NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

EVGENI TANČEV

prednesené 11. júna 2020 ( 1 )

Vec C‑303/19

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale

proti

VR

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 2003/109/ES – Práva štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom – Článok 11 – Právo na rovnaké zaobchádzanie v oblasti sociálneho zabezpečenia, sociálnej pomoci a sociálnej ochrany – Výnimka – Vnútroštátna právna úprava, ktorá na účely určenia práv na rodinnú dávku vylučuje rodinných príslušníkov osoby s dlhodobým pobytom, ktorí nemajú bydlisko na území tohto členského štátu“

I. Úvod

1. Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko) svojím návrhom na začatie prejudiciálneho konania požaduje od Súdneho dvora usmernenie týkajúce sa výkladu článku 11 ods. 1 písm. d) smernice Rady 2003/109/ES z 25. novembra 2003 o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré sú osobami s dlhodobým pobytom. ( 2 )

2. Článok 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109 priznáva štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom, právo na rovnosť zaobchádzania v oblasti sociálneho zabezpečenia, sociálnej pomoci a sociálnej ochrany v zmysle vnútroštátneho práva ako so štátnymi príslušníkmi hostiteľského členského štátu. V prejednávanej veci ide hlavne o to, či tento článok bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá na rozdiel od toho, čo je stanovené pre štátnych príslušníkov hostiteľského členského štátu, vylučuje na účely určenia nároku na rodinnú dávku rodinných príslušníkov štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nemajú bydlisko v tomto štáte. Súdny dvor má ďalej rozhodnúť, či sa za okolností prejednávanej veci môžu uplatniť výnimky z rovnosti zaobchádzania, ktoré môžu členské štáty zaviesť podľa článku 11 ods. 2 a 4 smernice 2003/109.

3. Súdny dvor má teda v prejednávanej veci príležitosť rozvinúť svoju judikatúru týkajúcu sa práva osôb s dlhodobým pobytom na rovnosť zaobchádzania v zmysle článku 11 smernice 2003/109 z hľadiska rozsudku z 24. apríla 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233).

4. Súdny dvor prejednáva túto vec súbežne s ďalšou vecou, Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Rodinné dávky pre držiteľov jednotného povolenia) (C‑302/19), v ktorej dnes prednesiem svoje návrhy. V uvedenej veci vnútroštátny súd kladie podobnú otázku týkajúcu sa výkladu článku 12 ods. 1 písm. e) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/98/EÚ z 13. decembra 2011 o jednotnom postupe vybavovania žiadostí o jednotné povolenie na pobyt a zamestnanie na území členského štátu pre štátnych príslušníkov tretích krajín a o spoločnom súbore práv pracovníkov z tretích krajín s oprávneným pobytom v členskom štáte, ( 3 ) konkrétne či je rovnaké vylúčenie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorých rodinní príslušníci nemajú bydlisko v hostiteľskom členskom štáte, v súlade s právom na rovnosť zaobchádzania, ktoré uvedená smernica priznáva držiteľom jednotného povolenia.

5. Tieto dve veci v zásade vyvolávajú nové otázky súvisiace s uplatňovaním rovnosti zaobchádzania podľa práva EÚ na štátnych príslušníkov tretích krajín a so vzťahom medzi smernicami 2003/109 a 2011/98 v tomto smere. Vzhľadom na to, že tieto dve veci sa týkajú podobnej problematiky, sa preto v určitých bodoch budem odvolávať na tvrdenia, ktoré som uviedol vo svojich návrhoch prednesených v tejto súbežnej veci, aby som sa neopakoval.

II. Právny rámec

A. Právo EÚ

6. Článok 2 smernice 2003/109, nazvaný „Vymedzenia pojmov“, stanovuje: „Na účely tejto smernice: … e) ‚rodinní príslušníci‘ znamená štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí pobývajú v predmetnom členskom štáte v súlade so smernicou Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny( ( 4 )); ….“

7. Článok 11 smernice 2003/109, nazvaný „Rovnaké zaobchádzanie“, stanovuje: „1. Osoby s dlhodobým pobytom majú nárok na rovnaké zaobchádzanie ako štátni príslušníci vo vzťahu k: … d) sociálnemu zabezpečeniu, sociálnej pomoci a sociálnej ochrany, ako je vymedzené vo vnútroštátnom práve; … 2. S ohľadom na ustanovenia ods. 1, písm. b), d), e), f) a g), dotknutý členský štát môže obmedziť rovnaké zaobchádzanie v prípadoch, keď bydlisko alebo obvyklé miesto pobytu osoby s dlhodobým pobytom alebo členov jeho rodiny, na ktorých žiadal/a podporu, sa nachádza na území príslušného členského štátu. … 4. Členské štáty môžu obmedziť rovnaké zaobchádzanie vo vzťahu k sociálnej pomoci a sociálnej ochrane na základnú podporu. …“

B. Talianske právo

8. Článkom 2 Decreto legge 13 marzo 1988, n. 69, Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (zákonný dekrét č. 69 z 13. marca 1988 o predpisoch v oblasti sociálneho zabezpečenia na zlepšenie správy prístavných subjektov a iné urgentné ustanovenia), ktorý bol zmenený na zákon č. 153 z 13. mája 1988 (ďalej len „zákon č. 153/1988“) (GURI č. 143 z 20. júna 1988), bol zavedený assegno per il nucleo familiare (príspevok na domácnosť). Uvedený článok stanovuje: „1. Pre zamestnancov, poberateľov dôchodku a sociálnych dávok vyplývajúcich zo závislej činnosti… sa rodinné prídavky, dodatočné rodinné prídavky a všetky ďalšie rodinné dávky akéhokoľvek druhu… nahradia príspevkom na domácnosť, ak sú splnené podmienky stanovené ustanoveniami tohto článku. 2. Príspevok prináleží v rôznej výške v závislosti od počtu členov a príjmu domácnosti v zmysle tabuľky v prílohe k tomuto dekrétu. Výška príjmu podľa tejto tabuľky sa zvyšuje… pre domácnosti, ktorých členovia z dôvodu postihnutia alebo fyzických alebo duševných chorôb úplne alebo trvalo nemôžu vykonávať hodnotnú prácu alebo ak ide o maloletých, ktorí majú trvalé ťažkosti s plnením úloh a činností primeraných ich veku. Vyššie uvedená výška príjmu sa zvyšuje…, ak stav osoby uvedenej v odseku 1 je vdovec alebo vdova, rozvedený alebo rozvedená, v právnej odluke, slobodný alebo slobodná. S účinnosťou od 1. júla 1994 ak súčasťou domácnosti podľa odseku 6 sú dve alebo viac detí, výška mesačného príspevku sa zvyšuje… za každé dieťa s výnimkou prvého dieťaťa. … 6. Domácnosť tvoria manželia s výnimkou manžela/manželky, ktorý/á je v právnej odluke a nežije v spoločnej domácnosti, deti a osvojené deti… mladšie ako 18 rokov alebo bez vekového obmedzenia, ak z dôvodu postihnutia alebo fyzických alebo duševných chorôb úplne alebo trvalo nemôžu vykonávať platenú prácu… 6a. Súčasťou domácnosti podľa odseku 6 nie sú manžel/manželka, deti a osvojené deti cudzieho štátneho príslušníka, ktoré nemajú bydlisko na území Talianskej republiky, pokiaľ so štátom, ktorého štátnym príslušníkom je cudzinec, nebola stanovená dohoda o recipročnom zaobchádzaní s talianskymi štátnymi príslušníkmi alebo uzavretý medzinárodný dohovor v oblasti rodinných dávok. Overovanie, v ktorých členských štátoch platí zásada reciprocity, vykonáva ministerstvo práce a sociálnych vecí po porade s ministerstvom zahraničných vecí…“

9. Smernica 2003/109 bola do talianskeho práva prebratá prostredníctvom Decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (legislatívny dekrét č. 3 z 8. januára 2007 o prebratí smernice 2003/109/ES) (GURI č. 24 z 30. januára 2007). Týmto dekrétom boli ustanovenia tejto smernice doplnené do ustanovení Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (legislatívny dekrét č. 286 z 25. júla 1998, ktorým sa kodifikuje právna úprava v oblasti prisťahovalectva a pravidlá týkajúce sa postavenia cudzinca; ďalej len „legislatívny dekrét č. 286/1998“) (riadna príloha GURI č. 191 z 18. augusta 1998).

