NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

ELEANOR SHARPSTON

prednesené 1. júla 2010 1( )

Vec C‑508/08

Európska komisia

proti

Maltskej republike

„Námorná doprava – Slobodné poskytovanie služieb – Nariadenie Rady (EHS) č. 3577/92 – Výhradná zmluva o poskytovaní služieb ostrovnej kabotáže vo verejnom záujme v rámci členského štátu – Zmluva uzatvorená pred pristúpením k Európskej únii bez predchádzajúceho európskeho verejného obstarávania – Povinnosť konať v dobrej viere až do nadobudnutia účinnosti zmluvy o pristúpení“

1. Komisia žiada, aby Súdny dvor určil, že Maltská republika si tým, že 16. apríla 2004 podpísala výhradnú zmluvu o poskytovaní služieb vo verejnom záujme so spoločnosťou Gozo Channel Company Ltd (ďalej len „GCCL“) bez predchádzajúceho vyhlásenia verejného obstarávania, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z nariadenia Rady (EHS) č. 3577/92( ), konkrétne z článkov 1 a 4 tohto nariadenia.

2. Malta svoju obranu zakladá na skutočnosti, že v predmetný deň sa na ňu nariadenie nevzťahovalo. Malta pristúpila k Európskej únii 1. mája 2004, hoci zmluva o pristúpení( ) bola podpísaná 16. apríla 2003.

3. V nadväznosti na úvahu navrhnutú Súdnym dvorom Komisia zdôraznila povinnosť štátu dodržiavať podmienky zmluvy v dobrej viere a až do nadobudnutia jej účinnosti sa zdržať konaní, ktoré by mohli mariť jej predmet a účel – zásady medzinárodného práva vyjadrené v článkoch 18 a 26 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve( ).

Právny rámec

Viedenský dohovor

4. Viedenský dohovor vo veľkom rozsahu konsoliduje medzinárodné zmluvné právo. Podľa článku 1 sa vzťahuje na zmluvy uzatvorené medzi štátmi (čiže vrátane zmluvy o pristúpení) a podľa článku 5 sa vzťahuje na každú zmluvu, ktorá je zakladajúcou listinou medzinárodnej organizácie (čiže vrátane rôznych zmlúv Európskeho spoločenstva a Únie)( ). Niekoľko jeho ustanovení odráža pravidlá medzinárodného obyčajového práva, ktoré ako také sú súčasťou právneho poriadku Spoločenstva.( ) Článok 18 (ktorý zahŕňa takzvanú „dočasnú povinnosť“) a článok 26 (ktorý stanovuje požiadavku dobrej viery) sa vo všeobecnosti považujú za jedny z týchto pravidiel.( ) Hoci ako také nie sú pre Maltu( ) záväzné, je užitočné stanoviť ich ako vymedzenie toho, že to, čo Malta dodržiava, sú pravidlá medzinárodného obyčajového práva, ktoré sa na ňu vzťahujú.

5. Článok 18 nazvaný „Záväzok nemariť predmet a účel zmluvy pred nadobudnutím jej platnosti“ stanovuje:

„Štát je povinný zdržať sa konania, ktorým by mohol mariť predmet a účel zmluvy, ak:

a) podpísal zmluvu alebo vymenil listiny tvoriace zmluvu s výhradou ratifikácie, prijatia alebo schválenia, kým jasne neprejavil úmysel, že sa nehodlá stať jej zmluvnou stranou; alebo

b) v období, ktoré predchádza nadobudnutiu platnosti zmluvy, vyjadril svoj súhlas s tým, že bude viazaný zmluvou, a to za podmienky, že nadobudnutie platnosti zmluvy nie je neprimerane odďaľované.“

6. Článok 26 nazvaný „Pacta sunt servanda“ znie:

„Každá platná zmluva zaväzuje zmluvné strany a musí byť nimi plnená dobromyseľne.“

Zmluva ES

7. Článok 226 ES (teraz článok 258 ZFEÚ) stanovuje:

„Ak sa Komisia domnieva, že si členský štát nesplnil povinnosť, ktorá pre neho vyplýva z [tejto Zmluvy/týchto Zmlúv], vydá odôvodnené stanovisko po tom, čo umožní tomuto štátu predložiť pripomienky.

Ak daný štát nevyhovie stanovisku v lehote určenej Komisiou, Komisia môže vec predložiť Súdnemu dvoru [Európskej únie].“

8. Druhý odsek článku 249 ES (teraz článok 288 ZFEÚ) znie:

„Nariadenie má všeobecnú platnosť. Je záväzné vo svojej celistvosti a je priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch.“

9. Podľa článku 254 ods. 1 a 2 ES (teraz, po zmene a doplnení, článok 297 ZFEÚ) nadobúdajú legislatívne akty účinnosť dňom, ktorý je v nich stanovený, alebo, ak takýto deň nie je stanovený, dvadsiatym dňom po ich uverejnení v Úradnom vestníku Európskej únie.

