NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

prednesené 10. septembra 2020 ( 1 )

Spojené veci C‑407/19 a C‑471/19

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV

proti

Belgische Staat

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala

Raad van State (Štátna rada, Belgicko)]

a

Middlegate Europe NV

proti

Ministerraad,

za účasti:

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV,

Koninklijk Verbond der Beheerders van Goederenstromen (KVBG) CVBA,

MVH Logistics en Stuwadoring BV

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal

Grondwettelijk Hof (Ústavný súd, Belgicko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Článok 49 ZFEÚ – Sloboda usadiť sa – Vykonávanie prístavných prác – Prístavní pracovníci – Prístup k povolaniu a zamestnávanie – Pravidlá udeľovania povolení prístavným pracovníkom – Prístavní pracovníci zaradení do skupiny – Priame uzatváranie zmlúv s prístavnými pracovníkmi – Obmedzenie doby platnosti pracovnej zmluvy – Pohyb prístavných pracovníkov medzi prístavnými oblasťami – Logistickí pracovníci – Dočasné uplatňovanie vnútroštátneho predpisu, ktorý je nezlučiteľný s právom Únie“

1. Nakládku a vykládku tovaru na lodiach v prístavoch vykonávali prístavní pracovníci, ktorý zvyčajne pracovali nepravidelne a v ťažkých podmienkach. V rámci ich boja za zlepšenie týchto podmienok, s podporou dobre organizovaných odborov, mnohé štáty prijali osobitné predpisy na úpravu týchto pracovnoprávnych vzťahov.

2. Jednotlivé vnútroštátne právne úpravy zhodne vyhradili uvedené činnosti výlučne prístavným pracovníkom, ktorí boli zaradení do presne vymedzenej skupiny (v týchto veciach prevažne označovaní ako prístavní pracovníci „s povolením“). Spoločnosti poskytujúce prístavné služby boli povinné využívať týchto pracovníkov.

3. Manipulácia s nákladom a ostatné prístavné činnosti sa v dôsledku technického rozvoja zmenili, ale v niektorých členských štátoch vo väčšej alebo menšej miere naďalej existujú pracovnoprávne predpisy, ktoré v rôznych podobách podporujú „monopol“ prístavných pracovníkov s povolením. ( 2 )

4. V roku 2014 ( 3 ) Súdny dvor rozhodol, že španielske pracovnoprávne predpisy týkajúce sa prístavných prác, ktoré zodpovedali tradičným pravidlám v tejto oblasti, sú nezlučiteľné so slobodou usadiť sa v zmysle článku 49 ZFEÚ.

5. Normotvorcovi Únie sa pred a po vydaní uvedeného rozsudku napriek pokusom Komisie nepodarilo harmonizovať časť pravidiel poskytovania prístavných služieb, ktorá sa týka pracovnoprávnych vzťahov a sociálnych podmienok prístavných pracovníkov. ( 4 )

6. Tieto dva návrhy na začatie prejudiciálneho konania umožnia Súdnemu dvoru rozhodnúť, či sú belgické predpisy (podľa ktorých naďalej platia osobitné pracovnoprávne predpisy týkajúce sa zamestnávania prístavných pracovníkov) zlučiteľné so slobodou usadiť sa. Súdny dvor bude môcť vo svojom rozsudku, ktorý vydá, zároveň stanoviť doplňujúce kritériá s cieľom objasniť uplatňovanie požiadaviek vyplývajúcich z práva Únie a najmä z uvedenej slobody na pravidlá týkajúce sa prístavných pracovníkov. Prístavy nie sú miestom, v ktorom neplatí právo. ( 5 )

I. Právny rámec

A. Právo Únie

7. Článok 49 ZFEÚ stanovuje: „V rámci nasledujúcich ustanovení sa zakazujú obmedzenia slobody usadiť sa štátnych príslušníkov jedného členského štátu na území iného členského štátu. Zakazujú sa aj obmedzenia, ktoré sa týkajú zakladania obchodných zastúpení, organizačných zložiek a dcérskych spoločností štátnymi príslušníkmi jedného členského štátu na území iného členského štátu. Sloboda usadiť sa zahŕňa aj právo zahájiť a vykonávať samostatnú zárobkovú činnosť, založiť a viesť podniky, najmä spoločnosti v zmysle druhého pododseku článku 54, za podmienok stanovených pre vlastných štátnych príslušníkov právom štátu, v ktorom dochádza k usadeniu sa, pokiaľ ustanovenia kapitoly o pohybe kapitálu nestanovujú inak.“