10. Článok 9 ods. 1 legislatívneho dekrétu č. 286/1998 stanovuje: „Cudzinec, ktorý je aspoň päť rokov držiteľom platného povolenia na pobyt, ktorý preukáže, že jeho príjem nie je nižší ako ročná sociálna dávka, a v prípade žiadosti týkajúcej sa jeho rodinných príslušníkov, ako dostatočný príjem…, a že má vhodné bývanie, ktoré spĺňa minimálne podmienky stanovené príslušnými ustanoveniami vnútroštátneho práva, môže požiadať Questore [policajného riaditeľa] o vydanie povolenia na dlhodobý pobyt E[Ú] pre seba a svojich rodinných príslušníkov…“

11. Článok 9 ods. 12 legislatívneho dekrétu č. 286/1998 stanovuje: „Okrem ustanovení týkajúcich sa cudzinca, ktorý sa oprávnene zdržiava v Taliansku, držiteľ povolenia na dlhodobý pobyt v E[Ú] môže: … c) využívať dávky sociálnej pomoci, sociálneho zabezpečenia a dávky vzťahujúce sa na prostriedky zdravotnej, školskej a sociálnej povahy a na dávky vzťahujúce sa na prístup k tovaru a službám prístupným verejnosti vrátane prístupu ku konaniu, ktoré vedie k získaniu bývania spravovaného verejnými orgánmi, ak nie je stanovené inak a pod podmienkou, že sa preukáže, že cudzinec má skutočne pobyt na štátnom území…“

III. Skutkový stav, konanie a prejudiciálna otázka

12. Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania je pán VR štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorý je zamestnaný v Taliansku. Je držiteľom povolenia na dlhodobý pobyt podľa legislatívneho dekrétu č. 286/1998, ktorým bola prebratá smernica 2003/109. V období od septembra 2011 do apríla 2014 manželka a päť detí pána VR odišli z Talianska a vrátili sa do tretej krajiny pôvodu (Pakistan).

13. Pokiaľ ide o toto časové obdobie, Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Národný inštitút sociálneho zabezpečenia, Taliansko; ďalej len „INPS“) zamietol pánovi VR príspevok na domácnosť s odôvodnením, že pre štátnych príslušníkov tretích krajín sa podľa článku 2 ods. 6a zákona č. 153/1988 na účely výpočtu uvedeného príspevku nezohľadňujú rodinní príslušníci, ktorí nemajú bydlisko v Taliansku.

14. Pán VR podal žalobu proti INPS a svojmu zamestnávateľovi na Tribunale Giudice del Lavoro di Brescia (Súd pre pracovnoprávne spory Brescia, Taliansko), pričom tvrdil, že skutočnosť, že INPS mu odmietol vyplatiť príspevok na domácnosť, predstavuje diskrimináciu. Súd rozhodol v prospech pána VR a konštatoval, že článok 2 ods. 6a zákona č. 153/1988 je nezlučiteľný s článkom 11 smernice 2003/109, keďže tento právny predpis zaobchádza s osobami s dlhodobým pobytom menej priaznivo ako so štátnymi príslušníkmi hostiteľského členského štátu.

15. INPS podal proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na Corte d’appello di Brescia (Odvolací súd Brescia, Taliansko). Tento súd rozhodnutie potvrdil.

16. INPS podal kasačný opravný prostriedok, ktorým sa domáhal zrušenia rozsudku odvolacieho súdu.

17. Vnútroštátny súd uvádza, že príspevok na domácnosť je finančný prídavok, z ktorého majú prospech predovšetkým všetky osoby pracujúce v Taliansku, pokiaľ sú členmi domácnosti, ktorej príjem neprekračuje určitú hranicu. Výška príspevku sa vypočíta podľa počtu členov domácnosti, počtu detí a príjmu domácnosti. Zamestnancom vypláca príspevok zamestnávateľ spolu so mzdou podľa percentuálnej sadzby z hrubej mzdy zamestnanca a INPS následne uskutoční konečné zúčtovanie medzi sumami vyplatenými zamestnávateľom a príspevkami na sociálne zabezpečenie, ktorá je povinný vyplatiť INPS. Vnútroštátny súd sa domnieva, že bez ohľadu na to, že v jeho judikatúre je príspevok na domácnosť vymedzený ako dávka týkajúca sa sociálneho zabezpečenia a sociálnej pomoci, tento príspevok patrí do pôsobnosti článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109.

18. Vnútroštátny súd okrem iného poukázal na to, že členovia domácnosti majú v systematike príspevku zásadný význam a považujú sa za základných príjemcov príspevku. Pýta sa preto, či článok 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/10 bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, akou je článok 2 ods. 6a zákona č. 153/1988, podľa ktorého sú rodinní príslušníci štátnych príslušníkov tretích krajín, ale nie talianskych občanov, vylúčení z domácnosti, pokiaľ nemajú pobyt v Taliansku a neexistujú podmienky reciprocity s ich krajinou pôvodu, s prihliadnutím na to, že odôvodnenie 4 a článok 2 písm. e) smernice 2003/109 stanovujú, že cieľom tejto smernice je začlenenie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom, v členských štátoch, a vymedzujú rodinných príslušníkov ako „štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí pobývajú v predmetnom členskom štáte“.

19. Za týchto okolností sa Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd) rozhodol prerušiť konanie vo veci samej a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku: „Majú sa článok 11 ods. 1 písm. d) smernice Rady 2003/109/ES z 25. novembra 2003, ako aj zásada rovnosti zaobchádzania s osobami s dlhodobým pobytom a vnútroštátnymi príslušníkmi vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, na základe ktorej na rozdiel od toho, čo je stanovené pre štátnych príslušníkov členského štátu, sú pri zarátaní členov domácnosti na účely výpočtu príspevku na domácnosť vylúčení rodinní príslušníci pracovníka s dlhodobým pobytom, štátneho príslušníka tretej krajiny, ak majú bydlisko v tretej krajine pôvodu?“

20. Písomné pripomienky predložil Súdnemu dvoru INPS, pán VR, talianska vláda a Európska komisia. Títo účastníci sa zúčastnili aj na pojednávaní 27. februára 2020.

IV. Zhrnutie pripomienok účastníkov konania

21. INPS tvrdí, že na prejudiciálnu otázku treba odpovedať záporne. Uvádza, že pokiaľ ide o tretie krajiny, je ťažké overiť existenciu ďalších rodinných dávok vyplácaných v cudzine tým istým rodinným príslušníkom a zmeny rodinnej situácie, ktoré môžu mať vplyv na nárok na príspevok na domácnosť. Podľa jeho názoru je teda vylúčenie rodinných príslušníkov, ktorí nemajú pobyt v Taliansku, článkom 2 ods. 6a zákona č. 153/1988 – ktorý sa uplatní len na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré nemajú s Talianskom uzavretý medzinárodný dohovor týkajúci sa rodinných dávok alebo vyhradzujúci recipročné zaobchádzanie pre talianskych štátnych príslušníkov, a neuplatní sa na talianskych občanov alebo občanov štátov EÚ – primerané a rozumné, lebo má zabrániť tomu, aby sa uvedený príspevok odchýlil od svojej funkcie, ktorou je účinná podpora domácnosti. Táto právna úprava zároveň rozlišuje medzi situáciami, ktoré sa od seba objektívne líšia, keďže štátny príslušník členského štátu má s týmto štátom trvalý a pôvodný vzťah, zatiaľ čo štátny príslušník tretej krajiny má s členským štátom nadobudnutý a vo všeobecnosti dočasný vzťah.

22. INPS tvrdí, že článok 2 ods. 6a zákona č. 153/1988 je v súlade s článkom 11 ods. 1 písm. d) a s článkom 11 ods. 2 v spojení s článkom 2 písm. e) smernice 2003/109. Podľa INPS nepostačuje, ak má osoba s dlhodobým pobytom bydlisko v Taliansku, lebo rodinní príslušníci sú príjemcami príspevku na domácnosť, a teda musia mať bydlisko na území tohto štátu. Ako zdôraznil na pojednávaní, rodinní príslušníci, ktorí nemajú bydlisko v hostiteľskom členskom štáte, nepatria do pôsobnosti článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109, lebo sú vylúčení z definície rodinných príslušníkov v článku 2 písm. e) smernice, a je možné obmedziť dávky pre rodinných príslušníkov s bydliskom v hostiteľskom členskom štáte v zmysle článku 11 ods. 2 smernice.

