NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

NIILO JÄÄSKINEN

prednesené 1. októbra 2015 ( 1 )

Vec C‑286/14

Európsky parlament

proti

Európskej komisii

„Žaloba o neplatnosť — Článok 290 ZFEÚ — Pojmy ‚doplnenie‘ a ‚zmena‘ základného aktu — Nariadenie (EÚ) č. 1316/2013 — Článok 21 ods. 3 — Delegované nariadenie (EÚ) č. 275/2014 — Stanovenie priorít financovania v sektore dopravy — Doplnenie prílohy základného nariadenia o novú časť — Rozsah právomoci delegovanej na Komisiu“

I – Úvod

1. Pojem „zákon“ môže z hľadiska ústavného práva označovať zákon vo formálnom alebo v materiálnom zmysle. Bez ohľadu na jeho obsah formálny zákon je právny akt prijatý normotvorcom v legislatívnom konaní. Naproti tomu ako materiálny zákon sa označujú všeobecné a abstraktné právne predpisy pozitívneho práva bez ohľadu na to, aké postavenie v hierarchii noriem zaujíma právny akt, v ktorom sú obsiahnuté. V rámci práva Únie článok 290 ZFEÚ umožňuje, aby výkonný orgán Európskej únie, čiže Európska komisia, za určitých podmienok menil a dopĺňal legislatívny akt, ktorý v práve Únie zodpovedá zákonu vo formálnom zmysle. Podľa článku 290 ZFEÚ totiž na Komisiu možno delegovať právomoc prijímať všeobecne záväzné nelegislatívne akty, ktorými sa dopĺňajú alebo menia určité nepodstatné prvky legislatívneho aktu. ( 2 )

2. Rozdielne názory, ktoré v prejednávanom prípade vznikli medzi inštitúciami, sa týkajú v podstate otázky, či delegovanie právomoci, v dôsledku ktorého je na Komisiu ako reprezentantku výkonnej moci delegovaná právomoc meniť legislatívne akty, musí výslovne vyplývať zo znenia delegujúceho ustanovenia obsiahnutého v základnom akte prijatom normotvorcom. Európsky parlament a Rada Európskej únie ako normotvorcovia Únie chcú zjavne dosiahnuť takýto obmedzujúci výklad delegovania právomoci.

3. Komisia prijala delegované nariadenie č. 275/2014 ( 3 ) (ďalej len „sporné nariadenie“) na základe článku 21 ods. 3 nariadenia č. 1316/2013 ( 4 ) (ďalej len „základné nariadenie“) ako delegujúceho ustanovenia. V systéme článku 290 ZFEÚ je tak základné nariadenie základným aktom a sporné nariadenie je delegovaným aktom. V delegujúcom ustanovení sa Komisii priznáva právomoc prijímať delegované akty „podrobne stanovujúce priority financovania“. Žaloba o neplatnosť podaná Parlamentom sa zakladá na tom, že Komisia podrobne stanovila priority financovania tak, že prílohu I základného nariadenia doplnila o novú časť VI namiesto toho, aby prijala osobitné nariadenie s rovnakým obsahom, ktorým by sa doplnilo základné nariadenie.

4. Parlament zastáva názor, že právomoc zmeniť základný akt – čo zahŕňa aj doplnenie novej časti do jeho prílohy – predpokladá, že Komisia na to bola jasne a výslovne splnomocnená v delegujúcom ustanovení. Ak je však Komisia oprávnená iba doplniť základný akt, čo sa stáva vždy, keď právomoc zmeniť základný akt nebola výslovne priznaná, Komisia nemôže zmeniť základný akt, ale na výkon delegovanej právomoci formou doplnenia základného aktu je skôr potrebné prijatie osobitného normatívneho aktu.

5. Rozdielnosť názorov medzi Parlamentom a Komisiou sa netýka ani tak výkladu výrazov „doplnenie“ a „zmena“ použitých v článku 290 ZFEÚ, ale problém spočíva skôr v tom, že delegujúce ustanovenie základného nariadenia nepoužíva ani jeden z týchto dvoch výrazov. V tejto súvislosti teda treba predovšetkým preskúmať, ako treba správne vykladať delegujúce ustanovenie obsiahnuté v základnom nariadení, v ktorom je Komisii priznaná právomoc „podrobne stanov[iť] priority financovania“.

6. Treba poukázať aj na to, že Parlament nenapadol obsah sporného nariadenia. Parlament tak zastáva názor, že Komisia mohla prijať delegované nariadenie s rovnakým obsahom prostredníctvom osobitného aktu bez toho, aby zmenila základné nariadenie. V takom prípade by podľa Parlamentu nebol vznikol problém týkajúci sa právomoci.

7. Z dôvodov, ktoré sú v týchto návrhoch uvedené, sa domnievam, že Komisia pri prijatí sporného nariadenia neprekročila svoje právomoci. Ak normotvorca použije v delegujúcom ustanovení iný výraz ako „doplniť“ alebo „zmeniť“ v zmysle článku 290 ZFEÚ, právnu povahu delegovaného aktu, ktorý má byť na základe delegovania právomoci prijatý, tým ponecháva na voľnú úvahu Komisie. Komisia si potom môže vybrať, akým spôsobom delegovaný akt prijme, t. j. či základný akt doplní alebo zmení.

II – Právny rámec

A – Základné nariadenie

8. Odôvodnenie 59 základného nariadenia znie: „Pokiaľ ide o sektory dopravy a energetiky, na základe usmernení špecifických pre jednotlivé sektory stanovených v nariadení (EÚ) č. 1315/2013 a nariadení (EÚ) č. 347/2013 sa vypracovali zoznamy projektov, prioritných koridorov a oblastí, na ktoré by sa malo vzťahovať toto nariadenie, pričom tieto zoznamy by mali byť uvedené v prílohe k tomuto nariadeniu. Pokiaľ ide [o] sektor dopravy, s cieľom zohľadniť prípadné zmeny v politických prioritách a technologických možnostiach, ako aj v dopravných tokoch, by sa mala na Komisiu delegovať právomoc prijímať akty v súlade s článkom 290 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len ‚ZFEÚ‘), pokiaľ ide o prijímanie zmien časti I prílohy I a špecifikovanie priorít financovania pre oprávnené opatrenia podľa článku 7 ods. 2, ktoré sa majú premietnuť do pracovných programov.“

9. Článok 21 („Delegované akty“) ods. 3 tohto nariadenia stanovuje: „V sektore dopravy a v rámci všeobecných cieľov stanovených v článku 3 a špecifických sektorových cieľov uvedených v článku 4 ods. 2 je Komisia splnomocnená v súlade s článkom 26 prijímať delegované akty podrobne stanovujúce priority financovania, ktoré sa majú v zohľadniť v pracovných programoch uvedených v článku 17 počas trvania NPE pre oprávnené činnosti podľa článku 7 ods. 2. Komisia prijme delegovaný akt do 22. decembra 2014.“

10. Článok 26 s názvom „Vykonávanie delegovania právomoci“ stanovuje: „1. Komisii sa udeľuje právomoc prijímať delegované akty za podmienok stanovených v tomto článku. 2. Právomoc prijímať delegované akty uvedené v článku 21 sa Komisii udeľuje na obdobie od 1. januára 2014 do 31. decembra 2020. 3. Delegovanie právomocí uvedené v článku 21 môže Európsky parlament alebo Rada kedykoľvek odvolať. Rozhodnutím o odvolaní sa ukončuje delegovanie právomoci, ktoré sa v ňom uvádza. Rozhodnutie nadobúda účinnosť dňom nasledujúcim po jeho uverejnení v Úradnom vestníku Európskej únie alebo k neskoršiemu dátumu, ktorý je v ňom určený. Nie je ním dotknutá platnosť delegovaných aktov, ktoré už nadobudli účinnosť. 4. Komisia oznamuje delegovaný akt hneď po prijatí súčasne Európskemu parlamentu a Rade. 5. Delegovaný akt prijatý podľa článku 21 nadobudne účinnosť, len ak Európsky parlament alebo Rada voči nemu nevzniesli námietku v lehote dvoch mesiacov odo dňa oznámenia uvedeného aktu Európskemu parlamentu a Rade alebo ak pred uplynutím uvedenej lehoty Európsky parlament a Rada informovali Komisiu o svojom rozhodnutí nevzniesť námietku. Na podnet Európskeho parlamentu alebo Rady sa táto lehota predĺži o dva mesiace.“

B – Sporné nariadenie

11. Komisia prijala sporné nariadenie podľa článku 21 ods. 3 základného nariadenia. Odôvodnenie 1 sporného nariadenia znie: „Podľa článku 21 ods. 3 nariadenia (EÚ) č. 1316/2013 je Komisia do jedného roka od nadobudnutia účinnosti uvedeného nariadenia splnomocnená prijímať delegované akty podrobne stanovujúce priority financovania dopravy, ktoré sa majú zohľadniť v pracovných programoch počas trvania NPE pre oprávnené činnosti podľa článku 7 ods. 2. Preto je nevyhnutné prijať delegovaný akt podrobne stanovujúci priority financovania dopravy pred prijatím pracovných programov.“

12. Podľa článku 1 sporného nariadenia „text v prílohe k tomuto nariadeniu sa dopĺňa ako časť VI prílohy I k nariadeniu (EÚ) č. 1316/2013“.

