou akémukoľvek výrobku pochádzajúcemu alebo určenému pre akúkoľvek inú krajinu, sa budú bezodkladne a bezpodmienečne vzťahovať na každý podobný výrobok pochádzajúci z územia alebo určený pre územia všetkých ostatných zmluvných strán. Toto ustanovenie sa týka cla a poplatkov akéhokoľvek druhu, vyberaných pri dovoze alebo vývoze, alebo súvisiacich s dovozom alebo vývozom...“.( )

4. Článok XIII, ktorý sa týka nediskriminačného vykonania množstevných obmedzení stanovuje, že:

„1. Žiadna zmluvná strana nebude uplatňovať zákaz alebo obmedzenie dovozu výrobku pochádzajúceho z územia inej zmluvnej strany..., pokiaľ obdobný zákaz alebo obmedzenie nebude uplatňované na dovoz obdobného výrobku zo všetkých tretích krajín...

2. Pri uplatňovaní dovozných obmedzení na akýkoľvek výrobok sa budú zmluvné strany usilovať o také rozdelenie obchodu s týmto výrobkom, ktoré sa bude čo najviac približovať podielom, ktoré by rôzne zmluvné strany mohli dosiahnuť pri neexistencii takéhoto obmedzenia, a na ten účel budú zachovávané nasledujúce ustanovenia:

a) kde to bude uskutočniteľné, budú ustanovené kvóty predstavujúce celkové množstvo povolených dovozov (či už rozdelené na dodávajúce krajiny alebo nie)...;

b) v prípadoch, keď celkové kvóty nie sú uskutočniteľné, môžu byť obmedzenia uplatňované vo forme dovozných licencií alebo povolení bez celkovej kvóty;

c) zmluvné strany nebudú, okrem účelu správy kvót rozdelených podľa písmena d) tohto odseku, žiadať, aby dovozné licencie alebo povolenia boli použité pre dovoz predmetného výrobku z určitej krajiny alebo zdroja;

d) v prípadoch, kde je kvóta vopred rozdeľovaná medzi dodávateľské krajiny, môže sa zmluvná strana uplatňujúca obmedzenia dohodnúť o pridelení podielov na tejto kvóte so všetkými ostatnými zmluvnými stranami, ktoré majú podstatný záujem na dodávkach predmetného výrobku. V prípadoch, kde tento spôsob nie je možné použiť, predmetná zmluvná strana pridelí zmluvným stranám, ktoré majú podstatný záujem na dodávkach daného výrobku, podiely na celkovom množstve alebo celkovej hodnote dovážaného výrobku, ktoré budú úmerné dodávkam uskutočneným týmito zmluvnými stranami v priebehu skoršieho reprezentatívneho obdobia, pričom sa primerane vezmú do úvahy akékoľvek zvláštne okolnosti, ktoré by mohli alebo budú mať vplyv na obchodovanie s týmto výrobkom. ...

5. Ustanovenia tohto článku sa budú vzťahovať tiež na akékoľvek colné kvóty zavedené alebo udržované ktoroukoľvek zmluvnou stranou...“( )

5. Okrem GATT je na tieto účely potrebné pripomenúť Rámcovú dohodu o spolupráci medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Kartagenskou skupinou a jej členskými štátmi( ), podpísanú v Kodani 23. apríla 1993 (ďalej len „dohoda ES/Andský pakt“), schválenú v mene Spoločenstva rozhodnutím Rady 98/278/ES zo 7. apríla 1998( ).

6. Ustanovenie, ktoré je podstatné v tomto prípade, je uvedené v článku 4 tejto dohody, ktorý znie:

„Zmluvné strany si týmto poskytujú doložku najvyšších výhod v obchode v súlade so Všeobecnou dohodou o clách a obchode (GATT).

Obidve strany opätovne potvrdzujú svoju vôľu vykonávať vzájomný obchod v súlade s touto dohodou.“

7. Ako vidno, na tieto účely je tiež podstatný Dohovor o pravidlách a postupoch pri urovnávaní sporov (ďalej len „DSU“, skratka anglického označenia dohody, Dispute Settlement Understanding)( ), ale o ňom sa bude hovoriť neskôr (pozri ďalej, bod 46 a nasl.).

B – Právna úprava Spoločenstva

8. Pokiaľ ide o právnu úpravu Spoločenstva, pripomínam najmä, že nariadením Rady (EHS) č. 404/93 z 13. februára 1993 o spoločnej organizácii trhu s banánmi( ) (ďalej len „nariadenie č. 404/93“) zaviedlo Spoločenstvo spoločný režim výmeny s tretími krajinami, ktorý nahrádza rozličné predchádzajúce vnútroštátne režimy. Tento systém bol v nadväznosti na sťažnosti podané určitými tretími krajinami predmetom konania na urovnanie sporov v rámci WTO. Rozhodnutím z 25. septembra 1997 prijal DSB správu odvolacieho orgánu WTO, ktorá potvrdzuje nezlučiteľnosť režimu s článkami I ods. 1 a XIII GATT.( )

9. Po tomto rozhodnutí prijala Rada nariadenie (ES) č. 1637/98 z 20. júla 1998, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (EHS) č. 404/93 (ďalej len „nariadenie č. 1637/98“)( ). V zmysle jeho článku 2 nadobúda nový režim (ďalej len „zmenené nariadenie č. 404/93“) účinnosť od 1. januára 1999.

10. Zmenené nariadenie č. 404/93 zachovalo rozlišovanie, ktoré charakterizovalo skorší režim, troch rozdielnych kategórií banánov na účely dovozu. Osobitne sa v článku 16 stanovuje:

„Na účely tejto hlavy:

1. ‚tradičné dovozy zo štátov AKT‘ sú dovozy banánov do spoločenstva pôvodom zo štátov uvedených v prílohe( ) k tomuto nariadeniu do 857 700 ton (čistá hmotnosť) za rok; tieto sa nazývajú ‚tradičné AKT banány‘;

2. ‚netradičné dovozy zo štátov AKT‘ sú dovozy banánov do spoločenstva pôvodom zo štátov AKT, na ktoré sa však nevzťahuje definícia 1; tieto sa nazývajú ‚netradičné AKT banány‘;

3. ‚dovozy z tretích štátov nepatriacich do AKT‘ sú banány dovezené do spoločenstva pôvodom z tretích štátov, iných ako štáty AKT; tieto sa nazývajú ‚banány z tretích štátov‘.“

11. V zmysle článku 17 „všetok dovoz banánov do spoločenstva podlieha predloženiu dovoznej licencie vydanej členskými štátmi ktorejkoľvek zainteresovanej strany, ... bez toho, aby boli dotknuté osobitné ustanovenia prijaté pre uplatňovanie článkov 18 a 19“.

12. Článok 18 ods. 1 až 3 stanovuje otvorenie tarifnej [colnej ­– neoficiálny preklad] kvóty 2,2 miliónov ton (čistá hmotnosť), ku ktorej sa pripája dodatočná colná kvóta 353 000 ton (čistá hmotnosť) pre dovozy banánov z tretích štátov a netradičných AKT banánov. V rámci týchto dovozov z tretích štátov podliehajú tieto dovozy podľa colnej kvóty clu 75 ECU na tonu, zatiaľ čo dovozy netradičných AKT banánov nepodliehajú žiadnemu clu. Na dovozy tradičných AKT banánov sa tiež neplatí žiadne clo.

13. Odsek 4 tohto článku uvádza, že ak neexistuje primeraná možnosť zabezpečenia dohody všetkých zmluvných strán WTO s podstatným záujmom na dodávke banánov, Komisia môže podľa postupu uvedeného v článku 27 prideliť colné kvóty ustanovené v odsekoch 1 a 2 a tradičné množstvo AKT týmto štátom s podstatným záujmom na dodávke.

14. Článok 19 stanovuje, že pri dovozoch sa postupuje v súlade s „metódou, ktorá vychádza z tradičných obchodných tokov (‚tradičné/nové‘)“.

15. Komisia, poverená na základe článku 20 zmeneného nariadenia č. 404/93 zavedením nového režimu obchodovania s tretími krajinami, prijala nariadenie (ES) č. 2362/98 z 28. októbra 1998, ktoré stanovuje podrobné pravidlá pre uplatňovanie nariadenia Rady (EHS) č. 404/93 týkajúceho sa dovozu banánov do Spoločenstva (ďalej len „nariadenie č. 2362/98“) [neoficiálny preklad]( ).

16. Podľa článku 19 zmeneného nariadenia č. 404/93 rozlišuje nariadenie č. 2362/98 vývozcov na „tradičných prevádzkovateľov“ a „nových prevádzkovateľov“ okrem iného na základe dosiahnutia alebo nedosiahnutia minimálneho množstva dovozu banánov do Spoločenstva počas referenčného obdobia.