Zmluva o pristúpení a akt o pristúpení

10. Podľa článku 1 ods. 1 zmluvy o pristúpení sa 10 nových štátov, vrátane Malty, stalo „členmi Európskej únie a zmluvnými stranami zmlúv, na ktorých je únia založená, v znení neskorších zmien a doplnkov“. Článok 1 ods. 2 špecifikoval:

„Podmienky prijatia a úpravy zmlúv, na ktorých je založená únia, nevyhnutné so zreteľom na toto prijatie, sú stanovené v akte, ktorý je pripojený k tejto zmluve [( )].Ustanovenia aktu tvoria neoddeliteľnú súčasť tejto zmluvy.“

11. Podľa článku 2 ods. 2 zmluva o pristúpení, ktorá bola podpísaná 16. apríla 2003 v Aténach, nadobudla účinnosť 1. mája 2004.

12. Článok 2 aktu o pristúpení stanovoval:

„Odo dňa pristúpenia budú ustanovenia pôvodných zmlúv a aktov prijatých orgánmi a Európskou centrálnou bankou pred pristúpením záväzné pre nové členské štáty a budú sa uplatňovať za podmienok stanovených v týchto zmluvách a v tomto akte.“

13. Pokiaľ ide o uplatnenie nariadenia na Maltu, neboli stanovené žiadne podmienky.

14. Malta uložila svoje písomné dokumenty o ratifikácii zmluvy o pristúpení u talianskej vlády 30. júla 2003.

Nariadenie č. 3577/92

15. Nariadenie bolo prijaté Radou 7. decembra 1992 a uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie 12. decembra 1992.

16. Článok 1 ods. 1 znie:

„Od 1. januára 1993 budú slobodu poskytovania námorných dopravných služieb v členskom štáte (námorná kabotáž) uplatňovať majitelia lodí spoločenstva, ktorí majú svoje plavidlá registrované v členskom štáte a plávajúce pod vlajkou členského štátu za predpokladu, že tieto plavidlá spĺňajú všetky podmienky pre vykonávanie kabotáže v tomto členskom štáte, vrátane plavidiel registrovaných v Euros, pokiaľ je tento register schválený Radou.“

17. Podľa článku 2 ods. 1 „námorné dopravné služby v členskom štáte (námorná kabotáž)“ znamenajú „služby normálne vykonávané za odplatu“ a zahŕňajú najmä, podľa druhej zarážky písm. c) „ostrovnú kabotáž: prepravu cestujúcich alebo tovaru po mori medzi:… ostrovmi [prístavmi – neoficiálny preklad] situovanými na ostrovoch jedného a toho istého členského štátu“.

18. Článok 2 ods. 4 definuje „záväzky vo verejnom záujme“ ako „záväzky, ktoré by majiteľ lode spoločenstva vzhľadom k svojmu obchodnému záujmu neprevzal alebo neprevzal v rovnakom rozsahu alebo za rovnakých podmienok“.

19. Článok 4 znie:

„1. Členský štát môže uzavrieť zmluvu o výkone [poskytovaní služieb – neoficiálny preklad] vo verejnom záujme alebo uložiť záväzky vo verejnom záujme ako podmienku opatrenia kabotážnych služieb lodným spoločnostiam, participujúcim na pravidelných službách do, z a medzi ostrovmi.

Kedykoľvek členský štát uzatvorí zmluvu o výkone [poskytovaní služieb – neoficiálny preklad] vo verejnom záujme alebo uloží záväzok vo verejnom záujme, bude to na nediskriminačnom základe [vzhľadom na] všetkých majiteľov lodí spoločenstva.

2. Pri ukladaní záväzkov vo verejnom záujme, budú členské štáty limitované požiadavkami príslušných prístavov, ktoré majú byť obsluhované, pravidelnosťou, plynulosťou, frekvenciou, kapacitou pre výkon [poskytovanie – neoficiálny preklad] služby, účtovaných sadzieb a posádkou plavidiel.

Ak sa poskytuje náhrada za záväzky vo verejnom záujme, vzťahuje sa na všetkých majiteľov lodí spoločenstva.

3. Existujúce zmluvy o výkone [poskytovaní služieb – neoficiálny preklad] vo verejnom záujme zostanú v platnosti do dátumu uplynutia platnosti príslušnej zmluvy.“

20. V súlade s článkom 11 nadobudlo nariadenie účinnosť 1. januára 1993. Podľa článku 6 však niektoré kabotážne služby – v Stredozemnom mori a pri pobreží Španielska, Portugalska a Francúzska a týkajúce sa niektorých španielskych, portugalských a francúzskych prímorských ostrovov a ostrovov a území mimo Európy – boli vyňaté z pôsobnosti nariadenia až do rôznych dátumov v časovom rozpätí medzi 1. januárom 1995 a 1. januárom 2004.

Skutkové a procesné súvislosti

21. Počas rokovaní, ktoré predchádzali uzatvoreniu zmluvy o pristúpení, vznikla a pri niekoľkých príležitostiach aj bola diskutovaná otázka postupného dosiahnutia súladu Malty s acquis, okrem iného, v oblasti námornej dopravy.

22. V tomto kontexte spoločné stanovisko z 26. októbra 2001( ) uvádzalo: „… EÚ bola oboznámená o tom, že Malta má v úmysle do 30. júna 2002 uzatvoriť výhradné zmluvy o záväzkoch vo verejnom záujme so spoločnosťami Sea Malta Co. Ltd a [GCCL] na obdobie piatich rokov, a že po uplynutí doby, na ktorú boli tieto zmluvy uzatvorené, sa uskutoční verejné obstarávanie v súlade s relevantnými ustanoveniami acquis“. V spoločnom stanovisku EÚ ďalej poznamenala, že „v tomto momente si táto kapitola ďalšie rokovania nevyžaduje“, ale zdôraznila, že vzhľadom na monitorovanie acquis by sa mohla „k tejto kapitole vo vhodnej chvíli vrátiť“.

