NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

YVES BOT

prednesené 12. septembra 2013 ( 1 )

Vec C‑63/12

Európska komisia

proti

Rade Európskej únie

„Žaloba o neplatnosť — Služobný poriadok úradníkov — Články 64 a 65 — Články 1, 3 a 10 prílohy XI — Ročná úprava odmien a dôchodkov, ako aj opravných koeficientov — Návrh nariadenia o úprave podľa ,bežnej metódy — Rozhodnutie Rady neprijať návrh — Pojem ‚napadnuteľný akt‘ — Podmienky uplatnenia ustanovenia o výnimke“

Vec C‑66/12

Rada Európskej únie

proti

Európskej komisii

„Žaloba o neplatnosť — Žaloba na nečinnosť — Služobný poriadok úradníkov — Články 64 a 65 — Články 1, 3 a 10 prílohy XI — Ročná úprava odmien a dôchodkov, ako aj opravných koeficientov — Návrh nariadenia o úprave podľa ‚bežnej‘ metódy — Žaloba Rady — Rozhodnutie podať žalobu na Súdny dvor — Uplatniteľné pravidlo väčšiny“

a

Vec C‑196/12

Európska komisia

proti

Rade Európskej únie

„Žaloba na nečinnosť — Služobný poriadok úradníkov — Články 64 a 65 — Články 1, 3 a 10 prílohy XI — Ročná úprava odmien a dôchodkov, ako aj opravných koeficientov — Návrh nariadenia o úprave podľa ‚bežnej‘ metódy — Rozhodnutie Rady neprijať návrh — Zdržanie sa konania“

Obsah

I – Úvod II – Relevantné ustanovenia služobného poriadku III – Konanie pred Súdnym dvorom A – Vec C‑63/12 B – Vec C‑66/12 C – Vec C‑196/12 IV – Žaloby vo veciach C‑63/12 a C‑196/12 A – O prípustnosti žalôb 1. Pripomienky účastníkov konania a vedľajších účastníkov konania 2. Moje posúdenie a) Súdne preskúmanie zamietavého správania inštitúcie, orgánu, úradu alebo agentúry Únie i) Žalobou o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ sa sankcionuje protiprávne konanie inštitúcie ii) Žalobou na nečinnosť podľa článku 265 ZFEÚ sa sankcionuje nekonanie inštitúcie iii) Odmietnutie prijať akt sa musí napadnúť žalobou o neplatnosť b) Posúdenie správania Rady B – O dôvodnosti žaloby vo veci C‑63/12 1. Pripomienky účastníkov konania a vedľajších účastníkov konania a) Úvodné poznámky b) Žalobné tvrdenia i) Komisia – Odmietnutie úpravy odmien a dôchodkov – Odmietnutie úpravy opravných koeficientov ii) Parlament c) Tvrdenia na obranu i) Rada – Odmietnutie úpravy odmien a dôchodkov – Odmietnutie úpravy opravných koeficientov ii) Členské štáty – Česká republika – Dánske kráľovstvo – Spolková republika Nemecko – Španielske kráľovstvo – Holandské kráľovstvo – Spojené kráľovstvo 2. Moje posúdenie a) Judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa úlohy a právomocí Komisie a Rady v rámci postupu úpravy odmien b) Vyriešenie sporu medzi Komisiou a Radou týkajúceho sa existencie „vážneho a náhleho zhoršenia ekonomickej a sociálnej situácie v Únii“ i) Analýza podmienok uplatnenia postupu upraveného v článku 10 prílohy XI služobného poriadku ii) Posúdenie dôvodnosti žalobných dôvodov týkajúcich sa zrušenia – O žalobnom dôvode založenom na zneužití právomoci – O žalobnom dôvode založenom na porušení právnej normy Radou, ktorá sa nemohla domnievať, že je oprávnená neprijať návrh nariadenia – O žalobnom dôvode založenom na porušení podmienok uplatnenia ustanovenia o výnimke z dôvodu nedostatočného a nesprávneho odôvodnenia V – Žaloba vo veci C‑66/12 A – Dôvodnosť žaloby 1. Pripomienky účastníkov konania a vedľajších účastníkov konania a) Írsko b) Francúzska republika 2. Moje posúdenie B – Prípustnosť žaloby 1. Pripomienky účastníkov konania a vedľajších účastníkov konania 2. Moje posúdenie VI – O trovách VII – Návrh

I – Úvod

1. Súdny dvor už nedávno skúmal otázku ročnej úpravy odmien úradníkov a ostatných zamestnancov Európskej únie, ktorá je spoločným predmetom konaní vo veciach C‑63/12, C‑66/12 a C‑196/12, a rozhodol o nej rozsudkom z 24. novembra 2010, Komisia/Rada ( 2 ), ktorým Súdny dvor čiastočne zrušil nariadenie Rady (EÚ, Euratom) č. 1296/2009 z 23. decembra 2009 ( 3 ), ktorým bola stanovená nižšia percentuálna sadzba úpravy odmien než tá, ktorú navrhla Európska komisia.

2. Otázky vyplývajúce z troch prejednávaných žalôb sú však položené v odlišnom kontexte, ktorý si vyžaduje prehĺbenie predchádzajúcej analýzy. Okrem toho vyšli najavo nové citlivé problémy súvisiace s prípustnosťou žalôb.

3. Služobný poriadok úradníkov a ostatných zamestnancov Únie bol zavedený nariadením Rady (EHS, Euratom, ESUO) č. 259/68 z 29. februára 1968, ktorým sa ustanovuje Služobný poriadok úradníkov a podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskych spoločenstiev a prijímajú osobitné opatrenia dočasne uplatniteľné na úradníkov Komisie ( 4 ), zmeneným a doplneným nariadením Rady (ES, Euratom) č. 723/2004 z 22. marca 2004 ( 5 ) a nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 1080/2010 z 24. novembra 2010 ( 6 ).

4. Články 1 a 3 prílohy XI služobného poriadku určovali až do 31. decembra 2012 podmienky, za ktorých Rada Európskej únie na návrh Komisie každoročne automaticky prehodnocovala odmeny týchto úradníkov a ostatných zamestnancov.

5. Článok 10 prílohy XI služobného poriadku však zaviedol „ustanovenie o výnimke“, ktoré umožňovalo odchýliť sa od tejto metódy úpravy „v prípade vážneho a náhleho zhoršenia ekonomickej a sociálnej situácie v Únii“. V tomto prípade mala Komisia predložiť „potrebné návrhy“ Rade, ktorá rozhodovala riadnym legislatívnym postupom.

6. Dňa 17. decembra 2010 Rada konštatovala, že „najnovšia finančná a hospodárska kríza, ku ktorej došlo v rámci [Únie] a ktorá viedla k rozsiahlym fiškálnym úpravám a zvýšeniu neistoty v oblasti zamestnanosti v niekoľkých členských štátoch,… spôsobila vážne a náhle zhoršenie hospodárskej a sociálnej situácie v [Únii]“, a v súlade s článkom 241 ZFEÚ požiadala Komisiu, aby jej na základe článku 10 prílohy XI služobného poriadku, ako aj s ohľadom na objektívne údaje poskytnuté Komisiou včas predložila príslušné návrhy, aby ich Európsky parlament a Rada mohli preskúmať a prijať do konca roka 2011 ( 7 ).

7. Komisia prijala 13. júla 2011 správu o tomto ustanovení o výnimke ( 8 ), v ktorej dospela k záveru, že nedošlo k vážnemu a náhlemu zhoršeniu ekonomickej a sociálnej situácie v Únii. Rada následne spochybnila tento záver a 28. októbra 2011„drvivou“ väčšinou delegácií rozhodla, že zašle Komisii novú žiadosť na základe článku 241 ZFEÚ. Rada, ktorá vyhlásila, že je „presvedčená o tom, že finančná a hospodárska kríza, ktorá v súčasnosti prebieha v [Únii] a ktorá viedla k rozsiahlym fiškálnym úpravám vo väčšine členských štátov predstavuje vážne a náhle zhoršenie hospodárskej a sociálnej situácie v [Únii]“, „za týchto osobitných a výnimočných okolností a s ohľadom na objektívne údaje svedčiace o hospodárskej a sociálnej situácii na jeseň 2011“ požiadala Komisiu, aby uplatnila článok 10 prílohy XI služobného poriadku a predložila príslušný návrh na úpravu odmien ( 9 ).

8. Komisia predložila 24. novembra 2011 oznámenie s dodatočnými informáciami ( 10 ), v ktorom trvala na tom, že podmienky uplatnenia predmetného ustanovenia nie sú splnené, a v ten istý deň predložila Rade návrh úpravy na základe ročného preskúmania z roku 2011 ( 11 ) s cieľom jednak pristúpiť k zvýšeniu odmien a dôchodkov o 1,7 %, pričom táto sadzba vyplývala z čisto mechanického uplatnenia výpočtovej metódy stanovenej v služobnom poriadku, a jednak upraviť opravné koeficienty.

9. Rada, ktorá konštatovala, že odmietnutie Komisie predložiť návrh na základe článku 10 prílohy XI služobného poriadku je založené na nedostatočných a nesprávnych dôvodoch, „rozhodnutím“ z 19. decembra 2011 ( 12 ) rozhodla, že neprijme návrh nariadenia.

10. Komisia podala proti tomuto aktu 3. februára 2012 žalobu o neplatnosť, ktorá bola zaregistrovaná pod číslom C‑63/12.

11. Komisia, ktorá doručila Rade 25. januára 2012 výzvu pre prípad, ak by sa prístup Rady považoval za zdržanie sa konania, ktoré predstavuje nečinnosť v zmysle článku 265 ZFEÚ, súbežne s podaním tejto žaloby o neplatnosť podala 26. apríla 2012 žalobu na nečinnosť, ktorá bola zaregistrovaná pod číslom C‑196/12.

12. Rada podala 3. februára 2012 žalobu o neplatnosť a subsidiárne na nečinnosť tak proti oznámeniu, ako aj proti návrhu nariadenia, ktorá bola zaregistrovaná pod číslom C‑66/12.

13. Komisia, ktorú podporuje Parlament, sa domnieva, že Rada bola v rámci postupu stanoveného služobným poriadkom na úpravu odmien povinná prijať jej návrh nariadenia. Podľa Komisie a Parlamentu Rada mohla vylúčiť automatické uplatnenie výpočtovej metódy stanovenej služobným poriadkom s cieľom zohľadniť hospodársku a sociálnu krízu len na návrh Komisie v tomto zmysle.

14. Komisia sa domáha v prvom rade zrušenia sporného rozhodnutia, pričom subsidiárne navrhuje, aby Súdny dvor na základe žaloby na nečinnosť rozhodol, že Rada si tým, že neprijala návrh nariadenia, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo služobného poriadku.

15. Rada, ktorú podporujú viaceré členské štáty ( 13 ), spochybňuje tento návrh, ako aj argumentáciu, na ktorej je založený. Podľa tejto inštitúcie a týchto členských štátov služobný poriadok priznáva Rade právomoc odmietnuť úpravu odmien, ak sa domnieva, že sú splnené podmienky uplatnenia ustanovenia o výnimke.

16. Rada – s podporou tých istých členských štátov, ku ktorým sa pripájajú tri ďalšie ( 14 ) – navrhuje zrušenie oznámenia v rozsahu, v akom v ňom Komisia prejavuje svoje konečné odmietnutie predložiť príslušné návrhy na základe článku 10 prílohy XI služobného poriadku, ako aj zrušenie následného návrhu nariadenia. Subsidiárne navrhuje, aby Súdny dvor na základe článku 265 ZFEÚ konštatoval porušenie Zmlúv z dôvodu zdržania sa konania Komisie.

17. Hoci tri uvedené veci neboli formálne spojené, vzhľadom na prepojenie prejednávaných žalôb a spoločnú povahu uvádzaných žalobných dôvodov týkajúcich sa veci samej odôvodňujú predloženie jediných návrhov.

18. V týchto návrhoch uvediem, že sporné rozhodnutie predstavuje napadnuteľný akt, v dôsledku čoho navrhnem, aby Súdny dvor vyhlásil žalobu o neplatnosť podanú Komisiou za prípustnú, a v dôsledku toho za neprípustnú žalobu na nečinnosť súbežné podanú touto inštitúciou.

19. Tiež vysvetlím, že existencia vážneho a náhleho zhoršenia ekonomickej a sociálnej situácie v Únii predstavuje podmienku uplatnenia postupu upraveného v článku 10 prílohy XI služobného poriadku, takže Rada je oprávnená zamietnuť návrh nariadenia založený na „bežnej“ metóde len vtedy, ak je táto podmienka splnená.

20. Dodám, že v prípade nezhody medzi Komisiou a Radou o existencii takého zhoršenia prináleží Súdnemu dvoru, aby zaručil dodržanie inštitucionálnej rovnováhy tým, že vykoná preskúmanie posúdenia uskutočneného Komisiou, ktoré je obmedzené na zistenie zjavne nesprávneho posúdenia.

21. Okrem toho uvediem, že Komisia sa nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia tým, že vzhľadom na objektívne údaje konštatovala, že hospodárska kríza, ktorej členské štáty museli čeliť v roku 2010, nepredstavuje okolnosť dovoľujúcu uplatnenie výnimočného postupu upraveného v článku 10 prílohy XI služobného poriadku.

22. Z toho vyvodím záver, že žalobe Komisie o neplatnosť sa musí vyhovieť a že sporné rozhodnutie sa musí zrušiť.

23. Keďže dôvodnosť žaloby Komisie o neplatnosť má za následok nedôvodnosť žaloby Rady, navrhnem, aby Súdny dvor – v záujme riadneho výkonu spravodlivosti a hospodárnosti konania – nerozhodol o prípustnosti tejto poslednej uvedenej žaloby a zamietol ju z vecnej stránky.

24. Subsidiárne navrhnem určiť, že žaloba Rady je neprípustná, na základe toho, že rozhodnutie podať žalobu na Súdny dvor malo byť prijaté kvalifikovanou väčšinou stanovenou v článku 16 ods. 3 ZEÚ a že nezrovnalosť postihujúca rozhodnutie, ktorú je Komisia oprávnená namietať, spôsobuje neprípustnosť žaloby.

II – Relevantné ustanovenia služobného poriadku

25. Relevantnými ustanoveniami sú články 64, 65 a 65a služobného poriadku, ako aj články 1, 3, 10 a 15 jeho prílohy XI nazvanej „Vykonávacie predpisy k článkom 64 a 65 služobného poriadku“.