17. Osobitne článok 4 stanovuje, že každý tradičný prevádzkovateľ získa „pre každý rok a pre súhrn pôvodov uvádzaných v prílohe I referenčné množstvo určené v závislosti od množstva banánov skutočne dovezených počas referenčného obdobia“ ktoré „pre dovozy vykonané roku 1999 v rámci colných kvót a tradičné banány AKT, referenčné obdobie predstavujú roky 1994, 1995 a 1996“ [neoficiálny preklad].

18. Článok 5 ods. 2 uvádza, že „na účely určenia vlastného referenčného množstva každý [tradičný] prevádzkovateľ oznamuje príslušnému orgánu pred 1. júlom… celkové množstvo banánov pôvodu, uvedeného v prílohe I, ktoré boli skutočne dovezené v každom z rokov referenčného obdobia“, pričom pripojí príslušné odôvodňujúce dokumenty“ [neoficiálny preklad].

19. Pokiaľ ide o spôsoby vydávania dovozných licencií, článok 17 nariadenia stanovuje:

„Ak pre štvrťrok a pre jeden alebo viacero pôvodov z krajín uvedených v prílohe I množstvá, ktoré sú predmetom žiadostí o licenciu, podstatne prekročia referenčné množstvá určené pri použití článku 14, alebo prekročia dostupné množstvá, určí sa percentuálne zníženie, ktoré sa na žiadosti uplatní.“ [neoficiálny preklad]

20. Článok 18 ods. 1 stanovuje, že „ak pre jeden alebo viacero pôvodov bolo pri použití článku 17 určené percentuálne zníženie, prevádzkovateľ, ktorý podal žiadosť o licenciu pre tento alebo tieto pôvody“ môže “v rámci celkového limitu množstva, rovnakého alebo nižšieho než nepridelené požadované množstvo, podať jednu alebo viacero nových žiadostí o licenciu pre pôvody, pre ktoré Komisia uverejnila disponibilné množstvá“ [neoficiálny preklad]. Odsek 2 toho istého článku poveruje Komisiu určiť „bezodkladne množstvá, pre ktoré môžu byť vydané licencie pre predmetný pôvod alebo predmetné pôvody“ [neoficiálny preklad].

21. Článok 29 uvádza, že „ak pre jeden alebo viacero pôvodov uvedených v prílohe I množstvá tvoriace predmet žiadostí o dovoznú licenciu na prvý štvrťrok 1999 prekročia 26 % množstiev uvádzaných v predmetnej prílohe, Komisia určí percentuálne zníženie pre všetky žiadosti týkajúce sa predmetných pôvodov“ [neoficiálny preklad].

22. Pri uplatňovaní tohto ustanovenia určuje článok 1 nariadenia Komisie (ES) č. 2806/98 z 23. decembra 1998 o vydávaní dovozných licencií pre banány v rámci colných kvót a pre tradičné AKT banány pre prvý štvrťrok 1999 a o podávaní nových žiadostí( ) [neoficiálny preklad] (ďalej len „nariadenie č. 2806/98“) redukčné koeficienty žiadostí, týkajúcich sa banánov s pôvodom z Kolumbie, Kostariky a z Ekvádoru.

23. Nariadenie č. 2806/98 tiež v zmysle článku 18 ods. 2 nariadenia č. 2362/98 určuje množstvá, pre ktoré ešte môžu byť podané žiadosti o licencie na prvý štvrťrok roka 1999. Tieto nové žiadosti boli predmetom nariadenia Komisie (ES) č. 102/1999 z 15. januára 1999 o vydávaní dovozných licencií na banány v rámci colných kvót a pre tradičné AKT banány pre prvý štvrťrok 1999 (druhé obdobie) [neoficiálny preklad] (ďalej len „nariadenie č. 102/1999“)( ), ktoré určuje redukčné koeficienty podľa krajiny pôvodu.

24. Pre druhý štvrťrok roka 1999 je úprava žiadostí obsiahnutá v nariadení Komisie (ES) č. 608/1999 z 19. marca 1999 o vydávaní dovozných licencií na banány v rámci colných kvót a pre tradičné AKT banány pre druhý štvrťrok 1999 a o podávaní nových žiadostí [neoficiálny preklad] (ďalej len „nariadenie č. 608/1999“)( ), ktoré stanovuje určité redukčné koeficienty podľa krajiny pôvodu.

25. S týmito úpravami nebol spokojný Ekvádor, na ktorého podnet v tejto veci ešte raz rozhodovala WTO, ktorá v rámci svojho vlastného systému pre riešenie sporov ustanovila na preskúmanie tohto prípadu špeciálnu porotu.

26. Na záver svojej činnosti porota konštatovala, že nový režim, vyplývajúci z nariadenia č. 1637/98, neodstránil porušovanie článku I ods. 1 a článku XIII GATT.( ) DSB prijal túto správu 6. mája 1999. Následne bol režim Spoločenstva ďalej menený prijatím nariadenia Rady (ES) č. 216/2001 z 29. januára 2001, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (EHS) č. 404/93 o spoločnej organizácii trhu s banánmi( ). Okrem iného upresňujem, že toto nariadenie nie je z časového dôvodu (ratione temporis) pre tento prípad podstatné.

II – Skutkový stav a konanie

27. NV Firma Leon Van Parys (ďalej len „Van Parys“) so sídlom v Belgicku, už viac ako 20 rokov dováža do Európskeho spoločenstva banány pochádzajúce z Ekvádoru.

28. Dňa 14. decembra 1998 Van Parys podal príslušnému belgickému orgánu, teda Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (ďalej len „BIRB“) žiadosť o dovozné licencie na prvý štvrťrok 1999 pre množstvo 26 685 935 kg banánov pôvodom z Ekvádoru. BIRB udelil licencie na množstvá uvedené v žiadosti, ktoré upravil redukčným koeficientom 0,7080 určeným nariadením č. 2806/98.

29. Dňa 8. januára 1999 podal Van Parys v zmysle článku 18 nariadenia č. 2362/98 (pozri bod 20 vyššie) tri nové žiadosti o dovozné licencie pre dovoz banánov pôvodom z Panamy a iných štátov pre celkovú hmotnosť, ktorá nepresahuje rozdiel medzi pôvodnou žiadosťou a skutočným plnením v dôsledku redukcie. Aj na tieto žiadosti sa použil redukčný koeficient v súlade s nariadeniami Spoločenstva, najmä s nariadením č. 102/1999.

30. Dňa 5. marca 1999 Van Parys napokon podal ďalšiu žiadosť s cieľom získať licencie na dovoz 35 224 757 kg banánov pôvodom z Ekvádoru. BIRB uplatnila redukčný koeficient 0,5934 určený nariadením č. 608/1999, čím vyhovela žiadosti o licencie pre množstvo vypočítané takýmto spôsobom.

31. Dňa 23. februára a 21. mája 1999 podal Van Parys na Raad van State dve žaloby proti rozhodnutiam BIRB, ktorými mu bolo odmietnuté udelenie licencie na dovoz požadovaného množstva. V týchto žalobách uviedol, že tieto rozhodnutia sú nesprávne z dôvodu nezákonnosti nariadení, ktoré upravujú dovoz banánov do Spoločenstva a na ktorých sa predmetné rozhodnutia zakladajú, pretože sú v rozpore s právnou úpravou WTO.

32. Po úvahe, že spor spochybňoval platnosť aktov Spoločenstva rozhodol Raad van State uznesením zo 7. októbra 2002 prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce štyri prejudiciálne otázky:

„1. Porušujú nariadenie Rady (EHS) č. 404/93 z 13. februára 1993 o spoločnej organizácii trhu s banánmi zmenené a doplnené nariadením Rady (ES) č. 1637/98 z 20. júla 1998, nariadenie Komisie (ES) č. 2362/98 z 28. októbra 1998, ktoré stanovuje podrobné pravidlá pre uplatňovanie nariadenia Rady (EHS) č. 404/93 týkajúceho sa dovozu banánov do Spoločenstva [neoficiálny preklad], nariadenie Komisie (ES) č. 2806/98 z 23. decembra 1998 o vydávaní dovozných licencií pre banány v rámci colných kvót a pre tradičné AKT banány pre prvý štvrťrok 1999 a o podávaní nových žiadostí [neoficiálny preklad], nariadenie Komisie (ES) č. 102/99 z 15. januára 1999 o vydávaní dovozných licencií na banány v rámci colných kvót a pre tradičné AKT banány pre prvý štvrťrok 1999 (druhé obdobie) [neoficiálny preklad] a nariadenia Komisie (ES) č. 608/1999 z 19. marca 1999 o vydávaní dovozných licencií na banány v rámci colných kvót a pre tradičné AKT banány pre druhý štvrťrok 1999 a o podávaní nových žiadostí [neoficiálny preklad], každé jednotlivo alebo vo vzájomnej súvislosti, články I a XIII ods. 1 a 2 písm. d) GATT z roku 1994 tým, že:

– zavádzajú celkovú kvótu najviac 857 700 [ton] banánov v prospech dvanástich krajín uvedených v prílohe nariadenia č. 1637/98 (‚tradičné banány AKT‘) a prípadne tým, že táto kvóta nie je v súlade s rozdelením približujúcim sa obchodovaniu bez obmedzení a tým, že sa podieľajú na režime zavedenom nariadením č. 1637/98 upravujúcom dovoz banánov na samotnom základe colnej kvóty,

– zavádzajú colnú kvótu pre celkové množstvo 2 535 000 ton vo vzťahu k tretím krajinám a netradičným AKT banánom a rozdeľujú následne túto colnú kvótu proporcionálne na základe sadzby vypočítanej v závislosti od obdobia, ktoré nie je reprezentatívne, keďže v priebehu rokov 1994 – 1996 už bol dovoz banánov podriadený reštriktívnym podmienkam?

