STANOVISKO 2/00

zo 6. decembra 2001

„Kartagenský protokol – Uzatvorenie – Právny základ – Články 133 ES, 174 ods. 4 ES a článok 175 ods. 1 ES – Živé modifikované organizmy – Ochrana životného prostredia – Spoločná obchodná politika“

Komisia Európskych spoločenstiev predložila Súdnemu dvoru žiadosť o stanovisko, ktorá bola doručená do kancelárie Súdneho dvora 27. októbra 2000, na základe článku 300 ods. 6 ES, ktorý znie:

„Rada, Komisia alebo členský štát si môžu vyžiadať stanovisko Súdneho dvora o zlučiteľnosti predpokladanej dohody s ustanoveniami tejto zmluvy. Ak je stanovisko Súdneho dvora záporné, dohoda môže nadobudnúť platnosť len v súlade s článkom 48 Zmluvy o Európskej únii.“





Obsah





I – Výklad súvislostí týkajúcich sa žiadosti o stanovisko

A – Dohovor o biologickej diverzite

B – Kartagenský protokol

II – Otázky Komisie a konanie pred Súdnym dvorom

A – Otázky Komisie

B – Konanie pred Súdnym dvorom

III – Pripomienky členských štátov a inštitúcií

A – O prípustnosti žiadosti

B – O veci samej

1. Zhrnutie

2. Rozbor

Stanovisko Súdneho dvora

IV – O prípustnosti žiadosti

V – O veci samej

I – Výklad súvislostí týkajúcich sa žiadosti o stanovisko

A – Dohovor o biologickej diverzite

Európske hospodárske spoločenstvo a jeho členské štáty podpísali Dohovor o biologickej diverzite (ďalej len „dohovor“) 5. júna 1992 na Konferencii OSN o životnom prostredí a rozvoji (UNCED) nazvanej aj „Summit Zeme“, ktorá sa konala v Rio de Janeiru (Brazília) a tento dohovor bol v mene Spoločenstva schválený rozhodnutím Rady 93/626/EHS z 25. októbra 1993 (Ú. v. ES L 309, s. 1; Mim. vyd. 11/019, s. 126). Toto rozhodnutie bolo prijaté na základe článku 130s Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 175 ES).

Cieľmi dohovoru, ktoré sú uvedené v článku 1, sú „ochrana biologickej diverzity, trvalo udržateľné využívanie jej zložiek a spravodlivý a rovný podiel na prínosoch využívania genetických zdrojov…“.

Na uvedené účely dohovor ukladá zmluvným stranám najmä tieto povinnosti:

– rozvíjať národné stratégie, plány alebo programy na ochranu a trvalo udržateľné využívanie biologickej diverzity a integrovať tieto zložky do príslušných plánov, programov a stratégií (článok 6),

– identifikovať a monitorovať zložky biologickej diverzity a rizikové faktory (článok 7),

– prijímať opatrenia na ochranu in situ a ex situ (články 8 a 9),

– prijímať opatrenia podporujúce trvalo udržateľné využívanie zložiek biologickej diverzity, opatrenia na výskum a vedecké vzdelávanie, vzdelávanie verejnosti a verejnú osvetu, štúdie o vplyve projektov na biologickú diverzitu, prístup ku genetickým zdrojom a technológiám (vrátane biotechnológie), ako aj výmenu informácií a technickú a vedeckú spoluprácu (články 10 až 18).

Článok 19 ods. 3 dohovoru stanovuje:

„Strany posúdia nevyhnutnosť a možné formy protokolu ustanovujúceho vhodné postupy, predovšetkým dohodu o prednostnom informovaní, o bezpečnom prevode, o narábaní so živými modifikovanými organizmami, ktoré sú výsledkom biotechnológií a ktoré môžu negatívne ovplyvniť ochranu a trvalo udržateľné využívanie biologickej diverzity, a o ich využívaní.“

Okrem toho článok 34 dohovoru stanovuje:

„1. Tento dohovor a ktorýkoľvek jeho protokol budú podliehať ratifikácii, prijatiu alebo schváleniu štátmi a organizáciami regionálnej ekonomickej integrácie. Ratifikačné, prijímacie alebo schvaľovacie listiny budú uložené u depozitára.

2. Ktorákoľvek z organizácií podľa odseku 1, ktorá sa stane zmluvnou stranou tohto dohovoru alebo ktoréhokoľvek jeho protokolu, hoci ktorýkoľvek z ich členských štátov nie je zmluvnou stranou, bude viazaná všetkými povinnosťami vyplývajúcimi z tohto dohovoru, prípadne jeho protokolu. V prípade organizácií, v ktorých jeden alebo viac štátov sú zmluvnými stranami tohto dohovoru alebo jeho príslušného protokolu, organizácia a jej členské štáty sa musia dohodnúť o svojich príslušných zodpovednostiach za plnenie záväzkov vyplývajúcich z tohto dohovoru alebo jeho protokolu. V takých prípadoch nebudú organizácie a ich členské štáty oprávnené uplatňovať práva vyplývajúce z tohto dohovoru alebo jeho príslušného protokolu súbežne.

3. Organizácie podľa odseku 1 určia vo svojich ratifikačných, prijímacích alebo schvaľovacích listinách rozsah svojej kompetencie v súvislosti so záležitosťami riadenými týmto dohovorom alebo jeho príslušným protokolom. Tieto organizácie musia informovať depozitára o akejkoľvek príslušnej zmene v rozsahu svojej kompetencie.“

B – Kartagenský protokol

Konferencia zmluvných strán dohovoru prijala 17. novembra 1997 rozhodnutie II/5, ktoré týmto stranám poskytlo mandát na dojednanie protokolu „s osobitným zameraním na cezhraničný pohyb všetkých živých modifikovaných organizmov, ktoré sú výsledkom modernej biotechnológie, a ktoré môžu mať nepriaznivý vplyv na ochranu a trvalo udržateľné využívanie biologickej diverzity, ktorý ustanoví najmä vhodné postupy na vydávanie súhlasu na základe predbežnej informácie“.

Výsledkom týchto rokovaní bolo prijatie Kartagenského protokolu o biologickej bezpečnosti (ďalej len „protokol“) 29. januára 2000 v Montreale (Kanada), ktorý bol predložený na podpis v Nairobi (Keňa) 15. mája 2000 a 24. mája 2000 bol podpísaný v mene Spoločenstva a jeho členských štátov.

Protokol má štyridsať článkov a tri prílohy.

Podľa článku 1 protokolu:

„V súlade s princípom predbežnej opatrnosti [predchádzania škodám – neoficiálny preklad], uvedeným v zásade 15 Deklarácie z Rio de Janeira o životnom prostredí a rozvoji, je cieľom tohto protokolu prispievať k zabezpečovaniu primeranej úrovne ochrany v oblasti bezpečného transferu, používania a iného nakladania so živými modifikovanými organizmami, ktoré sú výsledkom modernej biotechnológie, a ktoré môžu mať nepriaznivé účinky na ochranu a trvalo udržateľné využívanie biologickej diverzity, berúc do úvahy aj riziká pre zdravie ľudí a s osobitným zreteľom na cezhraničný pohyb.“

Zásada č. 15 deklarácie z Rio de Janeira o životnom prostredí a rozvoji stanovuje:

„Na účely ochrany životného prostredia musia štáty prijímať ochranné opatrenia podľa svojich možností. Ak hrozí vážna alebo nenapraviteľná škoda, nedostatok vedeckej istoty nesmie byť zámienkou pre oneskorené prijatie účinných opatrení, ktoré mohli zabrániť škode na životnom prostredí.“

Podľa článku 4 protokolu, s výhradou osobitných ustanovení týkajúcich sa farmaceutických výrobkov a živých modifikovaných organizmov (ďalej len „ŽMO“) v tranzite alebo určených na používanie v uzavretých priestoroch (pozri články 5 a 6 protokolu), sa tento protokol vzťahuje „na cezhraničný pohyb, tranzit, používanie a iné nakladanie so živými modifikovanými organizmami, ktoré môžu mať nepriaznivé účinky na ochranu a trvalo udržateľné využívanie biologickej diverzity, berúc do úvahy aj riziká pre zdravie ľudí“.

Článok 2 ods. 2 protokolu stanovuje:

„Zmluvné strany, berúc do úvahy aj riziká pre zdravie ľudí, zabezpečia, že vývoj, nakladanie, preprava, používanie, transfer a uvoľňovanie všetkých živých modifikovaných organizmov sa budú uskutočňovať spôsobom, ktorý zabráni rizikám pre biologickú diverzitu alebo ich zníži.“

Na tento účel protokol zavádza rôzne kontrolné postupy, najmä „postup na vydávanie súhlasu na základe predchádzajúcej informácie“ (články 7 až 10 a 12), „postup v prípade živých modifikovaných organizmov určených na priame použitie ako potraviny alebo krmivo alebo na spracovanie“ (článok 11) a „zjednodušený postup“ (článok 13).

Ďalšie ustanovenia protokolu sa týkajú hodnotenia a riadenia rizika, ktoré súvisí s používaním ŽMO, nakladaním s nimi a s ich cezhraničným pohybom (články 15 a 16), neúmyselného cezhraničného pohybu a núdzových opatrení (článok 17), ako aj nakladania, prepravy, balenia a označovania ŽMO (článok 18).

Článok 19 protokolu obsahuje ustanovenia o príslušných národných orgánoch a národných kontaktných miestach, ako aj o šírení informácií sekretariátom; článok 20 stanovuje systém výmeny informácií, ustanovuje Klíringové stredisko biologickej bezpečnosti a vymedzuje jeho úlohy; článok 21 sa vzťahuje na ochranu dôverných informácií oznamovaných v rámci uplatňovania jednotlivých postupov protokolu; článok 22 stanovuje, že zmluvné strany budú spolupracovať pri vytváraní a posilňovaní ľudských zdrojov a inštitucionálnych kapacít v oblasti biologickej bezpečnosti v rozvojových krajinách, ktoré sú zmluvnými stranami protokolu; článok 23 stanovuje, že zmluvné strany budú podporovať a umožňovať zvyšovanie verejného povedomia a účasť verejnosti; článok 24 sa týka vzťahov medzi zmluvnými stranami a štátmi, ktoré nie sú zmluvnými stranami protokolu; článok 25 upravuje nelegálne cezhraničné pohyby a stanovuje, že zmluvné strany prijmú opatrenia zamerané na predchádzanie a postihovanie; článok 26 umožňuje stranám brať do úvahy sociálno-ekonomické hľadiská vyplývajúce z vplyvu ŽMO na ochranu a trvalo udržateľné využívanie biologickej diverzity; článok 27 upravuje možnosť vytvorenia primeraných medzinárodných pravidiel a postupov v oblasti zodpovednosti za škodu a náhrady škody, ktorá je výsledkom cezhraničných pohybov ŽMO; článok 28 sa týka finančného mechanizmu protokolu a finančných zdrojov určených na jeho vykonávanie.

Protokol obsahuje aj ustanovenia inštitucionálnej povahy: článok 29 upravuje „Konferenciu zmluvných strán“, článok 30 pomocné orgány a článok 31 sekretariát.

Článok 32 stanovuje, že „ustanovenia Dohovoru vzťahujúce sa na jeho protokoly sa budú uplatňovať na tento protokol, ak nie je v tomto protokole uvedené inak“.

Články 33 a 34 sa týkajú rešpektovania povinností zmluvnými stranami (predkladanie správ, schválenie postupov a mechanizmov spolupráce). V článku 35 sa stanovuje pravidelné hodnotenie účinnosti protokolu, ktoré vykonáva Konferencia zmluvných strán.

Články 36 až 40 obsahujú záverečné ustanovenia týkajúce sa podpisu, nadobudnutia platnosti, nemožnosti vzniesť výhrady, odstúpenia od protokolu a autentických textov.

II – Otázky Komisie a konanie pred Súdnym dvorom

A – Otázky Komisie

Pred predložením návrhu rozhodnutia na uzatvorenie protokolu Rade Komisia, ktorú zastupovali A. Rosas a G. Zur Hausen, ako aj M. Afonso ako splnomocnení zástupcovia, predložila Súdnemu dvoru žiadosť o stanovisko podľa článku 300 ods. 6 ES, týkajúcu sa výberu najvhodnejšieho právneho základu na tento účel, a to vzhľadom na rozdielne názory Komisie a Rady, ktoré sa objavili pri diskusii a prijímaní rozhodnutia Radou, splnomocňujúce na podpis protokolu v mene Spoločenstva. Zatiaľ čo návrh Komisie sa zakladal na článkoch 133 ES a 174 ods. 4 ES v spojení s článkom 300 ods. 2 prvým pododsekom ES, Rada 15. mája 2000 jednomyseľne prijala toto rozhodnutie len na základe článku 175 ods. 1 ES v spojení s už uvedeným článkom 300 ES.

Vzhľadom na to, že vylúčenie článku 133 ES z právneho základu rozhodnutia o uzatvorení protokolu by narušilo vonkajšiu právomoc, ktorú Zmluva o ES priznáva Spoločenstvu v oblasti spoločnej obchodnej politiky, Komisia sa rozhodla položiť Súdnemu dvoru tieto otázky:

„1. Tvoria články 133 ES a 174 ods. 4 ES v spojení s príslušnými ustanoveniami článku 300 ES vhodný právny základ pre akt, ktorým Európske spoločenstvo uzatvára Kartagenský protokol o biologickej bezpečnosti?

2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku, majú právomoci, ktoré majú členské štáty v oblasti životného prostredia a ktoré môžu odôvodniť ich účasť na Kartagenskom protokole o biologickej bezpečnosti, zostatkovú povahu, v porovnaní s prevažujúcou právomocou Spoločenstva preberať medzinárodné záväzky, pokiaľ ide o oblasti upravené týmto protokolom?“

B – Konanie pred Súdnym dvorom

V súlade s článkom 107 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora bola žiadosť o stanovisko doručená Rade Európskej únie, Európskemu parlamentu a členským štátom. Pripomienky predložili:

– dánska vláda, v zastúpení: J. Molde, splnomocnený zástupca,

– grécka vláda, v zastúpení: E. Samoni-Rantou, ako aj G. Karipsiadis a P. Patronos, splnomocnení zástupcovia,

– španielska vláda, v zastúpení: R. Silva de Lapuerta, splnomocnená zástupkyňa,

– francúzska vláda, v zastúpení: R. Abraham, D. Colas a G. de Bergues, splnomocnení zástupcovia,

– talianska vláda, v zastúpení: U. Leanza a M. C. Ciciriello, splnomocnení zástupcovia,

– rakúska vláda, v zastúpení: H. Dossi, splnomocnený zástupca,

– vláda Spojeného kráľovstva, v zastúpení: J. E. Collins, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci R. Plender, QC,

– Európsky parlament, v zastúpení: R. Passos a K. Bradley, splnomocnení zástupcovia,

– Rada Európskej únie, v zastúpení: J. P. Jacqué, R. Gosalbo Bono a G. Houttuin, splnomocnení zástupcovia.