23. Zmluva so spoločnosťou GCCL( ) na poskytovanie pravidelnej vysokorýchlostnej trajektovej dopravy medzi ostrovmi Malta a Gozo bola podpísaná až 16. apríla 2004 (rok po podpise zmluvy o pristúpení a približne dva týždne pred nadobudnutím jej účinnosti) a bola nakoniec uzatvorená na obdobie nie piatich, ale šiestich rokov bez možnosti jej predĺženia.

24. Je nesporné, že zmluva bola uzatvorená bez toho, aby bolo vlastníkom lodí Spoločenstva umožnené predložiť svoje ponuky.

25. Po správnom konaní v súlade s článkom 226 ES Komisia teraz žiada, aby Súdny dvor určil, že Malta si tým, že 16. apríla 2004 podpísala výhradnú zmluvu o poskytovaní služieb vo verejnom záujme so spoločnosťou GCCL bez predchádzajúceho vyhlásenia verejného obstarávania, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z nariadenia, konkrétne z jeho článkov 1 a 4, a zaviazal Maltu na náhradu trov konania.

26. Malta žiada, aby Súdny dvor vyhlásil, že nariadenie sa na predmetnú zmluvu nevzťahovalo a ani nevzťahuje, aby zamietol žalobu ako nedôvodnú a zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

Posúdenie

27. Obrana Malty spočíva v tom, že nariadenie sa na ňu v relevantnom čase nevzťahovalo. Subsidiárne tvrdí, že uzatvorenie predmetnej zmluvy bolo v podstate povolené v priebehu rokovaní o pristúpení (hoci k jej omeškanému uzatvoreniu došlo z opodstatnených dôvodov), a/alebo bolo v každom prípade odôvodnené reálnou potrebou a bolo proporcionálne, pokiaľ ide o ciele, ktoré sledovalo.

28. V rámci týchto návrhov sa budem zaoberať iba hlavným tvrdením, ktoré podľa môjho názoru poskytuje dostatočný základ na zamietnutie žaloby Komisie bez akejkoľvek ďalšej potreby podrobne sa zaoberať inými tvrdeniami Malty vyjadrenými na jej obranu.

29. Hlavná prekážka týkajúca sa žaloby zo strany Komisie je jednoduchá. Taký žalobný petit, o aký ide v tejto veci, sa môže týkať iba nesplnenia povinnosti podľa Zmlúv, čo zahŕňa povinnosť dodržiavať nariadenie prijaté v zmysle Zmlúv. Takáto povinnosť môže vzniknúť iba vtedy, ak je dotknutý členský štát viazaný Zmluvami, a teda akýmkoľvek nariadením prijatým v zmysle Zmlúv. Žalobným petitom v prejednávanom prípade však je, že Malta si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z nariadenia tým, že uskutočnila konkrétny krok v čase, keď ešte nebola viazaná Zmluvou ES.

30. Komisia podľa môjho názoru túto prekážku neprekonala.

31. Existujú však dve možné námietky k takémuto stanovisku, ktoré je potrebné preskúmať. Môže sa žalobný petit vykladať tak, že sa týka nie samotného uzatvorenia zmluvy 16. apríla 2004, ale toho, že platí naďalej po 1. máji 2004? Možno Maltu považovať za povinnú dodržiavať nariadenie ešte pred 1. májom 2004?

32. Predtým, ako preskúmam obe tieto otázky, zdá sa byť užitočné pripomenúť určité aspekty judikatúry Súdneho dvora týkajúce sa konania o nesplnení povinnosti.

Judikatúra týkajúca sa konania o nesplnení povinnosti

33. Po prvé, ako Súdny dvor objasnil, účelom konania pred podaním žaloby v rámci konaní o nesplnení povinnosti je dať členskému štátu príležitosť, aby na jednej strane splnil svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva EÚ, a na strane druhej, aby sa mohol účinne brániť proti námietkam vzneseným Komisiou. V dôsledku toho a) predmet žaloby je vymedzený konaním pred podaním žaloby a b) odôvodnené stanovisko a žaloba podaná na Súdny dvor musia formulovať výhrady Komisie presne, jednoznačne a podrobne, aby členský štát a Súdny dvor mohli presne zhodnotiť to, akým spôsobom si členský štát údajne nesplnil jednu zo svojich povinností, ktoré mu vyplývajú zo Zmluvy, a aby Súdny dvor nerozhodol ultra petita alebo aby v skutočnosti neopomenul rozhodnúť o niektorej výhrade.( )

34. Po druhé, otázku, či si členský štát nesplnil svoje povinnosti, treba posudzovať s odkazom na situáciu, aká bola v členskom štáte ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku.( )

35. Napokon, je povinnosťou Komisie preukázať existenciu predmetného nesplnenia povinnosti a predložiť Súdnemu dvoru dôkazy nevyhnutné na to, aby preveril existenciu tohto nesplnenia. Komisia vo svojej žalobe nemôže iba tvrdiť, že členský štát si určitým konaním nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z ustanovenia v nariadení, a týmto odvodzovať od tohto ustanovenia právne dôsledky, ktoré z neho nemusia nevyhnutne vyplývať. Na účely podania svojej žaloby musí preukázať, že podmienky na uplatnenie tohto ustanovenia sú v skutočnosti v predmetnom prípade splnené.( )

Uzatvorenie zmluvy alebo zachovanie jej platnosti?