23. INPS tvrdí, že zlučiteľnosť článku 2 ods. 6a zákona č. 153/1988 s článkom 11 smernice 2003/109 nie je dotknutá tým, že príspevok na domácnosť má funkciu sociálnej pomoci. Podľa jeho názoru túto dávku nemožno považovať za základnú podporu v zmysle článku 11 ods. 4 smernice v spojení s jej odôvodnením 13, lebo je financovaná z príspevkov zamestnávateľov a pracovníkov a nie je určená na uľahčenie núdzových situácií, ktoré rieši základná podpora. ( 5 ) Ďalej tvrdí, že článok 2 ods. 6a zákona č. 153/1988 nezavádza výnimku z rovnosti zaobchádzania, lebo nespochybňuje nárok na príspevok, ale len jeho výšku, a je v súlade s cieľom smernice 2003/109, ktorým je podpora integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín v členských štátoch.

24. Pán VR tvrdí, že článok 11 ods. 1 písm. d) a článok 11 ods. 2 smernice 2003/109 bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, aká je predmetom sporu vo veci samej. Pán VR sa domnieva, že v dôsledku článku 2 zákona č. 153/1988 sa s osobami pracujúcimi v Taliansku, na ktoré sa uplatní systém odmeňovania a príspevkov podľa talianskeho práva, v súvislosti s príspevkom na domácnosť zaobchádza rozdielne z dôvodu štátnej príslušnosti: pracovníci z tretích krajín na rozdiel od talianskych pracovníkov nemôžu do svojej domácnosti na účely nároku na tento príspevok a výpočtu jeho výšky zahrnúť rodinných príslušníkov s pobytom v cudzine. Keďže Taliansko zohľadňuje rodinných príslušníkov svojich občanov, ktorí majú bydlisko v cudzine, musí podľa článku 11 smernice 2003/109 urobiť to isté v prípade štátnych príslušníkov tretích krajín. Odlišné riešenie je v rozpore s cieľmi rovnosti a sociálnej súdržnosti, ktoré sú uvedené v odôvodnení 4 smernice.

25. Pán VR sa domnieva, že vymedzenie rodinných príslušníkov v článku 2 písm. e) smernice 2003/109 nie je v prejednávanej veci relevantné a nedá sa použiť pri výklade článku 11 ods. 2 tejto smernice, lebo uvedený článok by stratil svoju podstatu. Pán VR tvrdí, že podľa judikatúry Súdneho dvora ( 6 ) také ustanovenie, akým je článok 9 ods. 12 legislatívneho dekrétu č. 286/1998, ktorý všeobecnou formuláciou („ak nie je stanovené inak“) zachováva právnu úpravu, ktorá predchádza smernici 2003/109, nepredstavuje výnimku v zmysle článku 11 ods. 2 tejto smernice, lebo v ňom nie sú výslovne uvedené ustanovenia, z ktorých sa zavádza výnimka. Ako pán VR zdôraznil na pojednávaní, článok 11 ods. 2 smernice 2003/109 sa nevzťahuje na príspevok na domácnosť, lebo nárok na tento príspevok nie je špecifický pre rodinného príslušníka, pre ktorého by bolo možné domáhať sa dávok v zmysle tohto ustanovenia. Pán VR ďalej uvádza, že kontroly príspevkov v súvislosti s rodinnými príslušníkmi s pobytom v cudzine nesúvisia s rovnosťou zaobchádzania a v každom prípade by sa nič nezmenilo v závislosti od toho, či sa situácia týka rodinných príslušníkov talianskych občanov s pobytom v cudzine alebo štátnych príslušníkov tretích krajín s pobytom v Taliansku.

26. Talianska vláda tvrdí, že článok 11 ods. 1 písm. d) v spojení s článkom 11 ods. 2 smernice 2003/109 a zásada rovnosti zaobchádzania nebránia takej vnútroštátnej právnej úprave, aká je predmetom tejto veci. Domnieva sa, že vzhľadom na rozsudok Martinez Silva ( 7 ) príspevok na domácnosť patrí do kategórie sociálneho zabezpečenia, a nie sociálnej pomoci alebo sociálnej ochrany v zmysle článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109. Tvrdí, že vzhľadom na definíciu rodinných príslušníkov v článku 2 písm. e) smernice 2003/109 je pri posudzovaní nároku na dávky sociálneho zabezpečenia potrebné zohľadňovať rodinných príslušníkov osoby s dlhodobým pobytom, len ak s ním bývajú v hostiteľskom členskom štáte. Uvádza, že vylúčenie rodinných príslušníkov, ktorí nemajú pobyt v členskom štáte, na základe článku 2 ods. 6a zákona č. 153/1988 je opodstatnené, lebo má zabrániť zneužívaniu, akým je taktizovanie pri výbere súdu (forum shopping), v oblasti sociálneho zabezpečenia. Táto právna úprava je podľa jej názoru aj primeraná, lebo má vplyv na výšku príspevku, a nie na nárok na príspevok, a je v súlade s cieľom smernice 2003/109, ktorým je integrácia osôb s dlhodobým pobytom v členských štátoch, ako je uvedené v odôvodnení 4 tejto smernice.

27. Ako talianska vláda zdôraznila na pojednávaní, článok 11 ods. 2 smernice 2003/109 sa neuplatní na príspevok na domácnosť, lebo tento príspevok prináleží osobe s dlhodobým pobytom, ktorá naň má nárok, na rozdiel od dávok, ktoré prináležia rodinným príslušníkom na základe ich väzby na osobu s pobytom v členskom štáte, akými sú dávky pre osoby so zdravotným postihnutím alebo materské dávky. Je preto nepodstatné, či Taliansko jasne uviedlo, že má v úmysle uplatniť výnimku podľa článku 11 ods. 2 smernice 2003/109. Okrem toho sa domnieva, že rozsudok Kamberaj ( 8 ) nie je v prejednávanej veci relevantný, lebo Súdny dvor konštatoval, že výslovné vyhlásenie o úmysle uplatniť výnimku je potrebné pre článok 11 ods. 4 smernice 2003/109, zatiaľ čo v súvislosti s článkom 11 ods. 2 smernice také vyhlásenie nie je potrebné. Zároveň nemá zmysel hovoriť o výnimke v súvislosti s článkom 2 ods. 6a zákona č. 153/1988, lebo tento právny predpis existoval pätnásť rokov pred prijatím smernice 2003/109, takže Taliansko nemá povinnosť výslovne vyhlásiť, že má v úmysle uplatniť výnimku, a ani neupravilo výnimku v legislatívnom dekréte č. 286/1998, ktorým bola smernica prebratá.

28. Komisia navrhuje odpovedať na prejudiciálnu otázku tak, že ak členský štát jasne nevyjadril svoj úmysel uplatniť výnimku upravenú v článku 11 ods. 2 smernice 2003/109, článok 11 ods. 1 písm. d) smernice sa má vykladať v tom zmysle, že bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, aká je predmetom tejto veci. Tvrdí, že vzhľadom na judikatúru Súdneho dvora ( 9 ) Taliansko jasne neuviedlo svoj úmysel uplatniť výnimku upravenú v článku 11 ods. 2 smernice 2003/109. Poukazuje na to, že článok 9 ods. 12 legislatívneho dekrétu č. 286/1998 sa nezmieňuje o pobyte rodinných príslušníkov osoby s dlhodobým pobytom a výraz „ak nie je stanovené inak“ v tomto ustanovení sa nedá chápať ako výslovné vyjadrenie úmyslu uplatniť výnimku.

29. Komisia na pojednávaní zdôraznila dôležitosť výslovného vyjadrenia úmyslu uplatniť výnimku zo strany členského štátu najmä z dôvodu transparentnosti vo vzťahu k subjektom, na ktoré sa taká výnimka vzťahuje, ako aj aby mohla vykonávať svoju úlohu strážkyne Zmlúv. Okrem toho sa domnieva, že článok 2 písm. e) smernice 2003/109 má len vymedziť, čo znamená výraz rodinní príslušníci osoby s dlhodobým pobytom, keď je uvedený v ustanoveniach smernice, a nevylučuje z pôsobnosti článku 11 smernice rodinných príslušníkov ktorí s osobou s dlhodobým pobytom nebývajú v hostiteľskom členskom štáte, lebo inak by bola výnimka stanovená v článku 11 ods. 2 smernice 2003/109 zbytočná.