III – Pripomienky členských štátov a inštitúcií

A – O prípustnosti žiadosti

Na odôvodnenie predloženia žiadosti Súdnemu dvoru Komisia pripomína, že podľa článku 34 dohovoru má Spoločenstvo povinnosť uviesť rozsah svojich právomocí v oblastiach, ktoré upravuje protokol, v okamihu uloženia listiny o schválení. Preto musí návrh rozhodnutia na uzatvorenie protokolu, ktorý Komisia predkladá Rade v súlade s článkom 300 ods. 2 ES, obsahovať vyhlásenie o právomociach Spoločenstva, v ktorom sa v prípade potreby uvedú oblasti upravené protokolom patriace do výlučnej právomoci Spoločenstva, akou je oblasť upravená článkom 133 ES.

Komisia uznáva, že diskusia o právnom základe nemá dôsledky na použiteľný interný postup, vrátane účasti Parlamentu na tomto postupe. Bez ohľadu na to, či bude rozhodnutie o uzatvorení protokolu Spoločenstvom prijaté na základe článku 175 ods. 1 ES alebo na základe článkov 133 ES a 174 ods. 4 ES, Rada v oboch prípadoch rozhoduje kvalifikovanou väčšinou a po porade, prípadne so súhlasom Parlamentu (pozri článok 300 ods. 3 druhý pododsek ES). Odpoveď Súdneho dvora na položené otázky však podľa Komisie umožní vytvoriť rámec právnej istoty pri gescii uvedeného protokolu, najmä pokiaľ ide o výkon hlasovacieho práva (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. marca 1996, Komisia/Rada, C‑25/94, Zb. s. I‑1469).

Komisia dodáva, že výkon delenej právomoci v tomto ohľade vždy spôsobuje ťažkosti. Nato, aby mohli inštitúcie zaujímať stanoviská v mene Spoločenstva v orgánoch stanovených protokolom, členské štáty musia uznať, že už nemajú právomoc konať v dotknutých oblastiach individuálne ani kolektívne. Podľa článku 31 ods. 2 dohovoru, ktorý sa uplatňuje na protokol na základe svojho článku 32, „organizácie regionálnej hospodárskej integrácie budú vo veciach svojej kompetencie vykonávať právo voľby počtom hlasov rovnajúcim sa počtu ich členských štátov, ktoré sú zmluvnými stranami tohto dohovoru alebo jeho príslušného protokolu. Takéto organizácie nebudú uplatňovať svoje volebné právo, ak ho uplatnia ich členské štáty, a naopak“.

Španielska a francúzska vláda a Rada spochybňujú prípustnosť žiadosti vzhľadom na podmienky stanovené v článku 300 ods. 6 ES.

Španielska vláda tvrdí, že podľa tohto ustanovenia si možno vyžiadať stanovisko Súdneho dvora o zlučiteľnosti predpokladanej dohody s ustanoveniami Zmluvy. Zo stanovísk Súdneho dvora vyplýva na jednej strane, že táto zlučiteľnosť môže závisieť nielen od hmotnoprávnych noriem, ale rovnako aj od noriem týkajúcich sa právomoci, procesných noriem alebo noriem týkajúcich sa inštitucionálnej organizácie Spoločenstva (pozri stanoviská 1/75 z 11. novembra 1975, Zb. s. 1355, 1360; 1/76 z 26. apríla 1977, Zb. s. 741, bod 10, a 1/78 zo 4. októbra 1979, Zb. s. 2871, bod 30) a na druhej strane, že stanovisko Súdneho dvora si možno vyžiadať, najmä pokiaľ ide o otázky rozdelenia právomoci medzi Spoločenstvo a členské štáty (stanovisko 1/94 z 15. novembra 1994, Zb. s. I‑5267, bod 9).

V tomto prípade Komisia nežiada, aby Súdny dvor rozhodol o zlučiteľnosti protokolu so Zmluvou, ani o rozdelení právomoci medzi Spoločenstvo a členské štáty, pokiaľ ide o tento protokol, len si želá zistiť vhodný právny základ pre jeho prijatie.

Francúzska vláda tiež pochybuje, že otázky, ktoré položila Komisia, zodpovedajú predpokladom článku 300 ods. 6 ES v zmysle výkladu tohto článku, ktorý Súdny dvor poskytol. Súdny dvor rozhodol, že je príslušný na preskúmanie zlučiteľnosti so Zmluvou, vzhľadom na ťažkosti, ktoré by mohli vyplývať zo spôsobov vybraných pre prijatie dotknutej dohody.

Pokiaľ ide o prvú otázku, Komisia nespochybňuje, že Spoločenstvo má právomoc na uzatvorenie protokolu, ani že členské štáty si zachovali dostatočné právomoci nato, aby mohli odôvodniť svoju účasť na tomto protokole popri Spoločenstve. Otázka sa týka výlučne právneho základu, na základe ktorého môže Spoločenstvo uzatvoriť tento protokol. Vzhľadom na to, ako je prvá otázka položená, Súdny dvor o nej nemôže vydať negatívne stanovisko.

Omyl v právnom základe, samozrejme, predstavuje procesnú vadu, ktorá by mohla spôsobiť neplatnosť rozhodnutia o uzatvorení protokolu v prípade podania žaloby na neplatnosť alebo v prípade prejudiciálneho konania. Podľa francúzskej vlády sa zdá, že taký predpoklad je zahrnutý „v nezlučiteľnosti dohody so Zmluvou vzhľadom na postup prijatý na jej uzatvorenie“ (stanovisko 3/94 z 13. decembra 1995, Zb. s. I‑4577, bod 17).

V tomto prípade to však tak nie je, keďže aj v prípade kumulácie právnych základov by sa použil postup podľa článkov 174 ES alebo 175 ES, pretože najlepšie chráni výsady Parlamentu.

Pokiaľ ide o druhú otázku, francúzska vláda sa domnieva, že sa obmedzuje len na vyvolanie teoretického problému, ktorým je v práve Spoločenstva uznávanie novej koncepcie „prevažujúcej právomoci“ Spoločenstva a „zostatkovej právomoci“ členských štátov. Nevidí dôvod, pre ktorý by uznanie alebo neuznanie zostatkovej povahy právomocí členských štátov mohlo spochybniť zlučiteľnosť protokolu so Zmluvou, ani to, ako by prípadná odpoveď Súdneho dvora na túto otázku mohla mať vplyv na revíziu Zmluvy.

Rada zastáva podobné stanovisko. Dodáva, že cieľom Komisie je rozšírenie výlučnej právomoci Spoločenstva v oblasti spoločnej obchodnej politiky na oblasť životného prostredia nezohľadnením osobitných ustanovení zmlúv týkajúcich sa životného prostredia, a to preto, aby nedochádzalo k praktickým problémom, ktoré vznikajú pri uzatváraní zmiešaných dohôd. Takáto argumentácia však nemôže byť základom výlučnej právomoci Spoločenstva.

Rada sa pýta, či cieľ sledovaný Komisiou nemožno dosiahnuť prostredníctvom žaloby na neplatnosť podanej na základe článku 230 ES proti rozhodnutiu o podpise protokolu. Súdny dvor, samozrejme, uviedol vo svojom stanovisku 2/92 z 24. marca 1995 (Zb. s. I 521, bod 14), že skutočnosť, že niektoré otázky možno prejednať v rámci iných súdnych konaní, nemôže spôsobiť vylúčenie ich predbežného preskúmania na základe článku 300 ES. Pripustenie žiadosti Komisie by však v tomto prípade znamenalo, že sa obídu podmienky lehoty na podanie žaloby na neplatnosť, ktorú bolo treba podať proti podpisu uvedeného protokolu najneskôr do 15. júla 2000, zatiaľ čo žiadosť o stanovisko bola podaná 26. októbra 2000.

Parlament naopak výslovne tvrdí, že žiadosť o stanovisko je prípustná.

Konštatuje, že v danom prípade výber právneho základu ovplyvňuje právnu povahu právomoci Spoločenstva, a tým aj rozdelenie právomoci medzi Spoločenstvo a členské štáty. Pokiaľ Spoločenstvo koná v rámci spoločnej obchodnej politiky, jeho právomoc je výlučná, zatiaľ čo v oblasti životného prostredia sa delí o právomoc s členskými štátmi. Zároveň je nesporné, že „stanovisko Súdneho dvora na základe článku [300 ods. 6 ES] si možno vyžiadať najmä o otázkach, ktoré… sa týkajú rozdelenia právomoci medzi Spoločenstvo a členské štáty“ (stanovisko 2/92, už citované, bod 13).

Okrem toho, aj v prípade, že by výber právneho základu neovplyvnil povahu právomoci Spoločenstva, ale len povahu postupu, ktorý sa má použiť pre prijatie aktu o uzatvorení dohody, Súdny dvor by mal právomoc rozhodnúť o tejto otázke na základe článku 300 ods. 6 ES.

Podľa Parlamentu môže mať výber právneho základu medzinárodnej dohody vplyv na zlučiteľnosť tejto dohody so Zmluvou, a preto ho môže Súdny dvor preskúmať v rámci stanoviska vydaného podľa článku 300 ods. 6 ES. Je zrejmé, že pokiaľ by rozhodnutie Rady o uzatvorení protokolu bolo následne zrušené v dôsledku toho, že sa zakladalo na nesprávnom právnom základe, táto situácia by spôsobila práve také komplikácie, ktorým má zavedenie postupu o predbežnom stanovisku zabrániť.

B – O veci samej

1. Zhrnutie

Komisia jednak tvrdí, že články 133 ES a 174 ods. 4 ES v spojení s príslušnými ustanoveniami článku 300 ES predstavujú vhodný právny základ pre uzatvorenie protokolu v mene Spoločenstva, a jednak, že Spoločenstvo má v oblastiach upravených uvedeným protokolom prevažujúcu právomoc vo vzťahu k právomociam, ktoré si členské štáty zachovali v oblasti ochrany životného prostredia.

Vlády členských štátov, ktoré predložili písomné pripomienky, ako aj Rada sa naopak domnievajú, že treba vychádzať z článku 175 ods. 1 ES. V tom prípade potom nie je potrebné odpovedať na druhú otázku.

Aj Parlament tvrdí, že článok 175 ods. 1 ES tvorí vhodný právny základ aktu o uzatvorení protokolu. Pokiaľ však má protokol podstatné účinky na obchod so ŽMO, je rovnako potrebné zohľadniť článok 133 ES.

2. Rozbor

Komisia sa domnieva, že uzatvorenie protokolu v zásade patrí, z dôvodu cieľa a obsahu protokolu, do výlučnej právomoci Spoločenstva na základe článku 133 ES. Účinná ochrana spoločného záujmu Spoločenstva, a teda záujmu všetkých členských štátov, si vyžaduje, aby sa protokol uzatvoril na základe tohto ustanovenia.

V rozsahu, v akom však protokol upravuje niektoré oblasti, ktoré nepatria do oblasti spoločnej obchodnej politiky, bez toho, aby sa dotknuté ustanovenia považovali v zmysle judikatúry Súdneho dvora za vedľajšie, právomoc Spoločenstva za prevzatie zodpovedajúcich medzinárodných záväzkov vzniká na základe článku 174 ods. 4 ES.

Pokiaľ ide o právomoci, ktoré si členské štáty zachovali s cieľom stanoviť vnútroštátne normy a preberať medzinárodné záväzky v oblastiach stanovených protokolom, tieto právomoci majú zostatkový charakter v porovnaní s prevažujúcou právomocou Spoločenstva. Účasť členských štátov na protokole sa preto musí chápať tak, že je obmedzená len na výkon týchto právomocí; v skutočnosti by išlo výlučne o ustanovenia, ktoré sa týkajú uplatňovania podmienok bezpečnosti pri vývoji, preprave, používaní, transfere a uvoľňovaní všetkých ŽMO mimo medzinárodného obchodu a o ustanovenia týkajúce sa neúmyselného cezhraničného pohybu ŽMO. Komisia v tomto ohľade uvádza, že podľa článku 174 ods. 4 ES právomoc Spoločenstva v oblasti spolupráce a uzatvárania dohôd s tretími krajinami a medzinárodnými organizáciami nemá vplyv na vonkajšie právomoci členských štátov.

Použitie dvojitého právneho základu, konkrétne článkov 133 ES a 174 ods. 4 ES, preto Komisia považuje za právne odôvodnené, nevylučujúc pritom a priori účasť členských štátov na protokole. Pri predložení vyhlásenia o právomoci a v rámci gescie protokolu by však malo byť zrejmé, že Spoločenstvo má na základe článku 133 ES výlučnú právomoc vo väčšine dotknutých oblastí, pričom členské štáty si zachovávajú konkurenčné právomoci výlučne pre obmedzený počet otázok, t. j. otázok, ktoré sa netýkajú obchodu so ŽMO medzi Spoločenstvom a tretími krajinami.

Pokiaľ ide konkrétnejšie o dosah článku 133 ES, Komisia sa odvoláva na judikatúru Súdneho dvora, ktorý už dlhodobo vykladá pojem spoločnej obchodnej politiky široko (pozri stanovisko 1/78, už citované, bod 45). Skutočnosť, že úprava medzinárodného obchodu s určitými produktmi sleduje v prvom rade nekomerčné ciele – akými sú ochrana životného prostredia alebo zdravia ľudí, spolupráca pri rozvoji, ciele zahraničnej a bezpečnostnej politiky alebo poľnohospodárskej politiky – nemôže mať za následok vylúčenie výlučnej právomoci Spoločenstva a odôvodnenie uplatnenia napríklad článku 175 ES. Opatrenia právnej úpravy medzinárodného obchodu v skutočnosti často sledujú viaceré a rôznorodé ciele, čo však neznamená, že sa musia prijať na základe rôznych ustanovení Zmluvy, ktoré sledujú tieto ciele.

Podľa ustálenej judikatúry, pokiaľ sa predmetné opatrenia osobitne zameriavajú na úpravu medzinárodného obchodu, a teda na úpravu zahraničného obchodu Spoločenstva, tieto opatrenia patria do oblasti spoločnej obchodnej politiky aj napriek tomu, že sledujú viaceré ciele a len Spoločenstvo má právomoc na ich prijatie bez toho, aby bolo potrebné stanoviť prevažujúci cieľ alebo „ťažisko“ dotknutých opatrení [pozri v tomto zmysle rozsudky z 29. marca 1990, Grécko/Rada, C‑62/88, Zb. s. I‑1527, body 17 až 20 (ďalej len „rozsudok Černobyl“); z 26. marca 1987, Komisia/Rada, 45/86, Zb. s. 1493, body 16 až 20; zo 17. októbra 1995, Werner, C‑70/94, Zb. s. I‑3189, body 8 až 11, Leifer a i., C‑83/94, Zb. s. I‑3231, body 8 až 11, a zo 14. januára 1997, Centro-Com, C‑124/95, Zb. s. I‑81, body 26 až 29, ako aj stanoviská 1/78, už citované, body 41 až 46, a 1/94, už citované, body 28 až 31].