13. V tejto novej časti VI prílohy I k základnému nariadeniu sú stanovené priority financovania dopravy pre viacročné a ročné pracovné programy. Zohľadnia sa pritom konkrétne ciele článku 4 ods. 2 základného nariadenia, ktoré sú vzhľadom na sektor dopravy rozdelené do troch skupín, ( 5 ) ako aj podporné opatrenia uvedené v článku 7 ods. 2 základného nariadenia. Komisia v časti VI vymenováva priority financovania pre všetky ciele, ( 6 ) pričom neuvádza podrobne prípadnú, k nim patriacu finančnú pomoc.

14. V ten istý deň, keď bolo prijaté sporné nariadenie, čiže 7. januára 2014, Komisia uverejnila oznámenie „Budovanie základnej dopravnej siete: Koridory základnej siete a Nástroj na prepájanie Európy“ ( 7 ), v ktorom Komisia okrem iného odhaduje výšku financovania podľa priorít. ( 8 )

III – Okolnosti predchádzajúce sporu

15. Komisia a Parlament diskutovali tak pred, ako aj po prijatí sporného nariadenia najmä o tom, že sporné nariadenie neobsahuje nijaké záväzné údaje, pokiaľ ide o finančné prostriedky pridelené na jednotlivé priority, ktoré boli uvedené iba v oznámení Komisie uverejnenom 7. januára 2014. Pridelené finančné prostriedky mali byť podľa Parlamentu záväzne upravené v delegovanom nariadení. Sporné nariadenie preto nemá pre základné nariadenie významnejšiu pridanú hodnotu, keďže v spornom nariadení boli len nanovo stanovené priority financovania určené v článku 4 ods. 2 a v prílohe I základného nariadenia. Diskusie sa týkali aj porady s Parlamentom v prípravnej fáze prijímania sporného nariadenia.

16. Vo februári 2014 sa Parlament a Komisia zhodli na tom, že Komisia v Úradnom vestníku Európskej únie uverejní oznámenie, v ktorom zabezpečí, že Nástroj na prepájanie Európy realizuje v súlade s orientačnými sumami stanovenými v oznámení uverejnenom 7. januára 2014. Komisia okrem toho oznámila, že opraví odôvodnenie sporného nariadenia vzhľadom na poradu s Parlamentom. Parlament vyzval Komisiu, aby sporné nariadenie v tejto súvislosti opravila tak, aby v ňom bolo určené, že Komisia základné nariadenie doplnila a nie zmenila. ( 9 )

17. Keďže ani Parlament, ani Rada podľa článku 26 ods. 5 základného nariadenia nepodali námietky proti tomuto aktu v rámci lehoty dvoch mesiacov od oznámenia sporného nariadenia, sporné nariadenie bolo 19. marca 2014 uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie a nasledujúci deň nadobudlo účinnosť. Dňa 19. marca 2014 Komisia okrem toho uverejnila oznámenie, ( 10 ) v ktorom vyhlásila svoj zámer „implementovať Nástroj na prepájanie Európy – sektor dopravy v súlade s orientačnými sumami na financovanie priorít obsiahnutých v oznámení Komisie [COM(2013) 940] bez toho, aby bola dotknutá flexibilita potrebná na plnenie rozpočtu“.

18. Komisia následne 14. mája 2014 vydala korigendum k spornému nariadeniu ( 11 ). Toto korigendum zmenilo bod 2 odôvodnenia sporného nariadenia s názvom „Konzultácie pred prijatím právneho aktu“ takto: „namiesto: ‚Komisia konzultovala s odborníkmi orgánov členských štátov a zástupcami Európskeho parlamentu na ad hoc zasadnutiach 26. septembra, 7. novembra a 9. decembra 2013.‘ má byť: ‚Komisia konzultovala v prítomnosti znalcov Európskeho parlamentu s odborníkmi príslušných orgánov členských štátov na ad hoc zasadnutiach 26. septembra, 7. novembra a 9. decembra 2013‘“.

19. Sporné nariadenie okrem uvedeného nebolo opravené.

IV – Konanie pred Súdnym dvorom

20. Žaloba o neplatnosť podaná Parlamentom bola kancelárii Súdneho dvora doručená 11. júna 2014. Komisia sa vyjadrila k žalobe odpoveďou doručenou 21. augusta 2014. Parlament podal 1. októbra 2014 repliku a Komisia podala 11. novembra 2014 dupliku.

21. V žalobe, ktorá bola kancelárii Súdneho dvora doručená 25. septembra 2014, Rada navrhovala, aby bola pripustená ako vedľajší účastník konania na podporu Parlamentu. Dňa 22. októbra 2014 sa tomuto návrhu vyhovelo.

22. Parlament, podporovaný Radou, vo svojej žalobe navrhuje, aby Súdny dvor vyhlásil sporné nariadenie za neplatné a Komisii uložil nahradiť trovy konania. Svoju žalobu zakladá na žalobnom dôvode, v ktorom tvrdí, že Komisia nezohľadnila podmienky delegovania právomocí stanovené v článku 21 ods. 3 základného nariadenia, ale prekročila svoju právomoc, ktorá na ňu bola delegovaná v základnom nariadení tým, že toto nariadenie zmenila namiesto toho, aby ho doplnila.

23. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor zamietol žalobu ako neprípustnú, subsidiárne ako nedôvodnú. Po prvé žaloba je neprípustná, pretože jediný žalobný dôvod, ktorý Parlament uviedol, sa zakladá na tom, že Komisia podrobne stanovila priority financovania tak, že prílohu I základného nariadenia doplnila o časť VI namiesto toho, aby prijala osobitný akt, ktorý by doplnil základné nariadenie. Parlament však netvrdí, že sporné nariadenie je obsahovo protiprávne, t. j. žaloba sa zakladá výlučne na údajnej formálnej vade sporného nariadenia. Po druhé, pre prípad, že Súdny dvor predsa uzná žalobu za prípustnú, Komisia subsidiárne navrhuje, aby bola žaloba zamietnutá ako nedôvodná. Článok 21 ods. 3 základného nariadenia bližšie neuvádza, ako má Komisia podrobne stanoviť priority financovania, preto tomuto ustanoveniu neodporuje určenie priorít prostredníctvom doplnenia novej časti do prílohy I základného nariadenia. Takéto doplnenie obsahovo nemení ustanovenia základného nariadenia. Na rozdiel od tvrdenia Parlamentu v prejednávanom prípade nie je podstatný výklad výrazov „doplnenie“ a „zmena“ použitých v článku 290 ods. 1 ZFEÚ.

24. Parlament, Komisia a Rada sa 9. júla 2015 zúčastnili na pojednávaní.

V – Posúdenie

A – Prípustnosť žaloby

25. Žalobným dôvodom uvedeným v bode 23 vyššie Komisia argumentuje, že žalobu treba zamietnuť ako neprípustnú, pretože sa zakladá výlučne na formálnej vade. Poukazuje na to, že Súdny dvor má podľa článku 263 ZFEÚ právomoc rozhodovať o žalobách, ktoré sú podané z dôvodu porušenia podstatných procesných predpisov. Uvedená vada však nemôže byť podstatná, pretože aj podľa názoru Parlamentu mala Komisia prijať osobitný akt s rovnakým obsahom alebo mohla sporné nariadenie opraviť prostredníctvom korigenda.

26. Podľa Parlamentu návrh Komisie, aby bola žaloba zamietnutá ako neprípustná, spočíva na nesprávnom pochopení procesných predpisov v zmysle článku 263 ZFEÚ a formy konania. Pod procesnými predpismi v zmysle článku 263 ZFEÚ sa rozumie konanie, ktoré treba rešpektovať pred prijatím alebo pri prijatí aktu. ( 12 ) Parlament vôbec netvrdil, že naposledy uvedené procesné predpisy boli porušené pri prijatí sporného nariadenia. Komisia skôr prekročila svoje právomoci, pretože prijala akt, na ktorého prijatie ju delegovanie právomoci neoprávňovalo. ( 13 )

27. Poukazujem na to, že vo francúzštine ide v tejto súvislosti o zámenu výrazov „forme“ a „formes“. Zatiaľ čo prvý z uvedených výrazov môže označovať formu aktu, pod druhým výrazom v článku 263 ZFEÚ sa rozumejú práve procesné predpisy, ktoré treba rešpektovať pred prijatím aktu alebo vo fáze jeho prijímania. Riziko takejto zámeny nevzniká napríklad na základe fínskeho alebo anglického znenia článku 263 ZFEÚ. ( 14 ) Aj podľa judikatúry Súdneho dvora napríklad nedodržanie procesných pravidiel týkajúcich sa prijatia aktu spôsobujúceho ujmu – napríklad, ak Komisia neprijala sporné rozhodnutie v lehote stanovenej normotvorcom Únie – predstavuje porušenie podstatných procesných predpisov. ( 15 )

28. Keďže v prípade procesných predpisov v zmysle článku 263 ZFEÚ, na ktoré sa Komisia odvoláva, ide teda o procesné pravidlá, o ktorých sa vôbec netvrdí, že by ich Komisia bola porušila, súhlasím s Parlamentom v tom, že žaloba sa týka práve prípadného prekročenia právomoci Komisiou a nie porušenia procesných predpisov. Žaloba je preto prípustná.