B. Belgické právo

1. Wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid ( 6 )

8. Spomedzi ustanovení tohto zákona, ktoré boli postupne menené, sú v tomto konaní relevantné tieto články: „Článok 1 Nikto nesmie využívať v prístavných oblastiach na uskutočňovanie prístavných prác iných pracovníkov ako tých, ktorým bolo udelené povolenie. Článok 2 Na účely uplatňovania tohto zákona platí vymedzenie prístavných oblastí a prístavných prác stanovené kráľom na základe článkov 35 a 37 zákona z 5. decembra 1968 o kolektívnych zmluvách a paritných komisiách. Článok 3 Kráľ stanoví podmienky a postupy na udeľovanie povolení prístavným pracovníkom na základe stanoviska paritnej komisie príslušnej pre predmetnú prístavnú oblasť. … Článok 3a Na základe stanoviska paritnej komisie príslušnej pre predmetnú prístavnú oblasť môže kráľ uložiť zamestnávateľom, ktorí zamestnávajú prístavných pracovníkov v tejto oblasti, aby vstúpili do organizácie zamestnávateľov, ktorú schválil kráľ, a aby ako poverené osoby plnili všetky povinnosti, ktoré na základe právnych predpisov týkajúcich sa individuálnej a kolektívnej práce a sociálnych právnych predpisov vyplývajú zamestnávateľom zo zamestnávania prístavných pracovníkov. Na to, aby bola organizácia zamestnávateľov spomenutá v predchádzajúcom odseku schválená, jej členmi musí byť väčšina dotknutých zamestnávateľov.“

2. Koninklijk besluit van 12 januari 1973 tot oprichting en vaststelling van de benaming en van de bevoegdheid van het Paritair Comité voor het Havenbedrijf ( 7 )

9. Článok 1 stanovuje: „Zriaďuje sa paritná komisia s názvom ‚Paritná komisia pre prevádzkovanie prístavov‘ (príslušná pre pracovníkov vo všeobecnosti a ich zamestnávateľov) pre: všetkých pracovníkov a ich zamestnávateľov, ktorí v prístavných oblastiach: A. vykonávajú ako hlavnú alebo vedľajšiu činnosť prístavné práce, t. j. akúkoľvek manipuláciu s tovarom, ktorý sa prepravuje prostredníctvom námorných alebo vnútrozemských lodí, železničnej alebo cestnej dopravy, a všetky vedľajšie služby, ktoré súvisia s týmto tovarom, bez ohľadu na to, či sa tieto činnosti vykonávajú v dokoch, počas lodnej prepravy alebo na prístavných mólach, resp. v zariadeniach, ktoré súvisia s dovozom, vývozom a tranzitom tovaru, ako aj akúkoľvek manipuláciu s tovarom, ktorý sa prepravuje prostredníctvom námorných alebo vnútrozemských lodí na prístavné móla priemyselných zariadení alebo z nich. Na účely tohto nariadenia platia nasledujúce definície: 1. manipulácia s tovarom: a) tovar: všetok tovar vrátane kontajnerov a dopravných prostriedkov, s výnimkou: – prepravy ropy vo veľkom množstve, (tekutých) ropných výrobkov a tekutých surovín určených pre rafinérie, chemický priemysel a činnosti týkajúcej sa skladovania a spracúvania v ropných zariadeniach, – rýb ťahaných rybárskymi loďami, – stlačených tekutých plynov a tekutých plynov vo veľkom množstve. b) manipulácia: nakládka, vykládka, nakladanie tovaru na loď, vykladanie tovaru z lode, premiestňovanie tovaru na lodi, vykládka vo veľkom množstve, uvádzanie do prevádzky, triedenie, výber, kalibrácia, skladanie, rozkladanie, ako aj montáž a demontáž kusov nákladu. 2. vedľajšie služby súvisiace s týmto tovarom: označovanie, váženie, meranie rozmerov, meranie objemu, overovanie, prijímanie, ochrana (s výnimkou ochranných služieb poskytovaných spoločnosťami, ktoré patria do pôsobnosti spoločnej komisie pre ochranné a/alebo dozorné služby, v mene spoločností, ktoré spadajú pod Paritnú komisiu pre prevádzkovanie prístavov), dodávanie, odoberanie vzoriek a zapečaťovanie, priväzovanie a odväzovanie. …“

3. Koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid ( 8 )

10. V tomto nariadení bola najprv stanovená povinnosť získať povolenie pre všetkých prístavných pracovníkov, ktorí vykonávajú prístavné práce v zmysle kráľovského nariadenia z roku 1973. Títo pracovníci boli po tom, čo im bolo udelené povolenie, zaradení do všeobecnej skupiny alebo do logistickej skupiny.