Článok 6 ES je v úplnom súlade s uvedenou judikatúrou. Na základe tohto ustanovenia musia byť požiadavky ochrany životného prostredia začlenené do vymedzenia a uskutočňovania politík a činností uvedených v článku 3 ES. Niekoľko nedávnych iniciatív Komisie svedčí o tom, akú dôležitosť táto inštitúcia prikladá začleneniu nekomerčných záujmov, najmä otázok týkajúcich sa ochrany životného prostredia a verejného zdravia, do hospodárskej a obchodnej politiky Spoločenstva. Komisia dodáva, že faktory nekomerčného charakteru sú už teraz uznané a sú zaradené do Dohody o založení Svetovej obchodnej organizácie (ďalej len „dohoda o WTO“) a jej príloh, najmä do článku XX Všeobecnej dohody o clách a obchode (ďalej len „GATT“), Dohody o uplatňovaní sanitárnych a fytosanitárnych opatrení (ďalej len „dohoda o SPS“) a Dohody o technických prekážkach obchodu (ďalej len „dohoda o TBT“), bez toho, aby Súdny dvor v bode 34 svojho už citovaného stanoviska 1/94 vylúčil výlučnú právomoc Spoločenstva na uzatváranie všetkých multilaterálnych dohôd o obchode s tovarom na základe článku 113 Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 133 ES).

Okrem toho, Súdny dvor už konštatoval, že článok 133 ES zostáva vhodným právnym základom na uzatvorenie dohôd Spoločenstvom, ktoré sa týkajú medzinárodného obchodu s tovarom, bez ohľadu na to, na akom právnom základe sa majú prijať interné opatrenia na vykonanie takých záväzkov. Interné opatrenia na vykonanie medzinárodných záväzkov prijaté na základe článku 133 ES, ktoré sa týkajú oblasti poľnohospodárstva, preto vychádzajú z ustanovenia článku 43 Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 37 ES) (pozri stanovisko 1/94, už citované, bod 29). Neexistencia úplnej harmonizácie na úrovni Spoločenstva v oblasti pokrytej medzinárodnými záväzkami prijatými Spoločenstvom rovnako nevylučuje uplatnenie iba článku 133 ES, pokiaľ má dotknutá dohoda vylúčiť prekážky v medzinárodnom obchode s tovarom, ktoré nie sú nevyhnutné (stanovisko 1/94, už citované, body 30 až 33).

Vzhľadom na rastúci počet dohôd, ktoré stanovujú obmedzenia pre medzinárodný obchod ako odpoveď na tzv. nekomerčné faktory, použitie iného právneho základu by spôsobilo, že článok 133 ES by bol zbavený svojho obsahu a že by bola poškodená koherentnosť politík Spoločenstva vo vzťahu k jeho obchodným partnerom, ako aj celkový záujem Spoločenstva, v dôsledku účasti všetkých členských štátov na takých dohodách alebo aspoň časti z nich.

Napokon, pokiaľ ide o ustanovenia protokolu, ktorého predmet presahuje rámec právnej úpravy medzinárodného obchodu so ŽMO, Komisia nesúhlasí s tým, že z rozsudku zo 14. júla 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, Zb. s. I‑4301, bod 43), vyplýva skôr uplatnenie článku 175 ods. 1 ES ako článku 174 ods. 4 ES. Toto posledné ustanovenie výslovne priznáva Spoločenstvu právomoc na uzatváranie medzinárodných dohôd v oblasti životného prostredia. Komisia uvádza, že pokiaľ ide o použiteľné procesné normy, toto ustanovenie odkazuje na článok 300 ES.

Členské štáty si v súlade s článkom 174 ods. 4 ES zachovávajú právomoc na dojednanie a uzatváranie medzinárodných dohôd v oblasti ochrany životného prostredia len v tom prípade, ak tieto dohody stanovujú prísnejšie ochranné opatrenia zlučiteľné so Zmluvou a oznámené Komisii. Na zabezpečenie jednoty spoločného trhu a jednotné uplatňovanie práva Spoločenstva je nevyhnutné prísne dodržiavanie týchto podmienok.

Na záver Komisia žiada, aby Súdny dvor kladne odpovedal na obe položené otázky.

Dánska vláda tvrdí, že článok 175 ods. 1 ES v spojení s príslušnými ustanoveniami článku 300 ES predstavujú vhodný a dostatočný právny základ na uzatvorenie protokolu Spoločenstvom.

Cituje zopár príkladov a, pokiaľ ide o výber právneho základu pri uzatváraní dohôd v oblasti životného prostredia, odkazuje v tomto smere na predchádzajúcu prax Rady, pričom si je vedomá toho, že táto skutočnosť nie je sama osebe rozhodujúca. Podľa tejto vlády sa Rada, s výnimkou jedného prípadu, systematicky opierala o článok 130s Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 175 ES) alebo o odsek 1 tohto ustanovenia a odmietala odlišné návrhy Komisie.

Prax Rady je v súlade s judikatúrou Súdneho dvora [pozri rozsudky zo 17. marca 1993, Komisia/Rada, C‑155/91, Zb. s. I‑939 (ďalej len „rozsudok smernica o odpadoch“) a z 28. júna 1994, Parlament/Rada, C‑187/93, Zb. s. I‑2857], v ktorej sa zohľadnil hlavný predmet dotknutého aktu, ktorým je ochrana životného prostredia, zatiaľ čo harmonizácia podmienok vnútorného trhu Spoločenstva predstavuje vedľajší cieľ tohto aktu.

Na určenie vhodného právneho základu pre prijatie aktu o uzatvorení protokolu je podľa dánskej vlády potrebné v súlade s ustálenou judikatúrou overiť, či sa tento protokol svojím účelom a obsahom týka predovšetkým oblasti životného prostredia, alebo v ňom majú komerčné aspekty rovnocenné, prípadne významnejšie postavenie.

Dánska vláda v tomto ohľade uvádza, že protokol je súčasťou skupiny opatrení prijatých medzinárodným spoločenstvom na účely ochrany a zachovania biologickej diverzity. Dohovor je najmä dohodou, ktorá sa v podstate týka životného prostredia a ku ktorej Spoločenstvo pristúpilo na základe článku 130s ods. 1 Zmluvy (pozri v tomto zmysle preambulu protokolu a jeho články 1 a 4).

Pokiaľ protokol vo svojom článku 1 kladie dôraz na cezhraničné pohyby, je to z toho dôvodu, že biologické podmienky sa v jednotlivých štátoch značne líšia, že rozdiely v úrovni rozvoja moderných biotechnológií v jednotlivých štátoch predstavujú osobitnú hrozbu pre biologickú diverzitu a že právna úprava rizík spojených so ŽMO by bola neúplná, keby neexistovali predpisy upravujúce cezhraničné pohyby. Pri vypracúvaní protokolu taktiež neboli rozhodujúcimi množstvo alebo hodnota ŽMO, ktoré sú predmetom týchto pohybov, ale skôr potenciálne riziká pre biologickú diverzitu. Zo samotnej povahy multilaterálnej dohody upravujúcej problematiku životného prostredia napokon vyplýva, že kladie väčší dôraz na cezhraničné aspekty ako na aspekty vnútroštátne. Zložitosť predmetnej oblasti vysvetľuje aj väčší počet článkov týkajúcich sa osobitne cezhraničných pohybov. To však neznamená, že ostatné ustanovenia protokolu majú charakter čisto vedľajší.

Právna úprava cezhraničných pohybov ŽMO, ktorá navyše nemá komerčný účel, teda netvorí hlavný obsah protokolu. Tento protokol je v prvom rade dohodou v oblasti životného prostredia, ktorá upravuje riziká pre biologickú diverzitu a ľudské zdravie súvisiace so ŽMO.

Dánska vláda nepopiera, že judikatúra Súdneho dvora priznala článku 133 ES široký rozsah pôsobnosti a že spoločná obchodná politika nezahŕňa len tradičné nástroje obchodnej politiky. Vždy by však malo ísť o nástroje spojené s takou právnou úpravou, ktorá má za cieľ obchod podporovať a uľahčovať. Skutočnosť, že Zmluva vo svojom platnom znení stanovuje, že ochrana životného prostredia musí byť súčasťou ostatných politík Spoločenstva, nemožno vykladať v tom zmysle, že jej ustanovenia týkajúce sa životného prostredia treba v menšom rozsahu ako predtým používať ako právny základ pre dohody, ktoré sú svojím účelom aj obsahom predovšetkým dohodami v oblasti životného prostredia.

Pokiaľ ide o článok 174 ods. 4 ES, dánska vláda tvrdí, že nemôže slúžiť ako právny základ na uzatváranie medzinárodných dohôd v oblasti životného prostredia. Toto ustanovenie sa obmedzuje len na stanovenie všeobecných cieľov činnosti Spoločenstva v danej oblasti (pozri v tomto zmysle rozsudky Safety Hi-Tech, už citovaný, a zo 14. júla 1998, Bettati, C‑341/95, Zb. s. I‑4355). Toto ustanovenie svojím znením len ukladá členským štátom a Spoločenstvu povinnosť spolupráce „v oblasti [ich] právomocí“ s tretími krajinami a medzinárodnými organizáciami.

Voči stanovisku Komisie nakoniec dánska vláda argumentuje viac politicky. Upresňuje, že nechápe dôvod, pre ktorý Komisia využila túto príležitosť na vyjadrenie svojho nepriateľského postoja voči zmiešaným dohodám, lebo protokol zostáva v každom prípade zmiešanou dohodou, aj keby sa zvolil právny základ, ktorý navrhuje Komisia. V tomto prípade hralo Spoločenstvo a jeho členské štáty hlavnú úlohu pri zložitých rokovaniach o protokole, ktoré sa viedli práve s cieľom uzatvoriť zmiešanú dohodu. Tieto rokovania jednoznačne preukázali, že problémy, na ktoré poukazovala Komisia, nebránia Spoločenstvu ani jeho členským štátom hrať významnú úlohu pri rokovaniach a uzatváraní zmiešaných dohôd.

Na záver sa dánska vláda domnieva, že Súdny dvor by mal dať na prvú otázku zápornú odpoveď, a preto na druhú otázku netreba odpovedať.

Aj grécka vláda tvrdí, že protokol jednoznačne patrí do medzinárodného práva životného prostredia.

Pripomína, že podľa judikatúry Súdneho dvora sa musí výber právneho základu opierať o objektívne prvky, ktoré možno súdne preskúmať, akými sú napríklad cieľ a obsah aktu ako celku (pozri rozsudky z 12. novembra 1996, Spojené kráľovstvo/Rada, C‑84/94, Zb. s. I‑5755, bod 25, a z 3. decembra 1996, Portugalsko/Rada, C‑268/94, Zb. s. I‑6177). Samotná prítomnosť prvkov obchodnej politiky v dohode z oblasti životného prostredia nemá za následok zmenu tejto dohody na obchodnú dohodu, rovnako ako prítomnosť prvkov problematiky životného prostredia v dohode, ktorá je svojou povahou najmä obchodnou dohodou, nezmení obchodnú povahu tejto dohody.

Grécka vláda v tomto ohľade uvádza, že analýza cieľov protokolu, ako aj všeobecnej štruktúry jeho ustanovení nevyhnutne vedie k záveru, že ide o medzinárodnú dohodu, ktorá sa týka predovšetkým problematiky životného prostredia.

Okrem toho, stanovisko Komisie nie je v súlade s celkovým prístupom Spoločenstva, pokiaľ ide o trvalý rozvoj, ktorý sa presadzoval najmä pri rokovaniach o protokole. Komisia v tomto ohľade neberie do úvahy význam článku 22 dohovoru, podľa ktorého „ustanovenia tohto dohovoru sa nesmú dotknúť práv a povinností ani jednej zo zmluvných strán vyplývajúcich z akejkoľvek existujúcej medzinárodnej dohody okrem prípadu, ak by výkon takých práv a povinností spôsobil vážne poškodenie alebo ohrozenie biologickej diverzity“. Kritérium ochrany životného prostredia je teda určujúce pre výklad protokolu (pozri v tomto zmysle články 1, 2 ods. 4, články 4, 7 ods. 4, článok 10 ods. 6, článok 11 ods. 8, články 15, 16 ods. 2 a články 17 a 26 protokolu). Keby sa teda ako právny základ použil článok 133 ES a protokolu by sa priznala najmä obchodná povaha, malo by to „zničujúci“ vplyv na jeho budúci výklad a uplatňovanie.

Grécka vláda dodáva, že keby mal protokol upravovať najmä medzinárodný obchod, bol by uzatvorený v rámci WTO – ako to nakoniec chceli Spojené štáty americké – a nie v rámci dohovoru.

Argumentuje aj tým, že protokol sa zakladá na uplatnení zásady predchádzania škodám, ktorá je základnou zásadou práva životného prostredia.

Tvrdenie Komisie, že článok 133 ES by nemal byť zbavený svojej podstaty, by v konečnom dôsledku mohlo byť na ujmu výkladu tohto článku, ktorý Komisia obhajuje, pretože by to viedlo k tomu, že celý rad ďalších ustanovení Zmluvy by bol zbavený normatívneho obsahu.

Grécka vláda takisto uvádza, že pokiaľ sa protokol zakladá na ustanoveniach článkov 17 a 19 ods. 3 a 4 dohovoru (pozri druhé odôvodnenie preambuly), je právne koherentné, aby Spoločenstvo schválilo tento protokol na základe tej istej právomoci, t. j. na základe článku 175 ES, na ktorý sa napokon odkazuje pri všetkých činnostiach v oblasti životného prostredia.

Na záver sa grécka vláda domnieva, že vhodným právnym základom pre uzatvorenie protokolu je článok 175 ods. 1 ES.

Dodáva, že rozlíšenie, ktoré Komisia robí medzi prevažujúcou právomocou Spoločenstva a zostatkovou právomocou členských štátov, je právne neprijateľné a neberie do úvahy hodnotové posúdenie, pokiaľ ide o zmiešané právomoci, ktorých existencia zodpovedá súčasnému rozdeleniu právomocí medzi Spoločenstvo a členské štáty. Z toho istého dôvodu sú úvahy Komisie o ťažkostiach pri uzatváraní a gescii zmiešaných dohôd neúčinné. Zohľadnenie týchto úvah by vlastne znamenalo, že sa potvrdí výlučná právomoc Spoločenstva pre všetky činnosti stanovené v Zmluve, a to len z toho dôvodu, že výkon právomoci spoločne s členskými štátmi so sebou prináša ťažkosti pri gescii.

Španielska vláda uvádza, že protokol je medzinárodnou dohodou, ktorej obsah je venovaný najmä problematike životného prostredia, takže jediným právnym základom pre jeho schválenie je článok 175 ods. 1 ES.