26. Článok 64 služobného poriadku stanovuje: „Odmena úradníka vyjadrená v eurách sa po povinných zrážkach uvedených v tomto služobnom poriadku alebo vo vykonávacích nariadeniach určí pomocou opravného koeficientu, vyššieho, nižšieho alebo rovnajúceho sa 100 %, v závislosti od životných podmienok na jednotlivých miestach výkonu práce. Tieto opravné koeficienty schváli Rada kvalifikovanou väčšinou na návrh Komisie…“

27. V článku 65 služobného poriadku sa uvádza: „1. Rada každý rok upraví odmeny úradníkov a ostatných zamestnancov Únie. Táto úprava sa uskutoční v septembri na základe spoločnej správy Komisie na základe spoločného indexu, ktorý pripraví Štatistický úrad Európskej únie [Eurostat] po dohode s vnútroštátnymi štatistickými úradmi členských štátov; index bude odrážať situáciu k 1. júlu v každej z krajín Únie. Počas tejto úpravy Rada zváži, či v rámci hospodárskej a sociálnej politiky Únie je potrebné upraviť odmeny. Do úvahy vezme najmä všetky zvýšenia miezd vo verejnej službe a potreby prijatia nových úradníkov. 2. V prípade podstatnej zmeny životných nákladov Rada do dvoch mesiacov rozhodne o potrebných úpravách opravných koeficientov a v prípade potreby ich použije so spätnou pôsobnosťou. 3. Na účely tohto článku Rada rozhoduje kvalifikovanou väčšinou na návrh Komisie…“

28. Článok 65a služobného poriadku stanovuje, že podrobné pravidlá uplatňovania článkov 64 a 65 tohto služobného poriadku sú uvedené v prílohe XI služobného poriadku.

29. Článok 1 ods. 1 prílohy XI služobného poriadku stanovuje, že „na účely revízie ustanovenej v článku 65 ods. 1 Služobného poriadku Eurostat vypracuje každý rok do konca októbra správu o zmenách životných nákladov v Bruseli, o ekonomických paritách medzi Bruselom a niektorými miestami v členských štátoch, a o zmenách kúpnej sily platov štátnych zamestnancov v ústredných štátnych správach jednotlivých štátov“.

30. Článok 3 prílohy XI služobného poriadku stanovuje: „1. S účinnosťou od 1. júla a podľa článku 65 ods. 3 Služobného poriadku Rada pred koncom každého roka rozhodne, na návrh Komisie a na základe kritérií stanovených v oddiele 1 tejto prílohy, o úprave odmien a dôchodkov. 2. Veľkosť úpravy sa zistí tak, že bruselský medzinárodný index sa vynásobí špecifickým ukazovateľom. Úprava sa vyjadrí v čistej hodnote ako jednotná cezhraničná percentuálna sadzba. … 6. Inštitúcie vykonajú zodpovedajúc[i] pozitívnu alebo negatívnu úpravu odmien a dôchodkov úradníkov, bývalých úradníkov a ostatných dotknutých osôb so spätnou platnosťou za obdobie medzi dňom účinnosti a dňom nadobudnutia platnosti rozhodnutia o ďalšej úprave. …“

31. Faktormi slúžiacimi na výpočet ročnej úpravy vymenovanými v oddiele 1 prílohy XI služobného poriadku sú zmeny životných nákladov v Bruseli, ekonomické parity medzi Bruselom a niektorými miestami v členských štátoch a napokon zmeny kúpnej sily platov štátnych zamestnancov v ústredných štátnych správach v ôsmich členských štátoch vymenovaných v článku 1 ods. 4 písm. a) poslednom pododseku uvedenej prílohy. ( 15 )

32. Článok 10 prílohy XI služobného poriadku, ktorý je jediným článkom kapitoly 5 uvedenej prílohy, nazvanej „Ustanovenie o výnimke“ stanovuje: „V prípade vážneho a náhleho zhoršenia ekonomickej a sociálnej situácie v Únii, hodnotenej na základe objektívnych údajov poskytnutých Komisiou na tento účel, Komisia predloží potrebné návrhy, o ktorých Európsky parlament a Rada rozhodnú v súlade s článkom 336 [ZFEÚ]“.

33. Napokon článok 15 prílohy XI služobného poriadku, ktorý je súčasťou kapitoly 7 uvedenej prílohy, nazvanej „Záverečné ustanovenia a revízna doložka“ stanovuje: „1. Ustanovenia tejto prílohy sa uplatňujú od 1. júla 2004 do 31. decembra 2012. 2. Revidujú sa na konci štvrtého roka, najmä na základe ich rozpočtových dôsledkov. Na tento účel Komisia predloží Európskemu parlamentu a Rade správu, a v prípade potreby aj návrh na zmenu a doplnenie tejto prílohy na základe článku 336 [ZFEÚ]“.

III – Konanie pred Súdnym dvorom

A – Vec C‑63/12

34. Komisia podala na Súdny dvor svoju žalobu o neplatnosť návrhom zo 7. februára 2012. Rada predložila svoje vyjadrenie k žalobe 2. apríla 2012, Komisia predložila svoju repliku 11. mája 2012 a Rada predložila svoju dupliku 2. júla 2012.

35. Uznesením predsedu Súdneho dvora z 25. apríla 2012 sa Parlamentu povolil vstup do konania ako vedľajšiemu účastníkovi na podporu návrhov Komisie. Parlament predložil svoje vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania 11. júna 2012. Rada predložila svoje pripomienky k tomuto vyjadreniu 27. júla 2012.

36. Českej republike, Dánskemu kráľovstvu, Spolkovej republike Nemecko, Španielskemu kráľovstvu, Holandskému kráľovstvu a Spojenému kráľovstvu sa uznesením predsedu Súdneho dvora zo 6. júla 2012 povolil vstup do konania ako vedľajším účastníkom na podporu návrhov Rady.

37. Tieto členské štáty predložili svoje vyjadrenia vedľajších účastníkov konania, Česká republika 19. septembra 2012, Španielske kráľovstvo 20. septembra 2012, Spojené kráľovstvo 24. septembra 2012 a ostatné členské štáty 21. septembra 2012.

38. Komisia predložila svoje pripomienky k týmto vyjadreniam vedľajších účastníkov konania 4. januára 2013.

39. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor: — zrušil sporné rozhodnutie a — zaviazal Radu na náhradu trov konania.

40. Parlament navrhuje, aby sa vyhovelo návrhom Komisie.

41. Rada navrhuje, aby Súdny dvor: — zamietol žalobu o neplatnosť ako neprípustnú, — subsidiárne zamietol žalobu ako nedôvodnú a — zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

42. Česká republika, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Španielske kráľovstvo, Holandské kráľovstvo a Spojené kráľovstvo navrhujú, aby Súdny dvor vyhovel návrhom Rady.

B – Vec C‑66/12

43. Rada podala na Súdny dvor svoju žalobu o neplatnosť návrhom z 9. februára 2012. Komisia predložila svoje vyjadrenie k žalobe 23. marca 2012, Rada predložila svoju repliku 11. mája 2012 a Komisia predložila svoju dupliku 22. júna 2012.

44. Uznesením predsedu Súdneho dvora z 20. apríla 2012 sa Parlamentu povolil vstup do konania ako vedľajšiemu účastníkovi na podporu návrhov Komisie. Parlament predložil svoje vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania 11. júna 2012. Rada predložila svoje pripomienky k tomuto vyjadreniu 27. júla 2012.

45. Českej republike, Dánskemu kráľovstvu, Spolkovej republike Nemecko, Írsku, Španielskemu kráľovstvu, Francúzskej republike, Lotyšskej republike, Holandskému kráľovstvu a Spojenému kráľovstvu sa uznesením predsedu Súdneho dvora zo 6. júla 2012 povolil vstup do konania ako vedľajším účastníkom na podporu návrhov Rady.

46. S výnimkou Lotyšskej republiky, ktorá nepredložila vyjadrenie, tieto členské štáty predložili svoje vyjadrenia vedľajších účastníkov konania takto: Česká republika 19. septembra 2012, Španielske kráľovstvo 20. septembra 2012, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, ako aj Holandské kráľovstvo 21. septembra 2012, Írsko 24. septembra 2012 a Francúzska republika 25. septembra 2012.

47. Komisia predložila svoje pripomienky k týmto vyjadreniam vedľajších účastníkov konania 4. januára 2013.

48. Rada navrhuje, aby Súdny dvor: — v prvom rade zrušil oznámenie a návrh nariadenia, — subsidiárne konštatoval porušenie Zmlúv z dôvodu, že Komisia nepredložila Parlamentu a Rade príslušné návrhy na základe článku 10 prílohy XI služobného poriadku, a — zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

49. Česká republika, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Lotyšská republika, Holandské kráľovstvo a Spojené kráľovstvo navrhujú, aby sa vyhovelo návrhom Rady.

50. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor: — zamietol žalobu a — zaviazal Radu na náhradu trov konania.

51. Parlament navrhuje, aby sa vyhovelo návrhom Komisie.

C – Vec C‑196/12

52. Komisia podala na Súdny dvor svoju žalobu na nečinnosť návrhom z 26. apríla 2012. Rada predložila svoje vyjadrenie k žalobe 18. júna 2012, Komisia predložila svoju repliku 30. júla 2012 a Rada predložila svoju dupliku 17. septembra 2012.

53. Uznesením predsedu Súdneho dvora zo 4. septembra 2012 sa Spolkovej republike Nemecko, Španielskemu kráľovstvu, Holandskému kráľovstvu a Spojenému kráľovstvu povolil vstup do konania ako vedľajším účastníkom na podporu návrhov Rady, zatiaľ čo Parlamentu sa povolil vstup do konania ako vedľajšiemu účastníkovi na podporu návrhov Komisie.

54. Spolková republika Nemecko predložila svoje vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania 16. októbra 2012, Španielske kráľovstvo 24. októbra 2012, Spojené kráľovstvo 14. novembra 2012 a Holandské kráľovstvo, ako aj Parlament 16. novembra 2012.

55. Komisia predložila svoje pripomienky k týmto vyjadreniam vedľajších účastníkov konania 16. januára 2013 a Rada 21. januára 2013.

56. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor: — určil, že Rada si tým, že neprijala návrh nariadenia, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo služobného poriadku, a — zaviazal Radu na náhradu trov konania.

57. Parlament navrhuje, aby sa vyhovelo návrhom Komisie.

58. Rada navrhuje, aby Súdny dvor: — zamietol žalobu a — zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

59. Spolková republika Nemecko, Španielske kráľovstvo, Holandské kráľovstvo a Spojené kráľovstvo navrhujú, aby Súdny dvor vyhovel návrhom Rady.

IV – Žaloby vo veciach C‑63/12 a C‑196/12

A – O prípustnosti žalôb

1. Pripomienky účastníkov konania a vedľajších účastníkov konania

60. Rada tvrdí, že žaloba o neplatnosť je neprípustná, lebo sporné rozhodnutie nie je aktom, ktorý vyvoláva samostatné právne účinky, keďže Rada prijatím tohto rozhodnutia návrh nariadenia ani nezmenila, ani s konečnou platnosťou neodmietla, ale len v záujme transparentnosti uviedla dôvody, pre ktoré ho nemohla prijať.

61. Komisia spochybňuje túto analýzu a navrhuje rozlíšiť dve časti návrhu nariadenia, ktorý Rada odmietla prijať.

62. Pokiaľ ide po prvé o úpravu odmien a dôchodkov úradníkov a ostatných zamestnancov Únie, Komisia tvrdí, že žaloba o neplatnosť je prípustná, lebo tak z použitého právneho nástroja, ako aj z obsahu napadnutého aktu vyplýva, že má povahu rozhodnutia.

63. Čo sa týka jeho formy, Komisia poznamenáva, že sporné rozhodnutie patrí medzi právne akty Únie uvedené v článku 288 ZFEÚ, že bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie v sérii L, ktorá obsahuje právne predpisy Únie, a že uvádza, že jeho právnym základom je služobný poriadok, najmä jeho článok 65 a jeho prílohy VII, XI a XIII, ako aj článok 20 podmienok zamestnávania ostatných zamestnancov Únie.

64. Pokiaľ ide o obsah napadnutého aktu, tento akt vyvoláva nespochybniteľné samostatné právne účinky, lebo výsledkom sporného rozhodnutia je, že nedošlo k ročnej úprave odmien a dôchodkov, ktoré sú v dôsledku toho zmrazené. Komisia, ktorá si kladie otázku, ako by Rada mohla prijať návrh bez toho, aby predtým zrušila rozhodnutie o jeho neprijatí, zastáva názor, že rozdiel, ktorý sa Rada usiluje zaviesť medzi „rozhodnutím o neprijatí“ a „rozhodnutím o zamietnutí“, nespočíva na nijakej ustálenej typológii.

65. Čo sa týka po druhé prijatia opravných koeficientov, ktoré sa vzťahujú na odmeny a dôchodky, Komisia, ktorá konštatuje, že sporné rozhodnutie neobsahuje nijaké odôvodnenie v tejto súvislosti, z toho vyvodzuje, že je potrebné v prvom rade vychádzať z toho, že hoci Rada z formálneho hľadiska prijala rozhodnutie o zamietnutí, jej postoj treba považovať za protiprávne zdržanie sa konania, ktoré možno napadnúť žalobou o neplatnosť.

66. Rada, ktorá sa odvoláva na judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej pri rozhodovaní o tom, či napadnuté opatrenia predstavujú akty, treba vychádzať z ich obsahu ( 16 ), v tejto súvislosti uvádza, že tvrdenie, že sporné rozhodnutie má za následok zmrazenie platov úradníkov a ostatných zamestnancov Únie, spočíva na nesprávnom predpoklade, že samotná skutočnosť, že Komisia predložila návrh na základe článku 3 prílohy XI služobného poriadku, stačí na vznik nepodmienenej povinnosti Rady konať na základe tohto návrhu. Rada dodáva, že existencia práva úradníkov na úpravu navrhovanú Komisiou je podmienená tým, aby Rada rozhodla o úprave, čo predpokladá voľbu medzi dvoma právnymi základmi, ktoré sa vzájomne vylučujú, konkrétne článkom 3 služobného poriadku a článkom 10 jeho prílohy XI.

67. Rada napokon poznamenáva, že sporné rozhodnutie nie je konečné a nemá nijaký vplyv na právnu existenciu návrhu nariadenia, ktorý by Rada mohla kedykoľvek prijať bez zrušenia predchádzajúceho aktu na základe pravidla lex posterior derogat priori.

68. Parlament sa pripája k argumentácii Komisie. Tvrdí, že rozdiel medzi rozhodnutím o neprijatí a rozhodnutím o zamietnutí, ktorý uvádza Rada, treba považovať za umelý a že pri hodnotení povahy rozhodnutia je dôležité vziať do úvahy skutočnosť, že toto rozhodnutie predstavuje odpoveď Rady na povinnosť upraviť odmeny a dôchodky „pred koncom každého roka“, a to na návrh predložený v tomto rámci Komisiou.

69. Členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, podporujú stanovisko Rady, pričom odkazujú na tvrdenia, ktoré uviedla Rada. Spolková republika Nemecko dodáva, že sporné rozhodnutie nevyvoláva právne účinky, lebo sa ním nekončí nijaké konanie, a tiež nespôsobuje, že návrh nariadenia je bezpredmetný. Toto rozhodnutie predstavuje len medzistupeň v postupe začatom Komisiou s cieľom určiť ročnú úpravu odmien, pričom tento postup sa skončí až vtedy, keď Rada prijme nariadenie o úprave odmien so spätným účinkom k 1. júlu 2011.

2. Moje posúdenie

70. Ako ukážem ďalej, proti spornému rozhodnutiu v oboch jeho častiach treba podať žalobu o neplatnosť a nie žalobu na nečinnosť.