B – Právne vymedzenie veci

29. Keďže právny základ delegovania právomoci nie je výslovne uvedený v článku 21 ods. 3 alebo všeobecne v článku 21 základného nariadenia, najprv treba preskúmať, či sa prijatie sporného nariadenia zakladá práve na článku 290 ZFEÚ. Článok 21 ods. 3 základného nariadenia Komisiu splnomocňuje, aby podrobne stanovila priority financovania, pričom nie je výslovne konkretizované, na čom sa toto splnomocnenie zakladá.

30. Komisia vo svojich vyjadreniach uviedla, že v prejednávanom prípade nejde o výklad článku 290 ZFEÚ, ale výlučne článku 21 ods. 3 základného nariadenia. Výklad článku 290 ZFEÚ a rozdiel medzi výrazmi „doplnenie“ a „zmena“, použitými v tomto ustanovení, tu nehrajú nijakú rolu, keďže normotvorca Únie sa rozhodol práve tak, že v článku 21 ods. 3 základného nariadenia nepoužil ani jeden z týchto dvoch výrazov. Výraz „podrobne stanovujúce“, ktorý je použitý v delegujúcom nariadení, sa má preto vykladať podľa systematiky základného nariadenia, pričom sa nemá vychádzať z preddefinovaných pojmov.

31. Na pojednávaní však Komisia potvrdila, že v článku 21 ods. 3 základného nariadenia ide práve o delegovanie právomoci podľa článku 290 ZFEÚ, aj keď výklad v ňom použitých výrazov „doplnenie“ a „zmena“ nehrá pri výklade uvedeného článku 21 ods. 3 nijakú rolu. Inštitúcie sa teda zhodujú v tom, že v prejednávanom prípade ide o delegovanie právomoci podľa článku 290 ZFEÚ.

32. Po tomto vysvetlení o tom niet pochybností, ale v záujme jednoznačnosti konštatujem, že v prípade právomoci delegovanej na Komisiu v článku 21 ods. 3 základného nariadenia ide práve o delegovanú právomoc v zmysle článku 290 ZFEÚ a nie napríklad o vykonávaciu právomoc v zmysle článku 291 ZFEÚ. Pripomínam, že legislatívny akt nemožno doplniť ani zmeniť prostredníctvom vykonávacieho aktu, a to ani v jeho nepodstatných prvkoch. ( 16 ) Aj znenie odôvodnenia 59 základného nariadenia ( 17 ) a nadpis jeho článku 21 („Delegované akty“) svedčia o tom, že normotvorca mal jednoznačný úmysel delegovať na Komisiu právomoci podľa článku 290 ZFEÚ.

C – O právomoci delegovanej na Komisiu podľa článku 290 ZFEÚ

1. Úvodné pripomienky súvisiace s výkladom delegujúcich ustanovení

33. Podľa Komisie sa má článok 21 ods. 3 základného nariadenia vykladať výlučne podľa systematiky tohto nariadenia. Keďže však ide o právomoc delegovanú podľa článku 290 ZFEÚ, domnievam sa, že výraz „podrobne stanovujúce“ použitý v článku 21 ods. 3 základného nariadenia možno vykladať troma rôznymi spôsobmi.

34. Po prvé možno toto ustanovenie vykladať v tom zmysle, že Komisia je v ňom splnomocnená na to, aby základné nariadenie podľa článku 290 ZFEÚ buď doplnila, alebo zmenila, ale nie je oprávnená vykonať oboje. ( 18 ) Druhý možný výklad je, že normotvorca tým, že v delegujúcom ustanovení použil iný výraz ako „doplniť“ alebo „zmeniť“, ponechal na voľnú úvahu Komisie, či základný akt doplní, zmení alebo prijme jeden resp. niekoľko aktov, ktorými sa základné nariadenie tak doplní, ako aj zmení. Tretia možnosť je, že „podrobne stanov[iť]“ znamená niečo iné ako „doplniť“ alebo „zmeniť“ v zmysle článku 290 ZFEÚ napriek tomu, že delegovanie právomoci sa zakladá na článku 290 ZFEÚ. Táto tretia možnosť by teda znamenala, že popri delegovaných aktoch doplňujúcich a/alebo meniacich základný akt existuje ešte jedna tretia kategória delegovaných aktov.

35. Na účely určenia, ktorá z týchto troch možností predstavuje správny výklad článku 21 ods. 3 základného nariadenia, treba na rozdiel od tvrdenia Komisie preskúmať článok 290 ZFEÚ. Sporné delegujúce ustanovenie totiž nemôže byť v rozpore s ustanovením primárneho práva, z ktorého vychádza, ale má sa vykladať v tom zmysle, že ciele, ktoré toto ustanovenie sleduje, sú dosiahnuteľné. ( 19 )

36. Aj keď sa rozdielne názory zúčastnených inštitúcií v prejednávanom prípade samy osebe netýkajú výkladu výrazov „doplnenie“ a „zmena“ použitých v článku 290 ZFEÚ, vymedzenie týchto pojmov zohráva centrálnu rolu. Ďalej preto preskúmam pojmy „doplnenie“ a „zmena“ v zmysle článku 290 ZFEÚ. Napriek tomu, že Súdny dvor ešte nezaujal jasné stanovisko, pokiaľ ide o rozdiel medzi týmito dvoma pojmami v zmysle článku 290 ZFEÚ, v nadväznosti sa budem krátko venovať existujúcej judikatúre, ktorá má vplyv na prejednávaný prípad.

2. O pojmoch „doplnenie“ a „zmena“ v zmysle článku 290 ZFEÚ

37. Lisabonskou zmluvou bol výrazne zmenený systém, ktorý normotvorcovi umožňuje delegovanie právomocí na Komisiu. Nový systém nahradil takzvanú komitológiu a právomoci, ktoré majú byť delegované na Komisiu, sú jasne rozdelené na delegovanú právomoc podobnú legislatívnej právomoci a vykonávaciu právomoc.

38. Tento model prevzala už Zmluva o ústave pre Európu. ( 20 ) Rozdelenie na delegované právomoci a vykonávacie právomoci malo predstavovať riešenie toho, že v práve Únie dovtedy nebolo možné jasne od seba oddeliť záležitosti patriace do legislatívy a záležitosti patriace do exekutívy. ( 21 ) Najdôležitejšie vymedzenie, ktoré bolo vykonané v rámci prípravných prác k Zmluve o ústave v súvislosti s vykonávacími aktmi, preto spočívalo v rozlišovaní medzi aktmi, v ktorých je legislatívny akt ďalej spresnený, teda delegovanými aktmi, a medzi vykonávacími aktmi. ( 22 ) V rámci novej skupiny delegovaných aktov sa nezaoberali rozlíšením medzi aktmi, ktoré dopĺňajú a menia základný akt, odhliadnuc od konštatovania, že prostredníctvom delegovaných aktov možno upraviť technické otázky alebo podrobnosti, ktorými sa spresní legislatívny akt, alebo neskôr zmeniť určité časti legislatívneho aktu. ( 23 )

39. Z hľadiska ústavného práva z modelu delegovanej právomoci, ktorý bol v Lisabonskej zmluve zvolený, vyplývajú na účely prejednávaného prípadu dve dôležité základné rozhodnutia. Po prvé delegovanie legislatívnych právomocí je možné za určitých hmotnoprávnych podmienok, ktoré sú v článku 290 ZFEÚ všeobecne vymedzené už na ústavnej úrovni a ktoré musí normotvorca ešte presnejšie vymedziť konkrétne v každom ním prijatom delegujúcom ustanovení. ( 24 ) Po druhé článok 290 ZFEÚ vytvára možnosť, aby bola na Komisiu delegovaná právomoc zmeniť základný akt. Inými slovami, vykonávateľ delegovanej právomoci môže zmeniť „zákon“ vo formálnom zmysle a nie iba prijímať ustanovenia prostredníctvom osobitného aktu, ktoré sa obsahovo (vecne) zhodujú so zákonom. ( 25 )