V. Analýza

30. Vnútroštátny súd svojou otázkou v podstate navrhuje, aby Súdny dvor rozhodol, či sa má zásada rovnosti zaobchádzania s osobami s dlhodobým pobytom zakotvená v článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109 v oblasti sociálneho zabezpečenia, sociálnej pomoci a sociálnej ochrany podľa vnútroštátneho práva vykladať v tom zmysle, že bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, akou je článok 2 ods. 6a zákona č. 153/1988, ktorá vylučuje rodinných príslušníkov štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je osobou s dlhodobým pobytom, nevylučuje však rodinných príslušníkov štátneho príslušníka hostiteľského členského štátu, ktorí nemajú pobyt v tomto štáte, na účely určenia nároku tohto štátneho príslušníka tretej krajiny na rodinnú dávku.

31. Ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, otázka položená v prejednávanej veci vychádza z toho, že ako je uvedené v bode 8 vyššie, podľa článku 2 zákona č. 153/1988 sa domácnosť, v závislosti od ktorej sa príspevok na domácnosť určuje, skladá zo všetkých osôb, ktoré majú osobitný rodinný vzťah k pracovníkovi v Taliansku, bez ohľadu na to, či majú rodinní príslušníci pobyt v Taliansku alebo inde vo svete. Podľa článku 2 ods. 6a tohto zákona sa však v prípade osôb, ktoré pracujú v Taliansku a sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, domácnosť skladá iba z tých rodinných príslušníkov, ktorí majú pobyt v Taliansku, a nie z tých, ktorí majú pobyt v cudzine (pokiaľ neexistuje recipročné zaobchádzanie alebo osobitný dohovor). ( 10 )

32. Chcem poukázať na to, že Súdny dvor sa ešte nezaoberal otázkou, ktorá bola položená v prejednávanej veci. Aby bolo možné na túto otázku odpovedať, je najprv potrebné uviesť niekoľko predbežných pripomienok, ktoré sa týkajú smernice 2003/109 a právneho rámca EÚ v oblasti migrácie, ako aj rozsudku z 24. apríla 2012, Kamberaj ( 11 ) (časť A). Potom sa pustím do výkladu článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109 (časť B). Nakoniec sa budem zaoberať možným uplatnením výnimiek z rovnosti zaobchádzania na základe článku 11 ods. 2 a 4 smernice 2003/109 (časť C).

33. Na základe analýzy som dospel k záveru, že článok 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109 bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, aká je predmetom sporu vo veci samej.

A. Predbežné pripomienky

1. Smernica 2003/109 a právny rámec EÚ v oblasti migrácie

34. Netreba zabúdať na to, že smernica 2003/109 je kľúčovým právnym nástrojom v rámci tzv. právneho rámca EÚ v oblasti migrácie, ktorý je súčasťou spoločnej prisťahovaleckej politiky EÚ v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. ( 12 ) Právny rámec EÚ v oblasti migrácie obsahuje súbor smerníc, ktoré vo všeobecnosti upravujú podmienky vstupu a pobytu jednotlivých kategórií štátnych príslušníkov tretích krajín a práva, ktoré im vyplývajú z prijatia v členských štátoch. ( 13 ) Ustanovenia o rovnosti zaobchádzania sú dôležitým prvkom týchto smerníc a podporujú jeden z hlavných cieľov prisťahovaleckej politiky EÚ, ktorým je zabezpečiť spravodlivé zaobchádzanie so štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú v členských štátoch. ( 14 )

35. V tejto súvislosti smernica 2003/109 určuje podmienky, za akých sa udeľuje a odníma postavenie osoby s dlhodobým pobytom a práva s ním súvisiace, ako aj podmienky pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín s týmto postavením v iných členských štátoch. ( 15 ) Táto smernica totiž udeľuje štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí majú oprávnený pobyt v EÚ najmenej päť rokov, osobitné právne postavenie na základe práva EÚ, konkrétne postavenie osoby s dlhodobým pobytom, ( 16 ) ktoré predstavuje najvyššiu úroveň, ktorú môže štátny príslušník tretej krajiny dosiahnuť pred získaním štátnej príslušnosti hostiteľského členského štátu. ( 17 )

36. Ako uznal Súdny dvor, hlavným cieľom smernice 2003/109, ako vyplýva z jej odôvodnení 4, 6 a 12, je integrácia štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú dlhodobo usadení v členských štátoch. ( 18 ) Podobne ako vyplýva z odôvodnenia 2 smernice 2003/109, jej cieľom je prostredníctvom udelenia postavenia osoby s dlhodobým pobytom štátnym príslušníkom tretích krajín priblížiť právne postavenie týchto štátnych príslušníkov tretích krajín k postaveniu štátnych príslušníkov členských štátov. ( 19 ) Na tento účel smernica 2003/109 upravuje rovnosť zaobchádzania s týmito štátnymi príslušníkmi tretích krajín a s občanmi členských štátov v širokom spektre hospodárskych a sociálnych oblastí. ( 20 )

37. Na tento účel článok 11 ods. 1 smernice 2003/109 stanovuje, že osoby s dlhodobým pobytom majú nárok na rovnaké zaobchádzanie ako štátni príslušníci hostiteľského členského štátu v osobitných oblastiach vrátane dávok sociálneho zabezpečenia, sociálnej pomoci a sociálnej ochrany v zmysle vnútroštátneho práva podľa písm. d) s výhradou výnimiek, ktoré môžu členské štáty stanoviť na základe článku 11 ods. 2, 3 a 4 smernice. V podstate to znamená, že podľa článku 11 smernice 2003/109 musia členské štáty zabezpečiť, aby sa so štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom, v zásade zaobchádzalo rovnako ako so štátnymi príslušníkmi hostiteľského členského štátu v porovnateľnej situácii, pokiaľ ide o priznanie takých dávok.

2. Rozsudok z 24. apríla 2012, Kamberaj

38. Zároveň treba poukázať na to, že rozsudok z 24. apríla 2012, Kamberaj, ( 21 ) je pre prejednávanú vec relevantný napriek tomu, že Súdny dvor sa v ňom zaoberal inými otázkami. Bol vydaný v prejudiciálnom konaní, v ktorom podal návrh taliansky súd a ktoré bolo pre Súdny dvor prvou príležitosťou na výklad článku 11 smernice 2003/109.

39. V uvedenom rozsudku ( 22 ) Súdny dvor rozhodol, že článok 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109 bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá v súvislosti s poskytnutím príspevku na bývanie stanovuje rozdielne zaobchádzanie s osobami s dlhodobým pobytom v porovnaní so štátnymi príslušníkmi hostiteľského členského štátu, keďže na uvedenú dávku sa vzťahovalo toto ustanovenie a výnimka upravená v článku 11 ods. 4 smernice sa neuplatnila. Súdny dvor predovšetkým rozhodol, že napriek odkazu na vnútroštátne právo v článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109 členské štáty nesmú narušiť účinnosť uvedenej smernice a musia zohľadniť jej cieľ spočívajúci v integrácii spolu s Chartou základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), najmä jej článok 34, ktorý sa týka sociálneho zabezpečenia a sociálnej pomoci, keď určujú opatrenia, na ktoré sa vzťahuje rovnosť zaobchádzania podľa tohto ustanovenia. ( 23 )

40. Súdny dvor ďalej konštatoval, že keďže právo osôb s dlhodobým pobytom na rovnosť zaobchádzania podľa článku 11 ods. 1 smernice 2003/109 je všeobecným pravidlom, výnimku upravenú v článku 11 ods. 4 smernice, ktorá sa týka sociálnej pomoci a sociálnej ochrany, je potrebné vykladať reštriktívne a uplatniť len vtedy, ak sa členské štáty jasne vyjadrili, že ju majú v úmysle využiť. ( 24 ) V tejto súvislosti Súdny dvor poukázal na to, že článok 11 ods. 4 smernice 2003/109 neumožňuje uplatniť výnimku z rovnosti zaobchádzania v oblasti dávok sociálneho zabezpečenia v zmysle vnútroštátneho práva. Ďalej vysvetlil, že pojem základná podpora v zmysle tohto ustanovenia sa týka dávok sociálnej pomoci a sociálnej ochrany poskytovaných verejnými orgánmi, ktoré prispievajú k možnosti jednotlivca uspokojiť svoje základné potreby, a že ak dotknutá dávka spĺňa účel stanovený v článku 34 Charty, nemožno ju v rámci práva EÚ pokladať za dávku, ktorá nie je súčasťou základnej podpory. ( 25 )

41. Z rozsudku Kamberaj teda vyplýva, že v situácii, keď vnútroštátna právna úprava zavádza rozdielne zaobchádzanie so štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom, a so štátnymi príslušníkmi hostiteľského členského štátu, pokiaľ ide o poskytovanie dávok patriacich do pôsobnosti článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109, a nie je možné uplatniť výnimky, je potrebné dodržať právo na rovnosť zaobchádzania, ktoré týmto štátnym príslušníkom tretích krajín priznáva toto ustanovenie. Uvedený rozsudok teda podporuje názor, podľa ktorého je taká vnútroštátna právna úprava, aká je predmetom prejednávanej veci, v rozpore s článkom 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109. K tomuto rozsudku sa vrátim neskôr vo svojej analýze (pozri body 45, 64, 67 a 68 nižšie).