71. Žaloba o neplatnosť a žaloba na nečinnosť, ktoré podala Komisia, majú v skutočnosti jeden a ten istý účel, lebo smerujú k sankcionovaniu správania Rady, ktorá na základe ustanovenia o výnimke nesúhlasila s prijatím návrhu nariadenia. Keďže toto správanie možno na prvý pohľad z pozitívneho hľadiska považovať za rozhodnutie, ktoré však z negatívneho hľadiska svedčí o prípadnej nečinnosti Rady, pokiaľ ide o vykonanie ročnej úpravy odmien a stanovenie opravných koeficientov, Komisia napadla tento akt z dvoch rôznych hľadísk, pričom podala žalobu o neplatnosť a zároveň žalobu na nečinnosť, na ktoré Rada reagovala podaním žaloby o neplatnosť a subsidiárne žaloby na nečinnosť.

72. Pochybnosti Komisie a Rady o prostriedku nápravy, ktorý sa má uplatniť, svedčia o právnej neistote, ktorá sa spája s určením pôsobnosti žaloby o neplatnosť a žaloby na nečinnosť, najmä ak napadnuté správanie spočíva v zamietnutí. Hoci táto neistota súvisí so zložitosťou teoretického vzťahu medzi týmito dvoma prostriedkami nápravy a určitým vývojom znenia právnych predpisov, vysvetľuje ju aj vývoj judikatúry, v ktorom sa prejavili určité zaváhania. V každom prípade považujem za osobitne znepokojujúce, že môžu vzniknúť pochybnosti o hranici medzi týmito dvoma žalobami, osobitne v prípade dvoch inštitúcií Únie, ak sa predpokladá, že súdny systém skúmania zákonnosti aktov Únie sa riadi zásadou úplnosti ( 17 ) a koherentnosti s cieľom zaručiť rešpektovanie zásady účinnej súdnej ochrany.

73. Táto posledná uvedená zásada, ktorá je zakotvená v článkoch 6 a 13 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaného 4. novembra 1950 v Ríme a ktorá bola potvrdená v článku 47 Charty základných práv Európskej únie, znamená, že každý nezákonný akt pochádzajúci od inštitúcie, orgánu, úradu alebo agentúry Únie možno napadnúť, pokiaľ spôsobuje ujmu.

74. Z hľadiska zaručenia čo najširšej súdnej ochrany by sa dalo tvrdiť, že v prvom rade je potrebné zabrániť akejkoľvek medzere v skúmaní zákonnosti, a teda zabezpečiť, aby Súdny dvor ako garant zákonnosti mohol posúdiť zamietavé rozhodnutie inštitúcie, orgánu, úradu alebo agentúry Únie, pokiaľ toto rozhodnutie vyvoláva záväzné právne účinky, pričom je nepodstatné, či je toto preskúmanie vykonané na základe žaloby o neplatnosť alebo žaloby na nečinnosť.

75. V takom prípade by bolo potrebné uznať existenciu dvoch súbežných prostriedkov nápravy a v prípade potreby priznať právo voľby žalobcom, ktorí by si mohli slobodne vybrať prostriedok nápravy, ktorým chcú napadnúť zamietavé rozhodnutie.

76. V zmysle tohto riešenia treba pripomenúť, že oba prostriedky nápravy sledujú spoločný cieľ, ktorý sa prejavuje v rozhodnutiach Súdneho dvora formuláciou, podľa ktorej tieto prostriedky nápravy „sú len vyjadrením jedného a toho istého procesného nástroja“ ( 18 ), alebo stanovením zásady, podľa ktorej „systém prostriedkov nápravy zavedených Zmluvou zahŕňa úzku spojitosť [medzi nimi]“ ( 19 ).

77. Napriek ich spoločnému účelu sa však tieto dva prostriedky nápravy odlišujú svojou povahou ( 20 ), svojimi podmienkami prípustnosti a uplatnenia a v menšej miere aj účinkami, ktoré môžu vyvolať ( 21 ). Som teda presvedčený, že nie je v súlade so záujmom žalobcov ani so záujmom riadneho výkonu spravodlivosti pripustiť ich prekrývanie. Naopak, je nevyhnutné stanoviť jasnú hranicu medzi týmito dvoma prostriedkami nápravy, konštatovať, že sa navzájom vylučujú, a zaručiť ich harmonickú koexistenciu založenú na „systematickom“ chápaní. ( 22 ) Uvedená otázka nie je len teoretická, lebo si vyžaduje analýzu doplňujúceho alebo konkurenčného vzťahu medzi týmito dvoma žalobami, ako aj analýzu miery ich samostatnosti alebo závislosti. ( 23 ) Má tiež značný praktický význam, lebo od odpovede na ňu závisí možnosť žalobcov uplatniť prostriedok nápravy, ktorým možno najlepšie sankcionovať protiprávne konanie, ku ktorému došlo, v snahe uprednostniť potrebný účinok preskúmania zákonnosti.

78. Skôr než presnejšie posúdim správanie Rady a prostriedok nápravy, ktorý treba uplatniť na spochybnenie jeho zákonnosti, teda najprv uvediem pravidlá, ktorými sa riadi súdne preskúmanie „negatívneho“ správania, teda správania, ktorým inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra Únie vyjadrí zamietnutie, tak ako podľa môjho názoru vyplývajú zo súčasného stavu judikatúry Súdneho dvora.

a) Súdne preskúmanie zamietavého správania inštitúcie, orgánu, úradu alebo agentúry Únie

79. Domnievam sa, že nasledujúce konštatovanie možno považovať za isté. Vzhľadom na to, že žalobou o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ sa sankcionuje protiprávne konanie inštitúcie (i), zatiaľ čo žalobou na nečinnosť podľa článku 265 ZFEÚ sa sankcionuje jej nekonanie (ii), odmietnutie prijať akt treba napadnúť žalobou o neplatnosť (iii).

i) Žalobou o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ sa sankcionuje protiprávne konanie inštitúcie

80. Podľa článku 263 ZFEÚ Súdny dvor preskúmava zákonnosť aktov inštitúcií, vrátane aktov Rady, okrem odporúčaní a stanovísk.

81. Na to, aby akt bolo možné napadnúť žalobou o neplatnosť, musia byť splnené dve podmienky.

82. Po prvé je potrebné, aby jedna z inštitúcií Únie reálne prijala právny akt – „ustanovenie“.

83. Po druhé z judikatúry, ktorá bola ustálená v súvislosti so žalobami o neplatnosť podávanými členskými štátmi alebo inštitúciami, vyplýva, že za napadnuteľné akty v zmysle článku 263 ZFEÚ sa považujú „všetky opatrenia prijímané inštitúciami bez ohľadu na ich formu, ktoré majú vyvolávať záväzné právne účinky“ ( 24 ). Keď žalobu o neplatnosť podáva fyzická alebo právnická osoba proti aktu, ktorý je jej určený, záväzné právne účinky, ktoré akt vyvoláva, musia byť spôsobilé ovplyvniť záujmy žalobcu tým, že podstatným spôsobom zmenia jeho právne postavenie. ( 25 )

84. Kritérium záväzného právneho účinku má osobitný význam pri rozhodovaní o tom, či je predbežný akt, ktorý je súčasťou správneho konania pozostávajúceho z viacerých fáz, napadnuteľný. V zásade platí, že na to, aby akt bol napadnuteľný, musí mať konečnú povahu. Podľa výrazu, ktorý použil Súdny dvor, akt musí predstavovať „konečný prejav vôle [inštitúcie]“ ( 26 ), takže za napadnuteľné akty nemožno považovať predbežné akty, ktorých cieľom je pripraviť konečné rozhodnutie, ako sú akty vyjadrujúce predbežný názor inštitúcie ( 27 ).

85. Rozhodlo sa, že návrh nariadenia predložený Komisiou Rade nemožno považovať za napadnuteľný akt, lebo tento návrh predstavuje len predbežný akt, ktorého jediným cieľom je pripraviť prijatie konečného aktu bez konečného určenia stanoviska, ktoré Rada zaujme ( 28 ).

86. Naproti tomu, proti predbežnému aktu, ktorý vyvoláva „samostatné právne účinky“, musí byť prípustná žaloba o neplatnosť. ( 29 )

87. Napokon spresním, že hoci predbežné opatrenia, ktoré nemajú rozhodovaciu povahu, ako také nie sú napadnuteľné žalobou o neplatnosť, ich prípadnú protiprávnosť je možné uviesť na podporu žaloby podanej proti konečnému aktu, na prípravu ktorého slúžili. ( 30 )

ii) Žalobou na nečinnosť podľa článku 265 ZFEÚ sa sankcionuje nekonanie inštitúcie

88. Článok 265 ZFEÚ stanovuje, že ak Európsky parlament, Európska rada, Rada, Komisia alebo Európska centrálna banka porušia zmluvy svojou nečinnosťou, môžu členské štáty a ostatné orgány Únie podať Súdnemu dvoru Európskej únie žalobu, aby potvrdil, že došlo k takémuto porušeniu.

89. Žalobu na nečinnosť môže podať aj ktorákoľvek fyzická alebo právnická osoba, ktorá vytýka inštitúcii, orgánu, úradu alebo agentúre Únie, že jej neadresovala akt iný ako odporúčanie alebo stanovisko.

90. Táto žaloba je prípustná len vtedy, ak bola príslušná inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra vyzvaná, aby konala, a ak sa táto inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra do dvoch mesiacov po takejto výzve „nevyjadrí“.

91. Podľa ustálenej judikatúry žaloba na nečinnosť „je založená na myšlienke, že protiprávne nekonanie [žalovanej inštitúcie] umožňuje… obrátiť sa na Súdny dvor, aby rozhodol, že zdržanie sa konania je v rozpore so Zmluvou, pokiaľ dotknutá inštitúcia toto zdržanie sa nenapravila“ ( 31 ).

92. Uplatnenie tohto pravidla na predmet žaloby o neplatnosť umožňuje stanoviť hranicu medzi týmito dvoma prostriedkami nápravy, ktoré majú zaručiť priame preskúmanie zákonnosti správania inštitúcií Únie. Zatiaľ čo žalobou o neplatnosť sa sankcionuje prejav vôle, ktorý má formu právneho aktu vyvolávajúceho záväzné právne účinky, žalobou na nečinnosť sa naopak sankcionuje protiprávne zdržanie sa konania inštitúcie. Inak povedané, skúmanie zákonnosti sa uskutočňuje prostredníctvom žaloby o neplatnosť, ak žalovaná inštitúcia pochybila konaním, a prostredníctvom žaloby na nečinnosť, ak pochybila nekonaním.

93. Práve z tejto summa divisio vyplýva odpoveď na otázku, aká žaloba sa má podať proti rozhodnutiu o zamietnutí.

iii) Odmietnutie prijať akt sa musí napadnúť žalobou o neplatnosť

94. Hoci zdanlivá jednoznačnosť odlíšenia žaloby o neplatnosť od žaloby na nečinnosť bola narušená pojmovými rozdielmi medzi definíciou žaloby na nečinnosť uvedenou v Zmluve o ESUO a definíciou uvedenou v Zmluve o EHS ( 32 ), z preskúmania otázky, ktorý prostriedok nápravy možno použiť na určenie protiprávnosti zamietavého rozhodnutia, však podľa môjho názoru jednoznačne vyplýva, že zamietnutie je aktom, ktorý možno napadnúť žalobou o neplatnosť.

95. Odmietnutie prijať rozhodnutie je totiž rozhodnutím, keďže vyjadruje – hoci aj zamietavý – prejav vôle a rozhodnutie o zamietnutí sa riadi tými istými pravidlami týkajúcimi sa právomoci a formy ako kladné rozhodnutie.

96. Judikatúra jednoznačne potvrdzuje túto teóriu asimilácie a Súdny dvor v mnohých rozsudkoch vyhlásil žalobu o neplatnosť proti rozhodnutiam o zamietnutí za prípustnú. ( 33 )

97. Súdny dvor však v obiter dictum začlenenom v jeho rozsudku z 27. septembra 1988, Parlament/Rada ( 34 ), uznal, že Parlament môže napadnúť nepredloženie návrhu rozpočtu Radou žalobou na nečinnosť, pričom uviedol, že „odmietnutie konať, aj keď je akokoľvek výslovné, možno predložiť Súdnemu dvoru na základe článku 175, pokiaľ neukončuje nečinnosť“ ( 35 ). Túto formuláciu, ktorá bola v právnej náuke označená za „tajomnú“ ( 36 ), možno vysvetliť skôr úvahami súvisiacimi s aktívnou legitimáciou Parlamentu než vôľou rozšíriť dosah žaloby na nečinnosť. Súdny dvor sa navyše v neskoršej judikatúre vrátil k tradičnejšiemu postoju. ( 37 )

98. Okrem toho na účely rozhodnutia o tom, či rozhodnutie o zamietnutí predstavuje napadnuteľný akt, sa v judikatúre rozlišuje, či odmietnutý akt mohol alebo nemohol vyvolávať konečné právne účinky. Súdny dvor opakovane rozhodol, že ak má akt zamietavý charakter, toto rozhodnutie sa musí posudzovať v závislosti od predmetu návrhu, v reakcii na ktorý bolo prijaté. ( 38 ) Táto zdanlivo trochu záhadná formulácia s niekoľkými variantmi znenia ( 39 ) v skutočnosti vyjadruje v prípade zamietavých rozhodnutí nasledujúci prístup. Odmietnutie prijať akt možno napadnúť žalobou o neplatnosť, pokiaľ by takáto žaloba mohla smerovať proti aktu, ktorý inštitúcia odmietla prijať. Ak teda odmietnutý akt môže vyvolávať konečné právne účinky, odmietnutie možno napadnúť žalobou. Naopak, ak akt, ktoré prijatie bolo odmietnuté, nevyvoláva také účinky, odmietnutie prijať ho nemožno predložiť Súdnemu dvoru prostredníctvom žaloby o neplatnosť.

99. Odmietnutie konať teda treba napadnúť žalobou o neplatnosť bez ohľadu na to, v akej forme je toto odmietnutie vyjadrené.

100. Je to tak po prvé v prípade výslovného odmietnutia. Ak inštitúcia reaguje výslovným zamietavým rozhodnutím, netreba použiť žalobu na nečinnosť, lebo žalobca má – v lehote stanovenej Zmluvou o fungovaní Európskej únie – právo podať žalobu o neplatnosť, ktorá mu dovoľuje dosiahnuť určenie nezákonnosti aktu prijatého inštitúciou.

101. Výslovné odmietnutie môže mať dve rôzne podoby.

102. Môže ísť v prvom rade o jednoduché odmietnutie prijať požadované rozhodnutie. ( 40 )

103. Ďalej môže ísť o prijatie aktu, ktorý odporuje požadovanému aktu. V tomto prípade prijaté rozhodnutie nemožno napadnúť žalobou na nečinnosť, lebo – podľa vysvetlenia vyplývajúceho z viacerých rozsudkov – žaloba „sa týka nečinnosti spočívajúcej v nerozhodnutí alebo nezaujatí stanoviska a nie v prijatí aktu odlišného od toho, ktorý by si dotknuté osoby želali alebo ktorý by považovali za potrebný“ ( 41 ).