Podľa judikatúry Súdneho dvora nemôže voľba právneho základu závisieť len od presvedčenia inštitúcie, ale musí sa zakladať na objektívnych prvkoch, ktoré možno súdne preskúmať (pozri najmä rozsudok z 26. marca 1987, Komisia/Rada, už citovaný, bod 11). Medzi také kritériá patria najmä účel a obsah aktu (pozri najmä rozsudok z 26. marca 1996, Parlament/Rada, C‑271/94, Zb. s. I‑1689, bod 14), pričom čisto vedľajší účel aktu nemôže dostatočne odôvodňovať voľbu právneho základu (pozri napríklad rozsudok smernica o odpadoch) a pokiaľ právomoc inštitúcie vyplýva z dvoch ustanovení Zmluvy, je táto inštitúcia povinná prijať akt na základe oboch ustanovení okrem prípadu, ak by kumuláciou právnych základov výsady Parlamentu boli pozbavené ich samotnej podstaty [pozri rozsudok z 11. júna 1991, Komisia/Rada, C‑300/89, Zb. s. I‑2867 (ďalej len „rozsudok dioxid titánu“)].

V danom prípade patria účel a obsah aktu podľa španielskej vlády osobitne do rámca politiky životného prostredia a jeho vplyv na medzinárodný obchod s tovarom je len vedľajší. Z článku 4 protokolu vyplýva, že jeho cieľom nie je úprava obchodu so ŽMO, ale prijatie opatrení na zabezpečenie zachovania a trvalého využívania biologickej diverzity (pozri v tomto zmysle aj články 2, 17, 20, 22, 23 a 26 uvedeného protokolu). Podobne ako tranzit, nakladanie a využívanie ŽMO aj ich cezhraničné pohyby sú predmetom právnej úpravy len s tým cieľom, aby sa predišlo nepriaznivým účinkom na zachovanie a využívanie biologickej diverzity.

Španielska vláda uvádza, že je síce pravda, že Súdny dvor prijal široké poňatie obchodnej politiky, ktoré zohľadňuje aj vývoj medzinárodných obchodných vzťahov, to však neznamená, že medzinárodná dohoda, ktorej hlavným účelom je ochrana životného prostredia alebo ľudského zdravia, musí byť prijatá na základe článku 133 ES z toho dôvodu, že by mohla mať vplyv na medzinárodný obchod, čo by to zbavilo ostatné politiky Spoločenstva ich vlastného obsahu.

Okrem toho ťažkosti spojené s gesciou a uplatňovaním zmiešaných dohôd sú irelevantné, pokiaľ ide o otázku právneho základu.

Pokiaľ ide o článok 174 ES španielska vláda napokon tvrdí, že toto ustanovenie sa obmedzuje len na vymedzenie všeobecných cieľov (pozri rozsudok zo 14. júla 1994, Peralta, C‑379/92, Zb. s. I‑3453, bod 57, ako aj rozsudky Safety Hi-Tech, už citovaný, bod 43, a Bettati, už citovaný, bod 41) a súčasne vo svojom odseku 4 uznáva existenciu delených právomocí medzi Spoločenstvo a členské štáty v oblasti medzinárodných dohôd týkajúcich sa životného prostredia bez toho, aby stanovil postup uzatvárania takých dohôd. Na tento účel by bolo potrebné uplatniť článok 175 ES. Tento článok je teda jediným ustanovením, ktoré môže predstavovať právny základ normy v oblasti životného prostredia, či už má charakter interný alebo externý.

Tento výklad potvrdila aj ustálená prax Spoločenstva.

Francúzska vláda na úvod uvádza, že cieľom protokolu je uskutočňovanie cieľov dohovoru, ktorý Spoločenstvo uzatvorilo na základe článku 130s Zmluvy. Zdôrazňuje, že pri rokovaniach, ktoré vyústili do prijatia protokolu, hralo Spoločenstvo veľmi aktívnu úlohu a medzi ním a členskými štátmi existovala dokonalá súdržnosť, ktorá bez problémov umožnila, aby sa zohľadnili ciele Európskej únie.

Táto vláda sa vo všeobecnosti domnieva, že vhodným základom pre uzatvorenie protokolu je len článok 175 ES a že koncepcia zostatkovej a prevažujúcej právomoci, za predpokladu, že v práve Spoločenstva vôbec existuje, sa v tomto prípade neuplatní.

Pokiaľ ide o prvú otázku, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že pokiaľ medzinárodný nástroj umožňuje Spoločenstvu prijať ustanovenia o ochrane životného prostredia a pokiaľ tieto ustanovenia majú vplyv na medzinárodný obchod bez toho, aby mali za cieľ ho podporovať alebo upravovať, článok 175 ES predstavuje dostatočný právny základ pre prijatie takej dohody. Toto ustanovenie možno kumulovať s článkom 133 ES len v tom prípade, ak sa uvedené opatrenia neoddeliteľne vzťahujú na ochranu životného prostredia a na podporu medzinárodného obchodu (pozri, pokiaľ ide o vzťahy medzi vytvorením a fungovaním vnútorného trhu na jednej strane a ochranou životného prostredia na strane druhej, rozsudky dioxid titánu a smernica o odpadoch). Francúzska vláda cituje aj už citovaný rozsudok z 28. júna 1994, Parlament/Rada, ako aj body 42 až 44 návrhov, ktoré v tejto veci predniesol generálny advokát Jacobs, v ktorých sa rozlišuje medzi opatreniami na realizáciu vnútorného trhu, pre ktoré by sa mal ako právny základ použiť článok 100a Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 95 ES) a opatreniami, ktoré majú vplyv na obchod a pre ktoré toto ustanovenie nie je potrebným právnym základom.

Podľa návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Jacobs, je teda opatrením, ktoré si vyžaduje použitie právneho základu týkajúceho sa vnútorného trhu – v súlade s rozsudkom dioxid titánu – také opatrenie, ktoré „vymedzuje vlastnosti, ktoré musí mať tovar, aby sa mohol voľne pohybovať na vnútornom trhu“. Naproti tomu samotný článok 175 ES umožňuje prijať opatrenia, ktoré „stanovujú harmonizovaný systém postupov, prostredníctvom ktorých možno zabrániť pohybu niektorých tovarov a ich pohyb kontrolovať na účely ochrany životného prostredia“.

Francúzska vláda tiež odkazuje na prax Spoločenstva v posledných rokoch a cituje niektoré „multilaterálne dohody z oblasti životného prostredia“ alebo interné akty na vykonanie týchto dohôd, ktoré sa zakladajú na článku 130s Zmluvy, s výnimkou jej článku 113, hoci tieto dohody alebo akty majú zrejmý vplyv jednak na obchod medzi členskými štátmi, ako aj na obchod medzi Spoločenstvom a tretími krajinami.

Príklady, ktoré uvádza Komisia na podporu svojho tvrdenia, sa netýkajú politiky životného prostredia, ale rozvojovej politiky, spoločnej poľnohospodárskej politiky, ako aj spoločnej vonkajšej a bezpečnostnej politiky. Tieto politiky pritom majú k obchodnej politike iný vzťah, ako majú medzinárodné dohody v oblasti obchodu k dohodám v oblasti životného prostredia. Okrem toho argumentácia Súdneho dvora, ktorá je základom rozsudkov dioxid titánu a smernica o odpadoch, sa dá v tomto prípade len ťažko použiť.

Analýza účelu a obsahu protokolu, ktoré možno ako objektívne prvky súdne preskúmať a na ktorých sa musí v súlade s judikatúrou Súdneho dvora zakladať výber právneho základu, potvrdzuje opodstatnenosť použitia samotného článku 175 ES.

Francúzska vláda uvádza viaceré faktory, ktoré podľa nej svedčia o tom, že účelom opatrení stanovených protokolom je oblasť životného prostredia: mandát, ktorý vyjednávačom udelila Konferencia zmluvných strán dohovoru, názov protokolu, jeho preambula, ako aj jeho články 1 a 4.

Okrem toho samotná skutočnosť, že predmetom daných opatrení sú cezhraničné pohyby ŽMO ešte neznamená, že je nevyhnutné ako právny základ použiť článok 133 ES: skutočnosť, že protokol upravuje cezhraničný obchod, neznamená, že patrí do oblasti spoločnej obchodnej politiky. Protokol sa síce vzťahuje na obchod, ale len na účely jeho kontroly alebo jeho obmedzenia vzhľadom na environmentálne ciele. Nejde teda o právnu úpravu obchodu s cieľom podporovať ho.

Pokiaľ ide o obsah protokolu, francúzska vláda uvádza, že obsahuje dva druhy odlišných ustanovení:

– na jednej strane články 7 až 14 stanovujú jednotlivé etapy postupu na udelenie predchádzajúceho súhlasu na základe informácie, ktorý sa uplatňuje na ŽMO a osobitné pravidlá, ktoré platia pre tie kategórie ŽMO, ktoré sú určené na priame použitie ako potraviny alebo krmivo, alebo na spracovanie. Tieto ustanovenia tvoria právnu úpravu, ktorá sa uplatní na obchod alebo na výmenu vedeckej povahy a upresňuje spôsoby hodnotenia rizika plánovaných cezhraničných pohybov ŽMO pre životné prostredie,

– na druhej strane celý rad ďalších článkov prispieva k realizácii cieľov protokolu a obsahuje záväzky, ktoré sa odlišujú od záväzkov uvedených v článkoch 7 až 14. Ide o ustanovenia týkajúce sa hodnotenia rizika zmluvnými stranami (článok 15), riadenia rizika zmluvnými stranami (článok 16), neúmyselného cehraničného pohybu (napríklad v dôsledku nehody), ako aj núdzových opatrení, ktoré je potrebné prijať v dôsledku takých pohybov (článok 17), pravidiel nakladania, prepravy, balenia a označovania (článok 18), vytvorenia Klíringového strediska biologickej bezpečnosti (článok 20), opatrení na predchádzanie nelegálnym cezhraničným pohybom (článok 25) a zavedenia medzinárodných konzultácií s cieľom vypracovať pravidlá a postupy v oblasti zodpovednosti za škodu a náhrady škody, ktorá je výsledkom cezhraničných pohybov ŽMO (článok 27).

Nie je preto dôvod obmedzovať protokol len na pravidlá stanovené v článkoch 7 až 14. Tieto ustanovenia navyše ani neodôvodňujú odkaz na článok 133 ES, keďže podľa názoru, ktorý vyslovil generálny advokát Jacobs v už citovanej veci Parlament/Rada, C‑187/93, postupy, ktoré stanovujú, možno charakterizovať ako „systém zosúladených postupov, ktoré majú za cieľ zabrániť cezhraničným pohybom ŽMO alebo ich kontrolovať z dôvodov súvisiacich s ochranou životného prostredia“, ale v nijakom prípade ich nemožno považovať za ustanovenia, ktoré „vymedzujú vlastnosti“, ktoré majú ŽMO spĺňať na to, aby mohli „voľne vstúpiť do Spoločenstva“.

Na záver francúzska vláda vyjadruje názor, že účel a obsah protokolu svedčia o tom, že vhodným právnym základom pre tento protokol – nepopierajúc, že protokol má významný vplyv na obchod so ŽMO – je jedine článok 175 ES.

Pokiaľ ide o dohody o SPS a TBT, o ktorých Súdny dvor v bodoch 31 a 33 už citovaného stanoviska 1/94 rozhodol, že ich uzatvorenie sa mohlo odôvodnene zakladať na článku 113 Zmluvy, francúzska vláda na jednej strane tvrdí, že podľa Súdneho dvora je základným cieľom týchto dohôd obmedziť negatívne vplyvy na obchod, teda obchod podporiť, zatiaľ čo účelom protokolu je obchod kontrolovať a prípadne mu dokonca brániť. Táto vláda na druhej strane uvádza, že uvedené dve dohody tvoria inštitucionálny rámec, prostredníctvom ktorého sa má zabezpečiť, aby opatrenia prijaté na to, aby čelili sanitárnym a iným rizikám nemali neprimeraný vplyv na obchod, zatiaľ čo protokol vychádza z konštatácie, že existuje osobitné riziko pre životné prostredie a toto riziko musí byť predmetom osobitných kontrolných opatrení.

Okrem toho podľa francúzskej vlády nie sú ťažkosti spojené s uplatňovaním jednej kategórie medzinárodných dohôd relevantné pre výber právneho základu. Naopak sa domnieva, že v oblasti medzinárodných dohôd týkajúcich sa problematiky životného prostredia je dostačujúcim spôsobom zavedená zásada úzkej spolupráce medzi členskými štátmi a inštitúciami Spoločenstva.

Za úvahami Komisie o narušení spoločnej obchodnej politiky sa v skutočnosti skrýva obava, že uplatnením protokolu členské štáty alebo Spoločenstvo porušia iné medzinárodné záväzky Spoločenstva, najmä dohodu o WTO. Francúzskej vláde sa táto obava zdá oprávnená, ale výber nevhodného a neodôvodneného právneho základu nie je stratégiou, ktorá by túto obavu mohla skutočne rozptýliť.

Existujú iné, vhodnejšie spôsoby, ako zabezpečiť, aby vykonávanie protokolu nemalo nepriaznivý vplyv na spoločnú obchodnú politiku. Medzi tieto spôsoby môže napríklad patriť zapracovanie ustanovenia do preambuly rozhodnutia, ktorým sa Spoločenstvo splnomocňuje na uzatvorenie protokolu, ktoré by jednoznačne potvrdilo, že Spoločenstvo bude dodržiavať ostatné medzinárodné záväzky, alebo zavedenie postupu systematického preskúmania súladu všetkých rozhodnutí prijatých pri uplatňovaní protokolu s ostatnými medzinárodnými záväzkami Spoločenstva alebo stanovenie opatrení o osobitnej koordinácii medzi rôznymi dotknutými útvarmi.

Pokiaľ ide napokon o výber medzi článkom 174 ods. 4 ES a článkom 175 ods. 1 ES, francúzska vláda uvádza, že aj v prípade, že by Súdny dvor uznal prípustnosť prvej otázky Komisie, tento jej konkrétny bod by nebol prípustný. Táto otázka sa v každom prípade týka delenej právomoci a nemôže mať vplyv na konanie. Francúzska vláda nevidí dôvod, pre ktorý by výber takého alebo onakého právneho základu ovplyvnil zlučiteľnosť protokolu – a rovnako aj rozhodnutia o jeho uzatvorení – so Zmluvou.

Ak sa pripustí, že článok 174 ods. 4 ES môže tvoriť „vonkajší právny základ“, Spoločenstvo má v každom prípade k dispozícii dva základy na prijatie aktov medzinárodného práva:

– článok 174 ods. 4 ES pre zmluvy, ktoré upravujú spoluprácu medzi tretími štátmi a Spoločenstvom a týkajú sa rôznych hľadísk politiky životného prostredia,

– článok 175 ods. 1 ES pre sektorové dohody, ktoré majú na medzinárodnej úrovni stanoviť už existujúce právomoci vykonávané na internej úrovni (pozri v tomto zmysle rozsudok Safety Hi-Tech, už citovaný).

Francúzska vláda konštatuje, že protokol patrí skôr do druhej skupiny, pretože umožňuje uplatnenie takých pravidiel medzi Spoločenstvom a tretími štátmi, ktoré sú porovnateľné s už existujúcimi pravidlami medzi členskými štátmi.

