NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MICHAL BOBEK

prednesené 6. októbra 2021 ( 1 )

Spojené veci C‑59/18 a C‑182/18

Talianska republika (C‑59/18),

Comune di Milano (C‑182/18)

proti

Rade Európskej únie

Vec C‑743/19

Európsky parlament

proti

Rade Európskej únie

„Žaloba o neplatnosť – Agentúry Únie – Európska agentúra pre lieky a Európsky orgán práce – Sídla – Pôsobnosť článku 341 ZFEÚ – Právomoc rozhodnúť o sídlach agentúr – Rozhodnutia prijímané zástupcami členských štátov v rámci zasadnutí Rady na určenie umiestnení sídel agentúr – Právna povaha – Autor aktu – Právomoc Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ – Neexistencia záväzných účinkov v právnom poriadku Únie“

I. Úvod

1. V novembri 2017, po oznámení Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného írska o jeho úmysle vystúpiť z Európskej únie, zástupcovia vlád členských štátov vybrali v rámci zasadnutia Rady Európskej únie (ďalej len „Rada“) mesto Amsterdam (Holandsko), aby nahradilo Londýn ako nové sídlo Európskej agentúry pre lieky (EMA). V júni 2019 zástupcovia vlád členských štátov takisto na základe vzájomnej dohody rozhodli, že novozaložený Európsky orgán práce (ELA) bude mať svoje sídlo v Bratislave (Slovensko).

2. V spojených veciach C‑59/18 a C‑182/18 (ďalej len „veci EMA“) Talianska republika a Comune di Milano (mesto Miláno, Taliansko) príslušne spochybňujú rozhodnutie zástupcov vlád členských štátov premiestniť sídlo EMA do Amsterdamu. Vo veci C‑743/19 (ďalej len „vec ELA“) Európsky parlament napáda rozhodnutie zástupcov členských štátov umiestniť sídlo ELA do Bratislavy (Slovensko).

3. Pri týchto napadnutiach sa vynára viacero dôležitých otázok. Po prvé, môže byť kolektívne rozhodnutie zástupcov členských štátov predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ? Po druhé, patria rozhodnutia zástupcov členských štátov týkajúce sa umiestnenia sídla agentúr EÚ do pôsobnosti článku 341 ZFEÚ? Po tretie, aké je podľa práva Únie právne postavenie rozhodnutí zástupcov členských štátov, ktoré nie sú stanovené v Zmluvách? Keďže tieto ústavné otázky sú pre prejednávané tri veci spoločné, budem sa nimi v návrhoch zaoberať spoločne.

4. V nadväznosti na rozhodnutie zástupcov vlád členských štátov sa v nariadení (EÚ) 2018/1718 ( 2 ) stanovilo, že Amsterdam bude novým sídlom EMA. Toto nariadenie bolo napadnuté v dvoch žalobách, z ktorých jednu podala Talianska republika (C‑106/19) a druhú Comune di Milano (C‑232/19). Týmito vecami sa spoločne zaoberám v súbežných návrhoch, ktoré som predniesol v ten istý deň ako tieto návrhy. ( 3 )

II. Právny rámec

5. V článku 341 ZFEÚ sa stanovuje: „Sídlo orgánov Únie sa určí po vzájomnej dohode vlád členských štátov.“

6. Dňa 12. decembra 1992 zástupcovia vlád členských štátov po vzájomnej dohode prijali na základe článku 216 Zmluvy o EHS, článku 77 Zmluvy o ESUO a článku 189 Zmluvy o Euratome rozhodnutie o umiestnení sídel inštitúcií a určitých orgánov a útvarov európskych spoločenstiev (ďalej len „rozhodnutie z Edinburghu“). ( 4 )

7. V článku 1 rozhodnutia z Edinburghu sa príslušne stanovujú sídla Európskeho parlamentu, Rady, Komisie, Súdneho dvora, Hospodárskeho a sociálneho výboru, Dvora audítorov a Európskej investičnej banky. V článku 2 tohto rozhodnutia sa stanovovalo, že „rozhodnutie o sídle ostatných orgánov a útvarov, ktoré boli vytvorené alebo ktoré budú vytvorené, sa prijíma na základe vzájomnej dohody medzi zástupcami vlád členských krajín na niektorom z nasledujúcich zasadnutí Rady Európy pri zohľadnení výhod, ktoré vyplývajú z vyššie uvedených ustanovení pre príslušné členské krajiny; členské krajiny, v ktorých nemá v súčasnosti sídlo žiadna inštitúcia spoločenstiev, budú uprednostnené“.

8. Podľa Protokolu č. 6 pripojeného k ZEÚ a ZFEÚ Amsterdamskou zmluvou o umiestnení sídel inštitúcií a niektorých orgánov, úradov, agentúr a útvarov Európskej únie (ďalej len „protokol č. 6“): „Zástupcovia vlád členských štátov, so zreteľom na článok 341 Zmluvy o fungovaní Európskej únie a článok 189 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu, pripomínajúc a potvrdzujúc rozhodnutie z 8. apríla 1965 a bez toho, aby boli dotknuté rozhodnutia týkajúce sa sídla budúcich orgánov, úradov a agentúr a odborov, sa dohodli na týchto ustanoveniach…: Jediný článok a) Európsky parlament má svoje sídlo v Štrasburgu… b) Rada má svoje sídlo v Bruseli. … c) Komisia má svoje sídlo v Bruseli. … d) Súdny dvor Európskej únie má svoje sídlo v Luxemburgu. e) Dvor audítorov má svoje sídlo v Luxemburgu. f) Hospodársky a sociálny výbor má svoje sídlo v Bruseli. g) Výbor regiónov má svoje sídlo v Bruseli. h) Európska investičná banka má svoje sídlo v Luxemburgu. i) Európska centrálna banka má svoje sídlo vo Frankfurte. j) Úrad Európskej polície (Europol) má svoje sídlo v Haagu.

III. Okolnosti predchádzajúce sporom a konanie na Súdnom dvore

A. Veci C‑59/18 a C‑182/18 (veci EMA)

9. Európska agentúra pre lieky bola zriadená nariadením Rady (EHS) č. 2309/93 z 22. júla 1993, na základe ktorého sa stanovujú postupy spoločenstva v oblasti povoľovania a kontroly liekov pre použitie v humánnej a veterinárnej medicíne a zriaďuje sa Európska agentúra na hodnotenie liekov ( 5 ).

10. Hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov sa 29. októbra 1993 na základe vzájomnej dohody rozhodli, že bude mať svoje sídlo v Londýne (Spojené kráľovstvo). ( 6 )

11. Nariadenie č. 2309/93 bolo následne zrušené a nahradené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 726/2004 z 31. marca 2004, ktorým sa stanovujú postupy Spoločenstva pri povoľovaní liekov na humánne použitie a na veterinárne použitie a pri vykonávaní dozoru nad týmito liekmi a ktorým sa zriaďuje Európska agentúra pre lieky ( 7 ). Týmto nariadením bola Európska agentúra na hodnotenie liekov premenovaná na Európsku agentúru pre lieky. Nariadenie neobsahovalo žiadne ustanovenie týkajúce sa umiestnenia sídla danej agentúry.

12. Dňa 29. marca 2017 v súlade s článkom 50 ods. 2 ZEÚ Spojené kráľovstvo oznámilo Európskej rade svoj úmysel vystúpiť z Európskej únie.

13. Dňa 22. júna 2017 v rámci zasadnutia Európskej rady (článok 50) hlavy štátov alebo predsedovia vlád ostatných 27 členských štátov prijali na návrh predsedu Európske rady a predsedu Komisie postup presídlenia sídla EMA a Európskeho orgánu pre bankovníctvo (ďalej len „pravidlá výberu“) ( 8 ).

14. V týchto pravidlách sa okrem iného stanovovalo, že rozhodnutie o budúcom sídle týchto dvoch agentúr by malo byť prijaté na základe spravodlivého a transparentného rozhodovacieho procesu s organizovanou výzvou na predkladanie ponúk na umiestnenie sídla na základe konkrétnych objektívnych kritérií. V odseku 3 pravidiel výberu bolo stanovených šesť kritérií, konkrétne i) ubezpečenie, že agentúru možno zriadiť na mieste k dátumu vystúpenia Spojeného kráľovstva z Európskej únie; ii) dostupnosť lokality; iii) existencia primeraných vzdelávacích zariadení pre deti personálu agentúry; iv) primeraný prístup detí a manželských partnerov na trh práce, k sociálnemu zabezpečeniu a zdravotnej starostlivosti; v) zabezpečenie kontinuity činnosti a vi) geografické rozmiestnenie.

15. V pravidlách výberu bolo uvedené, že tieto kritériá obdobne vychádzajú z kritérií pre rozhodnutie o umiestnení sídla agentúry stanovených v bode 6 Spoločného vyhlásenia a spoločného prístupu k decentralizovaným agentúram ( 9 ) s osobitným zreteľom na skutočnosť, že obe agentúry už existujú a že zabezpečenie ich kontinuity je kľúčové a musí byť zaistené.

16. V pravidlách výberu sa okrem toho stanovovalo, že rozhodnutie sa prijme na základe hlasovania, ktorého výsledok sa členské štáty vopred zaviazali rešpektovať. ( 10 ) Uvádzalo sa v nich konkrétne, že v prípade rovnosti hlasov zvyšných ponúk v treťom kole hlasovania prijme rozhodnutie predsedníctvo na základe žrebovania medzi ponukami s rovnakým počtom hlasov a vyžrebovaná ponuka sa potom bude považovať za vybranú ponuku.

17. Komisia 30. septembra 2017 uverejnila svoje posúdenie 27 ponúk, ktoré predložili členské štáty. ( 11 ) Rada 31. októbra 2017 uverejnila oznámenie, v ktorom doplnila pravidlá výberu v praktických otázkach týkajúcich sa hlasovania. ( 12 )

18. Dňa 20. novembra 2017 ponuky Talianskej republiky a Holandského kráľovstva získali rovnaký počet hlasov v treťom kole hlasovania. Následne bola na základe žrebovania spomedzi ponúk s rovnakým počtom hlasov vybraná ponuka Holandského kráľovstva.

19. V dôsledku toho v ten deň zástupcovia členských štátov vybrali v rámci 3579. zasadnutia Rady pre všeobecné záležitosti Amsterdam ako nové sídlo EMA (ďalej len „napadnuté rozhodnutie vo veciach EMA“). Dané rozhodnutie bolo oznámené v zápisnici zo zasadnutia Rady ( 13 ) a bolo zverejnené v tlačovej správe. ( 14 ) V zápisnici, ako aj v tlačovej správe sa uvádzalo, že: „Komisia teraz pripraví legislatívne návrhy, ktoré budú odrážať dnešné hlasovanie a prijmú sa riadnym legislatívnym postupom za účasti Európskeho parlamentu. Rada a Komisia sa zaviazali, že zaistia, aby sa tieto legislatívne návrhy spracovali čo najskôr vzhľadom na naliehavosť záležitosti.“

20. Komisia 29. novembra 2017 prijala návrh nariadenia, ktorým sa mení nariadenie č. 726/2004, pokiaľ ide o umiestnenie sídla EMA. V dôvodovej správe tohto návrhu nariadenia sa najmä uvádzalo, že „členské štáty vybrali v rámci zasadnutia Rady pre všeobecné záležitosti (článok 50) ako nové sídlo [EMA] Amsterdam v Holandsku“.

21. Na tomto základe nariadenie č. 726/2004 bolo zmenené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1718 zo 14. novembra 2018. ( 15 ) Teraz sa v ňom uvádza, že „Agentúra má sídlo v Amsterdame v Holandsku“ ( 16 ).

22. Za týchto okolností Talianska republika a Comune di Milano začali konanie proti Rade podľa článku 263 ZFEÚ.

23. Vo veci C‑59/18 Talianska republika žiada Súdny dvor, aby i) nariadil Holandskej republike, EMA a akejkoľvek inej inštitúcii alebo orgánu, aby poskytli všetky potrebné informácie, z ktorých vyplýva vhodnosť Amsterdamu ako nového sídla EMA; ii) zrušil napadnuté rozhodnutie v tej časti, v ktorej sa stanovuje, že novým sídlom EMA bude Amsterdam, a iii) určil, že toto sídlo bude v Miláne.

24. Rada s podporou Holandského kráľovstva a Komisie žiada Súdny dvor, aby zamietol tento návrh ako neprípustný alebo nedôvodný a aby uložil Talianskej republike povinnosť nahradiť trovy konania. Ak bude žalobe Talianskej republiky vyhovené, žiada Súdny dvor takisto o zachovanie právnych účinkov napadnutého rozhodnutia až do uskutočnenia nového výberového konania.

25. Vo veci C‑182/18 ( 17 ) Comune di Milano s podporou Talianskej republiky a Regione Lombardia (región Lombardia, Taliansko) žiada Súdny dvor, aby zrušil napadnuté rozhodnutie v tej časti, v ktorej sa stanovuje, že novým sídlom EMA bude Amsterdam, a uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.

26. Rada s podporou Holandského kráľovstva a Komisie žiada Súdny dvor, aby zamietol tento návrh ako neprípustný alebo nedôvodný a aby uložil Comune di Milano povinnosť nahradiť trovy konania. Ak bude žalobe Comune di Milano vyhovené, žiada Súdny dvor takisto o zachovanie právnych účinkov napadnutého rozhodnutia až do uskutočnenia nového výberového konania.

27. Rada 17. apríla 2018 vzniesla námietku neprípustnosti voči žalobám v každej z týchto vecí v súlade s článkom 151 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora. Rozhodnutím z 18. septembra 2018 Súdny dvor rozhodol o spojení rozhodovania o uvedenej námietke na spoločné konanie.

28. Podpredseda Súdneho dvora 2. júla 2018 zamietol návrh Comune di Milano na odklad výkonu napadnutého rozhodnutia. ( 18 )

29. Predseda Súdneho dvora 19. decembra 2019 rozhodol, že na účely vydania rozsudku spojí tieto dve veci.

30. Písomné pripomienky predložila talianska vláda, Comune di Milano, Regione Lombardia, Rada, holandská vláda, ako aj Komisia.

31. Talianska vláda, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlament, Rada, česká vláda, Írsko a španielska, francúzska, luxemburská, holandská a slovenská vláda, ako aj Komisia boli vypočutí na pojednávaní, ktoré sa konalo 8. júna 2021. Toto pojednávanie sa konalo spoločne pre prejednávané spojené veci C‑59/18 a C‑182/18, spojené veci C‑106/19 a C‑232/19 (veci EMA 2), ako aj pre vec C‑743/19, Parlament/Rada (sídlo ELA).

B. Vec C‑743/19 (vec ELA)

32. Komisia 13. marca 2018 predložila Parlamentu a Rade návrh nariadenia, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán práce (ďalej len „návrh nariadenia“). ( 19 ) Sídlo tohto orgánu sa malo uvádzať v článku 4. Počas medziinštitucionálnych rokovaní, ktoré prebiehali od januára do februára 2019, Parlament a Rada dospeli k záveru, že nemajú k dispozícii informácie potrebné na rozhodnutie o sídle ELA, a preto sa rozhodli tento výber odložiť. V dôsledku toho odstránili článok 4 z návrhu nariadenia a rozhodli sa uviesť dôvody tohto rozhodnutia v spoločnom vyhlásení Parlamentu, Rady a Komisie, ktoré by sa po prijatí návrhu nariadenia stalo prílohou k nemu.

