NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

ANTONIO TIZZANO

prednesené 7. apríla 2005 ( )

Vec C‑453/03

ABNA Ltd a i.

proti

Secretary of State for Health

a

Food Standards Agency

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný High Court of Justice, Queen’s Bench (Spojené kráľovstvo)]

a

Spojené veci C‑11/04 a C‑12/04

Fratelli Martini & C. SpA

a

Cargill srl

proti

Ministero delle Politiche agricole a forestali

Ministero delle Attività produttive

Ministero della salute

a

Ferrari Mangimi srl

a

Associazione nazionale tra i produttori di alimenti zootencici – Assalzoo

proti

Ministero delle Politiche agricole a forestali

Ministero delle Attivittà produttive

Ministero della salute

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Consiglio di Stato (Taliansko)]

a

Vec C‑194/04

Nederlandse Verenigin Diervoedrindustrie Nevedi

proti

Productschap Dierveoder

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Rechtbank te ’s-Gravenhage (Holandsko)]

„Smernica 2002/2/ES – Kŕmne zmesi – Suroviny – Povinnosť uvádzať podrobné informácie o množstve na označeniach a zákazníkovi – Platnosť – Zoznam použiteľných surovín – Nedostatok – Vnútroštátne ustanovenia, ktorými sa preberajú právne predpisy Spoločenstva – Odklad formou predbežného opatrenia – Právomoc správnych orgánov“

1. Osobitnými uzneseniami( ) tri súdy troch členských štátov (High Court of Justice, Queen’s Bench Division Spojeného kráľovstva, Consiglio di Stato Talianska a Rechtbank te ’s-Gravenhage Holandska) podali na Súdny dvor návrh, aby podľa článku 234 ES rozhodol o platnosti smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/2/ES z 28. januára 2002, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 79/373/EHS o uvádzaní kŕmnych zmesí do obehu a ktorou sa zrušuje smernica Komisie 91/357/EHS (ďalej len „smernica 2002/2“ alebo jednoducho „smernica“)( ).

2. Všetky dotknuté súdy chcú vedieť, či tým, že sa uložila povinnosť výrobcom krmív uvádzať na označeniach krmív a zákazníkovi na jeho žiadosť informácie o množstvách kŕmnych surovín použitých pri ich výrobe, je citovaná smernica neplatná, pretože sa opiera o nesprávny právny základ, alebo preto, že je v každom prípade v rozpore so zásadou proporcionality a v rozpore so zásadou práva vlastniť majetok. Taliansky súd navyše položil Súdnemu dvoru otázku o platnosti smernice z hľadiska zásady obozretnosti a zásady zákazu diskriminácie, zatiaľ čo holandský súd sa dovolával aj práva na slobodný výkon povolania.

3. Consiglio di Stato a Rechtbank te ’s-Gravenhage napokon tiež položili niekoľko otázok vo veci výkladu. Prvý súd sa s osobitným odkazom na smernicu pýta, či je uplatniteľná v prípade, ak neexistuje príslušný zoznam surovín, použiteľných v kŕmnych zmesiach; druhý súd sa pýta všeobecnejšie, či môžu vnútroštátne správne orgány rovnako ako súdne orgány formou predbežného opatrenia odložiť výkon vnútroštátnych opatrení, ktorými sa vykonávajú právne predpisy Spoločenstva so spornou platnosťou.

I – Právna úprava Spoločenstva

Článok 152 ES

4. Až do platnosti Amsterdamskej zmluvy sa museli opatrenia v oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky, ktoré sledovali tiež účel ochrany verejného zdravia, prijímať postupom konzultácií na základe článku 37 ES.

5. Od nadobudnutia účinnosti Zmluvy môžu byť niektoré z týchto opatrení založené na článku 152 ES, ktorý po zmenách a doplneniach stanovuje:

„1. Pri stanovení a uskutočňovaní všetkých politík a činností spoločenstva sa zabezpečí vysoká úroveň ochrany ľudského zdravia.

Činnosti spoločenstva, ktoré dopĺňajú vnútroštátne politiky, sa zameriavajú na zlepšenie verejného zdravia, prevenciu ľudských chorôb a ochorení, a odstraňovanie zdrojov nebezpečenstva pre zdravie ľudí. Takéto postupy zahŕňajú boj proti najzávažnejším chorobám podporou výskumu ich príčin, prenosu a prevencie, ako aj zdravotnícke informácie a osvetu.

…

4. Rada v súlade s postupom uvedeným [v článku – neoficiálny preklad] 251 a po porade s Hospodárskym a sociálnym výborom a Výborom regiónov prispieva k dosiahnutiu cieľov uvedených v tomto článku prijatím:

…

b) odlišne od článku 37, opatrení v oblastí veterinárnej starostlivosti a rastlinnej výroby, ktorých priamym cieľom[( )] je ochrana verejného zdravia;

…“

Právna úprava Spoločenstva o označovaní kŕmnych zmesí a smernica 2002/2/ES

6. Výroba a obchodovanie s kŕmnymi zmesami sú upravené v smernici Rady 79/373/EHS z 2. apríla 1979 (ďalej len „smernica 79/373“)( ).

7. Táto smernica bola rôznymi smernicami viackrát zmenená a doplnená, najmä v časti, ktorá nás teraz zaujíma, týkajúcej sa označovania kŕmnych zmesí určených pre hospodárske zvieratá.

8. K prvej zmene a doplnení v tejto súvislosti došlo smernicou 90/44/ES (ďalej len „smernica 90/44“)( ). Harmonizovala náležitosti označovania podľa systému „flexibilného usporiadania deklarácií“ (ôsme odôvodnenie), na základe ktorého osoba zodpovedná za označovanie musela vymenovať použité kŕmne suroviny v klesajúcom poradí podľa hmotnosti, avšak bez toho, aby bolo potrebné upresniť množstvá. Okrem toho bolo možné zvoliť si, či sa tieto zložky uvedú svojím špecifickým názvom alebo všeobecným názvom kategórie, do ktorej zložka patrí (článok 1 bod 5).

9. Kríza spongiformnej encefalopatie hovädzieho dobytka (ďalej len „BSE“) a dioxínová kríza prinútili normotvorcu, aby opustil vyššie opísaný systém a smernicou 2002/2, prijatou na základe článku 152 ods. 4 písm. b) ES, prijal prísnejšie „otvorené deklarovanie“.

10. Podľa normotvorcu totiž tieto krízy preukázali nevhodnosť súčasných ustanovení, pričom názorne ukázali „potrebu podrobnejších kvalitatívnych a kvantitatívnych informácií o zložení kŕmnych zmesí“ (odôvodnenie č. 4). Okrem toho, že tieto údaje, najmä kvantitatívne, predstavujú „dôležitý zdroj informácií pre chovateľov“ (odôvodnenie č. 8), totiž podľa normotvorcu vyvolajú „prínos pre zdravie ľudí“, keďže „môžu pomôcť zabezpečiť, že prípadné kontaminované kŕmne suroviny sa môžu vystopovať až k ich výrobným šaržám“. Navyše „zabráni[a] zničeniu produktov, ktoré nepredstavujú závažné nebezpečenstvo pre zdravie ľudí“ (odôvodnenie č. 5).

11. Podľa článku 1 bodu 1 písm. a) smernice 2002/2, ktorým sa mení a dopĺňa článok 5 ods. 1 písm. j) smernice 79/373, musí v súčasnosti označenie obsahovať aj

„referenčné číslo šarže“.

12. Okrem toho podľa článku 1 bodu 1 písm. b), ktorým sa mení a dopĺňa článok 5 ods. 1 písm. k) smernice 79/373, musí tiež:

„V prípade iných kŕmnych zmesí ako tých, ktoré sú určené pre spoločenské zvieratá, údaj ‚presné percentuálne podiely podľa hmotnosti kŕmnych surovín použitých v tomto krmive možno získať od:…‘; (meno alebo obchodný názov, adresa alebo registrované sídlo podniku, telefónne číslo a adresa pre elektronickú poštu osoby zodpovednej za údaje uvedené v tomto odseku). Tieto informácie sa poskytnú na žiadosť zákazníka.“

13. Článok 1 ods. 4, ktorým sa mení a dopĺňa článok 5c smernice 79/373, stanovuje, že:

„1. Všetky kŕmne suroviny použité v kŕmnej zmesi sa uvedú s ich špecifickými názvami.

2. Uvádzanie kŕmnych surovín v krmivách podlieha týmto pravidlám:

a) kŕmne zmesi určené pre iné zvieratá ako spoločenské zvieratá:

i) vymenovanie kŕmnych surovín v krmivách uvedením percentuálnych hmotnostných podielov prítomných v kŕmnej zmesi v klesajúcom poradí;

ii) vzhľadom na vyššie uvedené percentuálne podiely sa povoľuje tolerancia ± 15 % z deklarovanej hodnoty;

…“

14. Článok 1 ods. 5, ktorým sa mení a dopĺňa druhý odsek článku 12 smernice 79/373, napokon stanovuje:

„[Členské štáty] ustanovia, že výrobcovia kŕmnych zmesí budú povinní na požiadanie sprístupniť na kontrolu orgánom zodpovedným za vykonávanie úradných kontrol akýkoľvek doklad týkajúci sa zloženia kŕmnych zmesí určených na zavedenie do obehu, ktorý spresní informácie poskytované prostredníctvom označenia.“

15. Pokiaľ ide o to, čo je dôležité v prejednávanej veci, je napokon potrebné pripomenúť, že okrem znenia uvedeného v normatívnej časti článkov vyžadovala smernica 2002/2 vo svojom odôvodnení č. 10, aby Komisia predložila správu Európskemu parlamentu a Rade „do 31. decembra 2002 s priloženým vhodným návrhom na založenie [vypracovanie – neoficiálny preklad] pozitívneho zoznamu, pričom sa zoberú do úvahy závery zo správy“.

16. Komisia dodržala tento pokyn a 24. apríla 2003 predložila správu [KOM(2003)178, konečné znenie], v ktorej však vyhlásila, že vypracovanie „pozitívneho zoznamu“, alebo „pozitívneho zoznamu surovín, ktoré sa po predchádzajúcej skúške považujú za nie nebezpečné pre zdravie ľudí a zvierat a môžu byť teda použité pri výžive zvierat“, nie je „rozhodujúce pre zabezpečenie bezpečnosti krmív pre zvieratá“. Na základe tejto úvahy sa Komisia rozhodla nepredložiť v tejto súvislosti žiadny návrh.( )

Nariadenie (ES) č. 178/2002

17. Je tiež potrebné odvolať sa aj na nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 z 28. januára 2002, ktorým sa ustanovujú všeobecné zásady a požiadavky potravinového práva, zriaďuje Európsky úrad pre bezpečnosť potravín a stanovujú postupy v záležitostiach bezpečnosti potravín( ), hoci sa priamo nedotýka riešenia tejto veci.

18. Podľa článku 3 ods. 15 tohto nariadenia „vysledovateľnosť“ znamená

„schopnosť nájsť a sledovať potraviny, krmivá, zvieratá slúžiace na produkciu potravín alebo látky, ktoré sú určené alebo o ktorých sa predpokladá, že sú určené na pridávanie do potravín alebo krmív vo všetkých etapách výroby, spracúvania a distribúcie“.