11. Kráľovské nariadenie z 5. júla 2004 bolo zmenené kráľovským nariadením z 10. júla 2016, ktoré bolo prijaté po tom, čo Komisia zaslala Belgicku 28. marca 2014 výzvu. ( 9 )

12. Na základe uvedenej zmeny kráľovské nariadenie z 5. júla 2004 v znení uplatniteľnom v predmetných veciach stanovuje: „Článok 1 1. V každej prístavnej oblasti udeľuje prístavným pracovníkom povolenie paritná komisia (ďalej označovaná ako ‚správna komisia‘), vytvorená v rámci paritnej podkomisie príslušnej pre dotknutú prístavnú oblasť. Uvedená správna komisia sa skladá z: (1) predsedu a podpredsedu; (2) štyroch riadnych členov a štyroch náhradníkov určených organizáciami zamestnávateľov zastúpenými v rámci paritnej podkomisie; (3) štyroch riadnych členov a štyroch náhradníkov určených organizáciami zamestnancov zastúpenými v rámci paritnej podkomisie; (4) jedného alebo viacerých tajomníkov. Ustanovenia kráľovského nariadenia zo 6. novembra 1969, ktorým sa stanovujú všeobecné pravidlá činnosti paritných komisií a podkomisií, ako aj osobitné pravidlá stanovené v článku 10 tohto kráľovského nariadenia sa uplatnia na činnosť správnej komisie. 2. Žiadosť o udelenie povolenia sa podáva písomne u príslušnej paritnej podkomisie na vzorovom tlačive poskytnutom na tento účel. V tejto žiadosti sa uvedie, či sa týka zamestnania v rámci skupiny alebo mimo nej. 3. Odchylne od odseku 1 prvého pododseku v prípade pracovníkov, ktorí vykonávajú prácu v zmysle článku 1 [kráľovského nariadenia z 12. januára 1973], na miestach, kde je tovar na účely jeho ďalšej distribúcie alebo odoslania zmenený, čo nepriamo vedie k preukázateľnej pridanej hodnote, a ktorí majú bezpečnostné osvedčenie nazvané ‚bezpečnostné osvedčenie logistických pracovníkov‘, toto osvedčenie sa považuje za povolenie v zmysle [zákona z roku 1972]. Zamestnávateľ, ktorý uzavrel pracovnú zmluvu s pracovníkom, požiada o bezpečnostné osvedčenie na vykonávanie činností uvedených v predchádzajúcom pododseku a toto osvedčenie sa vydá po predložení preukazu totožnosti a pracovnej zmluvy. Pravidlá týkajúce sa tohto postupu sa stanovia kolektívnou pracovnou zmluvou. Článok 2 1. Prístavní pracovníci uvedení v článku 1 ods. 1 prvom pododseku po udelení povolenia budú alebo nebudú zaradení do skupiny prístavných pracovníkov. Pri udelení povolenia na účely ich zaradenia do skupiny sa vezme do úvahy potreba pracovnej sily. 2. Prístavní pracovníci zaradení do skupiny majú povolenie na určitú dobu alebo na neurčitú dobu. Pravidlá týkajúce sa doby platnosti povolenia sa stanovia kolektívnou zmluvou. 3. Prístavní pracovníci, ktorí nie sú zaradení do skupiny, sa zamestnávajú na základe pracovnej zmluvy podľa zákona z 3. júla 1978 o pracovných zmluvách. Doba platnosti povolenia je obmedzená na dobu platnosti tejto pracovnej zmluvy. … Článok 4 1. Pre udelenie povolenia prístavnému pracovníkovi podľa článku 1 ods. 1 prvého pododseku platia tieto podmienky: … (2) externá agentúra pre prevenciu a ochranu zdravia na pracovisku, ku ktorej patrí organizácia zamestnávateľov, ktorá bola poverená podľa článku 3a [zákona z roku 1972], rozhodla, že uchádzač je zdravotne spôsobilý na výkon prístavných prác; (3) uchádzač úspešne absolvoval psychotechnické skúšky vykonané orgánom, ktorý na tento účel určila organizácia zamestnávateľov, ktorá bola poverená podľa článku 3a [zákona z roku 1972]; cieľom týchto skúšok je overiť, či je uchádzač o pracovné miesto prístavného pracovníka dostatočne inteligentný a má primerané osobnostné vlastnosti a motiváciu na to, aby mohol vykonávať funkciu prístavného pracovníka; … (6) uchádzač počas troch týždňov navštevoval prípravné kurzy týkajúce sa bezpečnosti pri práci na účely získania odbornej spôsobilosti a zložil záverečnú skúšku. Príslušný orgán môže určiť kvalitatívne podmienky, ktoré musí spĺňať toto vzdelávanie, ktoré sa môže poskytovať bezplatne; (7) v posledných piatich rokoch uchádzačovi nebolo odňaté povolenie pre prístavného pracovníka na základe článku 7 prvého odseku bodov 1 alebo 3 tohto nariadenia…; (8) v prípade povolenia pre prístavného pracovníka uvedeného v článku 2 ods. 3 uchádzač navyše má pracovnú zmluvu. 2. Povolenie pre prístavného pracovníka platí v každej prístavnej oblasti, ako ju určí kráľ na základe článkov 35 a 37 zákona z 5. decembra 1968 o kolektívnych zmluvách a paritných komisiách. Podmienky a pravidlá, za ktorých prístavný pracovník môže pracovať v inej prístavnej oblasti ako tej, pre ktorú mu bolo udelené povolenie, sa stanovia kolektívnou pracovnou zmluvou. Organizácia zamestnávateľov poverená v súlade s článkom 3a [zákona z roku 1972] bude poverená naďalej v prípade, ak prístavný pracovník bude pracovať mimo prístavnej oblasti, pre ktorú mu bolo udelené povolenie. 3. Pre prístavných pracovníkov, ktorí sú schopní preukázať, že v inom členskom štáte Európskej únie spĺňajú porovnateľné podmienky týkajúce sa prístavných prác, na účely uplatňovania tohto kráľovského nariadenia už neplatia uvedené podmienky. 4. Žiadosti o udelenie a predĺženie platnosti povolenia sa podávajú u správnej komisie, ktorá o nich rozhodne. … Článok 13/1 1. Pracovná zmluva uvedená v článku 2 ods. 3 druhom pododseku sa musí uzavrieť na dobu neurčitú; 2. pracovná zmluva uvedená v článku 2 ods. 3 druhom pododseku sa musí uzavrieť aspoň na dva roky; 3. pracovná zmluva uvedená v článku 2 ods. 3 druhom pododseku sa musí uzavrieť aspoň na jeden rok; 4. pracovná zmluva uvedená v článku 2 ods. 3 druhom pododseku sa musí uzavrieť aspoň na šesť mesiacov. … Článok 15/1 Na účely tohto kráľovského nariadenia: 1. prístavní pracovníci, ktorým bolo udelené povolenie na základe bývalého článku 2 druhého pododseku, sa automaticky považujú za prístavných pracovníkov s povolením zaradených do skupiny v súlade s článkom 2 ods. 1 bez toho, aby bolo dotknuté uplatňovanie článkov 5 až 9 tohto kráľovského nariadenia; 2. prístavní pracovníci, ktorým bolo udelené povolenie na základe článku 2 tretieho pododseku, sa automaticky považujú za logistických pracovníkov v zmysle článku 1 ods. 3 bez toho, aby bolo dotknuté uplatňovanie článkov 5 až 9 tohto kráľovského nariadenia. …“