33. V rámci zasadnutia Výboru stálych predstaviteľov (Coreper I) zástupcovia vlád členských štátov 13. marca 2019 schválili na základe vzájomnej dohody postup a kritériá pre rozhodovanie o sídle ELA. ( 20 ) V pravidlách výberu bolo jednoznačne uvedené, že kritériá pre sídlo ELA vychádzali z bodu 6 spoločného prístupu, ktorý je prílohou k spoločnému vyhláseniu Európskeho parlamentu, Rady a Komisie o decentralizovaných agentúrach z roku 2012. ( 21 ) K týmto kritériám patrí i) geografická vyváženosť; ii) dátum, ku ktorému môže byť agentúra zriadená na mieste po nadobudnutí účinnosti jej ustanovujúceho aktu; iii) dostupnosť lokality; iv) existencia primeraných vzdelávacích zariadení pre deti personálu agentúry; v) primeraný prístup detí a manželských partnerov na trh práce, k sociálnemu zabezpečeniu a zdravotnej starostlivosti.

34. V pravidlách výberu sa okrem toho stanovuje, že ponuky na umiestnenie agentúry je potrebné predkladať generálnemu tajomníkovi Rady a v kópii generálnemu tajomníkovi Komisie a že sa zverejňujú na webovom sídle Rady. Komisia pripraví všeobecné posúdenie všetkých ponúk a opíše, ako každá ponuka spĺňa kritériá. Generálny sekretariát Rady potom rozošle toto posúdenie členským štátom a zverejní ho. V rámci zasadnutia výboru Coreper I následne prebehne politická diskusia medzi zástupcami členských štátov. Hlasovanie sa neskôr uskutoční v rámci zasadnutia Rady EPSCO v Luxemburgu. Pozostávalo by z po sebe nasledujúcich kôl hlasovania, ktoré by nemali zahŕňať žrebovanie. Hlasovanie by trvalo, až kým by jedna z ponúk nezískala väčšinu hlasov. Rozhodnutie o sídle ELA na základe výsledku hlasovania by potom bolo potvrdené vzájomnou dohodou zástupcov členských štátov na tom istom zasadnutí. ( 22 )

35. Parlament 16. apríla 2019 prijal legislatívnym uznesením ( 23 ) návrh nariadenia v prvom čítaní. Príloha k tomuto uzneseniu obsahuje uvedené ( 24 ) spoločné vyhlásenie Parlamentu, Rady a Komisie. V tomto vyhlásení tieto tri inštitúcie „konštatujú, že postup výberu miesta sídla Európskeho orgánu práce ešte nebol uzavretý v čase prijatia nariadenia o jeho zriadení. … Európsky parlament a Rada berú na vedomie zámer Komisie prijať všetky vhodné opatrenia na to, aby sa v nariadení o zriadení Európskeho orgánu práce ustanovilo miesto sídla Európskeho orgánu práce a aby sa zabezpečilo, že tento orgán bude fungovať samostatne v súlade s uvedeným nariadením“ ( 25 ).

36. Zástupcovia členských štátov 5. júna 2019 na základe hodnotenia Komisie štyroch ponúk, ktoré boli predložené [konkrétne Sofia (Bulharsko), Nikózia (Cyprus), Riga (Lotyšsko) a Bratislava (Slovensko)], zvážili tieto ponuky v rámci zasadnutia výboru Coreper.

37. Rada 13. júna 2019 schválila pozíciu Parlamentu v prvom čítaní. Predložený návrh nariadenia bol preto prijatý podľa článku 294 ods. 4 ZFEÚ. ( 26 )

38. V ten istý deň v rámci daného zasadnutia Rady väčšina zástupcov vlád členských štátov hlasovala za ponuku Slovenska. Vzájomnou dohodou preto prijali rozhodnutie (EÚ) 2019/1199, na základe ktorého ELA mal mať svoje sídlo v Bratislave („napadnuté rozhodnutie vo veci ELA“). ( 27 ) Plánovalo sa, že toto rozhodnutie bude zverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie a že nadobudne účinnosť dátumom zverejnenia.

39. Dňa 20. júna 2019 Parlament a Rada prijali nariadenie (EÚ) 2019/1149, ktorým sa zriaďuje ELA. ( 28 ) Uvedené nariadenie neobsahuje žiadne ustanovenie o umiestnení sídla ELA.

40. Uvedené nariadenie bolo zverejnené v úradnom vestníku 11. júla 2019. Napadnuté rozhodnutie, ktorým sa zriaďuje sídlo ELA v Bratislave, bolo uverejnené v úradnom vestníku 15. júla 2019.

41. Za týchto okolností Parlament začal konanie proti Rade podľa článku 263 ZFEÚ. Parlament tvrdí, že Súdny dvor by mal zrušiť napadnuté rozhodnutie vo veci ELA a uložiť Rade povinnosť nahradiť trovy konania.

42. Rada s podporou všetkých členských štátov v postavení vedľajších účastníkov tvrdí, že Súdny dvor by mal zamietnuť tento návrh ako neprípustný alebo nedôvodný a uložiť Parlamentu povinnosť nahradiť trovy konania. Rada okrem toho žiada Súdny dvor, ak by sa rozhodol vyhovieť žalobe Parlamentu, aby zachoval právne účinky napadnutého rozhodnutia počas obdobia potrebného na určenie nového sídla ELA.

43. Písomné pripomienky predložili Parlament, Rada, belgická, česká a dánska vláda, Írsko a grécka, španielska, francúzska, luxemburská, maďarská, holandská, poľská, slovenská a fínska vláda.

44. Talianska vláda, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlament, Rada, česká vláda, Írsko a španielska, francúzska, luxemburská, holandská a slovenská vláda, ako aj Komisia boli vypočutí na pojednávaní, ktoré sa konalo 8. júna 2021. Toto pojednávanie sa konalo spoločne pre prejednávanú vec C‑743/19, ako aj pre spojené veci C‑59/18 a C‑182/18 (veci EMA) a spojené veci C‑106/19 a C‑232/19 (veci EMA 2).

IV. Posúdenie

45. Tieto návrhy majú nasledujúcu štruktúru. Najskôr sa budem venovať aktom, ktoré sú napadnuteľné podľa článku 263 ZFEÚ, a zaoberať sa rozsahom, v akom (ak vôbec) môžu byť rozhodnutia zástupcov členských štátov predmetom žaloby o neplatnosť pred súdmi EÚ (časť A). Následne preskúmam pôsobnosť článku 341 ZFEÚ, na základe ktorého sa tvrdí, že boli napadnuté rozhodnutia vo veciach EMA a ELA prijaté (časť B). Až po podrobnom preskúmaní oboch týchto bodov budem môcť posúdiť napadnuté rozhodnutia, aby som určil, či ich možno napadnúť podľa článku 263 ZFEÚ, a zistil ich právnu povahu podľa práva EÚ (časť C).

A. Čo je napadnuteľný akt podľa článku 263 ZFEÚ?

46. Európska únia je úniou, ktorej fungovanie sa opiera o zásady právneho štátu. Má vytvorený ucelený systém právnych postupov a prostriedkov na zaistenie toho, aby Súdny dvor Európskej únie mohol preskúmať zákonnosť aktov inštitúcií EÚ. ( 29 ) V tomto zmysle z ustálenej judikatúry vyplýva, že žalobu o neplatnosť upravenú v článku 263 ZFEÚ možno podať proti všetkým opatreniam prijatým inštitúciami bez ohľadu na ich povahu alebo formu, ktoré majú vyvolávať záväzné právne účinky. ( 30 )

47. Žaloby o neplatnosť podľa prvého odseku článku 263 ZFEÚ sú preto prípustné, ak spĺňajú dve podmienky. Po prvé musia napádať akty, ktoré boli prijaté inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami EÚ („podmienka autorstva“). ( 31 ) Po druhé sa musia týkať aktov, ktoré majú záväzné právne účinky („podmienka záväznosti aktu“). ( 32 )

1. Podmienka autorstva

48. Účelom žalôb o neplatnosť je overenie zákonnosti opatrení EÚ. Súdny dvor má preto právomoc v prípade vnútroštátnych aktov len v mimoriadnych prípadoch, ak sú tieto akty len prípravnými aktami pred prijatím konečného rozhodnutia inštitúcie EÚ v rámci zmiešaného správneho konania ( 33 ) alebo ak je táto právomoc jednoznačne stanovená v Zmluvách. ( 34 )

49. Súdny dvor v zásade nemá právomoc preskúmať platnosť opatrení, ktoré prijali vnútroštátne orgány. Súdny dvor uplatnil túto logiku tak na opatrenia, ktoré prijal individuálne orgán jedného členského štátu ( 35 ), ako aj na kolektívne akty členských štátov, pri ktorých tieto spolupracujú pri vykonávaní svojich individuálnych právomocí.

50. Príklady v druhej spomínanej kategórii zahŕňajú najmä rozhodnutia zástupcov členských štátov, zvyčajne prijaté v rámci zasadnutia Rady. ( 36 ) Podľa Súdneho dvora „akty prijaté zástupcami členských štátov, ktorí nekonajú v postavení členov Rady, ale v postavení zástupcov svojich vlád, a teda kolektívne vykonávajúcimi právomoci členských štátov, nepodliehajú súdnemu preskúmaniu [súdmi EÚ]“. ( 37 )

51. Toto tvrdenie bolo uvedené v roku 1993 v rozsudku vo veci Parlament/Rada, ktorý sa týkal rozhodnutia prijatého členskými štátmi na zasadnutí Rady s cieľom poskytnúť osobitnú pomoc Bangladéšu, v jednom z bodov zápisnice zo zasadnutia Rady. Rovnaký postup Súdny dvor nedávno potvrdil v konkrétnom kontexte rozhodnutia zástupcov vlád členských štátov, ktorým sa vymenúvali členovia Súdneho dvora podľa článku 253 ZFEÚ. ( 38 ) V danom prípade bolo jednoznačne konštatované, že relevantným kritériom, ktoré Súdny dvor použil na vylúčenie právomoci súdov EÚ rozhodnúť o žalobe podanej voči aktom prijatým členskými štátmi v ich postavení členských štátov, bolo kritérium vzťahujúce sa k ich autorovi, a to bez ohľadu na ich záväzné právne účinky. ( 39 )

52. Vyplýva z toho, že ak nie je obsiahnuté žiadne ustanovenie, ktorým by sa Súdnemu dvoru priznávala právomoc podľa článku 273 ZFEÚ ( 40 ), kolektívne rozhodnutia členských štátov nepodliehajú súdnemu preskúmaniu podľa článku 263 ZFEÚ, ako vyplýva z jeho jednoznačného znenia a zo zámeru tvorcov Zmlúv. ( 41 )

53. Vylúčenie právomoci Súdneho dvora, pokiaľ ide o vnútroštátne akty, zodpovedá klasickej distribúcii (súdnych) úloh v rámci Európskej únie. Hranica medzi súdnou príslušnosťou Európskej únie a členských štátov je naozaj primárne otázkou formálneho otcovstva. Preskúmať zákonnosť aktov EÚ prináleží Súdnemu dvoru. Preskúmať akty členských štátov prináleží vnútroštátnym súdom, prípadne v spolupráci so Súdnym dvorom, ak ich obsah vychádza z práva Únie. ( 42 ) Tento rozdiel logicky vyplýva z právomoci zrušiť: Súdny dvor vo všeobecnosti nemá právomoc zrušiť vnútroštátne akty, pričom vnútroštátne súdy nemôžu zrušiť akty EÚ. ( 43 )

2. Súdna preklasifikácia autora?

54. Do určitej miery sa v rozsudku vo veci Parlament/Rada tento rozdiel spresňuje v prípade kolektívnych aktov členských štátov. Hoci aktéri (členské štáty) v danej veci informovali Súdny dvor, že bolo prijaté „rozhodnutie členských štátov“, Súdny dvor tento záver nepovažoval za samozrejmý. Namiesto toho vykonal vecné posúdenie predmetného rozhodnutia s cieľom určiť, či tieto akty v skutočnosti boli alebo neboli rozhodnutiami Rady. V tomto smere Súdny dvor zohľadnil „obsah a všetky okolnosti“, za ktorých bol predmetný kolektívny akt prijatý. ( 44 )

55. Prijatím tohto prístupu sa Súdny dvor v podstate usiloval o zabezpečenie toho, aby forma (nepreskúmateľného) rozhodnutia členských štátov nemala účinok zastretia (preskúmateľného) rozhodnutia Rady. Logika, z ktorej tento prístup vychádza, je, že obsah formálneho rozhodnutia členských štátov a okolnosti vedúce k jeho prijatiu môžu odhaliť, že skutočným autorom tohto rozhodnutia je Rada. Súdny dvor môže preto následne určiť skutočného autora aktu v prípadoch, v ktorých sa totožnosť autora spochybňuje.

56. Takáto možnosť, konkrétne že formálny autor aktu môže byť následne zo strany Súdneho dvora „opravený“ vzhľadom na obsah daného aktu a okolnosti, ktoré viedli k jeho prijatiu, si vyžaduje viacero pripomienok.

57. Po prvé takáto korekcia formálneho autorstva na základe obsahu sa môže logicky uplatniť len s cieľom určiť, či bol akt prijatý členskými štátmi alebo Radou/Európskou radou. Je to z dôvodu dvojitej alebo zdvojenej funkcie, ktorú členské štáty majú v kontexte integrácie EÚ, v závislosti od toho, či vykonávajú medzivládne funkcie (vo svojom postavení členských štátov) alebo nadnárodné funkcie (vo svojom postavení členov Rady alebo Európskej rady).

58. Čo sa týka ostatných inštitúcií EÚ, pochybnosti o totožnosti skutočného autora aktu jednoducho nemôžu vznikať, keďže ich členovia nemajú takúto zdvojenú funkciu. Čo by sa možno mohlo za veľmi zriedkavých okolností vyskytnúť, sú faktické spory týkajúce sa totožnosti autora aktu v prípadoch, keď pôvod niektorého dokumentu nie je jasný. Ale na normatívnej úrovni založenej na právomociach, keď je autor známy, akt Komisie bude vždy aktom Komisie. Podobne akt Parlamentu bude vždy aktom Parlamentu. Pochybnosti sa môžu vyskytnúť, len pokiaľ ide o akty Rady a Európskej rady a akty členských štátov.

59. Týmto vyjadrením sa však odhaľuje skutočná povaha skúmania vo veci Parlament/Rada. Vzhľadom na jeho znenie ide podľa všetkého o vecné skúmanie (čo je obsah a aké sú okolnosti, za ktorých bol napadnutý akt prijatý?). Jeho skutočná povaha však spočíva skôr v normatívnej korekcii možných skutkových okolností na základe právomocí (kto mal pri správnom výklade relevantných ustanovení práva EÚ prijať dané rozhodnutie?). Ak by som sa mal vrátiť k záležitosti zdvojenej funkcie, skutočnou otázkou, ktorú je potrebné si položiť, je, v ktorej funkcii členské štáty konali, keď prijímali takéto rozhodnutie? Z tohto konštatovania spätne vyplýva, že môže byť potrebné následne upraviť autora a čiastočne aj povahu aktu, ktorý prijali členské štáty.