36. Tvrdenie, na ktoré sa Komisia odvoláva, je jednoznačne to, že Malta si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z nariadenia tým, že 16. apríla 2004 uzatvorila konkrétnu zmluvu.

37. Komisia vo svojom odôvodnenom stanovisku z 12. decembra 2006 použila prakticky totožné znenie, pokiaľ ide o existenciu predmetného nesplnenia povinností. V tomto dokumente však taktiež vyzvala Maltu, aby prijala požadované opatrenia na dosiahnutie súladu s uvedeným stanoviskom v lehote dvoch mesiacov od jeho doručenia.

38. Samozrejme, od Malty nemožno požadovať, aby na účely neuzatvorenia predmetnej zmluvy 16. apríla 2004 cestovala späť v čase. Opatrenia nevyhnutné na dosiahnutie súladu s odôvodneným stanoviskom by mohli byť iba tie, ktoré by viedli k zrušeniu zmluvy alebo k uzatvoreniu novej zmluvy po vyhlásení nediskriminačného verejného obstarávania.

39. Takáto situácia nie je v rámci konaní o nesplnení povinnosti, ktoré sa týkajú napríklad uzatvorenia konkrétnych verejných zmlúv v rozpore pravidlami verejného obstarávania EÚ, nezvyčajná. Vzhľadom na článok 258 ZFEÚ a judikatúru Súdneho dvora, ak sa Komisia domnieva, že takáto zmluva bola uzatvorená nezákonne, musí po tom, ako umožní dotknutému členskému štátu predložiť svoje pripomienky, najprv vyzvať daný členský štát, aby k určitému dňu odstránil túto nezákonnosť (akýmikoľvek prostriedkami, ktoré sú v tomto štádiu konania dostupné), a až potom, ak tak členský štát neurobí, môže predložiť vec Súdnemu dvoru, ktorý rozhodne so zreteľom na to, či nezákonná situácia stále pretrvávala v deň stanovený Komisiou.

40. Tento vývoj teda implikuje to, že Súdny dvor buď rozhodne o tom, že si členský štát nesplnil povinnosti, ak nezákonnosť nebola napravená k tomuto dňu, alebo zamietne žalobu Komisie, ak nezákonnosť napravená bola.( ) V prvom prípade však rozhodnutie Súdneho dvora bude stále spojené s pôvodnou nezákonnosťou uzatvorenia zmluvy a nie s opomenutím jej nápravy.( )

41. V dôsledku toho, aj keby cieľom tohto konania o nesplnení povinnosti ako celku bolo privodiť skončenie situácie, ktorá je údajne nezákonná vzhľadom na nariadenie, alebo keby sa v rámci neho Malte vytýkalo, že nezabezpečila takéto skončenie v rámci lehoty stanovenej na tento účel, jeho úspech nevyhnutne závisí na konštatovaní, že zmluva bola nezákonná v deň jej uzatvorenia, alebo že sa stala nezákonnou prinajmenšom v niektorý deň nasledujúci po tomto dni.

42. Tu uvedený žalobný petit uvádza údajné nesplnenie povinností, ktoré vyplývajú z nariadenia, a nie z akéhokoľvek iného právneho dokumentu. V dôsledku toho na to, aby bola žaloba úspešná, musí byť uzatvorenie verejnej zmluvy zakázané nariadením – buď 16. apríla 2004, kedy bola zmluva uzatvorená (prvá hypotéza), alebo 1. mája 2004, kedy sa podľa článku 2 ods. 2 zmluvy o pristúpení a článku 2 aktu o pristúpení stalo nariadenie pre Maltu záväzným (druhá hypotéza).

43. Druhú hypotézu možno zamietnuť celkom stručne.

44. Predmetná zmluva existovala už pred 1. májom 2004 a článok 4 ods. 3 nariadenia výslovne stanovuje, že existujúce zmluvy o poskytovaní služieb vo verejnom záujme zostanú v platnosti do dátumov uplynutia ich platnosti.( )

45. Nesúhlasím s tvrdením Komisie vyjadreným na pojednávaní, podľa ktorého sa článok 4 ods. 3 týka iba zmlúv, ktoré existovali k 1. januáru 1993, dokonca aj vo vzťahu k členským štátom, ktoré pristúpili k Únii o viac ako desať rokov neskôr. Ustanovenie odkazuje na „existujúce zmluvy“ a nie na „zmluvy, ktoré existovali k 1. januáru 1993“. Na účely splnenia požiadaviek právnej istoty môže pojem „existujúce“ znamenať iba „existujúce v deň nadobudnutia účinnosti nariadenia“.( ) Pre členské štáty, ktoré pristúpili k Únii po 1. januári 1993, je týmto dátumom dátum ich pristúpenia – s čím sama Komisia súhlasí. Tým, že vyjednávači EÚ v spoločnej pozícii z 26. októbra 2001 súhlasili s tým, že zmluva uzatvorená v období od júna 2002 do júna 2007 by bola v súlade s budúcimi záväzkami Malty bez potreby stanovenia akýchkoľvek podmienok, pokiaľ ide o uplatnenie nariadenia na Maltu, v skutočnosti implicitne uznali, že článok 4 ods. 3 by sa na takúto zmluvu uplatnil.