Na záver táto vláda vyzýva Súdny dvor, aby za predpokladu, že uzná prípustnosť prvej otázky, na ňu odpovedal takto:

„Na základe článku 175 ods. 1 [ES] Spoločenstvo disponuje nevyhnutnou a dostatočnou právomocou, popri členských štátoch, na uzatvorenie [Kartagenského] protokolu o biologickej bezpečnosti.“

Za týchto podmienok by bola druhá otázka bezpredmetná.

Francúzska vláda v každom prípade spochybňuje pojem „prevažujúcej právomoci“ Spoločenstva, ktorý nie je uznaný v práve Spoločenstva ani nie je zavedený judikatúrou Súdneho dvora. Súdny dvor uznáva len dohody, ktorých zmluvnou stranou je len Spoločenstvo z dôvodu jeho výlučnej právomoci alebo zmiešané dohody, ktoré patria sčasti do právomoci Spoločenstva a sčasti do právomoci členských štátov (pozri najmä rozsudok z 19. marca 1996, Komisia/Rada, už citovaný, bod 48).

Táto vláda dodáva, že Komisia síce nepopiera, že protokol by aj v prípade jeho uzatvorenia na základe článkov 133 ES a 175 ES bol zmiešanou dohodou, je však namieste pripomenúť judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa požiadavky úzkej spolupráce medzi členskými štátmi a inštitúciami Spoločenstva tak pri postupe dojednávania a uzatvárania protokolu, ako aj pri jeho vykonávaní (pozri najmä rozsudok z 19. marca 1996, Komisia/Rada, už citovaný).

Talianska vláda tvrdí, že protokol obsahuje právnu úpravu problematiky životného prostredia, ktorá sa podľa jeho článku 1 zameriava na boj proti nepriaznivým účinkom – najmä tým, ktoré sú spojené s cezhraničnými pohybmi ŽMO – na zachovanie a trvalo udržateľné využívanie biologickej diverzity, ako aj na zdravie ľudí. Z analýzy tohto ustanovenia protokolu jednoznačne vyplýva, že jeho predmetom a účelom je stanoviť procesný právny rámec, ktorý sa bude uplatňovať na úmyselné cezhraničné pohyby ŽMO (články 4 až 16) a neúmyselné cezhraničné pohyby ŽMO, ktoré môžu mať významné nepriaznivé účinky na biologickú diverzitu (článok 17).

Environmentálne záujmy a riziká pre zdravie ľudí sa zohľadňujú najmä v článku 10 ods. 6 a článku 11 ods. 8 protokolu, kde sú stanovené okolnosti, za ktorých môžu zmluvné strany prijať obmedzujúce rozhodnutia, pokiaľ ide o dovoz ŽMO.

Za predpokladu, že právomoc Spoločenstva v obchodnej oblasti, jednak na vonkajšej, jednak na vnútornej úrovni, je výlučná, obchodný aspekt musí ustúpiť pred naliehavými požiadavkami, ktoré Súdny dvor uznal a ktoré sa týkajú ochrany životného prostredia a ochrany ľudského zdravia.

V súlade s článkom 31 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve z roku 1969 je namieste vziať do úvahy celkové súvislosti, v ktorých bol protokol prijatý, pričom tieto súvislosti zahŕňajú najmä všetky dohody vo vzťahu k vykladanej Zmluve a všetky relevantné zásady medzinárodného práva, ktoré platia medzi zmluvnými stranami [článok 31 ods. 2 písm. a)]. Protokol bol pritom prijatý v rámci dohovoru o biologickej diverzite.

Talianska vláda sa domnieva, že za týchto podmienok treba právny základ pre rozhodnutie Rady o uzatvorení protokolu hľadať v ustanoveniach týkajúcich sa environmentálnej politiky Spoločenstva.

Talianska vláda uvádza, že bez ohľadu na konkrétny článok, na ktorom by sa malo rozhodnutie o uzatvorení zakladať, teda článok 174 ods. 4 ES alebo článok 175 ES, rozhodnutie sa v každom prípade prijme kvalifikovanou väčšinou a po porade s Parlamentom.

Pokiaľ ide o delenú právomoc Spoločenstva a členských štátov, podľa talianskej vlády sa členské štáty budú podieľať na protokole takým spôsobom, že prijmú záväzky v oblastiach, v ktorých si zachovali svoju zostatkovú právomoc vo vzťahu k právomoci Spoločenstva. Protokol preto nevyhnutne musí byť zmiešanou dohodou. V tomto ohľade talianska vláda pripomína stanoviská Súdneho dvora týkajúce sa povinnosti úzkej spolupráce medzi členskými štátmi a inštitúciami Spoločenstva, jednak pri postupe dojednávania a uzatvárania, ako aj pri vykonávaní prevzatých záväzkov (stanoviská 2/91 z 19. marca 1993, Zb. s. I‑1061, bod 38, a 1/94, už citované, bod 108).

Rakúska vláda vo všeobecnosti uvádza, že protokol je – ako vyplýva z jeho genézy, cieľa a ustanovení – multilaterálnou dohodou v oblasti životného prostredia, ktorá spočíva na zásade predchádzania škodám (článok 1 protokolu). Jeho environmentálny cieľ, jednoznačne zdôraznený v preambule, je z veľkej časti výsledkom iniciatívy Európskeho spoločenstva a jeho členských štátov, pričom Komisia – spoločne s členskými štátmi – počas rokovaní tento cieľ neustále zdôrazňovala.

Účelom dohody je zabezpečiť primeraný stupeň ochrany používania ŽMO s cieľom vyhnúť sa prípadným nepriaznivým účinkom na zachovanie a trvalo udržateľné využívanie biologickej diverzity. Na tento účel bol vytvorený rozsiahly informačný systém, ktorý každému štátu umožňuje, aby na základe znalosti veci prijal rozhodnutie týkajúce sa možnosti používania ŽMO na svojom území.

V tejto súvislosti rakúska vláda spochybňuje stanovisko Komisie, podľa ktorého majú niektoré články protokolu – najmä článok 11 – zásadný charakter v porovnaní s inými článkami, ktoré sa považujú za vedľajšie, ako napríklad ustanovenia o financovaní, zodpovednosti, socio-ekonomických aspektoch, klíringovom stredisku a budovaní kapacít. Keby tieto vedľajšie ustanovenia v protokole chýbali, jeho vykonávanie by nebolo možné, najmä pre rozvojové krajiny.

Podľa rakúskej vlády môžu byť dôsledky protokolu v oblasti obchodnej politiky posudzované len z hľadiska jeho environmentálneho cieľa. V tomto smere podotýka, že pojem „cezhraničné pohyby“ sa nemusí používať výlučne v obchodnej oblasti. Pokiaľ ide konkrétne o ŽMO, cezhraničné pohyby na účely vedeckého výskumu tvoria zásadný aspekt tohto protokolu.

Rakúska vláda dodáva, že odkaz na článok XX GATT je irelevantný. GATT je jednoznačne obchodnou dohodou a jej článok XX treba považovať za ustanovenie o výnimke, ktoré zmluvným stranám umožňuje prijať ochranné opatrenia z presne vymedzených dôvodov.

Pokiaľ ide zvlášť o výber vhodného právneho základu, rakúska vláda pripomína, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa tento výber musí zakladať na objektívnych prvkoch, ktoré možno súdne preskúmať. Dôvody, ktoré podľa Komisie opodstatňujú uplatnenie článku 133 ES v spojení s článkom 174 ods. 4 ES, teda tzv. údajná „oprávnená obava“ pokiaľ ide o narušenie právomocí Spoločenstva alebo zložitosť gescie zmiešaných dohôd, sú pre odpoveď na položené otázky irelevantné.

Rakúska vláda tvrdí, že článok 174 ES sa obmedzuje na stanovenie účelov a zásad, ktorými sa má riadiť vykonávanie politiky Spoločenstva v oblasti životného prostredia, ale nevytvára vlastné právomoci (pozri rozsudky Peralta, už citovaný, bod 57, a Bettati, už citovaný, bod 41). Samotný článok 175 ods. 1 ES predstavuje právny základ pre činnosť Rady na účely uskutočnenia cieľov stanovených v článku 174 ES. Tento výklad v podstate potvrdzuje jednak skutočnosť, že opatrenia prijaté na základe článku 176 ES, to znamená prísnejšie ochranné opatrenia, možno prijať len v tom prípade, ak bola predmetná právna úprava prijatá na základe článku 175 ES, a jednak ustálená prax Rady, ktorá sa pri uzatváraní medzinárodných dohôd opiera o článok 175 ods. 1 ES, nie o článok 174 ods. 4 ES.

Rakúska vláda napokon uvádza, že výber článku 175 ods. 1 ES ako právneho základu umožňuje zaručiť výkon spolurozhodovacej právomoci Parlamentu, ktorého úloha je obzvlášť dôležitá v environmentálnom kontexte, ako aj poradu s Hospodárskym a sociálnym výborom a Výborom regiónov, zatiaľ čo v rámci postupu podľa článku 133 ES je Parlament len informovaný a v rámci postupu podľa článku 174 ods. 4 ES sa uskutoční len porada s Parlamentom.

Na záver sa rakúska vláda domnieva, že protokol nie je dohodou z oblasti obchodnej politiky, ale dohodou z oblasti environmentálnej politiky. Obchodné aspekty sú upravené len v niekoľkých ustanoveniach protokolu, napríklad v článku 11, ktorého predmetom sú pohyby ŽMO určených na priame použitie ako potraviny alebo krmivo, alebo na spracovanie. Právomoci členských štátov teda nemajú „zostatkový charakter“, naopak, zásadné ustanovenia protokolu patria do právomoci členských štátov.

Vláda Spojeného kráľovstva tvrdí, že správnym právnym základom aktu o uzatvorení protokolu je článok 175 ods. 1 ES v spojení s článkom 300 ods. 2 prvým pododsekom prvou vetou ES. Podobne ako ostatné členské štáty, ktoré predložili pripomienky, sa vláda Spojeného kráľovstva v tomto smere odvoláva na ustálenú prax Rady.

V danom prípade protokol zjavne sleduje prvé dva ciele stanovené v článku 174 ods. 1 ES, t. j. udržiavanie, ochranu a zlepšovanie kvality životného prostredia, ako aj ochranu ľudského zdravia. Protokol rovnako sleduje aj tretí cieľ, ktorým je „rozvážne a racionálne využívanie prírodných zdrojov“, vychádzajúc zo zásady, že biologická diverzita je prírodný zdroj. Protokol zjavne sleduje aj štvrtý cieľ, keďže na medzinárodnej úrovni vytvára opatrenia zamerané na riešenie regionálnych alebo celosvetových problémov životného prostredia.

Vláda Spojeného kráľovstva dodáva, že zásada predchádzania škodám stanovená v článku 174 ods. 2 ES hrá prvoradú úlohu medzi cieľmi protokolu (pozri napríklad štvrté odôvodnenie jeho preambuly, ako aj články 1, 10 ods. 6 a článok 11 ods. 8). Okrem toho v súlade s článkom 174 ods. 2 ES protokol rešpektuje zásadu prevencie a zásadu odstraňovania škôd na životnom prostredí prioritne pri zdroji (pozri napríklad štvrté a siedme odôvodnenie jeho preambuly, ako aj články 3, 7 a 15 až 18); článok 27 predpokladá vypracovanie pravidiel v súlade so zásadou, že náhradu škody hradí znečistovateľ, stanovujúc vypracovanie pravidiel medzinárodného práva verejného týkajúcich sa náhrady škôd spôsobených cezhraničnými pohybmi ŽMO.

V súlade s článkom 174 ods. 3 ES vláda Spojeného kráľovstva tiež uvádza, že protokol zohľadňuje aj dostupné vedecké a technické údaje, podmienky životného prostredia na území zmluvných strán, ako aj potenciálne výhody a náklady v súvislosti s činnosťou alebo nečinnosťou. V súlade s odsekom 4 toho istého ustanovenia protokol predpokladá spoluprácu s tretími krajinami a príslušnými medzinárodnými organizáciami (pozri napríklad druhé, tretie a ôsme odôvodnenie jeho preambuly, ako aj články 6, 10, 14 až 16, 20, 22 a 29).

Článok 175 ES teda predstavuje vhodný právny základ na uskutočnenie cieľov stanovených v článku 174 ES.

Vláda Spojeného kráľovstva navyše pripomína judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej sa má výber právneho základu aktu, ktorý má prijať inštitúcia Spoločenstva, zakladať na objektívnych prvkoch, ktoré možno súdne preskúmať. Medzi tieto aspekty patrí účel a obsah takého aktu.

V danom prípade je environmentálny účel protokolu vyjadrený v jeho preambule a v článkoch 1 a 2. Podľa vlády Spojeného kráľovstva je obsah protokolu v súlade s týmto účelom: pred prvým úmyselným cezhraničným pohybom ŽMO sa zavádza postup na udelenie predchádzajúceho súhlasu na základe informácie; podľa článku 15 sa hodnotenie rizika musí vykonávať vedeckým spôsobom a je založené minimálne na informáciách poskytnutých v súlade s postupom na udelenie predchádzajúceho súhlasu a na ďalších dostupných vedeckých dôkazoch; podľa článku 16 zmluvné strany vytvoria a budú uplatňovať vhodné mechanizmy na reguláciu rizík súvisiacich s používaním ŽMO, nakladaním s nimi a s ich cezhraničným pohybom; podľa článkov 20 až 22 sa zmluvné strany podieľajú na systéme výmeny informácií a na činnosti Klíringového strediska biologickej bezpečnosti a spolupracujú na vytváraní, ako aj na posilňovaní ľudských zdrojov a inštitucionálnych kapacít v oblasti biologickej bezpečnosti.

Protokol sa síce nepriamym spôsobom dotýka aj obchodu s tretími krajinami, jeho hlavnou alebo prevažujúcou zložkou je však realizácia environmentálneho programu Spoločenstva v súlade s článkom 175 ods. 1 ES. Článok 133 ES je preto nevhodným právnym základom pre uzatvorenie tohto protokolu.

Vláda Spojeného kráľovstva zdôrazňuje, že použitím výrazu „pohyby“ mali autori protokolu v úmysle zahrnúť aj iné pohyby, ako tie, ktoré súvisia s obchodom, napríklad neúmyselné pohyby ŽMO, nelegálne cezhraničné pohyby a pohyby organizmov na charitatívne účely, verejný alebo súkromný záujem, ako aj ďalšie pohyby nekomerčnej povahy.

Protokol sa netýka zrušenia obmedzení týkajúcich sa medzinárodného obchodu a zníženia colných prekážok. Ak sa pripustí, že sa týka obchodu, jeho predmetom je stále len kontrola alebo dohľad nad medzinárodným pohybom ŽMO (pozri rozsudok z 28. júna 1994, Parlament/Rada, už citovaný, vec, v ktorej vláda Spojeného kráľovstva konštatovala, že generálny advokát a Súdny dvor sa opreli o skutočnosť, že dotknutý akt nepodporoval liberalizáciu obchodu, a to im umožnilo uplatniť ako zmluvný základ článok 113 Zmluvy).