104. Súdny dvor dokonca – v rozsudku z 23. januára 1992, Komisia/Rada ( 42 ), vydanom na základe žaloby o neplatnosť podanej Komisiou proti nariadeniu Rady, ktorým boli opravené odmeny a dôchodky úradníkov a ostatných zamestnancov Spoločenstiev a upravené opravné koeficienty týkajúce sa týchto odmien a týchto dôchodkov – konštatoval, že prijatie aktu, ktorý v rozpore s právnymi predpismi neobsahoval návrh Komisie, možno napadnúť žalobou o neplatnosť. Vo veci, v ktorej bol vydaný tento rozsudok, Súdny dvor konštatoval, že návrh Komisie sa týkal okrem iného zavedenia osobitného opravného koeficientu pre Mníchov (Nemecko) a že nariadenie prijaté Radou na základe tohto návrhu neobsahovalo ustanovenia v tomto zmysle, a z toho vyvodil, že Komisia bola oprávnená podať žalobu o neplatnosť proti tomuto nariadeniu, keďže sa domnievala, že Rada týmto opomenutím porušila povinnosť stanovenú Zmluvou o EHS. ( 43 ) Ak teda inštitúcia konala, ale neprijala časť navrhovaného opatrenia, protiprávnosť, ktorá z toho vyplýva, možno podľa tohto rozhodnutia sankcionovať žalobou o neplatnosť. ( 44 )

105. To isté platí po druhé v prípade konkludentného rozhodnutia o odmietnutí, avšak so zásadným predpokladom, že konkludentné rozhodnutie môže vyplývať z mlčania alebo nečinnosti inštitúcie len vtedy, ak to výslovne stanovuje ustanovenie práva Únie. Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že „pokiaľ neexistujú… výslovné ustanovenia, ktoré určujú lehotu, po ktorej uplynutí sa konkludentné rozhodnutie považuje za prijaté, a vymedzujú obsah tohto rozhodnutia, nečinnosť inštitúcie nemožno považovať za rozhodnutie, lebo inak by bol spochybnený systém prostriedkov nápravy vytvorený Zmluvou“. ( 45 ) Platí však, že „za určitých osobitných okolností… mlčanie alebo nečinnosť inštitúcie možno výnimočne považovať za rozhodnutie o implicitnom zamietnutí“. ( 46 )

106. Takto som zhrnul vedúce zásady, ktorými sa riadia žaloby proti zamietavým rozhodnutiam.

107. Treba ešte uviesť dve nasledujúce spresnenia.

108. Po prvé treba poznamenať, že neprijatie rozhodnutia z dôvodu nedosiahnutia požadovanej väčšiny sa nerovná odmietnutiu rozhodnúť.

109. Rozsudok z 13. júla 2004, Komisia/Rada ( 47 ), vydaný vo veci, ktorá sa týkala uplatňovania paktu stability a rastu, svedčí o tomto rozlíšení. Komisia podala na Súdny dvor žalobu o neplatnosť proti „neprijatiu“ formálnych nástrojov obsiahnutých v odporúčaniach, ktoré Komisia vypracovala na základe článku 104 ods. 8 a 9 ES ( 48 ), Radou s cieľom prinútiť Spolkovú republiku Nemecko a Francúzsku republiku znížiť svoj verejný deficit, a Súdny dvor konštatoval, že žaloba je neprípustná v rozsahu, v akom namietané neprijatie vyplýva z nedosiahnutia väčšiny potrebnej na prijatie rozhodnutia v tejto súvislosti. Súdny dvor navyše poukázal na to, že žiadne ustanovenie práva Únie neurčuje lehotu, po uplynutí ktorej by sa implicitné rozhodnutie považovalo za prijaté, a nestanovuje obsah tohto rozhodnutia. ( 49 )

110. Dodám, že na rozsudok z 30. septembra 2003, Eurocoton a i./Rada ( 50 ), ktorým Súdny dvor rozhodol, že neprijatie návrhu nariadenia, ktorým sa zavádzajú konečné antidumpingové clá, Radou predstavuje napadnuteľný akt, sa podľa môjho názoru nemožno odvolávať a contrario. Hoci tento rozsudok môže vyvolávať pochybnosti, keďže z neho vyplýva, že samotné hlasovanie predstavuje „zaujatie stanoviska“, aj keď sa nedosiahne väčšina potrebná na prijatie nariadenia ( 51 ), tento rozsudok, ktorý zohľadňuje osobitosti antidumpingového konania, je podľa môjho názoru odôvodnený predovšetkým tým, že v rámci tohto konania existuje lehota, po uplynutí ktorej Rada už nemôže prijať návrh Komisie, takže neprijatie návrhu v stanovenej lehote sa mohlo považovať za konkludentné zamietnutie. ( 52 )

111. Po druhé, ako Komisia a Rada zhodne uvádzajú, z ustálenej judikatúry týkajúcej sa prípustnosti žalôb o neplatnosť vyplýva, že pri kvalifikovaní napadnutých aktov treba vychádzať zo ich samotnej podstaty, ako aj zo zámeru ich autorov. ( 53 )

112. Vzhľadom na vyššie uvedené zásady určím žalobu, ktorou treba napadnúť správanie Rady, pričom preskúmam, či toto správanie predstavuje napadnuteľné rozhodnutie.

b) Posúdenie správania Rady

113. Predstavuje sporné „rozhodnutie“, ktorým Rada rozhodla, že neprijme návrh nariadenia predložený na základe článku 10 prílohy XI služobného poriadku, rozhodnutie napadnuteľné žalobou o neplatnosť?

114. Podľa môjho názoru treba na túto otázku bezpochyby odpovedať kladne.

115. V prvom rade poukazujem na to, že keď Rada tvrdí, že nereagovala na návrh nariadenia, že ho nezmenila ani s konečnou platnosťou nezamietla, ale len uviedla dôvody, pre ktoré ho nemohla prijať, skresľuje svoje vlastné rozhodnutie. Sporné rozhodnutie ani zďaleka neobsahuje len vysvetlenie, ale obsahuje výrokovú časť, podľa ktorej Rada „rozhodla neprijať návrh Komisie“.

116. Akt prijatý Radou teda určite má povahu rozhodnutia.

117. Tento akt je navyše konečný, lebo sa ním končí proces úpravy odmien a dôchodkov úradníkov a ostatných zamestnancov Únie, ako aj opravných koeficientov týkajúcich sa týchto odmien a týchto osôb za rok 2011 podľa „bežnej“ metódy, pričom uvádzam, že článok 3 ods. 1 prílohy XI služobného poriadku stanovuje, že nariadenie Rady sa musí prijať „pred koncom každého roka“. V tejto súvislosti treba poukázať na to, že tvrdenie Rady, že ide o predbežnú odpoveď dočasnej povahy, je v úplnom rozpore tak s odôvodnením sporného rozhodnutia, ako aj so stanoviskom, ktoré táto inštitúcia obhajuje v tomto konaní. Ako vyplýva z odôvodnenia 14 sporného rozhodnutia, Rada sa domnievala, že možno uplatniť len postup upravený v článku 10 prílohy XI služobného poriadku s cieľom zohľadniť hospodársku krízu. Podľa Rady teda vôbec neprichádza do úvahy prípadné pokračovanie konania najmä v prípade, ak by sa Komisii podarilo presvedčiť ju o nemožnosti uplatniť ustanovenie o výnimke. Rada teda jasne prejavila svoju vôľu definitívne upustiť od postupu „bežnej“ metódy upraveného v článku 3 prílohy XI služobného poriadku a namiesto neho použiť osobitný postup upravený v článku 10 uvedenej prílohy v prípade vážnej hospodárskej krízy.

118. Tvrdenie Spolkovej republiky Nemecko, že sporné rozhodnutie je len medzistupňom v postupe začatom Komisiou s cieľom určiť ročnú úpravu odmien, je podľa môjho názoru založené na zámene týchto dvoch druhov postupov, ktoré – ako Holandské kráľovstvo správne uvádza – sa navzájom vylučujú.

119. Keďže Rada sa odvoláva na znenie sporného rozhodnutia, treba dodať, že navrhované odlíšenie rozhodnutia „o neprijatí“ od rozhodnutia „o zamietnutí“ je podľa môjho názoru skôr klamlivé ako dômyselné. Nemožno povedať, že Rada nezaujala stanovisko k návrhu nariadenia, lebo napríklad nedosiahla požadovanú väčšinu, ale prijala rozhodnutie, ktoré sa rovná jednoduchému zamietnutiu návrhu nariadenia.

120. Treba navyše poznamenať, že aktom, ktorého prijatie Rada odmietla, je nariadenie, ktoré by v prípade, ak by bolo prijaté, zjavne vyvolávalo právne záväzné účinky vo vzťahu tak voči inštitúciám Únie, ako aj voči úradníkom a ostatným zamestnancom, ktorým bolo od 1. júla 2011 odňaté zvýšenie, na ktoré by mali nárok, ak by Rada prijala návrh nariadenia.

121. Napokon tvrdenie Komisie, že je potrebné odlíšiť dve časti návrhu nariadenia, keďže odmietnutie týkajúce sa úpravy opravných koeficientov treba vzhľadom na neexistenciu odôvodnenia považovať za protiprávne zdržanie sa konania, podľa môjho názoru vyplýva zo zámeny nedostatku odôvodnenia rozhodnutia s neexistenciou rozhodnutia.

122. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa žaloba o neplatnosť musí vyhlásiť za prípustnú, zatiaľ čo žaloba na nečinnosť sa musí vyhlásiť za neprípustnú.

B – O dôvodnosti žaloby vo veci C‑63/12

1. Pripomienky účastníkov konania a vedľajších účastníkov konania

a) Úvodné poznámky

123. Žaloba Komisie o neplatnosť (vec C‑63/12) a žaloba Rady (vec C‑66/12) nemajú rovnaký predmet, lebo prvá uvedená žaloba smeruje proti spornému rozhodnutiu, zatiaľ čo druhou uvedenou žalobou Rada napáda dva z troch prípravných aktov Komisie. ( 54 )

124. Je však nesporné a účastníci konania nespochybňujú, že meritórne výhrady, ktoré Rada uviedla v rámci svojej žaloby, sa zhodujú s meritórnymi žalobnými dôvodmi vznesenými touto inštitúciou v rámci svojej obrany proti žalobe Komisie o neplatnosť.

125. Ako Rada spomenula vo svojom vyjadrení k žalobe vo veci C‑63/12, meritórnou otázkou, ktorá vzniká v oboch veciach, je, či podmienky na uplatnenie ustanovenia o výnimke boli alebo neboli splnené. Okrem toho návrhy a vyjadrenia predložené účastníkmi konania v tejto veci často odkazujú na tvrdenia uvedené vo veci C‑66/12.

126. Hoci sa domnievam, že tento spôsob uvedenia žalobných dôvodov prostredníctvom čiastočného odkazu na pripojené listiny nespochybňuje prípustnosť týchto žalobných dôvodov, podľa môjho názoru dovoľuje a dokonca nevyhnutne vyžaduje celkové preskúmanie všetkých týchto tvrdení.

127. Hoci sú teda úvahy, ktoré uvediem ďalej, venované skúmaniu dôvodnosti žaloby vo veci C‑63/12, zohľadním v nich aj argumentáciu uvedenú účastníkmi konania v rámci žaloby vo veci C‑66/12.

b) Žalobné tvrdenia

i) Komisia

128. Komisia vytýka Rade, že odmietla upraviť jednak odmeny a dôchodky a jednak opravné koeficienty.

– Odmietnutie úpravy odmien a dôchodkov

129. Komisia v prvom rade uvádza jeden žalobný dôvod, ktorý sa delí na dve časti založené po prvé na zneužití právomoci a po druhé na prekročení medzí právomoci Rady. ( 55 )

130. Komisia v prvej časti tohto žalobného dôvodu, založenej na porušení článkov 3 a 10 prílohy XI služobného poriadku, tvrdí, že Rada sa dopustila zneužitia konania a porušila zásadu inštitucionálnej rovnováhy tým, že konštatovala, že podmienky podľa článku 10 uvedenej prílohy sú splnené, a teda odmietla prijať návrh úpravy odmien a dôchodkov, hoci Komisia jej nepredložila návrh na základe tohto článku a výnimočné opatrenie upravené v tomto ustanovení musia prijať Parlament a Rada spoločne.

131. Komisia v druhej časti uvedeného žalobného dôvodu dodáva, že Rada, ktorá nemala nijakú mieru voľnej úvahy, porušila článok 65 služobného poriadku tým, že odmietla prijať návrh nariadenia, a že v prípade, ak sa Rada domnievala, že Komisia v rozpore s právnou úpravou nepredložila návrh podľa článku 10 prílohy XI služobného poriadku, mohla predložiť spor Súdnemu dvoru a prípadne navrhnúť nariadenie predbežných opatrení. Komisia sa navyše domnieva, že Rada tým, že sa odchýlila od návrhu nariadenia, porušila zásadu patere legem quam ipse fecisti.

132. Komisia subsidiárne tvrdí, že Rada sa dopustila nesprávneho právneho posúdenia tým, že nezohľadnila podmienky uplatnenia ustanovenia o výnimke. Komisia zastáva názor, že sporné rozhodnutie má „nedostatočné a nesprávne“ odôvodnenie, keďže podmienky uplatnenia ustanovenia o výnimke nie sú splnené.

133. Komisia, ktorá pripomína, že podľa ustálenej judikatúry má širokú diskrečnú právomoc v oblastiach, v ktorých sa vyžaduje komplexné ekonomické alebo sociálne posúdenie ( 56 ), uvádza, že použila pätnásť ekonomických ukazovateľov, ktoré sú všeobecne uznávané najmä samotnými členskými štátmi, a že výber obdobia od 1. júla 2010 do začiatku novembra 2011 na vykonanie jej posúdenia je odôvodnený, keďže náhle zhoršenie situácie sa nevyhnutne prejaví v dosť krátkom období.

134. Komisia dodáva, že uplatnenie metódy by viedlo k preneseniu straty kúpnej sily, ktorú utrpeli niektorí vnútroštátni úradníci, na úradníkov Únie, a domnieva sa, že vykonala analýzu zhoršenia stavu verejných financií, na ktorú sa odvoláva Rada, ktoré nemožno kvalifikovať ako „náhle“, keďže siaha do obdobia pred zreteľným poklesom ekonomickej aktivity v rokoch 2008 a 2009.

135. Komisia tiež tvrdí, že zohľadnila revíziu prognóz rastu smerom nadol, ktorá sa odrazila v rozhodnutiach členských štátov v oblasti platov vo vnútroštátnej verejnej správe, a analyzovala úverovú krízu, ktorá existovala aspoň od roku 2008, ak nie od roku 2007. Pokiaľ ide o pokles ceny aktív, Komisia zastáva názor, že Rada mala vysvetliť relevantnosť tohto faktora, ktorý je podľa jej názoru súčasťou normálneho ekonomického cyklu a je mimoriadne premenlivý. Podľa jej názoru pohyb miery nezamestnanosti počas roka 2011 tiež nemôže preukázať vážne a náhle zhoršenie ekonomickej a sociálnej situácie.