46. Tvrdenie Komisie stanovené v jej odpovedi, podľa ktorého si Malta, počnúc 1. májom 2004, neplnila svoje povinnosti, ktoré jej vyplývajú z nariadenia, teda nemôže byť uznané.

47. V každom prípade výrok v tom zmysle, že Malta si od 1. mája 2004 neplnila svoje povinnosti, ktoré jej vyplývajú z nariadenia, by odporoval samotnému žalobnému petitu Komisie – a Komisii neprináleží neskôr tento žalobný petit zmeniť alebo preformulovať, ako sa zdalo, že sa o to pokúša na pojednávaní.

48. Z tohto dôvodu sa teraz budem venovať prvej hypotéze. Táto hypotéza zahŕňa existenciu záväzku na strane Malty, ktorý spočíva v tom, že neuzatvorí zmluvu pred pristúpením.

Záväzok pred pristúpením?

49. Žiadne ustanovenie zmluvy o pristúpení alebo aktu o pristúpení – ktoré Malta podpísala 16. apríla 2003 a ktorých písomné dokumenty o ratifikácii uložila 30. júla 2003 – výslovne nebránilo tomu, aby nariadenie zaväzovalo Maltu ešte pred nadobudnutím účinnosti Zmluvy. Naopak možno konštatovať, že definitívnym záverom článku 2 aktu o pristúpení je, že nariadenie sa stalo záväzným pre Maltu až v tento deň – 1. mája 2004.

50. Je zrejmé, že v rámci etapy rokovaní Malta uviedla, že mala v úmysle do 30. júna 2002 uzatvoriť zmluvu so spoločnosťou GCCL na obdobie piatich rokov a že takáto zmluva bola zo strany EÚ uznaná za zmluvu, ktorá je v súlade s pristúpením; ale Malta v skutočnosti predmetnú zmluvu uzatvorila 16. apríla 2004 na obdobie šiestich rokov, teda uskutočnila kroky, ktoré neboli ani uznané, ba dokonca ani oznámené vyjednávačom EÚ.

51. Predovšetkým je namieste poukázať na to, že Komisia v rámci žalobných dôvodov na podporu svojej žaloby podanej na Súdny dvor alebo vo svojej odpovedi na obranu Malty, v rámci ktorej výslovne vzniká otázka uplatniteľnosti nariadenia na Maltu v relevantnom čase, netvrdí, že jej žaloba sa určitým spôsobom alebo v určitej miere zakladá na záväzku, ktorý by mohol byť záväzkom Malty pred nadobudnutím účinnosti zmluvy o pristúpení. Naopak, vo svojej odpovedi jasne uviedla, že to „bolo presne od tohto dátumu, konkrétne od dátumu pristúpenia, kedy si Malta neplnila svoje povinnosti, ktoré jej vyplývajú z nariadenia Rady (EHS) č. 3577/1992“.

52. Za týchto okolností, ak by sa Komisia odvolávala na existenciu skoršej povinnosti, jasne by si nesplnila svoju povinnosť ako žalobca v konaní na Súdnom dvore stanoviť všetky prvky nevyhnutné na preukázanie svojich tvrdení. Takáto situácia by v skutočnosti bola v rozpore s prvým pododsekom článku 42 ods. 2 Rokovacieho poriadnu Súdneho dvora, ktorý stanovuje: „Uvádzanie nových dôvodov je prípustné počas konania len vtedy, ak sú tieto dôvody založené na nových právnych a skutkových okolnostiach, ktoré vyšli najavo v priebehu konania“.( )

53. Súdny dvor však sám vyzval účastníkov konania na predloženie pripomienok, pokiaľ ide o uplatniteľnosť nariadenia ratione temporis za okolností tohto prípadu, k dôležitosti záväzku konať v dobrej viere počas obdobia pred nadobudnutím účinnosti Zmluvy.

54. Hoci je možné zamýšľať sa nad tým, že ak by Súdny dvor rozhodol, že porušenie vzniklo v dôsledku povinnosti, na ktorú sa Komisia vo svojej žalobe alebo odpovedi neodvolávala, nepredstavovalo by to vznesenie námietky Súdnym dvorom ex offo.

55. Je ustálenou judikatúrou, že námietky týkajúce sa záležitosti verejného poriadku môžu a dokonca musia byť vznesené, ak nie sú vznesené účastníkmi konania, Súdnym dvorom ex offo. Na jednej strane sa však nezdá, že tak Súdny dvor vôbec niekedy urobil, aby rozšíril rozsah tvrdení Komisie v kontexte konania o nesplnení povinnosti vedenom proti členskému štátu, a na strane druhej, „výhrady verejného poriadku“ vznesené v rámci judikatúry EÚ na tomto základe sa týkajú skôr podstatných formálnych náležitostí ako právnych tvrdení týkajúcich sa podstaty samotnej veci.( ) V každom prípade sa zdá, že doplnenie tvrdení Komisie vyjadrených v neprospech členského štátu v rámci konania o nesplnení povinnosti by pre Súdny dvor predstavovalo nový prístup. Podľa môjho názoru by takéto konanie nebolo v súlade s obviňujúcou a kvázi‑trestnou povahou takéhoto konania.