II. Spory vo veciach a samých a návrhy na začatie prejudiciálneho konania

A. Vec C‑407/19

13. Katoen Natie Bulk Terminals NV (ďalej len „Katoen“) ( 10 ) a General Services Antwerp NV (ďalej len „General Services“) ( 11 ) sú dve spoločnosti so sídlom v Belgicku, ktorých činnosť v tejto krajine a v zahraničí zahŕňa prístavné činnosti.

14. Dňa 5. septembra 2016 tieto dve spoločnosti napadli kráľovské nariadenie z 10. júla 2016 žalobou na Raad van State (Štátna rada, Belgicko). Domáhali sa jeho zrušenia, lebo podľa ich názoru toto nariadenie bolo v rozpore so základnými slobodami vnútorného trhu Únie, ako aj s ustanoveniami týkajúcimi sa voľnej hospodárskej súťaže ( 12 ) a – hoci jeho cieľom zdanlivo bola liberalizácia trhu práce – v skutočnosti toto nariadenie upevnilo alebo zaviedlo až sedem nepotrebných a neprimeraných obmedzení v právnych predpisoch týkajúcich sa prístavných prác.

15. Išlo osobitne o tieto obmedzenia: – požiadavka týkajúca sa udelenia povolenia pre všetkých prístavných pracovníkov, ktorí nevykonávajú logistické činnosti, správnou komisiou, ktorá sa skladá zo zástupcov organizácií zamestnávateľov a odborov, ktorá vytvára uzavretý trh práce (closed shop), – miestne organizácie zamestnávateľov a odbory každej oblasti ovládajú subjekty, ktoré rozhodujú o zdravotnej spôsobilosti, psychotechnických podmienkach a kurzoch odborného vzdelávania uchádzačov o pracovné miesto prístavného pracovníka, – liberalizácia prístupu na trh práce v prístavoch pre pracovníkov, ktorí nie sú zaradení do skupiny (ktorí priamo uzatvoria zmluvu so zamestnávateľom), je čisto teoretická: udelenie povolenia pre týchto pracovníkov je obmedzené na dobu platnosti ich zmluvy a treba oň požiadať pred uzavretím každej ďalšej zmluvy.

16. Uvedené spoločnosti ďalej tvrdili, že tieto obmedzenia idú nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaných cieľov všeobecného záujmu, a nie sú odôvodnené. Skutočnosť, že Európska komisia z politických dôvodov zastavila konanie o nesplnení povinnosti, pričom si vyhradila právo monitorovať situáciu, nič nemení na nezlučiteľnosti uvedených obmedzení s právom Únie.

17. Belgická vláda tvrdí, že kráľovské nariadenie z 10. júla 2016 nie je v rozpore so slobodou usadiť sa alebo s inými slobodami. Vo výzve Komisie ani v judikatúre Súdneho dvora, ktorú uvádzajú žalobkyne, sa nenachádza dostatok dôkazov o existencii akéhokoľvek porušenia. Komisia neukončila konanie o nesplnení povinnosti z politických dôvodov, ale preto, lebo sa zohľadnili obavy, ktoré belgická vláda vyjadrila.