– Odmietnutie úpravy opravných koeficientov

136. Podľa Komisie sa úprava opravných koeficientov odlišuje od úpravy odmien, keďže úprava odmien – vykonávaná na základe článku 65 služobného poriadku – sa týka prispôsobenia všeobecnej úrovne odmien vo vzťahu k Bruselu (Belgicko) („zmena v čase“), zatiaľ čo cieľom úpravy opravných koeficientov – vykonávanej na základe článku 64 služobného poriadku – je zachovať rovnosť hmotnoprávneho zaobchádzania s úradníkmi a dôchodcami bez ohľadu na miesto ich zamestnania alebo pobytu v Únii („zmena v priestore“).

137. Komisia vytýka Rade, že tým, že odmietla upraviť opravné koeficienty, opäť porušila články 1 a 3 prílohy XI služobného poriadku, ako aj článok 64 služobného poriadku, a že neodôvodnila svoje rozhodnutie, lebo v jeho odôvodení je uvedená len úprava odmien a dôchodkov a ako právny základ je uvedený článok 65 služobného poriadku bez zmienky o článku 64 služobného poriadku.

ii) Parlament

138. Parlament súhlasí s analýzou Komisie. Osobitne sa domnieva, že Rada porušila svoje právomoci ako spolutvorca právnych predpisov, lebo tým, že prijala sporné rozhodnutie, v skutočnosti uplatnila článok 10 prílohy XI služobného poriadku, hoci uplatnenie ustanovenia o výnimke predpokladá použitie riadneho legislatívneho postupu.

139. Parlament chce zdôrazniť škodlivé dôsledky pre medziinštitucionálnu rovnováhu, ktoré vyplývajú z prekročenia právomoci, akého sa dopustila Rada, ktorá tým, že sa odchýlila od „bežnej“ metódy stanovenej služobným poriadkom, zmenila politické rozhodnutie urobené pri prijatí tohto služobného poriadku. Podľa Parlamentu, ktorý poukazuje na ustanovenia článku 13 ZEÚ, podľa ktorých musí každá inštitúcia vykonávať svoje právomoci v medziach právomocí ostatných inštitúcií, ak Rada z politických dôvodov súvisiacich s finančnou krízou chcela zmeniť metódu, mala dodržať riadny legislatívny postup, v ktorom politické rozhodnutie uskutočňujú obaja spolutvorcovia právnych predpisov na návrh Komisie a po porade s ostatnými dotknutými inštitúciami.

c) Tvrdenia na obranu

i) Rada

– Odmietnutie úpravy odmien a dôchodkov

140. Rada v prvom rade spochybňuje žalobné dôvody založené na zneužití právomoci a na prekročení medzí právomoci.

141. Rada sa po prvé domnieva, že rozhodnutie, ktoré prijala, nie je založené na článku 10 prílohy XI služobného poriadku, ale odráža jej stanovisko k uplatneniu „bežnej“ metódy.

142. Rada, ktorá sa domnieva, že konštatovanie vážneho a náhleho zhoršenia ekonomickej a sociálnej situácie neprislúcha výlučne Komisii, ale že Rada má spolu s Parlamentom v tejto súvislosti vlastnú voľnú úvahu, tvrdí, že ak v rámci svojej voľnej úvahy dospeje k záveru, že podmienky uplatnenia tohto článku sú splnené, alebo ak – za predpokladu, že nemá takú voľnú úvahu – dospeje k záveru, že analýza Komisie je poznačená zjavne nesprávnym posúdením, nemá inú možnosť ako neprijať návrh úpravy a zároveň podať žalobu s cieľom dosiahnuť určenie, že záver Komisie je z právneho hľadiska nedôvodný. Rada vzhľadom na odmietnutie Komisie predložiť návrh na základe ustanovenia o výnimke transparentne a koherentne rozhodla neprijať návrh nariadenia, pričom súbežne rozhodla podať žalobu na Súdny dvor, aby overil, či odmietnutie Komisie uplatniť ustanovenie o výnimke bolo dôvodné. Podľa názoru Rady by ju stanovisko Komisie donútilo prijať nariadenie na základe „bežnej“ metódy, ktorú však považuje za nezákonnú, a teda nasledovať opačný prístup.

143. Rada po druhé uvádza, že postup podľa článku 10 prílohy XI služobného poriadku sa ďalej delí na tri rôzne etapy, ktorými sú posúdenie ekonomickej a sociálnej situácie v Únii z hľadiska objektívnych údajov predložených Komisiou a prípadne konštatovanie vážneho a náhleho zhoršenia tejto situácie, pričom Rada a Parlament majú na tento účel vlastnú voľnú úvahu; ďalej predloženie návrhov z iniciatívy Komisie, ktorá však vykonáva presne vymedzenú právomoc, ak sú splnené podmienky uplatnenia ustanovenia o výnimke, a napokon prijatie opatrení, ktoré navrhla Komisia, Parlamentom a Radou.

144. Rada tvrdí, že sporné rozhodnutie jednoznačne patrí do prvej etapy postupu a že bez návrhu Komisie nemohla konať na základe článku 10 prílohy XI služobného poriadku. V záujme transparentnosti a s cieľom chrániť svoje postavenie až do vydania rozsudku Súdneho dvora, ktorým sa rozhodne o otázke, či podmienky uplatnenia ustanovenia o výnimke boli alebo neboli splnené, Rada len uviedla dôvody, pre ktoré sa domnievala, že nemôže prijať návrh nariadenia.

145. Rada ďalej uvádza dôvody, pre ktoré sa domnieva, že žalobný dôvod založený na porušení podmienok uplatnenia ustanovenia o výnimke, subsidiárne vznesený Komisiou, je nedôvodný.

146. Rada tvrdí, že za predpokladu, že Komisia má širokú mieru voľnej úvahy pri analýze ekonomickej a sociálnej situácie v Únii a prípadného vážneho a náhleho zhoršenia tejto situácie, Rada má rovnakú voľnú úvahu.

147. Rada, ktorá poukazuje na judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa požiadavky odôvodnenia vyplývajúcej z článku 296 ZFEÚ ( 57 ), tvrdí, že sporné rozhodnutie nie je právnym aktom a že v prípade, ak by sa napriek tomu konštatovalo, že vyvoláva právne účinky, toto rozhodnutie obsahuje šestnásť odôvodnení, ktoré umožňujú oboznámiť sa s odôvodnením stanoviska tejto inštitúcie, takže jej nemožno vytýkať nedostatočné odôvodnenie.

148. Rada sa navyše domnieva, že uvedenému rozhodnutiu nemožno vytýkať, že je zjavne nesprávne odôvodnené. Hoci Rada súhlasí s Komisiou, pokiaľ ide o všeobecné kritériá, ktoré sa majú vziať do úvahy pri overovaní splnenia podmienok uplatnenia článku 10 prílohy XI služobného poriadku, zastáva názor, že Komisia nesprávne uplatnila tieto kritériá a kvalifikovala skutkové okolnosti, pričom z údajov, ktoré vzala do úvahy, vyvodila nesprávne závery.

149. Rada bez toho, aby popierala, že vážne a náhle zhoršenie ekonomickej a sociálnej situácie sa musí prejaviť v dosť krátkom období, v prvom rade tvrdí, že referenčným obdobím nemusí byť obdobie, na ktoré sa vzťahuje „bežná“ metóda.

150. Po prvé také obmedzenie by podľa jej názoru nezohľadňovalo ekonomickú realitu a viedlo by k výsledkom, ktoré by de facto marili potrebný účinok ustanovenia o výnimke, keďže kríza sa najčastejšie týka dvoch referenčných období. Rada v tejto súvislosti vytýka prístupu Komisie, že má za následok umelé rozdelenie jednej udalosti, ktorou je vážne a náhle zhoršenie ekonomickej a sociálnej situácie v Únii, na viaceré „minikrízy“. Rada, ktorá uvádza ako príklad osemmesačnú krízu, ktorá sa začne prejavovať v marci roku n, teda štyri mesiace po skončení referenčného obdobia, poznamenáva, že Komisia by na účely výkonu ročnej úpravy týkajúcej sa obdobia od 1. júla roku n do 30. júna roku n + 1 vzala do úvahy len štyri posledné mesiace krízy, ktorých dôsledky pre ekonomické a sociálne údaje by sa tak v ročnom priemere vyrovnali.

151. Podľa Rady teda prístup použitý Komisiou mimoriadne sťažuje, či dokonca znemožňuje uplatnenie ustanovenia o výnimke a nezohľadňuje cieľ tohto ustanovenia, ktorým je umožniť rýchlu reakciu v krízovej situácii. Uvedené ustanovenie sa teda môže uplatniť nielen na konci roka namiesto ročnej úpravy podľa „bežnej“ metódy, ale aj v priebehu roka, a to v prípade, ak by nastalo vážne a náhle zhoršenie ekonomickej a sociálnej situácie.

152. Po druhé Rada sa domnieva, že otázka, či sa v prípade vážnej a náhlej krízy odmeny úradníkov neupravia dostatočne rýchlo, by sa nemala posudzovať abstraktne, ale s prihliadnutím na konkrétne okolnosti posudzovaného prípadu a potrebu rýchlej reakcie bez čakania na to, že úsporné opatrenia prijaté členskými štátmi ovplyvnia platy ich úradníkov, a teda budú mať oneskorený vplyv na platy úradníkov Únie.

153. Po tretie prístup Komisie podľa názoru Rady nezohľadňuje skutočnosť, že po skončení krízy sa jednoducho nezačína opäť od nuly, lebo treba určitý čas na konsolidáciu verejných financií a kapitálových rezerv podnikov.

154. Rada z toho vyvodzuje záver, že skutočnosť, že Komisia nedostatočne zohľadnila skutočnosti, ktoré nastali pred začiatkom referenčného obdobia a ktoré mali významné dôsledky pre ekonomickú a sociálnu situáciu počas obdobia od 1. júla 2010 do začiatku novembra 2011, ako aj nesprávny a príliš reštriktívny výklad kritérií na uplatnenie ustanovenia o výnimke značne skreslili závery Komisie, ako to Rada uviedla v odôvodnení 7 sporného rozhodnutia.

155. Rada ďalej tvrdí, že tvorivosť členských štátov, pokiaľ ide o úsporné a ozdravné fiškálne opatrenia, sa neprejavuje v žiadnom z ukazovateľov použitých Komisiou, ktorá si nevyžiadala informácie o týchto opatreniach a zohľadnila len pokles kúpnej sily štátnych zamestnancov v členských štátoch v ôsmich referenčných členských štátoch, ktorý sa odrazil vo výsledku „bežnej“ metódy, hoci tento veľmi zjednodušený ukazovateľ nevyjadruje ani ekonomickú a sociálnu situáciu v celej Únii, ani úsporné fiškálne opatrenia ovplyvňujúce verejnú službu v mnohých členských štátoch.

156. Rada v tejto súvislosti pripomína, že na konci roka 2011 sa len na štyri členské štáty nevzťahoval postup týkajúci sa nadmerného deficitu a že rast verejného dlhu v rámci Únie, ktorý už bol veľmi vysoký po kríze v rokoch 2008 a 2009, sa opäť zrýchlil po zhoršení ekonomickej situácie v druhom polroku 2011.

157. Rada uvádza ako príklady fiškálnych konsolidačných opatrení, o ktorých rozhodli vlády členských štátov, že španielska vláda po tom, čo v apríli 2011 prijala program stability, ktorý stanovoval fiškálne úsilie vo výške viac ako 1,5 % HDP až do roku 2013, v skrátenom konaní prijala 30. decembra 2011 doplňujúce opatrenia. Rada dodáva, že talianska vláda v polovici augusta 2011 vykonala doplňujúce opatrenia dosahujúce čistú celkovú sumu 59,8 miliardy eur, čiže približne 3,5 % HDP, a následne prijala nový súbor opatrení, ktorý zodpovedal 1,3 % HDP, s cieľom dosiahnuť fiškálnu rovnováhu v roku 2013.

158. Rada navyše odkazuje na opis fiškálnych konsolidačných opatrení uvedený v prognózach generálneho riaditeľstva (GR) Komisie pre hospodárske a finančné záležitosti na jeseň 2011, pričom vyjadruje počudovanie nad tým, že v tomto kontexte Komisia nevzala tieto opatrenia do úvahy, hoci spoľahlivo preukazovali vážnosť a náhlosť hospodárskej a sociálnej krízy.

159. Podľa Rady Komisia navyše nevzala do úvahy vývoj kúpnej sily úradníkov v členských štátoch, ktoré nie sú súčasťou vzorky ôsmich členských štátov vymenovaných v článku 1 ods. 4 prílohy XI služobného poriadku, hoci tento údaj bol významný. ( 58 )

160. Rada sa okrem toho domnieva, že Komisia nevzala do úvahy veľký počet iných konsolidačných opatrení členských štátov ovplyvňujúcich ich vnútroštátnu verejnú službu, ako aj opatrenia prijaté na úrovni Únie, akými sú európsky mechanizmus pre stabilitu (EMS), reforma paktu stability a rastu, Zmluva o stabilite, koordinácii a správe v hospodárskej a menovej únii alebo dva návrhy Komisie z 23. novembra 2011 ( 59 ), ktorých cieľom bolo vytvoriť na úrovni Únie mechanizmus spôsobilý posilniť rozpočtový dohľad v členských štátoch eurozóny.

161. Podľa názoru Rady Komisia vôbec nezohľadnila skutočnosť, že kríza, ktorá pôvodne ovplyvnila len niektoré členské štáty, sa zmenila na vážnu krízu dôvery pre celú Úniu, najmä pre členské štáty eurozóny, a že veľmi vysoká úroveň verejného dlhu v členských štátoch je faktorom, ktorý zhoršuje túto krízu. Rade teda nie je jasné, ako Komisia napriek značnému spomaleniu hospodárskeho rastu, na ktorý poukázala samotná Komisia, mohla dospieť k záveru, že hospodárske a sociálne podmienky nemožno kvalifikovať ako „výnimočné“.

162. Rada tiež vytýka Komisii, že príliš zjednodušila prejavy úverovej krízy, nezohľadnila pokles ceny aktív a dostatočne nezohľadnila situáciu na trhu práce vyznačujúcu sa veľmi vysokou mierou nezamestnanosti.

163. Rada vo všeobecnejšej rovine vytýka Komisii, že rozhodla, že prvok analýzy, ktorý sa už odrazil vo výsledkoch „bežnej“ metódy, nebolo možné vziať do úvahy na účely uplatnenia ustanovenia o výnimke, hoci bolo potrebné odlíšiť dve etapy procesu hodnotenia ekonomickej a sociálnej situácie. Najprv treba preskúmať situáciu s prihliadnutím na všetky relevantné okolnosti a až potom – v prípade konštatovania vážneho a náhleho zhoršenia situácie – je potrebné preskúmať, či sa toto zhoršenie dostatočne rýchlo prejavilo v úprave odmien na základe „bežnej“ metódy. Podľa Rady je obraz ekonomickej a sociálnej situácie v Únii nevyhnutne neúplný alebo skreslený, ak sa apriórne vylúčia určité relevantné okolnosti.

164. Komisia v reakcii na vyššie uvedené uvádza, že ustanovenie o výnimke sa má použiť len v prípade extrémnych situácií v Únii a jedine vtedy, ak ich nemožno zmerať „bežnou“ metódou. Podľa jej názoru táto metóda zohľadňuje strednodobé účinky krízy, takže použitie ustanovenia o výnimke nie je odôvodnené.