2. Porušujú nariadenia uvedené v bode 1 vyššie článok 4 Rámcovej dohody z 23. apríla 1993 medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Kartagenskou skupinou a jej členskými štátmi záväzok Európskeho spoločenstva, vyplývajúci z tohto ustanovenia, vykonávať svoje obchodovanie s Ekvádorom v súlade s ustanoveniami GATT a poskytnúť tejto krajine doložku najvyšších výhod?

3. Porušujú nariadenia uvedené v bode 1 vyššie zásadu ochrany legitímnej dôvery a zásadu dobrej viery obsiahnuté v medzinárodnom práve verejnom a v obyčajovom medzinárodnom práve tým, že Komisia nerešpektovala povinnosti, ktoré vznikajú Spoločenstvu v zmysle GATT z roku 1994 tým, že Komisia zneužila právne procedúry a nerešpektovala výsledok medzinárodného konania na urovnávanie sporov, a tým, že napriek vyhláseniam vykonaným počas prijímania nariadenia č. 1637/98 nevypracovala režim, v ktorom sú dovozné licencie prideľované ‚skutočným dovozcom‘?

4. Prekročila Komisia právomoci, ktoré jej udeľuje nariadenie č. 404/93, zmenené nariadením č. 1637/98, keď určila colnú kvótu pre dovoz banánov, porušujúc povinnosti, ktoré vznikajú Spoločenstvu v zmysle dohôd GATT z roku 1994 a GATS [Všeobecná dohoda o obchode so službami], ktoré, prípadne, sú považované za začlenené medzi normy pozitívneho práva do právneho poriadku Spoločenstva z dôvodu vyjadreného úmyslu prispôsobiť režim dovozu banánov do Spoločenstva platným dohodám WTO?“

33. V konaní, ktoré sa takto začalo, predložili svoje písomné pripomienky žalobca a žalovaný v spore v konaní vo veci samej, Rada a Komisia. Rovnaké subjekty, okrem BIRB, sa zároveň vyjadrili aj na pojednávaní, ktoré sa konalo 21. septembra 2004.

III – Právny rozbor

A – O prvej, tretej a štvrtej prejudiciálnej otázke

1. Úvod

34. Myslím, že treba preskúmať prvú, tretiu a štvrtú prejudiciálnu otázku vo vzájomnej súvislosti, pretože tieto otázky, vzhľadom na okolnosti tohto prípadu, navzájom úzko súvisia. Existenciu porušenia pravidiel WTO totiž nemožno posúdiť bez posúdenia skutočnosti, že príslušné orgány tejto organizácie prijali vo veci dve rozhodnutia a že normotvorca Spoločenstva na prvé z nich reagoval. Na druhej strane, teraz nás zaujíma zlučiteľnosť režimu Spoločenstva v súvislosti s dovozom banánov vo svojej celistvosti, bez ohľadu na to, ktorá konkrétna inštitúcia je zodpovedná za ustanovenia, ktoré sú prípadne s týmto režimom nezlučiteľné.

35. Navrhujem teda, aby sa prvá, tretia a štvrtá otázka spojili a aby sa preformulovali takto:

Má sa z hľadiska práva Spoločenstva považovať za protiprávnu právna úprava, prijatá na základe príslušných právomocí Radou a Komisiou EÚ, ak sa v rozhodnutí DSB konštatovala nezlučiteľnosť predchádzajúceho režimu Spoločenstva pre dovoz banánov s pravidlami WTO; Spoločenstvo prijalo novú právnu úpravu na účel zosúladenia sa s rozhodnutím DSB, ktorý potom namietal jej nezlučiteľnosť aj pokiaľ ide o nový režim?

2. Judikatúra Spoločenstva týkajúca sa účinkov právnych predpisov WTO

36. Ako je známe, Súdny dvor mal mnoho príležitostí vysloviť sa k účinkom, ktoré treba priznať pravidlám WTO/GATT v právnom poriadku Spoločenstva. Z tejto judikatúry podľa Komisie, Rady a BIRB jasne vyplýva záporná odpoveď na otázky, ktoré sú predmetom preskúmania. Opačný je však záver, ku ktorému dospel Van Parys, ktorý sa z dôvodu skutkových okolností domnieva, že na tieto otázky je potrebné odpovedať kladne.

37. Zdá sa mi teda vhodné začať s krátkym pripomenutím tejto judikatúry a jej výsledkov a potom posúdiť prípadné dôsledky, ktoré môžu mať z tohto hľadiska nepochybné osobitosti tohto prípadu.

a) Rozsudok Portugalsko/Rada

38. Bez toho, aby som sa zdržiaval pri predchádzajúcich rozhodnutiach o inštitúcii WTO, začnem pripomenutím známeho rozsudku Portugalsko/Rada( ), v ktorom Súdny dvor určil vlastné postavenie z hľadiska účinkov práva WTO v právnom poriadku Spoločenstva.

39. Ako je známe, v citovanom prípade sa Portugalsko domáhalo, aby Súdny dvor zrušil rozhodnutie Rady, týkajúce sa záverov Memoranda o porozumení medzi Európskym spoločenstvom a Pakistanskou islamskou republikou a medzi Spoločenstvom a Indickou republikou o dojednaniach v oblasti textilných výrobkov na trh( ). Medzi dôvodmi, ktoré uviedla žalujúca vláda bol, pokiaľ ide o to, čo nás zaujíma, rozpor rozhodnutia s právnymi predpismi WTO. Súdny dvor mal teda posúdiť zákonnosť sekundárneho právneho aktu Spoločenstva, pričom mal ako kritérium prijať práve právne predpisy WTO.

40. Vo svojom rozsudku podčiarkol nasledujúce prvky:

– “v súlade so zásadami medzinárodného práva“ patrí sudcom zmluvných strán „a najmä Súdnemu dvoru, v rámci právomoci, ktorú mu priznáva Zmluva ES“ určiť účinky, ktoré majú ustanovenia dohody na vnútorný právny poriadok, pokiaľ túto otázku neupravuje sama dohoda( ),

– medzinárodné právo vyžaduje, aby sa každá dohoda „dobromyseľne stranami plnila“, pričom každá z nich musí „určiť vhodné právne prostriedky na dosiahnutie tohto účelu vo svojom právnom poriadku, pokiaľ táto dohoda, vykladaná z hľadiska svojho predmetu a svojho účelu sama neurčuje tieto prostriedky“( ),

– dohody WTO tieto prostriedky neurčujú( ), keďže vyhradzujú „významné miesto rokovaniam medzi stranami sporu“, bez ohľadu na posilnenie mechanizmu urovnávania sporov oproti tomu, ktorý upravuje systém GATT z roku 1947( ). Hoci totiž [DSU (pozri bod 7 vyššie)] určuje ako prvý cieľ systému odstránenie opatrení, nezlučiteľných s právnymi predpismi WTO (článok 3 ods. 7 DSU), pripúšťa možnosť dočasne použiť ustanovenia o vyrovnaní ako alternatívu odstránenia nezlučiteľných opatrení( ),

– „uloženie povinnosti súdnym orgánom vylúčiť uplatnenie vnútorných právnych pravidiel, ktoré sú nezlučiteľné s dohodami WTO, by malo za následok pozbavenie legislatívnych alebo výkonných orgánov zmluvných strán možnosti uvedenej konkrétne článkom 22 [DSU], nájsť, hoci by to bolo dočasné, dojednané riešenie“( ),

– dohody WTO sa teda naďalej, ako GATT z roku 1947, opierajú “o zásadu rokovaní, začatých na základe ‚vzájomne prijateľného riešenia‘ a odlišu[jú] sa tak, pokiaľ ide o Spoločenstvo, od dohôd uzavretých s tretími štátmi, ktoré zavádzajú v záväzkoch určitú asymetriu“( ),

– na druhej strane, najdôležitejší obchodní partneri Spoločenstva nepriznávajú dohodám WTO status kritérií zákonnosti vlastných vnútorných právnych aktov.( ) Právny poriadok Spoločenstva musí prijať rovnaké riešenie, pretože „absencia vzájomnosti v tomto ohľade… vo vzťahu k dohodám WTO… by hrozila, že by viedla k nevyváženosti pri uplatňovaní právnych predpisov WTO“. Malo by to za následok, že „legislatívne alebo výkonné orgány Spoločenstva by nemali priestor na voľnú úvahu, ktorý majú obdobné orgány zmluvných partnerov Spoločenstva“( ),