Dohoda o WTO, a najmä určité aspekty nekomerčného charakteru začlenené do niektorých príloh tejto dohody, najmä v článku XX GATT, do dohody o SPS a dohody o TBT – pri uzatvorení ktorej mohlo Spoločenstvo postupovať podľa článku 113 Zmluvy, čo Súdny dvor potvrdil – nehovoria v prospech článku 133 ES ako právneho základu protokolu, pretože „ťažiskom“ protokolu nie je podpora obchodu, ale ochrana životného prostredia.

Vláda Spojeného kráľovstva sa navyše domnieva, že článok 174 ods. 4 ES neponúka vhodný jednotný právny základ, keďže nepriznáva právomoci na uzatváranie medzinárodných dohôd. Tento článok členským štátom a Spoločenstvu len ukladá povinnosť spolupracovať s tretími krajinami a medzinárodnými organizáciami „v oblasti [ich] právomocí“. Článok 174 ods. 4 druhý pododsek ES dokonca výslovne stanovuje, že prvý pododsek nemá dopad na právomoc členských štátov viesť rokovania v medzinárodných orgánoch a uzatvárať medzinárodné zmluvy.

Toto ustanovenie sa obmedzuje na vymedzenie všeobecných cieľov Spoločenstva v oblasti životného prostredia, pričom článok 175 ES poveruje Radu, aby rozhodla o opatreniach, ktoré sa majú prijať na dosiahnutie týchto cieľov (pozri rozsudky Peralta, už citovaný, bod 57, a Safety Hi-Tech, už citovaný, bod 43, ako aj bod 76 návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Léger vo veciach Safety Hi-Tech, už citovanej, a Bettati, už citovanej; pozri aj návrhy, ktoré predložil generálny advokát Jacobs vo veci Parlament/Rada, C‑187/93, už citovanej).

Ani ťažkosti spojené s gesciou a uplatňovaním zmiešaných dohôd nakoniec nepodporujú stanovisko Komisie. Podľa vlády Spojeného kráľovstva táto inštitúcia v každom prípade zveličuje tieto ťažkosti. Zmiešané dohody sú „dobre známym javom, ku ktorému bude dochádzať tak dlho, pokiaľ budú mať členské štáty a Spoločenstvo právomoc uzatvárať zmluvy“. Po tom, čo sa Jednotným európskym aktom zapracovali do Zmluvy o ES ustanovenia o životnom prostredí, v tejto oblasti sa výslovne uznala zmiešaná právomoc. Samotná Komisia zdôrazňuje, že Európske spoločenstvo a jeho členské štáty hrali hlavnú úlohu pri ťažkých rokovaniach o protokole, ktoré sa viedli štyri roky. Komisia by mohla len ťažko zohrávať túto úlohu, keby boli problémy tak veľké, ako to v tejto chvíli tvrdí. Okrem toho, údajné ťažkosti sú irelevantné pre Súdny dvor, ktorý musí svoje rozhodnutie založiť na objektívnych prvkoch, ktoré možno súdne preskúmať.

Na záver sa vláda Spojeného kráľovstva domnieva, že články 133 ES a 174 ods. 4 ES v spojení s príslušnými ustanoveniami článku 300 ES nepredstavujú vhodný právny základ na uzatvorenie protokolu v mene Európskeho spoločenstva. Na druhú otázku preto ani netreba odpovedať.

Subsidiárne vláda Spojeného kráľovstva uvádza v odpovedi na druhú otázku, že Spoločenstvo doposiaľ prijalo relatívne málo spoločných noriem v oblasti biologickej bezpečnosti. Hlavnými nástrojmi prijatými v tejto oblasti sú smernica Rady 90/219/EHS z 23. apríla 1990 o obmedzenom použití geneticky modifikovaných mikroorganizmov (Ú. v. ES L 117, s. 1; Mim. vyd. 15/001, s. 381) zmenená a doplnená smernicou Rady 98/81/ES z 26. októbra 1998 (Ú. v. ES L 330, s. 13; Mim. vyd. 15/004, s. 71) a smernica Rady 90/220/EHS z 23. apríla 1990 o zámernom uvoľnení geneticky modifikovaných organizmov do životného prostredia [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 117, s. 15).

Účelom týchto smerníc nie je prispieť k zabezpečeniu primeraného stupňa ochrany pri bezpečnom transfere, nakladaní a využívaní ŽMO, ktoré sú výsledkom modernej biotechnológie a ktoré môžu mať nepriaznivé účinky na ochranu a trvalo udržateľné využívanie biologickej diverzity „s osobitným zreteľom na cezhraničný pohyb“ (článok 1 protokolu). Je preto nemožné stanoviť prevažujúcu právomoc Spoločenstva na uzatvorenie protokolu, o to menej právomoc výlučnú, a to na základe zásady „in foro interno, in foro externo“ [pozri v tomto zmysle rozsudok z 31. marca 1971, Komisia/Rada, 22/70, Zb. s. 263, bod 17 (ďalej len „rozsudok AETR“)].

Parlament na úvod pripomína, že Súdny dvor vo svojom stanovisku 1/91 zo 14. decembra 1991 (Zb. s. I‑6079, bod 14) konštatoval, že podľa článku 31 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve „sa zmluva musí vykladať dobromyseľne, v súlade s obvyklým významom, ktorý sa dáva výrazom v zmluve v ich celkovej súvislosti, a takisto s prihliadnutím na predmet a účel zmluvy“. Pokiaľ zmluva úzko súvisí s jedným alebo viacerými už prijatými nástrojmi alebo iniciatívami, je dôvod sa domnievať, že tieto nástroje alebo iniciatívy sú súčasťou súvislostí, vo svetle ktorých sa majú výrazy zmluvy vykladať, čo sa v predmetnom prípade ukazuje ako obzvlášť užitočné vzhľadom na úzke prepojenie medzi protokolom a dohovorom.

Vzhľadom na toto úzke prepojenie nemožno podľa Parlamentu tvrdiť, že protokol bol dojednaný a podpísaný hlavne z dôvodov týkajúcich sa medzinárodného obchodu so ŽMO. Naopak, o úprave cehraničných pohybov týchto produktov ako o prioritnej otázke sa nerozhodlo preto, aby sa upravil obchod so ŽMO, ale preto, lebo tieto pohyby a činnosti s nimi spojené predstavujú osobitné riziko pre zachovanie a trvalo udržateľné využívanie biologickej diverzity.

Parlament sa domnieva, že téza, ktorú obhajuje Komisia, neberie do úvahy hlavné usmernenie z už citovaného stanoviska 1/94, najmä jeho bod 42, podľa ktorého bez ohľadu na to, aký široký je rozsah spoločnej obchodnej politiky, tento rozsah je vždy obmedzený „štruktúrou Zmluvy ako celku“, najmä existenciou osobitných ustanovení, ktoré upravujú právomoci Spoločenstva v iných oblastiach.

Berúc do úvahy kritériá, na ktorých sa musí výber právneho základu aktu zakladať a ktoré vyplývajú z judikatúry Súdneho dvora, Parlament uvádza, že z účelu a obsahu protokolu vyplýva, že tento protokol sa týka osobitne ŽMO a nie medzinárodného obchodu.

O environmentálnom účele protokolu preto nemožno pochybovať (pozri článok 1 protokolu).

Pokiaľ ide o vecný obsah protokolu, Parlament zastáva názor, že environmentálne záujmy jeho autorov sú vyjadrené v treťom odôvodnení preambuly protokolu, ako aj v samotných normatívnych ustanoveniach (články 1, 2 ods. 2 a 4, články 14, 22, 23, 25, 27 a 28).

O dôležitosti protokolu pre ochranu životného prostredia svedčia najmä dva aspekty. Protokol na jednej strane výslovne uznáva, možno prvýkrát v medzinárodnej dohode, potrebu osobitnej úpravy ŽMO a pripúšťa, že z dôvodu ochrany životného prostredia nemožno s týmito produktmi nakladať ako s akýmikoľvek inými produktmi. Na druhej strane protokol stanovuje veľmi konkrétne uplatnenie zásady predchádzania škodám, jednej zo základných zásad politiky Spoločenstva v oblasti životného prostredia, s cieľom vymedziť presný rozsah záväzkov krajín dovozu. Článok 10 ods. 6, ako aj článok 11 ods. 8, tak stanovujú, že „absencia úplnej vedeckej istoty… o rozsahu potenciálnych negatívnych vplyvov, ktoré môže mať živý modifikovaný organizmus na ochranu a trvalo udržateľné využívanie biologickej diverzity… nebráni [tejto] zmluvnej strane [dovozu], aby vo vhodnom prípade prijala rozhodnutie týkajúce sa dovozu predmetného živého modifikovaného organizmu“. Treba zdôrazniť, že zásada predchádzania škodám tak, ako je vymedzená v týchto ustanoveniach, odôvodňuje zamietnutie povolenia na dovoz „s cieľom vyhnúť sa potenciálnym negatívnym vplyvom alebo ich znížiť na najnižšiu možnú mieru“.

Protokol tak prijíma „liberálnu“ podobu tejto zásady, čo je typické pre dohody o ochrane životného prostredia, skôr než podobu „reštriktívnu“, ktorú možno nájsť v niektorých obchodných dohodách, najmä v článku 5 ods. 7 dohody o SPS. Toto ustanovenie obmedzuje podmienky, za ktorých sa člen môže dovolávať zásady predchádzania škodám s cieľom obmedziť dovoz produktov.

Parlament okrem iného tvrdí, že na daný prípad možno použiť argumentáciu Súdneho dvora, ktorú použil v už citovanom rozsudku z 28. júna 1994, Parlament/Rada. Naopak, rozsudok Černobyl, ktorý cituje Komisia na podporu svojho výkladu, jej stanovisko nepodporuje, pretože sa týka „klasického“ opatrenia obchodnej politiky. Nariadenie namietané vo veci, ktorá sa skončila rozsudkom Černobyl, malo za následok to, že uvádzanie niektorých poľnohospodárskych výrobkov do voľného obehu podliehalo určitým najvyšším prípustným hodnotám rádioaktivity, hoci jeho prijatie už bolo odôvodnené ochranou verejného zdravia. Súdny dvor preto v bode 16 tohto rozsudku rozhodol, že predmetom uvedeného nariadenia „je úprava obchodu medzi Spoločenstvom a tretími krajinami; z toho dôvodu patrí do oblasti spoločnej obchodnej politiky v zmysle článku 113 Zmluvy EHS“. Protokol teda nie je, ako tvrdí Komisia, „aktom, ktorý sa týka medzinárodného obchodu so ŽMO“, ale skôr dohodou, ktorá na účely zachovania, ochrany a zlepšovania kvality životného prostredia stanovuje minimálne normy, najmä procesné, upravujúce výkon činností, ktoré predstavujú určité riziká pre zachovanie biologickej diverzity.

Parlament však uznáva, že hoci v protokole prevažuje environmentálna zložka, protokol má vplyv aj na obchod so ŽMO. Pokiaľ by sa ukázalo, že tento vplyv významným spôsobom dopĺňa ochranu životného prostredia stanovenú v článku 175 ods. 1 ES, potom sa Parlament domnieva, že tento protokol by sa mohol považovať za nástroj týkajúci sa medzinárodného obchodu, čo by si vyžadovalo, aby sa v právnom základe aktu, ktorým sa uzatvára tento nástroj, uviedol odkaz na článok 133 ES.

Parlament tvrdí, že neobhajuje reštriktívnu koncepciu obchodnej politiky. Pripomína, že vo svojich návrhoch na poslednej medzivládnej konferencii požadoval, s relatívnym úspechom, značné rozšírenie pôsobnosti článku 133 ES. Zároveň je však potrebné posúdiť skutočný význam ostatných právnych základov v Zmluve, vrátane tých, ktoré sa týkajú ochrany životného prostredia. Tvrdenie, že dohoda, ktorá má zásadný význam pre ochranu životného prostredia na medzinárodnej úrovni, nepatrí do oblasti obchodnej politiky, „nezbavuje článok 133 ES jeho obsahu“. Parlament síce môže chápať, že Komisia si želá vyhnúť sa ťažkostiam spojeným s rozdelením právomocí, avšak takéto obavy nemôžu ovplyvniť výber právneho základu. Súdny dvor okrem iného v bode 107 už citovaného stanoviska 1/94 konštatoval, že „problém rozdelenia právomoci nemožno upraviť s ohľadom na prípadné ťažkosti, ktoré by mohli nastať pri vedení dohôd“.

Pokiaľ ide o výber medzi článkom 174 ods. 4 ES a článkom 175 ods. 1 ES, Parlament uznáva, že prvé z týchto dvoch ustanovení, ktoré stanovuje, že „Spoločenstvo… spolupracuj[e] s tretími krajinami a s príslušnými medzinárodnými organizáciami“ by sa pre odôvodnenie vecnej právomoci Spoločenstva na uzatvorenie protokolu mohlo zdať konkrétnejším ako druhé ustanovenie. Napriek tomu pripomína, že Súdny dvor rozhodol vo svojom rozsudku z 30. januára 2001, Španielsko/Rada (C‑36/98, Zb. s. I‑779, body 42 a 43), že treba „preskúmať, či vnútorné pravidlá Spoločenstva, ktoré zodpovedajú ustanoveniam dohovoru, boli prijaté na základe“ odseku 1 alebo odseku 2 článku 175 ES, pretože výber jedného alebo druhého ustanovenia ovplyvňuje postup prijímania aktu a predovšetkým spôsoby hlasovania v Rade. Okrem toho Parlament uvádza, že v súlade s bodom 9 už citovaného rozsudku z 26. marca 1987, Komisia/Rada, „výslovný odkaz na právny základ je nevyhnutný, ak by v prípade jeho neexistencie zostali dotknuté osoby a Súdny dvor v neistote, pokiaľ ide o presný právny základ“. Parlament preto nevidí žiaden osoh v riešení navrhnutom Komisiou, ktorá ako právny základ uvádza len článok 174 ods. 4 ES, pretože dotknuté osoby a Súdny dvor nebudú oboznámení s dôvodmi, pre ktoré Rada rozhodla jednomyseľne a nie kvalifikovanou väčšinou alebo opačne.

Na záver Parlament navrhuje, aby Súdny dvor odpovedal na otázky jednak tak, že článok 175 ods. 1 ES predstavuje vhodný právny základ pre prijatie aktu o uzatvorení protokolu Spoločenstvom, a jednak, že pokiaľ účinky tohto protokolu na medzinárodný obchod prekročia rámec článku 175 ods. 1 ES, bude vhodné doplniť odkaz na článok 133 ES do právneho základu tohto aktu.

Rada uvádza, že v súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora, aby bolo možné zistiť, či je vhodný dvojaký právny základ, ktorý je tvorený článkami 133 ES a 174 ods. 4 ES, treba preskúmať, či sa protokol svojím účelom a obsahom týka súčasne životného prostredia a obchodu – kde oba tieto aspekty majú zásadný charakter – pričom v takom prípade by bol pre povolenie uzatvoriť protokol Spoločenstvom potrebný dvojaký právny základ, alebo či tento protokol má len vedľajšie účinky na politiku v oblasti životného prostredia alebo obchodnú politiku a v tom prípade by pre povolenie uzatvorenia protokolu stačil jediný právny základ.