56. Nech je to už akokoľvek, Komisia v odpovedi na otázku Súdneho dvora vyjadrila svoje stanovisko, že a) ako budúci členský štát bola Malta povinná konať v dobrej viere, počnúc dátumom prijatia spoločného stanoviska 26. októbra 2001; a b) bola nepochybne povinná zdržať sa konania, ktoré by bolo v rozpore s právom EÚ, počnúc podpisom zmluvy o pristúpení 16. apríla 2003. Komisia taktiež tvrdí, že Malta uzatvorila predmetnú zmluvu za okolností, ktoré preukazujú konanie v zlej viere. V tomto smere považuje požiadavku dobrej viery a jej vyjadrenie v článkoch 18 a 26 Viedenského dohovoru za požiadavku s prvoradou dôležitosťou.

57. Na účely vyhovenia žalobnému petitu však Súdny dvor musí podľa môjho názoru rozhodnúť nielen o tom, že povinnosť Malty neuzatvoriť predmetnú zmluvu 16. apríla 2004 vyplývala z jej postavenia budúceho členského štátu, ktorý podpísal a ratifikoval zmluvu o pristúpení, ale taktiež – ako o prvoradej veci – o tom, že nariadenie mohlo samo osebe ukladať povinnosti členským štátom ešte pred jeho nadobudnutím účinnosti.

58. Obdobie predtým, ako nariadenie, ktoré je súčasťou acquis, nadobúda účinnosť v členskom štáte v dôsledku jeho pristúpenia, je porovnateľné s obdobím medzi jeho prijatím alebo uverejnením a nadobudnutím jeho účinnosti, pokiaľ ide o už existujúci členský štát EÚ. Nech je už počas obdobia pred pristúpením členský štát viazaný akýmikoľvek povinnosťami, tieto nemôžu byť rozsiahlejšie ako tie, ktorými je viazaný členský štát, ktorý už k EÚ pristúpil počas porovnateľného obdobia pred štandardným nadobudnutím účinnosti nariadenia. V dôsledku toho iba vtedy, ak by jeden z vtedy ešte dvanástich členských štátov porušil svoje povinnosti, ktoré mu vyplývali z nariadenia, tým, že by uzavrel obdobnú zmluvu medzi prijatím alebo uverejnením nariadenia, konkrétne 7. alebo 12. decembra 1992, a jeho nadobudnutím účinnosti, konkrétne 1. januára 1993, by bolo možné konštatovať, že Malta porušovala svoje povinnosti počas obdobia bezprostredne predtým, ako sa stala členským štátom EÚ.

59. V tomto smere je zrejmé, že nariadenie je záväzné v celom svojom rozsahu (a pre všetky členské štáty, inštitúcie alebo jednotlivcov) od dátumu jeho nadobudnutia účinnosti, nie však predtým – pokiaľ, za výnimočných okolností, jeho ustanovenia neobsahujú výslovné ustanovenie so spätnou účinnosťou.( ) Pravidlo stanovené v článku 254 ods. 1 a 2 ES (článok 297 ZFEÚ), ktoré zaručuje to, že každé nariadenie má jasne stanovený dátum nadobudnutia jeho účinnosti, je základným vyjadrením zásady právnej istoty. Ak by nariadenia boli záväzné ešte pred nadobudnutím ich účinnosti, tento dátum by stratil svoj význam.

60. V prejednávanom prípade nariadenie neobsahuje žiadne výslovné ustanovenie so spätnou účinnosťou. Naopak, nielenže článok 11 stanovuje to, že dátumom nadobudnutia účinnosti je 1. január 1993, ale článok 1 ods. 1 výslovne uvádza, že sloboda poskytovania námorných dopravných služieb sa uplatní od 1. januára 1993, a článok 4 ods. 3 výslovne stanovuje, že existujúce zmluvy o poskytovaní služieb vo verejnom záujme môžu ostať v platnosti do dátumu uplynutia ich platnosti. V tomto kontexte (pokiaľ ide o vtedy ešte 12 členských štátov)( ) môžu existujúce zmluvy predstavovať iba zmluvy existujúce buď k 1. januáru 1993, alebo (pravdepodobne so zreteľom na služby dočasne vyňaté z uplatnenia nariadenia podľa článku 6) ku dňu, kedy sa prestala uplatňovať relevantná dočasná výnimka.( )

61. Z tohto dôvodu sa domnievam, že členskému štátu, ktorý koncom decembra 1992 mohol uzatvoriť zmluvu o poskytovaní služieb – vo verejnom záujme bez náležitého vyhlásenia verejného obstarávania v Spoločenstve, by nemohlo byť vytýkané nesplnenie povinností, ktoré mu vyplývajú z článkov 1 a 4 nariadenia.

62. Je pravda, že členské štáty majú taktiež všeobecnejšiu povinnosť lojálnej spolupráce vyjadrenú teraz v článku 4 ods. 3 ZEÚ (predtým článok 10 ES a ešte predtým článok 5 Zmluvy ES), ktorá implikuje prijatie všetkých potrebných opatrení na zabezpečenie dodržiavania povinností vyplývajúcich zo Zmlúv alebo z aktov prijatých inštitúciami, uľahčenie dosiahnutia úloh Spoločenstva (alebo Únie) a zdržanie sa prijatia akéhokoľvek opatrenia, ktoré by mohlo ohroziť dosiahnutie cieľov Zmluvy (alebo vyhnutie sa jeho prijatiu).