B. Výklad článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109

1. Všeobecné úvahy

42. Na úvod musím poukázať na to, že ako som uviedol v bodoch 39 a 40 svojich návrhov prednesených vo veci C‑302/19 v súvislosti so smernicou 2011/98, smernica 2003/109 neharmonizuje právne predpisy v oblasti sociálneho zabezpečenia, sociálnej pomoci a sociálnej ochrany a v zásade je na jednotlivých členských štátoch, aby okrem iného stanovili podmienky nároku na dávky v týchto oblastiach.

43. Z toho vyplýva, že smernica 2003/109 nebráni členskému štátu v tom, aby napríklad vylúčil z poberania rodinných dávok tých pracovníkov, ktorých rodinní príslušníci majú pobyt v tretích krajinách, alebo aby týchto rodinných príslušníkov vylúčil zo základu na výpočet sumy takých dávok. Podľa článku 11 ods. 1 písm. d) smernice však musia členské štáty zabezpečiť, aby sa so štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom, zaobchádzalo rovnako ako so štátnymi príslušníkmi hostiteľského členského štátu, pokiaľ ide o sociálne zabezpečenie, sociálnu pomoc a sociálnu ochranu v zmysle vnútroštátneho práva. Pokiaľ teda právne predpisy hostiteľského členského štátu (v tomto prípade Talianska) priznávajú svojim štátnym príslušníkom rodinnú dávku bez ohľadu na to, kde majú ich rodinní príslušníci bydlisko, rovnako sa v zásade musí zaobchádzať so štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom, ak sa nachádzajú v porovnateľnej situácii v zmysle tohto ustanovenia. V dôsledku toho sa domnievam, že vylúčenie rodinných príslušníkov takých štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nemajú pobyt v členskom štáte, na základe dotknutej vnútroštátnej právnej úpravy nie je v súlade s týmto ustanovením z nasledujúcich dôvodov.

44. Po prvé je nesporné, že taká osoba s dlhodobým pobytom, akou je pán VR, patrí do osobnej pôsobnosti článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109, a preto má nárok na rovnosť zaobchádzania v zmysle tohto ustanovenia. Ako je uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, pán VR je štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorý pracuje v Taliansku a má povolenie na dlhodobý pobyt v súlade s talianskou právnou úpravou, ktorou bola prebratá smernica 2003/109.

45. Po druhé je nepochybné, že ako uvádza vnútroštátny súd, príspevok na domácnosť patrí do pôsobnosti článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109, ktorý odkazuje na sociálne zabezpečenie, sociálnu pomoc a sociálnu ochranu v zmysle vnútroštátneho práva. Podľa pripomienok INPS a talianskej vlády tento príspevok patrí do kategórie sociálneho zabezpečenia, a nie sociálnej pomoci alebo sociálnej ochrany v zmysle tohto ustanovenia. Podľa rozsudku Kamberaj ( 26 ) to musí určiť vnútroštátny súd. Napriek tomu by som chcel poukázať na to, že ako som podrobne uviedol v bode 42 svojich návrhov prednesených vo veci C‑302/19, tento príspevok sa dá považovať za dávku sociálneho zabezpečenia, ktorá patrí medzi rodinné dávky uvedené v článku 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 z 29. apríla 2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia, ( 27 ) na účely článku 12 ods. 1 písm. e) smernice 2011/98.

46. Po tretie je nesporné, že podľa dotknutej vnútroštátnej právnej úpravy sa so štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom, zaobchádza menej priaznivo ako so štátnymi príslušníkmi hostiteľského členského štátu, pokiaľ ide o nárok na príspevok na domácnosť, čo článok 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109 zakazuje. Je zjavné, že článok 2 ods. 6a zákona č. 153/1988 zavádza pre štátnych príslušníkov tretích krajín (pokiaľ neexistuje recipročné zaobchádzanie alebo osobitný dohovor) systém odlišný od všeobecného systému, ktorý platí pre talianskych občanov, ktorým sa dávka vypláca bez ohľadu na bydlisko rodinných príslušníkov. Podľa tejto právnej úpravy štátni príslušníci tretích krajín na rozdiel od talianskych občanov nemôžu zahrnúť rodinných príslušníkov, ktorí nemajú bydlisko v Taliansku, do zloženia domácnosti na účely určenia nároku na tento príspevok. V dôsledku toho sa znižuje suma príspevku, ktorý môže štátny príslušník tretej krajiny poberať, alebo sa jeho poberanie úplne znemožňuje v závislosti od toho, koľko rodinných príslušníkov má bydlisko v Taliansku, pričom v prípade príspevku vyplácaného štátnym príslušníkom hostiteľského členského štátu sa rodinní príslušníci zohľadňujú, aj keď nemajú bydlisko v Taliansku.

47. Preto na rozdiel od pripomienok INPS a talianskej vlády a v súlade s tvrdením pána VR treba vychádzať z toho, že taká vnútroštátna právna úprava má vplyv na nárok štátneho príslušníka tretej krajiny na príspevok na domácnosť, nielen na jeho výšku, lebo táto právna úprava uvedených štátnych príslušníkov účinne zbavuje práva na príspevok za príslušné obdobia, počas ktorých všetci ich rodinní príslušníci nemajú bydlisko v Taliansku, ako ukazujú okolnosti prejednávanej veci.

48. Ďalej treba doplniť, že v rozsahu, v akom INPS popiera existenciu diskriminácie s odôvodnením, že štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom, a štátni príslušníci hostiteľského členského štátu sa nachádzajú v rozdielnej situácii v dôsledku svojich väzieb na daný štát, také tvrdenie nemožno prijať, lebo normotvorca EÚ článkom 11 smernice 2003/109 priznal takým štátnym príslušníkom tretích krajín právo na rovnosť zaobchádzania. To isté platí pre tvrdenia INPS a talianskej vlády, ktoré sa týkajú ťažkostí pri kontrole príspevkov, predchádzania zneužívaniu v oblasti sociálneho zabezpečenia a zachovania funkcie príspevku na domácnosť, lebo ako uviedol pán VR, táto problematika sa môže týkať aj rodinných príslušníkov talianskych občanov, ktorí majú bydlisko v cudzine, a smernica 2003/109 ukladá povinnosť rovnosti zaobchádzania.

49. V dôsledku toho predchádzajúce úvahy silne naznačujú, že na prejudiciálnu otázku treba odpovedať kladne (keďže výnimky upravené v článku 11 ods. 2 a 4 smernice 2003/109 sa neuplatnia, ako som uviedol v bodoch 63 až 68 nižšie). Vzhľadom na určité faktory, ktoré uvádza vnútroštátny súd, a niektoré tvrdenia INPS a talianskej vlády, však prejednávaná vec vyvoláva komplexné otázky v súvislosti s tým, ako sa má za týchto okolností vykladať článok 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109 vo vzťahu k vnútroštátnej právnej úprave. Zložitosť prejednávanej veci je spôsobená najmä povahou dotknutej dávky a skutočnosťou, že niektoré ustanovenia smernice 2003/109 by sa dali vykladať v tom zmysle, že vylučujú z pôsobnosti smernice rodinných príslušníkov štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú bydlisko mimo hostiteľského členského štátu.

2. Doplnkové úvahy z hľadiska situácie v spore vo veci samej

50. Na úvod musím uviesť, že súhlasím s pánom VR a Komisiou, podľa ktorých sa ustanovenia článku 11 smernice 2003/109, ktoré sa týkajú rovnosti zaobchádzania, vzťahujú na takú vnútroštátnu právnu úpravu, aká je predmetom tejto veci.

51. Po prvé nepovažujem za presvedčivé tvrdenia INPS, podľa ktorých na účely smernice 2003/109 nepostačuje, že osoba s dlhodobým pobytom má pobyt v hostiteľskom členskom štáte, lebo rodinní príslušníci sú príjemcami príspevku na domácnosť, a preto musia mať pobyt v tomto štáte.