19. Článok 7 ods. 1 venovaný zásade obozretnosti okrem toho stanovuje, že:

„Za určitých okolností, ak sa po vyhodnotení dostupných informácií zistí možnosť škodlivých účinkov na zdravie, ale pretrváva vedecká neistota, môžu sa prijať dočasné opatrenia na riadenie rizika potrebné na zabezpečenie vysokej úrovne ochrany zdravia, pre ktorú sa rozhodlo spoločenstvo, až do ďalších vedeckých informácií pre komplexnejšie vyhodnotenie rizika.“

II – Vnútroštátna právna úprava

20. Smernica 2002/2 bola prebratá:

– v Spojenom kráľovstve nariadeniami Feeding Stuffs (Sampling and Analysis) a Feeding Stuffs (Enforcement) (Amendment) (England) Regulations 2003 (nariadenie pre kontrolu vzoriek a rozbor krmív a vykonávacie nariadenie pre Anglicko, ďalej len „anglické nariadenia“)( ), ktorými sa menia a dopĺňajú Feeding Stuffs Regulations 2000( ),

– v Taliansku dekrétom, ktorý vydal Ministro delle Politiche agricole e forestali (minister poľnohospodárstva a lesného hospodárstva) z 25. júna 2003, o zmenách a doplneniach v prílohách zákona č. 281 z 15. februára 1963 o právnej úprave obchodu s krmivami, ktorým sa uplatňuje smernica 2002/2/ES z 28. januára 2002 (ďalej len „taliansky dekrét“)( ),

– v Holandsku nariadením č. PDV-25 z 11. apríla 2003 (ďalej len „holandské nariadenie“)( ), ktorým sa mení a dopĺňa Verordening PDV diervoeders 2003 (nariadenie Productschap Diervoeder o krmivách 2003).

III – Skutkový stav a konanie

Vo veci C‑453/03

21. Žalobou z 8. septembra 2003, ktorú podali ABNA Ltd, Denis Brinicombe (združenie), Bocm Pauls Ltd, Devenish Nutrition Ltd, Nutrition Services (International) Ltd a Primary Diets Ltd (ďalej len spolu „ABNA“), spoločnosti, ktoré všetky vykonávajú činnosť výroby kŕmnych zmesí, napadli pred High Court of Justice anglické právne predpisy, ktorými sa prebrala smernica 2002/2.

22. Tento súd, ktorý mal vážne pochybnosti o platnosti článku 1 bodu 1 písm. b) a článku 1 bodu 4 tejto smernice a domnieval sa, že uplatňovanie zodpovedajúcich vnútroštátnych právnych predpisov, ktorými sa smernica prebrala, by mohlo spôsobiť vážnu a nenahraditeľnú škodu pre ABNA, rozhodol formou predbežného opatrenia odložiť tieto ustanovenia a zároveň položiť Súdnemu dvoru túto otázku:

„Je článok 1 bod 1 písm. b) a/alebo článok 1 bod 4 smernice 2002/2 v rozsahu, v akom mení a dopĺňa článok 5c ods. 2 písm. a) smernice 79/373 tak, že musia byť uvedené percentuálne podiely, neplatný z niektorého z nasledujúcich dôvodov:

a) článok 152 ods. 4 písm. b) ES nie je ich právnym základom;

b) je v rozpore so zásadou práva vlastniť majetok;

c) je v rozpore so zásadou proporcionality?“

23. V konaní, ktoré sa takto začalo, predložili písomné pripomienky ABNA, vlády Spojeného kráľovstva, Francúzska, Grécka, Španielska a Holandska, ako aj Európsky parlament, Rada a Komisia.

V spojených veciach C‑11/04 a C‑12/04

Vec C‑11/04

24. Žalobou podanou 17. septembra 2003, Fratelli Martini & C. SpA a Cargill srl (ďalej len spolu „F.lli Martini“), ktoré sú tiež spoločnosťami, ktoré vykonávajú činnosť v oblasti výroby krmív, napadli pred Tribunale Amministrativo del Lazio (ďalej len „TAR“) taliansky dekrét, ktorým sa preberá smernica 2002/2, pričom sa domáhali predbežného odkladu jeho výkonu a jeho následného zrušenia z dôvodu rozporu práva Spoločenstva a vnútroštátneho práva.

25. TAR zamietol návrh na vydanie predbežného opatrenia. Proti uzneseniu o zamietnutí teda podali odvolanie na Consiglio di Stato.

26. Tento súd, ktorý mal rovnako ako anglický súd vážne pochybnosti o platnosti smernice 2002/2 najmä z dôvodu, že ukladá povinnosť uvádzania podrobných informácií o množstvách surovín aj pre krmivá rastlinného pôvodu, ktoré považuje za neškodné pre verejné zdravie, uznesením z 11. novembra 2003 odložil platnosť napadnutých vnútroštátnych ustanovení. Osobitným opatrením položil Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:

„1. Má sa článok 152 ods. 4 písm. b) ES vykladať v tom zmysle, že je správnym právnym základom na prijatie ustanovení o označovaní, ktoré sú obsahom smernice 2002/2/ES, hoci ide o označovanie rastlinných krmív?

2. Je smernica 2002/2/ES v časti, v ktorej, aj pre krmivá na rastlinnej báze, stanovuje povinnosť presného uvedenia surovín použitých v kŕmnych zmesiach, dôvodná na základe zásady obozretnosti, ak neexistuje analýza nebezpečenstiev vychádzajúca z vedeckých štúdií, ktorá ukladá toto preventívne opatrenie z dôvodu možnej súvislosti medzi množstvom použitých surovín a nebezpečenstvom ochorení, ktorým treba predísť, a v každom prípade je opodstatnená vzhľadom na zásadu proporcionality, pretože považuje za nedostatočné na účely dosiahnutia cieľov verejného zdravia to, že informačné povinnosti výrobcov krmív voči verejným úradom, ktoré sú povinné dodržiavať tajomstvo a ktoré sú príslušné na kontrolu ochrany zdravia, táto smernica určuje v rozpore so všeobecnou právnou úpravou týkajúcou sa povinnosti uviesť na označeniach krmív na rastlinnej báze kvantitatívny podiel použitých surovín?

3. Je smernica 2002/2/ES v prípade, že nezodpovedá zásade proporcionality, v rozpore so zásadou práva vlastniť majetok, zaručenou občanom členských štátov?“

Vec C‑12/04

27. Osobitnou žalobou tiež spoločnosť Ferrari Mangimi srl a Associazione nazionale produttori alimenti zootecnici – ASSALZOO (ďalej len spolu „Ferrari Mangimi“) napadli pred TAR taliansky dekrét, pričom sa domáhali predbežného odkladu jeho výkonu a jeho následného zrušenia.

28. Rovnako ako prvým žalobkyniam zamietol TAR návrh na vydanie predbežného opatrenia. Aj proti tomuto uzneseniu o zamietnutí podali odvolanie na Consiglio di Stato, ktorý po tom, ako predbežným opatrením odložil platnosť napadnutého dekrétu, položil Súdnemu dvoru v zmysle článku 234 ES obdobné prejudiciálne otázky o platnosti smernice 2002/2 a navyše jednu výkladovú otázku a tieto otázky znejú takto:

„1. Má sa článok 152 ods. 4 písm. b) ES vykladať v tom zmysle, že je správnym právnym základom na prijatie ustanovení o označovaní, ktoré sú obsahom smernice 2002/2/ES, hoci ide o označovanie rastlinných krmív?

2. Je smernica 2002/2/ES v časti, v ktorej, aj pre krmivá na rastlinnej báze, stanovuje povinnosť presného uvedenia surovín použitých v kŕmnych zmesiach, dôvodná na základe zásady obozretnosti, ak neexistuje analýza nebezpečenstiev vychádzajúca z vedeckých štúdií, ktorá ukladá toto preventívne opatrenie z dôvodu možnej súvislosti medzi množstvom použitých surovín a nebezpečenstvom ochorení, ktorým treba predísť, a v každom prípade je opodstatnená vzhľadom na zásadu proporcionality, pretože považuje za nedostatočné na účely dosiahnutia cieľov verejného zdravia to, že informačné povinnosti výrobcov krmív voči verejným úradom, ktoré sú povinné dodržiavať tajomstvo a ktoré sú príslušné na kontrolu ochrany zdravia, táto smernica určuje v rozpore so všeobecnou právnou úpravou týkajúcou sa povinnosti uviesť na označeniach krmív na rastlinnej báze kvantitatívny podiel použitých surovín?

3. Má sa smernica 2002/2/ES vykladať v tom zmysle, že jej uplatňovanie, a teda účinnosť, závisí od prijatia pozitívneho zoznamu surovín, ktoré sa uvádzajú s ich špecifickými názvami, ako je to uvedené v odôvodnení č. 10 a v správe Komisie [KOM(2003) 178, konečné znenie] z 24. apríla 2003, alebo sa táto smernica musí uplatňovať v členských štátoch prv, než bude prijatý pozitívny zoznam surovín predpokladaný v smernici, pričom sa použije zoznam surovín použitých v kŕmnych zmesiach so všeobecnými označeniami a definíciami ich obchodných kategórií?

4. Je smernica 2002/2/ES z dôvodu, že je v rozpore so zásadou rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie v neprospech výrobcov krmív voči výrobcom potravín určených pre ľudskú spotrebu, v rozpore s právom, pretože výrobcovia krmív podliehajú predpisom ukladajúcim povinnosť uvádzať množstvá surovín použitých v kŕmnych zmesiach?“

Konanie pred Súdnym dvorom

29. Uznesením predsedu Súdneho dvora z 25. marca 2004 boli veci C‑11/04 a 12/04 spojené na účely písomnej časti konania, ústnej časti konania a rozsudku.

30. V písomnej časti konania predložili pripomienky F.lli Martini, Ferrari Mangimi, vlády Grécka a Španielska, ako aj Európsky parlament, Rada a Komisia.

Vo veci C‑194/04

31. V holandskej veci proti sebe stoja Productschap Diervoeder (ďalej len „Productschap“) a Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie Nevedi (ďalej len „Nevedi“).

32. Productschap je inštitúciou verejného práva príslušnou v Holandsku prijímať nariadenia týkajúce sa krmív, ktoré však na to, aby nadobudli účinnosť, musia byť schválené ministrom poľnohospodárstva, životného prostredia a rybolovu (ďalej len „Minister“).

33. Po tom, ako Productschap včas prebral smernicu 2002/2 vlastným nariadením, riadne schváleným ministrom, dospel k presvedčeniu o neplatnosti tejto smernice. Z tohto dôvodu pripravil nové nariadenie, ktorého cieľom bolo zrušiť uplatňovanie nariadenia, ktoré už bolo v platnosti.

34. Toto nové nariadenie však nezískalo potrebné schválenie ministrom, ktorý sa domnieval, že čisto administratívny odklad predpisov, ktorými sa preberá smernica, by bol v rozpore s právom Spoločenstva, ktoré vyhradzuje takúto právomoc iba vnútroštátnym súdnym orgánom.

35. Keďže vládne orgány nevykonali priame opatrenia, Nevedi požiadala Rechtbank te ’s-Gravenhage, aby formou predbežného opatrenia odložila výkon nariadenia, ktoré prijal Productschap.

36. Holandský súd sa domnieval, že povinnosť, stanovená v smernici s ohľadom na označovanie hmotnostného percentuálneho podielu zložiek suroviny použitých v krmivách, nemá na rozdiel od toho, čo vyžaduje článok 152 ES, žiadnu priamu spojitosť s ochranou verejného zdravia a núti výrobcov zverejniť konkurentom tajné informácie, podstatné pre ich podniky.