165. Komisia tiež vytýka Rade, že nespresnila, ktoré referenčné obdobie treba zohľadniť a ktoré kritériá sa majú vybrať s cieľom umožniť získanie objektívnych údajov.

– Odmietnutie úpravy opravných koeficientov

166. Rada v prvom rade síce súhlasí s Komisiou v tom, že úprava opravných koeficientov má iný účel než ročné určenie úrovne odmien, ale tvrdí, že nijaké ustanovenie prílohy XI služobného poriadku nestanovuje, že Rada musí rozhodnúť pred koncom roka o takej úprave, a že rozdiely medzi opravnými koeficientmi uplatniteľnými od 1. júla 2010 a opravnými koeficientmi navrhnutými Komisiou majú vo všeobecnosti taký rozsah, ktorý zaručuje podstatnú a racionálnu primeranosť odmeňovania.

167. Rada v druhom rade tvrdí, že nebola viazaná povinnosťou odôvodnenia, lebo jej rozhodnutie nie je právnym aktom a úprava opravných koeficientov je v každom prípade vedľajším aspektom, ktorý sa z tohto dôvodu nemusí osobitne odôvodniť.

ii) Členské štáty

– Česká republika

168. Česká republika sa pripája k pripomienkam predloženým Radou. Osobitne vytýka Komisii, že z časového hľadiska obmedzila hodnotenie ekonomickej a sociálnej situácie v Únii na referenčné obdobie použité na uplatnenie „bežnej“ metódy, že izolovane zohľadnila len niektoré ukazovatele bez toho, aby sústavne pozorovala vývoj, a že nesprávne posúdila úsporné fiškálne opatrenia prijaté alebo oznámené členskými štátmi. Podľa tohto členského štátu Komisia, ktorá uplatnila „bežnú“ metódu, hoci táto metóda zohľadňuje len vývoj kúpnej sily úradníkov v ôsmich členských štátoch, nevzala do úvahy situáciu v celej Únii. Komisia si navyše protirečí, keď odmieta zohľadniť situáciu v Maďarsku pod zámienkou, že tento členský štát nepatrí medzi členské štáty, ktorých situácia sa zohľadňuje na účely uplatnenia „bežnej“ metódy, a zároveň odmieta vziať do úvahy situáciu Španielskeho kráľovstva, Francúzskej republiky a Talianskej republiky z dôvodu, že ich situácia je už vyjadrená v uplatnení „bežnej“ metódy.

– Dánske kráľovstvo

169. Dánske kráľovstvo zastáva názor, že už citovaný rozsudok z 24. novembra 2010, Komisia/Rada, nevylučuje, aby sa Rada podieľala na rozhodovaní o tom, či podmienky uplatnenia článku 10 prílohy XI služobného poriadku sú alebo nie sú splnené. Podľa Dánskeho kráľovstva Komisia tým, že predložila návrh úpravy odmien podľa „bežnej“ metódy, hoci podmienky uplatnenia tejto metódy neboli splnené, porušila svoju povinnosť lojálnej spolupráce. Tento členský štát, ktorý sa domnieva, že je rozhodujúce, aby sa v prípade krízy rýchlo prijali účinné opatrenia, lebo inak dôjde k jej zhoršeniu, uvádza, že po tom, čo od roku 2008 do roku 2011 zaznamenal pokles HDP o takmer štyri percentuálne body v dôsledku svetovej hospodárskej krízy, znížil výdavky na činnosť ministerstiev, prehodnotil kategórie sadzieb daní z príjmu a zmrazil odmeny štátnych zamestnancov.

– Spolková republika Nemecko

170. Spolková republika Nemecko zdôrazňuje, že Komisia nemá monopol na posudzovanie existencie vážneho a náhleho zhoršenia ekonomickej a sociálnej situácie v Únii v zmysle článku 10 prílohy XI služobného poriadku a že v dôsledku toho Rada nie je povinná „slepo“ nasledovať každý návrh predložený Komisiou. Spolková republika Nemecko sa domnieva, že hoci má Komisia právomoc iniciatívy, Rada a Parlament, ktorí sú zodpovední za schvaľovanie rozpočtu Únie, majú na základe zásady inštitucionálnej rovnováhy právomoc overiť, či sú splnené podmienky uplatnenia ustanovenia o výnimke článku 10 prílohy XI služobného poriadku.

171. Tento členský štát dodáva, že Rada nemala inú možnosť ako neschváliť návrh nariadenia a že sporné rozhodnutie nespochybňuje záväznosť prílohy XI služobného poriadku, ale zaručuje možnosť žaloby Rady proti Komisii pre neuplatnenie ustanovenia o výnimke.

172. Spolková republika Nemecko sa navyše domnieva, že správy Komisie z 13. júla a 25. novembra 2011 sú nepresné a že poskytnuté objektívne údaje umožňujú dospieť k jedinému záveru, že došlo k vážnemu a náhlemu zhoršeniu ekonomickej a sociálnej situácie. Spolková republika Nemecko popiera existenciu zásady paralelnosti vývoja odmien úradníkov Únie a vývoja odmien štátnych zamestnancov v členských štátoch.

– Španielske kráľovstvo

173. Španielske kráľovstvo zastáva názor, že otázka, ktorú Súdny dvor bude musieť vyriešiť, je v zásade skutkovým problémom, lebo treba určiť, či hospodárske pomery, ktoré existovali v Únii v decembri 2011, vyžadovali uplatnenie článku 10 prílohy XI služobného poriadku.

174. Španielske kráľovstvo sa domnieva, že v čase, keď Komisia predložila svoj návrh nariadenia, existovali dostatočné údaje, ktoré svedčili o existencii vážnej, výnimočnej a všeobecnej krízy, ktorej účinky sa neprejavili „bežnou“ metódou, a ktorá sa následne dokonca zhoršila. Podľa Španielskeho kráľovstva sa ekonomické prognózy z jesene roku 2011, ktoré Komisia zverejnila 10. novembra 2011, nezhodujú so stanoviskom, ktoré Komisia obhajuje v rámci tejto žaloby, lebo svedčia o tom, že sa prešlo od prognózy rastu HDP o 1,8 % v roku 2011 a 1,9 % v roku 2012 k prognóze rastu o 1,6 % v roku 2011 a o 0,6 % v roku 2012.

– Holandské kráľovstvo

175. Holandské kráľovstvo sa domnieva, že vzhľadom na to, že Rada zastávala názor, že Únia čelí vážnej hospodárskej kríze, bolo legitímne, aby zamietla návrh nariadenia, lebo postup úpravy podľa „bežnej“ metódy a výnimočný postup upravený v článku 10 prílohy XI služobného poriadku sa navzájom vylučujú. Holandské kráľovstvo zdôrazňuje skutočnosť, že hoci Komisia poskytuje objektívne údaje na posúdenie ekonomickej a sociálnej situácie, nemá výlučnú právomoc na vykonanie tohto posúdenia. Rada má v rámci ustanovenia o výnimke diskrečnú právomoc na vykonanie uvedeného posúdenia.

176. Okrem toho Holandské kráľovstvo tvrdí, že nemožno nijako odlíšiť pojem všeobecná hospodárska kríza od pojmu zhoršenie situácie uvedeného v ustanovení o výnimke, ktorý nemožno obmedziť na krízovú situáciu vyvolanú „vonkajšími udalosťami“. Dodáva, že Komisia sa dopustila nesprávneho právneho posúdenia tým, že prísne neodlíšila postup podľa článku 65 ods. 1 služobného poriadku od ustanovenia o výnimke, a najmä tým, že obmedzila analýzu údajov na údaje použité v rámci „bežnej“ metódy bez toho, aby vzala do úvahy údaje týkajúce sa Únie ako celku, a vylúčila určité údaje, akými sú cena aktív alebo kríza dôvery trhov vo vzťahu k verejným dlhom. Toto nesprávne posúdenie viedlo k tomu, že ustanovenie o výnimke bolo zbavené všetkého potrebného účinku. Holandské kráľovstvo napokon spochybňuje uplatnenie pravidla paralelnosti vývoja odmien vo verejnej službe Únie a vo verejných službách členských štátov v rámci ustanovenia o výnimke.

– Spojené kráľovstvo

177. Podľa Spojeného kráľovstva Rada vzhľadom na objektívne údaje poskytnuté Komisiou môže konštatovať, že došlo k vážnemu a náhlemu zhoršeniu ekonomickej a sociálnej situácie, a v tomto prípade môže rozhodnúť, že neprijme návrh Komisie predložený na základe článku 3 prílohy XI služobného poriadku.

178. Spojené kráľovstvo sa navyše domnieva, že Komisia založila svoju analýzu na nesprávnom predpoklade, že sa musí zachovať zásada paralelnosti, hoci uplatnenie článku 10 prílohy XI služobného poriadku predpokladá len objektívne konštatovanie vážneho a náhleho zhoršenia ekonomickej a sociálnej situácie.

179. Spojené kráľovstvo dodáva, že prístup Komisie vôbec nezodpovedá cieľu ustanovenia o výnimke, a zastáva názor, že vážnosť krízy nemožno náležite spochybniť, ak sa jej náhlosť prejavuje v naliehavých opatreniach, ktoré museli prijať členské štáty a samotné inštitúcie.

2. Moje posúdenie

180. Otázky, ktoré tvoria podstatu prejednávaných sporov medzi Komisiou a Radou, súvisia s úlohou a právomocami dotknutých inštitúcií v prípade odlišného posúdenia ekonomickej a sociálnej situácie.

181. „Čisto horizontálne“ ( 60 ) spory medzi Komisiou a Radou týkajúce sa určenia úrovne odmien úradníkov a ostatných zamestnancov Únie mali vždy zásadný význam pre dodržiavanie inštitucionálnej rovnováhy ( 61 ). Rozsudky vydané Súdnym dvorom v rámci uvedených sporov poskytujú cenné odpovede, ktoré treba pripomenúť ešte pred podrobnejším preskúmaním žalobných dôvodov uvedených Komisiou vzhľadom na tieto usmernenia a konkrétne okolnosti tohto nového sporu.

a) Judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa úlohy a právomocí Komisie a Rady v rámci postupu úpravy odmien

182. Súdny dvor vydal štyri rozsudky týkajúce sa postupu ročnej úpravy odmien a dôchodkov, v ktorých bolo zakotvené dobrovoľné obmedzenie právomocí Rady na základe „bežnej“ metódy a iniciatívna povinnosť Komisie na základe ustanovenia o výnimke.

183. Bez toho, aby bolo potrebné podrobne sa zaoberať genézou a historickým vývojom metódy úpravy odmien a dôchodkov úradníkov a ostatných zamestnancov Únie ( 62 ), pripomínam, že ustanovenia prílohy XI služobného poriadku nazvanej „Vykonávacie predpisy k článkom 64 a 65 služobného poriadku“ boli prijaté s cieľom zabrániť sporom medzi inštitúciami Únie a ich úradníkmi a ostatnými zamestnancami, pokiaľ ide o úpravu odmien.

184. S prihliadnutím na tieto ciele Súdny dvor konštatoval, že Rada si sama stanovila hranice voľnej úvahy vyplývajúcej z článku 65 služobného poriadku, a nariadil jej, aby tieto hranice dodržiavala.

185. Súdny dvor vo svojom už citovanom rozsudku z 24. novembra 2010, Komisia/Rada, po tom, čo poukázal na to, že platné znenie prílohy XI služobného poriadku je „výsledkom pokračujúceho vývoja, ktorý… je poznamenaný stále väčšou precíznosťou a záväznosťou metódy ročnej úpravy odmien“ ( 63 ), rozhodol, že Rada prijatím tejto prílohy upravila ustanovenia na vykonanie tohto článku a týmto „rámcom“ obmedzila svoju voľnú úvahu vyplývajúcu z tohto článku. Podľa Súdneho dvora „Rada… sa samostatným rozhodnutím po dobu platnosti… prílohy [XI služobného poriadku] zaviazala, že pri výkone svojej voľnej úvahy vyplývajúcej z článku 65 služobného poriadku bude dodržiavať taxatívne vymedzené kritériá v článku 3 tejto prílohy“ ( 64 ), z čoho Súdny dvor vyvodil, že Rada sa nemôže odvolávať v rámci tohto článku 3 na voľnú úvahu presahujúcu kritériá vymedzené v uvedenom článku 3.

186. Už citovaný rozsudok z 24. novembra 2010, Komisia/Rada, ktorý preberá a potvrdzuje riešenie, ktoré Súdny dvor už uviedol vo svojich rozsudkoch z 5. júna 1973, Komisia/Rada ( 65 ), a z 26. júna 1975, Komisia/Rada ( 66 ), teda zaväzuje Radu, aby dodržiavala hranice svojej rozhodovacej právomoci, ktoré si sama stanovila, čo znamená, že je povinná dodržiavať „bežnú“ metódu, pokiaľ nepoužije postup upravený v článku 10 prílohy XI služobného poriadku.

187. V tomto rozsudku sú navyše uvedené rôzne spresnenia týkajúce sa uplatňovania postupu podľa ustanovenia o výnimke a možnosti zohľadniť vážnu hospodársku krízu.

188. Tento postup „vo výnimočnej situácii… umožňuje jednorazové odchýlenie sa od metódy upravenej v článku 3 prílohy XI služobného poriadku, ale bez toho, aby došlo k zmene a doplneniu tejto metódy alebo jej zrušeniu pre nasledujúce roky“ ( 67 ), pričom „umož[ňuje] inštitúciám reagovať na náhle udalosti, ktoré si vyžadujú skôr jednorazový zásah ako kompletnú zmenu ‚bežnej‘ metódy“ ( 68 ).

189. Uvedený postup podľa Súdneho dvora predstavuje „jedinú“ možnosť, ako zohľadniť ekonomickú krízu a v dôsledku toho sa odchýliť od použitia kritérií stanovených v článku 3 ods. 2 prílohy XI služobného poriadku. ( 69 )

190. Súdny dvor dodal, že výkon právomoci, ktorú článok 10 prílohy XI služobného poriadku zveruje Komisii, nie je pre ňu len obyčajnou možnosťou, z čoho treba vyvodiť, že iniciatívna právomoc priznaná Komisii v bežnom legislatívnom procese sa v rámci osobitného postupu podľa tohto článku 10 mení na povinnosť iniciatívy. ( 70 )

191. Súdny dvor napokon spresnil, že na základe článku 241 ZFEÚ môže Rada vyzvať Komisiu, aby jej predložila vhodný návrh. ( 71 )

192. Z tohto rozhodnutia vyplývajú dve hlavné usmernenia.

193. Prvé z nich sa týka vzájomného vzťahu medzi postupmi upravenými v článkoch 3 a 10 prílohy XI služobného poriadku. Medzi týmito dvoma postupmi, ktoré sa navzájom vylučujú, je podľa Súdneho dvora vzťah zásady a výnimky. Postup podľa „bežnej“ metódy sa musí v zásade uplatniť, pokiaľ je príloha XI služobného poriadku v platnosti, zatiaľ čo „osobitný“ postup umožňujúci zohľadniť vážnu hospodársku krízu možno použiť len výnimočne. Formulácia už citovaného rozsudku z 24. novembra 2010, Komisia/Rada, jasne zdôrazňuje mimoriadnosť postupu podľa článku 10 prílohy XI služobného poriadku tým, že označuje situáciu, ktorá dovoľuje použitie takého nástroja, za „výnimočnú“, pričom táto situácia umožňuje reagovať na „náhle“ udalosti, ktoré si vyžadujú „jednorazový“ zásah, ak by odmeny úradníkov na základe „bežnej“ metódy neboli upravené dostatočne rýchlo.