52. V súlade s názorom, ktorý som vyjadril v bodoch 50 a 51 svojich návrhov prednesených vo veci C‑302/19, treba pripomenúť, že ako uvádza vnútroštátny súd, ako aj INPS, VR a talianska vláda, príspevok na domácnosť môžu poberať všetky osoby pracujúce v Taliansku, pokiaľ sú členmi domácnosti, ktorej príjem neprekračuje určitú hranicu. Navyše ho vypláca zamestnávateľ a financuje sa z mechanizmu založeného na príspevkoch. Treba preto vychádzať z toho, že nárok na príspevok je spojený so situáciou pracovníka z tretej krajiny, ktorý je osobou s dlhodobým pobytom a patrí do pôsobnosti článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109.

53. Uznávam, že ako uvádza vnútroštátny súd, INPS a talianska vláda, rodinní príslušníci osoby s dlhodobým pobytom sú príjemcami príspevku na domácnosť. Zo všeobecného hľadiska totiž povaha rodinnej dávky spočíva v tom, že z nej má prospech rodina. ( 28 ) Podľa informácií, ktoré boli poskytnuté Súdnemu dvoru, však rodinní príslušníci síce sú predpokladom tohto príspevku a jeho poberania, právo na príspevok je však v zásade priznané pracovníkovi z tretej krajiny, ktorý je osobou s dlhodobým pobytom, a nie jeho rodinným príslušníkom. Na základe toho má taký pracovník v zmysle článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109 právo na rovnosť zaobchádzania, pokiaľ ide o podmienky, ktoré musia splniť štátni príslušníci hostiteľského členského štátu, aby mali na príspevok nárok.

54. Po druhé sa domnievam, že definícia rodinných príslušníkov v článku 2 písm. e) smernice 2003/109 nevylučuje rodinných príslušníkov, ktorí nebývajú s osobou s dlhodobým pobytom v hostiteľskom členskom štáte, z pôsobnosti článku 11 tejto smernice. Ako je uvedené v bode 6 vyššie, toto ustanovenie vymedzuje rodinných príslušníkov na účely smernice ako „štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí pobývajú v predmetnom členskom štáte v súlade so [smernicou 2003/86] o práve na zlúčenie rodiny“. Definícia rodinných príslušníkov v zmysle článku 2 písm. e) smernice 2003/109 je v smernici použitá špecificky a odvoláva sa hlavne na pobyt v druhom členskom štáte na základe článku 16 smernice, ( 29 ) ako vyplýva z jej odôvodnenia 20. ( 30 ) Ako teda uvádza Komisia, článok 2 písm. e) smernice 2003/109 síce vymedzuje, čo znamená výraz rodinní príslušníci, keď je spomenutý v ustanoveniach smernice, nič však nenaznačuje, že by obmedzoval právo na rovnosť zaobchádzania s osobami s dlhodobým pobytom v zmysle článku 11 smernice za okolností prejednávanej veci.

55. Tento prístup je najmä v súlade s článkom 11 ods. 2 smernice 2003/109, podľa ktorého môže členský štát obmedziť rovnosť zaobchádzania predovšetkým v oblasti sociálneho zabezpečenia, sociálnej pomoci a sociálnej ochrany na prípady, v ktorých majú rodinní príslušníci, pre ktorých sa dávky požadujú, trvalé bydlisko alebo obvyklé miesto pobytu na ich území. Bolo by podľa môjho názoru nelogické, že článok 11 ods. 2 smernice 2003/109 upravuje takú výnimku, keby rodinní príslušníci, ktorí nemajú bydlisko na území dotknutého členského štátu, neboli vôbec rodinnými príslušníkmi v zmysle článku 2 písm. e) smernice.

56. Tento prístup je tiež v súlade s legislatívnou históriou smernice 2003/109. Z niektorých inštitucionálnych dokumentov najmä vyplýva, že definícia rodinných príslušníkov v tejto smernici bola pôvodne naviazaná na špecifické osoby s bydliskom v hostiteľskom členskom štáte v súlade s predpisom, ktorý sa stal smernicou 2003/86 o zlúčení rodiny. ( 31 ) Táto definícia bola nakoniec skrátená na ustanovenie článku 2 písm. e) smernice 2003/109. ( 32 ) Tieto dokumenty však nenaznačujú, že uvedená definícia mala mať vplyv na právo na rovnosť zaobchádzania s osobami s dlhodobým pobytom podľa tejto smernice. Napriek tomu, že počas rozhodovacieho procesu sa diskutovalo o priznaní dávok osobám v cudzine ( 33 ) a že bola navrhnutá výnimka z rovnosti zaobchádzania v prípade, že členský štát priznáva práva svojim občanom s pobytom mimo jeho územia, ( 34 ) totiž také ustanovenia nie sú zahrnuté do smernice 2003/109 v prijatom znení.

57. Navyše vzhľadom na kontext smernice 2003/109 treba poukázať na to, že definície rodinných príslušníkov uvedené v ďalších smerniciach patriacich do právneho rámca EÚ v oblasti migrácie špecificky neodkazujú na ich pobyt v dotknutom členskom štáte a že tento výraz znamená štátnych príslušníkov tretích krajín vymedzených ( 35 ) alebo uvedených ( 36 ) v článku 4 ods. 1 smernice 2003/86, ktorý obsahuje zoznam osôb, pre ktoré musia členské štáty povoliť zlúčenie rodiny, vrátane manželského partnera a maloletých detí štátneho príslušníka tretej krajiny.

58. Nakoniec nepovažujem za presvedčivé tvrdenia INPS a talianskej vlády, podľa ktorých je taká vnútroštátna právna úprava, aká je predmetom prejednávanej veci, v súlade s cieľom smernice 2003/109, ktorým je integrácia štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom, v členských štátoch. Ako som uviedol v bode 36 vyššie, Súdny dvor pripisuje význam skutočnosti, že cieľ smernice 2003/109 spočívajúci v integrácii sa dosahuje zabezpečením rovnosti zaobchádzania so štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom v zmysle článku 11 smernice. Za okolností prejednávanej veci, keď sa taký štátny príslušník tretej krajiny nachádza v porovnateľnej situácii ako štátny príslušník hostiteľského členského štátu, je teda podľa môjho názoru v úplnom súlade s cieľmi integrácie a rovnosti zaobchádzania, ktoré sleduje smernica 2003/109, aby sa s týmto štátnym príslušníkom zaobchádzalo rovnako, pokiaľ ide o nárok na príspevok na domácnosť v zmysle článku 11 ods. 1 písm. d) smernice.

C. Možné uplatnenie článku 11 ods. 2 a 4 smernice 2003/109

59. Treba pripomenúť, že ako je uvedené v bode 7 vyššie, článok 11 ods. 2 smernice 2003/109 stanovuje, že pokiaľ ide o určité oblasti uvedené v článku 11 ods. 1 tejto smernice vrátane sociálneho zabezpečenia, sociálnej pomoci a sociálnej ochrany v zmysle vnútroštátneho práva podľa písm. d), členský štát „môže obmedziť rovnaké zaobchádzanie v prípadoch, keď bydlisko alebo obvyklé miesto pobytu osoby s dlhodobým pobytom alebo členov jeho rodiny, na ktorých žiadal/a podporu, sa nachádza na území príslušného členského štátu“.

60. V tomto smere treba poukázať na to, že článok 11 ods. 2 smernice 2003/109 upravuje horizontálnu výnimku z rovnosti zaobchádzania vo viacerých oblastiach, aká sa nenachádza v ďalších smerniciach patriacich do právneho rámca EÚ v oblasti migrácie. ( 37 ) Ako je uvedené v literatúre, toto ustanovenie má zabrániť vývozu dávok v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje článok 11 smernice 2003/109, vrátane rodinných dávok pre osoby s dlhodobým pobytom a rodinných príslušníkov žijúcich v cudzine. ( 38 ) Na účely uplatnenia článku 11 ods. 2 smernice 2003/109 poukazujú okolnosti prejednávanej veci na dva hlavné aspekty.

