NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

F. G. JACOBS

prednesené 17. marca 2005 ( )

Vec C‑281/03

Cindu Chemicals BV

Rütgers VFT AG

Touwen & Co. BV

Pearl Paint Holland BV

Elf Atochem Nederland BV

Zijlstra & Co. Verf BV

Chemische Producten Struyk & Co. BV

Van Swaay Schijndel BV

Houtbereiding G. Rozendaal BV

proti

College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen

a

Vec C‑282/03

Arch Timber Protection BV

proti

College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen

1. V týchto dvoch návrhoch na začatie prejudiciálneho konania z College van Beroep voor het bedrijfsleven (Správny súd pre obchod a priemysel), Holandsko, bola Súdnemu dvoru položená otázka, či smernica o nebezpečných látkach( ) umožňuje členským štátom stanovovať dodatočné podmienky na uvádzanie na trh a používanie biocídnych výrobkov, ktorých aktívne látky sú uvedené v prílohe I k tejto smernici.

Právna úprava Spoločenstva

2. V prejednávanej veci sú relevantné tak smernica o nebezpečných látkach, ako aj smernica o biocídnych výrobkoch.( ) Prvá smernica harmonizuje podmienky uvádzania nebezpečných látok a prípravkov uvedených v prílohe, ktorá bola niekoľkokrát zmenená, na trh a ich používania. Druhá smernica sleduje harmonizáciu podmienok povoľovania a uvádzania na trh biocídnych výrobkov (predtým známych ako nepoľnohospodárske pesticídy), ktorých povolené aktívne látky majú byť taxatívne vymenované vo viacerých prílohách. Zoznamy týchto látok, ktoré majú byť uvedené v prílohách, však ešte neboli vytvorené, takže smernica nemohla nadobudnúť plnú účinnosť.

3. Tieto dve smernice a novely prvej smernice boli prijaté buď na základe článku 100, alebo článku 100a Zmluvy o ES (zmenené,( ) teraz články 94 ES a 95 ES).

4. Článok 94 ES stanovuje, že Rada jednomyseľne vydá smernice na aproximáciu zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov, ktoré priamo ovplyvňujú vytvorenie alebo fungovanie spoločného trhu.

5. Článok 95 ods. 1 ES ustanovuje, odchylne od článku 94 ES a s niekoľkými výnimkami, že Rada kvalifikovanou väčšinou vydá opatrenia na aproximáciu zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov, ktorých účelom je vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu.

6. Článok 95 ES ďalej stanovuje, že ak po vydaní harmonizačného opatrenia členský štát považuje za nevyhnutné zachovať( ) alebo zaviesť( ) vnútroštátne ustanovenia vzťahujúce sa inter alia na ochranu životného prostredia, upovedomí o týchto ustanoveniach a o dôvodoch ich zachovania alebo zavedenia Komisiu. Komisia schváli alebo zamietne predmetné vnútroštátne ustanovenia po overení, či neslúžia svojvoľnej diskriminácii alebo skrytému obmedzovaniu obchodu medzi členskými štátmi a nebránia fungovaniu vnútorného trhu.( )

Smernica o nebezpečných látkach

7. Smernica o nebezpečných látkach bola prijatá na základe článku 100 Zmluvy ES (teraz článok 94 ES). Jej úvodná časť obsahuje tieto odôvodnenia:

„Keďže všetky predpisy týkajúce sa uvádzania nebezpečných látok a prípravkov na trh musia byť zamerané na ochranu verejnosti a obzvlášť osôb, ktoré takéto látky a prípravky používajú;

Keďže tieto predpisy by mali prispieť k ochrane životného prostredia pred všetkými látkami a prípravkami, ktoré sa vyznačujú ekotoxikologickými vlastnosťami alebo ktoré by mohli znečisťovať životné prostredie;

Keďže tieto predpisy by sa mali zameriavať na obnovu, zachovanie a zlepšenie kvality ľudského života;

Keďže nebezpečné látky a prípravky podliehajú v členských štátoch predpisom; keďže tieto predpisy sa líšia podmienkami uvádzania týchto látok a prípravkov na trh a ich použitia; keďže tieto rozdiely vytvárajú prekážku obchodu a priamo postihujú vytvorenie a fungovanie spoločného trhu;

Keďže táto prekážka by preto mala byť odstránená; keďže toto si vyžaduje aproximáciu zákonov upravujúcich celú záležitosť v členských štátoch“.( )

8. Článok 1 ods.1 stanovuje:

„Bez vplyvu na uplatnenie iných dôležitých ustanovení spoločenstva sa táto smernica týka obmedzenia marketingu a použitia nebezpečných látok a prípravkov, ktoré sú uvedené v [prílohe I] v rámci členských štátov spoločenstva.“( )

9. Prvá veta článku 2 stanovuje:

„Členské štáty sú povinné podniknúť všetky potrebné opatrenia na zabezpečenie toho, aby nebezpečné látky a prípravky uvedené v [prílohe I] mohli byť uvádzané na trh alebo používané iba v súlade s podmienkami špecifikovanými v prílohe.“

10. Smernicou 89/677( ) bola zmenená príloha I k smernici o nebezpečných látkach s cieľom doplniť ju o zlúčeniny arzénu. Smernica 89/677 bola prijatá na základe článku 100a Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 95 ES). Prvé odôvodnenie jej úvodnej časti znie:

„Keďže v priebehu obdobia do 31. decembra 1992 musia byť prijaté opatrenia na postupné zavŕšenie vnútorného trhu; keďže vnútorný trh pokrýva oblasť bez vnútorných hraníc, v rámci ktorej je zaručený voľný pohyb tovaru, osôb, služieb a kapitálu.“