60. Po druhé korekcia formálneho autorstva na základe obsahu je výsledkom uplatnenia identifikácie skutočného autora aktu prístupom, ktorý používa Súdny dvor na určenie existencie záväzných právnych účinkov v aktoch EÚ, ktoré by podľa všetkého prima facie vzhľadom na ich formu tieto účinky nemuseli mať. ( 45 ) V spomínanom kontexte Súdny dvor neprihliada len na „schránku“ predmetného opatrenia, ale skôr bližšie prihliada na jeho skutočný obsah a účel s cieľom zabezpečiť účinnú súdnu ochranu voči tým aktom orgánov EÚ, ktoré by v skutočnosti mohli mať záväzné právne následky napriek ich (nezáväznej) forme. Tento prístup k autorstvu znamená, že Súdny dvor zabezpečí, že predmetný akt nie je umelo skrytý v nepreskúmateľnom akte len na základe tvrdenia, že autormi aktu sú členské štáty.

61. V roku 2017 Všeobecný súd uplatnil túto logiku a konštatoval, že „bez ohľadu na poľutovaniahodne nejednoznačné výrazy vo vyhlásení EÚ a Turecka“ ( 46 ) týkajúce sa spoločného akčného plánu na posilnenie spolupráce v oblasti riadenia migrácie sa zástupcovia týchto členských štátov stretli s tureckým predsedom vlády v postavení hláv štátov alebo predsedov vlád uvedených členských štátov v spoločných priestoroch Európskej rady a Rady. ( 47 )

62. S cieľom dospieť k záveru, že predmetné vyhlásenie nebolo pripísateľné Európskej rade, Všeobecný súd postupne preskúmal viacero skutkových okolností, ako je napríklad povaha zasadnutí, ktoré predtým uskutočnili hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov; prezentáciu vyhlásenia v porovnaní s predošlými vyhláseniami; použité pojmy, obsah vyhlásenia, formu jeho zverejnenia; dokumenty týkajúce sa zasadnutia, na ktorom bolo predmetné vyhlásenie prijaté. Všeobecný súd dokonca posúdil pozvánky na obed aj na večeru, aby dospel k záveru, že obe odlišné udalosti (zasadnutie tejto Európskej rady aj medzinárodný samit) sa „organizovali súbežne odlišnými spôsobmi z právneho, protokolárneho i organizačného hľadiska, čo potvrdzuje odlišnú právnu povahu týchto dvoch udalostí“ ( 48 ).

63. Podľa môjho názoru uznesenia Všeobecného súdu ukazujú, prečo je uplatňovanie prístupu využívaného pri korektúre na základe obsahu, ktorá sa používa pri určovaní záväznej povahy aktu, pri rozhodnutí o jeho autorstve (alebo skôr pri korektúre jeho autorstva) problematické. Skúmanie okolností, skutkových dôkazov má zmysel v rámci snahy o preukázanie existencie záväzných právnych účinkov, pretože takáto analýza sa sústreďuje na vnútorné vlastnosti aktu inštitúcie, ktorá má potrebné právomoci prijať záväzný akt. Nie je to však prípad pri určovaní pomerne normatívnej otázky toho, či členské štáty alebo Rada (alebo Európska rada) majú byť autorom daného aktu.

64. Okrem toho v praxi skúmanie skutkových okolností na účely takéhoto určenia nevyhnutne povedie k nejednoznačnému záveru, pokiaľ ide o totožnosť skutočného autora predmetného aktu. Je to preto, že kolektívne rozhodnutie prijaté všetkými členskými štátmi v rámci zasadnutia Rady bude z faktického hľadiska vyzerať veľmi podobne rozhodnutiu Rady (alebo Európskej rady). Oba rozhodnutia pravdepodobne budú zahŕňať rovnakých aktérov (konkrétne členské štáty), ich obsah bude súvisieť s EÚ, budú zverejnené v úradnom vestníku a do určitej miery budú zahŕňať Komisiu a Radu, prinajmenšom prostredníctvom sekretariátu Rady (a jej právneho servisu v prípade sporov). ( 49 )

65. Okrem toho, čo je možno najmätúcejšie, je skutočnosť, že ak by (skutočné) skúmanie autorstva bolo naozaj vecným skúmaním (kto podpísal zmluvu alebo kto prijal rozhodnutie), a nie normatívnym skúmaním na základe právomocí (kto mal podľa správnosti podpísať zmluvu, kto mal prijať rozhodnutie), obvykle by sa očakávalo predloženie dôkazov, a najmä to, že ich budú súdy EÚ vyžadovať, pričom budú priamo relevantné a rozhodujúce pri riešení vecnej otázky v prejednávanom konaní. Ak je faktickým sporom pred súdom otázka „kto podpísal relevantný dokument“, tak väčšina súdov by jednoducho požiadala účastníkov, aby predložili (prípadne aj dôverne) príslušný dokument, aby zistili, koho podpis na dokumente je. Iba v prípade, že v skutočnosti neexistuje žiadny dokument, a je to potvrdené príslušnými výpoveďami svedkov alebo čestnými vyhláseniami, môže byť v konečnom dôsledku povinné vykonať súdne preskúmanie menu večere. ( 50 )

66. V prejednávaných veciach tvrdenia, ktoré predložila talianska vláda a Comune di Milano vo veciach EMA a Parlament vo veci ELA, predstavujú ďalší príklad nejednoznačnosti prístupu na základe „obsahu a okolností“ pri určovaní toho, „v akej funkcii“ mali členské štáty prijať napadnuté rozhodnutia. Otázky týkajúce sa toho, či bola použitá infraštruktúra a zariadenia Rady alebo či boli do rozhodovania nejako zapojené iné inštitúcie EÚ, nie sú príliš nápomocné pri určovaní funkcie, v ktorej mali členské štáty konať.

67. V tomto bode sa opäť raz zdôrazňuje skutočnosť, že takéto faktické otázky často nebudú príliš nápomocné v prípadoch, kde skutočnou otázkou je príslušnosť. Skutočnou otázkou nie je, kto bol autorom, ale kto mal byť autorom. Skutkové dôkazy budú primárne (ak nie iba) relevantné len v tých prípadoch, ak je totožnosť formálneho autora jednoducho neznáma, a teda v samotnom akte neexistuje žiadna osobitná informácia o identifikácii buď členských štátov, alebo Rady.

68. Po tretie je tu ešte otázka možného „smerovania“ korektúry. Funguje, resp. mala by fungovať oboma smermi? V rozsudku z 1993 vo veci Parlament/Rada zavedenie korektúry formálneho autorstva na základe obsahu bolo založené na myšlienke, že Súd by mal uplatňovať právomoc podľa článku 263 ZFEÚ pri tých aktoch, ktoré boli formálne prijaté členskými štátmi a sú preto prima facie nepreskúmateľné, ale sú v skutočnosti skrytými aktami Rady. Preto to, čo bolo predtým formálne vyčlenené, sa opäť zahrnulo.

69. Smerovanie uznesení Všeobecného súdu, ako sa spomínalo vyššie, bolo však presne opačné. Dokument, na ktorý sa prinajmenšom v tlačovej správe formálne odkazovalo ako na dohodu medzi „EÚ a Tureckom“, Všeobecný súd následne preklasifikoval na dokument, ktorý nebol prijatý Radou (alebo Európskou radou), ale členskými štátmi. To, čo predtým podľa všetkého patrilo do právomoci súdov EÚ, bolo práve z tejto právomoci napokon vylúčené.

70. Po štvrté, a napokon, uvedenou diskusiou sa zdôrazňuje skutočná povaha skúmania, na ktoré sa odkazuje vyššie: ak má skúmanie vypracované vo veci Parlament/Rada, pokiaľ ide o totožnosť, na základe ktorej členské štáty konali v jednotlivom prípade, dávať akýkoľvek logický zmysel, musí byť vo svojej podstate normatívne, a nie faktické. Skutočná otázka, ktorou je potrebné sa zaoberať, sa netýka autora (ktorým bude stále tých istých 27 osôb v miestnosti), ale funkcie, ktorú vykonávali pri prijímaní aktu (konalo tých 27 osôb v danom okamihu v rámci Rady alebo ako zástupcovia svojich vlád?). Ide preto nevyhnutne o otázku právomocí a príslušnosti. Týka sa predmetný akt právomoci členských štátov (takže ho mali prijať členské štáty vo svojej funkcii členských štátov) alebo právomoci Únie (takže mal byť prijatý členskými štátmi konajúcimi ako Rada)?

71. Presnejšie, pokiaľ ide o napadnuté rozhodnutia, mali by sa pripisovať Rade, pretože rozhodovanie o sídle agentúry patrí do právomoci Únie a takéto rozhodnutie by preto mal prijať len Parlament a Rada, a nie členské štáty? Toto je stanovisko, ktoré v zásade vo veciach EMA zastáva talianska vláda a Comune di Milano. Parlament nezašiel až tak ďaleko, že by konštatoval, že napadnuté rozhodnutie vo veci ELA bol pripísateľné Rade vzhľadom na skutočnosť, že dané rozhodnutie mala prijať Rada. Parlament však venoval značnú časť svojho odôvodňovania tomu, aby konštatoval, že otázka právomocí je relevantným prvkom, pričom tvrdil, že napadnuté rozhodnutie môže byť predmetom žaloby o neplatnosť na základe článku 263 ZFEÚ.

3. Ak je autor známy, v zásade by mal zostať autorom

72. Zaiste platí, že (pre)klasifikácia kolektívneho aktu členských štátov na základe právomoci EÚ na akt Rady by predstavovala viacero výhod. Po prvé by naozaj spoľahlivo chránila integritu právneho poriadku EÚ zabezpečením rešpektovania právomocí EÚ a inštitučnej rovnováhy v rámci Únie. Po druhé môže posilniť súdnu ochranu (súdmi EÚ), keďže jednotlivé vnútroštátne súdy pravdepodobne nie sú v plnej miere príslušné preskúmať zákonnosť kolektívnych rozhodnutí členských štátov, hoci môžu byť potenciálne príslušné preskúmať účasť svojich príslušných vlád na kolektívnom rozhodovacom procese.

73. Takáto normatívna korekcia formálneho autorstva na základe právomocí však má aj značné nevýhody. Vo všeobecnosti tieto nevýhody výrazne prevažujú možné výhody.

74. V prvom rade v porovnaní so (záväznou alebo s inou) povahou aktu, pri ktorom by vecná podstata mala samozrejme prevážiť nad formou, autorstvo je autorstvo. Aj bez ohľadu na vzácne prípady, v ktorých je autorstvo v skutočnosti fakticky nejasné, je náročné uplatniť ten istý prístup na situácie, v ktorých autorstvo je fakticky jasné, ale je spochybňované inými aktérmi len z hľadiska právomocí a príslušnosti. Opäť platí, že ak by Rada/členské štáty nemali zdvojenú funkciu, táto otázka by sa ani nevynorila. Vskutku by bolo pomerne bizarné, ak by sa niekto usiloval podať napríklad žalobu voči Komisii na základe tvrdenia, že predmetný akt v skutočnosti prijal Parlament.

75. Po druhé, pokiaľ ide konkrétne o členské štáty, je bez debaty, že nad rámec alebo mimo rámca práva Únie sú zvrchované. Pravidlom je preto, že členské štáty majú ponechanú voľnosť konania, pokiaľ nie sú obmedzené konkrétnym ustanovením práva EÚ.

76. Po tretie, ako by sa právomoc EÚ zisťovala v kontexte, kde by štandardne členské štáty mali voľnosť konania? V súčasnosti aj tak najskôr platí, že v podstate akákoľvek záležitosť sa potenciálne môže považovať za záležitosť patriacu do (určitého typu) právomoci EÚ. Pokiaľ ide o rozsiahle oblasti spoločných právomocí, nie je vždy jednoduché určiť v praxi, či určitá záležitosť bola už „predurčená“ zo strany Únie alebo či členské štáty dokážu stále prijímať autonómne pravidlá. ( 51 ) Bolo by najmä na účely predurčenia potrebné, aby Komisia formálne začala riadny legislatívny postup, výslovne zahŕňajúci predmetnú záležitosť do jeho pôsobnosti, alebo by stačilo zistenie, že táto záležitosť sa vo všeobecnosti riadi právom Únie?

77. Okrem toho nie je jasné, či by sa korektúra na základe právomocí týkala len preskúmania rozhodnutí členských štátov v rámci Rady alebo aj na rozhodnutia členských štátov mimo zasadnutí Rady. Malo by byť rozhodujúce, či sa daných 27 osôb stretlo fyzicky alebo virtuálne v Bruseli či kdekoľvek inde? Takisto je ťažké rozlíšiť, či takáto korektúra môže fungovať len v kontexte rozhodnutí všetkých členských štátov alebo aj pokiaľ ide o rozhodnutia prijaté len väčšinou členských štátov, alebo hoci len niekoľkými členskými štátmi. Mohlo by v extrémnom prípade aj rozhodnutie členských štátov kolektívne sa podieľajúcich na rozhodovaní inej medzinárodnej organizácie, ktorej vecná pôsobnosť sa prelína s právomocou EÚ, byť predmetom preskúmania tohto Súdu podľa článku 263 ZFEÚ?

78. Určite nenaznačujem, že by to tak malo byť. Chcel by som len uviesť, že pokiaľ ide o možné kritériá, tieto situácie sa ťažko rozlišujú. Korektúra autorstva na základe právomocí sa preto, aspoň podľa môjho názoru, vyznačuje príliš mnohými neistotami, vďaka ktorým je jej používanie pomerne neisté a svojvoľné a celkovo pomerne neproduktívne.

79. Z týchto dôvodov sa nestotožňujem s celkovým prístupom, ktorý prezentuje talianska vláda a Comune di Milano vo veciach EMA, pričom v podstate navrhujú, že keďže rozhodnutie o umiestnení sídla by po správnosti mala prijať Únia, akékoľvek vyhlásenie členských štátov o tejto záležitosti automaticky predstavuje rozhodnutie Rady.

80. Namiesto toho by som navrhoval obmedziť logiku rozsudku vo veci Parlament/Rada na výnimočné scenáre, v ktorých právomoc prijať dané rozhodnutie v rámci jednoznačne definovaného a typicky už prebiehajúceho postupu nepochybne prináležalo Rade v jej postavení inštitúcie EÚ. Iba ak sa v rámci takéhoto jednoznačne obmedzeného procesného kontextu nečakane prijme rozhodnutie, ktoré je z formálneho hľadiska rozhodnutím členských štátov, bolo by možné uvažovať o preklasifikácii daného rozhodnutia napriek jeho formálnemu autorstvu na rozhodnutie Rady, a preto na rozhodnutie vhodné na preskúmanie podľa článku 263 ZFEÚ. Takéto mimoriadne situácie by sa však mali riadiť oveľa užšou logikou pre situácie, v ktorých došlo k jednoznačnému obmedzeniu existujúcich pravidiel v rámci prebiehajúceho postupu, a nemali by sa považovať za existujúce výlučne na základe toho, že dochádza k abstraktnému prekrývaniu právomocí, keď neprebiehajú žiadne konania.