40. Komisia vo svojom oznámení o vykonávaní článku 290 ZFEÚ najprv uvádza, že „sa predovšetkým domnieva, že použitím slovesa ‚zmeniť‘ chceli autori novej zmluvy pokryť hypotetické prípady, v ktorých je Komisia oprávnená na formálnu zmenu základného aktu. Táto formálna zmena sa môže týkať znenia jedného alebo niekoľkých článkov opatrenia alebo znenia prílohy, ktorá je z právneho hľadiska súčasťou legislatívneho nástroja. Nezáleží na tom, že príloha obsahuje vyslovene technické opatrenia; od okamihu, keď je Komisia oprávnená zmeniť a doplniť prílohu obsahujúcu opatrenie so všeobecnou záväznosťou, je nutné uplatňovať režim delegovaných aktov“. ( 26 )

41. Po druhé Komisia sa domnieva, že „na to, aby zákonodarca mohol určiť, či opatrenie ‚dopĺňa‘ základný akt, musel by posúdiť, či budúcim opatrením konkrétne dochádza k pridaniu nových nepodstatných noriem, ktoré menia rámec legislatívneho aktu, pričom Komisii ponechávajú priestor na voľnú úvahu. V prípade kladnej odpovede by sa mohlo konštatovať, že opatrenie ‚dopĺňa‘ základný právny akt“. ( 27 )

42. Usmernenia pre útvary Komisie z 24. júna 2011 ( 28 ) menia a dopĺňajú oznámenie Komisie. Podľa týchto usmernení „zmeniť“ znamená, že sa formálne zmení text základného aktu, pričom sa vymažú, vsunú na iné miesto alebo pridajú nepodstatné prvky. Naproti tomu delegovaný akt, ktorý „dopĺňa“ základný akt, je preto osobitný akt, ktorým sa základný akt formálne nemení. ( 29 )

3. O judikatúre Súdneho dvora, ktorá má vplyv na prejednávaný prípad

43. V súvislosti s uplatnením judikatúry pochádzajúcej z obdobia pred vstupom Lisabonskej zmluvy do platnosti na výklad súčasného článku 290 ZFEÚ treba konštatovať, že v oznámení Komisie o vykonávaní článku 290 ZFEÚ je uvedené, že vymedzenie delegovaných aktov vyplývajúce z článku 290 ods. 1 ZFEÚ je veľmi blízke vymedzeniu aktov, ktoré podľa rozhodnutia 1999/468/ES ( 30 ) patria do oblasti pôsobnosti regulačného postupu s kontrolou ustanoveného rozhodnutím 2006/512/ES ( 31 ). V obidvoch prípadoch majú príslušné akty všeobecnú pôsobnosť a ich cieľom je zmeniť alebo doplniť niektoré nepodstatné prvky legislatívneho aktu. Napriek podobnosti kritérií však akty nemusia byť vykonávané rovnakým spôsobom. V novom inštitucionálnom kontexte nemusí byť oblasť pôsobnosti delegovaných aktov presnou kópiou oblasti pôsobnosti regulačného postupu s kontrolou. Malo by sa preto predísť akémukoľvek mechanickému kopírovaniu predchádzajúcich prípadov. ( 32 )

44. Ako bolo uvedené v bode 36 vyššie, Súdny dvor sa nevyjadril jednoznačne, pokiaľ ide o rozdiel medzi výrazmi „doplnenie“ a „zmena“ v zmysle článku 290 ZFEÚ. Generálny advokát Mengozzi však vo svojich návrhoch vo veci Komisia/Parlament a Rada ( 33 ) konštatoval, že vzhľadom na systematizačný zámer sledovaný autormi Lisabonskej zmluvy pri reforme mechanizmu legislatívneho delegovania v rámci Únie je logické sa domnievať, že rozlišovanie medzi aktmi, ktoré základný akt „dopĺňajú“, a aktmi, ktoré ho „menia“, zodpovedá vôli stanoviť dve kategórie delegovaných aktov s odlišnou funkciou. ( 34 )

45. Podľa generálneho advokáta Mengozzi prvá kategória by zahŕňala opatrenia zamerané na uskutočnenie formálnych zmien znenia legislatívneho aktu, v druhej kategórii by boli opatrenia doplňujúce normatívny obsah legislatívneho aktu bez zásahu do jeho znenia. Z tohto hľadiska a v závislosti od zvolenej techniky by pridanie nových nepodstatných prvkov k základnému aktu predstavovalo na účely článku 290 ZFEÚ „zmenu“, ak by sa uvedené prvky začlenili do textu daného aktu (do normatívnej časti alebo do prílohy), zatiaľ čo o „doplnenie“ by išlo v prípade, ak by sa nemali fyzicky začleniť do základného aktu, ale zostali by upravené v odlišnom právnom akte. ( 35 ) Tento výklad je v súlade s vyššie uvedeným výkladom podľa oznámenia Komisie o vykonávaní článku 290 ZFEÚ a usmernení pre útvary Komisie z roku 2011. ( 36 )

46. Súdny dvor v uvedenom rozsudku Komisia/Parlament a Rada ( 37 ) konštatoval, že doplnenie poznámky pod čiarou do prílohy základného aktu, t. j. doplnenie delegovaného aktu priamo do textu tohto aktu, predstavuje zmenu normatívneho obsahu legislatívneho aktu v zmysle článku 290 ods. 1 ZFEÚ. V dotknutom prípade z delegujúceho ustanovenia základného aktu vyplývalo, že úmyslom normotvorcu Únie bolo doplniť akt prijatý na základe tohto ustanovenia priamo do samotného textu základného aktu. ( 38 )

47. Z doposiaľ uvedených dôvodov sa prikláňam k výkladu generálneho advokáta Mengozzi, pokiaľ ide o rozdiel medzi doplnením a zmenou základného aktu v zmysle článku 290 ZFEÚ. Domnievam sa teda, že týmito výrazmi majú byť od seba oddelené dve kategórie delegovaných aktov s odlišnými funkciami. Takýmto vymedzením sa však táto dichotómia zároveň presunie do legislatívno‑technickej roviny týkajúcej sa výlučne povahy delegovaného aktu.

4. Taxatívny charakter delenia podľa článku 290 ZFEÚ

48. Poukazujem na to, že normotvorca použil v základnom nariadení úmyselne výraz „podrobne stanovujúce“ namiesto výrazov „doplnenie“ a „zmena“ použitých v článku 290 ZFEÚ. Komisia uviedla, že článok 21 ods. 3 základného nariadenia by sa mal v prípade, že by v ňom normotvorca zvolil niektorý z týchto dvoch výrazov použitých v článku 290 ZFEÚ, vykladať podľa týchto výrazov. Keďže ale normotvorca nepoužil ani jeden z týchto dvoch výrazov, výraz „podrobne stanovujúce“ sa má vykladať výlučne v kontexte základného nariadenia.

49. Vyjadrenia Komisie by sme mohli najprv chápať tak, že podľa Komisie existuje popri delegujúcich aktoch, ktoré dopĺňajú alebo menia základný akt, ešte tretia kategória delegovaných aktov. ( 39 ) Na pojednávaní však Komisia poprela existenciu takejto tretej kategórie. Podľa nej tak existujú iba dve kategórie delegovaných aktov, konkrétne také, ktoré základný akt dopĺňajú, a také, ktoré ho menia. V rámci určenia právomocí Komisie má rozhodujúci význam skutočnosť, že prostredníctvom delegovaného aktu sa nezasahuje do podstatných prvkov základného aktu.

50. Podľa výkladu článku 290 ZFEÚ, uvedeného v bodoch 45 až 47 vyššie, zo všeobecného hľadiska zahŕňa „zmena“ normatívneho aktu každú zmenu znenia daného aktu, či už ide o vymazanie, pridanie alebo nahradenie akéhokoľvek prvku predmetného textu. ( 40 ) V tejto súvislosti treba podľa predchádzajúcich konštatovaní ďalej poukázať na to, že výraz „doplnenie“ v článku 290 ZFEÚ je technickej povahy. Takže aj keď napríklad v bežnej reči by to mohlo znamenať doplnenie základného aktu, ak je do základného aktu doplnená nová poznámka pod čiarou alebo do prílohy doplnená nová časť, v tom prípade ide podľa článku 290 ZFEÚ o zmenu základného aktu. ( 41 ) Podľa článku 290 ZFEÚ to tak treba považovať za zmenu základného nariadenia, ak je do prílohy I tohto nariadenia doplnená úplne nová časť bez vykonania samotnej zmeny znenia základného nariadenia alebo tejto prílohy.