11. Ôsme odôvodnenie znie:

„Keďže určité antivegetatívne prípravky, ktoré sa používajú ako ochranné nátery vzdorujúce na trupoch [nátery na trupoch – neoficiálny preklad] lodí, resp. podmorských zariadeniach, účinkom morskej vody, majú v dôsledku použitia určitých chemických zlúčenín, a to obzvlášť zlúčenín arzénu, ortuti a cínu, škodlivé účinky na žijúce vodné organizmy; keďže s cieľom lepšej ochrany životného prostredia by malo byť používanie takýchto zlúčenín v prípravkoch tohto typu regulované.“

12. Bod 20 prílohy I k smernici o nebezpečných látkach v novelizovanom znení zahŕňa „Zlúčeniny arzénu“ a bod 20.1 určuje podmienky uvádzania týchto zlúčenín na trh a ich používania, uvádzajúc najmä, že:

„1. Nesmú byť použité ako látky a zložky prípravkov, ktoré sú určené na použitie:

…

b) pri konzervovaní dreva.

V tomto prípade sa zákaz nevzťahuje na roztoky anorganických solí typu CCA, resp. MCHA (meď – chróm – arzén), ktoré sa používajú v priemyselných výrobných zariadeniach používajúcich vákuum (podtlak) alebo tlak (pretlak) na impregnáciu dreva.

…“

13. Smernicou 94/60 ( )bola zmenená príloha I k smernici o nebezpečných látkach s cieľom doplniť ju o kreozot. Smernica 94/60 bola prijatá na základe článku 100a Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 95 ES). V jej úvodnej časti sa uvádza:

„Keďže by mali byť prijaté a schválené opatrenia na dotvorenie vnútorného trhu; keďže vnútorný trh predstavuje oblasť bez vnútorných hraníc, v rámci ktorej je zaručený voľný pohyb tovaru, osôb, služieb a kapitálu;

Keďže rozvoj vnútorného trhu by mal tiež postupne zlepšovať kvalitu života, ochranu zdravia a bezpečnosť spotrebiteľov;…

…

Keďže podľa definície v prílohe k tejto smernici môže mať kreozot pre svoj obsah známych karcinogénov škodlivé účinky na zdravie; keďže z týchto dôvodov by používanie kreozotu pri úprave dreva, predaj a používanie dreva upravovaného kreozotom malo byť obmedzené;

Keďže niektoré zložky kreozotu sa vyznačujú slabou odbúrateľnosťou a sú škodlivé pre určité organizmy v životnom prostredí; keďže tieto zložky môžu v dôsledku používania upravovaného dreva prenikať do životného prostredia;

…

Keďže obmedzenia, ktoré už určité členské štáty prijali a schválili pre uvádzanie na trh a používanie uvedených látok alebo prípravkov obsahujúcich takéto látky, majú priamy dopad na vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu; keďže je preto potrebné v tejto oblasti aproximovať právne predpisy členských štátov a následne pozmeniť prílohu I k [smernici o nebezpečných látkach].“( )

14. Bod 32 prílohy I k smernici o nebezpečných látkach v novelizovanom znení uvádza „Látky a prípravky obsahujúce jednu alebo viac nasledujúcich látok“, ktoré zahŕňajú: kreozot, kreozotový olej a destiláty (uhoľný decht). Bod 32.1 stanovuje podmienky uvádzania týchto látok a prípravkov na trh alebo ich používania, uvádzajúc, že:

„Nesmú sa použiť na úpravu dreva, ak obsahujú:

a) benzo-a-pyrén v koncentrácii vyššej ako 0,005 % hmotnosti; alebo

b) vodou extrahovateľné fenoly v koncentrácii vyššej ako 3 % hmotnosti alebo obidva body, a) aj b).

Navyše, takto upravené drevo nesmie byť uvedené na trh.

Udelením výnimky však:

i) pokiaľ ide o látky a prípravky: môžu byť použité na úpravu dreva v priemyselných zariadeniach, ak obsahujú:

a) benzo-a-pyrén v koncentrácii nižšej ako 0,05 % hmotnosti; alebo

b) vodou extrahovateľné fenoly v koncentrácii nižšej ako 3 % hmotnosti.

…“

Smernica o biocídnych výrobkoch

15. Smernica o biocídnych výrobkoch( ) bola prijatá na základe článku 100a Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 95 ES).

16. Odôvodnenia č. 12 a č. 26 jej úvodnej časti stanovujú:

„Keďže je potrebné zaviesť zoznam spoločenstva o aktívnych látkach, ktoré sú povolené byť zahrnuté do biocídnych výrobkov;

…

Keďže plná implementácia tejto smernice, obzvlášť program previerok, sa nedosiahne za niekoľko rokov, [smernica o nebezpečných látkach] predstavuje rámec na doplnenie rozvoja pozitívneho zoznamu (biocídnych látok) obmedzením uvádzania na trh a používania určitých aktívnych látok a z nich odvodených výrobkov alebo skupín výrobkov.“

17. Článok 1 ods. 1 stanovuje, že smernica sa týka a) povoľovania a uvádzania biocídnych výrobkov na trh v členských štátoch; b) vzájomného uznávania povolená a c) zostavenia pozitívneho zoznamu aktívnych látok, ktoré by mohli byť využité v biocídnych výrobkoch, na úrovni Spoločenstva.