194. Druhé usmernenie súvisí s procesom rozhodovania o určení úrovne odmien a dôchodkov. Tento proces je dvakrát zmenený v porovnaní s obvyklým rozhodovacím systémom, konkrétne jednak sa voľná úvaha Rady mení na povinnosť uplatniť „bežnú“ metódu, pokiaľ sa neuplatní ustanovenie o výnimke, a jednak sa právomoc iniciatívy Komisie mení na povinnosť použiť ustanovenie o výnimke, ak sú splnené podmienky na jeho použitie.

195. Zostáva určiť, na základe čoho sa má stanoviť inštitucionálna rovnováha, ak Komisia a Rada odlišne hodnotia existenciu vážnej a náhlej hospodárskej krízy, ktorá odôvodňuje použitie ustanovenia o výnimke.

b) Vyriešenie sporu medzi Komisiou a Radou týkajúceho sa existencie „vážneho a náhleho zhoršenia ekonomickej a sociálnej situácie v Únii“

196. Počas pojednávania sa diskusia na základe iniciatívy Súdneho dvora zameriavala predovšetkým na podmienky uplatnenia ustanovenia o výnimke, ak Rada a Komisia majú odlišný názor na existenciu vážnej hospodárskej krízy. Od tejto otázky zrejme závisí, či Rada môže alebo nemôže zamietnuť návrh Komisie založený na uplatnení „bežnej“ metódy. Ak sa postup podľa ustanovenia o výnimke uplatní len na základe „dialógu“ medzi Radou a Komisiou, uplatnenie tohto postupu by malo mať za následok nezákonnosť návrhu nariadenia predloženého Komisiou na základe „bežnej“ metódy a v dôsledku toho dovoliť Rade, aby ho odmietla prijať.

197. Zameriam sa teda najprv na tento problém a následne na jednotlivé žalobné dôvody uvedené Komisiou na podporu jej žaloby o neplatnosť.

i) Analýza podmienok uplatnenia postupu upraveného v článku 10 prílohy XI služobného poriadku

198. Článok 10 prílohy XI služobného poriadku nestanovuje, ktorá inštitúcia má na základe „objektívnych údajov poskytnutých Komisiou“ vykonať hodnotenie potrebné na určenie, či sa uplatní ustanovenie o výnimke. Znenie tohto ustanovenia sťažuje aj určenie príslušných zodpovedností, lebo používa trpný rod v prípade slova („hodnotenej“) a oznamovací spôsob na označenie úkonov, ktoré má vykonať Komisia, ktorá „predloží“ potrebné návrhy. Hoci táto formulácia neumožňuje jasne určiť, či má situáciu posúdiť len Komisia, alebo či Rada môže vykonať vlastné posúdenie, v skutočnosti si myslím, že otázka, ktorá vzniká, nespočíva až tak v tom, či každá z týchto dvoch inštitúcií môže vykonať vlastné posúdenie vzhľadom na „objektívne“ údaje, o ktorých vieme, že ich musí poskytnúť Komisia, ale v určení, ako sa v prípade odlišného posúdenia má vyriešiť táto medziinštitucionálna nezhoda.

199. Na otázku, či Rada môže odmietnuť prijať návrh úpravy odmien a dôchodkov podľa „bežnej“ metódy z dôvodu, že sa domnieva, že existuje vážna hospodárska kríza, ktorá odôvodňuje použitie postupu podľa ustanovenia o výnimke, účastníci konania odpovedali protichodnými názormi, teda že žiadosť Rady na základe článku 241 ZFEÚ sama osebe vedie k uplatneniu postupu podľa ustanovenia o výnimke, alebo že tento postup naopak možno uplatniť len z iniciatívy Komisie, takže Rada nemá v prípade odmietnutia Komisie inú možnosť ako navrhnúť, aby Súdny dvor určil, že Komisia pri posudzovaní ekonomickej a sociálnej situácie prekročila hranice svojej voľnej úvahy.

200. Domnievam sa, že prvý názor, ktorý priznáva plodný účinok dialógu medzi Komisiou a Radou – alebo, aby som použil menej zjemňujúci výraz – nezhode medzi týmito dvoma inštitúciami ( 72 ), z ktorej vzíde postup podľa ustanovenia o výnimke, upravuje otázku uplatnenia tohto postupu len nepriamo. Tento názor – bez toho, aby to vyjadroval – znamená pripustiť, že žiadosť Rady založená na článku 241 ZFEÚ zaväzuje Komisiu, aby predložila návrh nariadenia založený na článku 10 prílohy XI služobného poriadku, a že ak Komisia napriek tomu v reakcii na túto žiadosť predloží návrh nariadenia založený na článku 3 uvedenej prílohy, tento návrh sa vďaka nesúhlasu Rady zmení na „potrebný návrh“ podľa ustanovenia o výnimke.

201. Druhý názor je tradičnejší. Vyplýva z neho, že uplatnenie postupu podľa ustanovenia o výnimke závisí od hmotnoprávnej podmienky, ktorou je existencia vážnej a náhlej hospodárskej a sociálnej krízy, a od procesnej podmienky, ktorou je predloženie potrebného návrhu Komisiou.

202. Nemôžem sa stotožniť s prvým názorom a bez váhania navrhujem, aby si Súdny dvor osvojil druhý názor, v prospech ktorého svedčí viacero argumentov.

203. Prvý argument sa týka formulácie a skladá sa z dvoch častí.

204. Po prvé treba poukázať na to, že článok 10 prílohy XI služobného poriadku je sformulovaný tak, že existencia „vážneho a náhleho zhoršenia ekonomickej a sociálnej situácie v Únii“ jednoznačne predstavuje podmienku uplatnenia postupu podľa ustanovenia o výnimke. Výrazom „v prípade“ tento článok odkazuje na objektívnu existenciu takého zhoršenia. Ak by normotvorca Únie chcel, aby vôľa Rady bola faktorom, ktorý vedie k uplatneniu tohto postupu, použil by iný výraz v tomto zmysle. ( 73 ) Vylúčenie „bežnej“ metódy a súčasné uplatnenie „osobitného“ postupu teda jednoznačne vyplývajú z existencie krízy, ktorá zodpovedá kritériám vážnosti a náhlosti vyžadovaným týmto ustanovením.

205. Po druhé článok 10 prílohy XI služobného poriadku stanovuje, že Komisia „predloží potrebné návrhy“ Parlamentu a Rade. V prípade nesúhlasného dialógu, aký existuje medzi Radou a Komisiou v súvislosti s úpravou odmien od 1. júla 2011, by sa pritom dalo konštatovať, že ide o návrh určený Parlamentu a Rade na základe tohto článku 10, len vtedy, ak by sa dvojnásobne skreslil obsah návrhu Komisie predloženého na základe „bežnej“ metódy, ktorý je určený výlučne Rade.

206. Druhý argument je založený na doterajšej judikatúre Súdneho dvora týkajúcej sa uplatňovania ustanovenia o výnimke.

207. Domnievam sa, že samotné dodržanie už citovaného rozsudku z 24. novembra 2010, Komisia/Rada, a logiky tejto judikatúry vylučuje výklad, podľa ktorého by Rada mala právomoc iniciatívy na uplatnenie postupu upraveného v článku 10 prílohy XI služobného poriadku. Súdny dvor rozhodol, že uplatnenie tohto článku „závisí“ od návrhu Komisie ( 74 ), takže konštatovanie, že závisí od iniciatívy Rady, by znamenalo odklon do tohto riešenia. Domnievam sa, že tvrdenie, že návrh Komisie založený na „bežnej“ metóde bude viesť k uplatneniu postupu podľa ustanovenia o výnimke, pokiaľ s ním Rada nebude súhlasiť, predstavuje trik, ktorý predpokladá skreslenie návrhu Komisie.

208. Súdny dvor navyše rozhodol, že Rada nedisponuje v rámci postupu podľa článku 10 prílohy XI služobného poriadku inou právomocou, než ktorú má všeobecne na základe článku 241 ZFEÚ. Tento posledný uvedený článok pritom Rade priznáva len „stimulačnú“ právomoc, keďže jej dovoľuje požiadať Komisiu, aby urobila šetrenie, ktoré pokladá za potrebné na dosiahnutie spoločných cieľov, a aby jej predložila vhodné návrhy. Hoci teda výkon právomoci, ktorú Komisii zveruje článok 10 prílohy XI služobného poriadku, nie je pre túto inštitúciu len obyčajnou možnosťou ( 75 ), faktom zostáva, že Rada nemá súbežnú iniciatívnu právomoc, ktorá by jej dovolila nahradiť Komisiu v prípade jej nečinnosti a uplatniť postup podľa ustanovenia o výnimke namiesto Komisie.

209. Tretí argument sa týka dodržiavania zásady inštitucionálnej rovnováhy.

210. Táto základná zásada znamená, že každá z inštitúcií vykonáva svoje právomoci v medziach právomocí ostatných inštitúcií.

211. Zásada dobrovoľného obmedzenia právomocí Rady, ktorá sa uplatňuje v tradičnom priebehu procesu rozhodovania o úprave odmien, je však sotva zlučiteľná s priznaním úplnej slobody uplatnenia postupu podľa ustanovenia o výnimke tej istej Rade.

212. V tejto súvislosti pripomínam, že podľa výkladu Súdneho dvora sa rozhodovací proces, ktorý vyplýva z „bežnej“ metódy úpravy odmien, vyznačuje obmedzením rozhodovacej právomoci Rady, ktorá je pri výkone svojej voľnej úvahy vyplývajúcej z článku 65 tohto služobného poriadku po dobu platnosti prílohy XI služobného poriadku obmedzená. Tento proces sa tiež vyznačuje účasťou Komisie, takže z neho vyplýva „určitá forma konsenzuálneho rozhodovania, čo znamená, že Rada stráca právo jednostranne sa odchýliť od svojho skoršieho zásadného rozhodnutia v prípadoch konkrétneho uplatnenia“ ( 76 ).

213. Keďže uplatnenie ustanovenia o výnimke je nevyhnutne spojené s vylúčením „bežnej“ metódy, ak by sa pripustilo, že Rada môže uplatniť postup podľa ustanovenia o výnimke z vlastnej iniciatívy a len na základe vážnej hospodárskej krízy, narušila by sa tým táto logika rovnováhy a Rade by sa poskytla možnosť nielen spochybniť účasť Komisie, ale aj obísť kritériá stanovené v článku 3 prílohy XI služobného poriadku.

214. Navyše sa domnievam, že tvrdenie Rady, že sa definitívne nevzdala svojej voľnej úvahy, ktorú opäť získa v prípade vzniku hospodárskej krízy, nie je v súlade s novou úpravou inštitucionálnej rovnováhy vyplývajúcou z Lisabonskej zmluvy.

215. Tento názor znamená, že článok 10 prílohy XI služobného poriadku sa chápe ako výnimka z postupu automatickej úpravy upraveného v článku 3 tejto prílohy, ktorý má za následok návrat k rozhodovacej právomoci Rady vyplývajúcej z článku 65 služobného poriadku.

216. Takýto výklad však – aj za predpokladu, že by platil pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy – už nie je možný po nadobudnutí platnosti tejto zmluvy, ktorá zmenila rozdelenie právomocí medzi inštitúcie v prospech Parlamentu.

217. V tejto súvislosti pripomínam, že článok 336 ZFEÚ stanovuje, že služobný poriadok úradníkov sa vydáva v súlade s riadnym legislatívnym postupom. Odkaz na toto ustanovenie uvedený v článku 10 prílohy XI služobného poriadku je úplne jednoznačný a znamená, že postup podľa ustanovenia o výnimke sa nepovažuje za opätovné prevzatie rozhodovacej právomoci stanovenej v článku 65 služobného poriadku Radou, ale za návrat k riadnemu legislatívnemu postupu. Nemožno teda súhlasiť s tvrdením, že Rada má na základe článku 10 prílohy XI služobného poriadku opäť právomoc slobodne vykonávať svoju voľnú úvahu, ktorú sa rozhodla obmedziť tým, že sa zaviazala dodržiavať pravidlá stanovené v článkoch 1 a 3 uvedenej prílohy.

218. Štvrtý argument sa týka požiadaviek súdneho preskúmania.

219. V Únii práva, ktorá je vybavená systémom prostriedkov nápravy zaručujúcich súdne preskúmanie súladu aktov prijatých inštitúciami Únie s normami vyššej právnej sily a základnými zásadami, by mal výklad článku 10 prílohy XI služobného poriadku, podľa ktorého by nesúhlasný dialóg medzi Komisiou a Radou viedol k uplatneniu ustanovenia o výnimke, podľa môjho zásadnú nevýhodu spočívajúcu v zákaze akéhokoľvek súdneho preskúmania rozhodnutia o použití ustanovenia o výnimke.

220. Ak postup vzíde len z „dialógu“ medzi Radou a Komisiou, ktorý prebieha tak pred predložením návrhu Komisie, ako aj po jeho predložení, nebude možné vykonať – čo i len obmedzené – súdne preskúmanie, a to nielen pred prijatím nariadenia, ale ani po jeho prijatí.

221. Komisia nebude môcť preventívnym konaním zabrániť prijatiu nariadenia, lebo pokiaľ prejaví svoj nesúhlas predložením návrhu založeného na „bežnej“ metóde, tento návrh sa bude považovať za „potrebný návrh“ riadne predložený Rade a Parlamentu na základe ustanovenia o výnimke.

222. Preskúmanie nebude možné vykonať ani dodatočne, lebo ak Komisia bude chcieť dosiahnuť zrušenie nariadenia napokon prijatého Parlamentom a Radou, na podporu svojej žaloby nebude môcť uviesť neexistenciu hospodárskej krízy, keďže zákonnosť použitia postupu podľa ustanovenia o výnimke logicky nezávisí od podmienky existencie takej krízy.

223. Predstavme si, že Rada by bez toho, aby sa odvolávala na existenciu hospodárskej krízy, či dokonca že by výslovne uznala, že takáto kríza neexistovala, predsa formálne požiadala Komisiu, aby jej predložila návrh na základe ustanovenia o výnimke len z dôvodu, že uplatnenie „bežnej“ metódy by viedlo k príliš veľkému zvýšeniu odmien. Ak by zákonnosť rozhodnutia použiť ustanovenie o výnimke vyplývala len z medziinštitucionálneho „dialógu“, toto nezákonné obídenie „bežnej“ metódy by nebolo možné sankcionovať.

224. Skutočnosť, že Parlament má právo vyjadriť sa a môže počas riadneho legislatívneho postupu uviesť svoje vlastné posúdenie ekonomickej a sociálnej situácie, podľa môjho názoru nemôže odôvodniť toto riešenie, lebo účasť tejto inštitúcie na rozhodovacom procese nemá napraviť neexistenciu súdneho preskúmania.