63. Súdny dvor založil svoje rozhodnutie v rozsudku vo veci Inter‑Environnement Wallonie( ) na poslednej uvedenej povinnosti, ktorá spočíva v tom, aby sa členský štát, ktorému je smernica určená, v priebehu lehoty stanovenej smernicou na jej prebratie, zdržal prijatia opatrení, ktoré by mohli vážne ohroziť dosiahnutie výsledku stanoveného touto smernicou.

64. Nemyslím si však, že súčasná ustálená judikatúra môže byť jednoducho prenesená zo smerníc do nariadení. V smernici je zvyčajne stanovený dátum jej nadobudnutia účinnosti a dátum, dokedy ju musí členský štát prebrať. Je to práve obdobie medzi týmito dvoma dátumami, keď z judikatúry Súdneho dvora pre členské štáty vyplýva povinnosť zdržať sa prijatia opatrení, ktoré sú spôsobilé vážne ohroziť dosiahnutie výsledku stanoveného smernicou. Súdny dvor nikdy nerozhodol, že takáto povinnosť existuje tiež pred týmto obdobím, teda medzi prijatím a/alebo uverejnením smernice a nadobudnutím jej účinnosti. Podľa môjho názoru, ak by tak urobil, opäť by to zbavovalo dátum nadobudnutia účinnosti jeho zmyslu.

65. Pokiaľ ide o nariadenia, neexistuje žiadna prechodná lehota na ich prebratie, ale iba lehota medzi ich prijatím a/alebo uverejnením a nadobudnutím účinnosti, po uplynutí ktorej sa stávajú záväznými v celom svojom rozsahu. Lehota, ktorej sa judikatúra v rozsudku vo veci Inter‑Environnement Wallonie týka, z tohto dôvodu v prípade nariadení neexistuje.( )

66. Nezašla by som až tak ďaleko, aby som mohla konštatovať, že nikdy nemôžu nastať také okolnosti, v rámci ktorých členský štát môže byť vinný z porušenia svojej povinnosti lojálnej spolupráce v dôsledku konania uskutočneného v čase, kedy smernica alebo nariadenie síce boli prijaté, ale ešte nenadobudli účinnosť. Domnievam sa však, že v takomto prípade podmienka konania „spôsobilého vážne ohroziť“ užitočný účinok dotknutého opatrenia by sa mala vykladať obzvlášť reštriktívne. Pravdepodobne iba konanie, ktoré by nebolo možné zvrátiť ešte pred konečným dátumom stanoveným na prebratie smernice alebo ktoré by nejakým spôsobom bránilo nariadeniu uplatniť sa takým spôsobom, aby dosiahlo svoj cieľ, by za takýchto okolností predstavovalo nesplnenie povinnosti lojálnej spolupráce.( )

67. Hoci je pravda, že neexistuje žiadne pravidlo de minimis, pokiaľ ide o konanie o nesplnení povinnosti vyplývajúcej zo Zmluvy( ) – Súdny dvor rozhodne o nesplnení povinností bez ohľadu na to, aké zanedbateľné alebo izolované je toto porušenie – domnievam sa, že v prípadoch, v rámci ktorých sa porušenie údajne vyskytlo počas konania uskutočneného ešte predtým, ako predmetné opatrenie nadobudlo účinnosť, by bola vhodná iná norma.

68. V prejednávanom prípade by malo byť nevyhnutné, pokiaľ ide o dotknuté nariadenie, aby Komisia napríklad preukázala, že predmetné konanie bránilo akejkoľvek možnosti dodržiavať jeho ustanovenia počas značného obdobia po jeho nadobudnutí účinnosti, alebo pozostávalo zo série krokov, ktoré kumulatívne a systematicky znemožňovali jeho uplatnenie, alebo bolo uskutočnené s úmyselným a/alebo jasným zámerom obchádzať jeho ustanovenia.

69. Naopak, uzatvorenie jednej zmluvy, hoci by to bolo jasne zakázané nariadením akonáhle nadobudne účinnosť, by sa podľa môjho názoru nemalo považovať za postačujúce – samo osebe pri absencii priťažujúcich okolností – na odôvodnenie konštatovania, že členský štát si nesplnil povinnosť lojálnej spolupráce, ak bola zmluva uzatvorená pred nadobudnutím účinnosti nariadenia. Zastávanie akéhokoľvek iného názoru by znamenalo nielen popretie významu dátumu nadobudnutia účinnosti, ale taktiež popretie výslovného znenia článku 4 ods. 3.

70. Okrem toho by sa Komisia podľa môjho názoru mala v takomto prípade predovšetkým domáhať určenia, že došlo skôr k porušeniu povinnosti lojálnej spolupráce ako k porušeniu článkov 1 a 4 nariadenia, ktoré v čase uzatvorenia zmluvy ešte nenadobudli účinnosť. Je pravda, že Súdny dvor príležitostne rozhodol, že členský štát si nesplnil túto svoju všeobecnú povinnosť v prípadoch, kde sa zjavne žiadneho takéhoto určenia nedomáhalo,( ) ale pokiaľ viem, nie ako o alternatíve ku konštatovaniu porušenia konkrétnejšieho ustanovenia, keď bolo toto porušenie údajné, ale nie preukázané, alebo v prípade, ak takéto ustanovenie ešte nenadobudlo účinnosť v čase, kedy sa uskutočnilo konanie, ktoré malo za následok porušenie.