37. Z tohto dôvodu bol, po prihliadnutí aj na otázku platnosti, ktorú už položil anglický súd, prijatý návrh na predbežné opatrenie a zároveň tento súd položil Súdnemu dvoru podľa článku 234 ES nasledujúce prejudiciálne otázky:

„1. Je článok 1 bod 1 písm. b) a/alebo článok 1 bod 4 smernice 2002/2, pokiaľ mení článok 5c ods. 2 písm. a) smernice 79/373 v tom zmysle, že ukladá povinnosť uvádzať percentuálne podiely, neplatný z dôvodu:

a) chýbajúceho právneho základu v článku 152 ods. 4 písm. b) ES;

b) porušenia základných práv ako práva vlastniť majetok a práva na slobodný výkon povolania;

c) porušenia zásady proporcionality?

2. Môžu v prípade splnenia podmienok, za ktorých vnútroštátny súd členského štátu je oprávnený odložiť výkon napadnutého aktu inštitúcií Spoločenstva, a síce predovšetkým podmienky, že otázka platnosti tohto sporného aktu už bola položená Súdnemu dvoru vnútroštátnym súdom tohto istého členského štátu, tiež príslušné vnútroštátne úrady ostatných členských štátov bez ďalších úkonov súdu odložiť výkon napadnutého opatrenia až dovtedy, kým Súdny dvor nerozhodne o platnosti tohto opatrenia?“

38. V konaní, ktoré sa takto začalo, predložili svoje písomné pripomienky Nevedi, holandská grécka a talianska vláda, ako aj Európsky parlament, Rada a Komisia.

39. V tejto veci a vo veciach C‑453/03 a C‑11/04 a C‑12/04 sa 30. novembra 2004 uskutočnilo spoločné pojednávanie, na ktorom sa zúčastnili ABNA, F.lli Martini, Ferrari Mangimi, Nevedi (ďalej aj spolu „žalobcovia v sporoch vo veci samej“), vláda Talianska, Dánska, Francúzska, Grécka, Španielska a Holandska, ako aj Európsky parlament, Rada a Komisia.

IV – Právna analýza

40. Ako bolo vidieť vo vyššie uvedených veciach, dôležité sú v podstate tri otázky.

41. Hlavná otázka sa týka platnosti článku 1 bodu 1 písm. b) a článku 1 bodu 4 smernice 2002/2, ktorý ukladá výrobcom kŕmnych zmesí pre hospodárske zvieratá povinnosť:

– vymenovať pri označovaní použité kŕmne suroviny, pričom je potrebné upresniť hmotnostné percentuálne podiely prítomné v kŕmnej zmesi s toleranciou ± 15 % z deklarovanej hodnoty (článok 1 bod 4),

– poskytnúť na žiadosť zákazníka presné percentuálne podiely podľa hmotnosti kŕmnych surovín použitých v tomto krmive [článok 1 bod 1 písm. b)].

42. Podľa vnútroštátnych súdov totiž tieto ustanovenia mohli byť prijaté na nesprávnom právnom základe [článok 152 ods. 4 písm. b) namiesto článku 37 ES] a mohli porušovať zásadu práva vlastniť majetok a právo na slobodný výkon podnikania, ako aj zásadu proporcionality, obozretnosti a zákazu diskriminácie.

43. Ako som už uviedol, vo veci C‑12/04 taliansky súd popri tejto hlavnej prejudiciálnej otázke položil aj výkladovú otázku, ktorá sa týka možnosti uplatňovať smernicu 2002/2 pri neexistencii príslušného pozitívneho zoznamu kŕmnych surovín použitých v kŕmnych zmesiach pre zvieratá.

44. Výkladovú povahu má napokon aj tretia otázka. Touto otázkou sa holandský súd vo všeobecnosti pýta, či správne orgány členského štátu môžu formou predbežného opatrenia odložiť uplatňovanie právnych predpisov, ktorými sa preberá akt Spoločenstva, ktorého platnosť je pochybná, pokiaľ už súd iného členského štátu položil v tejto súvislosti prejudiciálnu otázku o jeho platnosti.

45. Keďže je hlavná otázka z veľkej časti spoločná, pristúpim k jej preskúmaniu spoločne pre všetky tri veci, pričom potom rozoberiem ďalšie problémy, ktoré v týchto veciach vyvstali.

46. Najskôr posúdim prípustnosť otázok, ktoré boli položené Súdnemu dvoru vo veci C‑194/04, keďže ich neprípustnosť vo svojich písomných pripomienkach namietali Parlament, Rada a Komisia.

A – O prípustnosti otázok položených vo veci C‑194/04

47. Inštitúcie, ktoré v prejednávanej veci predložili pripomienky, totiž najskôr namietajú neprípustnosť otázok, ktoré položil holandský súd, ktorý podľa ich názoru nedostatočne opísal skutkové a právne okolnosti konania vo veci samej a nedostatočne objasnil dôvody, pre ktoré pochybuje o platnosti smernice.

48. Podľa môjho názoru je však táto výhrada príliš formálna.

49. V tejto súvislosti pripomínam, že na určenie, či uznesenie o návrhu na začatie prejudiciálneho konania dostatočne „definuje“ „skutkový a právny rámec, do ktorého sa začleňujú ním položené otázky“( ), a v dôsledku toho či je prípustné, je potrebné vykonať čisto funkčné posúdenie, a teda posúdenie, ktoré nekladie taký dôraz na kvantitatívne alebo formálne úvahy ako na účel a štruktúru mechanizmu prejudiciálneho konania.

50. Inými slovami, najdôležitejšie nie je ani tak posúdiť množstvo údajov uvedených v rozhodnutí alebo spôsob, akým ich vnútroštátny súd predložil, ako skôr overiť, či tieto údaje umožňujú na jednej strane Súdnemu dvoru „poskytnúť užitočné odpovede“ vnútroštátnemu súdu a na druhej strane „vládam členských štátov, ako aj iným dotknutým účastníkom, aby mohli predložiť pripomienky podľa článku 23 Štatútu Súdneho dvora“.( )

51. Holandský súd potom, ako v uznesení opísal podstatný právny rámec, upresnil, že Nevedi napadla nariadenie, ktoré vydal Productschap, ktorým sa preberá smernica 2002/2 a že vážne pochybuje o platnosti niektorých jej ustanovení.

52. Tento súd tiež vysvetlil dôvody týchto pochybností. Čiastočne priamo tým, že podľa jeho názoru nemajú namietané právne predpisy priamu spojitosť s verejným zdravím tak, ako to vyžaduje článok 152 ES, a že v rozpore s právom vlastniť majetok a s právom na slobodný výkon podnikania ukladajú povinnosť výrobcom krmív zverejniť konkurentom podstatné tajné informácie. Čiastočne nepriamo tým, že najmä pokiaľ ide o tému proporcionality, odkázal na viac odôvodnené uznesenie anglického súdu.

53. Zdá sa mi, že týmto spôsobom holandský súd dostatočne opísal právne a skutkové okolnosti položenej otázky a v potrebnom rozsahu objasnil dôvody návrhu na začatie prejudiciálneho konania na Súdnom dvore. Tieto okolnosti umožnili všetkým dotknutým účastníkom konania, vrátane inštitúcií, ktoré sa v tejto veci, ako aj v súvisiacich veciach vyjadrili, predložiť svoje pripomienky k týmto otázkam, na ktoré môže podľa môjho názoru Súdny dvor užitočne odpovedať.

54. Z tohto dôvodu sa domnievam, že uznesenie Rechtbank te ’s‑Gravenhage je prípustné a zaslúži si rovnako ako anglické a talianske odpoveď Súdneho dvora.

B – O platnosti smernice

55. Ako bolo uvedené, skúmané veci vyžadujú predovšetkým rozbor platnosti článku 1 bodu 1 písm. b) a článku 1 bodu 4 smernice 2002/2, ktorú prijal Európsky parlament a Rada v zmysle článku 152 ods. 4 písm. b) ES po kríze BSE a dioxínovej kríze.

Úvod

56. Skôr ako začnem toto preskúmanie, zdá sa mi nevyhnutné ihneď poukázať na niektoré pevné body, z ktorých je podľa môjho názoru potrebné vychádzať, keď má tak, ako je to v prejednávanej veci, Súdny dvor posúdiť zákonnosť opatrení spoločnej poľnohospodárskej politiky, ktorých cieľom podľa úmyslu inštitúcií je ochrana verejného zdravia.

57. Prvým bodom je tvrdenie, že v takej oblasti, akou je spoločná poľnohospodárska politika, ktorá vyžaduje zložité politické, hospodárske a sociálne úvahy, má normotvorca Spoločenstva „širokú právomoc voľnej úvahy“( ). V dôsledku toho musí v tejto oblasti súdne preskúmanie Súdneho dvora smerovať k ubezpečeniu, že namietaný akt nemá zjavné nedostatky; presnejšie povedané, Súdny dvor sa musí obmedziť na posúdenie, či príslušná inštitúcia „zjavne neprekročila medze svojej právomoci voľnej úvahy“ alebo či akt, ktorý prijala „nemá zjavné vady alebo nezneužíva právomoc“.( )

58. Druhým bodom je primárna dôležitosť, ktorá sa priznáva verejnému zdraviu v právnom poriadku Spoločenstva. Zaistenie „príspevk[u] na dosiahnutie vysokej úrovne ochrany zdravia“ je totiž cieľom Spoločenstva [článok 3 ods. 1 písm. p) ES], ktorá sa musí sledovať „pri stanovení a uskutočňovaní všetkých politík a činností“ samého Spoločenstva (článok 152 ods. 1 ES). Ide teda o „nezrušiteľnú“ požiadavku „všeobecného záujmu“, ktorú musia inštitúcie stále „brať do úvahy pri výkone svojej právomoci“.( ) Pri zvažovaní záujmov, ktoré tento výkon prináša, musia inštitúcie priznať tejto požiadavke „väčší význam ako úvahám hospodárskej povahy“( ), pričom môžu dospieť k vyvodeniu „aj značných negatívnych hospodárskych dôsledkov pre niektoré hospodárske subjekty“.( )

59. Na druhej strane Súdny dvor v minulosti považoval za platné, alebo lepšie povedané, za nie zjavne neplatné opatrenia poľnohospodárskej politiky, príliš zaťažujúce hospodárske subjekty, čím odôvodnil „tiež značné“ obmedzenie ich záujmov.

60. Tak napríklad vo veci Affisch, ktorá je určite príznačnou práve preto, že jej cieľom je „nezrušiteľná“ požiadavka na ochranu verejného zdravia, Súdny dvor považoval za platné rozhodnutie Komisie, ktorým po navštívení siedmich japonských prevádzok, ktoré sa zameriavajú na spracúvanie určitých druhov rýb a kôrovcov, rozhodla, že niektoré z nich predstavujú vážne ohrozenie zdravia a rozhodla sa odložiť dovoz všetkých výrobkov z rýb pochádzajúcich z Japonska.( )

61. Z tohto hľadiska tzv. self-restreint teda aj ja pristúpim k rozboru jednotlivých výhrad voči smernici 2002/2, ktoré teraz preskúmam.