51. Keďže „doplnenie“ a „zmena“ v zmysle článku 290 ZFEÚ označujú dve kategórie delegovaných aktov s odlišnými funkciami, ( 42 ) domnievam sa, že všetky delegované akty Komisie, prijaté podľa článku 290 ZFEÚ, musia v zásade patriť do jednej z týchto dvoch kategórií. Ide tak predovšetkým o právnu povahu delegovaného aktu, ktorú môže normotvorca určiť v rámci výkonu svojej diskrečnej právomoci. ( 43 )

52. Formálne rozlišovanie medzi zmenou a doplnením základného aktu stanovené v článku 290 ZFEÚ následne umožňuje odlíšiť od seba delegované akty, ktoré základný akt doplnili, a ktoré ho zmenili, v závislosti od toho, aký je obsah aktu prijatého Komisiou. Rozlišovanie stanovené v článku 290 ZFEÚ však neurčuje nijaké právne kritériá, na základe ktorých by si mal normotvorca vybrať medzi týmito dvoma formálnymi variantmi. Rovnako ani na základe článku 290 ZFEÚ nemožno určiť, či Komisia musí základný akt doplniť alebo zmeniť, ak je delegujúce ustanovenie obsiahnuté v základnom akte v tomto ohľade nejasné.

53. Následne sa preto treba zamyslieť nad tým, aký to má význam, keď sa normotvorca v rámci delegovania právomocí na Komisiu rozhodne použiť iný výraz ako „doplniť“ alebo „zmeniť“ v zmysle článku 290 ZFEÚ. Po prvé vzniká otázka, či normotvorca v prípade, keď napríklad použije podobne ako v článku 21 ods. 3 základného nariadenia výraz, ktorý nezodpovedá ani jednému z dvoch výrazov obsiahnutých v článku 290 ZFEÚ, ponecháva na voľnú úvahu Komisie, aby zmenila alebo doplnila základný akt v zmysle článku 290 ZFEÚ. ( 44 ) Po druhé s výkladom delegujúceho ustanovenia úzko súvisí otázka, či splnomocnenie na zmenu základného aktu, ako tvrdí Parlament, musí byť vždy výslovné. Podľa prvého z uvedených variantov Komisia podľa môjho názoru môže základný akt doplniť, zmeniť alebo tak jedno, ako aj druhé. Ak však právomoc na zmenu musí byť delegovaná výslovne, zmena základného aktu by v druhom z uvedených prípadov nebola možná.

D – Výklad delegujúceho ustanovenia, ktoré nepoužíva ani jeden z dvoch výrazov v zmysle článku 290 ZFEÚ, a výklad článku 21 ods. 3 základného nariadenia

54. Podľa Parlamentu musí byť splnomocnenie na zmenu základného aktu výslovné, pretože prostredníctvom zmeny sa zasahuje priamo do textu prijatého normotvorcom. Ak normotvorca použil pri delegovaní právomocí na Komisiu iný výraz ako „doplnenie“ alebo „zmena“, musí ísť preto o právomoc doplniť základný akt. Parlament však na pojednávaní uviedol, že v praxi môže aj použitie iného výrazu ako „zmena“ znamenať v niektorých prípadoch právomoc na zmenu v zmysle článku 290 ZFEÚ. ( 45 )

55. Odhliadnuc od toho Parlament argumentuje, že Komisia prostredníctvom delegujúceho ustanovenia článku 21 ods. 3 základného nariadenia nie je splnomocnená na jeho zmenu. ( 46 ) Keďže Komisia je v mnohých ďalších ustanoveniach základného nariadenia, napríklad v článku 21 ods. 1, 2 a 6, výslovne a formálne splnomocnená na zmenu základného nariadenia, je jasné, že článok 21 ods. 3 tohto nariadenia takéto splnomocnenie na zmenu nepriznáva. ( 47 )

56. Komisia naproti tomu tvrdí, že medzi aktmi doplňujúcimi základný akt a aktmi meniacimi základný akt neexistuje nijaká hierarchia, ale tieto akty sú skôr rovnocenné. Na rozdiel od toho medzi legislatívnymi aktmi, ktorými sa menia podstatné prvky aktu, a delegovanými aktmi, ktorými sa dopĺňajú alebo menia nepodstatné prvky aktu v zmysle článku 290 ZFEÚ, existuje hierarchická súvislosť. Delegované akty sa v každom prípade týkajú nepodstatných oblastí základného aktu a tieto oblasti zostávajú nepodstatné nezávisle od toho, či sú predmetom zmeny základného aktu alebo osobitného aktu. Článok 290 ZFEÚ nemožno vykladať v tom zmysle, že delegovanie právomoci musí obsahovať výslovnú informáciu o tom, či má Komisia právomoc základný akt doplniť alebo zmeniť. ( 48 )

57. Parlament sa na rozdiel od toho domnieva, že „obsah delegovania právomoci“ v zmysle článku 290 ZFEÚ sa vzťahuje práve na to, aký druh právneho aktu môže Komisia na základe delegovania právomoci prijať, a nie tak na obsah delegovaného aktu. Je úlohou normotvorcu, aby určil obsah delegovania právomoci, a toto rozhodnutie nemožno ponechať na voľnú úvahu Komisie. ( 49 )

58. Parlament má podľa môjho názoru úplnú pravdu v tom, že je úlohou normotvorcu, aby určil obsah delegovania právomoci, k čomu patrí určenie právnej povahy delegovaného aktu ako aktu doplňujúceho alebo meniaceho základný akt. V prejednávanom prípade je však zjavné, že normotvorca neurčil právnu povahu delegovaného aktu, resp. výber prinajmenšom nevykonal jasne. Článok 21 ods. 3 základného nariadenia totiž Komisiu nesplnomocňuje ani na to, aby základné nariadenie doplnila.

59. Bez ohľadu na názor Parlamentu podľa mňa nemožno vychádzať z toho, že okolnosť, že Komisia v článku 21 ods. 3 základného nariadenia nebola výslovne splnomocnená na zmenu tohto nariadenia, automaticky znamená, že Komisia je v ňom splnomocnená iba na doplnenie nariadenia. Súhlasím totiž s Komisiou v tom, že článok 290 ZFEÚ nepoukazuje na to, že zmena predstavuje väčší zásah do základného nariadenia ako doplnenie, aj keď ide v prípade zmeny o také zmeny, ktoré sú vykonané priamo v texte. ( 50 ) Pripomínam, že podstatné kritérium spočíva v tom, že delegovaným aktom sa nezasahuje do podstatných prvkov základného aktu. Toto obmedzenie v ústavnej rovine sa týka rovnako doplnenia, ako aj zmeny základného aktu.

60. Osobitný delegovaný akt, ktorý dopĺňa základný akt, je po jeho prijatí súčasťou právneho rámca základného aktu aj vtedy, ak sa formálne nestane súčasťou základného aktu. V prípadoch, keď sa na základe delegovanej právomoci prijme úplne nová právna norma, rozdiel medzi doplnením a zmenou základného aktu spočíva výlučne v tom, akým spôsobom je delegovaný akt koncipovaný, a v skutočnosti sa prejavuje iba v tom, ako sa vytvorí prípadné právne nezáväzné konsolidované znenie základného aktu. Právne záväzné znenie tejto novej právnej normy vyplýva v oboch prípadoch z delegovaného aktu uverejneného v sérii L Úradného vestníka Európskej únie, ktorý ex hypothesi nezrušil alebo nenahradil ani jedno z ustanovení základného aktu. ( 51 )

61. Keďže teda medzi právnymi účinkami delegovaných aktov, ktoré dopĺňajú základný akt a ktoré menia základný akt, nie je nijaký rozdiel, domnievam sa, že je nedôvodné vyžadovať, aby delegovanie právomoci na zmenu základného aktu bolo výslovné, zatiaľ čo právomoc na jeho doplnenie nemusí byť nevyhnutne výslovná. Nie je na to nijaký relevantný ústavnoprávny, ani iný dôvod, napríklad v súvislosti s princípom demokracie, rovnováhou medzi inštitúciami, rozdelením právomocí medzi Úniou a členskými štátmi alebo systémom základných práv. Keďže rozdiel medzi doplnením a zmenou je tak v prípade nových noriem iba formálny, konečný výsledok by bol napríklad v prejednávanom prípade z materiálneho hľadiska rovnaký, aj keby bola Komisia stanovila priority financovania v osobitnom delegovanom nariadení. ( 52 )

62. Okrem toho treba zohľadniť, že normotvorca Únie, pokiaľ chce, môže v delegujúcich ustanoveniach použiť výrazy obsiahnuté v článku 290 ZFEÚ, a právomoc Komisie tak môže spojiť s prijatím aktov, ktoré sa zhodujú s týmito preddefinovanými pojmami. Ak teda normotvorca považuje za dôležité, aby Komisii nebola priznaná právomoc zmeniť legislatívny akt, môže to výslovne stanoviť tým, že v delegujúcom ustanovení použije výraz „doplniť“. ( 53 )

63. Účastníci konania prejavili veľký záujem o transparentnosť legislatívy. Najmä Parlament prejavil obavy z toho, že transparentnosť by mohla klesnúť v prípade, ak Súdny dvor rozhodne, že právomoc na zmenu základného aktu nemusí byť výslovná. To isté ale možno podľa môjho názoru povedať aj vo všeobecnosti o nejasných delegujúcich ustanoveniach.