– v dôsledku toho “s prihliadnutím na ich povahu a na ich hospodárnosť nepatria dohody WTO v zásade medzi dohody, vo vzťahu ku ktorým Súdny dvor kontroluje zákonnosť aktov inštitúcií Spoločenstva“( ),

– okrem toho tvoria niektoré osobitné situácie, ktoré už boli určené v prípade GATT z roku 1947 výnimku z práve uvedeného pravidla. Ide o „prípad, v ktorom sa Spoločenstvo rozhodlo vykonať osobitnú povinnosť prevzatú v rámci WTO alebo v prípade, keď akt Spoločenstva výslovne odkazuje na presné ustanovenia dohôd WTO“( ).

b) Rozsudok Holandsko/Parlament a Rada

41. Ako je známe, rozsudok Portugalsko/Rada vyvolal v právnej vede veľmi rôznorodé reakcie a tiež aj živý nesúhlas, pričom títo autori sa rozhodne hlásili k tvrdeniu, podľa ktorého sú právne predpisy WTO kritériom zákonnosti aktov Spoločenstva.( )

42. Pokiaľ ide o mňa, bez toho, aby som sa teraz zaoberal kritikami, ktoré vyvolal rozsudok, obmedzím sa na pripomenutie, že neviedli Súdny dvor k tomu, aby zmenil vlastné smerovanie. Naopak, toto smerovanie bolo ďalej a pevne potvrdené v nasledujúcom rozsudku Holandsko/Parlament a Rada.( )

43. V tejto veci sa žalujúca vláda domnievala že, pokiaľ ide o to, čo nás teraz zaujíma, smernica Európskeho parlamentu a Rady 98/44/ES zo 6. júla 1998 o právnej ochrane biotechnologických vynálezov (ďalej len „smernica 98/44“)( ), ukladala členským štátom povinnosti, nezlučiteľné s povinnosťami, vyplývajúcimi z ich medzinárodných záväzkov a najmä z dohôd WTO a z dohovoru o biologickej diverzite (ďalej len „DBD“)( ).

44. V tomto rozsudku Súdny dvor výslovne potvrdil, že „zákonnosť aktu Spoločenstva... nemôže byť... posudzovaná z hľadiska [dohôd WTO] s prihliadnutím na ich povahu a na ich hospodárnosť“. Ale práve preto, aby lepšie zdôraznil a ďalej odôvodnil svoje hľadisko, dodal, že „obdobné závery nemožno považovať za platné pre DBD, ktorý sa, na rozdiel od dohody WTO, neopiera úzko o zásadu vzájomne prijateľného riešenia… Aj keby sa pripustilo, že… táto dohoda obsahuje ustanovenia, ktoré nie sú priamo uplatniteľné, v zmysle, že nevytvárajú práva, ktorých sa môžu jednotlivci priamo domáhať na súde, táto okolnosť nie je prekážkou pre súdnu kontrolu dodržiavania povinností Spoločenstva ako zmluvnej strany tejto dohody (pozri rozsudok zo 16. júna 1998, Racke, C‑162/96, Zb. s. I‑3655, body 45, 47 a 51)“.( )

45. Podľa Súdneho dvora teda právne predpisy patriace do dohôd, ktoré sa neopierajú o zásadu vzájomne prijateľného riešenia, môžu fungovať ako kritérium zákonnosti aj bez ohľadu na ich spôsobilosť priznať práva jednotlivcom. Naopak právne predpisy obsiahnuté v dohodách, ktoré sa, ako napríklad WTO, opierajú o zásadu vzájomne prijateľného riešenia, nielenže nie sú priamo uplatniteľné, ale v zásade ani nemôžu byť prijaté ako kritérium zákonnosti právnych predpisov Spoločenstva.( )

3. Problém účinkov rozhodnutí DSB

a) Systém DSU

46. Po tom, čo bolo uvedené o právnych predpisoch WTO ako takých, je teraz potrebné sa opýtať, či rovnaké riešenie platí aj pre prípady, v ktorých, ako je to v tomto prípade, sa v rozhodnutí alebo odporúčaní DSB konštatuje nezlučiteľnosť určitých opatrení Spoločenstva s týmito právnymi predpismi.

47. Skôr ako pristúpim k tejto otázke treba si rýchlo pripomenúť, pokiaľ ide o aspekty, ktoré nás zaujímajú, hlavné charakteristiky systému urovnávania sporov v rámci WTO zavedeného prostredníctvom DSU.

48. Začnem pripomenutím, že tento systém oproti ustanoveniam GATT, ako uznal aj Súdny dvor v rozsudku Portugalsko/Rada, obsahuje „posilnenie režimu ochrany a mechanizmu urovnávania sporov“ (bod 36), aby sa „zabezpečila ochrana a transparentnosť mnohostranného obchodného systému“ (článok 3 ods. 2 DSU).

49. K tomuto výsledku sa v zásade dospeje buď preto, že systém je poňatý tak, že vedie k vylúčeniu iných mechanizmov urovnávania sporov a je záväzný pre účastníkov [títo totiž odmietajú jednostranne reagovať na opatrenia, prijaté inými členmi, ktoré považujú za nezlučiteľné s dohodami WTO a „postupujú v súlade s pravidlami a postupmi podľa tohto dohovoru“ (článok 23 ods. 1 DSU)]; alebo preto, že je oveľa viac usporiadaný a účinný [(stačí spomenúť, že rozhodnutia „poroty“ sa už nemusia prijať, ako pri GATT, jednomyseľne všetkými zmluvnými stranami, ale systémom tzv. negatívneho konsenzu, na základe ktorého iba jednomyseľné hlasovanie všetkých členov WTO proti, vrátane „žalobcu“, môže zabrániť prijatiu rozhodnutia DSB, ktoré schvaľuje správu „poroty“ alebo odvolacieho orgánu (článok 16 ods. 4 a 17 ods. 14 DSU)]; alebo preto, že postupy sú upravené presnejšie a účinky rozhodnutia presnejšie.

50. Z tohto posledného hľadiska najmä pripomínam, že člen, ktorý sa domnieva, že výhoda, ktorá mu vyplýva z dohôd WTO, je ohrozená opatreniami prijatými iným členom, sa musí najprv pokúsiť priamo alebo s pomocou generálneho riaditeľa WTO o všetky spôsoby riešenia s druhou stranou (články 3 až 5, DSU). Ak sa nedosiahnu výsledky, má právo požiadať DSB, aby postúpil túto otázku „porote“. Táto predloží správu DSB, ktorý môže rozhodnúť, že ju prijme, pokiaľ jeden z účastníkov nežiada zásah stáleho odvolacieho orgánu, ktorý je na tento účel zriadený v rámci WTO (článok 16 ods. 4 DSU). V tomto prípade odvolací orgán predloží svoju správu DSB.

51. Ak je správa (poroty alebo odvolacieho orgánu) prijatá, príslušné rozhodnutie DSB zaväzuje zmluvné strany, ktoré ho musia prijať „bezpodmienečne“ (článok 17 ods. 14 DSU), pretože DSU považuje na účel zabezpečenia skutočného urovnania sporov za „podstatné“, aby sa rozhodnutia DSB „urýchlene“ [neoficiálny preklad] splnili (článok 21 ods. 1 DSU). Iba keď nie je možné „ihneď“ podľa nich postupovať, môže byť dotknutému členovi WTO poskytnutá „primeraná lehota“, aby prispôsobil svoju legislatívu. Túto lehotu, ktorá by nemala presiahnuť pätnásť mesiacov, predkladá dotknutý člen a schvaľuje ju DSB, alebo sa medzi zmluvnými stranami dohodne, alebo v prípade chýbajúcej dohody sa určí „záväzným“ rozhodnutím rozhodcu (článok 21 ods. 3 DSU).

52. Rovnako pokiaľ existujú nezhody o primeranosti opatrení prijatých adresátom rozhodnutia a ich súladom s dohodami WTO, stanovuje DSU možnosť opätovne postupovať vyššie opísanými postupmi urovnávania sporov postúpením, ak je to možné, otázky pôvodnej „porote“ (článok 21 ods. 5 DSU).

53. Ak adresát rozhodnutia DSB nepostupuje v „primeranej lehote“, ako je uvedená vyššie, môže vstúpiť do hry mechanizmus vyrovnania a protiopatrení, bez toho, aby sa to „uprednostňovalo pred vykonaním odporúčaní“ (článok 22 ods. 1 DSU).