1. O právnom základe

62. Prvý dôvod, pre ktorý vnútroštátne súdy pochybujú o platnosti smernice, najmä jej článku 1 bodu 1 písm. b) a bodu 4, sa týka správnosti právneho základu aktu. Pýtajú sa najmä, či by tieto ustanovenia mohli byť oprávnene založené na článku 152 ods. 4 písm. b) ES, ktorý umožňuje Európskemu parlamentu a Rade prijímať „odlišne od článku 37, opatren[ia] v oblasti veterinárnej starostlivosti a rastlinnej výroby, ktorých priamym[( )] cieľom je ochrana verejného zdravia“.

63. V tejto súvislosti hneď pripomínam, že podľa ustálenej judikatúry „v rámci skúmania právomoci Spoločenstva sa výber právneho základu aktu musí opierať o objektívne, súdom preskúmateľné skutočnosti“. K týmto skutočnostiam patria predovšetkým „cieľ a obsah právneho aktu“.( )

64. Pokiaľ ide o cieľ, ako to správne podotkli inštitúcie, ktoré v prejednávanej veci predložili pripomienky, ktoré v tomto bode podporili vlády Francúzska, Grécka, Talianska a Holandska, z odôvodnení smernice vyplýva, že po kríze BSE a dioxínovej kríze normotvorca Spoločenstva považoval ustanovenia smernice 79/373, ktoré obmedzovali povinnosti výrobcov krmív iba na vymenovanie použitých kŕmnych surovín na označení, za nedostatočné (odôvodnenie č. 4).

65. Preto sa rozhodol rozšíriť tieto povinnosti tak, že uložil povinnosť podrobnejších „kvalitatívnych“ a „kvantitatívnych“ informácií. Podľa jeho názoru totiž vyvolajú „prínos pre zdravie ľudí“, keďže „môžu pomôcť zabezpečiť, že prípadné kontaminované kŕmne suroviny sa môžu vystopovať až k ich výrobným šaržám“. Okrem toho „zabráni[a] zničeniu produktov, ktoré nepredstavujú závažné nebezpečenstvo pre zdravie ľudí“ (odôvodnenie č. 5).

66. Ciele vyhlásené normotvorcom v odôvodneniach potom nachádzajú odraz v normatívnych ustanoveniach smernice.

67. Táto smernica totiž okrem toho, že ukladá povinnosť uvádzať „referenčné číslo šarže“ kŕmnych surovín [článok 1 bod 1 písm. a)], ukladá práve výrobcom krmív povinnosť upresniť hmotnostné percentuálne podiely prítomné v kŕmnej zmesi s toleranciou ± 15 % z deklarovanej hodnoty (článok 1 bod 4), ako aj povinnosť uvádzať tentokrát presné percentuálne podiely zákazníkom, ktorí o to požiadajú [článok 1 bod 1 písm. b)]. K tomu sa potom pripája povinnosť oznámiť kontrolným orgánom „akýkoľvek doklad týkajúci sa zloženia kŕmnych zmesí určených na zavedenie do obehu, ktorý spresní informácie poskytované prostredníctvom označenia“ (článok 1 bod 5).

68. Z tohto rozboru cieľa a obsahu smernice podľa môjho názoru vyplýva, že priamym cieľom namietaných ustanovení v spojení s ostatnými vyššie citovanými právnymi predpismi bolo zvýšiť úroveň ochrany verejného zdravia prostredníctvom rozšírenia informácií o zložení krmív, ktoré sa majú poskytovať chovateľom a verejným orgánom.

69. Súhlasím však so žalobcami v sporoch, ktoré sú predmetom konaní vo veciach samých, a s holandskou vládou, keď tvrdia, že to nestačí na to, aby sa zvolený právny základ považoval za správny.

70. Ako Súdny dvor objasnil v známom rozsudku Nemecko/Parlament a Rada z 5. októbra 2000, ak sa má zabrániť tomu, aby „[bolo] súdne preskúmanie dodržiavania právneho základu neúčinné“, je potrebné ešte overiť, či odhliadnuc od abstraktných vyhlásení a predpovedí normotvorcu, „akt, ktorého platnosť je sporná, sleduje skutočne ciele, ktorých sa dovoláva normotvorca Spoločenstva“.( )

71. Inými slovami, ak dobre vykladám úvahy, ku ktorým v tomto rozsudku dospel Súdny dvor, na posúdenie správnosti právneho základu je potrebné overiť nielen to, či namietaný akt stanovuje cieľ, pre ktorý Zmluva priznáva normotvornú právomoc inštitúciám, ale tiež, či je „skutočne“ určený na tento účel a najmä, či je spôsobilý ho dosiahnuť.

72. Ak je tento môj výklad správny, tak je pri preskúmaní právneho základu potrebné, ako to tiež podčiarkla dánska vláda na pojednávaní, posúdenie spôsobilosti aktu dosiahnuť sledovaný cieľ, ktoré je veľmi podobné posúdeniu zásady proporcionality, ktorá, ako je známe, vyžaduje, aby nástroje, ktoré predpokladá právny predpis Spoločenstva, boli práve „spôsobilé uskutočniť sledovaný účel“ a „nezachádzali nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie tohto cieľa“.( )

73. Keďže v skúmaných veciach bol rovnako namietaný neprimeraný charakter článku 1 bodu 1 písm. b) a článku 1 bodu 4 smernice, pristúpim zároveň k príslušnému posúdeniu.

2. O proporcionalite a o základných právach vlastniť majetok a práva na slobodný výkon podnikania

74. Hlavný dôvod neplatnosti v tejto veci sa totiž nepochybne týka proporcionality. A to tým viac, že príslušné posúdenie sa, ako sme videli, nielen čiastočne zhoduje s posúdením s ohľadom na právny základ, ale ako je zrejmé v tomto prípade, prekrýva sa s kontrolou dodržiavania základných práv vlastniť majetok a na slobodný výkon podnikania, čím tiež spôsobuje, že osobitný rozbor je nadbytočný.

75. Podľa judikatúry Súdneho dvora totiž môžu tieto dve základné práva „vo vzťahu k úlohe, ktorú majú v spoločnosti“ podliehať „obmedzeniam“, tie však nemôžu predstavovať „neprimeraný zásah“ vzhľadom na účel všeobecného záujmu, ktorý sledujú.( ) Inými slovami, prípadné obmedzujúce opatrenia musia zachovávať práve zásadu proporcionality.

76. Ako preto správne podotkla Komisia, pre odpoveď na otázky, ktoré položili vnútroštátne súdy v skúmaných veciach, nie je potrebné vyriešiť medzi účastníkmi konania veľmi diskutovaný problém patentovateľnosti zloženia krmív a možného zaradenia obchodného tajomstva medzi práva duševného vlastníctva, ktoré chráni právo Spoločenstva, ktorý však v konečnom dôsledku nie je v tomto prípade podstatný.

77. Ako v podstate pripúšťa aj ABNA, stačí naopak overiť, či sú ustanovenia smernice 2002/2, ktoré ukladajú výrobcom krmív povinnosť zverejniť toto zloženie, primerané a nevyhnutné na dosiahnutie cieľa ochrany verejného zdravia, ktorý chcú sledovať. Ak sú, tak tieto ustanovenia zachovávajú zásadu proporcionality, či sa berie do úvahy samostatne alebo ako hranica potenciálnych obmedzení uvedených základných práv. Ak nie sú, postačuje to na to, aby sa vyhlásili za nezákonné bez toho, aby boli potrebné ďalšie posúdenia.

78. Po tomto úvode pristúpim konečne k overeniu, či ciele uvedené v článku 1 bode 1 písm. b) a v článku 1 bode 4 smernice: a) sú spôsobilé na dosiahnutie cieľa ochrany verejného zdravia; b) nezachádzajú nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie tohto cieľa.

a) O spôsobilosti údajov o množstve dosiahnuť sledovaný cieľ ochrany verejného zdravia

79. Žalobkyne v sporoch, ktoré sú predmetom konaní vo veciach samých, ktoré v tomto ohľade podporili vlády Španielska a Spojeného kráľovstva, sa domnievajú, že povinnosť uvádzania podrobných informácií o množstve, ktorú ukladá smernica, nie je spôsobilá na ochranu verejného zdravia.

80. Podľa žalobkýň totiž na rozdiel od toho, čo sa uvádza v odôvodnení č. 5 smernice, tieto informácie v skutočnosti neprispievajú k vysledovateľnosti kontaminovaných kŕmnych surovín. Podľa ich názoru uvedenie množstiev použitých surovín bez akéhokoľvek odkazu na dodávateľa alebo na výrobnú šaržu, do ktorej patria, nedáva chovateľom žiadnu informáciu o pôvode týchto surovín, a teda neumožňuje im zistiť ich prítomnosť v nadobudnutých krmivách.

81. Aj keby tieto údaje prispeli k vysledovateľnosti, namietané ustanovenia by boli aj tak nespôsobilé na ochranu verejného zdravia, pretože sa vzťahujú iba na výrobcov kŕmnych zmesí určených na obchodovanie a nie aj na výrobcov krmív, určených na vlastnú spotrebu, a teda na tie podniky, ktoré vyrábajú na vlastnom hospodárstve kŕmne zmesi, určené na podávanie vlastným zvieratám. Podľa názoru žalobkýň týmto spôsobom sa až na 65 % celkového objemu týchto výrobkov nevzťahujú povinnosti označovania stanovené smernicou.

82. Pokiaľ ide o túto poslednú výhradu, hneď poviem, že podľa môjho názoru sa má zamietnuť.

83. Poskytnutie informácií o množstve zákazníkovi alebo na označení má zmysel iba vtedy, ak výrobca a nadobúdateľ sú dve rôzne osoby. Ak ten, kto podáva krmivá, ich aj vyrobil, zjavne vie dobre, čo použil a v akom množstve, a teda aj to, ako sa má správať v prípade kontaminácie. Rozšírenie dotknutých povinností označovania aj na výrobcov pre vlastnú spotrebu by teda bolo úplne zbytočné a bolo by neprimerané (ako úplne nie nevyhnutné) vzhľadom na účel ochrany zdravia sledovaný smernicou.

84. Pokiaľ ide o vysledovateľnosť, predovšetkým pripomínam, že podľa definície stanovenej nariadením č. 178/2002, ktorým sa ustanovujú všeobecné zásady práva Spoločenstva v oblasti potravín a krmív (článok 1 ods. 2), sa týmto pojmom rozumie „schopnosť nájsť a sledovať potraviny, krmivá, zvieratá slúžiace na produkciu potravín alebo látky, ktoré sú určené alebo o ktorých sa predpokladá, že sú určené na pridávanie do potravín alebo krmív vo všetkých etapách výroby, spracúvania a distribúcie“ (článok 3 bod 15).

85. Podľa tohto nariadenia má vysledovateľnosť výrobkov za cieľ poskytnúť „informácie spotrebiteľom alebo pracovníkom dohľadu“ a umožniť im „cielené a presné stiahnutia“, aby sa predišlo, ak neexistuje problém samotnej potravinovej bezpečnosti, „zbytočné[mu] rozsiahlejšie[mu] narušeni[u]“ (odôvodnenie č. 28).

86. Po tomto úvode spoločne s Komisiou pripomínam, že vysledovateľnosť surovín použitých v krmivách je zaručená hlavne uvedením referenčného čísla šarže, ktoré sa podľa článku 1 bodu 1 písm. a) smernice 2002/02 musí teraz uvádzať na označení vedľa namietaných údajov o množstve. V prípade kontaminácie sa totiž prostredníctvom tohto čísla môže zistiť jednotlivé balenie krmiva, ktoré obsahuje nebezpečnú látku, a vysledovať tiež jeho výrobcu.