18. Podľa názoru belgickej vlády nedochádza k priamej ani nepriamej diskriminácii, lebo pre všetky spoločnosti bez ohľadu na miesto ich sídla platia rovnaké pravidlá. So spoločnosťami z iných členských štátov sa zaobchádza rovnako ako s tuzemskými spoločnosťami.

19. Belgická vláda napokon tvrdí, že ak by aj existovali namietané obmedzenia (čo popiera), právna úprava týkajúca sa prístavných prác, ktorej súčasťou je kráľovské nariadenie z 10. júla 2016, je potrebná, primeraná a dostatočne odôvodnená, lebo: – zaručuje prístavným pracovníkov vysokú mieru istoty, – stanovuje dostatočnú flexibilitu, keďže títo pracovníci sú (alebo môžu byť) zamestnaní spôsobom, ktorý zohľadňuje sústavné výkyvy pracovnej ponuky, a – zaručuje kvalitu a bezpečnosť prístavných prác.

20. Za týchto okolností Raad van State (Štátna rada) kladie Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky: „1. Majú sa články 49, 56, 45, 34, 35, 101 alebo 102 ZFEÚ, prípadne v spojení s článkom 106 ods. 1 ZFEÚ, vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave obsiahnutej v článku 1 kráľovského nariadenia z 10. júla 2016…, v spojení s článkom 2… kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, teda právnej úprave, podľa ktorej prístavní pracovníci uvedení v článku 1 ods. 1 prvom pododseku spomenutého kráľovského nariadenia z 5. júla 2004 pri udelení povolenia týmto pracovníkom správnou komisiou, ktorá sa skladá z rovnakého počtu členov určených organizáciami zamestnávateľov zastúpených v dotknutom paritnom podvýbore a z rovnakého počtu členov určených organizáciami zamestnancov zastúpených v paritnom podvýbore, budú alebo nebudú zaradení do skupiny prístavných pracovníkov, pričom pri udelení povolenia uvedeným pracovníkom na účely ich zaradenia do skupiny sa berie do úvahy potreba pracovnej sily, aj vzhľadom na to, že nie je stanovený konečný termín, do ktorého musí správna komisia rozhodnúť, a jej rozhodnutia o udelení povolenia možno napadnúť len žalobou? 2. Majú sa články 49, 56, 45, 34, 35, 101 alebo 102 ZFEÚ, prípadne v spojení s článkom 106 ods. 1 ZFEÚ, vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave zavedenej článkom 4 ods. 1 bodmi 2, 3, 6 a 8 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, ktoré boli nahradené alebo vložené článkom 4 bodmi 2, 3, 4 a 6 napadnutého kráľovského nariadenia z 10. júla 2016, teda právnej úprave, ktorá ako podmienku udelenia povolenia prístavnému pracovníkovi stanovuje, že a) externá agentúra pre prevenciu a ochranu zdravia na pracovisku, ku ktorej patrí organizácia zamestnávateľov, ktorá bola poverená podľa článku 3a zákona z 8. júna 1972…, rozhodla, že tento pracovník je zdravotne spôsobilý; b) tento pracovník úspešne absolvoval psychotechnické skúšky vykonané orgánom, ktorý na tento účel určila organizácia zamestnávateľov, ktorá bola poverená podľa uvedeného článku 3a zákona z 8. júna 1972; c) tento pracovník navštevoval prípravné kurzy týkajúce sa bezpečnosti pri práci na účely získania odbornej spôsobilosti počas troch týždňov a zložil záverečnú skúšku, a d) tento pracovník už má pracovnú zmluvu, ak ide o pracovníka, ktorý nie je členom skupiny, čo v spojení s článkom 4 ods. 3 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004 znamená, že zahraniční prístavní pracovníci musia byť schopní preukázať, že spĺňajú porovnateľné podmienky v inom členskom štáte, aby pre nich na účely spornej právnej úpravy už neplatili uvedené podmienky? 3. Majú sa články 49, 56, 45, 34, 35, 101 alebo 102 ZFEÚ, prípadne v spojení s článkom 106 ods. 1 ZFEÚ, vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave zavedenej článkom 2 ods. 3 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, ktorý bol nahradený článkom 2 napadnutého kráľovského nariadenia z 10. júla 2016, teda právnej úprave, podľa ktorej je doba platnosti povolenia pre prístavných pracovníkov, ktorí nie sú zaradení do skupiny, a preto ich zamestnávateľ zamestnáva priamo na základe pracovnej zmluvy podľa wet van 3 juli 1978 ‚betreffende de arbeidsovereenkomsten‘ (zákon z 3. júla 1978 o pracovných zmluvách), obmedzená na dobu platnosti tejto pracovnej zmluvy, takže zakaždým sa musí začať nové konanie o povolení? 