54. Tieto opatrenia však budú dočasné a uplatňované len dovtedy, kým: i) bude opatrenie, o ktorom sa zistilo, že nie je v súlade s uvedenou dohodou odstránené, alebo ii) člen, ktorý musí vykonať odporúčania alebo rozhodnutia, nezabezpečí riešenie týkajúce sa zrušenia alebo zmenšenia výhod, alebo iii) sa dosiahne vzájomne uspokojujúce riešenie (článok 22 ods. 8 DSU).

55. V každom prípade má DSB pod kontrolou uplatňovanie rozhodnutí, ktoré prijal (článok 22 ods. 8 DSU), pretože zvolené rozhodnutie musí byť v každom prípade zlučiteľné s takýmito rozhodnutiami a vo všeobecnosti musí byť zlučiteľné s právnymi predpismi WTO.( )

56. V konečnom dôsledku je síce pravdou, ako uviedol Súdny dvor v rozsudku Portugalsko/Rada, že aj nový systém vyhradzuje „dôležité miesto rokovaniam medzi stranami sporu“ (bod 36) a že toto rokovanie môže pokračovať aj po rozhodnutí DSB, aby sa prípadne určilo vzájomne prijateľné vyrovnanie (bod 39). Dodávam, že je tiež pravda, že v takomto prípade (ktorý však v tomto prípade nenastal) je možné – aspoň teoreticky – dospieť k riešeniu, ktoré znova nastoľuje dodržiavanie pravidiel WTO bez toho, aby bolo sporné opatrenie zrušené.

57. Toto by však bola forma, hoci zvláštna no zákonná, výkonu rozhodnutí DSB. Aj v tomto prípade, keby teda toto rozhodnutie nakoniec malo vlastné účinky, išlo by o obmedzenie slobody účastníkov pri hľadaní alternatívnych riešení rokovaním; a preto opakujem, že aj také riešenia nesmú ísť nad rámec pravidiel WTO, a teda nad rámec rozhodnutí DSB. V tomto zmysle má tak pravdu generálny advokát Alber, keď tvrdí, že „neexistuje žiadna alternatíva k výkonu odporúčaní a rozhodnutí DSB“ a že ich obsah „sa nemôže obchádzať rokovaniami medzi dotknutými stranami sporu“.( )

b) Vec Biret. Úvod

58. Po tomto je vhodné pripomenúť, že, ako je známe, aj o otázkach účinkov rozhodnutí DSB nechýbajú stanoviská Súdneho dvora, ale sú menej jasné a konečné oproti stanoviskám prijatým v súvislosti s vyššie preskúmaným problémom účinkov právnych predpisov WTO.

59. V tejto súvislosti je najmä potrebné zdôrazniť vec Biret( ), v ktorej bola pozornosť Súdneho dvora výslovne upriamená na túto otázku.

60. Ako je známe, bez ohľadu na nadobudnutie účinnosti dohôd WTO a najmä dohody o uplatňovaní sanitárnych a fytosanitárnych opatrení (ďalej len „dohoda SFS“)( ), právo Spoločenstva nielenže zachovalo predchádzajúci zákaz dovozu mäsa a mäsových výrobkov spracovaných určitými hormónmi( ), ale dokonca prijatím smernice 96/22/CE( ) sprísnilo. Po predložení tejto otázky DSB vyhlásil 13. februára 1998 zákaz za nezlučiteľný s dohodou SFS( ), pričom uložil Spoločenstvu lehotu na splnenie odporúčaní DSB do 13. mája 1999.

61. Spoločnosť Biret International SA (ďalej len „Biret“), ktorá sa domnievala, že zakázané opatrenia Spoločenstva jej spôsobili škodu, podala na Súd prvého stupňa žalobu podľa článku 235 ES a 288 ES, ktorou sa domáhala, aby bolo Spoločenstvo zaviazané na náhradu škody. Žalobkyňa sa najmä dovolávala nezákonnosti uvedených opatrení z dôvodu, že porušujú citované rozhodnutie DSB.

62. Súd prvého stupňa však žalobu zamietol, pretože sa domnieval, že „uvedené rozhodnutie [bolo] nevyhnutne a priamo spojené s dôvodom týkajúcim sa porušenia dohody SFS a [mohlo] sa teda brať do úvahy iba v prípade, keby sa priamy účinok tejto dohody vyhlásil súdom Spoločenstva v rámci dôvodu týkajúceho sa neplatnosti smerníc, o ktoré ide“.( ) Súd prvého stupňa však s jasným poukázaním na spomínané precedensy dospel k záveru, že „pevne ustálená judikatúra Spoločenstva“( ) vylučuje tento účinok dohôd WTO, a teda žalobkyňa sa nemohla dovolávať porušenia dohody SFS.

c) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Alber

63. Úplne opačné boli úvahy, ktoré uviedol generálny advokát Alber pri odvolaní proti rozhodnutiu Súdu prvého stupňa, ktorý tejto otázke venoval rozsiahlu argumentáciu, pričom sa tu obmedzím na pripomenutie základných pasáží.

64. Po tom, ako zhrnul systém urovnávania sporov v rámci WTO, ako už bolo uvedené (pozri bod 48 a nasl. vyššie), trval generálny advokát na záväznom charaktere rozhodnutí DSB, aspoň v zmysle ich obsahu, ktorý, nemožno obchádzať rokovaniami medzi stranami sporu. Môže sa aj stať, že v skutočnosti sa podľa týchto rozhodnutí nepostupuje v dôsledku voľby obchodnej politiky. To však v konečnom dôsledku závisí iba na nemožnosti núteného výkonu týchto rozhodnutí, ktorá vyplýva zo skutočnosti, že svojou povahou patria do medzinárodného práva, ktoré v zásade nepozná donucovacie opatrenia. Absencia vykonateľnosti rozhodnutí DSB však nie je platným argumentom pre ich nedodržiavanie zo strany Súdneho dvora, pretože také nedodržiavanie „nie je v žiadnom prípade voľbou, ktorú právo pripúšťa“.( )

65. Namiesto toho, aby teda Súdny dvor potvrdil voľbu obchodnej politiky, ktorá je skutkovo možná, ale je v rozpore s právom, musí uplatniť zásadu zákonnosti a uznať záväzný charakter rozhodnutí DSB najneskôr k okamihu uplynutia lehoty poskytnutej na jeho splnenie.( )

66. Generálny advokát Alber neopomína, že toto riešenie by mohlo byť kritizované v mene zásady „vzájomne prijateľného riešenia“, pretože jedna zo strán sporu (v tomto prípade Spoločenstvo) by napokon pravidlám WTO priznala účinok, ktorý nemusí existovať v právnych poriadkoch obchodných partnerov, čím by oslabila vlastné rokovacie postavenie v rámci WTO. Pripomína však, že v rozsudku Kupferberg už Súdny dvor rozhodol, že okolnosť, keď sa sudcovia jednej zo zmluvných strán domnievajú, že právny predpis medzinárodnej dohody je priamo uplatniteľný, sama osebe neznamená, že reciprocita sa už medzi zmluvnými stranami nebude dodržiavať/nepredstavuje možnosť budúceho nedodržiavania reciprocity medzi zmluvnými stranami.( )

67. Na druhej strane, pokračuje generálny advokát, práve uvedená skutočnosť „vytvára skôr ďalší argument obchodnej politiky, preoblečený prostredníctvom nálepky ,zásady reciprocity‘ do právneho šatu“, keďže, ako by sa mohlo ostrejšie povedať, je púhou zámienkou na to, aby sa nedodržala povinnosť formálne zabezpečená príslušným orgánom.

68. V skutočnosti sa rokovacie postavenie Spoločenstva predloženým rozhodnutím neoslabí, pretože v prípade porušení dohôd WTO zo strany iných členov, by mohlo dať Spoločenstvo podnet na konanie smerujúce k urovnaniu sporov a domáhať sa plnenia rozhodnutia DSB. Rovnako ako aj prípadné nevyváženosti, ktoré by mohli vyplývať z dodržiavania tohto rozhodnutia v prípade, ak by sa druhá zmluvná strana nesprávala takým istým spôsobom, by boli prekonateľné prostredníctvom uplatnenia kompenzačných a odvetných opatrení upravených medzinárodným právom a najmä samotnými pravidlami WTO.

69. Generálny advokát uvádza, že navrhované riešenie rovnako nezužuje priestor voľnej úvahy inštitúcií Spoločenstva, pokiaľ ide o spôsoby, akými sa vykonávajú rozhodnutia DSB, pretože tieto spôsoby sú naďalej ponechané na tieto inštitúcie, stále, pokiaľ sa prejavia opatreniami, ktoré budú v súlade s povinnosťami vyplývajúcimi z právnych predpisov WTO.