18. Článok 1 ods. 3 stanovuje, že smernica „sa bez účinku na relevantné predpisy spoločenstva alebo opatrenia prijaté v súlade s nimi vzťahuje obzvlášť na“ niektoré zákonné opatrenia vrátane smernice o nebezpečných látkach.

19. Článok 2 ods. 1 písm. a) definuje „biocídne výrobky“ na účely smernice ako „aktívne látky a prípravky obsahujúce jednu alebo viacero z nich upravené do formy, ktorá je dodávaná užívateľovi s cieľom ničenia, zastrašovania, zneškodnenia, zabránenia škodlivého účinku alebo spôsobenia iného inhibičného účinku na ľubovoľný škodlivý organizmus chemickými alebo biologickými prostriedkami,“ a stanovuje, že úplný zoznam 23 druhov výrobkov s popismi každého typu je uvedený v prílohe V. Táto príloha obsahuje pod názvom „Výrobky typu 8: Prostriedky na ochranu dreva“:

„Výrobky ktoré sa používajú na ochranu dreva vrátane drevovýroby alebo výrobkov z dreva, pred drevoničiacimi a drevodeformujúcimi organizmami.

Tento typ výrobku zahrňuje preventívne aj liečebné výrobky.“

20. Článok 3 ods. 1 zakotvuje požiadavku, „aby členské štáty nariadili, že biocídne výrobky nemôžu byť umiestnené na trh a využívané na ich území bez toho, aby boli autorizované [povolené – neoficiálny preklad] v súlade s touto smernicou“.

21. Článok 5 ods. 1 písm. a) ustanovuje, že členské štáty povolia biocídny výrobok, len ak „aktívna(e) látka(y) nachádzajúca(e) sa v ňom sú zahrnuté do prílohy I alebo I A a všetky požiadavky stanovené v týchto prílohách splnené“.

22. V čase prijatia smernice o biocídnych výroboch tieto prílohy nemali žiaden obsah. Smernica ustanovila postup na zaradenie aktívnych látok do príloh po ich posúdení.

23. Článok 16 ods. 1 stanovuje:

„Na základe ďalšej výnimky z článkov 3 (1), 5 (1), 8 (2) a 8 (4) a bez dopadu na odseky 2 a 3, môže členský štát používať svoj súčasný systém alebo prax uvádzania biocídnych výrobkov na trh po dobu 10 rokov od [14. mája 2000] Môže, najmä, podľa svojich národných pravidiel, autorizovať [povoliť – neoficiálny preklad] umiestnenie biocídneho výrobku na trh na svojom území, ktorý obsahuje aktívne látky, ktoré nie sú obsiahnuté v prílohe I a I A pre tento typ výrobku. Takéto aktívne látky musia byť na trhu od [14. mája 2000] ako aktívne látky biocídneho výrobku…“

24. Článok 16 ods. 2 stanovuje, že počnúc prijatím tejto smernice Komisia začne desaťročný pracovný program na systematické preskúmanie všetkých aktívnych látok. Počas tejto desaťročnej lehoty môže byť podľa ustanoveného postupu rozhodnuté, či a za akých podmienok bude aktívna látka zahrnutá do prílohy I, I A a I B. Článok 16 ods. 3 stanovuje, že po rozhodnutí zahrnúť alebo nezahrnúť aktívne látky do prílohy I, I A alebo I B členské štáty zabezpečia, aby povolenie pre biocídne výrobky obsahujúce aktívne látky bolo podľa potreby buď udelené, zmenené alebo zrušené.

25. Zdá sa, že takéto rozhodnutie ešte nebolo prijaté. Preto sú prílohy I, IA, IB stále prázdne.

Vnútroštátna právna úprava

26. Je zrejmé, že predmetná holandská právna úprava( ) vyžaduje povolenie pri osobe, ktorá dodáva, má v držbe, skladuje alebo dováža pesticídy. Bez povolenia sú uvedené transakcie zakázané. Podľa vnútroštátneho súdu podmienky stanovené holandskou právnou úpravou na udelenie povolenia majú za cieľ zvýšenú ochranu životného prostredia.

Spory vo veci samej a prejudiciálne otázky

27. Žalobcovia vo veci C‑281/03 sú predchádzajúcimi držiteľmi a/alebo žiadateľmi o udelenie povolenia pre niektoré nepoľnohospodárske pesticídy (v širšom zmysle slova biocídy), ktoré sa používajú na úpravu dreva na báze aktívnej látky destilátu uhoľného dechtu (karbolíneum a kreozot). Žalobcovia podali na vnútroštátny súd žalobu proti rozhodnutiam zo. 6. júla 2000 a 28. júna 2002, ktorými College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (úrad pre povoľovanie pesticídnych výrobkov, ďalej len „CTB“) rozhodol o tom, že námietky proti predchádzajúcim rozhodnutiam, ktorými odmietol bezpodmienečne obnoviť alebo udeliť povolenie pre tieto pesticídy, sú nedôvodné.

28. Konanie vo veci C‑282/03 sa týka žaloby proti rozhodnutiu z 2.augusta 2002, ktorým CTB rozhodol o tom, že námietky účastníkov konania proti rozhodnutiam, ktorými zrušil povolenie pre prípravok na impregnáciu dreva s obsahom zlúčenín na báze medi, chrómu, a arzénu a zamietol žiadosť o obnovenie povolenia pre tento výrobok, sú nedôvodné.

29. Je zrejmé, že na uvedené výrobky sa vzťahujú výnimky podľa bodov 20 a 32 prílohy I k smernici o nebezpečných výrobkoch. Táto smernica teda nevyžaduje, aby členské štáty obmedzili ich uvádzanie na trh alebo použitie na úpravu dreva. Naproti tomu dôsledkom napadnutých rozhodnutí je, že holandská právna úprava zakazuje žalobcom dodávať, mať v držbe, skladovať alebo dovážať tieto výrobky.