4. Majú sa články 49, 56, 45, 34, 35, 101 alebo 102 ZFEÚ, prípadne v spojení s článkom 106 ods. 1 ZFEÚ, vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave zavedenej článkom 13/1 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, ktorý bol vložený článkom 17 kráľovského nariadenia z 10. júla 2016, teda prechodnému ustanoveniu, podľa ktorého sa pracovná zmluva spomenutá v tretej prejudiciálnej otázke musí uzavrieť najprv na dobu neurčitú, od 1. júla 2017 aspoň na dva roky, od 1. júla 2018 aspoň na jeden rok, od 1. júla 2019 aspoň na šesť mesiacov a od 1. júla 2020 na ľubovoľnú dobu? 5. Majú sa články 49, 56, 45, 34, 35, 101 alebo 102 ZFEÚ, prípadne v spojení s článkom 106 ods. 1 ZFEÚ, vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave zavedenej článkom 15/1 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, ktorý bol vložený článkom 18 kráľovského nariadenia z 10. júla 2016, teda (prechodnému) ustanoveniu, podľa ktorého sa prístavní pracovníci, ktorým bolo udelené povolenie podľa skorších právnych predpisov, automaticky považujú za prístavných pracovníkov s povolením zaradených do skupiny, čo obmedzuje možnosť zamestnávateľa zamestnať týchto prístavných pracovníkov priamo (na základe zmluvy na dobu neurčitú) a zamestnávateľom to bráni v tom, aby trvalo zamestnali kvalifikovaných pracovníkov tým, že s nimi priamo uzatvoria zmluvu na dobu neurčitú a ponúknu im istotu zamestnania podľa všeobecných pracovnoprávnych predpisov? 6. Majú sa články 49, 56, 45, 34, 35, 101 alebo 102 ZFEÚ, prípadne v spojení s článkom 106 ods. 1 ZFEÚ, vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave zavedenej článkom 4 ods. 2 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, ktorý bol nahradený článkom 4 bodom 7 kráľovského nariadenia z 10. júla 2016, teda právnej úprave, podľa ktorej kolektívna zmluva stanoví podmienky a pravidlá, za ktorých možno prístavného pracovníka zamestnať v inej prístavnej oblasti ako tej, pre ktorú mu bolo udelené povolenie, čo obmedzuje pohyb pracovníkov medzi prístavnými oblasťami, pričom zákonodarca neobjasnil, aké podmienky alebo pravidlá by to mohli byť? 7. Majú sa články 49, 56, 45, 34, 35, 101 alebo 102 ZFEÚ, prípadne v spojení s článkom 106 ods. 1 ZFEÚ, vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave zavedenej článkom 1 ods. 3 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, ktorý bol nahradený článkom 1 bodom 2 kráľovského nariadenia z 10. júla 2016, teda právnej úprave, podľa ktorej (logistickí) pracovníci, ktorí vykonávajú prácu v zmysle článku 1 kráľovského nariadenia z 12. januára 1973 o zriadení Paritnej komisie pre prevádzkovanie prístavov, ako aj o určení jej názvu a právomoci na miestach, kde je tovar na účely jeho ďalšej distribúcie alebo odoslania zmenený, čo nepriamo vedie k preukázateľnej pridanej hodnote, musia mať bezpečnostné osvedčenie, pričom toto bezpečnostné osvedčenie sa považuje za povolenie v zmysle zákona z 8. júna 1972 o práci v prístavoch, pri zohľadnení skutočnosti, že o toto osvedčenie žiada zamestnávateľ, ktorý so zamestnancom uzatvoril pracovnú zmluvu o vykonávaní príslušných činností, že toto osvedčenie sa vydáva po predložení pracovnej zmluvy a preukazu totožnosti, pričom pravidlá postupu, ktorý sa má dodržať, sú stanovené v kolektívnej zmluve, bez toho, aby zákonodarca tento bod objasnil?“

B. Vec C‑471/19

21. Middlegate Europe je dopravná spoločnosť so sídlom v Zeebrugge (Belgicko), ktorá pôsobí v celej Európe. V rámci medzinárodnej cestnej prepravy pripravujú jej zamestnanci s pomocou návesového ťahača v prístavisku v Zeebrugge okrem iného návesy pre lodnú prepravu smerujúcu do Spojeného kráľovstva a Írska.

22. Na základe kontroly vykonanej 12. januára 2011 začala polícia konanie proti spoločnosti Middlegate Europe pre porušenie článku 1 zákona z roku 1972 (vykonávanie prístavných prác pracovníkom, ktorému nebolo udelené povolenie). Rozhodnutím zo 17. januára 2013 jej bola uložená pokuta vo výške 100 eur.

23. Middelgate Europe napadla uvedenú sankciu žalobou na Arbeidsrechtbank te Gent, afdeling Brugge (Pracovný súd Gent, oddelenie Brugy, Belgicko), ktorý túto žalobu zamietol ako nedôvodnú. Arbeidshof te Gent (Vyšší pracovný súd Gent, Belgicko) tiež zamietol odvolanie podané proti prvostupňovému rozsudku.