64. Ďalej potom treba objasniť, či sa majú všetky delegujúce ustanovenia vždy vykladať v tom zmysle, že sa nimi rozumie buď doplnenie alebo zmena, alebo či si môže Komisia vybrať, či prijme akty doplňujúce a/alebo meniace základný akt, ak to normotvorca nestanovil jasne.

65. Ako je uvedené v bode 61 vyššie, na rozdiel od názoru Parlamentu sa domnievam, že právomoc na zmenu nemusí byť delegovaná výslovne. Z tohto dôvodu podľa môjho názoru nemožno ani predpokladať, že všetky normotvorcom použité výrazy treba vykladať v tom zmysle, že zakaždým pri vylúčení druhej alternatívy ide o „zmenu“ alebo „doplnenie“. ( 54 ) Vzhľadom na nejednotnosť, ( 55 ) ktorou sa legislatívna prax v tejto súvislosti vyznačuje, by totiž protichodný výklad výrazne zvýšil neistotu, pokiaľ ide o otázku, na čo bola v skutočnosti Komisii priznaná právomoc. Z iných výrazov ako „doplnenie“ alebo „zmena“ totiž v zásade nemožno priamo vyvodiť, či sa tým rozumie doplnenie alebo zmena v zmysle článku 290 ZFEÚ, ale význam by závisel od kontextu veci.

66. Takýto výklad by zvýšil riziko toho, že Súdny dvor by musel v budúcnosti rozhodovať o veľkom počte právne jednoduchých prípadov, v ktorých ide o výklad nejasného delegujúceho ustanovenia. Je neúnosná myšlienka, že normotvorca môže, kedy len chce, napadnúť delegovaný akt s odôvodnením, že základný akt bol doplnený alebo zmenený nesprávne, keď údajná nesprávnosť spočíva na výklade výrazu, ktorý použil normotvorca a ktorý bol od začiatku nejasný. ( 56 )

67. Za nepravdepodobné považujem aj to, že existuje veľa takých prípadov, keď za pomoci bežných metód výkladu práva Únie možno s istotou odôvodniť, že určité sloveso použité normotvorcom v delegujúcom akte – ako napríklad „určiť“, „definovať“, „stanoviť“ – znamená jednoznačne „doplnenie“ alebo „zmenu“, ale nie oboje. Komisia by tak bola umelo donútená hľadať z právneho hľadiska „správnu“ odpoveď na otázku, pri ktorej ide v podstate o účelnú legislatívnu techniku.

68. Zastávam preto názor, že článok 290 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že normotvorca môže tým, že zvolí iný ako v tomto ustanovení obsiahnutý výraz, ponechať na voľnú úvahu Komisie, či základný akt doplní alebo zmení, pokiaľ ďalej stanoví ciele, obsah, pôsobnosť a trvanie delegovania právomoci podľa článku 290 ZFEÚ a delegovanie právomoci sa týka nepodstatných prvkov základného aktu. Tieto podmienky v každom prípade obmedzujú voľnú úvahu Komisie.

69. V spornom základnom akte nie je spresnené, či výraz „podrobne stanovujúce“ v článku 21 ods. 3 znamená doplnenie alebo zmenu. Podľa výkladu uvedeného v bode 61 týchto návrhov je však rozdiel medzi týmito dvoma opatreniami iba formálny a nemá ústavnoprávny význam. Parlament navyše ani vôbec netvrdil, že prípadné obsahové nedostatky sporného nariadenia by boli postačujúce na to, aby ho vyhlásili za neplatné napríklad v rámci žaloby o nečinnosť. ( 57 ) Nikto netvrdí ani to, že Komisia prekročila svoje právomoci tým, že iným spôsobom porušila podmienky delegovania právomoci alebo zasiahla do podstatných oblastí základného aktu.

70. Vzhľadom na horeuvedené zastávam názor, že Komisia pri prijatí sporného nariadenia neprekročila svoje právomoci, pokiaľ ide o rozsah delegovania právomoci. Normotvorca v článku 21 ods. 3 základného nariadenia delegoval na Komisiu právomoc „podrobne stanov[iť] priority financovania“, pričom nespresnil, či toto stanovenie má byť vykonané prostredníctvom doplnenia alebo zmeny základného aktu v zmysle článku 290 ZFEÚ. Komisia tak mohla účinne podrobne stanoviť priority financovania tým, že do prílohy I základného nariadenia doplnila novú časť. Súdnemu dvoru preto navrhujem, aby žalobu Parlamentu zamietol, ako aj uložil Parlamentu podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Komisii, a Rade znášať podľa článku 140 ods. 1 rokovacieho poriadku vlastné trovy konania.

E – Návrh na zachovanie účinkov sporného nariadenia

71. Pre prípad, že Súdny dvor napriek môjmu návrhu dospeje k záveru, že sporné nariadenie treba z dôvodu prekročenia právomoci vyhlásiť za neplatné, budem sa ďalej krátko venovať návrhu Komisie na zachovanie účinkov sporného nariadenie, ktorý sa zakladá na článku 264 ods. 2 ZFEÚ. Parlament a Rada nemali voči tomuto návrhu výhrady, ale skôr sa vyslovili v tom zmysle, že účinky sporného nariadenia majú zostať zachované dovtedy, kým ho nenahradí akt, ktorý je v súlade s uplatniteľnými právnymi predpismi.

72. Ak zohľadníme, že žaloba Parlamentu sa týka skôr formy sporného nariadenia ako jeho obsahu, na ktorom sa inštitúcie v konečnom dôsledku zhodli, návrh Komisie je podľa môjho názoru dôvodný. Ak by sa sporné nariadenie vyhlásilo za neplatné bez zachovania jeho účinkov, mohlo by to mať negatívne následky pre realizáciu nástroja na prepájanie Európy, keďže sporné nariadenie je nevyhnutnou podmienkou existencie pracovných programov. V záujme právnej istoty je preto nevyhnutné, aby podľa článku 264 ZFEÚ zostali účinky sporného nariadenia zachované v prípade, ak Súdny dvor vyhlási sporné nariadenie na rozdiel od môjho návrhu za neplatné.

VI – Návrh

73. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto: — žaloba Európskeho parlamentu sa zamieta, — Európsky parlament znáša svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Európskej komisii, — Rada Európskej únie znáša svoje vlastné trovy konania.

( 1 ) Jazyk prednesu: fínčina.

( 2 ) Na Komisiu možno navyše podľa článku 291 ZFEÚ delegovať právomoci na výkon aktov Únie, čo by inak spravidla patrilo do právomoci členských štátov. V súvislosti s vykonávacími právomocami prináležiacimi v zásade členským štátom a v súvislosti s vykonávacími aktmi pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalón vo veci Komisia/Parlament a Rada (C‑427/12, EU:C:2013:871, body 57 a 58).

( 3 ) Delegované nariadenie Komisie (EÚ) č. 275/2014 zo 7. januára 2014, ktorým sa mení príloha I k nariadeniu Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1316/2013 o zriadení nástroja na prepájanie Európy (Ú. v. EÚ L 80, s. 1).

( 4 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1316/2013 z 11. decembra 2013 o zriadení Nástroja na prepájanie Európy, ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 913/2010 a zrušujú sa nariadenia (ES) č. 680/2007 a (ES) č. 67/2010 (Ú. v. EÚ L 348, s. 129).

( 5 ) Tými sú po prvé premostenia chýbajúcich prepojení, odstránenie úzkych miest, zlepšenie interoperability železníc a najmä skvalitnenie cezhraničných úsekov, po druhé zabezpečenie udržateľných a efektívnych dopravných systémov z dlhodobého hľadiska na účely prípravy na očakávané budúce dopravné toky, ako aj umožnenia eliminácie emisií uhlíka v prípade všetkých druhov dopravy na základe prechodu na inovatívne nízkouhlíkové a energeticky efektívne dopravné technológie, a to pri optimalizácii bezpečnosti, a po tretie optimalizácie integrácie a vzájomného prepojenia druhov dopravy a zvýšenia interoperability dopravných služieb pri zabezpečovaní dostupnosti dopravných infraštruktúr (článok 4 ods. 2 základného nariadenia).

( 6 ) Napríklad v prípade prvého cieľa sú priority tieto: i) predbežne identifikované projekty na koridoroch základnej siete (železnice, vnútrozemské vodné cesty, cesty, námorné a vnútrozemské prístavy); ii) predbežne identifikované projekty na ostatných úsekoch základnej siete (železnice, vnútrozemské vodné cesty, cesty, námorné a vnútrozemské prístavy); iii) interoperabilita železníc a iv) zavádzanie ERTMS.

( 7 ) COM(2013) 940 final.