30. CTB zastával názor, že nebol povinný udeliť povolenie pre tieto výrobky len preto, že niektoré aplikácie výrobkov na impregnáciu dreva s obsahom kreozotu alebo zlúčenín na báze medi, chrómu a arzénu sú podľa smernice o nebezpečných látkach vyňaté zo zákazu používania. Článok 2 smernice o nebezpečných látkach stanovuje, že predmetné látky a prípravky môžu byť uvádzané do obehu iba v súlade s podmienkami ustanovenými smernicou, a nie že musí byť pre ne udelené povolenie. Preto smernica o nebezpečných látkach nebráni členským štátom v stanovení prísnejších podmienok.

31. Berúc do úvahy, že z doslovného znenia smernice o nebezpečných látkach nebolo možné vyvodiť dostatočne jasnú odpoveď na otázku, či smernica obsahovala úplnú právnu úpravu vo vzťahu k tým látkam, na ktoré sa vzťahovala, alebo poskytovala priestor pre stanovenie dodatočných vnútroštátnych podmienok, podal College van Beroep voor het bedrijfsleven na Súdny dvor v prejednávaných veciach návrh na začatie prejudiciálneho konania o otázke, či smernica umožňuje členským štátom stanovovať dodatočné podmienky na uvádzanie biocídnych výrobkov, ktorých aktívna látka je uvedená v prílohe I k smernici, na trh a na ich používanie.

32. Písomné pripomienky boli predložené žalobcami v oboch veciach, CTB, dánskou a holandskou vládou a Komisiou. Žalobcovia, Stichting Behoud Leefmilieu en Natuur Maas en Waal [nadácia Maas a Waal na zachovanie živého životného prostredia a prírody („nadácia“), účastník konania vo veci C‑282/03], holandská vláda a Komisia, boli zastúpení na pojednávaní.

33. CTB, nadácia a dánska a holandská vláda tvrdia, že predložená otázka by mala byť zodpovedaná kladne na základe toho, že smernica o nebezpečných látkach zakotvuje minimálny štandard, že relevantné vnútroštátne opatrenia nespadajú do jej pôsobnosti a/alebo preto, že používanie predmetných výrobkov upravuje smernica o biocídnych výrobkoch, ktorá má prednosť pred smernicou o nebezpečných látkach. Naproti tomu žalobcovia a Komisia zastávajú opačný názor na základe toho, že smernicou o nebezpečných látkach sa dosahuje úplná harmonizácia záležitostí, ktoré patria do jej pôsobnosti.

Posúdenie

34. Je zrejmé, že smernica o nebezpečných látkach je harmonizačným opatrením vydaným predovšetkým s cieľom odstrániť prekážky obchodu, ktoré vyplývajú z odlišných vnútroštátnych pravidiel týkajúcich sa podmienok uvádzania do obehu a používania nebezpečných látok a prípravkov: to vyplýva z jej právneho základu (článok 100 Zmluvy ES, teraz článok 94 ES) a z jej štvrtého a piateho odôvodnenia.( )

35. To isté platí pre smernice 89/677 a 94/60, ktoré jednotlivo doplnili body 20 a 32 do prílohy I k smernici o nebezpečných látkach, vrátane výnimiek v prejednávaných veciach: obe smernice boli vydané na základe článku 100a Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 95 ES) a prvé odôvodnenie v každej z nich( ) kladie dôraz na vnútorný trh ako účel právnej úpravy.

36. Tiež je zrejmé, že smernica 89/677, ktorá zaviedla predmetné ustanovenia týkajúce sa arzénu, tak urobila dodatočne s cieľom „zlepšiť ochranu životného prostredia“( )a že smernica 94/60, ktorá zaviedla predmetné ustanovenia týkajúce sa kreozotu, tak urobila dodatočne s cieľom znížiť „poškodzovanie životného prostredia“( ).

37. Pokiaľ medzi ciele smernice o nebezpečných látkach patrí aj odstránenie prekážok obchodu s predmetnými látkami v rámci Spoločenstva, pravidlá zakotvené v smernici nemajú byť pravidlami, ktoré zakotvujú minimálny stupeň ochrany, ktorá umožňuje členským štátom rozšírenie v nej zakotvených povinností, ale majú mať úplný charakter.( ) Toto tvrdenie odráža širšiu zásadu stanovenú Súdnym dvorom, že pokiaľ zákonodarca Spoločenstva vydal v konkrétnej oblasti harmonizačnú smernicu, členský štát nesmie v tejto oblasti zachovávať alebo prijať opatrenia, ktoré sú v rozpore touto smernicou.( )

38. Podľa môjho názoru preto smernica o nebezpečných látkach prima facie bráni členským štátom v stanovovaní vnútroštátnych podmienok na uvádzanie látok a prípravkov spadajúcich do jej pôsobnosti na trh a ich používanie, ktoré sú prísnejšie než ňou stanovené podmienky. Medzi látky, na ktoré sa vzťahuje smernica, patria prípravky obsahujúce jednak zlúčeniny arzénu, jednak kreozot a destiláty uhoľného dechtu. Predmetné výrobky preto určite spadajú do pôsobnosti smernice. Táto skutočnosť postačí na odlíšenie konania v tejto veci od konaní vo veciach Burstein( ) a Toolex( ),na ktoré sa odvolávajú dánska a holandská vláda, keďže obe tieto konania sa týkali výrobkov, ktoré nespadali do pôsobnosti smernice. Navyše dôsledkom vnútroštátnych opatrení v prejednávaných veciach je zákaz používania týchto výrobkov na úpravu dreva, pričom takéto používanie je priamo upravené v smernici, za okolností, keď smernica toto používanie výslovne dovoľuje.