71. Ak je moje konštatovanie správne, pokiaľ ide o hypotetický prípad členského štátu, ktorý uzatvoril porovnateľnú zmluvu koncom decembra 1992, čo z toho vyplýva pre členský štát, akým je Malta, ktorý uzatvoril predmetnú zmluvu nielenže v období pred nadobudnutím uplatniteľnosti nariadenia na jej území, ale taktiež predtým, ako Zmluvy nadobudli účinnosť a Malta sa stala členským štátom Únie?

72. Prinajmenšom to, že Malta nemohla byť v apríli 2004 viazaná rozsiahlejšími povinnosťami ako hypotetický členský štát v decembri 1992. Ak vôbec bola nejakými povinnosťami viazaná, tieto mohli byť iba menej rozsiahle. Dočasná povinnosť vyplývajúca z medzinárodného zmluvného práva, hoci neexistuje žiaden jednotný konsenzus, pokiaľ ide o jej presný význam, nemôže vyžadovať, aby bola Zmluva pred nadobudnutím jej účinnosti dodržiavaná za presne tých istých podmienok ako po nadobudnutí jej účinnosti – inak by bol, opakujem, deň nadobudnutia účinnosti zbavený svojho účinku.

73. Hoci, ako som uviedla, ustanovenia Viedenského dohovoru nie sú ako také pre Maltu záväzné a hoci sa formulácia pravidla počas rokov menila a bola rôzna v závislosti od jednotlivých orgánov,( ) zdá sa byť zrejmé, že dočasná povinnosť nebráni zmluvnému štátu v akomkoľvek konaní, ktoré by bolo v rozpore so Zmluvou, ktorá je už účinná, ale skôr v konaní, ktoré by nejakým spôsobom ohrozovalo samotnú podstatu Zmluvy.

74. V tejto súvislosti by som netvrdila, že dočasná povinnosť štátu, ktorý podpísal a ratifikoval zmluvu o pristúpení k Európskej únii, je iba povinnosťou zdržať sa takého konania, ktoré by mohlo zmariť celkový cieľ a účel Zmlúv EÚ alebo zmluvy o pristúpení – akékoľvek konanie, ktoré by malo byť spôsobilé vyvolať takýto následok, by muselo mať naozaj ďalekosiahle dôsledky – ale domnievam sa, že jediný prípad konania, ktoré nie je úplne v súlade s jednou z budúcich povinností viazaných na členstvo v Únii, bežne nebude takým, že by zaň mal byť členský štát stíhaný v následnom konaní o nesplnení povinností vyplývajúcich zo Zmluvy.

75. V prejednávanom prípade sa domnievam, že bez toho, aby bolo potrebné preskúmať odôvodnenia predložené Maltou na vysvetlenie rozporu medzi dátumami spomenutými v spoločnom stanovisku z roku 2001 a začiatočným a konečným dátumom zmluvy, ktorá bola napokon uzatvorená,( ) Súdny dvor by nemal vyhovieť žalobnému petitu Komisie.

76. Prípad sa týka uzatvorenia jednej zmluvy. Zámer Malty uzatvoriť túto zmluvu na obdobie, ktoré približne o tri roky alebo aj viac presahuje dátum pristúpenia Malty k Únii, bol jasne vyjadrený v rámci rokovaní o pristúpení. Komisia v tom čase proti tomuto zámeru nenamietala, a preto sa musí predpokladať – keďže to ani nespôsobilo, aby bola v akte o pristúpení, pokiaľ ide o uplatnenie nariadenia na Maltu, stanovená podmienka a ani sa Komisia počas rokovaní nevrátila k tejto kapitole –, že súhlasila s tým, že takáto zmluva bola v súlade s nariadením. To, čo Komisia teraz namieta je, že obdobie, na ktoré bola zmluva skutočne uzatvorená, sa predĺžilo viac (avšak o menej ako tri roky), ako sa v spoločnom stanovisku z 26. októbra 2001 plánovalo. Teda sporným z tohto dôvodu nie je konanie, ktoré by bolo spôsobilé dlhodobo vážne ohrozovať celkové uplatnenie nariadenia na Malte, ale konanie, ktoré krátkodobo vyníma konkrétne poskytovanie ostrovnej kabotáže z pôsobnosti tohto nariadenia (hoci ide o dlhšie obdobie, ako bolo pôvodne oznámené a povolené obdobie).

77. Domnievam sa, že toto konanie, ktoré, keďže ani nariadenie a ani Zmluvy nezaväzovali Maltu v relevantnom čase, nie je konaním, ktoré môže odôvodniť konštatovanie, že Malta si neplnila svoje povinnosti, ktoré jej vyplývajú z nariadenia, v zmysle akejkoľvek povinnosti, ktorú mohla mať ako budúci členský štát, nemariť účel a ciele Zmlúv alebo budúce uplatnenie nariadenia.

Návrh

78. Z vyššie uvedených dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor zamietol žalobu a, ako žiadala Malta a podľa článku 69 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.