( 8 ) V bode 1 tohto oznámenia uverejneného 7. januára 2014 je rozpočet pre Nástroj na prepájanie Európy odhadovaný na 26,250 miliardy eur vrátane 11,305 miliardy eur účelovo viazaných pre členské štáty oprávnené na financovanie z Kohézneho fondu. Komisia v oznámení odhaduje, že väčšina prostriedkov priorít je priradená prvému cieľu (v súvislosti s obsahom cieľov pozri poznámku pod čiarou 5 týchto návrhov). Komisia v bode 3.1.1 písm. a) napríklad odhaduje, že na uskutočnenie niektorých dôležitých chýbajúcich cezhraničných projektov by mohlo byť vynaložených až 5 miliárd eur v rokoch 2014 až 2020 a na projekt Rail Baltic 3,6 miliardy eur. Komisia popritom v bode 3.1.1 písm. b) až e) vymenúva ďalšie cezhraničné úseky, úzke miesta a projekty zamerané na multimodalitu v rámci koridorov základnej siete, na ktoré môže byť potrebných spolu 3,5 až 4,5 miliardy eur. Aj väčšina prostriedkov určených na politiku súdržnosti vo výške 11,3 miliardy eur je použitá na projekty zamerané na cezhraničné úseky alebo odstaňovanie úzkych miest v rámci koridorov základnej siete. Odhad týkajúci sa finančných pomocí priradených k iným prioritám je obsiahnutý v bode 3.1.2 oznámenia.

( 9 ) Medzi Parlamentom a Komisiou je však sporné, pokiaľ ide o to, v ktorej fáze diskusií vznikla otázka týkajúca sa povahy sporného nariadenia ako aktu, ktorý mení alebo dopĺňa základné nariadenie.

( 10 ) Ú. v. EÚ C 80, s. 6.

( 11 ) C(2014) 3055 final.

( 12 ) Ako príklady procesných predpisov v zmysle článku 263 ZFEÚ Parlament uvádza okrem iného poradu s inštitúciami alebo orgánmi Únie, procesné predpisy týkajúce sa hlasovania a procesné predpisy na ochranu záujmov dotknutých strán, ako napríklad porada a povinnosť odôvodnenia.

( 13 ) Parlament v tejto súvislosti uvádza ako príklad článok 53 ods. 1 ZFEÚ, ktorý Parlamentu a Rade priznáva právomoc prijať v určitej oblasti smernice. Ak však Parlament a Rada prijmú nariadenia, čiže použijú iný akt, na ktorého prijatie neboli splnomocnené, v tom prípade nejde o porušenie procesných predpisov, ale o prekročenie právomoci priznanej v článku 53 ZFEÚ.

( 14 ) V anglickom znení článku 263 ZFEÚ je to: „infringement of an essential procedural requirement“.

( 15 ) Rozsudky Španielsko/Komisia (C‑429/13 P, EU:C:2014:2310, bod 34) a Nemecko/Komisia (C‑549/12 P a C‑54/13 P, EU:C:2015:412, bod 92).

( 16 ) Pozri rozsudky Parlament/Komisia (C‑65/13, EU:C:2014:2289, bod 45) a Komisia/Parlament a Rada (C‑88/14, EU:C:2015:499, bod 31).

( 17 ) Pozri bod 8 týchto návrhov.

( 18 ) K tomuto výsledku výkladu možno dospieť aj na základe spôsobu navrhnutého Parlamentom, konkrétne tak, že článok 290 ZFEÚ sa vyloží v tom zmysle, že právomoc vzťahujúca sa na zmenu musí byť výslovná, takže výrazy iné ako „zmena“ označujú v zásade vždy doplnenie (v súvislosti so stanoviskom Parlamentu pozri konkrétne body 54 a 55 týchto návrhov). Ak však právomoc vzťahujúca sa na zmenu nemusí byť výslovná, tento výsledok výkladu prichádza do úvahy vtedy, keď sa má delegujúce ustanovenie podľa článku 290 ZFEÚ v súvislosti so základným aktom vykladať v tom zmysle, že vždy sa ním jednako rozumie doplnenie alebo zmena (pozri body 65 až 67 týchto návrhov nižšie).

( 19 ) Podľa ustálenej judikatúry sa má ustanovenie sekundárneho práva Únie vykladať podľa možnosti v tom zmysle, že je zlučiteľné so Zmluvou (pozri okrem iného rozsudky Torrekens, 28/68, EU:C:1969:17, bod 10; Klensch a i., 201/85 a 202/85, EU:C:1986:439, bod 21; Rauh, C‑314/89, EU:C:1991:143, bod 17; Borgmann, C‑1/02, EU:C:2004:202, bod 30, a Bertelsmann a Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, bod 174).

( 20 ) Ú. v. EÚ C 310, 2004, s. 1, ďalej len „Zmluva o ústave“. Článok I‑36 Zmluvy o ústave stanovuje, že „na Komisiu [možno delegovať] právomoc prijať delegované európske nariadenia, ktoré dopĺňajú alebo menia určité časti európskeho zákona alebo európskeho rámcového zákona, ktoré nie sú zásadné“. Článok I‑36 Zmluvy o ústave je inak, pokiaľ ide o podstatné časti, v súlade so znením článku 290 ZFEÚ.

( 21 ) Záverečná správa pracovnej skupiny IX o zjednodušení Európskeho konventu (CONV 424/02, s. 8).

( 22 ) Pozri okrem iného zhrnutie zasadnutia pracovnej skupiny IX o zjednodušení Európskeho konventu z 24. októbra 2002 (CONV 372/02, s. 3).

( 23 ) Záverečná správa pracovnej skupiny IX o zjednodušení Európskeho konventu (CONV 424/02, s. 9 a 10). Aj v rámci najdôležitejších rozhovorov, ktoré viedli inštitúcie v súvislosti s vykonaním článku 290 ZFEÚ, išlo zjavne predovšetkým o možnosti normotvorcu preskúmavať prijímanie delegovaných aktov, o poradu s vnútroštátnymi znalcami a o trvanie delegovania právomoci (pozri napríklad v súvislosti s poradami týkajúcimi sa preskúmavania BRANDSMA, G. J., BLOM‑HANSEN, J.: Negotiating the Post‑Lisbon Comitology System: Institutional Battles over Delegated Decision‑Making. In: Journal of Common Market Studies, 2012, zv. 50, č. 6, s. 939 – 957, s. 943 – 948).

( 24 ) Kumulatívne kritériá stanovené v článku 290 ZFEÚ môže uplatniť jedine normotvorca, keďže akt musí mať nielen všeobecnú platnosť, ale musí aj dopĺňať alebo meniť určité nepodstatné ustanovenia dotknutého legislatívneho aktu. Ak nie je splnená niektorá z týchto dvoch podmienok, uplatnenie článku 290 ZFEÚ je podľa oznámenia Komisie o vykonávaní článku 290 ZFEÚ vylúčené (Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade – Vykonávanie článku 290 Zmluvy o fungovaní Európskej únie – z 9. decembra 2009, KOM(2009) 673 v konečnom znení, bod 2.3).

( 25 ) Podľa zásad lex posterior a lex specialis preto delegovaný akt, ktorým sa mení základný akt, nahrádza dotknuté ustanovenia základného aktu napriek tomu, že ide o akt prijatý Komisiou.

( 26 ) KOM(2009) 673 v konečnom znení, bod 2.3 (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

( 27 ) Naopak opatrenia, ktorých cieľom je len uplatniť existujúce pravidlá základného právneho aktu, by sa nemali považovať za doplňujúce opatrenia [KOM(2009) 673 v konečnom znení, bod 2.3, kurzívou zvýraznil generálny advokát]. Poukazujem však na to, že v tejto súvislosti ide predovšetkým o rozlišovanie medzi delegujúcimi aktmi, ktoré dopĺňajú základný akt, a vykonávacími aktmi, čo je, ako som už uviedol, ťažké (pozri moje návrhy vo veci Spojené kráľovstvo/Rada a ParlamentC‑270/12, EU:C:2013:562, bod 78).

( 28 ) „Implementation of the Treaty of Lisbon. Delegated Acts (Article 290, Treaty on the Functioning of the European Union). Guidelines for the services of the Commission“ (ďalej len „usmernenia pre útvary Komisie z roku 2011), SEK(2011) 855.

( 29 ) Usmernenia pre útvary Komisie z roku 2011, bod 34.

( 30 ) Rozhodnutie Rady z 28. júna 1999 ktorým sa ustanovujú postupy pre výkon vykonávacích právomocí prenesených na Komisiu (Ú. v ES L 184, s. 23; Mim. vyd. 01/003, s. 124).

( 31 ) Rozhodnutie Rady zo 17. júla 2006, ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie 1999/468/ES, ktorým sa ustanovujú postupy pre výkon vykonávacích právomocí prenesených na Komisiu (Ú. v. EÚ L 200, s. 11).