39. Proti tomuto výkladu bolo vznesených niekoľko argumentov.

40. Po prvé, nadácia, dánska a holandská vláda tvrdia, že smernicou o nebezpečných látkach sa dosahuje len minimálna harmonizácia.

41. Dánska vláda sa odvoláva najmä na skutočnosť, že smernica neobsahuje žiadnu doložku o voľnom pohybe (zakazujúcu členským štátom brániť predaju, používaniu alebo držbe výrobku, ktorý je v súlade so smernicou) alebo ochrannú doložku (umožňujúcu členským štátom za určitých podmienok zakázať uvádzanie výrobkov, ktoré sú v súlade so smernicou, do obehu).

42. Nemyslím si, že z tohto opomenutia možno vyvodiť nejaký záver. Ako Súdny dvor objasnil v rozsudku Ratti,( ) doložka o voľnom pohybe v kontexte smernice sledujúcej odstránenie rozdielov vo vnútroštátnych pravidlách, ktoré prekážajú vnútornému trhu, nemusí mať žiaden osobitný význam, a len dopĺňa hmotnoprávne ustanovenia predmetnej smernice, ktorými sa má zabezpečiť voľný pohyb uvedených výrobkov.

43. Pokiaľ ide o druhé opomenutie, zdá sa byť paradoxným tvrdiť, že len preto, že smernica neobsahuje doložku umožňujúcu členským štátom prijímať vnútroštátne opatrenia, ktoré s ňou nie sú v súlade, dosahuje sa touto smernicou harmonizácia v menšej miere ako v prípade smernice, ktorá nepripúšťa žiadne odchýlky od svojich ustanovení. Možno si povšimnúť, že žalobcovia vo veci C‑281/03 dospeli k opačnému a podľa môjho názoru k logickejšiemu záveru na základe chýbajúcej ochrannej doložky.

44. Holandská vláda sa odvoláva na výrok Súdneho dvora vo veci Toolex( ), podľa ktorého smernica o nebezpečných látkach „stanovuje len minimálne požiadavky“.

45. Podľa môjho názoru však vytrhnúť tento citát z kontextu je zavádzajúce. Daný odsek v plnom znení znie:

„Keďže [smernica o nebezpečných látkach] sama osebe stanovuje len minimálne požiadavky, ako jasne vyplýva z článku 2…, nie je prekážkou pre vnútroštátnu právnu úpravu uvádzania na trh látok, ktoré nespadajú do jej pôsobnosti…“

46. Zdá sa, že Súdny dvor týmto jednoducho potvrdil, že rozsah pôsobnosti smernice o nebezpečných látkach bol obmedzený na i) uvádzanie na trh a používanie ii) niektorých vymedzených látok. Takýto výklad navyše potvrdzujú aj úvahy generálneho advokáta Mischo.( )

47. Holandská vláda sa v priebehu ústneho pojednávania tiež odvolávala na rozsudok Van den Burg( ) s argumentom, že Súdny dvor v uvedenej veci vyhlásil, že smernica o voľne žijúcom vtáctve( ) obsahovala úplnú právnu úpravu a zároveň sa ňou dosiahla minimálna harmonizácia.

48. Tento rozsudok bol kritizovaný kvôli terminológii, ako aj odôvodneniu týkajúcich sa tejto otázky.( ) V každom prípade si však nemyslím, že by ho bolo možné použiť v prejednávaných veciach. Súdny dvor osobitne skúmal rozsah pôsobnosti článku 14 smernice o voľne žijúcom vtáctve, ktorý dovoľuje členským štátom zavádzať prísnejšie ochranné opatrenia ako tie, ktoré sú upravené v smernici. Túto smernicu však nemožno porovnať so smernicou o nebezpečných látkach.

49. Po druhé, CTB a dánska vláda tvrdia, že predmetné vnútroštátne opatrenia nespadajú do pôsobnosti smernice o nebezpečných látkach.

50. CTB tvrdí, že účelom tejto smernice a najmä obmedzení uvádzania na trh a používania výrobkov s obsahom kreozotu je v prvom rade ochrana zdravia a bezpečnosti používateľov a spotrebiteľov, starostlivosť o životné prostredie je až na druhom mieste. Vnútroštátna právna úprava a na nej založené napadnuté rozhodnutia sledujú osobitný účel, a to ochranu životného prostredia vo svetle rizík, ktoré predstavuje úprava dreva látkami s obsahom kreozotu a arzénu. Naproti tomu smernica o nebezpečných látkach upravuje skutočné nakladanie s týmito konzervačnými látkami, konkrétne ich používanie, z pohľadu ochrany zdravia a bezpečnosti.

51. Dánska vláda predostiera podobný argument, tvrdiac, že právna úprava kreozotu podľa smernice o nebezpečných látkach je založená výlučne na ochrane verejného zdravia, osobitne na riziku vzniku rakoviny; ak by nebolo možné uplatňovať pri biocídnych výrobkoch požiadavku povolenia, riziká s nimi súvisiace by nebolo možné posúdiť z iného uhla pohľadu.

52. Tieto tvrdenia podľa môjho názoru skresľujú ciele smernice o nebezpečných látkach: z odôvodnenia tejto smernice a smerníc, ktorými boli doplnené výnimky v prejednávaných veciach,( )je zrejmé, že ochrana životného prostredia bola v skutočnosti primárnym cieľom tejto právnej úpravy.