70. V konečnom dôsledku „možné zhoršenie rokovacieho postavenia môže nastať iba v prípade, keď sa strany sporu môžu dohodnúť na zachovaní ustanovení v rozpore s právom WTO. Ak tomu tak nie je, ako bolo vidieť vyššie, nemôže takáto situácia nastať“.( )

71. Generálny advokát dospel k záveru, že z toho vyplýva, že Súdny dvor vykonáva zásadu zákonnosti iba vtedy, ak uznáva, že rozhodnutia a odporúčania DSB môžu byť po uplynutí lehoty na plnenie kritériom zákonnosti správania sa Spoločenstva.( )

72. Ako je teda vidieť, na rozdiel od Súdu prvého stupňa nevyvodzuje generálny advokát zo stanovísk Súdneho dvora o právnych predpisoch WTO, ktoré boli spomenuté vyššie, automatický záver, že aj keď sa prijmú rozhodnutia DSB, tieto sú spôsobilé slúžiť ako kritérium zákonnosti právnych predpisov Spoločenstva. Naopak, za rozhodujúcu považuje skutočnosť svedčiacu v prospech opačného záveru, a to, že v týchto prípadoch boli uplatnené mechanizmy určenia povinností členov WTO so všetkými dôsledkami, pokiaľ ide o špecifikáciu týchto povinností v predmetnom prípade a pokiaľ ide o povinnosti, ktoré sa ukladajú stranám v spore, aby sa zosúladili s rozhodnutiami DSB, aj keď len vo vyššie uvedenej forme.

73. Nemyslím, že by bolo potrebné ďalej doplniť rozsiahlu argumentáciu generálneho advokáta, iba vyjadrím, že s ním súhlasím. Skutočne sa na základe vyššie zhrnutých úvah aj mne zdá, že v „Spoločenstve práva“ nemôžu rozhodnutia DSB neslúžiť ako kritérium zákonnosti právnych predpisov Spoločenstva, a teda Súdny dvor by nemal v mene odôvodnení pochybnej právnej hodnoty prijať očividný vulnus do dôvodov zákonnosti, ktorý by viedol k opačnému riešeniu.

d) Rozsudok Súdneho dvora

74. Podľa môjho názoru práve nasledujúci rozsudok Súdneho dvora vo veci Biret podporuje tieto návrhy alebo im aspoň zásadne nebráni, pričom otvára zaujímavé, ak nie povzbudzujúce, východiská pre predpoklady, ktoré tu zdieľam.( )

75. Je totiž pravda, že Súdny dvor napokon zamietol žalobu, ktorú podala spoločnosť Biret z dôvodov tak povediac nadčasových, súvisiacich s predmetným prípadom, a že z týchto dôvodov nemusel výslovne rozhodnúť o otázke účinkov rozhodnutí DSB.( ) Je ale významné, že v centrálnych pasážach odôvodnenia kritizoval Súdny dvor skutočnosť, že Súd prvého stupňa, ktorý sa mal osobitne k tejto otázke vyjadriť, sa tohto vyjadrenia zdržal, pričom sa obmedzil na mechanické uplatnenie zásad uvedených v rozsudku Portugalsko/Rada o pravidlách WTO pre rozhodnutia DSB.

76. Súdny dvor totiž posúdil túto argumentáciu ako nedostatočnú na účely zamietnutia žalobného dôvodu týkajúceho sa porušenia dohody SFS. Podľa jeho názoru „patrí do právomoci Súdu prvého stupňa, aby sa zaoberal argumentom, podľa ktorého právne účinky rozhodnutia DSB z 13. februára 1998 voči Európskym spoločenstvám boli také, že by mohli spochybniť jeho hodnotenie týkajúce sa absencie priamych účinkov právnych predpisov WTO a odôvodniť výkon kontroly zákonnosti smerníc 81/602, 88/146 a 96/22 z hľadiska týchto predpisov( ) súdom Spoločenstva.

77. Inými slovami, Súdny dvor vytkol Súdu prvého stupňa práve skutočnosť, že neoddelil ako samostatný a rozdielny problém otázku účinkov rozhodnutí DSB a zlučiteľnosti predmetných opatrení Spoločenstva s nimi – a teda, že sa pri ňom osobitne nepristavil.

78. Teraz nemôžem nezdôrazniť, bez toho, aby som predvídal zámery Súdneho dvora, že ak má byť podľa sudcov Spoločenstva uplatnenie judikatúry o pravidlách WTO automaticky rozšírené o rozhodnutia DSB, nebol by dôvod vytýkať Súdu prvého stupňa, že vykonal práve takéto rozšírenie. Na druhej strane, ak nie sú tieto dve situácie totožné, ako nie veľmi nepriamo vyplýva z tohto vytýkania, je možné právom sa domnievať, že rozdiel môže byť len v prospech uznania účinkov rozhodnutí DSB, ktoré predchádzajúca judikatúra pravidlám WTO upierala.

e) Uplatňovanie v predmetnej veci

79. Či už sa zámery Súdneho dvora vykladajú v tomto zmysle alebo nie, na účely tejto veci sa mi zdá dôležité, že tézu, ktorú predniesol generálny advokát Alber, v každom prípade rozsudok Biret neodmietol. Keďže, ako som povedal, sa domnievam, že tieto predpoklady si zaslúžia byť akceptované, dovolím si ich týmto znovu uplatniť na tento prípad.

80. To znamená, že najmä treba zistiť, či bolo v tomto prípade rozhodnutie DSB vydané a či zbytočne uplynula primeraná lehota poskytnutá jej adresátovi (v tomto prípade Spoločenstvu) na zosúladenie svojich vlastných právnych predpisov s právnymi predpismi WTO, pričom je jasné, že v takom prípade bude rozhodnutie DSB slúžiť ako kritérium zákonnosti predmetných právnych predpisov Spoločenstva.

81. V tomto prípade, ako som už viackrát pripomenul, rozhodnutie DSB z 25. septembra 1997 konštatovalo nezlučiteľnosť režimu Spoločenstva zavedeného nariadením č. 404/93 s pravidlami WTO, pričom určilo Spoločenstvu lehotu pätnástich mesiacov a jedného týždňa( ) (ktorá uplynula 1. januára 1999) na splnenie rozhodnutia. V priebehu tejto lehoty Rada zmenila a doplnila nariadenie č. 404/93 nariadením č. 1637/98 a Komisia definovala následné zmeny spôsobov vykonania nariadením č. 2362/98 a viacerými nasledujúcimi nariadeniami. V rámci WTO však Ekvádor namietal spôsobilosť týchto opatrení na zabezpečenie dodržiavania rozhodnutia DSB a požiadal, aby „porota“ preskúmala aj nový režim dovozu banánov. Takto začaté konanie sa skončilo rozhodnutím DSB zo 6. mája 1999, v ktorom sa skutočne konštatovalo, že nezlučiteľnosť právnych predpisov Spoločenstva s pravidlami WTO trvá aj naďalej.

82. Z doposiaľ uvedeného teda jednoznačne vyplýva, že k okamihu uplynutia lehoty poskytnutej Spoločenstvu bol režim dovozu banánov aj napriek zmenám aj naďalej v rozpore s pravidlami WTO, ako sa to v tomto prípade zistilo už v prvom rozhodnutí DSB. Vzhľadom na to už uvedené vyplýva, že sa všetky predmetné nariadenia musia považovať za nezákonné.

83. Vzhľadom na uvedené úvahy preto navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvú, tretiu a štvrtú prejudiciálnu otázku v ich preformulovanom zmysle, teda že režim Spoločenstva, ktorý sa týka dovozu banánov, založený na zmenenom nariadení č. 404/93 a na nariadeniach, ktoré boli prijaté na jeho vykonanie, je neplatný, keďže je nezlučiteľný s pravidlami WTO, ako 25. septembra 1997 stanovil a 6. mája 1999 potvrdil DSB.

4. Predpoklad existencie „osobitnej situácie“. „Výnimka z osobitnej povinnosti“

a) Úvod

84. Pre prípad, že by sa Súdny dvor nerozhodol súhlasiť s týmto návrhom, je ešte potrebné uvážiť, či tento prípad z dôvodu svojej zvláštnosti nevykazuje znaky, ktoré by viedli k spochybneniu zákonnosti predmetných právnych predpisov Spoločenstva z iných dôvodov.

85. Je teda možné sa subsidiárne domnievať, že z dôvodu týchto zvláštností tu možno ide o dve osobitné situácie, v ktorých sám Súdny dvor ako výnimku zo všeobecného pravidla pripúšťa posúdenie zákonnosti aktov Spoločenstva z hľadiska právnych predpisov GATT/WTO. Ako som už pripomenul (pozri bod 40 vyššie), tieto osobitné situácie sa vyskytujú, podľa znenia rozsudku Portugalsko/Rada, v „prípad[och] v ktor[ých] sa Spoločenstvo rozhodlo vykonať osobitnú povinnosť prevzatú v rámci WTO alebo v prípad[och], keď akt Spoločenstva výslovne odkazuje na špecifikované ustanovenia dohôd WTO“.( )

86. Je teda potrebné opýtať sa presnejšie, či režim Spoločenstva o dovoze banánov, o ktorého platnosti má dnes Súdny dvor rozhodnúť, nemôže patriť do prvej z týchto výnimiek, v tom zmysle, že predstavuje práve výkon osobitnej povinnosti.

b) Precedensy

87. Skôr ako sa budem dôkladnejšie zaoberať týmto bodom, myslím, že je vhodné pripomenúť, ako Súdny dvor definoval hranice tejto výnimky preskúmaním judikatúry, ktorá začala rozsudkom Nakajima.