61. Po prvé treba uviesť, že vzhľadom na znenie článku 11 ods. 2 smernice 2003/109 nie je jasné, či sa toto ustanovenie vzťahuje na rodinné dávky, akou je príspevok na domácnosť, ktorý sa vypláca pracovníkovi v prospech celej rodiny, alebo či sa vzťahuje len na dávky požadované z dôvodu osobitnej skutočnosti, ktorá sa týka jedného alebo viacerých rodinných príslušníkov, ako tvrdí pán VR a talianska vláda. Ani legislatívna história smernice 2003/109 podľa všetkého v tomto smere neposkytuje usmernenie. ( 39 )

62. Som naklonený názoru, že výnimka upravená v článku 11 ods. 2 smernice 2003/109 sa uplatní na sociálne dávky, ktoré poberá osoba s dlhodobým pobytom, ako aj na tie, ktoré poberajú jej rodinní príslušníci. Dôvodom je najmä to, že článok 11 ods. 2 smernice 2003/109 odkazuje na „ustanovenia ods. 1, písm.… d)“ bez výhrad, čo znamená, že ak dávka patrí do pôsobnosti článku 11 ods. 1 písm. d) smernice, mala by patriť aj do pôsobnosti jej článku 11 ods. 2 Na základe toho je možné domnievať sa, že táto výnimka sa vzťahuje na takú rodinnú dávkou, akou je príspevok na domácnosť.

63. Po druhé je potrebné posúdiť, či je Taliansko oprávnené obmedziť rovnosť zaobchádzania v zmysle článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109 uplatnením výnimky upravenej v článku 11 ods. 2 tejto smernice.

64. Musím zdôrazniť, že na rozdiel od tvrdení talianskej vlády sa zdá, že z judikatúry Súdneho dvora jasne vyplýva, že členský štát sa môže odvolávať na výnimku upravenú v článku 11 ods. 2 smernice 2003/109, len ak jasne uviedol, že to má v úmysle urobiť. Ako som uviedol v bodoch 39 a 40 vyššie, hoci rozsudok Kamberaj ( 40 ) sa týkal výnimky upravenej v článku 11 ods. 4 smernice 2003/109, ktorá bola predmetom uvedeného konania, nič nenaznačuje, že konštatovania Súdneho dvora v tomto smere boli obmedzené na dané ustanovenie a nemožno ich uplatniť na článok 11 ods. 2 smernice 2003/109, najmä vzhľadom na to, že aj toto ustanovenie predstavuje výnimku zo všeobecného pravidla o rovnosti zaobchádzania v zmysle článku 11 ods. 1 smernice 2003/109. Navyše ako som uviedol v bode 37 návrhov, ktoré som predniesol vo veci C‑302/19, Súdny dvor vychádzal zo svojich konštatovaní v rozsudku Kamberaj, keď v rozsudku Martinez Silva ( 41 ) rozhodol, že rovnako ako v prípade smernice 2003/109 platí, že členské štáty sa môžu odvolávať na výnimky z rovnosti zaobchádzania upravené v smernici 2011/98, len ak jasne uviedli, že majú v úmysle uplatniť ich.

65. V prejednávanej veci z informácií, ktoré boli predložené Súdnemu dvoru, vyplýva, že ako talianska vláda potvrdila na pojednávaní (pozri bod 27 vyššie), Taliansko neuviedlo, že má v úmysle uplatniť výnimku upravenú v článku 11 ods. 2 smernice 2003/109. Ustanovenia článku 2 ods. 6a zákona č. 153/1988 o príspevku na domácnosť, ktoré boli prijaté mnoho rokov pred prebratím smernice 2003/109 do vnútroštátneho práva prostredníctvom legislatívneho dekrétu č. 286/1998, preto nemožno považovať za obmedzenie rovnosti zaobchádzania, ktoré môžu členské štáty zaviesť podľa článku 11 ods. 2 smernice.

66. Ako je okrem toho uvedené v bode 11 vyššie, článok 9 ods. 12 legislatívneho dekrétu č. 286/1998 sa obmedzuje na to, že sprístupňuje sociálnu pomoc a dávky sociálneho zabezpečenia osobe s dlhodobým pobytom pod podmienkou jej skutočného pobytu na území štátu a „ak nie je stanovené inak“. Toto ustanovenie neodkazuje na miesto pobytu rodinných príslušníkov tejto osoby a výraz „ak nie je stanovené inak“ podľa môjho názoru nemožno považovať za jasné vyjadrenie úmyslu členského štátu uplatniť výnimku, keďže nešpecifikuje ustanovenia, na ktoré sa výnimka vzťahuje. V tejto situácii treba vychádzať z toho, že Taliansko sa vzhľadom na okolnosti prejednávanej veci nemôže odvolávať na článok 11 ods. 2 smernice 2003/109.

67. Podobné závery je podľa môjho názoru možné vyvodiť v súvislosti s možným uplatnením výnimky upravenej v článku 11 ods. 4 smernice 2003/109 v tejto veci. Musím najmä poukázať na to, že ako Súdny dvor rozhodol v rozsudku Kamberaj ( 42 ) (pozri bod 40 vyššie), táto výnimka umožňuje členským štátom obmedziť rovnosť zaobchádzania v oblasti sociálnej pomoci a sociálnej ochrany na základnú podporu, čo sú dávky poskytované verejnými orgánmi, ktoré prispievajú k možnosti jednotlivca uspokojiť svoje základné potreby. Táto výnimka sa však nevzťahuje na dávky sociálneho zabezpečenia v zmysle vnútroštátneho práva.

68. V dôsledku toho z rozsudku Kamberaj vyplýva, že aj keby vnútroštátny súd považoval príspevok na domácnosť za dávku sociálnej pomoci alebo sociálnej ochrany, ktorá nie je súčasťou základnej podpory v zmysle článku 11 ods. 4 smernice 2003/109, článok 11 ods. 1 písm. d) smernice by stále bránil dotknutej vnútroštátnej úprave, lebo z informácií, ktoré boli Súdnemu dvoru predložené, vyplýva, že Taliansko neuviedlo, že má v úmysle uplatniť túto výnimku (pozri bod 27 vyššie).

69. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy sa domnievam, že taká vnútroštátna právna úprava, aká je predmetom prejednávanej veci, ktorá pri určovaní nároku na rodinnú dávku vylučuje rodinných príslušníkov štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom, nevylučuje však rodinných príslušníkov štátnych príslušníkov hostiteľského členského štátu, ktorí nemajú pobyt v tomto štáte, nie je v súlade s článkom 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109.

VI. Návrh

70. Navrhujem preto, aby Súdny dvor odpovedal na otázku, ktorú položil Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko), takto: Článok 11 ods. 1 písm. d) smernice Rady 2003/109/ES z 25. novembra 2003 o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré sú osobami s dlhodobým pobytom, sa má vykladať v tom zmysle, že bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, aká je predmetom sporu vo veci samej, na základe ktorej na rozdiel od toho, čo je stanovené pre štátnych príslušníkov členského štátu, sú pri zarátaní členov domácnosti na účely výpočtu príspevku na domácnosť vylúčení rodinní príslušníci pracovníka, ktorý je osobou s dlhodobým pobytom a štátnym príslušníkom tretej krajiny, ak nemajú bydlisko na území tohto členského štátu.

( 1 ) Jazyk prednesu: angličtina.

( 2 ) Ú. v. EÚ L 16, 2004, s. 44; Mim. vyd. 19/006, s. 272.

( 3 ) Ú. v. EÚ L 343, 2011, s. 1.

( 4 ) Ú. v. EÚ L 251, 2003, s. 12; Mim. vyd. 19/006, s. 224.

( 5 ) INPS sa v tomto smere odvoláva na rozsudok z 24. apríla 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233).

( 6 ) Pán VR sa v tomto smere odvoláva na rozsudky z 24. apríla 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233), a z 21. júna 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 7 ) Rozsudok z 21. júna 2017 (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 8 ) Rozsudok z 24. apríla 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233).

( 9 ) Komisia sa v tomto smere odvoláva na rozsudky z 24. apríla 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233), a z 21. júna 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 10 ) Treba poukázať na to, že ako uviedol pán VR, vnútroštátny súd síce v prejudiciálnej otázke uvádza tretiu krajinu pôvodu, no z dotknutej vnútroštátnej právnej úpravy vyplýva, že prejudiciálna otázka je relevantná aj prípade, že rodinní príslušníci majú pobyt v iných krajinách mimo Talianska.

( 11 ) C‑571/10, EU:C:2012:233).

( 12 ) Pozri hlavu V kapitolu 2 ZFEÚ, najmä článok 79 ZFEÚ.