53. Druhé odôvodnenie smernice o nebezpečných látkach teda stanovuje, že pravidlá týkajúce sa uvádzania nebezpečných látok a prípravkov na trh „by mali prispieť k ochrane životného prostredia pred všetkými látkami a prípravkami, ktoré sa vyznačujú ekotoxikologickými vlastnosťami alebo ktoré by mohli znečisťovať životné prostredie“. Toto odôvodnenie je vložené medzi odôvodnenia, podľa ktorých tieto pravidlá „musia byť zamerané na ochranu verejnosti a obzvlášť osôb, ktoré takéto prípravky a látky používajú“, a „mali by sa zameriavať na obnovu, zachovanie a zlepšenie kvality ľudského života“.

54. Preambula smernice 89/677, ktorou boli doplnené podmienky týkajúce sa arzénu, a ich výnimky do prílohy I k smernici o nebezpečných látkach, odkazuje najprv na vnútorný trh (v prvom odôvodnení) a potom na faktory zdravia a bezpečnosti, najmä na karcinogénnu povahu niektorých látok, v druhom až siedmom odôvodnení, ktoré sa zaoberajú niekoľkými výrobkami, pre ktoré sú podmienky stanovené v bodoch 1, 3, 5 a 13 až 18 prílohy I. Na zlúčeniny merkúru, arzénu a cínu, ktoré sú predmetom bodov 19, 20 a 21 prílohy I, odkazuje ôsmy odsek, ktorý sa zmieňuje len o environmentálnych hľadiskách.

55. Preambula smernice 94/60, ktorou boli doplnené podmienky týkajúce sa kreozotu a ich výnimky do prílohy I k smernici o nebezpečných látkach, sa podobne zameriava v prvých odôvodneniach na vnútorný trh (prvé a druhé odôvodnenie) a na potrebu právne upraviť látky, ktoré sú karcinogénne, mutagénne alebo toxické na reprodukčné účely (tretie až deviate odôvodnenie). Smernicou 94/60 bol však do prílohy I k smernici o nebezpečných látkach doplnený bod 29, ktorý sa zaoberá karcinogénnymi látkami uvedenými v štvrtom odôvodnení (a body 30 a 31 mutagénnymi a toxickými látkami na reprodukčné účely). Desiate a jedenáste odôvodnenie( ) sa osobitne týkajú kreozotu, ktorý je predmetom bodu 32 prílohy I a o ktorý ide v prejednávaných veciach. Aj keď sa desiate odôvodnenie odvoláva na skutočnosť, že kreozot „môže mať škodlivé účinky na zdravie kvôli obsahu známych karcinogénnych látok“, nasledujúci odsek sa zameriava na jeho účinky na životné prostredie.

56. Preto ma argument, že vnútroštátne opatrenia v prejednávaných veciach nespadajú do rámca pôsobnosti smernice o nebezpečných látkach z dôvodu, že ochrana životného prostredia nie je jedným z hlavných cieľov smernice, nepresvedčil.

57. Po tretie, CTB, nadácia a dánska a holandská vláda tvrdia, že používanie predmetných výrobkov sa spravuje smernicou o biocídnych výrobkoch, ktorá má, podľa ich názoru, prednosť pred smernicou o nebezpečných látkach v prípadoch, keď sa tieto smernice prekrývajú, a podľa ktorej môžu byť vnútroštátnou právnou úpravou stanovené prísnejšie podmienky na uvádzanie týchto výrobkov na trh a ich používanie.

58. Smernica o nebezpečných látkach sa uplatňuje „bez vplyvu na uplatnenie iných dôležitých ustanovení spoločenstva“( ), zatiaľ čo smernica o biocídnych výrobkoch sa uplatňuje „bez účinku na relevantné predpisy spoločenstva alebo opatrenia prijaté v súlade s nimi, najmä na“ inter alia smernicu o nebezpečných látkach( ). CTB, dánska a holandská vláda tvrdia, že z tohto znenia, z rozsahu pôsobnosti oboch smerníc a z judikatúry Súdneho dvora( ) je zrejmé, že tieto dve smernice existujú popri sebe, každá v rámci svojho vlastného poľa pôsobnosti. Smernica o nebezpečných látkach sleduje najmä ochranu zdravia a bezpečnosti používateľov a spotrebiteľov, zatiaľ čo smernica o biocídnych výrobkoch kladie dôraz na ochranu životného prostredia. V rozsahu, v akom sa navzájom prekrývajú, má smernica o biocídnych výrobkoch ako lex specialis prednosť pred smernicou o nebezpečných látkach. Keďže napadnuté rozhodnutia sa vzťahujú na používanie biocídnych výrobkov, súlad týchto rozhodnutí s právom Spoločenstva je potrebné skúmať v kontexte smernice o biocídnych výrobkoch, a nie smernice o nebezpečných látkach, Miera harmonizácie dosiahnutá druhou smernicou je preto irelevantná.

59. Tieto argumenty ma nepresvedčili.

60. Na úvod je potrebné uviesť, že sa v niektorých jazykových verziách článku 1 ods. 3 smernice o biocídnych výrobkoch, vrátane anglickej, francúzskej a nemeckej verzie, vyskytla chyba. Z týchto verzií vyplýva, že smernica sa uplatňuje na niektoré ďalšie právne opatrenia v rôznych oblastiach. Zdá sa samozrejmé, že zákonodarca nemohol mať takýto zámer: nemá predsa zmysel, aby sa smernica, ktorá upravuje jednu oblasť, uplatňovala aj na ďalšiu smernicu alebo nariadenie, ktoré upravujú inú oblasť.