225. Postup upravený v článku 10 prílohy XI služobného poriadku je koncipovaný ako výnimka, ktorá je čo najobmedzenejšia, takže jeho uplatnenie nemôže byť nepodmienené. Zákonnosť konania inštitúcií v rámci tohto postupu musí naďalej podliehať existencii určitej skutkovej situácie spočívajúcej v hospodárskej kríze, ktorá musí navyše zodpovedať kritériám vážnosti a náhlosti.

226. Zo všeobecného hľadiska možno naďalej skepticky posudzovať riešenie, ktoré by v konečnom dôsledku viedlo k stanoveniu kategórie aktov mimo oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP), ktoré sú vyňaté z preskúmania zákonnosti. Na podporu takého riešenia by bolo možné uviesť dva dôvody, a to politický rozmer predmetného posúdenia a technickú povahu veci. Tieto dôvody sú pritom totožné s dôvodmi, ktoré sa zvyčajne uvádzajú v právnej náuke s cieľom vysvetliť, že súdy Únie sa nerozhodli vzdať sa akéhokoľvek preskúmania, ale vykonať obmedzené preskúmanie, najmä ak musia vykonať komplexné ekonomické posúdenie. ( 77 ) Podľa môjho názoru neexistuje osobitný dôvod, ktorý by mohol vysvetliť, prečo by Súdny dvor mal pri vykonávaní článku 10 prílohy XI služobného poriadku nielen obmedziť svoje preskúmanie, ale sa ho jednoducho vzdať.

227. V judikatúre existuje silný prúd, ktorý svedčí o schopnosti Súdneho dvora zmobilizovať všetky procesné nástroje na úplne prevzatie svojich súdnych úloh v najzložitejších oblastiach, najmä ak ide o dodržanie inštitucionálnej rovnováhy alebo základných zásad.

228. Nevidím nijaký opodstatnený dôvod, aby sa Súdny dvor vzdal svojej právomoci týkajúcej sa preskúmania zákonnosti alebo sa obmedzil na výkon oslabeného preskúmania, ktoré je obmedzené na mechanické konštatovanie medziinštitucionálneho „dialógu“, ktorý má za následok uplatnenie postupu. Podľa zásady inštitucionálnej rovnováhy musí každá z predmetných inštitúcií Únie prevziať svoju časť zodpovednosti a Súdny dvor má pri výkone svojej úlohy strážcu Zmlúv povinnosť preskúmania, ktorého intenzitu môže v prípade potreby meniť.

229. Zhrniem vyššie uvedené. Domnievam sa, že výklad, podľa ktorého sa postup podľa článku 10 prílohy XI služobného poriadku uplatní na základe dialógu medzi Komisiou a Radou, odporuje zneniu uvedeného článku, jeho výkladu, ktorý podal Súdny dvor, zásade inštitucionálnej rovnováhy a požiadavkám preskúmania zákonnosti. Uplatnenie mimoriadneho postupu naopak predpokladá objektívne zistenie vážneho a náhleho zhoršenia ekonomickej a sociálnej situácie v Únii. V prípade nezhody medzi Komisiou a Radou, pokiaľ ide o existenciu takého zhoršenia, prináleží Súdnemu dvoru, aby vykonal súdne preskúmanie týkajúce sa posúdenia Komisie.

230. Po vymedzení týchto východísk teraz preskúmam žalobné dôvody týkajúce sa zrušenia uvedené Komisiou.

ii) Posúdenie dôvodnosti žalobných dôvodov týkajúcich sa zrušenia

231. Domnievam sa, že Komisia nevenovala osobitnú pozornosť odlíšeniu dôvodov, ktoré uvádza na podporu svojej žaloby o neplatnosť. Najmä v rámci prvej časti svojho hlavného žalobného dôvodu Komisia vytýka Rade, že nemá právomoc na prijatie sporného rozhodnutia, a zároveň jej vytýka, že sa dopustila zneužitia konania a súčasne porušila „formálne podmienky“, zásadu inštitucionálnej rovnováhy, zásadu patere legem quam ipse fecisti, ako aj články 3 a 10 prílohy XI služobného poriadku.

232. Na základe zoznamu žalobných dôvodov podľa článku 263 ods. 2 ZFEÚ postupne preskúmam žalobný dôvod založený na zneužití právomoci, ktorým Komisia vytýka Rade, že porušila právnu normu, lebo sa domnievala, že je oprávnená neprijať návrh nariadenia, a žalobný dôvod založený na porušení podmienok uplatnenia ustanovenia o výnimke z dôvodu nedostatočného a nesprávneho odôvodnenia.

– O žalobnom dôvode založenom na zneužití právomoci

233. Žalobný dôvod založený na zneužití právomoci, ktorým Komisia vytýka Rade, že obišla postup podľa článku 3 prílohy XI služobného poriadku, aby si poradila s okolnosťami posudzovanej veci, tiež nemôže uspieť, a to z dvoch alternatívnych dôvodov, a to že táto výhrada sa buď zhoduje s porušením Zmluvy o fungovaní Európskej únie, alebo je nedôvodná.

234. Po prvé o zneužití právomoci, ktorého „kategóriou“ ( 78 ) je zneužitie konania, logicky možno uvažovať len vtedy, keď pôvodca aktu disponuje širokou mierou voľnej úvahy. Naopak, zneužitie právomoci neprichádza do úvahy, ak ide o výkon presne vymedzenej právomoci. ( 79 ) V tomto prípade sa totiž zneužitie právomoci nevyhnutne zhoduje s porušením Zmluvy, lebo ak opatrenie prijaté inštitúciou nie je opatrením, ktoré stanovovala platná právna úprava, je nezákonné bez toho, aby bolo potrebné skúmať pohnútky jeho pôvodcu.

235. Rozhodnutie, ktoré má Rada prijať na základe „bežnej“ metódy úpravy odmien, pritom spadá do výkonu presne vymedzenej právomoci. Domnievam sa teda, že kritika sa týka porušenia zákona bez toho, aby bolo potrebné skúmať pohnútky Rady.

236. Po druhé, ako vyplýva z ustálenej judikatúry, o zneužitie právomoci ide vtedy, ak inštitúcia prijala akt s výlučným alebo prinajmenšom rozhodujúcim cieľom dosiahnuť iné ako uvádzané ciele alebo vyhnúť sa postupu osobitne predvídanému Zmluvami na riešenie okolností, ktorým musí čeliť. ( 80 )

237. V tomto prípade by zneužitie právomoci predpokladalo, že sa sledoval iný cieľ ako cieľ zohľadniť existenciu vážnej hospodárskej krízy.

238. V prejednávanej veci Komisia pritom vôbec nepreukázala, že sporné rozhodnutie bolo prijaté z iných pohnútok, než aké sú uvedené v odôvodneniach tohto rozhodnutia. Pokiaľ ide o pochybenie, ktorého sa prípadne dopustila Rada pri posudzovaní existencie vážnej hospodárskej krízy, toto pochybenie nepredstavuje zneužitie právomoci, ale porušenie Zmluvy.

– O žalobnom dôvode založenom na porušení právnej normy Radou, ktorá sa nemohla domnievať, že je oprávnená neprijať návrh nariadenia

239. Žalobný dôvod, ktorým Komisia vytýka Rade, že odmietla prijať návrh nariadenia a v skutočnosti uplatnila článok 10 prílohy XI služobného poriadku, je podľa môjho názoru nedôvodný.

240. V prvom rade na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, Rada, ktorej bol predložený návrh nariadenia, len odmietla uplatniť „bežnú“ metódu bez toho, aby rozhodla v rámci postupu podľa ustanovenia o výnimke.

241. Ďalej sa domnievam, že Rada, ktorá podľa článku 65 služobného poriadku a článkov 1 a 3 prílohy XI služobného poriadku získala právomoc na vykonanie ročnej úpravy odmien podľa „bežnej“ metódy, má tiež právomoc odmietnuť vykonať ju, ak nie sú splnené podmienky na jej vykonanie.

242. Existencia vážnej a náhlej hospodárskej krízy však oprávňuje Radu, aby odmietla návrh úpravy podľa „bežnej“ metódy, lebo Komisia je v takom prípade povinná predložiť príslušný návrh na základe ustanovenia o výnimke.

– O žalobnom dôvode založenom na porušení podmienok uplatnenia ustanovenia o výnimke z dôvodu nedostatočného a nesprávneho odôvodnenia

243. Pokiaľ ide o hlavnú otázku odmietnutia úpravy odmien, hneď na úvod odmietam tvrdenie o nedostatočnom odôvodnení, keďže sporné rozhodnutie obsahuje šestnásť odôvodnení, v ktorých sú uvedené dôvody, pre ktoré sa Rada domnievala, že nemôže prijať návrh nariadenia.

244. Zostáva teda preskúmať, či je sporné rozhodnutie nesprávne odôvodnené.

245. V judikatúre Súdneho dvora sa dlhodobo konštatuje, že súdy Únie vykonávajú spravidla obmedzené preskúmanie komplexných ekonomických posúdení, ktoré sa obmedzuje na sankcionovanie zjavne nesprávneho posúdenia. Podľa formulácie, ktorú Súdny dvor viackrát pripomenul, sa súdne preskúmanie aktu, ktorý zahŕňa také posúdenia, musí obmedziť na overenie dodržania procesných predpisov a predpisov týkajúcich sa odôvodnenia, vecnej správnosti skutočností, ktoré viedli k prijatiu napádaného rozhodnutia, neexistencie zjavne nesprávneho posúdenia týchto skutočností alebo neexistencie zneužitia právomoci. ( 81 )

246. Skúmanie otázky, či došlo k vážnemu a náhlemu zhoršeniu ekonomickej a sociálnej situácie v Únii, si však vyžaduje posúdenie na základe komplexných objektívnych údajov, ktoré predpokladá použitie viacerých ukazovateľov.

247. Treba teda uznať, že súdy Únie musia obmedziť preskúmanie, ktoré vykonávajú vo vzťahu k takému posúdeniu, na dostatočnosť odôvodnenia, vecnú správnosť skutkových okolností, ako aj neexistenciu zjavne nesprávneho posúdenia.

248. Skôr než presnejšie preskúmam jednotlivé výhrady vznesené Radou a členskými štátmi, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania, pripomeniem hlavné prvky posúdenia ekonomickej a sociálnej situácie, ktoré vykonala Komisia.

249. V správe o ustanovení o výnimke sú rozobraté podmienky uplatnenia tohto ustanovenia, pričom je v nej uvedené, že zhoršenie situácie musí byť nielen vážne a náhle, ale „musí mať natoľko výnimočnú povahu, pokiaľ ide o načasovanie a rozsah, že ho nie je možné náležite zohľadniť prostredníctvom bežnej metódy“ ( 82 ). Táto správa totiž vychádza z predpokladu, že „zásadu paralelnosti s úradníkmi členských štátov, pokiaľ ide o zmeny kúpnej sily…, treba zachovať aj v čase hospodárskeho spomalenia v Európskej únii“ ( 83 ), čo znamená, že ustanovenie o výnimke sa nemá uplatniť, ak „bežná“ metóda „dokáže náležite zachytiť hospodársky a sociálny vývoj v [Únii] prostredníctvom jeho vplyvu na platy štátnych zamestnancov v členských štátoch“ ( 84 ).

250. V bode 4.1 správy o ustanovení o výnimke sa ďalej uvádza, že pojem „zhoršenie“ sa používa na opísanie oslabenia hospodárskej a sociálnej situácie, že otázku, či je zhoršenie vážne, treba vyriešiť „so zreteľom na rozsah a dobu trvania… hospodárskych a sociálnych dôsledkov“, zatiaľ čo otázka, či je zhoršenie náhle, sa má posúdiť „so zreteľom na rýchlosť a predvídateľnosť [týchto] dôsledkov“, takže podľa Komisie „je osobitne dôležité rozlišovať medzi bežnými výkyvmi hospodárskeho cyklu a výkyvmi spôsobenými vonkajšími okolnosťami“.

251. Okrem toho v rámci skúmania „objektívnych“ ukazovateľov, ktoré možno použiť, správa o ustanovení o výnimke, v ktorej sa uvádza, že tieto ukazovatele by mali byť v súlade so súborom relevantných a všeobecne uznaných zásad, zohľadňuje pätnásť ukazovateľov týkajúcich sa hospodárskej činnosti ( 85 ), verejných financií ( 86 ), trhu práce ( 87 ) a hospodárskeho prostredia ( 88 ), pričom vychádza z európskych hospodárskych prognóz, ktoré 13. mája 2011 uverejnilo Generálne riaditeľstvo pre hospodárske a finančné záležitosti.

252. Napokon Komisia v správe o ustanovení o výnimke konštatuje, že tieto ukazovatele svedčia o tom, že recesia sa končila na jeseň 2009 a že oživenie hospodárstva v Únii postupuje ďalej, poukazuje na neexistenciu vážneho a náhleho zhoršenia ekonomickej a sociálnej situácie v Únii „počas referenčného obdobia od 1. júla 2010 do polovice mája 2011“, ako aj na neexistenciu okolnosti, ktorá nebola alebo by nemohla byť zachytená „bežnou“ metódou, a dospieva k záveru, že nie je potrebné predložiť návrh podľa článku 10 prílohy XI služobného poriadku.

253. Vo svojom oznámení, ktorého základom je „najnovší vývoj v Európskej únii od jarnej európskej hospodárskej prognózy“ ( 89 ) a najmä hospodárske prognózy, ktoré 10. novembra 2011 uverejnilo Generálne riaditeľstvo pre hospodárske a finančné záležitosti, je Komisia opatrnejšia a posudzuje situáciu podrobnejšie.

254. Potvrdzuje záver predchádzajúcej analýzy, avšak zároveň konštatuje zhoršenie hospodárskeho výhľadu a „neustále spomaľovanie hospodárskej činnosti“, ktoré je však „bežná“ metóda naďalej schopná odzrkadliť.

255. V oznámení sa uvádza, že hoci tieto prognózy poukazujú na trendy zhoršovania v roku 2011 v porovnaní s jarnou prognózou a na to, že „európske hospodárstvo v súčasnosti prechádza krízou“ ( 90 ), Únia nečelí výnimočnej situácii, keď by odmeny úradníkov Únie „neboli upravené dostatočne rýchlo tak, aby sa zohľadnili opatrenia prijaté členskými štátmi vo vzťahu k svojim štátnym zamestnancom“ ( 91 ).

256. Výhrady, ktoré Rada a členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, uvádzajú voči posúdeniu Komisie, možno zatriediť do štyroch kategórií podľa toho, či sa týkajú obdobia, ktoré sa má zohľadniť na účely posúdenia ekonomickej a sociálnej situácie, povahy a počtu relevantných ukazovateľov, geografickej oblasti, v ktorej má nastať zhoršenie, a napokon zachovania zásady paralelnosti medzi vývojom odmien a dôchodkov úradníkov a ostatných zamestnancov Únie a vývojom odmien štátnych zamestnancov v členských štátoch.

257. Postupne preskúmam tieto štyri skupiny výhrad s cieľom zistiť, či sa Komisia dopustil