81. Okrem takéhoto výnimočného scenára sa domnievam, že formálne rozhodnutie členských štátov je jednoducho skutočným rozhodnutím členských štátov, ktoré nepatrí do rozsahu preskúmania Súdnym dvorom podľa článku 263 ZFEÚ. Ak je formálny autor známy, Súdnemu dvoru neprináleží ho meniť. Obsah a skutkové okolnosti alebo nedostatok právomoci by mali poskytovať usmernenie len za okolností, keď existuje skutočná faktická neistota týkajúca sa toho, či bol akt prijatý členskými štátmi ako takými alebo členskými štátmi konajúcimi ako Rada. Tieto prvky by sa nemali používať za okolností, ak ide jednoducho o spochybnenie právomocí inými aktérmi.

82. Z toho vyplýva, že z hľadiska zásad a zaiste aj z hľadiska súčasného stavu Zmlúv Súdny dvor nemá žiadnu právomoc podľa článku 263 ZFEÚ, pokiaľ ide o rozhodnutia prijaté zástupcami členských štátov.

B. Pôsobnosť článku 341 ZFEÚ

83. Podľa Súdneho dvora rozhodnutia členských štátov prijaté v rámci Zmlúv podľa článku 253 ZFEÚ nemôžu byť predmetom žaloby o neplatnosť. ( 52 ) Článok 341 ZFEÚ je sformulovaný podobne do tej miery, že sa po prvé takisto týka rozhodnutí určených vzájomnou dohodou vlád členských štátov a po druhé členské štáty sú týmto ustanovením splnomocnené rozhodovať o sídle inštitúcií EÚ. Logicky z toho vyplýva, že prístup, ktorý sa uplatňuje na článok 253 ZFEÚ, sa uplatňuje aj na rozhodnutia členských štátov správne prijaté v riadnom rozsahu pôsobnosti článku 341 ZFEÚ.

84. Zásadnou otázkou však zostáva, či rozhodnutie o sídle agentúr EÚ majú prijímať členské štáty podľa článku 341 ZFEÚ. Týka sa takýto druh rozhodnutia členských štátov, ako to tvrdí Rada, alebo je to otázka pre normotvorcu Únie, t. j. pre Parlament a Radu, ako to tvrdí talianska vláda, Comune di Milano a Komisia vo veciach EMA a Parlament vo veci ELA? Ak by platila druhá možnosť, aká je potom právna povaha rozhodnutí prijatých členskými štátmi, ktorými sa stanovuje umiestnenie sídla agentúr EÚ?

85. V podaniach účastníci konania vo veci ELA podrobne riešili otázku pôsobnosti článku 341 ZFEÚ a to, či by mohol predstavovať platný právny základ pre prijatie napadnutého rozhodnutia týkajúceho sa sídla ELA. Hoci sa tieto podania predkladajú v rámci prvého žalobného dôvodu na zrušenie, ktorý uvádza Parlament, ich príslušné pozície sú platné, aj pokiaľ ide o otázku právomoci Súdneho dvora. Podľa Súdneho dvora posudzovanie prípustnosti návrhu na zrušenie je späté s posudzovaním, ktoré sa má vykonať pri výhradách proti napadnutému aktu. ( 53 )

86. Podľa Parlamentu článok 341 ZFEÚ nie je primeraným právnym základom pre rozhodovanie o sídle agentúr EÚ, keďže toto ustanovenie sa vzťahuje len na inštitúcie. Ak by tvorcovia Zmlúv mali v úmysle zahrnúť do ich pôsobnosti aj agentúry, spravili by to výslovne. Článok 341 ZFEÚ však v tomto zmysle nikdy nebol zmenený. Vzhľadom na samotné znenie protokolu č. 6 nemohlo byť jeho úmyslom rozšíriť pôsobnosť daného ustanovenia. Okrem toho nielenže sú minulé postupy inštitúcií bezpredmetné pri určovaní pôsobnosti článku 341 ZFEÚ, ale aj normotvorca Únie v minulosti rozhodoval o sídle agentúr EÚ. Nie je preto možné tvrdiť, že je len na samotných členských štátoch prijať takéto rozhodnutie.

87. Napriek tomu podľa Parlamentu rozhodnutie o zriadení agentúry prináleží normotvorcovi Únie, ktorý sa v tomto zmysle môže opierať o právny základ zodpovedajúcej politiky. Nariadenie 2019/1149, ktorým sa zriaďuje ELA, bolo prijaté na základe článkov 46 a 48 ZFEÚ. Neexistuje rozdiel medzi rozhodnutím o sídle agentúry a rozhodnutím o jej zriadení a definovaní jej misie, organizácie a fungovania. Pokiaľ sa v konkrétnom ustanovení Zmlúv nestanovuje inak, rozhodnutie o sídle agentúry by preto mal vykonávať normotvorca Únie. Hoci politické a symbolické aspekty sa zohľadňujú pri rozhodovaní o geografickom umiestnení agentúry, táto otázka nie je nezvyčajná ani pri zriaďovaní agentúry, definovaní jej misií a príslušne jej organizácie a fungovania. Preto je logické a koherentné, že rozhodnutie o sídle by mal prijať normotvorca Únie. V každom prípade politická citlivosť danej otázky by nemala ovplyvňovať právomoci, ktoré sa inštitúciám EÚ priznávajú v Zmluvách.

88. Okrem nejakých nepatrných variácií všetky zúčastnené členské štáty súhlasia s názorom Rady, že článok 341 ZFEÚ vykladaný v zmysle jeho cieľa a kontextu splnomocňuje členské štáty, aby rozhodli o sídle agentúr EÚ. S Lisabonskou zmluvou sa začalo vo viacerých ustanoveniach Zmlúv v súčasnosti už výslovne odkazovať na inštitúcie a orgány, úrady a agentúry Únie, čo by nemalo viesť k obmedzujúcemu výkladu pôsobnosti tých ustanovení, ktoré odkazujú len na „inštitúcie“. Tento výklad vychádza z kontextu a historického vývoja daného ustanovenia. Konkrétne v protokole č. 6 sa stanovuje umiestnenie sídla dvoch výborov a jednej agentúry. V článku 2 rozhodnutia z Edinburghu sa ďalej potvrdzuje, že o sídle budúcich orgánov EÚ rozhodujú zástupcovia vlád členských štátov. Navyše sa v mnohých precedensoch počas viacerých desaťročí potvrdzuje, že právomoc členských štátov rozhodovať o sídle inštitúcií sa týka aj agentúr. Reštriktívny výklad článku 341 ZFEÚ by sa neopodstatnene zameral na agentúry a vylúčil ich z uplatňovania konečných ustanovení ZFEÚ.

89. Okrem toho podľa Rady právomoc týkajúca sa rozhodnutia o sídlach agentúry je odlišná od príslušnosti týkajúcej sa vecnej úpravy určitej oblasti. Rozhodnutie o sídle je svojou povahou zásadne odlišné vzhľadom na jeho politické a symbolické rozmery. Príslušne by sa rozhodnutie o sídle agentúry EÚ nemalo prijímať v rámci riadneho legislatívneho postupu. Zahrnutie výberu sídla do pôsobnosti legislatívnej diskusie by malo paradoxné a nepriaznivé dôsledky. Geografické umiestnenie agentúry by sa tak stalo súčasťou rokovaní a malo by vplyv na podstatu samotných politických pravidiel. Okrem toho by pravidlá hlasovania v rámci Parlamentu, ako aj Rady neumožnili dosiahnuť naozajstnú geografickú vyváženosť.

90. S Radou nesúhlasím. Podľa môjho názoru sa článok 341 ZFEÚ nevzťahuje na agentúry.

1. Znenie

91. V znení článku 341 ZFEÚ sa odkazuje na sídlo „inštitúcií“ bez akýchkoľvek ďalších spresnení. Od nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy bol však pojem „inštitúcie“ definovaný na ústavnej úrovni v článku 13 ZEÚ, v ktorom sa uvádza zoznam inštitúcií EÚ. Z tejto právnej definície uvedenej v Zmluvách potom jednoznačne vyplýva, že agentúry nie sú inštitúciami.

92. Takáto jednoznačná, právna alebo dokonca ústavnoprávna definícia pojmu, ktorý sa má vykladať, nebráni dodatočnému preskúmaniu všeobecnej schémy a účelu pravidiel, ktorých je tento pojem súčasťou. Boli by však potrebné veľmi presvedčivé argumenty pod hlavičkou súvislostí alebo účelu, z ktorých by vyplývalo, že doslovný a prirodzený výklad jednoznačne definovaného pojmu by v príslušnom kontexte viedol k jasnej nespravodlivosti alebo absurdite, na odôvodnenie ignorancie takejto jednoznačnej ústavnoprávnej definície zo strany súdov.

2. Súvislosti a systém

93. Podľa môjho názoru však neexistujú žiadne presvedčivé protichodné tvrdenia. Doslovný výklad článku 341 ZFEÚ sa totiž ďalej potvrdzuje v kontexte a systéme daného ustanovenia.

94. Po prvé Lisabonskou zmluvou sa upravili mnohé ustanovenia Zmlúv, čím sa inštitúcie EÚ odlišujú od iných „orgánov, úradov alebo agentúr Únie“. Skutočne boli viaceré ustanovenia týkajúce sa právomoci Súdneho dvora zmenené s cieľom jasne zahrnúť tento súbor subjektov do jeho pôsobnosti. ( 54 ) Lisabonskou zmluvou sa rozšíril aj zákaz pre Európsku centrálnu banku (ďalej len „ECB“) poskytovať úvery ( 55 )„inštitúciám, orgánom, úradom alebo agentúram Únie“ a kontrola ombudsmana, pokiaľ ide o nesprávny úradný postup. ( 56 ) Podobne sa v Štatúte Súdneho dvora Európskej únie v súčasnosti rozlišuje medzi inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami Únie. Je to tak najmä v prípade jej článkov 23 a 40: zatiaľ čo inštitúcie môžu ako vedľajší účastníci konania vstupovať do všetkých vecí pred Súdnom dvorom, orgány, úrady a agentúry Únie tak môžu spraviť v prípade, že preukážu záujem na výsledku danej veci.

95. V podstate je jasné, že Zmluvy boli zrevidované nedávno, čo je postačujúce na to, aby sa uznala samostatnosť „orgánov, úradov alebo agentúr“ Únie, ktoré sa líšia od inštitúcií. V takomto ústavnom kontexte pojem „inštitúcie“ nemožno, resp. určite už viac nemožno jednoducho vykladať v širšom zmysle.

96. Podľa Rady však skutočnosť, že všeobecné a záverečné ustanovenia ZFEÚ, ktorých súčasťou je aj článok 341 ZFEÚ, neboli zmenené a odkazuje sa nimi len na „inštitúcie“, by sa nemali vykladať ako zámer autorov Zmlúv s cieľom zúžiť ich rozsah. Keďže uvedené ustanovenia majú horizontálny charakter, a preto majú multidisciplinárnu uplatniteľnosť v celej Zmluve, tieto všeobecné a záverečné ustanovenia by sa mali v skutočnosti vykladať v širšom zmysle.

97. S tým nesúhlasím. Neexistuje žiadny systémový, podstatný dôvod, prečo by sa všeobecné a záverečné ustanovenia mali vyčleniť a vykladať inak ako ostatné ustanovenia Zmlúv. Navyše konkrétne tvrdenie Rady týkajúce sa článku 341 ZFEÚ nie je veľmi presvedčivé.

98. Článok 342 ZFEÚ, ktorý sa týka jazykového režimu v inštitúciách EÚ ( 57 ), sa v skutočnosti vzťahuje len na tieto inštitúcie. Samozrejme v nariadeniach, ktorými sa zriaďujú agentúry, sa často vyhlasujú ustanovenia nariadenia Rady č. 1 z 15. apríla 1958, ktorým sa určujú jazyky, ktoré majú inštitúcie používať, za uplatniteľné na tieto agentúry. ( 58 ) Existujú však aj nariadenia, ktorými sa ponecháva na správnej rade agentúry, aby rozhodla o vnútornom jazykovom režime. ( 59 ) Podstatnejšie je, ako potvrdil Súdny dvor, že jazykový režim agentúry sa môže líšiť od režimu platného v inštitúciách. ( 60 )

99. Jediná výnimka, ktorá, ako sa aspoň na prvý pohľad zdá, podporuje tvrdenia predložené Radou, je druhý odsek článku 340 ZFEÚ. Toto ustanovenie, ktoré sa týka nezmluvnej zodpovednosti Únie, Súdny dvor vyložil v tom zmysle, že pojem „inštitúcia“ v zmysle uvedeného ustanovenia zahŕňa nielen inštitúcie Únie vymenované v článku 13 ods. 1 ZEÚ, ale aj všetky orgány, úrady a agentúry Únie zriadené Zmluvami alebo na ich základe, ktoré majú prispieť k dosiahnutiu cieľov Únie. ( 61 )

100. Pri bližšom skúmaní však takýto výklad skutočne zaručuje litera aj logika druhého odseku článku 340 ZFEÚ. Pokiaľ ide o jeho znenie, v uvedenom ustanovení sa v skutočnosti uvádza, že „Únia… napraví akékoľvek škody spôsobené vlastnými orgánmi alebo pracovníkmi pri výkone ich funkcií“. Logicky teda ak sú „pracovníci“ alebo inými slovami jednotliví splnomocnení zástupcovia Únie už jasne zahrnutí v jeho znení, potom a fortiori všetky agentúry, úrady alebo iné orgány, ktoré tvoria spektrum medzi inštitúciou Únie na jednej strane a jednotlivými pracovníkmi Únie na druhej strane, tam musia byť takisto zahrnuté. Pokiaľ ide o jeho logiku, bolo by skutočne zvláštne vykladať toto osobitné ustanovenie, ktoré ponúka dôležitý individuálny prostriedok nápravy voči krivdám, ktorých by sa Únia ako právnická osoba mohla potenciálne dopustiť, takým nápadne formalistickým spôsobom, ktorý v podstate naznačuje, že zodpovednosť môžu niesť iba inštitúcie a pracovníci, ale že nemôžu byť zodpovedné agentúry ani iné orgány, aj keď sú už zjavne implicitne zahrnuté do spektra zástupcov Únie vzhľadom na výslovný odkaz na dva krajné konce tohto spektra.

101. Druhý odsek článku 340 ZFEÚ preto nepochybne zahŕňa agentúry. Je to však jednoducho veľmi odlišné ustanovenie, pokiaľ ide o jeho znenie aj logiku. Vzhľadom na toto objasnenie nemôžem súhlasiť s tvrdením, že keďže článok 341 ZFEÚ nasleduje po článku 340 ZFEÚ, musia v súbore rôznych všeobecných a záverečných ustanovení byť oba články automaticky vykladané úplne rovnakým spôsobom bez ohľadu na objektívne rozdiely.

102. Preto som dospel k záveru, že skutočnosť, že Lisabonskou zmluvou sa nezmenil článok 341 ZFEÚ, zatiaľ čo väčšina ostatných ustanovení podobného charakteru sa zmenila tak, že sa do nich v príslušnom rozsahu výslovne zahrnuli aj iné „orgány, úrady alebo agentúry Únie“, znamená, že ústavnú definíciu inštitúcií uvedenú v článku 13 ZEÚ možno len ťažko zrušiť.