88. V tejto veci mal Súdny dvor rozhodnúť o zákonnosti nariadenia Rady (EHS) č. 2423/88 z 11. júla 1988 o obrane proti dumpingovým dovozom alebo subvencovaným dovozom z nečlenských krajín Európskeho hospodárskeho spoločenstva [neoficiálny preklad] (ďalej len „nariadenie č. 2423/88“)( ). Podľa žalobcu nemohlo byť jedno z ustanovení vykonané z dôvodu jeho nezlučiteľnosti s jedným ustanovením antidumpingového zákonníka prijatého v rámci systému GATT z roku 1947.( )

89. Súdny dvor vo svojom rozsudku po tom, ako najprv uviedol, že antidumpingový zákonník je podobne ako GATT pre Spoločenstvo záväzný, potvrdil svoju právomoc posúdiť žalobné dôvody žalobcu, pretože “v zmysle druhého a tretieho odôvodnenia [citovaného nariadenia] bolo zavedené v súlade s platnými medzinárodnými záväzkami… Z toho vyplýva, že nové základné nariadenie, ktoré žalobca namietal, bolo prijaté na splnenie medzinárodných záväzkov Spoločenstva, ktorému preto podľa ustálenej judikatúry patrí zabezpečiť dodržiavanie ustanovení všeobecnej dohody a jej vykonávacích ustanovení“ [neoficiálny preklad]( ).

90. Tú istú zásadu Súdny dvor nedávno potvrdil v rozsudku Taliansko/Rada z 12. novembra 1998( ), pričom preskúmal zákonnosť niektorých článkov nariadenia Spoločenstva o colných kvótach pre dovoz ryže( ), prijatého pri vykonávaní dohôd, uzavretých medzi Spoločenstvom, Austráliou a Thajskom v dôsledku rokovaní, ku ktorým došlo v súlade s článkom XXIV ods. 6 GATT, aby sa s týmito krajinami dohodli nejaké úpravy, potrebné pri vstupe Rakúska, Fínska a Švédska do Spoločenstva.

91. V odôvodnení nariadenia, ktoré bolo pri tej príležitosti napadnuté, boli výslovné odkazy na skutočnosť, že otvorenie dovozných kvót bolo dohodnuté v rámci rokovaní, ktoré sa uskutočnili podľa citovaného článku GATT (ods. 1), ako aj tvrdenie, že Rada uznáva „svoje záväzky, vyplývajúce z medzinárodných dohôd“ [neoficiálny preklad] (ods. 8).

92. Vo svojom rozsudku, po zamietnutí opačného tvrdenia Rady, Súdny dvor potvrdil, že „keď malo Spoločenstvo v úmysle vykonať osobitnú povinnosť, ku ktorej sa zaviazalo v rámci GATT…, Súdny dvor je povinný kontrolovať zákonnosť aktu Spoločenstva, o ktorý ide, z hľadiska právnych predpisov GATT“. Práve v tomto prípade sa bolo potrebné domnievať, že prijatím sporného nariadenia pri vykonávaní uvedených dohôd „malo Spoločenstvo v úmysle vykonať osobitnú povinnosť, ku ktorej sa zaviazalo v rámci GATT“, v dôsledku čoho bol Súdny dvor „povinný kontrolovať zákonnosť aktu Spoločenstva, o ktorý ide, z hľadiska právnych predpisov GATT, ktorých porušenie žalobca namieta“.( )

c) Uznesenie OGT

93. Existenciu práve spomenutých podmienok naopak Súdny dvor vylúčil v nedávnom uznesení OGT Fruchthandelsgesellschaft( ), v ktorom mal predbežne zistiť platnosť toho istého režimu Spoločenstva na dovoz banánov, dôležitého v tejto veci, keď nielenže nevzal do úvahy skutočnosť, že vo veci bolo prijaté rozhodnutie DSB, ale tiež vylúčil uplatnenie výnimky z osobitnej povinnosti, ktorou sa teraz zaoberám.

94. Pripomínam, že v citovanom prípade tradičný dovozca banánov, ktoré mali pôvod v tretích krajinách, namietal, že nemecké colné orgány vyrubili v súlade s článkom 18 zmeneného nariadenia č. 404/93 clá na dovoz banánov pôvodom z Ekvádoru. Príslušný vnútroštátny súd po tom, ako pripomenul, že DSB vyslovila nezlučiteľnosť nového režimu Spoločenstva s pravidlami WTO, položil Súdnemu dvoru otázku, či články I a XIII GATT boli spôsobilé vytvoriť práva jednotlivcom, ktorí sa ich môžu priamo domáhať na súde, aby napadli uplatňovanie článku 18 zmeneného nariadenia č. 404/93.

95. Domnievajúc sa, že riešenie tejto otázky môže byť vyvodené jasne z judikatúry Portugalsko/Rada, rozhodol Súdny dvor v súlade s článkom 104 ods. 3 rokovacieho poriadku, že nerozhodne rozsudkom, ale jednoduchým odôvodneným uznesením. Na jednej strane najmä nepripustil, že by v tomto prípade existovali dôvody, na základe ktorých by sa vzdialil od tejto judikatúry, na druhej strane nepripustil, že by okolnosti prípadu tvorili jednu z „osobitných situácií“ podľa rozsudku Portugalsko/Rada, ktorých sa dovoláva žalobkyňa v konaní vo veci samej. V tejto súvislosti sa obmedzil na konštatovanie, po pravde dosť demonštratívne, že „spoločná organizácia trhov v odvetví banánov, ktorá bola zavedená nariadením č. 404/93 a následne zmenená, nemá za cieľ zaručiť výkon osobitnej povinnosti, ku ktorej sa zaviazali v rámci GATT, v právnom poriadku Spoločenstva, ani výslovne neodkazuje na jeho presné ustanovenie“.( )

d) Kritické pripomienky

96. Po dôkladnejšom prehĺbení tejto otázky musím povedať, že nemám pocit, že by som mal zdieľať so Súdnym dvorom( ) túto odpoveď V skutočnosti sa mi zdá, že charakteristiky prípadu by si na jednej strane zaslúžili špecifickejšiu analýzu, ako len mechanické prevzatie judikatúry, ktorá bola vyhotovená v inej súvislosti (pri neexistencii rozhodnutia DSB) a na druhej strane, dôkladnejšiu úvahu zámerov a reakcií, ktoré v tomto prípade prejavil normotvorca Spoločenstva, aby sa zosúladil s medzinárodnými záväzkami, ku ktorým sa zaviazal.

97. Pokiaľ ide o prvé hľadisko, utvrdzuje ma v tejto úvahe aj skutočnosť, že ako som už pripomenul, nasledujúci rozsudok Biret reagoval na pokus znovu prevziať automatické uplatňovanie judikatúry Portugalsko/Rada na rozhodnutia DSB (pozri bod 74 a nasl. vyššie) úplne iným spôsobom.

98. Aj z hľadiska existencie podmienok pre uplatňovanie výnimky z tzv. osobitnej povinnosti sa domnievam, že termíny a spôsoby prijatia zmien režimu Spoločenstva pre dovoz banánov v tomto prípade mali viesť Súdny dvor k tomu, aby nedospel k odlišnému riešeniu oproti vyššie spomínaným prípadom (pozri bod 87 a nasl. vyššie). Mnohé dôkazy svedčili v tomto zmysle a mohli odôvodniť záver, že prijatím nového režimu mal normotvorca Spoločenstva v úmysle „vykonať osobitnú povinnosť, ku ktorej sa zaviazal v rámci WTO“ [neoficiálny preklad].

99. Pripomínam predovšetkým, že tento režim bol zmenený na konci lehoty, ktorú Spoločenstvu poskytlo DSB 25. septembra 1997. Napokon, článok 2 nariadenia č. 1637/98 veľmi významným spôsobom stanovuje, že to isté platí od 1. januára 1999, dátumu, ktorý sa presne zhoduje s uplynutím lehoty pätnástich mesiacov a jedného týždňa, ktorý poskytol Spoločenstvu DSB na splnenie tohto rozhodnutia.( ) Doplním, že podľa toho, čo vyplýva zo samotného rozhodnutia rozhodcu vo veci, jedno vyhlásenie, ktoré formulovalo Spoločenstvo v priebehu konania naznačovalo práve to, že potrebovalo primeranú lehotu, aby „vykonalo všetky odporúčania a rozhodnutia“, ktoré prijal DSB.( )

100. V tých istých textoch Spoločenstva v tejto veci sa nachádzajú ešte jasnejšie odkazy, než aké viedli Súdny dvor vo vyššie preskúmaných precedensoch (pozri napríklad tvrdenia uvedené v bode 91), k záveru, že zámerom inštitúcií bolo vykonať povinnosti, ku ktorým sa Spoločenstvo zaviazalo. Ako osobitne pripomína Van Parys, druhé odôvodnenie nariadenia č. 1637/98 potvrdzuje jasne, že „majú byť splnené medzinárodné záväzky spoločenstva podľa [WTO]“. A to isté nariadenie mení článok 20 nariadenia č. 404/93, aby sa okrem iného vložilo ustanovenie, podľa ktorého Komisia „schváli potrebné opatrenia na zabezpečenie rešpektovania povinností vyplývajúcich z dohôd uzatvorených spoločenstvom podľa článku 228 zmluvy“ [písm. e)].