Rada konštatuje, že protokol sa vo svojej preambule odvoláva na článok 19 ods. 3 a 4, článok 8 písm. g) a článok 17 dohovoru, ako aj na rozhodnutie II/5 Konferencie zmluvných strán tohto dohovoru. Je teda súčasťou skupiny opatrení, ktoré medzinárodné spoločenstvo prijalo na ochranu a zachovanie biologickej diverzity.

Rada sa tiež odvoláva na články 1 a 2 ods. 2 protokolu, aby zdôraznila jeho environmentálny účel.

Podľa Rady je nepochybné, že primárnym cieľom rokovaní o protokole bolo zaviesť postupy, akým je „predovšetkým dohod[a] o prednostnom informovaní“, stanovené v článku 19 ods. 3 dohovoru, ktoré slúžia na reguláciu rizík pre zachovanie a trvalo udržateľné využívanie biologickej diverzity, ako aj pre ľudské zdravie, teda rizík súvisiacich s používaním a uvoľňovaním ŽMO, ktoré sú výsledkom biotechnológie.

Politika Spoločenstva v oblasti životného prostredia, ktorej ciele sú stanovené v článku 174 ES, presne zodpovedá cieľom protokolu.

Obsah dohody takisto svedčí o prevahe prvkov, ktoré sa týkajú zachovania biologickej diverzity, pričom obchodné aspekty sú podriadené ustanoveniam o ochrane životného prostredia, akými sú najmä ustanovenia týkajúce sa zásady predchádzania škodám a hodnotenia rizika podľa schválených vedeckých metód.

Rada sa domnieva, že protokol, vzhľadom na jeho účel a obsah, a spolu s ním aj akt o uzatvorení tohto protokolu, vstupujú do rámca politiky, ktorú Spoločenstvo uskutočňuje v oblasti životného prostredia. V dôsledku toho sa musí rozhodnutie o uzatvorení protokolu zakladať na článku 175 ods. 1 ES.

Domnieva sa, že toto ustanovenie je jediným možným právnym základom aktu o uzatvorení protokolu s vylúčením článku 133 ES, pretože hlavnou alebo prevažujúcou zložkou tohto protokolu v zmysle už citovaného rozsudku z 28. júna 1994, Parlament/Rada, je ochrana životného prostredia.

Rada zastáva názor, že judikatúra, na ktorú odkazuje Komisia, aby podporila svoj široký výklad rozsahu pôsobnosti spoločnej obchodnej politiky, sa týka klasických obchodných opatrení (pozri rozsudok Černobyl, body 18 a 19, ako aj stanovisko 1/94, už citované, bod 31, v ktorom Súdny dvor rozhodol, pokiaľ ide o dohodu o SPS, že dohoda má čisto obchodnú povahu len vtedy, ak sa jej hlavná alebo prevažujúca zložka týka obchodu). Rada cituje niekoľko príkladov a pripomína, že normotvorca Spoločenstva uzatvoril viacero dohôd z oblasti životného prostredia, ktoré obsahovali aspekty súvisiace s medzinárodným obchodom, buď na základe článku 130s Zmluvy, alebo článku 235 Zmluvy ES (teraz článok 308 ES) v období, kedy Zmluva nestanovovala osobitný právny základ pre oblasť ochrany životného prostredia.

Pokiaľ ide o otázku, či hmotnoprávnym základom rozhodnutia o uzatvorení protokolu – oproti „procesnému“ právnemu základu v článku 300 ES – má byť článok 175 ods. 1 ES alebo článok 174 ods. 4 ES, Rada opakuje, že pochybuje o prípustnosti žiadosti o toto stanovisko. Predmetom postupu stanoveného v článku 300 ods. 6 ES je posúdiť zlučiteľnosť dohody s ustanoveniami Zmluvy, vrátane otázky rozdelenia právomocí medzi Spoločenstvo a členské štáty, nie určiť vhodný právny základ rozhodnutia o uzatvorení takej dohody.

V každom prípade už táto otázka bola vyriešená v už citovaných rozsudkoch Safety Hi-Tech a Bettati.

Pokiaľ ide o druhú otázku predloženú Súdnemu dvoru, Rada uvádza, že len ťažko rozumie jej rozsahu a významu. Bez ohľadu na ťažkosti, ktoré podľa Komisie existujú v súvislosti so zmiešanými dohodami, Komisia v každom prípade pripúšťa zmiešaný charakter protokolu. Určenie rozsahu právomoci členských štátov – zostatkovej alebo inej – bude závisieť od toho, ako pokročila interná právna úprava Spoločenstva v okamihu uzatvárania protokolu. V súčasnosti zahŕňa právna úprava Spoločenstva záväzky vyplývajúce z protokolu len čiastočne.

Na záver Rada primárne žiada Súdny dvor, aby vyhlásil žiadosť o stanovisko za neprípustnú a subsidiárne, pre prípad, že by bola žiadosť o stanovisko vyhlásená za prípustnú, aby na prvú otázku odpovedal takto:

„Články 133 ES a 174 ods. 4 ES v spojení s príslušnými ustanoveniami článku 300 ES nepredstavujú vhodný právny základ pre akt o uzatvorení protokolu Európskym spoločenstvom a tento akt sa musí zakladať na ustanovení článku 175 ods. 1 ES v spojení s príslušnými ustanoveniami článku 300 ES.“

V prípade, že by Súdny dvor odpovedal kladne na prvú otázku, Rada subsidiárne žiada

„vyhlásiť, že právomoci členských štátov na uzatvorenie protokolu nemajú vo vzťahu k právomoci Spoločenstva zostatkový charakter“.

Stanovisko Súdneho dvora





IV – O prípustnosti žiadosti

1. Z položených otázok vyplýva, že Súdny dvor je v podstate vyzvaný, aby na jednej strane rozhodol o výbere vhodného právneho základu aktu, na základe ktorého Rada navrhuje uzatvoriť protokol, konkrétne o tom, či je namieste, aby sa súhlas Spoločenstva byť viazaný týmto protokolom zakladal na článkoch 133 ES a 174 ods. 4 ES a aby na druhej strane preskúmal, či právomoci, ktoré budú členské štáty aj naďalej vykonávať z dôvodu ich účasti na protokole popri Spoločenstve, majú, vzhľadom na upravené oblasti, zostatkový alebo prevažujúci charakter vo vzťahu k právomoci Spoločenstva.

2. Podľa španielskej a francúzskej vlády, ako aj podľa Rady, nie sú tieto otázky predmetom článku 300 ods. 6 ES, pretože sa netýkajú ani zlučiteľnosti predpokladanej dohody so Zmluvou, ani rozdelenia právomoci medzi Spoločenstvo a členské štáty vzhľadom na túto dohodu.

3. Na úvod je potrebné pripomenúť, že v súlade s ustáleným postojom Súdneho dvora môže byť stanovisko na základe článku 300 ods. 6 ES vydané najmä o otázkach, ktoré sa týkajú rozdelenia právomocí medzi Spoločenstvo a členské štáty na uzatvorenie určitej dohody s tretími krajinami (pozri najmä stanoviská 1/75, už citované, najmä s. 1360; 1/78, už citované, bod 30; 2/91, už citované, bod 3, a 1/94, už citované, bod 9). Článok 107 ods. 2 rokovacieho poriadku potvrdzuje tento výklad.

4. V tomto prípade ani Komisia, ani členské štáty, ktoré predložili pripomienky, ani Rada, ani Parlament nepochybujú, že Spoločenstvo má právomoc schváliť protokol. Pred Súdnym dvorom sa nespochybňuje ani zlučiteľnosť hmotnoprávnych ustanovení protokolu so Zmluvou. Predmetom diskusie je len základ právomoci Spoločenstva a jej povaha, výlučná alebo delená, ako aj jej vymedzenie vo vzťahu k právomoci členských štátov.

5. V tomto smere je potrebné uviesť, že výber vhodného právneho základu má význam z ústavného hľadiska. Keďže Spoločenstvo disponuje len zverenými právomocami, musí spojiť protokol s konkrétnym ustanovením Zmluvy, ktoré ho splnomocní na schválenie takého aktu. Uplatnenie nesprávneho právneho základu tak môže spôsobiť neplatnosť samotného aktu o uzatvorení a tým aj neplatnosť súhlasu Spoločenstva, že bude viazané dohodou, ktorú podpísalo. Tento prípad by mohol nastať najmä vtedy, ak Zmluva nezveruje Spoločenstvu dostatočnú právomoc na ratifikáciu dohody ako celku, čo znamená, že je potrebné preskúmať rozdelenie právomocí medzi Spoločenstvo a členské štáty na uzatvorenie predpokladanej dohody s tretími krajinami alebo pokiaľ vhodný právny základ aktu o uzatvorení predpokladá legislatívny postup odlišný od toho, podľa ktorého skutočne postupovali inštitúcie Spoločenstva.

6. Neplatnosť aktu o uzatvorení dohody z dôvodu nesprávneho právneho základu takého aktu, môže spôsobiť ťažkosti, na úrovni Spoločenstva, ako aj na úrovni medzinárodného práva, ktorým má práve výnimočný postup predbežného stanoviska Súdneho dvora, stanovený v článku 300 ods. 6 ES, zabrániť (pozri stanoviská 1/75, už citované, s. 1360 a 1361, ako aj 2/94 z 28. marca 1996, Zb. s. I‑1759, body 3 až 6).

7. Je preto potrebné posúdiť prípustnosť žiadosti o stanovisko vo svetle predchádzajúcich úvah.

8. Pokiaľ ide o prvú otázku, pri čítaní žiadosti o stanovisko nie je možné po prvej analýze vylúčiť, že uzatvorenie protokolu patrí do výlučnej právomoci Spoločenstva na základe článku 133 ES.

9. V tejto fáze preskúmania žiadosti o stanovisko je preto nutné konštatovať, že prvá otázka týkajúca sa výberu právneho základu na účely uzatvorenia protokolu sa týka samotnej existencie výlučnej právomoci Spoločenstva z dôvodu spoločnej obchodnej politiky rozhodnúť o jeho uzatvorení a že odpoveď na túto otázku môže ovplyvniť legislatívny postup Spoločenstva, podľa ktorého treba postupovať. Toto zistenie je dostatočné na odôvodnenie prípustnosti prvej otázky.

10. Rada však dodáva, že Komisia mala podať žalobu na neplatnosť rozhodnutia z 15. mája 2000 týkajúceho sa podpisu protokolu v mene Spoločenstva a pri tej príležitosti mala spochybniť použitý právny základ, a preto sa Komisia nemôže dovolávať toho istého právneho dôvodu s cieľom napadnúť akt, ktorý Rada navrhla prijať na účely uzatvorenia protokolu.

11. V tomto ohľade stačí uviesť, že v prípade aktu splnomocňujúceho na podpis medzinárodnej dohody a aktu, ktorým sa vyslovuje jej uzatvorenie, ide o dva rozdielne právne akty, s ktorými sa viažu zásadne odlišné záväzky dotknutých strán, pričom druhý z nich vôbec nepredstavuje potvrdenie prvého. Ak za týchto podmienok nebola podaná žaloba na neplatnosť voči prvému spomenutému aktu, nie je tým vylúčené podanie žaloby voči aktu, ktorým sa uzatvára predpokladaná dohoda, ani to nemá za následok neprípustnosť žiadosti o stanovisko, ktorá by sa týkala zlučiteľnosti takej dohody so Zmluvou.

12. V každom prípade je dôležité pripomenúť, že skutočnosť, že určité otázky možno vyriešiť v rámci iných opravných prostriedkov, najmä v rámci konania o žalobe o neplatnosť podľa článku 230 ES, nepredstavuje argument, ktorý by umožňoval vylúčiť, že vec možno podľa článku 300 ods. 6 ES predložiť Súdnemu dvoru na vydanie predbežného stanoviska (pozri stanovisko 2/92, už citované, bod 14).

13. Pokiaľ ide o druhú položenú otázku, táto otázka vychádza z predpokladu, že Spoločenstvo nemá na základe článku 133 ES výlučnú právomoc na uzatvorenie protokolu ako celku, ale voči ostatným zmluvným stranám sa zaväzuje na spoločnom základe článkov 133 ES a 174 ods. 4 ES. Na základe tohto predpokladu by Spoločenstvo uzatvorilo protokol z dôvodu svojich právomocí v oblasti spoločnej obchodnej politiky a ochrany životného prostredia a členské štáty by ho uzatvorili z dôvodu svojich právomocí, ktoré si zachovali v oblasti životného prostredia. Komisia by si preto želala objasniť, aký prípadný vplyv má rozsah príslušných právomocí Spoločenstva a členských štátov na gesciu protokolu.

14. Podľa francúzskej vlády je táto otázka čisto teoretická a nemá žiaden vplyv na zlučiteľnosť protokolu so Zmluvou. Mala by byť preto zamietnutá ako neprípustná.

15. V tomto ohľade treba uviesť, že vzhľadom na to, že existencia príslušných právomocí Spoločenstva a členských štátov v oblasti ochrany životného prostredia je nesporná, rozsah týchto právomocí ako taký nemôže mať vplyv na samotnú právomoc Spoločenstva uzatvoriť protokol, ani vo všeobecnosti na materiálnu platnosť alebo formálnu správnosť protokolu vzhľadom na Zmluvu.

16. Samo sebou sa rozumie, že rozsah príslušných právomocí Spoločenstva a členských štátov v oblastiach upravených protokolom určuje rozsah ich zodpovednosti, pokiaľ ide o plnenie záväzkov vyplývajúcich z protokolu. Článok 34 ods. 2 a 3 dohovoru zohľadňuje tieto skutočnosti najmä tým, že vyzýva regionálne organizácie pre hospodársku integráciu, ktoré sú zmluvnými stranami dohovoru alebo niektorého z jeho protokolov, aby uviedli rozsah svojich právomocí vo svojich listinách o schválení a aby depozitára informovali o každej relevantnej zmene v rozsahu týchto právomocí.

17. Napriek tomu však tieto skutočnosti nemôžu ako také odôvodniť uplatnenie postupu podľa článku 300 ods. 6 ES, ktorého cieľom je, ako už bolo uvedené v bode 6 tohto stanoviska, predísť ťažkostiam, ktoré by mohli vzniknúť na medzinárodnej úrovni a na úrovni Spoločenstva, ak sa po uzatvorení medzinárodnej dohody Spoločenstvom preukáže, že taká dohoda nie je zlučiteľná so Zmluvou. Predmetom tohto postupu nie je riešiť ťažkosti spojené s vykonávaním predpokladanej dohody, ktorá patrí do delenej právomoci Spoločenstva a členských štátov.

18. V tomto ohľade treba pripomenúť, že v prípade, ak sa ukazuje, že oblasť upravená medzinárodnou zmluvou patrí čiastočne do právomoci Spoločenstva a čiastočne do právomoci členských štátov, je dôležité v každom prípade zabezpečiť úzku spoluprácu medzi členskými štátmi a inštitúciami Spoločenstva, tak počas dojednávania a uzatvárania, ako aj pri plnení prevzatých záväzkov. Táto povinnosť spolupráce vyplýva z požiadavky jednoty zastupovania Spoločenstva na medzinárodnej úrovni (pozri rozhodnutie 1/78 zo 14. novembra 1978, Zb. s. 2151, body 34 až 36; stanoviská 2/91, už citované, bod 36, a 1/94, už citované, bod 108).

19. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba uznať prípustnosť dotknutej žiadosti o vydanie stanoviska len v tej časti, ktorá sa týka otázky, či protokol patrí do výlučnej právomoci Spoločenstva, alebo do delenej právomoci Spoločenstva a členských štátov.

V – O veci samej

20. Podľa Komisie protokol patrí v zásade do oblasti pôsobnosti článku 133 ods. 3 ES, ale nevylučuje, že niektoré otázky sa špeciálne týkajú ochrany životného prostredia a presahujú rámec tohto ustanovenia. V dôsledku toho tvrdí, že články 133 ES a 174 ods. 4 ES predstavujú vhodný právny základ na uzatvorenie protokolu.

21. Tento výklad spochybňuje Rada a členské štáty, ktoré predložili svoje pripomienky. Členské štáty sa domnievajú, že najmä z dôvodu cieľa a obsahu protokolu sa môže jeho uzatvorenie zakladať len na článku 175 ods. 1 ES. Aj Parlament uvádza, že toto ustanovenie je vhodným právnym základom aktu o uzatvorení protokolu, ale nevylučuje doplňujúci odkaz na článok 133 ES, pokiaľ sa preukáže, že účinky protokolu na obchod so ŽMO významnou mierou prispievajú k ochrane životného prostredia, ktorá je prvoradým cieľom protokolu.

22. V tomto ohľade treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry výber právneho základu aktu, vrátane takého aktu, ktorý sa má prijať na účely uzatvorenia medzinárodnej dohody, nezávisí len od presvedčenia autora, ale musí sa zakladať na objektívnych prvkoch, ktoré možno súdne preskúmať. Medzi také prvky patria najmä účel a obsah aktu (pozri rozsudky Portugalsko/Rada, už citovaný, bod 22; zo 4. apríla 2000, Komisia/Rada, C‑269/97, Zb. s. I‑2257, bod 43, a Španielsko/Rada, už citovaný, bod 58).

23. Pokiaľ sa na základe preskúmania aktu Spoločenstva preukáže, že akt sleduje dvojaký cieľ alebo sa skladá z dvoch zložiek, pričom jednu z nich je možné určiť ako hlavnú alebo prevažujúcu a druhú len ako vedľajšiu, akt sa musí zakladať len na jednom právnom základe, t. j. na tom, ktorý si vyžaduje jeho cieľ alebo hlavná alebo prevažujúca zložka (pozri rozsudky smernica o odpadoch, body 19 a 21; z 23. februára 1999, Parlament/Rada, C‑42/97, Zb. s. I‑869, body 39 a 40, ako aj Španielsko/Rada, už citovaný, bod 59). Pokiaľ sa výnimočne preukáže, že akt sleduje niekoľko cieľov, ktoré spolu neoddeliteľne súvisia tak, že ani jeden nie je druhoradý alebo nepriamy v porovnaní s iným, taký akt sa môže zakladať na rôznych zodpovedajúcich právnych základoch (pozri v tomto zmysle rozsudky dioxid titánu, body 13 a 17, ako aj z 23. februára 1999, Parlament/Rada, už citovaný, bod 38).

24. Pokiaľ ide o výklad medzinárodnej zmluvy, treba okrem iného pripomenúť, že podľa článku 31 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve „sa zmluva musí vykladať dobromyseľne, v súlade s obvyklým významom, ktorý sa dáva výrazom v zmluve v ich celkovej súvislosti, a takisto s prihliadnutím na predmet a účel zmluvy“.

25. V danom prípade uplatnenie hodnotiacich kritérií vedie k otázke, či protokol vzhľadom na svoje súvislosti, svoj účel a obsah predstavuje dohodu prijatú v prvom rade v oblasti ochrany životného prostredia, ktorá môže mať vedľajšie účinky na obchod so ŽMO, alebo naopak, či má hlavne charakter dohody v oblasti medzinárodnej obchodnej politiky, ktorá dodatočným spôsobom zohľadňuje určité environmentálne požiadavky, alebo či sa neoddeliteľným spôsobom týka ochrany životného prostredia a zároveň medzinárodného obchodu.

26. Na začiatok treba konštatovať, že protokol bol vypracovaný v súlade s rozhodnutím II/5 Konferencie zmluvných strán dohovoru, ktorá sa konala v súlade s článkom 19 ods. 3 dohovoru, ktorým boli zmluvné strany vyzvané, aby posúdili možnosť prijať opatrenia, predovšetkým procesnej povahy, „v oblasti bezpečného transferu, nakladania a využívania ŽMO, ktoré sú výsledkom biotechnológie a ktoré by mohli mať negatívne účinky na zachovanie a trvalo udržateľné využívanie biologickej diverzity“.

27. Je nesporné, že dohovor, ktorý napokon Spoločenstvo uzatvorilo na základe článku 130s Zmluvy, je nástrojom, ktorý patrí do oblasti ochrany životného prostredia. Je výsledkom Konferencie OSN o životnom prostredí a rozvoji (UNCED), ktorá sa konala v júni 1992 v Rio de Janeiru. Článok 1 tohto dohovoru stanovuje, že jej cieľmi sú najmä „zachovanie biologickej diverzity, trvalo udržateľné využívanie jej zložiek a spravodlivé a rovné rozdelenie úžitkov vyplývajúcich z využívania genetických zdrojov“.

28. V súlade s článkom 31 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve, v celkovej súvislosti s dohovorom o biologickej diverzite, je dôležité stanoviť cieľ a upresniť predmet protokolu, ktorého druhé a tretie odôvodnenie odkazujú na niektoré ustanovenia tohto dohovoru, najmä na jeho článok 19 ods. 3 a na rozhodnutie II/5 Konferencie zmluvných strán dohovoru. Viaceré ustanovenia protokolu, konkrétne jeho články 3, 7, 16, 18, 20, 22, 27 až 35 a 37, rovnako odkazujú na dohovor alebo na Konferenciu zmluvných strán dohovoru.

29. Pokiaľ ide ďalej o cieľ protokolu, z jeho článku 1, ktorý odkazuje na 15. zásadu deklarácie o životnom prostredí a rozvoji z Rio de Janeiru, nepochybne vyplýva, že protokol sleduje cieľ environmentálneho charakteru, ktorý je zdôraznený odkazom na zásadu predchádzania škodám, ktorá predstavuje základnú zásadu ochrany životného prostredia stanovenú v článku 174 ods. 2 ES.

30. Cieľ zabezpečiť „primeranú úroveň“ ochrany v oblasti bezpečného transferu, používania a iného nakladania so ŽMO tiež jednoznačne vyplýva z názvu protokolu, ktorý výslovne obsahuje pojem „biologická bezpečnosť“, ako aj z piateho až ôsmeho odôvodnenia protokolu, v ktorých sú zdôraznené riziká, aké môže biotechnológia predstavovať pre zdravie ľudí, nevyhnutnosť, aby sa jej využívanie riadilo primeranými bezpečnostnými opatreniami na ochranu životného prostredia a zdravia ľudí, ako aj „kľúčový význam centier pôvodu a centier genetickej diverzity pre človeka“.

31. Pokiaľ ide o obsah protokolu, jeho environmentálny cieľ je napokon vyjadrený v základnej povinnosti zabrániť rizikám pre biologickú diverzitu alebo ich znížiť pri vývoji, nakladaní, preprave, používaní, transfere a uvoľňovaní všetkých ŽMO, ktorú zmluvným stranám ukladá článok 2 ods. 2.

32. Aj z článku 4 protokolu, ktorý stanovuje, že pokiaľ ide o rozsah jeho pôsobnosti, týka sa všetkých ŽMO, „ktoré môžu mať nepriaznivé účinky na ochranu a trvalo udržateľné využívanie biologickej diverzity, berúc do úvahy aj riziká pre zdravie ľudí“, možno odvodiť, že samotným predmetom tohto protokolu je ochrana životného prostredia.

33. V tomto zmysle, s cieľom umožniť, aby zmluvné strany mohli vykonávať svoje povinnosti stanovené v článku 2 ods. 2, protokol zavádza niekoľko kontrolných postupov (pozri jeho články 7 až 13), z ktorých „postup na vydávanie súhlasu na základe predchádzajúcej informácie [postup na vydávanie predchádzajúceho súhlasu na základe informácie – neoficiálny preklad]“ predstavuje typický nástroj politiky životného prostredia (pozri, pokiaľ ide o zavedenie postupu na vydávanie predchádzajúceho súhlasu na základe informácie v oblasti prepravy odpadov medzi členskými štátmi, rozsudok z 28. júna 1994, Parlament/Rada, už citovaný, body 23, 25 a 26). Protokol upravuje aj hodnotenie a riadenie rizika súvisiaceho s používaním ŽMO, nakladaním s nimi a s ich cezhraničným pohybom (články 15 a 16), neúmyselný cezhraničný pohyb a núdzové opatrenia (článok 17), nakladanie, prepravu, balenie a označovanie ŽMO (článok 18). Články 19 až 28 protokolu, ktorých predmet bol v krátkosti opísaný v správe k žiadosti o stanovisko, sa uplatňujú na všetky cezhraničné pohyby a ich účelom je v zásade umožniť, aby zmluvné strany mohli splniť svoju základnú povinnosť stanovenú v článku 2 ods. 2 protokolu.

34. Z analýzy vykonanej v bodoch 26 až 33 tohto stanoviska, ktorá sa týkala súvislostí, cieľa a obsahu protokolu, vyplýva, že cieľom alebo hlavnou zložkou protokolu je ochrana biologickej diverzity pred škodlivými účinkami, ktoré môžu vzniknúť pri činnostiach súvisiacich so zaobchádzaním so ŽMO, najmä pri cezhraničných pohyboch týchto organizmov.

35. Komisia sa však napriek tomu domnieva, že protokol patrí do oblasti právnej úpravy medzinárodného obchodu. V tomto smere sa odvoláva na judikatúru Súdneho dvora, ktorý dlhodobo zastáva širokú koncepciu pojmu spoločnej obchodnej politiky (pozri stanovisko 1/78, už citované, bod 45). Skutočnosť, že právna úprava medzinárodného obchodu s určitými výrobkami sleduje v prvom rade ciele neobchodného charakteru – akými sú ochrana životného prostredia alebo ľudského zdravia, rozvojová spolupráca, ciele spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky alebo poľnohospodárskej politiky – nemá podľa Komisie za následok vylúčenie výlučnej právomoci Spoločenstva a nemôže odôvodniť uplatnenie napríklad článku 175 ES, pokiaľ majú dotknuté opatrenia upraviť predovšetkým zahraničný obchod Spoločenstva (pozri v tomto zmysle rozsudky z 26. marca 1987, Komisia/Rada, už citovaný, body 16 až 20; Černobyl, už citovaný, body 17 až 20; Werner, už citovaný, body 8 až 11; Leifer a i., už citovaný, body 8 až 11, a Centro-Com, už citovaný, body 26 až 29, ako aj stanoviská 1/78, už citované, body 41 až 46, a 1/94, už citované, body 28 až 34). Opatrenia právnej úpravy medzinárodného obchodu v skutočnosti často sledujú viaceré a rozličné ciele, čo však neznamená, že sa majú prijať na základe rôznych ustanovení Zmluvy, ktoré sa týkajú týchto cieľov.

36. Komisia dodáva, že určité aspekty nekomerčného charakteru boli začlenené do niektorých príloh dohody o WTO a jej príloh, najmä do článku XX GATT a do dohody o SPS a dohody o TBT, bez toho, aby Súdny dvor v bode 34 svojho už citovaného stanoviska 1/94 vylúčil výlučnú právomoc Spoločenstva na uzatváranie, na základe článku 113 Zmluvy, všetkých medzinárodných dohôd týkajúcich sa obchodu.

37. V tomto smere je pravda, že podľa znenia samotného článku 1 protokolu sa požadovaná „primeraná úroveň ochrany“ týka najmä „transferu“ ŽMO a „osobitný zreteľ“ sa má klásť na „cezhraničné pohyby“ ŽMO. Rovnako je pravda, že mnohé ustanovenia protokolu sa týkajú konkrétne kontroly týchto pohybov, najmä, ak sú ŽMO určené na priame použitie, ako sú potraviny alebo krmivo, alebo na spracovanie, aby vnútroštátne orgány mohli predísť rizikám, ktoré tieto organizmy predstavujú pre biologickú diverzitu alebo ľudské zdravie, alebo ich znížiť. Napriek tomu ani za predpokladu, v súlade s tvrdením Komisie, že by sa kontrolné postupy zavedené protokolom uplatňovali častejšie alebo aspoň v zmysle trhovej hodnoty prevažne na obchod so ŽMO, nič to nemení na skutočnosti, že protokol, ako napokon vyplýva z analýzy vykonanej v bodoch 26 až 33 tohto stanoviska, je vzhľadom na svoje súvislosti, svoj cieľ a obsah nástrojom určeným v zásade na predchádzanie biotechnologických rizík, a nie na podporu, uľahčenie alebo úpravu medzinárodného obchodu.

38. Po prvé treba zdôrazniť, že podľa článku 3 písm. k) protokolu „cezhraničný pohyb“ znamená „pohyb živých modifikovaných organizmov z jednej zmluvnej strany do druhej zmluvnej strany okrem prípadov, keď sa na účely článkov 17 a 24 preprava cez hranice štátov rozširuje na prepravu medzi zmluvnými stranami a štátmi, ktoré nie sú zmluvnými stranami“. Táto obzvlášť široká definícia má za cieľ zahrnúť všetky spôsoby premiestňovania ŽMO medzi štátmi bez ohľadu na to, či tieto premiestnenia majú komerčný účel alebo nie. Vzťahuje sa nielen na pohyby ŽMO poľnohospodárskeho charakteru, „určené na priame použitie, ako sú potraviny alebo krmivo, alebo na spracovanie“, ale rovnako aj na nelegálne, „neúmyselné“ cezhraničné pohyby a na pohyby organizmov na charitatívne a vedecké účely alebo na účely vo verejnom záujme.

39. Rovnako aj rozloženie výrazov „transfer“, „nakladanie“ a „používanie“ ŽMO v ustanovení článkov 1 a 2 ods. 2 protokolu naznačuje vôľu zmluvných strán zahrnúť akýkoľvek druh nakladania so ŽMO, aby sa zaručila „primeraná úroveň ochrany“ biologickej diverzity.

40. Po druhé, skutočnosť, že množstvo medzinárodných dohôd v oblasti obchodu sleduje viaceré ciele a široký výklad pojmu spoločnej obchodnej politiky, aký vyplýva z judikatúry Súdneho dvora, nemôže spochybniť tvrdenie, že protokol je nástrojom, ktorý upravuje hlavne problematiku životného prostredia, hoci ochranné opatrenia môžu ov