87. Ako však podotkla Komisia a holandská a dánska vláda, aj údaje o množstve môžu „pomôcť… vystopovať“ (odôvodnenie č. 5)( ), pričom skutočne urýchlia zistenie kontaminovaných prísad s cieľom zničiť krmivá, ktoré ich obsahujú.

88. Ako totiž správne podotkla holandská vláda, keď sa u zvieraťa alebo v potravine, ktorá z neho pochádza, nájde nebezpečná látka, informácie o množstve umožňujú chovateľovi a orgánom rýchlo a s primeranou presnosťou zistiť prísadu krmiva, ktorá obsahuje túto látku, a teda aj urýchliť rekonštrukciu cesty, ktorú táto látka sledovala vo fáze výroby, spracovania a distribúcie.

89. Ak je totiž obsah zistenej látky u zvieraťa vysoký, je možné rozumne predpokladať, že je obsiahnutá v prísade alebo v jednej z prísad nachádzajúcich sa v krmive vo väčšom množstve. Ak je naopak obsah veľmi nízky, je možné rozumne predpokladať, že táto látka sa nachádza v prísade, ktorá má menšie množstvo. A to bez toho, aby bolo potrebné čakať na výsledky laboratórnych rozborov, ale jednoducho na základe údajov uvedených na označení alebo vyžiadaných od výrobcu.

90. Dánska vláda na pojednávaní uviedla konkrétny príklad, ktorý veľmi dobre objasňuje tento druh prínosu.

91. Táto vláda pripomenula, že v auguste 2004 sa v rámci bežných kontrol zistilo, že mlieko, ktoré vyrába jeden dánsky poľnohospodár, obsahovalo veľmi vysoký obsah aflatoxínu, karcinogénnej látky, produkovanej určitými druhmi húb, ktoré sa rozmnožujú najmä na obilninách. Označenia na krmivách podávaných dobytku tohto poľnohospodára uvádzali prítomnosť veľkého podielu talianskej biologickej kukurice zo zberu v roku 2003. Z jednoduchého čítania tohto označenia mohli dánske orgány zistiť, že kontaminovanou látkou bola s veľkou pravdepodobnosťou práve talianska kukurica. Na základe tejto prvej jednoduchej informácie o množstve mohli prijať vhodné kontrolné opatrenia pre všetky šarže krmív pochádzajúcich od toho istého výrobcu, ktoré mali rovnako vysoký obsah tejto obilniny. Keby naopak nemali k dispozícii informácie o množstve, museli by orgány čakať na výsledky laboratórnych rozborov, a teda by boli nútené posunúť na neskôr potrebné opatrenia zdravotného dozoru alebo, čo je pravdepodobnejšie, prijať všeobecné preventívne opatrenia.

92. Skutočne, ako pripomenulo viacero subjektov, ktoré predložili svoje pripomienky, informácie o množstve prispievajú tiež k uskutočneniu ďalšieho typického cieľa vysledovateľnosti, a teda toho, aby sa v prípade kontaminácie zabránilo nedôvodným narušeniam trhu vo väčšom rozsahu, ako je potrebné na ochranu verejného zdravia.

93. Keď totiž výrobca zistí, že surovina, ktorú použil, je kontaminovaná nebezpečnou látkou, prostredníctvom výrobného čísla šarže môže upozorniť chovateľov, ktorí nadobudli krmivá, ktoré ju obsahujú. V tejto etape však sami chovatelia a orgány môžu prostredníctvom údajov o množstve pochopiť, koľko z tejto látky bolo spotrebované zvieratami, a následne postupovať pri opatreniach, ktoré musia prijať, pričom tam, kde je to možné, sa vylučuje nedôvodné zabíjanie dobytka a sťahovanie krmív.

94. Za týchto okolností sa mi zdá, že môžem dospieť k záveru, že pomoc pri vysledovateľnosti, aj keď je obmedzená, existuje a je účinná.

95. V dôsledku toho sa domnievam, že tým, že normotvorca Spoločenstva posúdil podrobné informácie o množstve, ktoré sú spôsobilé na ochranu verejného zdravia, a v dôsledku toho opieral smernicu 2002/2, najmä článok 1 bod 1 písm. b) a bod 4, o článok 152 ods. 4 písm. b) ES, nevykonal vlastnú právomoc voľnej úvahy v oblasti poľnohospodárskej politiky a v oblasti verejného zdravia zjavne nesprávnym spôsobom.

96. Žalobkyne v sporoch, ktoré sú predmetom konaní vo veciach samých však ešte namietajú, že na rozdiel od presných informácií, ktoré sa majú poskytovať zákazníkom podľa článku 1 bodu 1 písm. b), informácie o množstve, ktoré sa majú uvádzať na označení podľa článku 1 bodu 4, nie sú úplne podrobné, keďže povoľujú toleranciu ± 15 %. Žalobkyne pokračujú, že teda aspoň tieto teda nie sú spôsobilé dosiahnuť sledovaný cieľ.

97. V tejto súvislosti dánska vláda na pojednávaní tvrdila, že podľa jej skúseností sú informácie uvedené na označení, hoci obsahujú priestor pre toleranciu, spôsobilé rýchlo a vyššie uvedeným spôsobom určiť kontaminované prísady krmiva.

98. Zdá sa, že s týmto stanoviskom je možné súhlasiť, najmä ak sa uváži, že posúdenie, ktoré majú chovatelia a orgány vykonať, má približnú povahu a nevyžaduje presné údaje na gram. Podľa toho, čo vyplynulo z diskusie na pojednávaní, totiž v rámci tohto posúdenia stačí vedieť, či sa prísada nachádza v krmive vo veľkom alebo v malom podiele tak, aby sa dalo rýchlo pochopiť, či je to táto prísada, ku ktorej sa vzťahuje zistená vysoká alebo nízka kontaminácia.

99. Ak je to ale tak, ak teda, ako bolo uvedené, už samé flexibilné kvantitatívne označenie je dostatočné na zistenie obmedzeného prínosu k vysledovateľnosti, ktorú mala v úmysle smernica, je potrebné sa opýtať, či sú aj ďalšie presné údaje, ktoré sa majú poskytovať zákazníkom, skutočne nevyhnutné na ten istý účel alebo či naopak zachádza nad rámec toho, čo je nevyhnutne potrebné.

100. Toto posúdenie je však významné z hľadiska nevyhnutnosti namietaných ustanovení, a teda pristúpim k jeho preskúmaniu vo vzťahu k tomuto hľadisku.

b) O nevyhnutnosti informácií o množstve

101. Žalobkyne v sporoch, ktoré sú predmetom konaní vo veciach samých, ktoré v tomto bode podporili vlády Španielska a Spojeného kráľovstva, pripomínajú predovšetkým, že povinnosť poskytovať chovateľom presné informácie o zložení krmív im spôsobuje vážnu škodu. Táto povinnosť ich totiž núti sprístupňovať svojim vlastným zákazníkom zloženie krmív, ktoré vyrobili, pričom investovali významné zdroje do vedeckého výskumu, a že z tohto dôvodu ich dodnes udržiavali v tajnosti. Žalobkyne tvrdia, že iba vďaka tomuto výskumu, ktorý je márny z dôvodu skúmaných ustanovení, sú schopné dodávať stále výkonnejšie krmivá a pravidelne prispôsobovať ich zloženie podľa surovín, ktoré sú k dispozícii na trhu a osobitných požiadaviek chovateľov.

102. Po tomto úvode žalobkyne tvrdeniami, ktoré uviedli aj vnútroštátne súdy, tvrdia, že dotknuté opatrenia zachádzajú nad rámec toho, čo je potrebné na ochranu verejného zdravia, keďže:

i) sa vzťahujú aj na kŕmne zmesi rastlinného pôvodu, o ktorých je známe, ako tvrdí najmä taliansky súd, že sú neškodné pre ľudské zdravie;

ii) sledovaný cieľ, ktorým je zabrániť opakovaniu potravinárskych kríz, akými sú krízy BSE a dioxínová kríza, je už zabezpečený ustanoveniami, ktoré zakazujú pridávať do krmív kontaminované prísady, alebo v každom prípade také, ktoré sa považujú za nevhodné pre výživu zvierat, akými sú živočíšne múčky (potenciálne nosiče BSE) alebo výrobky s vysokým obsahom dioxínov( );

iii) všeobecnejšie povedané, cieľ ochrany verejného zdravia možno dosiahnuť menej obmedzujúcimi opatreniami, akými sú: jednoduché vymenovanie kŕmnych surovín v zostupnom poradí podľa hmotnosti; dôverné oznámenie údajov o množstve iba kontrolným orgánom; alebo oznámenie týchto údajov aj chovateľom, ale spôsobom „rozpätia“, a teda v rámci minimálneho a maximálneho rozpätia.( )

103. Po pristúpení k posúdeniu týchto tvrdení ďalej podotýkam.

104. i) Pokiaľ ide o údajnú neškodnosť rastlinných krmív, súhlasím s Radou, ktorá tvrdí, že toto tvrdenie je zo skutkového hľadiska nesprávne. Mnohé nežiaduce látky vo výžive zvierat( ) majú totiž rastlinný pôvod a nachádzajú sa alebo sa rozmnožujú práve vo výžive rastlinného pôvodu.

105. V tejto súvislosti Rada bez toho, aby voči jej tvrdeniu namietali ostatné subjekty, ktoré v prejednávanej veci predložili pripomienky, pripomenula, že jedným z najznámejších nebezpečných faktorov pre výživu zvierat sú aflatoxíny, vysoko karcinogénne toxíny, ktoré produkujú určité typy húb, ktoré sa rozmnožujú práve na rastlinách, najmä na obilninách a škrupinových plodoch. Práve tieto toxíny boli okrem iného pôvodcom kontaminácie biologickej kukurice, ktorá sa vyskytla v lete roku 2004 v Dánsku (pozri bod 91 vyššie).

106. Vzhľadom na tieto okolnosti nemožno s určitosťou povedať, že krmivá rastlinného pôvodu sú nevyhnutne bezpečné a že rozšírenie povinnosti označovania uvedenej v smernici 2002/2 aj na ne je preto neprimerané.

107. ii) Pokiaľ ide o ustanovenia, ktoré zakazujú používanie potenciálne nebezpečných látok v kŕmnych zmesiach, podotýkam, že nemôžu konkrétne zabrániť tomu, aby hoci aj náhodne, nežiaduce látky neskončili vo výžive určenej zvieratám. Ak sa to stane, tieto ustanovenia nehovoria na rozdiel od právnych predpisov o označovaní o tom, ako čeliť potravinovej kríze. Najmä neprispievajú k vysledovateľnosti kontaminovanej látky, ako to naopak robia ustanovenia článku 1 bodu 1 písm. b) a článku 1 bodu 4 smernice. Ak aj existujú obmedzenia používania určitých látok v krmivách, citované ustanovenia nie sú nadbytočné, naopak, zachovávajú si vlastnú osobitnú užitočnosť.