103. Po druhé tento názor nachádza ďalšiu podporu na systematickejšej úrovni: inštitúcie Únie sú ústavne odlišné od orgánov, úradov a agentúr Únie. Inštitúcie sa zriaďujú na základe samotných Zmlúv. Vykonávajú rozsiahle ústavné funkcie v oblastiach upravených právom EÚ, v ktorých má Únia svoju právomoc. Najdôležitejšie je, že ich zriadenie a funkcie zabezpečujú priamo samotné Zmluvy. Právny režim inštitúcií je teda samostatný a nevyžaduje si žiadne sekundárne právne predpisy. Je teda celkom logické, že na rozhodnutia o ich sídlach by sa uplatňoval osobitný ústavný postup, ktorý je upravený v článku 341 ZFEÚ. Kde inde by sa dalo očakávať, že nájdeme buď sídlo, alebo aspoň postup na určenie miesta sídla pre inštitúciu zriadenú Zmluvou, než v samotnej Zmluve? Rovnako vzhľadom na historicky vysokú citlivosť tejto záležitosti je pochopiteľné, že rozhodnutie musí byť prijaté na základe konsenzu členských štátov.

104. Agentúry sa naopak bežne nezriaďujú na základe Zmlúv. Zriaďujú sa prostredníctvom sekundárnej legislatívy v rámci riadneho legislatívneho postupu pri vykonávaní danej politiky EÚ. Ich úloha je prevažne administratívna a jasne obmedzená na úzko vymedzený, špecializovaný predmet. Právny základ na zriadenie týchto agentúr tvoria príslušné hmotnoprávne ustanovenia Zmlúv týkajúce sa politík. ( 62 ) Na prísne ústavnoprávnej úrovni teda neexistuje žiadna podstatná, systémová potreba, prečo by sa postup výberu ich sídla mal zrazu určovať ustanoveniami Zmlúv.

105. Po tretie, v tejto súvislosti tiež nechápem, ako by z koncepčného hľadiska bolo rozhodnutie o umiestnení sídla agentúry otázkou odlišnou, než je zriadenie tejto agentúry – stanovisko predložené Radou a členskými štátmi, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania. Otázka umiestnenia sídla je podľa môjho názoru súčasťou organizácie danej agentúry, ktorá sa riadi príslušným právnym nástrojom, ktorým sa táto agentúra zriaďuje. Neexistuje jasný štrukturálny argument, prečo by sa po prvé rozhodnutie o sídle riadilo iným právnym režimom ako rozhodnutie o jeho zriadení, a po druhé prečo by sa predchádzajúce rozhodnutie prijalo podľa rovnakého právneho vzoru ako rozhodnutie o inštitúciách, a to prostredníctvom článku 341 ZFEÚ.

106. Rada tvrdí, že rozhodnutie o sídle agentúry je politickým rozhodnutím. Prirodzene nepopieram skutočnosť, že takéto rozhodnutie má skutočne politický rozmer. Nie je však jasné, prečo by Parlament, ktorý zastupuje občanov Únie, nemohol implicitne prijať takéto rozhodnutie alebo prečo samotná Rada ako inštitúcia EÚ, ktorá združuje zástupcov členských štátov na ministerskej úrovni, nemohla rozhodnúť o tejto veci. Vo všeobecnosti považujem tvrdenie, že Parlament nemá dobré predpoklady na prijímanie politických rozhodnutí, za prinajmenšom nelogické. ( 63 )

107. V každom prípade rozhodnutie o umiestnení sídla agentúry možno len ťažko považovať za čisto politické rozhodnutie, prinajmenšom ak sa má kritériám uvedeným v oboch prejednávaných prípadoch priznať určitá dôveryhodnosť. V príslušných pravidlách výberu sa stanovilo niekoľko kritérií, ktoré sú vo svojej podstate všetky technickejšie, a to dátum, keď môže byť agentúra zriadená na danom mieste, dostupnosť miesta, existencia primeraných vzdelávacích zariadení pre deti zamestnancov agentúry a primeraný prístup na trh práce, ako aj sociálne zabezpečenie a zdravotná starostlivosť pre deti a manželov. ( 64 ) Zdá sa, že geografická rovnováha je jediným kritériom, ktoré má prevažne politický charakter.

108. Z toho vyplýva, že rozhodnutia o sídle agentúr EÚ sa môžu vzhľadom na ich zmiešaný charakter bez problémov prijímať v Parlamente a Rade v rámci riadneho legislatívneho postupu, ktorý sa začne na základe návrhu Komisie.

3. Minulosť

109. Pokiaľ ide o tvrdenia vznesené Radou v súvislosti s pôvodom článku 341 ZFEÚ, dosahom protokolu č. 6 a rozhodnutia z Edinburghu, ako aj minulej inštitucionálnej praxe, žiadne z týchto tvrdení sa nezdá byť dostatočne presvedčivé na to, aby zvrátilo výklad, ktorý už vyplýva zo znenia, ako aj z kontextu a systému uvedeného v článku 341 ZFEÚ.

110. Po prvé, pokiaľ ide o vývoj článku 341 ZFEÚ, obsah uvedeného ustanovenia sa od roku 1951 nezmenil. ( 65 ) Jediný rozdiel spočíva v skutočnosti, že pojem „inštitúcie Spoločenstva“ bol nahradený pojmom „inštitúcie Únie“. Rozhodujúce je, že Lisabonskou zmluvou sa toto ustanovenie výslovne nezmenilo tak, aby zahŕňalo orgány, úrady a agentúry Únie. ( 66 )

111. Po druhé Rada a v rámci veci ELA predovšetkým luxemburská vláda sa vo veľkej miere opierali o protokol č. 6 a rozhodnutie z Edinburghu, prijaté v rámci zasadnutia Európskej rady v roku 1992 s cieľom argumentovať v prospech zaradenia agentúr do pôsobnosti článku 341 ZFEÚ.

112. Pokiaľ ide o protokol č. 6, je pravda, že sa v ňom nestanovuje len sídlo inštitúcií, ale aj sídlo dvoch výborov a jednej agentúry, a to Europolu. Je preto jasné, že sídlo týchto orgánov je zakotvené v primárnom práve. V protokole č. 6 sa však žiadnym spôsobom neuvádza, že členské štáty majú určiť sídla všetkých (možných budúcich) agentúr na základe článku 341 ZFEÚ, práve naopak. Pri prijímaní osobitného protokolu (teda pri zmene Zmlúv podľa postupov o zmenách, ktoré sú v ňom stanovené) sa členské štáty jasne domnievali, že aby ich kolektívne rozhodnutie malo právnu účinnosť podľa práva Únie, musí byť zakotvené v Zmluvách.

113. Pokiaľ ide o rozhodnutie z Edinburghu, v článku 2 uvedeného rozhodnutia sa stanovuje, že: „rozhodnutie o sídle ostatných orgánov a útvarov, ktoré boli vytvorené alebo ktoré budú vytvorené, sa prijíma na základe vzájomnej dohody medzi zástupcami vlád členských krajín na niektorom z nasledujúcich zasadnutí [Európskej rady] pri zohľadnení výhod, ktoré vyplývajú z vyššie uvedených ustanovení pre príslušné členské krajiny; členské krajiny, v ktorých nemá v súčasnosti sídlo žiadna inštitúcia spoločenstiev, budú uprednostnené“ ( 67 ). Z tohto vyhlásenia vyplýva, že predstavitelia vlád členských štátov si rozhodnutie o sídlach agentúr (ako „ostatných orgánov a útvarov“) želali vyhradiť pre seba v rovnakom rozsahu, v akom sú výslovne a jasne splnomocnení článkom 341 ZFEÚ, pokiaľ ide o sídla inštitúcií.

114. Na základe článku 2 rozhodnutia z Edinburghu preto súhlasím s tým, že sa skutočne zdá, že hlavy štátov alebo predsedovia vlád pravdepodobne uvažovali o rozšírení pôsobnosti článku 341 ZFEÚ na agentúry. Mimochodom, v skutočnosti sa takisto zdá, že tým, že sa jeho autori snažili prijať rovnaký článok, priznali, že článok 341 ZFEÚ nezahŕňa agentúry (ak by zahŕňal, prečo by potom bolo potrebné vypracovať osobitný protokol na tento účel?).

115. Nesúhlasím však, pokiaľ ide o právne následky, ktoré vyplývajú z článku 2 rozhodnutia z Edinburghu. Podľa môjho názoru má toto osobitné ustanovenie povahu medzinárodnej dohody medzi členskými štátmi. Keďže toto rozhodnutie bolo prijaté mimo revíznych postupov stanovených v článku 48 ZEÚ, nemožno ho akceptovať ako platný spôsob zmeny článku 341 ZFEÚ. V rámci právneho poriadku EÚ nemá teda žiadne záväzné právne účinky (čo nebráni tomu, aby malo takéto účinky podľa medzinárodného práva).

116. Aby bolo jasné, rozhodnutie zástupcov členských štátov, akým je rozhodnutie z Edinburghu, ktoré nebolo prijaté podľa ustanovení práva EÚ, má podľa práva EÚ právnu hodnotu len do tej miery, do akej jeho obsah formálne prevzalo právo EÚ v súlade s postupmi stanovenými právom EÚ. ( 68 ) V minulosti toto „začlenenie“ zvyčajne nadobudlo formu prijatia protokolu, ktorého pozoruhodnými príkladmi sú Protokol č. 22 o postavení Dánska po počiatočnom odmietnutí tohto členského štátu ratifikovať Maastrichtskú zmluvu ( 69 ) alebo Protokol o obavách írskeho ľudu týkajúcich sa Lisabonskej zmluvy. ( 70 )

117. Pokiaľ ide o rozhodnutie z Edinburghu, iba jeho článok 1 bol začlenený prostredníctvom protokolu č. 6, čím sa stal v roku 1999 právom EÚ po nadobudnutí platnosti Amsterdamskej zmluvy, ku ktorej bol tento nový protokol pripojený. Pokiaľ je mi známe, článok 2 nebol nikdy začlenený do žiadneho formálneho právneho nástroja EÚ, dokonca ani do (výkladového) vyhlásenia. Nie je teda súčasťou primárneho ani sekundárneho práva. ( 71 )

118. Z toho vyplýva, že jediná hodnota, ktorú možno podľa práva EÚ pripísať článku 2 rozhodnutia z Edinburghu, môže byť prinajlepšom politická, ale určite nie právna. Nanajvýš by sa mohol brať do úvahy ako nástroj na výklad Zmlúv. ( 72 )

119. V každom prípade treba mať na pamäti, že autori rozhodnutia z Edinburghu nezačlenili jeho článok 2 do primárneho práva. Usmernenie výkladu tohto ustanovenia teda nemôže byť v žiadnom prípade v rozpore so znením, s kontextom, so systémom a s účelom článku 341 ZFEÚ.

120. Po tretie Rada sa vo veľkej miere opierala o predchádzajúcu inštitucionálnu prax týkajúcu sa rozhodnutia o sídle agentúr, keď tvrdila, že takéto rozhodnutia sa často prijímali na základe rozhodnutia zástupcov členských štátov podľa článku 341 ZFEÚ. Stručne povedané, podľa názoru Rady skutočnosť, že v priebehu posledných desaťročí existovala určitá inštitucionálna prax, nielenže potvrdzuje, že článok 341 ZFEÚ zahŕňa agentúry, ale aj odôvodňuje túto prax v súčasnosti a zjavne ju robí trvalou do budúcnosti.

121. S tým nesúhlasím. Na jednej strane jednoducho nemôžem prijať toto stanovisko len na čisto faktickej, empirickej úrovni. Vzhľadom na všetky informácie, na ktoré bol Súdny dvor upozornený v prejednávanej veci, sa zdá, že spôsoby, akými sa prijímali rozhodnutia o sídlach agentúr alebo orgánov EÚ, sa značne líšia.

122. V prípade viacerých agentúr v minulosti určite rozhodovali o umiestnení ich sídla členské štáty, nie nariadenie EÚ, ktorým boli zriadené. Tak to bolo najmä v roku 1993 v prípade deviatich agentúr vrátane predchodcu agentúry EMA ( 73 ), v roku 2004 deviatich ďalších agentúr a úradov ( 74 ), v roku 2009 Agentúry pre spoluprácu regulačných úradov v oblasti energetiky ( 75 ) a naposledy v prípade ELA a Európskeho centra priemyselných, technologických a výskumných kompetencií v oblasti kybernetickej bezpečnosti. ( 76 ) Je potrebné poznamenať, že niektoré z týchto agentúr mali svoje sídlo aj následne uvedené v nariadení, ktorým boli zriadené. ( 77 )

123. V minulosti však existovali aj postupy, keď o sídle agentúr rozhodoval normotvorca Únie, konkrétne Rada konajúca najprv samostatne a potom v súlade s vývojom ústavného rámca EÚ Parlament a Rada. To bol najmä prípad úplne prvých agentúr EÚ v 70. rokoch 20. storočia, konkrétne Cedefop ( 78 ) a Eurofound. ( 79 ) Neskôr to bol aj prípad Frontexu ( 80 ), Európskej agentúry pre pohraničnú a pobrežnú stráž ( 81 ) a nedávno aj troch agentúr, ktoré vznikli v dôsledku globálnej finančnej krízy (Európsky orgán pre bankovníctvo, Európsky orgán pre cenné papiere a trhy a Európsky orgán pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov). ( 82 ) To isté platí aj pre tie agentúry, ktoré patria do pôsobnosti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP), o sídlach ktorých rozhoduje (sama) Rada, a nie členské štáty. ( 83 )

124. Okrem týchto dvoch scenárov existovali aj ďalšie, menej využívané spôsoby rozhodovania o sídle agentúry EÚ. To bol napríklad prípad agentúry CEPOL, v ktorom, trochu nezvyčajne, rozhodnutie v skutočnosti urobilo niekoľko meniacich sa aktérov. ( 84 )

125. Je zrejmé, že spôsob, akým sa prijímajú rozhodnutia o sídlach agentúr, sa v posledných desaťročiach rôznil. Nedá sa jednoznačne určiť jeden typ inštitucionálnej praxe. V skutočnosti sa inštitucionálna prax od založenia prvých agentúr neustále vyvíja.

126. Na druhej strane a v každom prípade, aj keby bolo možné v priebehu rokov určiť jednu koherentnú prax, quod non, otázkou je, aký trvalý normatívny význam má takéto zistenie pre prejednávanú vec?

127. V tomto bode nemôžem s Radou súhlasiť. Pre mňa je v Únii založenej na zásadách právneho štátu rozhodujúci súčasný ústavný rámec, a nie postupy z minulosti. Podľa môjho názoru určite existuje povinnosť normotvorcu Únie udržiavať relevantné a primerane aktuálne právne predpisy, ktorými sa reaguje na sociálny a spoločenský vývoj. ( 85 ) Úplne iná vec je však v podstate navrhnúť, aby sa súčasná ústava vykladala (po novom) s cieľom prispôsobiť a predĺžiť niektoré postupy z minulosti bez ohľadu na zmenené ústavné prostredie. Jednoducho povedané, nie súčasná ústava sa musí zosúladiť s postupmi z minulosti, ale naopak: súčasné a budúce postupy sa musia zosúladiť s aktuálnym ústavným rámcom.