24. Middlegate Europe podala kasačný opravný prostriedok na Hof van Cassatie (Najvyšší súd, Belgicko), pričom tvrdila, že články 1 a 2 zákona z roku 1972 odporujú článkom 10, 11 a 23 belgickej ústavy (zásada rovnakého zaobchádzania a právo podnikov na slobodné obchodovanie a podnikanie).

25. V uvedenom konaní podal Hof van Cassatie (Najvyšší súd) návrh na začatie konania vo veci súladu s ústavou na Grondwettelijk Hof (Ústavný súd, Belgicko). Tento posledný uvedený súd sa domnieva, že na rozhodnutie o tomto návrhu potrebuje prejudiciálne rozhodnutie Súdneho dvora, keďže v konaní na tomto súde boli v prospech alebo v neprospech súladu s ústavou uvedené právne dôvody týkajúce zlučiteľnosti vnútroštátneho práva s právom Únie.

26. Konkrétne kladie tieto prejudiciálne otázky: „1. Má sa článok 49 ZFEÚ, prípadne v spojení s článkom 56 ZFEÚ, článkami 15 a 16 Charty základných práv Európskej únie a so zásadou rovnakého zaobchádzania, vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá osobám alebo podnikom, ktoré chcú vykonávať v belgickej prístavnej oblasti prístavné práce v zmysle zákona z roku 1972 – vrátane prác, ktoré nesúvisia s nakladaním a vykladaním tovaru z lodí v prísnom zmysle slova –, ukladá povinnosť využívať výlučne prístavných pracovníkov, ktorým bolo udelené povolenie? 2. Môže Grondwettelijk Hof (Ústavný súd) v prípade kladnej odpovede na prvú otázku dočasne zachovať účinky sporných článkov 1 a 2 zákona z roku 1972…, aby tak zabránil právnej neistote a sociálnemu napätiu a zákonodarcovi umožnil uviesť tieto ustanovenia do súladu s povinnosťami vyplývajúcimi z práva Európskej únie?“

III. Konanie na Súdnom dvore

27. Veci C‑407/19 a C‑471/19 boli spojené na spoločné konanie, pričom písomné pripomienky predložili Katoen, belgická vláda a Komisia.

28. Pojednávanie, ktoré sa malo konať 23. apríla 2020, bolo nahradené otázkami, na ktoré sa malo odpovedať písomne, ktoré Súdny dvor položil účastníkom konania a na ktoré účastníci konania odpovedali.

IV. Úvodné spresnenia

A. Čisto vnútroštátna situácia

29. Keďže konania, v ktorých boli podané tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania, sa týkajú situácií, ktoré nemajú cezhraničné prvky, bolo by možné položiť si otázku [ktorú si kladie Raad van State (Štátna rada)] ( 13 ), či má Súdny dvor právomoc rozhodnúť o prejudiciálnych otázkach.

30. Ustanovenia ZFEÚ týkajúce sa voľného pohybu, ako aj akty prijaté na ich vykonanie sa v zásade nemôžu uplatniť na situácie, ktoré sa vo všetkých ohľadoch obmedzujú len na jeden členský štát. ( 14 )

31. Odchylne od tohto pravidla Súdny dvor konštatoval, že ak sa naň vnútroštátny súd obráti v rámci konania o neplatnosť ustanovení, ktoré sa uplatňujú nielen na vnútroštátnych príslušníkov, ale takisto na štátnych príslušníkov iných členských štátov, rozhodnutie, ktoré uvedený súd prijme po vydaní rozsudku Súdneho dvora v prejudiciálnom konaní, bude mať účinky aj voči štátnym príslušníkom iných členských štátov, čo odôvodňuje rozhodnutie Súdneho dvora poskytnúť odpoveď na otázky položené v súvislosti s ustanoveniami Zmluvy týkajúcimi sa základných slobôd aj napriek tomu, že všetky okolnosti sporu vo veci samej sa obmedzujú len na jediný členský štát. ( 15 )

32. V týchto prípadoch má vnútroštátny súd povinnosť odôvodniť potrebu výkladu, ktorý Súdny dvor podá v prejudiciálnom konaní. ( 16 ) Raad van State (Štátna rada) si túto povinnosť splnila, pričom uviedla, že – sporný belgický predpis sa uplatňuje bez rozdielu na každý hospodársky subjekt, ktorý chce vykonávať ekonomické činnosti súvisiace s prístavmi, bez ohľadu na jeho štátnu príslušnosť, – uvedená právna úprava sa týka belgických prístavných oblastí Antverpy a Zeebrugge, v ktorých sa z dôvodu blízkosti iných prístavov takzvaného „koridoru Hamburg – Le Havre“ vykonáva medzinárodná preprava za veľmi konkurenčných podmienok, – v uvedených prístavných oblastiach existuje jednoznačný cezhraničný záujem: uskutočňujú sa v nich mnohé činnosti týkajúce sa dovozu a vývozu tovaru, na ktorých sa podieľajú medzinárodné hospodárske subjekty, ktoré chcú na plnenie svojich úloh zamestnávať prístavných pracovníkov z iných členských štátov.