61. Štruktúra smernice o biocídnych výrobkoch naznačuje, že článok 1 ods. 3 znamená, že sa smernica má uplatňovať „bez účinku na relevantné predpisy Spoločenstva alebo opatrenia prijaté v súlade s nimi, najmä [bez účinku] na“ iné právne predpisy alebo opatrenia prijaté na ich základe. Takýto výklad, ktorý úplne zodpovedá významu napríklad španielskej, holandskej, portugalskej a švédskej verzie, má výhodu ešte aj v tom, že dáva zmysel.

62. V každom prípade zastávam názor, že to nemá vplyv na uplatňovanie článku 1 ods. 3, pretože smernica o biocídnych výrobkoch nemôže upraviť právo členských štátov povoľovať biocídne výrobky, keďže prílohy k nej ešte neboli prijaté. To vyplýva zo skutočnosti, že systém povoľovania, ktorý má byť uvedený do praxe touto smernicou, závisí od toho, či sú aktívne látky predmetných biocídnych výrobkov uvedené v niektorej z príloh.

63. Neúplnosť harmonizácie predpokladanej smernicou bola uznaná Súdnym dvorom a zákonodarcom Spoločenstva.

64. Súdny dvor vyhlásil vo veci Schreiber,( ) že v čase skutkového stavu vo veci samej (marec 2001) „vyhotovenie príloh I, IA a IB [smernice o biocídnych výrobkoch], obsahujúce výpočet aktívnych látok, ktorých použitie v biocídnych výrobkoch a v biocídnych výrobkoch s nízkym stupňom rizika a vo výrobkoch obsahujúcich iba základné látky je dovolené, bolo na úrovni Spoločenstva ešte len v štádiu prác“. Tak je to aj v súčasnosti.

65. Preambula smernice 2001/90/ES( ), ktorou bol zmenený bod 32 prílohy I k smernici o nebezpečných látkach vzťahujúci sa na kreozot, stanovuje, že smernica o biocídnych výrobkoch „bude harmonizovať povoľovanie biocídov na európskej úrovni… Do harmonizácie pravidiel podľa smernice 98/8/ES je potrebné prispôsobovať obmedzenia na používanie kreozotu technickému pokroku“( ). Smernicou 2001/90 bol zmenený bod 32 s cieľom stanoviť zákaz používania kreozotu na upravovanie dreva a uvádzania na trh takto upraveného dreva a sprísnili sa podmienky udelenia výnimky z tohto zákazu.

66. Podobne preambula smernice 2003/2/ES ( ), ktorou bol zmenený bod 20 prílohy I k smernici o nebezpečných látkach vzťahujúci sa na arzén, stanovuje, že je „až do harmonizácie pravidiel podľa [smernice o biocídnych výrobkoch] nevyhnutné prispôsobiť obmedzenia o arzéne v [smernici o nebezpečných výrobkoch] technickému pokroku“( ). Smernicou 2003/2 bol zmenený bod 20 s cieľom stanoviť zákaz uvádzania dreva upravovaného prípravkami s obsahom zlúčenín arzénu na trh a sprísniť podmienky udelenia výnimky z tohto zákazu.

67. Preto smernica o biocídnych výrobkoch v čase skutkového stavu vo veci samej ešte nebola (a stále nie je) plne účinná. CTB a dánska vláda však tvrdia, že členské štáty môžu ponechať v platnosti vnútroštátnu úpravu biocídnych výrobkov počas prechodného obdobia podľa článku 16 ods. 1 smernice, ktorý umožňuje členským štátom 10 rokov „používať svoj súčasný systém alebo prax uvádzania biocídnych výrobkov na trh“.

68. Nesúhlasím s tým, že pred plnou účinnosťou smernice o biocídnych výrobkoch článok 16 ods. 1 poskytuje členským štátom neobmedzený priestor pre voľnú úvahu pri povoľovaní výrobkov spadajúcich do pôsobnosti tejto smernice a smernice o nebezpečných látkach. V preambule smernice o biocídnych výrobkoch sa výslovne uvádza, že „plná implementácia tejto smernice… sa nedosiahne za niekoľko rokov“, pričom počas tohto obdobia bude smernica o nebezpečných látkach poskytovať právny rámec pre obmedzenie uvádzania na trh a používania niektorých aktívnych látok a výrobkov.

69. Teda napriek tomu, že článok 16 ods. 1 stanovuje, že počas prechodného obdobia môže členský štát pokračovať v používaní súčasného systému alebo praxi uvádzania biocídnych výrobkov na trh, je zrejmé, že tento systém musí byť v súlade s ostatnými ustanoveniami práva Spoločenstva. V prípade, že sa členský štát pokúša o úpravu uvádzania na trh a/alebo používania výrobkov spadajúcich do pôsobnosti smernice o nebezpečných látkach, jeho vnútroštátne pravidlá musia byť s ňou v súlade.