128. Naozaj tu však vzniká otázka, čo je súčasným účelom článku 341 ZFEÚ? To je problematika, ktorej sa budem venovať ďalej.

4. (Súčasný) účel

129. Podľa Rady by výklad článku 341 ZFEÚ, ktorý by vylúčil agentúry z jeho pôsobnosti, zbavil toto ustanovenie akejkoľvek účinnosti (potrebný účinok). O sídle samotných inštitúcií sa už rozhodlo v primárnom práve. Nemožno sa domnievať, že účinnosť, ktorá by sa ponechala článku 341 ZFEÚ, by zahŕňala rozhodnutie o zmene sídla inštitúcií, keďže podľa názoru Rady by sa takéto rozhodnutia mali prijímať podľa revíznych postupov uvedených v článku 48 ZEÚ, nie podľa článku 341 ZFEÚ.

130. Podľa môjho názoru, ak prejednávaná vec niečo dokazuje, tak že tvrdenia týkajúce sa účinnosti a akékoľvek iné teleologické uvažovanie v práve vo všeobecnosti môžu byť problematické. Je to preto, lebo takéto uvažovanie v prejednávanej veci, ako aj vo všeobecnosti môže človeka priviesť kamkoľvek si on želá, aby ho priviedlo, a to na základe účelu, ktorý sa rozhodne nasledovať.

131. Účel alebo pridaná hodnota článku 341 ZFEÚ v súčasnosti závisí jednoducho od záujmu, cieľa alebo hodnoty, ktorú sa rozhodneme pripísať uvedenému ustanoveniu. Článok 341 ZFEÚ sám osebe nemá žiadnu zjavnú účinnosť, ak je vykladaný samostatne. Spomenutý záujem alebo hodnota musia prísť odinakiaľ. V skutočnosti, ako ukazujú rôzne stanoviská účastníkov konania v prejednávanej veci, na základe konkrétnej zvolenej hodnoty môže výsledok viesť opačným smerom.

132. Po prvé, ak by sa prikladal význam politickému rozmeru rozhodnutí o sídlach vo všeobecnosti, ako to zdôraznila Rada, a rovnako ak by sme mali veriť, že len členské štáty môžu prijať takéto rozhodnutie ( 86 ), potom by sa článok 341 ZFEÚ mohol skutočne vykladať v širšom zmysle. V tejto súvislosti by účelom, ktorý sa má vložiť do ustanovenia, bola v skutočnosti ochrana rozhodovacích právomocí členských štátov (účel č. 1).

133. Po druhé, užší výklad, ktorý presadzuje Parlament vo veci ELA, by bol potrebný na účely posilnenia úlohy Parlamentu (a inštitúcií EÚ) a z dôvodu, že rozhodnutie o sídle agentúry predstavuje nevyhnutnú súčasť celkového rozhodnutia o zriadení agentúry na monitorovanie vykonávania politík EÚ. V takom prípade by bolo účelom chrániť úlohu Parlamentu a možno aj iných inštitúcií EÚ (účel č. 2).

134. Po tretie, v súvislosti s predchádzajúcim bodom, no vyjadrené trochu systémovejšie, cieľom je zachovať (vnútornú) integritu právneho poriadku EÚ. Rozhodnutiam, ktoré by sa mali prijať v záujme a v mene Únie, by sa nemalo dovoliť opustiť tento systém a mali by sa účinne delegovať mimo systém, pričom výsledok dosiahnutý mimo tohto systému by sa mal opätovne ukladať v rámci tohto systému. Práve tento účel zaručuje výklad článku 341 ZFEÚ takým spôsobom, že nezahŕňa agentúry (účel č. 3).

135. Po štvrté, ako sa zdá, článkom 341 ZFEÚ sa vyžaduje jednomyseľnosť. Ak je cieľom, ktorý sa má sledovať pri jeho výklade, zachovanie alebo dokonca zlepšenie uskutočniteľnosti postupov rozhodovania EÚ, potom môže byť dosiahnutie jednomyseľnosti medzi členskými štátmi ťažšie ako za okolností, keď by mali rozhodovať tí istí zástupcovia, ktorí tvoria Radu a konajú v súlade s požiadavkami (nižšej) prahovej hodnoty, pokiaľ ide o toto rozhodovanie. To by opäť poskytlo dôvod na čo možno najreštriktívnejší výklad článku 341 ZFEÚ (účel č. 4).

136. Po piate a napokon, účelom výkladu článku 341 ZFEÚ by (tiež) mohlo byť presadzovanie zásad Únie založenej na zásadách právneho štátu, kde „samotná existencia účinného súdneho preskúmavania na účely dodržania ustanovení práva Únie je totiž súčasťou existencie právneho štátu“ ( 87 ). Ak by to však bolo tak, ako to v podstate navrhla talianska vláda na pojednávaní, potom sa má článok 341 ZFEÚ vykladať čo najreštriktívnejším spôsobom z dôvodu následnej nemožnosti súdneho preskúmania, prinajmenšom pred Súdnym dvorom, čo vyplýva z jeho uplatniteľnosti (účel č. 5).

137. Vo všeobecnosti, ale aj v konkrétnych situáciách, ako je táto situácia, nepovažujem za rozumné, aby si súd, vrátane Súdneho dvora, vybral jeden účel pred druhým. Namiesto toho by sme mali zostať v rámci pomerne jasného znenia a systému Zmlúv. Ak by sa však skutočne uprednostnil jeden účel pred ostatnými, potom by z pohľadu súdov EÚ týmto účelom logicky muselo byť potvrdenie integrity a fungovania systému EÚ ako takého.

138. Po druhé, nech už je to akokoľvek, musím priznať, že tvrdenie Rady týkajúce sa účinnosti nepovažujem za presvedčivé. Na jednej strane je skutočne pravda, že sídla inštitúcií EÚ už boli určené. Článok 341 ZFEÚ teda do určitej miery značne vyčerpal svoj potenciál. Takýto výsledok však už bol súčasťou jeho predmetu. Na druhej strane skutočnosť, že agentúry nemožno považovať za agentúry patriace do pôsobnosti článku 341 ZFEÚ, nepozbavuje toto ustanovenie jeho využitia. Článok 341 ZFEÚ jasne zahŕňa inštitúcie, čím sa zabezpečuje, že uvedené ustanovenie bude naďalej funkčné a bude pre ne stále relevantné. Zostáva totiž v platnosti a je prípadne uplatniteľné pri rozhodovaní o sídle novej inštitúcie ( 88 ) a predovšetkým pri rozhodovaní o zmene sídla už existujúcej inštitúcie. ( 89 ) Nemožno teda tvrdiť, že článok 341 ZFEÚ úplne stráca akýkoľvek obsah, ak by sa predpokladalo, že nezahŕňa orgány, úrady a agentúry Únie. V každom prípade skutočnosť, že pôsobnosť článku 341 ZFEÚ sa v súčasnosti javí ako značne obmedzená, nie je vážnym dôvodom na umelé rozšírenie tejto pôsobnosti proti jeho zneniu.

139. Po tretie a na záver, stále som zmätený celkovým tvrdením Rady, podľa ktorého článok 341 ZFEÚ musí zahŕňať agentúry, pretože rozhodnutia o ich sídlach sú politicky citlivé, a teda sa musí zachovať jednomyseľnosť členských štátov, ktorá sa vyžaduje na základe článku 341 ZFEÚ.

140. Zároveň sa však zdá, že v oboch veciach v tomto konaní zjavne chýbala rovnaká nevyhnutnosť. Keď sa pozrieme osobitne na napadnuté rozhodnutia v prejednávaných veciach, ani jedno z nich sa nemalo riadiť jednomyseľne. V oboch súboroch pravidiel výberu sa totiž predpokladalo, že rozhodnutie o sídle EMA a ELA sa bude riadiť hlasovaním jednoduchou väčšinou.

141. Z vecného hľadiska, a pokiaľ ide o agentúru EMA, talianska vláda na pojednávaní uviedla, že rozhodnutie o sídle nebolo prijaté na základe vzájomnej dohody všetkých členských štátov. Talianska vláda opakovane zdôraznila, že s týmto rozhodnutím nikdy nesúhlasila.

142. Práve v tomto štádiu je nesúlad medzi deklarovaným, systémovým cieľom presadzovaným Radou a realitou príliš veľký na to, aby mohol byť ignorovaný. Rada opakovane uvádza, že Súdny dvor by mal vykladať článok 341 ZFEÚ v širšom zmysle, aby zahŕňal aj agentúry v záujme zachovania osobitného politického charakteru rozhodovania, ktoré si vyžaduje jednomyseľnosť. Rada sama sa však potom, kedykoľvek mohla, odchýlila od toho istého postupu a zvolila namiesto toho hlasovanie jednoduchou väčšinou.

143. Na základe všetkých týchto dôvodov sa domnievam, že článok 341 ZFEÚ neupravuje rozhodnutie o sídlach agentúr a iných orgánov alebo úradov Únie.

C. O právnej povahe napadnutých rozhodnutí

144. Pokiaľ ide o napadnuté rozhodnutia, zdá sa, že nejde o skryté rozhodnutia Rady. Sú to skutočné rozhodnutia členských štátov, nad ktorými preto Súdny dvor nemá podľa článku 263 ZFEÚ (časť A) žiadnu právomoc. Ako rozhodnutia členských štátov, ktoré boli prijaté mimo rámca Zmlúv, sú však zbavené všetkých záväzných právnych účinkov v rámci právneho poriadku EÚ (časť B).

1. Skryté rozhodnutia Rady?

145. Vo veciach EMA talianska vláda tvrdí, že vzhľadom na obsah napadnutého rozhodnutia a okolnosti jeho prijatia bolo toto rozhodnutie prijaté Radou. Po prvé konkrétne podmienky, za ktorých bolo napadnuté rozhodnutie prijaté, dokazujú, že išlo o rozhodnutie Rady, keďže bolo prijaté v priestoroch Rady a opieralo sa o jej inštitucionálne štruktúry, konkrétne o jej predsedníctvo, jej generálny sekretariát, jej právnu službu a výbor Coreper. Viaceré inštitúcie EÚ, najmä Európska rada a Komisia, sa okrem toho zúčastnili na procese výberu nového sídla agentúry EMA. Navyše toto rozhodnutie bolo v skutočnosti prijaté v súlade s pravidlom väčšiny. Tento prístup je typický pre rozhodovací proces Rady a jasne sa líši od medzivládnych rozhodnutí členských štátov konajúcich spoločne, keďže tieto rozhodnutia sa prijímajú jednomyseľne alebo na základe konsenzu („vzájomnej dohody“).

146. Po druhé talianska vláda zastáva názor, že rozhodnutie o sídle agentúr EÚ nepochybne patrí do výlučnej právomoci Únie, ako to vyplýva najmä z návrhu Komisie, ktorým sa mení nariadenie č. 726/2004. Takúto právomoc nemožno vykonávať aktom členských štátov. Dospieť k záveru, že Súdny dvor nemá právomoc, by znamenalo vyňať rozhodnutia Rady z preskúmania súdmi EÚ zakaždým, keď členské štáty považujú záležitosti týkajúce sa postupov a právomocí EÚ v skutočnosti za „medzivládne“. Napadnuté rozhodnutie by sa preto malo považovať za rozhodnutie Rady.

147. Rada tvrdí, že napadnuté rozhodnutie je rozhodnutím, ktoré prijali zástupcovia členských štátov. Uvedené rozhodnutie bolo prijaté s cieľom zmeniť rozhodnutie z 29. októbra 1993 zástupcov členských štátov o výbere umiestnenia predchádzajúceho sídla agentúry EMA. Všeobecnejšie povedané, rozhodnutia o sídlach agentúr EÚ nepatria do právomoci Únie, a teda ani do riadneho legislatívneho postupu.

148. Vo veci ELA je podľa názoru Parlamentu autorom rozhodnutia Rada. Rozhodnutie podpísal predseda Rady. Rozhodovací proces predchádzajúci prijatiu aktu vychádzal z administratívnych štruktúr Rady vrátane výboru Coreper.

149. Podľa Rady, a ako to v podstate potvrdili všetky členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania, ide o rozhodnutie zástupcov členských štátov, ktoré bolo prijaté podľa článku 341 ZFEÚ Skutočnosť, že rozhodovací proces sa uskutočnil v priestoroch Rady za pomoci Generálneho sekretariátu Rady, ktorý je poverený administratívnou podporou medzivládnej činnosti, a že inštitúcia EÚ sa podieľala na nadobudnutí účinnosti napadnutého rozhodnutia, nemení záver, že napadnuté rozhodnutie je vo svojej podstate aktom členských štátov. Hoci sa Rada zišla aj 13. júna 2019, uskutočnili sa dve odlišné zasadnutia, ktoré sa zorganizovali podľa odlišných postupov v právnej, protokolárnej a organizačnej rovine. Pokiaľ ide o podpis napadnutého rozhodnutia predsedom Rady, zástupcovia vlád členských štátov by poverili Rumunsko (ako vtedajší členský štát predsedajúci Rade), aby zabezpečilo správne fungovanie rozhodovacieho procesu.

150. Podľa môjho názoru ani jedno z napadnutých rozhodnutí nemožno pripísať Rade.

151. Po prvé, ako bolo vysvetlené vyššie ( 90 ), obsah a okolnosti, ktoré sprevádzajú prijatie aktu, môžu poskytnúť usmernenie, aby sa zistilo, kto je formálnym autorom tohto aktu, ak tento autor nie je známy. V prejednávaných veciach je však zrejmé, že napadnuté rozhodnutia sú oficiálnymi rozhodnutiami členských štátov. Tvrdenie žalobkýň v oboch veciach je opäť normatívne: podľa ich názoru mala správne rozhodnúť Rada, nie členské štáty.

152. Pokiaľ ide o skutkovú rovinu v prejednávaných veciach, vo veci ELA je napadnuté rozhodnutie formálnym rozhodnutím zástupcov členských štátov, ktoré bolo ako také uverejnené v úradnom vestníku. ( 91 ) Pripúšťam, že skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie bolo v skutočnosti uverejnené v sérii L úradného vestníka, prináša sama osebe problémy. ( 92 ) Súčasne však treba povedať, že tieto problémy nesúvisia s autenticitou. Úradný vestník, v ktorom sa jednoznačne uvádza „rozhodnutie členských štátov“ v hornej časti dokumentu, určite nie je len komplikovanou tlačovou správou zverejnenou niekde na internete, kde možno skutočne pochybovať o tom, na čo presne sa táto tlačová správa vzťahuje.

153. Podobne nepovažujem za nijako rozhodujúci faktor, že dokument formálne podpísal predseda Rady. Z formálneho hľadiska by určite malo zmysel, aby takéto rozhodnutie podpísali všetci zástupcovia členských štátov Zdá sa však, že podpis napadnutého rozhodnutia predsedom Rady je v súlade s koordinačnou úlohou, ktorú mu zverili hlavy štátov alebo predsedovia vlád v pravidlách výberu. Okrem toho, ako Rada v podstate uviedla na pojednávaní, súhlasím s tým, že z praktického hľadiska má zmysel zveriť úlohu „notára“ pri takýchto typoch kolektívnych rozhodnutí tej krajine, ktorá v čase rozhodovania bola predsedajúcou krajinou Európskej únie.