108. iii) Napokon, pokiaľ ide o možné menej obmedzujúce opatrenia, ktoré som uviedol vyššie (pozri bod 102 vyššie), pripomínam predovšetkým, že normotvorca je povinný použiť ich iba v prípade, ak nastane otázka voľby medzi „viacerými opatreniami“, rovnako „primeranými“.( )

109. Tak to nie je predovšetkým v prípade jednoduchého vymenovania prísad v zostupnom poradí podľa hmotnosti. Takéto vymenovanie je už totiž stanovené v smernici 90/44 a sám normotvorca ho považuje za nevhodné (pozri odôvodnenie č. 4 smernice 2002/2; pozri body 8 – 10 vyššie), keďže vylučuje akékoľvek údaje kvantitatívneho druhu, nemôže prispieť k vysledovateľnosti, ktorú naopak umožňujú namietané ustanovenia, a teda nie je vhodné na ochranu verejného zdravia v rovnakom rozsahu ako tieto ustanovenia.

110. Ani dôverné poskytnutie údajov o množstve iba verejným kontrolným orgánom podľa môjho názoru neumožňuje rovnakú úroveň ochrany zdravia ako informácie poskytnuté aj chovateľom. V prípade kontaminácie sú to totiž práve oni, ktorí môžu čo najrýchlejšie kontrolovať a stiahnuť kontaminované výrobky, keďže priamo nakladajú s dobytkom, a sú to tiež chovatelia, ktorí môžu ihneď varovať kontrolné orgány.

111. Podľa môjho názoru by teda bolo nelogické a v rozpore s cieľom, ktorým je zabezpečenie vysokej úrovne ochrany zdravia, vylúčiť spomedzi adresátov informácií týkajúcich sa výživy zvierat tých, ktorí ich chovajú a obchodujú s nimi, a teda priamo dotknutú osobu zodpovednú za ich bezpečnosť, ako aj za bezpečnosť konečných spotrebiteľov.

112. Napokon, pokiaľ ide o možnosť použiť vyhlásenie spôsobom „rozpätia“, a teda vyhlásenie percentuálnych podielov prísad v rámci minimálneho a maximálneho rozpätia, súhlasím s Radou, keď tvrdí, že v článku 1 bode 4 smernice bol práve prijatý takýto systém, a preto ho nemožno nazvať neprimeraným.

113. Podľa citovaného právneho predpisu musia totiž výrobcovia krmív uvádzať na označení percentuálne hmotnostné podiely kŕmnych surovín s toleranciou ± 15 %. To konkrétne znamená, že ak kŕmna zmes obsahuje 80 % zrna, príslušné označenie sa musí uvádzať v rámci rozpätia medzi 68 % a 92 %.

114. To podľa môjho názoru s prihliadnutím tiež na vyššie uvedenú prax výrobcov mierne, ale neustále meniť zloženie krmív, vylučuje možnosť, že sa spôsobí taká vážna škoda, ktorá podľa ich názoru vyplýva z povinnosti zverejniť presné zloženie vlastných výrobkov.

115. Naopak, neplatí to o ďalšej povinnosti uvedenej v článku 1 bode 1 písm. b), ktorou sa ukladá výrobcom povinnosť poskytovať zákazníkom, ktorí o to požiadajú, presné kvantitatívne zloženie svojho krmiva, a teda práve zloženie, ktoré vnútroštátne súdy považujú za „podstatné“ pre samotnú existenciu dotknutých podnikov.

116. Podľa môjho názoru táto druhá povinnosť zjavne zachádza nad rámec toho, čo je potrebné na ochranu verejného zdravia.

117. Predovšetkým je stanovená všeobecným spôsobom. Na základe jednoduchej žiadosti zákazníka, a teda aj v prípade, keď nehrozí žiadne nebezpečenstvo kontaminácie, sú výrobcovia krmív nútení zverejniť svoje tajné recepty. Okrem toho to musia urobiť svojím vlastným zákazníkom, ktorí by sa mohli tým, že často majú poľnohospodárske prevádzky, pokiaľ využijú získané informácie, tiež stať potenciálnymi konkurentmi, pričom môžu vyrábať pre vlastnú spotrebu alebo aj priamo na obchod s tretími osobami.

118. Nielen to. Ako som zdôraznil vyššie (pozri body 97 – 99), táto povinnosť sa zbytočne spája s pružnejšou povinnosťou, stanovenou v článku 1 bode 4, ktorá už je spôsobilá zabezpečiť ten obmedzený prínos k vysledovateľnosti sledovaný normotvorcom. Ako bolo totiž vidieť, hoci toto ustanovenie ponecháva toleranciu 15 %, umožňuje vo svojej podstate rýchle a približné zistenie kontaminovaných prísad a cielenejšie odstránenie krmív, ktoré ich obsahujú.

119. Pokiaľ ide o tento účel, nie je teda zrejmé, čo má a môže doplniť prísnejšie ustanovenie článku 1 bodu 1 písm. b). Naopak, vzhľadom na to málo nového a užitočného, čím prispieva k ochrane verejného zdravia, spôsobujú výrobcom krmív ďalšie nevýhody.

120. Domnievam sa teda, že toto ustanovenie sa musí považovať za zjavne neprimerané.

121. Na základe záverov preskúmania, ktoré sa vykonalo doposiaľ o tvrdeniach týkajúcich sa právneho základu a proporcionality, sa domnievam, že môžem zatiaľ dospieť k nasledujúcemu záveru.

122. Tým, že normotvorca Spoločenstva posúdil podrobné informácie o množstve, ktoré sú spôsobilé na ochranu verejného zdravia a v dôsledku toho opieral smernicu 2002/2, najmä článok 1 bod 1 písm. b) a článok 1 bod 4 o článok 152 ods. 4 písm. b) ES, nevykonal zjavne nesprávnym spôsobom vlastnú právomoc voľnej úvahy v oblasti poľnohospodárskej politiky v oblasti verejného zdravia. Keďže cieľ ochrany verejného zdravia možno dosiahnuť iba ustanovením povinnosti vymenovať pri označovaní použité kŕmne suroviny, pričom je potrebné upresniť hmotnostné percentuálne podiely prítomné v kŕmnej zmesi s toleranciou ± 15 % z deklarovanej hodnoty (článok 1 bod 4), ďalšie ustanovenie povinnosti poskytnúť na žiadosť zákazníkov aj presné percentuálne podiely podľa hmotnosti kŕmnych surovín [článok 1 bod 1 písm. b)] je zjavne neprimerané, a teda je neplatné.

3. O zásade obozretnosti

123. Prvou časťou svojej druhej otázky vo veciach C‑11/04 a C‑12/04 sa taliansky súd v podstate pýta, či smernica 2002/2 v časti, v ktorej stanovuje povinnosť presného uvedenia surovín použitých v kŕmnych zmesiach, porušuje zásadu obozretnosti.

124. Práve som dospel k záveru, že v časti, v ktorej sa stanovuje povinnosť presného uvedenia množstva, by sa mala smernica 2002/2 vyhlásiť za neplatnú z dôvodu jej rozporu so zásadou proporcionality. Zdá sa mi teda v zásade nadbytočné určiť, či v tejto časti porušuje aj zásadu obozretnosti. Z dôvodu požiadavky úplnosti však preskúmam aj tento dôvod neplatnosti.

125. Podľa talianskeho súdu je táto zásada porušená, keďže normotvorca Spoločenstva pred prijatím smernice nepristúpil k vykonaniu štúdie, ktorá by vedecky preukázala užitočnosť presného uvedenia množstva pri predchádzaní potravinárskym krízam.

126. V tejto súvislosti na úvod pripomínam, že podľa judikatúry Súdneho dvora, „ak pretrváva vedecká neistota o rozsahu rizík pre ľudské zdravie“, zásada obozretnosti oprávňuje inštitúcie „prijať ochranné opatrenia bez toho, aby bolo potrebné čakať, že sa vyčerpávajúcim spôsobom preukáže skutočnosť a závažnosť takýchto rizík“.( )

127. Pripomínam tiež, že táto zásada je teraz uzákonená a lepšie špecifikovaná v článku 7 ods. 1 nariadenia č. 178/2002, v ktorom sa stanovuje, že „za určitých okolností, ak sa po vyhodnotení dostupných informácií zistí možnosť škodlivých účinkov na zdravie, ale pretrváva vedecká neistota, môžu sa prijať dočasné opatrenia na riadenie rizika potrebné na zabezpečenie vysokej úrovne ochrany zdravia, pre ktorú sa rozhodlo spoločenstvo, až do ďalších vedeckých informácií pre komplexnejšie vyhodnotenie rizika“.( )

128. Ako správne pripomenula Rada a napokon to uznala aj F.lli Martini, zásada obozretnosti sa na prejednávanú vec nevzťahuje.

129. Smernica 2002/2 totiž nie je osobitným predbežným opatrením na riadenie rizika, ktorá zakazuje určité výrobky alebo postupy, o nebezpečnosti ktorých existuje vedecká neistota. Ide naopak o všeobecne záväzný normatívny akt, ktorý na účel zlepšenia úrovne ochrany verejného zdravia (pozri odôvodnenia č. 4 a 5) harmonizuje náležitosti označovania krmív spôsobom, ktorý je oproti minulosti obmedzujúcejší.

130. Na túto smernicu sa naopak vzťahuje všeobecnejšia zásada, ktorú už Súdny dvor potvrdil, podľa ktorej „normotvorná činnosť Spoločenstva… nemôže byť obmedzená iba na hypotézy, ktoré sú preukázateľne vedecky odôvodnené“.( ) Vývoj „vedeckých poznatkov“ totiž nie je „jediným dôvodom, na základe ktorého sa môže normotvorca Spoločenstva rozhodnúť prispôsobiť právnu úpravu Spoločenstva“. Pri výkone svojej diskrečnej právomoci, najmä v oblasti poľnohospodárskej politiky a oblasti verejného zdravia, môže preto „prihliadať aj na iné faktory“( ), ako napríklad na narastajúci význam potravinovej bezpečnosti z politického a sociálneho hľadiska, sociálny poplach spôsobený potravinárskymi krízami a následnú nedôveru spotrebiteľov voči určitým hospodárskym subjektom a orgánom, ktoré by ich mali kontrolovať.

131. Vzhľadom na vyššie uvedené, sa preto domnievam, že zásada obozretnosti sa na prejednávanú vec nevzťahuje.

4. O zásade rovnosti zaobchádzania

132. Svojou štvrtou otázkou vo veci C‑12/04 sa taliansky súd pýta, či tým, že sa výrobcovom krmív ukladá prísnejšia povinnosť pri označovaní oproti povinnosti výrobcov potravín porušujú ustanovenia článku 1 bodu 1 písm. b) a článku 1 bodu 4 smernice zásadu rovnosti zaobchádzania.

133. Ferrari Mangimi, ktorú v konaní podporila španielska vláda, sa domnieva, že smernica zavádza neodôvodnenú diskrimináciu medzi týmito hospodárskymi subjektmi, keďže ukladá podnikateľom v oblasti krmív povinnosť poskytovať informácie o množstvách použitých surovín, zatiaľ čo obdobnú povinnosť nemajú výrobcovia potravín, ktorí iba musia na označení vymenovať v zostupnom poradí na základe hmotnosti použité zložky, s označením ich názvu alebo v niektorých prípadoch ich kategórie, ale bez akéhokoľvek uvedenia množstva (článok 6 ods. 5 a 6 smernice 2000/13( )).

134. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyžaduje všeobecná zásada rovnosti zaobchádzania, „aby porovnateľné situácie neboli posudzované rozdielne a rozdielne situácie neboli posudzované rovnako, ak takéto posudzovanie nie je objektívne odôvodnené“.( ) A teda, na určenie, či je prípadná nerovnosť zaobchádzania zakázaná, je potrebné zistiť, či sú dve porovnávané situácie obdobné a v kladnom prípade, či sa ich rozdielne zaobchádzanie opiera o objektívne odôvodnenie.

135. Pokiaľ ide o prvý bod, zdá sa mi, že môžem súhlasiť so stanoviskom Mangimi, keď tvrdí, že situácia krmív pre hospodárske zvieratá a potravinového tovaru je porovnateľná situácia, keďže v oboch prípadoch ide o výrobky, určené priamo alebo nepriamo na ľudskú spotrebu, a teda sú potenciálne rizikové pre ľudské zdravie.

136. Toto stanovisko sa mi v konečnom dôsledku zdá byť v súlade s viackrát citovaným nariadením č. 178/2002, ktoré s prihliadnutím na to, že hospodárske zvieratá kŕmené krmivami sú aj tak „určené na produkciu potravín“ (odôvodnenie č. 7), stanovuje všeobecné zásady a požiadavky potravinového práva, ktoré platia aj pre krmivá, aj pre potraviny.

137. Nemyslím si však, že môžem súhlasiť s Ferrari Mangimi, keď tvrdí, že skúmané rozdielne zaobchádzanie nie je odôvodnené.

138. Ako totiž správne pripomenuli Európsky parlament a Komisia, ktoré v tomto bode podporila grécka vláda, práve oblasť krmív bola zdrojom nedávnych zdravotných kríz BSE a dioxínovej krízy, a preto vyžaduje väčšie obmedzenia a opatrnosť.

139. Okrem toho, na rozdiel od potravín sú krmivá na začiatku potravinového reťazca. Preto kým kontaminácia potravín vyrobených alebo uvedených na trh podnikom môže ohroziť zdravie úzkeho okruhu jeho zákazníkov, kríza v sektore krmív sa môže geometrickým radom rozšíriť na všetky zvieratá, ktoré ich skonzumujú, a potom na všetky výrobky, ktoré z nich pochádzajú, s potenciálne škodlivými účinkami na veľmi vysoký počet konečných spotrebiteľov.

140. To ma práve vedie k domnienke, že obmedzujúcejšia právna úprava pre krmivá je objektívne odôvodnená, a teda že v tomto prípade nie je možné hovoriť o diskriminácii.

141. Z tohto dôvodu sa domnievam, že ustanovenia článku 1 bodu 1 písm. b) a článku 1 bodu 4 smernice neporušujú zásadu rovnosti zaobchádzania.

142. Na záver rozboru o platnosti smernice preto navrhujem vyhlásiť, že:

– článok 1 bod 1 písm. b) smernice 2002/2 je neplatný,

– v zostávajúcej časti nevyplynuli z preskúmania otázky žiadne skutočnosti, ktoré by boli dôvodom pre záver, že táto smernica je neplatná.

C – O uplatniteľnosti smernice pri absencii pozitívneho zoznamu surovín použiteľných v kŕmnych zmesiach

143. Svojou treťou otázkou vo veci C‑12/04 sa v podstate taliansky súd pýta, či je uplatňovanie smernice 2002/2 závislé na prijatí pozitívneho zoznamu použiteľných surovín, ktoré sa uvádzajú s ich špecifickými názvami, a či sa táto smernica musí uplatňovať v členských štátoch prv, než bude prijatý pozitívny zoznam surovín predpokladaný v smernici, pričom sa použije zoznam surovín použiteľných v kŕmnych zmesiach so všeobecnými označeniami a definíciami ich obchodných kategórii.

144. Zdá sa, že pri položení tejto otázky sa taliansky súd domnieval, že na základe odôvodnenia č. 10 smernice 2002/2 skutočne závisí uplatňovanie smernice na prijatí tohto pozitívneho zoznamu, ktorého absencia by spôsobila, že novú právnu úpravu by nebolo možné objektívne uplatňovať. Toto stanovisko zastáva Ferrari Mangimi a španielska vláda.

145. Tento súd okrem toho uvádza, že pri preberaní tejto povinnosti, stanovenej smernicou, vymenovať suroviny uvedené na označení s ich špecifickými názvami talianske orgány umožnili výrobcom odkázať na názvy uvedené v prílohe VII časti A zákona č. 281/63 a pre tie názvy, ktoré tam nie sú zahrnuté, odkázať na názvy uvedené v časti B rovnakej prílohy, ktoré zodpovedajú všeobecným názvom kategórií surovín, stanovených v smernici 91/357, ktorá je teraz zrušená smernicou 2002/2. Aj Ferrari Mangimi poukázala na tieto spôsoby prebratia smernice do talianskeho právneho poriadku, pričom ich považuje za nesprávne.

146. V tejto súvislosti je najskôr potrebné pripomenúť niektoré okolnosti, už uvedené pri opise právneho rámca týchto návrhov (pozri body 8 – 16 vyššie).

147. Pri tejto príležitosti bolo vidieť, že náležitosti označovania kŕmnych zmesí určených pre hospodárske zvieratá boli pôvodne harmonizované smernicou 90/44 podľa systému „flexibilného usporiadania deklarácií“, na základe ktorého si osoba zodpovedná za označovanie mohla okrem iného zvoliť, či sa tieto zložky uvedú svojím špecifickým názvom alebo všeobecným názvom kategórie, do ktorej zložka patrí (článok 1 bod 5).

148. Po kríze BSE a dioxínovej kríze stanovil normotvorca smernicou 2002/2 prísnejšiu právnu úpravu, ktorá okrem povinnosti uvádzať vyššie preskúmané informácie o množstve ukladá aj nevyhnutnosť uvádzať tieto zložky ich špecifickými názvami (článok 1 bod 4, ktorým sa mení a dopĺňa článok 5c smernice 79/373).

149. V súlade s týmto ustanovením smernica 2002/2 zrušila smernicu Komisie 91/357 určujúcu kategórie kŕmnych surovín, ktoré sa môžu použiť na účely označovania zloženia kŕmnych zmesí (pozri odôvodnenie č. 12 a článok 2)( ).

150. Je tiež potrebné pripomenúť, že vo svojom odôvodnení č. 10 smernica 2002/2 vyžadovala, aby Komisia predložila správu Európskemu parlamentu a Rade „do 31. decembra 2002 s priloženým vhodným návrhom na založenie [vypracovanie – neoficiálny preklad] pozitívneho zoznamu, pričom sa zoberú do úvahy závery zo správy“.

151. Komisia dodržala tento pokyn a 24. apríla 2003 predložila správu, v ktorej však vyhlásila, že vypracovanie „pozitívneho zoznamu“, alebo „pozitívneho zoznamu surovín, ktoré sa po predchádzajúcej skúške považujú za nie nebezpečné pre zdravie ľudí a zvierat a môžu byť teda použité pri výžive zvierat“, nie je „rozhodujúce pre zabezpečenie bezpečnosti krmív pre zvieratá“. Na základe tejto úvahy sa Komisia rozhodla nepredložiť v tejto súvislosti žiadny návrh.

152. Po tomto úvode hneď poviem, že podľa môjho názoru prebratie a uplatňovanie tejto povinnosti, stanovenej smernicou, uvádzať použité suroviny s ich špecifickými názvami nezávisí na vypracovaní uvedeného „pozitívneho zoznamu“ a že členské štáty nemôžu vykonať túto povinnosť tým, že umožnia, aby k dotknutému uvádzaniu informácií dochádzalo prostredníctvom uvádzania všeobecných názvov kategórií.

153. Predovšetkým uvádzam, že na rozdiel od toho, čo sa zdá, že sa domnieva taliansky súd a ako to správne pripomenula Komisia, nevyplýva ani z ustanovení smernice, a už vôbec nie z jej odôvodnení a zo správy Komisie, že prebratie alebo uplatňovanie tejto smernice závisí na prijatí tohto zoznamu.

154. Ako zdôraznil aj Európsky parlament, tento výslovný údaj tiež potvrdzuje chronologické preskúmanie povinností, ktoré vyžaduje smernica.

155. Ako už totiž bolo vidieť, odôvodnenie č. 10, ktoré ako také nemá normatívnu povahu, vyzýva Komisiu, aby na základe realizačnej štúdie predložila správu s priloženým vhodným návrhom na vypracovanie pozitívneho „zoznamu“ do 31. decembra 2002. Článok 3 ods. 1 potom stanovuje že lehota dokedy sa musela prebrať smernica, bola do 6. marca 2003. Vnútroštátne právny predpisy, ktoré preberali smernicu, sa museli uplatňovať od 6. novembra 2003.

156. Zdá sa mi, že by bolo nelogické sa domnievať, že normotvorca uložil povinnosť prebrať smernicu do 6. marca 2003, pričom by podmienil jej uplatňovanie prijatím ďalšieho opatrenia, ktoré pod podmienkou, že by bolo realizované, by začalo svoj legislatívny proces iba dva mesiace predtým a trvalo by teda veľmi pravdepodobne aj po tomto dátume. Inými slovami, bolo by nelogické sa domnievať, že normotvorca sám chcel svoj vlastný akt podmieniť tým, že by vlastne spôsobil, že prebratie smernice by bolo márne a takmer automaticky neuplatniteľné.

157. V skutočnosti nemožno zabudnúť, že hoci je podrobná, smernica 2002/2 sa ako taká obmedzuje na ustanovenie povinnosti dosiahnutia výsledku, ktorý majú dosiahnuť členské štáty, vhodnými prostriedkami a spôsobmi.

158. Z tohto hľadiska stanovila smernica povinnosť vymenovať suroviny použité v krmivách s ich špecifickými názvami. Je potom v právomoci členských štátov stanoviť, akým spôsobom sa to má uskutočniť v príslušných vnútroštátnych právnych poriadkoch.

159. Táto úloha by bola určite ľahšia, keby existovala nejaká štandardizácia špecifických názvov na úrovni Spoločenstva, na ktorú by mohli členské štáty odkázať. Nielen to, ale ako uznala aj sama Komisia, hoci by táto štandardizácia nemusela viesť k taxatívnemu zoznamu použiteľných látok, je však stále žiaduca na účel zabezpečenia širšej ochrany zákazníkov. Komisia by preto mohla zvážiť jej užitočnosť v rámci novej správy o vykonávaní smernice, ktorá sa má predložiť do 6. novembra 2006 (pozri článok 1 ods. 6).

160. Pri neexistencii tejto štandardizácie sú však členské štáty povinné nájsť najvhodnejšie prostriedky na prebratie smernice, pričom prípadne môžu použiť tie, ktoré navrhuje Komisia vo svojich písomných pripomienkach a na pojednávaní (vypracovanie vnútroštátnych nie taxatívnych zoznamov alebo použitie súčasných špecifických názvov surovín).

161. V každom prípade nepatrí do právomoci Súdneho dvora uvádzať, ktoré z týchto prostriedkov sú najlepšie alebo najľahšie vykonateľné. Súdny dvor môže naopak s určitosťou vylúčiť to, že prebratie povinnosti označovania špecifickým názvom sa môže uskutočniť tak, že sa odkáže (ako sa zdá, že urobil taliansky zákonodarca) na vymenovanie týchto látok podľa všeobecných názvov ich obchodných kategórií, a teda prostredníctvom systému, ktorý normotvorca Spoločenstva výslovne vylúčil tým, že zrušil smernicu 91/357.

162. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že prebratie a uplatňovanie smernice 2002/2, najmä povinnosť vymenovať kŕmne suroviny v kŕmnych zmesiach s ich špecifickými názvami, ktorá je stanovená v článku 1 bode 4 tejto smernice, nezávisí na vypracovaní zoznamu surovín, ktoré môžu byť použité pri výžive zvierat.

163. Túto povinnosť nemôžu členské štáty prebrať odkazom na zoznam týchto surovín, obsahujúci všeobecné názvy ich obchodných kategórií.

D – O rozšírení právomoci vnútroštátnych správnych orgánov odložiť výkon vnútroštátnych opatrení, preberajúcich akty Spoločenstva spornej platnosti

164. Svojou druhou otázkou sa napokon holandský súd pýta, či správne orgány členského štátu, ktoré určite nie je možné považovať za súdne orgány v zmysle článku 234 ES, môžu formou predbežného opatrenia odložiť uplatňovanie vnútroštátnych právnych predpisov, ktorými sa preberajú ustanovenia Spoločenstva, ktorých platnosť je sporná, pokiaľ už súd iného členského štátu položil Súdnemu dvoru v tejto súvislosti prejudiciálnu otázku o platnosti týchto ustanovení.

165. Podľa Nevedi si otázka zaslúži kladnú odpoveď. Pripomína totiž, že vo veci F.lli Costanzo( ) už Súdny dvor uznal, že vnútroštátne správne orgány musia rovnako ako súdne orgány neuplatňovať vnútroštátne právne predpisy, ktoré sú v rozpore so smernicami majúcimi priamu účinnosť bez toho, aby ukladali jednotlivcom povinnosť obracať sa zbytočne na súd. Ako pokračuje Nevedi, toto riešenie by sa mohlo použiť aj v tomto prípade: ak sú splnené podmienky, aj vnútroštátne správne orgány by mali mať právomoc odložiť formou predbežného opatrenia, ktorými sa preberajú právne predpisy Spoločenstva, ktorých platnosť je sporná tak, aby sa jednotlivci vyhli zbytočným súdnym sporom a všetkým z toho vyplývajúcim nákladom.

166. Podľa môjho názoru však takémuto riešeniu nie je možné vyhovieť.

167. V prvom rade pripomínam, že ratio povinnosti vnútroštátnych správnych orgánov neuplatňovať právne predpisy, nespočíva v požiadavkách hospodárnosti konania, ale v skutočnosti, že „povinnosti vyplývajúce z… ustanovení [Spoločenstva s priamou účinnosťou] platia pre všetky orgány členských štátov“( ), či sú súdne alebo správne.

168. Odhliadnuc od toho sa však domnievam, že rozsudok F.lli Costanzo nie je vôbec rozhodujúci pre odpovedanie predmetnej otázky. V uvedenom prípade sa diskutovalo, či vnútroštátne správne orgány môžu neuplatňovať vnútroštátne právne predpisy, ktoré sú v rozpore s právnymi predpismi Spoločenstva, ktoré boli určite platné. Tu je naopak otázka, či vnútroštátne správne orgány môžu odložiť formou predbežného opatrenia vnútroštátne právne predpisy, ktoré preberajú právne predpisy Spoločenstva, o platnosti ktorých sa pochybuje.

169. Je teda jasné, že v skúmanej veci neexistujú požiadavky na ochranu úplného a jednotného uplatňovania práva Spoločenstva, z ktorých vychádzal rozsudok F.lli Costanzo.

170. Aby sa odpovedalo holandskému súdu, nedá sa teda vychádzať z tohto rozsudku, ale skôr z tých rozsudkov – ku ktorých preskúmaniu pristúpim teraz –, v ktorých Súdny dvor priznal vnútroštátnym súdnym orgánom preventívnu právomoc, ktorá by sa teraz mala rozšíriť aj na správne orgány.( )

171. Ako správne pripomenuli holandská vláda a Komisia, z týchto rozsudkov predovšetkým vyplýva, že priznanie tejto právomoci vnútroštátnym súdom predstavuje „zmiernenie“ monopolu Súdneho dvora v oblasti preskúmania zákonnosti aktov inštitúcií Spoločenstva, ako aj zásady jednotného uplatňovania práva Spoločenstva.( ) Táto právomoc totiž v sebe zahŕňa možnosť súdu členského štátu predbežne kontrolovať platnosť aktu Spoločenstva, ktorý sa v prípade odkladu v tomto štáte, aj keď dočasne, neuplatňuje.

172. Ako zdôraznili grécka vláda a Komisia, toto „zmiernenie“ je však odôvodnené dvoma požiadavkami, oboma základnými.

173. Prvou je požiadavka úplnej „súdnej ochrany“ osôb podliehajúcich súdnej právomoci, ktorá vyžaduje, aby „[bolo] osobám podliehajúcim súdnej právomoci umožnené pri splnení určitých podmienok získať odklad opatrenia, ktorý umožňuje voči nim pozastaviť účinky [aktu Spoločenstva]“ ktorého platnosť namietajú.( )

174. Druhou požiadavkou je „súdržnosť“ súdneho systému Spoločenstva, najmä „systému predbežnej súdnej ochrany“, ktorá vyžaduje, aby sa „predbežná súdna ochrana zaručená osobám podliehajúcim súdnej právomoci právom Spoločenstva“ nemenila podľa toho, či namietajú priamo akt Spoločenstva na Súdnom dvore (prípad, pri ktorom je táto ochrana výslovne stanovená v článku 242 ES) alebo namietajú jeho platnosť pred vnútroštátnymi súdmi; v tomto prípade sa táto ochrana nemôže líšiť podľa toho, či „namietajú zlučiteľnosť vnútroštátnych právnych predpisov a práva Spoločenstva, alebo platnosť aktov sekundárneho práva Spoločenstva“.( )

175. Hoci je odklad výkonu vnútroštátneho opatrenia prijatého pri preberaní aktu Spoločenstva odôvodnený takýmito požiadavkami práve preto, lebo sa týka vyššie spomenutých základných zásad, môže byť priznaný vnútroštátnym súdom iba pri splnení presných podmienok. Ide najmä o tieto:

– aby mal súd vážne výhrady voči platnosti aktu Spoločenstva a pristúpil priamo k podaniu návrhu na začatie prejudiciálneho konania v prípade, ak na Súdny dvor ešte nebola doručená otázka o platnosti napadnutého aktu,

– aby išlo o naliehavý prípad a navrhovateľovi hrozilo, že utrpí vážnu a nenapraviteľnú škodu,

– a napokon, aby tento súd v celom rozsahu prihliadal na záujmy Spoločenstva, pričom pokiaľ je to potrebné, uloží tomu, kto žiada o ochranu, aby poskytol dostatočné záruky, ako napríklad zaplatením zábezpeky alebo zložením peňažnej sumy do úschovy.( )

176. Zdá sa mi, že ani požiadavky, ani podmienky stanovené vyššie spomenutou judikatúrou nie sú splnené, pokiaľ je týmto orgánom správny orgán.

177. Neexistuje najmä požiadavka zabezpečiť súdržnosť súdneho systému Spoločenstva, ktorá odôvodňuje priznanie právomoci na predbežnú ochranu aj vnútroštátnym súdom. Na rozdiel od nich totiž správne orgány nerozhodujú v úplnej nestrannosti a nezávislosti vo veciach, ktoré sledujú zabezpečenie dodržiavania práv, ktoré vychádzajú z právneho poriadku Spoločenstva a pri výkone ktorých je možné položiť Súdnemu dvoru otázku. Nie sú teda súčasťou toho systému, ktorý bol vytvorený v Zmluve na základe súbežnej existencie prostriedkov priamych žalôb a návrhov na začatie prejudiciálneho konania a ktorého súdržnosť chcel Súdny dvor chrániť tým, že rozšíril právomoc prijímať opatrenia, stanovené v právnych predpisoch iba pre priame žaloby, aj na prejudiciálne konania.

178. Okrem toho, ako správne pripomenuli holandská a talianska vláda a Komisia, uvedené podmienky pre odklad vnútroštátnych právnych predpisov, ktorými sa preberá akt Spoločenstva, sa zle zlučujú s postavením a právomocami správnych orgánov.

179. Zdá sa mi najmä, že podmienka, ktorá sa vzťahuje na existenciu vážnej a nenapraviteľnej škody osoby podliehajúcej súdnej právomoci, si vyžaduje posúdenie nezávislého a nestranného tretieho subjektu, a to nemôže byť vykonané tým istým orgánom, ktorý, ako je to v prejednávanej veci, prijal ustanovenie, ktoré sa má odložiť, a mohlo by teda byť v jeho záujme, aby sa jeho uplatňovanie zachovalo.

180. Rovnako opatrenia, ktoré sa majú prijať na ochranu záujmov Spoločenstva, najmä zloženie peňažnej sumy do úschovy, sú typickými súdnymi opatreniami, ktoré zasahujú do subjektívnych práv jednotlivcov, sú zvyčajne vyhradené do právomoci súdov. Pri absencii takýchto opatrení by nemohli byť uvedené záujmy riadne chránené a Spoločenstvo by bolo vystavené neprijateľným rizikám aj finančnej povahy.

181. Z vyššie uvedených dôvodov sa preto domnievam, že správne orgány členského štátu nemajú právomoc odložiť formou predbežného opatrenia výkon vnútroštátnych ustanovení, ktorými sa vykonávajú ustanovenia práva Spoločenstva, ktorých platnosť je sporná, ani vtedy, ak súd iného členského štátu už položil Súdnemu dvoru otázku o platnosti týchto ustanovení.

V – Návrh

182. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor vyhlásil:

– vo veciach C‑453/03, C‑11/04 (prvá, druhá a tretia otázka) a C‑12/04 (prvá, druhá a štvrtá otázka), a C‑194/04 (prvá otázka):

1. Článok 1 bod 1 písm. b) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/2/ES z 28. januára 2002, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 79/373/EHS o uvádzaní kŕmnych zmesí do obehu a ktorou sa zrušuje smernica Komisie 91/357/EHS, je neplatný.

2. V zostávajúcej časti nevyplynuli z preskúmania otázok žiadne skutočnosti, ktoré by boli dôvodom pre záver, že smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/2/ES z 28. januára 2002, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 79/373/EHS o uvádzaní kŕmnych zmesí do obehu a ktorou sa zrušuje smernica Komisie 91/357/EHS, je neplatná.

– vo veci C‑12/04 (tretia otázka):

Prebratie a uplatňovanie smernice 2002/2, najmä povinnosť vymenovať suroviny použité v kŕmnych zmesiach s ich špecifickými názvami, stanovená v článku 1 bode 4 tejto smernice, nezávisí na prijatí zoznamu surovín použiteľných v kŕmnych zmesiach.

Túto povinnosť nemôžu členské štáty prebrať tak, že sa odkáže na vymenovanie týchto látok podľa všeobecných názvov ich obchodných kategórií.

– vo veci C‑194/04 (druhá otázka):

Správne orgány členského štátu nemajú právomoc odložiť formou predbežného opatrenia výkon vnútroštátnych ustanovení, ktorými sa vykonávajú ustanovenia práva Spoločenstva, ktorých platnosť je sporná, ani vtedy, ak súd iného členského štátu už položil Súdnemu dvoru otázku o platnosti týchto ustanovení.