70. Nezastávam názor, že judikatúra,( ) na ktorú sa odvoláva holandská vláda, podporuje jej tvrdenie, že smernica o nebezpečných látkach a smernica o biocídnych výrobkoch existujú popri sebe, každá v rámci svojho vlastného poľa pôsobnosti. Vo veci Brandsma, ktorá v každom prípade značne predchádzala prijatiu smernice o biocídnych výrobkoch, sa na aktívnu zložku predmetného výrobku smernica o nebezpečných látkach nevzťahovala.( )Vo veci Harpegnies, ktorej skutkový stav sa tiež odohral ešte v období pred prijatím smernice o biocídnych výrobkoch, Súdny dvor postupoval na základe toho, že na úrovni Spoločenstva neexistovali žiadne harmonizované pravidlá, ktoré by pokrývali výrobu alebo uvádzanie predmetných výrobkov na trh,( ) čo však neplatí v prejednávaných veciach. Vo veci Nederhoff, ako poukazuje vnútroštátny súd, vnútroštátna právna úprava nestanovila žiadne podmienky na uvádzanie látky, ktorá spadala do rámca pôsobnosti smernice o nebezpečných látkach, na trh a jej používanie; skôr sa zamerala na znečistenie povrchových vôd výrobkami, ktoré boli ošetrované touto látkou. Súdny dvor najskôr rozhodol o uplatniteľnosti smernice 76/464( ) na daný skutkový stav, okrem toho táto smernica výslovne dovoľuje členským štátom prijať prísnejšie opatrenia, ako sú v nej stanovené. Na základe toho, že článok 1 ods. 1 smernice o nebezpečných látkach ustanovuje, že sa bude uplatňovať bez vplyvu na uplatňovanie ostatných ustanovení Spoločenstva, Súdny dvor rozhodol, že smernica 76/464 má prednosť. Nechápem, ako by bolo možné uplatniť toto rozhodnutie v prejednávanej veci, pri ktorej smernicu o biocídnych výrobkoch nemožno vôbec uplatniť.

71. Napokon holandská vláda tvrdila na pojednávaní, že by nebolo logické, ak by na jednej strane členský štát nemohol upraviť biocídne výrobky s obsahom nebezpečných látok v rámci smernice o nebezpečných látkach, avšak na druhej strane by menej škodlivé biocídne výrobky bez obsahu týchto látok, ako napríklad v prípade cédrových drevených doštičiek v konaní vo veci Schreiber,( ) takto upraviť mohol.

72. Toto konanie sa týkalo výrobku (doštičiek z cédrového dreva), ktorý inak nebol predmetom právnej úpravy Spoločenstva. V súlade s tým Súdny dvor preskúmal súlad požiadavky členského štátu získať predchádzajúce povolenie na uvádzanie týchto výrobkov na trh s článkami 28 ES a 30 ES. Naproti tomu prejednávané veci sa týkajú výrobkov, ktoré sú predmetom právnej úpravy Spoločenstva. To sa mi vidí postačujúce pre odlíšenie prejednávaných vecí od konania vo veci Schreiber.

73. Podľa môjho názoru nie sú na mieste obavy holandskej vlády, že tento výklad by umožnil vznik anomálie spočívajúcej v tom, že zatiaľ čo by členský štát nemohol právne upraviť biocídne výrobky s obsahom nebezpečných látok v pôsobnosti smernice o nebezpečných látkach, mohol by upraviť menej škodlivé biocídne výrobky bez obsahu týchto látok. Práve z toho dôvodu, že niektoré biocídne výrobky sú potenciálne škodlivé, sú upravené legislatívou Spoločenstva.

74. Na základe uvedených dôvodov som dospel k záveru, že smernica o nebezpečných látkach neumožňuje členským štátom stanovovať dodatočné podmienky na uvádzanie na trh a používanie biocídneho výrobku, ktorého aktívna látka je uvedená v prílohe I k tejto smernici.

75. Na záver by som ešte uviedol dve poznámky, ktoré by mohli zmierniť obavy, že výklad, ktorý navrhujem, príliš obmedzuje právomoc členských štátov prijímať opatrenia na ochranu životného prostredia.

76. Po prvé, treba zdôrazniť že vyššie uvedený záver neznamená, že členský štát v pozícii Holandska nesmie ustanoviť prísnejšie štandardy. V takom prípade, ak má po vydaní harmonizačnej smernice na základe článku 95 ES (predtým článok 100a Zmluvy ES) členský štát v úmysle zachovať alebo zaviesť prísnejšiu vnútroštátnu právnu úpravu ako ustanovenia smernice, ktorá sa vzťahuje inter alia na ochranu životného prostredia, je podľa článku 95 ods. 4 alebo 5 ES( ) oprávnený upovedomiť o nich, ako aj o dôvodoch ich zachovania alebo zavedenia Komisiu. V skutočnosti Holandsko využilo postup podľa článku 95 ES pri niektorých aspektoch úpravy kreozotu, aj keď nie tých, ktoré sa týkajú prejednávanej veci.( )

77. Po druhé, od počiatočného skutkového stavu, ktorý dal podnet pre prejednávanie týchto vecí, sa podmienky podľa prílohy I sprísnili tak pre kreozot, ako aj pre zlúčeniny arzénu: pozri smernice 2001/90( ) a 2003/2,( ) ktorých relevantné ustanovenia sú zhrnuté v bodoch 67 a 68 vyššie. Preto praktické dôsledky výkladu smernice o nebezpečných látkach budú na účely prejednávaných vecí v každom prípade obmedzené.

Návrh

78. V súlade s uvedeným som dospel k záveru, že na otázku položenú College van Beroep voor het bedrijfsleven je potrebné odpovedať takto:

Smernica Rady 76/769/EHS z 27. júla 1976 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov vzťahujúcich sa na obmedzenia uvádzania na trh a používania niektorých nebezpečných látok a prípravkov neumožňuje členskému štátu stanovovať dodatočné podmienky na uvádzanie na trh a používanie biocídneho prípravku, ktorého aktívna látka je uvedená v jej prílohe I.