154. Pokiaľ ide o napadnuté rozhodnutie vo veciach EMA, toto rozhodnutie bolo oznámené v zápisnici zo zasadnutia Rady a uverejnené v tlačovej správe. ( 93 ) Nestalo sa formálnym rozhodnutím zástupcov členských štátov uverejneným v úradnom vestníku. Napriek neexistencii takejto formalizácie samotného napadnutého rozhodnutia sa však stále jasne uvádza, že toto rozhodnutie je rozhodnutím členských štátov. Zo zápisnice a z tlačovej správy jednoznačne vyplýva, že rozhodnutie prijali zástupcovia členských štátov.

155. Mimochodom, skutočnosť, že to nemožno pripísať Rade, ďalej potvrdzuje následné prijatie nariadenia 2018/1718. Existencia tohto nariadenia preukazuje, že v súlade s pravidlami výberového konania ( 94 ) boli zástupcovia členských štátov skutočným autorom sporného rozhodnutia. Až následne sa Rada ako taká zúčastnila spolu s Parlamentom na riadnom legislatívnom postupe s cieľom vložiť zmienku o novom sídle do zakladajúceho nariadenia EMA, ktoré by odrážalo hlasovanie členských štátov.

156. Okrem toho, či už ide o sídlo ELA, alebo EMA, zapojenie ďalších inštitúcií do rozhodovacieho procesu, a to najmä Komisie prostredníctvom hodnotenia ponúk a Rady prostredníctvom jej predsedníctva, generálneho sekretariátu a všeobecnejšie jej vlastných priestorov, sotva môže viesť k záveru, že napadnuté rozhodnutia sú v skutočnosti rozhodnutiami Rady. Opäť je potrebné pripomenúť, že vzhľadom na dvojaký charakter Rady a členských štátov ako jej jednotlivých členov možno túto logiku („za tým, čo sa udeje v budove Rady, je Rada“), ktorá by prípadne mohla fungovať vo vzťahu k iným inštitúciám EÚ („za tým, čo sa udeje v budovách Komisie, je Komisia“), len ťažko rozšíriť na túto konkrétnu entitu. ( 95 )

157. Okrem toho z ustálenej judikatúry skutočne vyplýva, že členské štáty sú oprávnené v oblastiach, ktoré nepatria do výlučnej právomoci Únie, zveriť inštitúciám úlohy mimo rámca Únie, ako je úloha koordinácie spoločného postupu členských štátov, za predpokladu, že tieto úlohy nezasahujú do pôsobnosti zverenej týmto inštitúciám Zmluvami. ( 96 )

158. Po druhé, ako je vysvetlené vyššie, zriaďovanie agentúr patrí do právomoci Únie, o ktorej sa zvyčajne rozhoduje prostredníctvom riadneho legislatívneho postupu. To isté by malo platiť pre sídla agentúr ako súčasť „balíka opatrení súvisiacich so zriadením“ ( 97 ). Logicky by teda takéto rozhodnutia mali prijímať Parlament a Rada, nie členské štáty.

159. Právomoc EÚ v tejto záležitosti sa však týka len záväzného výberu sídla agentúry z hľadiska práva EÚ. To isté sa sotva môže uplatniť na opatrenie, ktoré je zo svojej povahy podľa práva EÚ nezáväzným politickým vyhlásením toho, že bola zriadená nová agentúra EÚ, pričom je v tom vyhlásení uvedené aj to, kde by sa malo ideálne nachádzať jej sídlo.

160. Navyše, a to je možno ešte podstatnejšie, vzhľadom na minulé a súčasné výkyvy v otázke právomoci rozhodovať o sídlach agentúr ( 98 ) sú prejednávané veci veľmi vzdialené akejkoľvek logike, ktorá by, aspoň podľa môjho názoru, mohla výnimočne odôvodniť ex post facto„preklasifikovanie“ autorstva aktu Súdnym dvorom. ( 99 )

161. Predchádzajúca inštitucionálna prax týkajúca sa sídiel agentúr svedčí o pretrvávajúcich nezhodách o platnom práve medzi príslušnými aktérmi. V roku 2012 Parlament, Rada a Komisia skutočne zastávali názor, že „politické rozhodnutie o sídle agentúry [je] prijaté buď spoločnou dohodou medzi zástupcami členských štátov na úrovni hláv štátov alebo predsedov vlád, alebo Radou“ ( 100 ). V roku 2017 Komisia v súvislosti s budúcim sídlom agentúry EMA uviedla, že „otázka sídla agentúry patrí do výlučnej právomoci Únie“ ( 101 ). V roku 2018 Parlament a Rada odstránili ustanovenie o umiestnení sídla agentúry ELA z návrhu zakladajúceho nariadenia ( 102 ), pričom rozhodnutie zrejme ponechali na zástupcov členských štátov. V roku 2019 Komisia v správe, ktorú si Rada vyžiadala v nadväznosti na žiadosť Parlamentu o revíziu postupu týkajúceho sa umiestňovania sídiel agentúr, nakoniec dospela k záveru, keď poukázala na skutočnosť, že od roku 2012 sa výber tohto umiestnenia robí rôznymi spôsobmi, že „zásady spoločného prístupu slúžia ako dobrý rámec v procese rozhodovania o sídlach agentúr a na to, aby sa zo strany hostiteľských členských štátov zabezpečila reakcia na osobitné potreby agentúr“ ( 103 ).

162. V tejto súvislosti vzhľadom na skutočnosť, že v súčasnom stave ústavného rámca Únie majú rozhodnutia o sídlach agentúr správne prijímať inštitúcie EÚ, a nie členské štáty, predchádzajúcu prax členských štátov, keď samy rozhodovali o sídlach agentúr, a to aj po zmene ústavného rámca Lisabonskou zmluvou, možno považovať za trochu praeter legem, ale nie jednoznačne contra legem. ( 104 )

163. Domnievam sa preto, že nie je možné ex post facto (opätovne) pripísať napadnuté rozhodnutia Rade. Ide o kolektívne rozhodnutia zástupcov členských štátov, nad ktorými Súdny dvor nemá podľa článku 263 ZFEÚ žiadnu právomoc.

2. Právne účinky napadnutých rozhodnutí podľa práva EÚ

164. Tento posledný záver je však nutné doplniť o dosť dôležité objasnenie, ktoré priamo vyplýva z pôsobnosti článku 341 ZFEÚ, ako je uvedené vyššie. Napadnuté rozhodnutia sú rozhodnutiami členských štátov. Nemožno ich však považovať za rozhodnutia prijaté podľa článku 341 ZFEÚ, lebo toto ustanovenie neoprávňuje členské štáty rozhodovať o sídlach agentúr. Z toho vyplýva, že napadnuté rozhodnutia sú rozhodnutia členských štátov prijaté mimo rámca Zmlúv.

165. Je pravda, že pokiaľ ide o podobné rozhodnutia členských štátov prijaté podľa článku 253 ZFEÚ, Súdny dvor rozhodol, že je „irelevantné, či zástupcovia vlád členských štátov konali v rámci Zmlúv alebo iných právnych prameňov, ako je medzinárodné právo“ ( 105 ). Nebudem sa púšťať do diskusie o tom, či je táto okolnosť na účely právomoci Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ skutočne úplne nepodstatná, o čom mám vážne pochybnosti. Posúdenie tejto otázky však nie je na účely prejednávaných vecí relevantné, keďže dotknuté rozhodnutia členských štátov nie sú stanovené v Zmluvách.

166. Je mi však jasné, že konanie členských štátov v rámci Zmlúv a konanie členských štátov mimo rámca Zmlúv treba rozlišovať v záujme určenia, či má rozhodnutie členských štátov záväzné právne účinky podľa práva EÚ. Ak je rozhodnutie členských štátov upravené v Zmluvách, má na základe Zmlúv nepochybne záväzné právne účinky podľa práva EÚ. Na rozdiel od toho, ako správne uviedla Komisia a aj Parlament vo veciach EMA, rozhodnutie členských štátov v záležitosti, v ktorej Zmluvy neupravujú konanie členských štátov, je zbavené akýchkoľvek záväzných právnych účinkov podľa práva EÚ, pokiaľ nebude nejakým spôsobom začlenené do právneho poriadku EÚ.

167. Podobne ako bolo vysvetlené vyššie v súvislosti s rozhodnutím z Edinburghu, rozhodnutia zástupcov členských štátov, ktoré nie sú prijaté podľa ustanovení práva EÚ, nie sú súčasťou práva EÚ. V právnom poriadku EÚ nemajú žiadne záväzné právne účinky. Na to, aby mali záväzné právne účinky v právnom poriadku EÚ, musí byť ich obsah začlenený do práva EÚ v súlade s postupmi práva EÚ. ( 106 )

168. Rovnaká logika sa prirodzene vzťahuje aj na napadnuté rozhodnutia. Keďže tieto rozhodnutia nie sú stanovené v práve EÚ ani v ňom nie sú upravené, či už článkom 341 ZFEÚ, alebo akýmkoľvek iným ustanovením práva EÚ, nemajú teda podľa práva EÚ žiadne záväzné právne účinky. Zostávajú takpovediac ante portas právneho poriadku EÚ. To určite neznamená, že takéto rozhodnutie členských štátov nebude mať potenciálne záväzné právne účinky podľa medzinárodného práva. Členské štáty, ktoré toto rozhodnutie prijali, môžu byť teda navzájom viazané na základe medzinárodného práva, ale členské štáty, ktoré s týmto rozhodnutím nesúhlasili, a ani inštitúcie EÚ nie sú z hľadiska práva EÚ viazané napadnutými rozhodnutiami.

169. Nepochybne nemožno poprieť, že napadnuté rozhodnutia majú určitý politický význam, keďže dávajú politický impulz pre ďalšie právne kroky v právnom poriadku EÚ. Predovšetkým by sa dalo očakávať, rebus sic stantibus, že stanovisko uvedené v týchto rozhodnutiach členských štátov bude v budúcnosti aj stanoviskom Rady. Samotná Rada však nebude právne viazaná týmito rozhodnutiami, keď sa bude následne zúčastňovať na riadnom legislatívnom postupe. V závislosti od vývoja situácie môže zmeniť názor. Niektoré prvky inštitucionálnej koncepcie novej agentúry môžu byť predmetom politického kompromisu dosiahnutého v rámci legislatívneho procesu.

170. Napadnuté rozhodnutia môžu mať záväzné právne účinky v právnom poriadku EÚ len vtedy, ak sa tak či onak stanú súčasťou práva EÚ. Predovšetkým (nezáväzný) obsah takýchto rozhodnutí môže byť v konečnom dôsledku začlenený prostredníctvom legislatívneho postupu EÚ do (záväzných) aktov sekundárneho práva. Takéto opatrenie „začlenenia“ by však potom mohlo byť predmetom žaloby o zrušenie rozhodnutia, ak sú splnené podmienky podľa článku 263 ZFEÚ.

171. Spochybnenie nariadenia 2018/1718, ktorým sa začlenil obsah napadnutého rozhodnutia do vecí EMA, uplatneného v súbežných veciach Comune di Milano a Talianska republika ( 107 ), je príkladom druhej z týchto situácií. „Začleňujúce“ opatrenie EÚ však nemožno považovať len za potvrdzujúce opatrenie vzhľadom na neexistenciu záväzných právnych účinkov rozhodnutia členských štátov. Z rovnakého dôvodu nemožno rozhodnutie členských štátov považovať za prípravný akt vo vzťahu k začleňujúcemu opatreniu EÚ. Záväzným, a teda potenciálne preskúmateľným aktom podľa práva EÚ, je potom logicky práve druhý uvedený akt.

172. Pokiaľ ide o druhú situáciu, keď obsah rozhodnutia členských štátov nebol začlenený do zakladajúceho aktu ani do žiadneho iného relevantného záväzného aktu Únie, nie je možné uplatniť článok 263 ZFEÚ v žiadnom (neskoršom) štádiu. Aj v tomto prípade však rozhodnutie členských štátov zostáva zbavené záväzných právnych účinkov podľa práva EÚ. Pokiaľ ide o ELA, platí, že ak zmienka o sídle nebola začlenená do právneho aktu EÚ, rozhodnutie o umiestnení sídla tejto agentúry do Bratislavy nemôže mať v právnom poriadku EÚ žiadne právne účinky, kým sa o tomto umiestnení formálne rozhodne v rámci opatrenia EÚ. Inými slovami, na účely práva EÚ je umiestnenie sídla ELA v uvedenom meste prinajmenšom nateraz len skutkovou okolnosťou.

173. Na záver chcem povedať, že podľa môjho názoru možno len ťažko členským štátom vo všeobecnosti zabrániť v prijímaní aktov mimo rámca Zmlúv, a to aj v záležitostiach súvisiacich s EÚ, ak si želajú takto postupovať. Členské štáty sú totiž aj naďalej zvrchované. Dôsledok toho, že členské štáty sa pohybujú mimo právneho poriadku EÚ, je však práve to (možno nie celkom prekvapivo, prinajmenšom z hľadiska základných zákonov fyziky), že sa ocitajú vonku.

174. Aj vonku je však samozrejme možné vydať nezáväzné vyhlásenia o tom, čo by sa v ideálnom prípade malo odohrávať vnútri. Koniec koncov, právny poriadok EÚ a judikatúra Súdneho dvora umožňujú rôznym aktérom vrátane inštitúcií EÚ prijímať rôzne nezáväzné opatrenia („soft law“) s cieľom nabádať a presviedčať, čo je právomoc, ktorá sa líši od právomoci prijímať záväzné akty. ( 108 ) Ak je to skutočne možné v prípade inštitúcií EÚ viazaných zásadou rozdelenia právomoci, musí to byť a fortiori uplatniteľné na zvrchované členské štáty, aj keď ide o záležitosti týkajúce sa práva EÚ.

175. Skutočnosť, že rozhodnutie členských štátov nepatrí do právomoci Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ, však neznamená, že toto rozhodnutie vôbec nepodlieha preskúmaniu Súdneho dvora. Ak odhliadneme od situácií, keď sa akty členských štátov prijaté mimo rámca Zmlúv „stanú právom EÚ“, potom tieto akty skutočne aj naďalej podliehajú právu EÚ, ale môžu sa na ne vzťahovať rôzne formy konania, napríklad konania o porušení ( 109 ) alebo návrhy na začatie konania v prejudiciálnom konaní o výklade práva Spoločenstva. ( 110 )

176. Keď to zhrniem, nepochybne nie je vylúčené, aby členské štáty vyjadrili svoje kolektívne stanovisko týkajúce sa vhodnosti novej agentúry EÚ, jej všeobecnej funkcie a celkových obmedzení jej funkcií vrátane požadovaného umiestnenia jej sídla, a to predtým, než sa na tento účel začne legislatívny postup v rámci Únie. Členské štáty, aj keď sa neskôr zjednotia v Rade, už môžu týmto spôsobom dávať najavo svoje politické preferencie. Rovnako by tak mohol konať aj Parlament. Zriadenie takejto agentúry vrátane záväzného výberu jej sídla je však záležitosťou práva EÚ a jej vlastných interných legislatívnych postupov, hlavne riadneho legislatívneho postupu. V určitom zmysle je to sotva prekvapujúce. Agentúra, ktorá sa má zriadiť, je napokon agentúrou Únie, nie členských štátov.

V. O trovách

177. Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania.