101. Napokon by som mohol pripomenúť, ako to na pojednávaní urobil Van Parys, že komisár Brittan v odpovedi na parlamentnú otázku výslovne potvrdil, že prijatím nariadenia č. 1637/98 a nariadenia č. 2362/98 „Komisia vykonala odporúčanie, ktoré uskutočnil 25. septembra 1997 orgán na urovnávanie sporov Svetovej obchodnej organizácie v odvetví banánov a vykonala potrebné opatrenia, aby sa zosúladil režim Spoločenstva v súvislosti s banánmi s ustanoveniami WTO“ [neoficiálny preklad].( )

102. Isteže ani vyhlásenia, ktoré uviedla Komisia v rámci WTO (pozri bod 99 vyššie), ani odpoveď, ktorú dal komisár Brittan, nie sú okolnosťami, ktoré samé osebe zabraňujú určeniu, či je alebo nie je cieľom predmetného právneho predpisu Spoločenstva vykonanie „osobitnej povinnosti“, ku ktorej sa zaviazalo v rámci WTO. Zdá sa mi však, že jasne poukazujú na to, čo zreteľne vyplýva zo skutočností a vyššie uvedených ustanovení, a teda, že účel, ktorý normotvorca Spoločenstva sledoval zmenami režimu dovozu banánov pozostával práve v zosúladení tohto režimu s právnymi predpismi WTO, ako sú vykladané rozhodnutím DSB.

103. Pokiaľ potom ide o skutočnosť, že zámer Spoločenstva bol preukázaný iba v nariadení Rady a nie tiež v nariadeniach Komisie, nezdá sa mi to na tieto účely rozhodujúce, keďže je samozrejme v tomto ohľade určujúcim základný akt sporného režimu Spoločenstva a skutočnosť, že podľa ustálenej judikatúry „Komisia jej oprávnená prijímať, najmä v poľnohospodárskej oblasti, všetky potrebné alebo užitočné opatrenia na vykonanie základnej úpravy tak, aby neboli v rozpore s touto úpravou alebo s právnymi predpismi na jej vykonanie, ustanovenými Radou“( ).

104. Akokoľvek zdôrazňujem, že pri splnomocnení Komisie na prijatie spôsobov vykonania tohto režimu Rada zdôraznila, že tieto mali umožniť „zabezpečenie rešpektovania povinností vyplývajúcich z dohôd uzatvorených Spoločenstvom podľa článku 228 zmluvy“ [neoficiálny preklad]( ).

e) Záverečné úvahy

105. Z doposiaľ uvedeného je teda možné vyvodiť, že v spornom postupe v súvislosti so zmenami režimu dovozu banánov mal normotvorca Spoločenstva v úmysle vykonať osobitnú povinnosť, na ktorú sa zaviazal v rámci WTO.

106. To ma vedie k záveru, že v prípade OGT a najmä v tomto prípade nastali podmienky, ktoré Súdny dvor vyžaduje na posúdenie zákonnosti tohto režimu z hľadiska jeho zlučiteľnosti s pravidlami WTO. A keďže bola táto zlučiteľnosť rozhodnutím DSB zo 6. mája 1999 vylúčená, vyplýva z toho, že hodnotenie, ktoré má Súdny dvor vykonať, nemôže skončiť inak, ako v zápornom zmysle, a teda vyhlásením neplatnosti týchto aktov, o ktoré sa opiera sporný režim.

107. Na základe doposiaľ uvedeného preto navrhujem, aby Súdny dvor subsidiárne odpovedal na prvú, tretiu a štvrtú prejudiciálnu otázku v ich preformulovanom zmysle, teda že režim Spoločenstva pre dovoz banánov, založený na zmenenom nariadení č. 404/93 a na nariadeniach prijatých na jeho vykonanie, mal v úmysle vykonať osobitnú povinnosť, ku ktorej sa Spoločenstvo zaviazalo v rámci WTO. Spoločenstvo však, ako uviedol vo svojom rozhodnutí DSB zo 6. mája 1999, neodstránilo nezlučiteľnosť s pravidlami WTO, na ktorú upozornilo rozhodnutie DSB z 25. septembra 1997, a tak je režim neplatný v časti, v ktorej táto nezlučiteľnosť naďalej pretrváva.

B – O druhej prejudiciálnej otázke

108. Svojou druhou prejudiciálnou otázkou sa v podstate vnútroštátny súd pýta, či režim Spoločenstva pre dovoz banánov porušuje článok 4 dohody ES/Andský pakt, v zmysle ktorej si zmluvné strany poskytujú doložku najvyšších výhod ustanovenú v článku I GATT (pozri bod 5 vyššie).

109. Pripomínam však, že ako je dobre vidieť, zmyslom tejto otázky nie je položiť si ju samostatne, pretože ustanovenie, ktorého sa dovoláva, ako onedlho uvediem, nepridáva žiadne nové povinnosti k tým, ktoré už týmto zmluvným stranám vyplývajú v zmysle pravidiel WTO/GATT. Preto sa rovnaké odpovede, aké sa Súdny dvor rozhodne navrhnúť na doposiaľ preskúmavané otázky uplatnia aj na túto, keďže bez ohľadu na to, či sa predpoklad nezákonnosti sporného režimu Spoločenstva s týmito pravidlami potvrdí alebo nie, nebude vôbec potrebné opakovať rovnaké preskúmavanie vo vzťahu k dohode EHS/Andský pakt, ktorá sa od týchto pravidiel neodchyľuje.

110. V tejto súvislosti spolu s Komisiou pripomínam, že článok 4 tejto dohody bol vložený preto, aby sa umožnila doložka najvyšších výhod aj tým štátom, ktoré sú súčasťou Andského paktu a v čase podpisu ešte neboli členmi systému GATT. Obmedzil sa teda na rozšírenie rozsahu uplatnenia ratione personae systému GATT, ale nezmenil sa rozsah alebo povaha povinností, ktoré z neho vyplývajú.

111. Ako totiž poukazuje Komisia a Rada, dohodou EHS/Andský pakt nemali zmluvné strany vôbec v úmysle dohodnúť ďalšie povinnosti oproti tým, ktoré už boli ustanovené GATT. Naopak v preambule dohody výslovne vyhlasujú, že sú „presvedčené o význame zásad GATT“ a v článku 4 potvrdzujú „svoju vôľu vykonávať obchodné výmeny v súlade s touto dohodou“.

112. Z týchto dôvodov sa domnievam, že toto ustanovenie nemôže slúžiť ako samostatné kritérium zákonnosti aktov Spoločenstva a že preň teda platia odpovede, pre ktoré sa Súdny dvor rozhodne v prípade predtým preskúmaných prejudiciálnych otázok.

IV – Návrh

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal Raad van State takto:

1. Režim Spoločenstva pre dovoz banánov, ktorý sa zakladá na nariadení Rady (EHS) č. 404/93 z 13. februára 1993 o spoločnej organizácii trhu s banánmi, zmeneného a doplneného nariadením Rady (ES) č. 1637/98 z 20. júla 1998 a jeho nariadením prijatým na jeho vykonanie, je neplatný z dôvodu nezlučiteľnosti s pravidlami WTO, tak, ako to 25. septembra 1997 stanovil a 6. mája 1999 potvrdil DSB.

Subsidiárne:

Režim Spoločenstva pre dovoz banánov, ktorý sa zakladá na nariadení Rady (EHS) č. 404/93 z 13. februára 1993 o spoločnej organizácii trhu s banánmi, zmeneného a doplneného nariadením Rady (ES) č. 1637/98 z 20. júla 1998 a jeho nariadením prijatým na jeho vykonanie, mal v úmysle vykonať osobitnú povinnosť, ku ktorej sa Spoločenstvo zaviazalo v rámci WTO. Spoločenstvo však, ako uviedol vo svojom rozhodnutí DSB zo 6. mája 1999, neodstránilo nezlučiteľnosť s pravidlami WTO, na ktorú upozornilo rozhodnutie DSB z 25. septembra 1997, a teda režim je neplatný v časti, v ktorej táto nezlučiteľnosť naďalej pretrváva.

2. Rovnaké odpovede platia aj o zlučiteľnosti uvedeného režimu s článkom 4 dohody EHS/Andský pakt.