( 32 ) KOM(2009) 673 v konečnom znení, bod 2.1. Pozri aj návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi, vo veci Komisia/Parlament a Rada (C‑88/14, EU:C:2015:304). Podľa bodu 42 týchto návrhov v rámci systému komitológie zavedeného na základe článku 202 ES, pojem „zmena“ základného aktu jasne zahŕňal funkciu spočívajúcu v doplnení právnych predpisov („pridanie nových prvkov“), ako súčasť jedinej kategórie „vykonávacie právomoci“. Podľa článku 2 ods. 2 rozhodnutia 1999/468 sa regulačný postup s kontrolou – zavedený prostredníctvom rozhodnutia 2006/512 – uplatňoval v prípade, keď sa Komisii priznala právomoc prijímať opatrenia všeobecného významu zamerané na zmenu nepodstatných prvkov základného aktu, a to aj zrušením týchto prvkov alebo doplnením aktu pridaním nových nepodstatných prvkov.

( 33 ) C‑88/14, EU:C:2015:304.

( 34 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokátMengozzi, vo veci Komisia/Parlament a Rada (C‑88/14, EU:C:2015:304, bod 43).

( 35 ) Tamže.

( 36 ) Pozri body 40 a 42 týchto návrhov.

( 37 ) C‑88/14, EU:C:2015:499.

( 38 ) Rozsudok Komisia/Parlament a Rada (C‑88/14, EU:C:2015:499, body 43 a 44).

( 39 ) Pozri tretiu možnosť výkladu uvedenú v bode 34 týchto návrhov.

( 40 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi, vo veci Komisia/Parlament a Rada (C‑88/14, EU:C:2015:304, bod 41).

( 41 ) Tento terminologický problém dobre ilustruje vysvetlenie Komisie na pojednávaní, podľa ktorého „základný akt zmenila prostredníctvom doplnenia“.

( 42 ) Pozri bod 47 týchto návrhov.

( 43 ) V súvislosti s diskrečnou právomocou normotvorcu vo vzťahu k voľbe medzi článkom 290 ZFEÚ a článkom 291 ZFEÚ pozri rozsudok Komisia/Parlament a Rada (C‑427/12, EU:C:2014:170, bod 40) a návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi vo veci Komisia/Parlament a Rada (C‑88/14, EU:C:2015:304, body 36 a 37).

( 44 ) Ako druhý variant prichádza do úvahy, že Komisia musí delegujúce ustanovenie vyložiť vždy na účely zistenia, na čo bola splnomocnená.

( 45 ) Parlament uviedol ako príklad právnu úpravu, v ktorej je na Komisiu na účely zohľadnenia určitého vývoja delegovaná právomoc „prispôsobiť“ určitý, presne označený článok alebo časť prílohy. Delegovanie takéhoto druhu obsahuje napríklad článok 6 ods. 3 a článok 7 ods. 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1307/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa ustanovujú pravidlá priamych platieb pre poľnohospodárov na základe režimov podpory v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 637/2008 a nariadenie Rady (ES) č. 73/2009 (Ú. v. EÚ L 347, s. 608).

( 46 ) Je zaujímavé, že Parlament vo fáze prijímania sporného nariadenia zastával názor, že nedostatky tohto nariadenia možno odstrániť prostredníctvom korigenda. V tomto zmysle teda mohlo byť delegované nariadenie, ktorým sa mení základné nariadenie, opravené tak, že sa z neho stane delegované nariadenie, ktorým sa základné nariadenie dopĺňa. Na to by inak musela byť zmenená štruktúra celého sporného nariadenia, pokiaľ by spornú časť VI nebolo možné doplniť priamo do prílohy I základného nariadenia, ale musela by sa prijať ako osobitné samostatné nariadenie. Považujem za otázne, či takúto zmenu možno vôbec vykonať prostredníctvom korigenda.

( 47 ) Na druhej strane sa môžeme aj pýtať, ako treba rozumieť ustanoveniu článku 21 ods. 4 základného nariadenia, že „Komisia je splnomocnená v súlade s článkom 26 prijímať delegované akty, ktorými zvýši strop ustanovený v článku 14 ods. 2 až do 20 %“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). V prípade, ak prijmeme výklad Parlamentu, aj „zvýšenie“ musí v tejto súvislosti znamenať v zásade „doplnenie“ základného aktu, keďže z dôvodov uvedených Parlamentom a z dôvodu neexistencie výslovného splnomocnenia to nemôže znamenať „zmenu“. Zvýšenie tak musí byť uskutočnené prostredníctvom osobitného aktu. V takomto individuálnom prípade môže určite ísť, ako to uviedol Parlament na pojednávaní, aj o právomoc na zmenu dotknutého článku. Keďže ale v prejednávanom prípade nejde o výklad článku 21 ods. 4 základného nariadenia, týmto odsekom nie je potrebné ďalej sa zaoberať.

( 48 ) Poukazujem na to, že podľa článku 290 ZFEÚ sú v dotknutých legislatívnych aktoch výslovne stanovené ciele, obsah, pôsobnosť a trvanie delegovania právomoci. V súvislosti s delegovaním právomoci možno okrem toho stanoviť podmienky odvolania delegovania a účinnosť delegovaných aktov.

( 49 ) Parlament ďalej uvádza, že sporné nariadenie ohrozuje flexibilitu systému zamýšľaného základným nariadením, pretože Komisia neskôr nemôže zmeniť priority financovania, ak sú stanovené v prílohe základného nariadenia. Domnievam sa, že toto tvrdenie sa zakladá na neistých hypotézach, a preto nie je potrebné ďalej sa ním zaoberať. Podľa môjho názoru neexistuje nijaký dôvod predpokladať, že Komisia nemôže neskôr zmeniť ňou prijatý delegovaný akt, ktorým sa mení základný akt, ak ešte neuplynula platnosť delegovania právomoci. Na druhej strane neexistuje ani dôvod predpokladať, že Komisia môže zmeniť osobitný, t. j. delegovaný akt, ktorým sa mení základný akt, ak platnosť delegovania právomoci už uplynula.

( 50 ) Napríklad počas prípravných prác Ústavy pre Európu boli obe tieto kategórie delegovaných aktov považované za rovnocenné [pozri záverečnú správu pracovnej skupiny IX o zjednodušení Európskeho konventu (CONV 424/02, s. 9 a 10)].

( 51 ) Konsolidované znenia aktov EÚ slúžia na to, aby uľahčili prístup k právnym predpisom a inštitúcie EÚ nezodpovedajú za ich obsah. Právoplatné znenia sú uverejňované v sérii L Úradného vestníka Európskej únie.

( 52 ) Pozri aj závery Súdneho dvora v súvislosti s účinkami delegovaného aktu v rozsudku Komisia/Parlament a Rada (C‑88/14, EU:C:2015:499, bod 42).

( 53 ) Toto neodporuje použitiu iných, názornejších výrazov v texte aktu. V prejednávanom prípade mohlo byť delegovanie formulované napríklad takto: „Na Komisiu je delegovaná právomoc prijímať delegované akty, v ktorých je základné nariadenie doplnené o stanovenie priorít financovania.“

( 54 ) Pripomínam, že tieto výrazy znamenajú podľa Parlamentu v zásade, odhliadnuc od osobitných prípadov uvedených v poznámke pod čiarou 45 vyššie, „doplnenie“.

( 55 ) Iba nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 508/2014 z 15. mája 2014 o Európskom námornom a rybárskom fonde, ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (ES) č. 2328/2003, (ES) č. 861/2006, (ES) č. 1198/2006 a (ES) č. 791/2007 a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1255/2011 (Ú. v. EÚ L 149, s. 1) používa výrazy „určiť“ (FI: yksilöidä, FR: déterminer), „definovať“ (FI: määritellä, FR: préciser), „stanoviť“ (FI: vahvistaa, resp. määrittää, FR: établir, resp. définir), na účely popisu právomoci delegovanej na Komisiu (pozri článok 32 ods. 4, článok 40 ods. 4, článok 72 ods. 4, článok 102 ods. 1, článok 105 ods. 4 a článok 107 ods. 1). Toto svedčí o rozmanitosti použitých výrazov iba v jednom nariadení.

( 56 ) Na účely pochopenia miery tohto rizika treba okrem toho zohľadniť značný počet delegovaných aktov v mnohých oblastiach práva Únie. Jeden jediný základný akt môže obsahovať odkazy na tucty delegovaných aktov. V tejto súvislosti pozri BERROD, F., MESTRE, C.: L’incidence des considérations organiques sur la distinction entre les actes délégués et les actes d’exécution. In: RTD Eur, január – marec 2015, s. 89.

( 57 ) Ako bolo potvrdené na pojednávaní, od začiatku vyslovená nespokojnosť Parlamentu s tým, že sporné nariadenie v porovnaní so základným nariadením nepredstavuje nijakú pridanú hodnotu a že pridelenie financovania v spornom nariadení nie je upravené záväzne (pozri bod 15 týchto návrhov), predsa neznamená, že ide o odvolávanie sa na právny dôvod vyhlásenia neplatnosti.