( 13 ) Pokiaľ ide o prehľad, pozri napríklad pracovný dokument útvarov Komisie, Kontrola účelnosti právnych predpisov EÚ o legálnej migrácii [neoficiálny preklad], SWD (2019) 1055 final, 29. marec 2019. Ako je uvedené v tomto dokumente, právny rámec EÚ v oblasti migrácie zahŕňa tieto smernice: 1. smernica 2003/86 o zlúčení rodiny, 2. smernica 2003/109 o osobách s dlhodobým pobytom, 3. smernica Rady 2009/50/ES z 25. mája 2009 o podmienkach vstupu a pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na účely vysokokvalifikovaného zamestnania (Ú. v. EÚ L 155, 2009, s. 17), 4. smernica 2011/98 o jednotných povoleniach, 5. smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/36/EÚ z 26. februára 2014 o podmienkach vstupu a pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na účel zamestnania ako sezónni pracovníci (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 375), 6. smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/66/EÚ z 15. mája 2014 o podmienkach vstupu a pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín v rámci vnútropodnikového presunu (Ú. v. EÚ L 157, 2014, s. 1) a 7. smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/801 z 11. mája 2016 o podmienkach vstupu a pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na účely výskumu, štúdia, odborného vzdelávania, dobrovoľníckej služby, výmenných programov žiakov alebo vzdelávacích projektov a činnosti aupair (Ú. v. EÚ L 132, 2016, s. 21), ktorou bola zrušená a nahradená smernica Rady 2004/114/ES z 13. decembra 2004 o podmienkach prijatia štátnych príslušníkov tretích krajín na účely štúdia, výmen žiakov, neplateného odborného vzdelávania alebo dobrovoľnej služby (Ú. v. EÚ L 375, 2004, s. 12) a smernica Rady 2005/71/ES z 12. októbra 2005 o osobitnom postupe prijímania štátnych príslušníkov tretích krajín na účely vedeckého výskumu (Ú. v. EÚ L 289, 2005, s. 15).

( 14 ) Pozri článok 79 ods. 1 ZFEÚ; pozri tiež článok 67 ods. 2 ZFEÚ.

( 15 ) Pozri smernicu 2003/109, najmä článok 1 a odôvodnenie 24; pozri tiež správu Komisie Európskemu parlamentu a Rade o vykonávaní smernice 2003/109, COM (2019) 161 final, 29. marec 2019. Pokiaľ ide o podrobnú analýzu, pozri napríklad THYM, D.: Long Term Residents Directive 2003/109/EC. In: HAILBRONNER, K., THYM, D. (ed.): EU Immigration and Asylum Law – A Commentary. 2. vydanie. C.H. Beck/Hart/Nomos, 2016, s. 427 – 519.

( 16 ) Pozri v tomto smere návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci P a S (C‑579/13, EU:C:2015:39, bod 29).

( 17 ) Pozri v tomto smere THYM, dielo citované v poznámke pod čiarou 15 vyššie, s. 437 – 438.

( 18 ) Pozri napríklad rozsudky zo 4. júna 2015, P a S (C‑579/13, EU:C:2015:369, bod 46), a z 3. októbra 2019, X (Osoby s dlhodobým pobytom – stabilné, pravidelné a dostatočné zdroje) (C‑302/18, EU:C:2019:830, bod 29).

( 19 ) Pozri napríklad rozsudky z 15. mája 2019, Çoban (C‑677/17, EU:C:2019:408, bod 58), a z 3. októbra 2019, X (Osoby s dlhodobým pobytom – stabilné, pravidelné a dostatočné zdroje) (C‑302/18, EU:C:2019:830, bod 29).

( 20 ) Pozri napríklad rozsudok zo 14. marca 2019, Y.Z. a i. (Podvod pri zlúčení rodiny) (C‑557/17, EU:C:2019:203, bod 63).

( 21 ) C‑571/10, EU:C:2012:233.

( 22 ) Pozri rozsudok z 24. apríla 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, bod 93).

( 23 ) Pozri rozsudok z 24. apríla 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, body 78 až 81).

( 24 ) Pozri rozsudok z 24. apríla 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, body 86 a 87).

( 25 ) Pozri rozsudok z 24. apríla 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, najmä body 83, 91 a 92). Súdny dvor uviedol, že je úlohou vnútroštátneho súdu, aby uskutočnil nevyhnutné preskúmanie s ohľadom na cieľ dotknutej dávky, jej výšku, podmienky jej poskytnutia a jej postavenie vo vnútroštátnom systéme sociálnej pomoci.

( 26 ) Pozri rozsudok z 24. apríla 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233, body 78 až 81).

( 27 ) Ú. v. EÚ L 166, 2004, s. 1; Mim. vyd. 05/005, s. 72.

( 28 ) Pozri v tomto zmysle STRBAN, G.: Family Benefits in the EU: Is It Still Possible to Coordinate Them?. In: (2016) 23 Maastricht Journal of European and Comparative Law 775, 782 – 783.

( 29 ) Pozri v tomto smere rozsudok zo 17. júla 2014, Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, bod 36). Pozri tiež THYM, dielo citované v poznámke pod čiarou 15 vyššie, s. 439.

( 30 ) Pozri ďalej v tomto smere smernicu 2003/109, článok 17 ods. 1, článok 18 ods. 1 a článok 22 ods. 1, 2 a 5. Okrem článku 11 ods. 2 uvedenej smernice sú rodinní príslušníci spomenutí aj v článku 5 ods. 1 o podmienkach získania postavenia osoby s dlhodobým pobytom a v článku 12 ods. 3 o ochrane pred vyhostením.

( 31 ) Pozri napríklad Doc 10312/01, 12. júl 2001, s. 7 (ktorý vymedzuje rodinných príslušníkov ako „manželského alebo nemanželského partnera žiadateľa, maloleté deti a príbuzných vo vzostupnej línii, ako aj dospelé nezaopatrené deti prijaté do dotknutého členského štátu, ktoré tam majú bydlisko v súlade so smernicou Rady …/…/ES o práve na zlúčenie rodiny“).

( 32 ) Pozri napríklad Doc 9754/03, 26. máj 2003, s. 3.

( 33 ) Pozri Doc 13420/01, 18. december 2001, s. 12, poznámku pod čiarou 2 (kde je uvedená odpoveď Komisie na otázku členského štátu o uplatňovaní rovnosti zaobchádzania v oblasti príspevkov na vzdelanie na štúdium mimo EÚ).

( 34 ) Pozri Doc 13700/02, 9. december 2002, p. 16, poznámku pod čiarou 1 (kde je uvedený návrh predsedníctva Rady na znenie článku 11 ods. 3 o rovnosti zaobchádzania: „Keď členský štát prizná niektoré z práv uvedených v odsekoch 1 a 2 svojim štátnym príslušníkom, ktorí majú pobyt mimo jeho územia, nie je povinný priznať tieto práva štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí získali postavenie osoby s dlhodobým pobytom v inom členskom štáte a bolo im vydané povolenie na pobyt v súlade s ustanoveniami kapitoly III, pokiaľ majú tieto osoby pobyt mimo jeho územia.“).

( 35 ) Pozri článok 2 písm. f) smernice 2009/50 a článok 3 ods. 24 smernice 2016/801.

( 36 ) Pozri článok 3 písm. h) smernice 2014/66.

( 37 ) Podobné ustanovenia v ďalších smerniciach právneho rámca EÚ v oblasti migrácie sa týkajú vzdelávania a odbornej prípravy [pozri článok 14 ods. 2 písm. b) smernice 2009/50] a daňových výhod [pozri článok 12 ods. 2 písm. c) smernice 2014/36, článok 23 ods. 2 písm. iii) smernice 2011/98 a článok 22 ods. 2 písm. c) smernice 2016/801].

( 38 ) Pozri napríklad PEERS, S.: Implementing Equality? The Directive on Long‑Term Resident Third‑Country Nationals. In: (2004) 29 European Law Review 437, 452; THYM, dielo citované v poznámke pod čiarou 15 vyššie, s. 480 a 486.

( 39 ) Pozri v tomto smere HALLESKOV, L.: The Long‑Term Residents Directive: A Fulfilment of the Tampere Objective of Near‑Equality?. In: (2005) 7 European Journal of Migration a Law 181, 193.

( 40 ) Pozri rozsudok z 24. apríla 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233, body 86 a 87).

( 41 ) Pozri rozsudok z 21. júna 2017 [C‑449/16, EU:C:2017:485, bod 29 (ktorý analogicky odkazuje na rozsudok z 24. apríla 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, body 86 a 87)].

( 42 ) Pozri rozsudok z 24. apríla 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233, bod 83).