178. Z formálneho hľadiska je pravda, že v prejednávaných veciach Comune di Milano a Talianska republika vo veciach EMA a Parlament vo veci ELA nemali úspech, keďže sa preukázalo, že Súdny dvor nemá právomoc preskúmať napadnuté rozhodnutia.

179. Vzhľadom na skutočnosti, že i) nemožno povedať, že by Rada bola úspešná vo veci samej; ii) ide o zložitý, vo svojej podstate inštitucionálny súdny spor, ktorý sa týka tak minulých vecí, ako aj objasňovania pravidiel do budúcnosti, a iii) Súdny dvor spojil niektoré veci a potom sa konalo spoločné pojednávanie vo všetkých piatich veciach, po ktorom by spätné určovanie presných nákladov na každú jednotlivú vec mohlo byť pomerne zložitým úkonom, považoval by som za spravodlivejšie výnimočne uplatniť článok 138 ods. 3 rokovacieho poriadku a uložiť (všetkým) účastníkom konania povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania.

180. Podľa článku 140 ods. 1 rokovacieho poriadku vedľajší účastníci konania takisto znášajú svoje vlastné trovy konania.

VI. Návrh

181. V spojených veciach C‑59/18, Taliansko/Rada a C‑182/18, Comune di Milano/Rada navrhujem, aby Súdny dvor: – rozhodol, že nemá právomoc rozhodovať o rozhodnutí zástupcov členských štátov prijatom v rámci zasadnutia Rady Európskej únie, ktorým sa umiestňuje nové sídlo Európskej agentúry pre lieky do Amsterdamu (Holandsko), – uložil Comune di Milano (Taliansko), Talianskej republike a Rade povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania, – uložil všetkým vedľajším účastníkom konania povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania.

182. Vo veci C‑743/19 navrhujem, aby Súdny dvor: – rozhodol, že nemá právomoc rozhodovať o rozhodnutí prijatom vzájomnou dohodou medzi zástupcami vlád členských štátov (EÚ) 2019/1199 z 13. júna 2019 o umiestnení sídla Európskeho orgánu práce, – uložil Európskemu parlamentu a Rade povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania, – uložil vedľajším účastníkom konania povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania.

( 1 ) Jazyk prednesu: angličtina.

( 2 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1718 zo 14. novembra 2018, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 726/2004, pokiaľ ide o sídlo Európskej agentúry pre lieky (Ú. v. EÚ L 291, 2018, s. 3).

( 3 ) Návrhy vo veciach Talianska republika a Comune di Milano/Rada a Parlament (ďalej len „veci EMA 2“) (spojené veci C‑106/19 a C‑232/19).

( 4 ) Ú. v. ES C 341, 1992, s. 1, Mim. vyd. 01/001, s. 223.

( 5 ) Ú. v. ES L 214, 1993, s. 1; Mim. vyd. 13/012, s. 151.

( 6 ) Rozhodnutie prijaté spoločnou dohodou zástupcami vlád členských štátov zasadajúcich na úrovni hláv štátov a predsedov vlád o umiestnení sídiel určitých orgánov a oddelení Európskych spoločenstiev a Europolu (Ú. v. ES C 323, 1993, s. 1; Mim. vyd. 01/001, s. 229).

( 7 ) Ú. v. EÚ L 136, 2004, s. 1; Mim. vyd. 13/034, s. 229.

( 8 ) Dokument Rady XT 21045/17 – Postup vedúci k rozhodnutiu o presídlení Európskej agentúry pre lieky a Európskeho orgánu pre bankovníctvo v súvislosti s vystúpením Spojeného kráľovstva z Únie.

( 9 ) Dokument Rady 11450/12 – Schválene spoločného vyhlásenia a spoločného prístupu.

( 10 ) Pozri odsek 2 pravidiel výberu.

( 11 ) Posúdenie Komisie 27 ponúk, ktoré predložili členské štáty podľa postupu, ktorý vedie k rozhodnutiu o presídlení Európskej agentúry pre lieky a Európskeho orgánu pre bankovníctvo v súvislosti s vystúpením Spojeného kráľovstva z Únie.

( 12 ) Dokument Rady XT 21092/17 – Postup vedúci k rozhodnutiu o presídlení Európskej agentúry pre lieky a Európskeho orgánu pre bankovníctvo v súvislosti s vystúpením Spojeného kráľovstva z Únie.

( 13 ) Dokument Rady 14559/17 – Výsledok zasadnutia Rady [3579. zasadnutie Rady, všeobecné záležitosti (článok 50)].

( 14 ) Tlačová správa z 20. novembra 2017, „Európska agentúra pre lieky sa presťahuje do Amsterdamu“ – https://www.consilium.europa.eu/en/press/press‑releases/2017/11/20/european‑medicines‑agency‑to‑be‑relocated‑to‑city‑country/.

( 15 ) Ú. v. EÚ L 291, 2018, s. 3.

( 16 ) Pozri článok 71a nariadenia č. 726/2004.

( 17 ) Danú vec pôvodne na Všeobecnom súde predložil Comune di Milano (vec T‑46/18). Všeobecný súd 8. marca 2018 rozhodol, že v súlade s tretím odsekom článku 54 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a článkom 128 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu odmieta vykonávať právomoc v prospech Súdneho dvora, aby tak umožnil Súdnemu dvoru rozhodnúť o tejto žalobe vzhľadom na skutočnosť, že vo veci T‑46/18 bola vznesená otázka platnosti toho istého aktu ako vo veci C‑59/18.

( 18 ) Uznesenie podpredsedu Súdneho dvora z 2. júla 2018, Comune di Milano/Rada (C‑182/18 R, neuverejnené, EU:C:2018:524).

( 19 ) COM(2018) 131 final.

( 20 ) Pozri oznámenie predsedu Rady, ktoré v prílohe obsahuje pravidlá výberu (dokument Rady 7491/19 – Postup výberu miesta sídla Európskeho orgánu práce).

( 21 ) Pozri poznámku pod čiarou 9.

( 22 ) V poznámke pod čiarou 2 dokumentu obsahujúceho pravidlá výberu boli „spoločná dohoda“ a „vzájomná dohoda“ vymedzené ako „rovnocenné pojmy vyžadujúce, aby sa všetci zástupcovia vlád mohli vyjadriť v prospech vybraného riešenia (bez zdržania)“.

( 23 ) P8_TA(2019)0380 – Legislatívne uznesenie Európskeho parlamentu zo 16. apríla 2019 o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán práce [COM(2018) 131 – C8‑0118/2018 – 2018/0064(COD)].

( 24 ) Bod 32 vyššie.

( 25 ) Toto vyhlásenie bolo zverejnené v úradnom vestníku (Ú. v. EÚ L 188, 2019, s. 131) po prijatí nariadenia o zriadení.

( 26 ) Pozri dokument Rady 10360/19 – Návrh zápisnice, Rada Európskej únie pre zamestnanosť, sociálnu politiku, zdravie a spotrebiteľské záležitosti, s. 5. Pozri tiež tlačovú správu Rady Európskej únie z 13. júna 2019.

( 27 ) Rozhodnutie prijaté vzájomnou dohodou medzi zástupcami vlád členských štátov (EÚ) 2019/1199 z 13. júna 2019 o umiestnení sídla Európskeho orgánu práce (Ú. v. EÚ L 189, 2019, s. 68).

( 28 ) Nariadenie, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán práce a ktorým sa menia nariadenia (ES) č. 883/2004, (EÚ) č. 492/2011 a (EÚ) 2016/589 a ktorým sa zrušuje rozhodnutie (EÚ) 2016/344 (Ú. v. EÚ L 186, 2019, s. 21).

( 29 ) Pozri napríklad rozsudky z 23. apríla 1986, Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, bod 23); z 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 66 a citovaná judikatúra), a z 3. júna 2021, Maďarsko/Parlament (C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 34).

( 30 ) Pozri napríklad rozsudky z 26. marca 2019, Komisia/Taliansko (C‑621/16 P, EU:C:2019:251, bod 44); z 9. júla 2020, Česká republika/Komisia (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, bod 46 a citovaná judikatúra), a z 3. júna 2021, Maďarsko/Parlament (C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 37).

( 31 ) Pozri napríklad prípady, v ktorých Súdny dvor zistil, že nemá právomoc, rozsudky z 28. apríla 1988, LAISA a CPC España SA/Rada (31/86 a 35/86, neuverejnené, EU:C:1988:211, body 17 a 18), pokiaľ ide o ustanovenia aktu o pristúpení, z 19. marca 1996, Komisia/Rada (C‑25/94, EU:C:1996:114, body 24 až 28), pokiaľ ide o opatrenie prijaté pomocnými orgánmi inštitúcie EÚ, ako je Coreper, a zo 17. septembra 2014, Liivimaa Lihaveis (C‑562/12, EU:C:2014:2229, body 51), pokiaľ ide o opatrenie prijaté zástupcami vnútroštátnych orgánov viacerých členských štátov konajúcich v rámci výboru stanoveného v nariadení Únie.

( 32 ) Pozri napríklad rozsudky z 31. marca 1971, Komisia/Rada (22/70, EU:C:1971:32, body 40 až 42); zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada, (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 39), a z 20. februára 2018, Belgicko/Komisia,C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 31).

( 33 ) Pozri napríklad rozsudok z 19. decembra 2018, Berlusconi a Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, body 42 až 50).

( 34 ) Pozri napríklad právomoc Súdneho dvora vyplývajúcu z článku 14.2 druhého odseku štatútu ESCB a ECB, rozsudok z 26. februára 2019, Rimšēvičs a ECB/Lotyšsko (C‑202/18 a C‑238/18, EU:C:2019:139, bod 55).

( 35 ) Pozri napríklad rozsudok z 3. decembra 1992, Oleificio Borelli/Komisia (C‑97/91, EU:C:1992:491, bod 9), a uznesenia zo 16. mája 2008, Raulin/Francúzsko (C‑49/08, neuverejnené, EU:C:2008:286, bod 7), a z 21. februára 2013, Gassiat/Ordre des avocats de Paris (C‑467/12, neuverejnené, EU:C:2013:104, bod 8 a citovaná judikatúra).

( 36 ) Pozri napr. BEBR, G.: Acts of representatives of the governments of the Member States. In: Sociaal‑Economische Wetgeving, zv. 14, 1966, s. 528; PESCATORE, P.: Remarques sur la nature juridique des „decisions des représentants des États membres réunis au sein du Conseil“. In: Sociaal‑Economische Wetgeving, zv. 14, 1966, s. 579; MORTELMANS, K. J.: The Extramural Meetings of the Ministers of the Member States of the Community. In: Common Market Law Review, zv. 11, 1974, s. 62.

( 37 ) Rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia (C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 12) (ďalej len „Parlament/Rada“). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 38 ) Pozri uznesenia Súdneho dvora zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a Konferencia zástupcov vlád členských štátov (C‑684/20 P, neuverejnené, EU:C:2021:486, bod 39), a Sharpston/Rada a Zástupcovia vlád členských štátov (C‑685/20 P, EU:C:2021:485, bod 39). Pozri aj uznesenie podpredsedu Súdneho dvora z 10. septembra 2020, Rada/Sharpston [C‑423/20 P(R), neuverejnené, EU:C:2020:700, bod 26], a Rada/Sharpston [C‑424/20 P(R), neuverejnené, EU:C:2020:705, bod 26].

( 39 ) Pozri uznesenie Súdneho dvora zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a Konferencia zástupcov vlád členských štátov (C‑684/20 P, neuverejnené, EU:C:2021:486, bod 40).

( 40 ) V týchto rozhodnutiach sa stanovuje typ právomocí Súdneho dvora. Pozri napríklad analogicky, pokiaľ ide o dohody medzi členskými štátmi, odôvodnenie 16 a článok 37 ods. 3 Zmluvy, ktorou sa zriaďuje Európsky mechanizmus pre stabilitu, a rozsudok z 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, body 170 až 176).

( 41 ) Pozri v danom zmysle aj uznesenie Súdneho dvora zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a Konferencia zástupcov vlád členských štátov (C‑684/20 P, neuverejnené, EU:C:2021:486, body 41 a 42).

( 42 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. júna 2010, Melki a Abdeli (C‑188/10 a C‑189/10, EU:C:2010:363, body 45 až 47 a body 54 a 55), a z 19. decembra 2018, Berlusconi a Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, bod 46).

( 43 ) Rozsudok z 22. októbra 1987, Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452, bod 15).

( 44 ) Parlament/Rada (bod 14). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 45 ) Pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jacobs v spojených veciach Parlament/Rada a Komisia (C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1992:520, body 17 až 22).

( 46 ) Uznesenie z 28. februára 2017, NG/Európska rada (T‑193/16, EU:T:2017:129, bod 67).

( 47 ) Pozri uznesenia Všeobecného súdu z 28. februára 2017, NF/Európska rada (T‑192/16, EU:T:2017:128); NG/Európska rada (T‑193/16, EU:T:2017:129), a NM/Európska rada (T‑257/16, EU:T:2017:130).

( 48 ) Uznesenia Všeobecného súdu z 28. februára 2017, NF/Európska rada (T‑192/16, EU:T:2017:128, bod 62); NG/Európska rada (T‑193/16, EU:T:2017:129, bod 63), a NM/Európska rada (T‑257/16, EU:T:2017:130, bod 61).

( 49 ) Pozri napríklad uznesenie podpredsedu Súdneho dvora z 10. septembra 2020, Rada/Sharpston [C‑423/20 P(R), neuverejnené, EU:C:2020:700], a uznesenie podpredsedu Súdneho dvora z 10. septembra 2020, Rada/Sharpston [C‑424/20 P(R), neuverejnené, EU:C:2020:705], kde tie isté osoby zastupovali Radu aj zástupcov vlád členských štátov.

( 50 ) Napriek tomu bez váhania uznávam, že toto všetko môže byť jednoducho pripísateľné pomerne úzkej a možno zastaranej predstave o funkcii súdov, pri ktorej sa trvá na tom, že súdne preskúmanie aktov môže byť vykonateľné len vo vzťahu k aktom, ktoré boli zhliadnuté. Jasnovidectvo by však mohlo od takýchto všedných fyzických obmedzení oslobodiť. Pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. marca 2009, Heinrich (C‑345/06, EU:C:2009:140), vzhľadom na návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veci Heinrich (C‑345/06, EU:C:2008:212, body 70 až 77).

( 51 ) Ako nedávny príklad možno uviesť: v rozsudku z 5. decembra 2017MAS a MB (C‑42/17, EU:C:2017:936, body 43 až 47) Súdny dvor dospel k tomuto záveru na základe skutočnosti, že „oblasť ochrany finančných záujmov Únie uložením trestnoprávnych sankcií patrí… do delenej právomoci medzi Úniou a členskými štátmi“ a že ako v rozsudku z 8. septembra 2015, Taricco a i. (C‑105/14, EU:C:2015:555) „v čase skutkových okolností vo veci samej nebol režim premlčania uplatniteľný na trestné činy týkajúce sa [DPH] predmetom harmonizácie zo strany zákonodarcu Únie“.

( 52 ) Pozri uznesenia Súdneho dvora zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a Konferencia zástupcov vlád členských štátov (C‑684/20 P, neuverejnené, EU:C:2021:486), a Sharpston/Rada a Zástupcovia vlád členský