33. Vzhľadom na tieto úvahy sa domnievam, že Raad van State (Štátna rada) dostatočne odôvodnila, že napriek tomu, že ide o čisto vnútroštátnu situáciu, spor môže mať cezhraničný rozmer, ktorý postačuje na to, aby podala návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdnom dvore.

B. Uplatniteľnosť práva Únie

34. Vo veci C‑407/19 Raad van State (Štátna rada) kladie až sedem otázok, ktoré sa týkajú článkov 49, 56, 45, 34, 35, 101 a 102 ZFEÚ, prípadne v spojení s článkom 106 ods. 1 ZFEÚ. Tieto články sú uvedené s cieľom overiť, či sú sporné belgické predpisy s nimi zlučiteľné.

35. V návrhu na začatie prejudiciálneho konania však nie je odôvodnené, prečo je nevyhnutný výklad všetkých uvedených ustanovení primárneho práva Únie.

36. Konkrétne sa to týka voľného pohybu tovaru a v menšej miere slobodného poskytovania služieb a voľného pohybu pracovníkov (v návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa nachádzajú určité zmienky o slobodnom poskytovaní služieb a voľnom pohybe pracovníkov). Úvahy vnútroštátneho súdu sa zameriavajú na slobodu usadiť sa, čo je logické, lebo spor sa týka obmedzení, ktoré z belgickej právnej úpravy týkajúcej sa zamestnávania prístavných pracovníkov vyplývajú pre podnikateľov z iných členských štátov, ktorí sa chcú usadiť a poskytovať služby v belgických prístavoch. ( 17 )

37. V návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa tiež nenachádzajú dostatočné vysvetlenia na to, aby Súdny dvor mohol vyložiť ustanovenia týkajúce sa hospodárskej súťaže uplatniteľné na podnikateľov (články 101 a 102 ZFEÚ) alebo na verejnoprávne podniky alebo podniky s osobitnými alebo výlučnými právami (článok 106 ods. 1 ZFEÚ) a rozhodnúť, či je sporná vnútroštátna právna úprava s nimi zlučiteľná. ( 18 )

38. V tejto súvislosti musím dodať, že Súdny dvor v rozsudku Becu a i. ( 19 ) už skúmal belgické právne predpisy týkajúce sa prístavných pracovníkov z hľadiska článku 106 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkami 101 a 102 ZFEÚ. V uvedenom rozsudku konštatoval, že tieto ustanovenia nepriznávajú jednotlivcom právo namietať proti uplatňovaniu právnej úpravy členského štátu, ktorá ukladá povinnosť zamestnávať len prístavných pracovníkov s povolením, akí sú uvedení v zákone z roku 1972, a vyplácať im odmenu, ktorá je oveľa vyššia než mzdy ich vlastných zamestnancov alebo mzdy, ktoré vyplácajú iným pracovníkom. ( 20 )

39. Vzhľadom na obsah návrhov na začatie prejudiciálneho konania teda treba vyložiť v podstate článok 49 ZFEÚ s cieľom overiť, či mu odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá má už opísané znaky. Navyše bude potrebné vziať do úvahy článok 45 ZFEÚ týkajúci sa voľného pohybu pracovníkov.

C. Primárne právo, alebo harmonizačné predpisy?

40. Normotvorca Únie zharmonizoval poskytovanie prístavných služieb až prijatím nariadenia 2017/352. ( 21 ) Predchádzajúce pokusy (z rokov 2004 a 2007) prijať smernice v tejto oblasti boli neúspešné, čo bolo spôsobené do veľkej miery nesúhlasom odborov prístavných pracovníkov, ktoré nesúhlasili so zavedením „vlastnej manipulácie“ (self‑handling). ( 22 )

41. V návrhu Komisie sa počítalo s uvedenou formou nakládky a vykládky v prístavoch, podľa ktorej tieto činnosti vykonávajú pracovníci samotnej lodnej spoločnosti (alebo pracovníci, ktorým nebolo udelené povolenie a ktorých priamo zamestnali vlastníci lodí alebo podniky poskytujúce prístavné služby). ( 23 )

42. Ako som už uviedol ( 24 ), zo znenia nariadenia 2017/352 bola vyňatá podstata pracovnoprávnych aspektov prístavných služieb: v článku 9 ods. 1 tohto nariadenia sa uvádza, že toto nariadenie „nemá vplyv na uplatňovanie predpisov členských štátov v sociálnej a pracovnej oblasti“ ( 25 ). Neovplyvnilo teda kľúčové aspekty právnej úpravy týkajúcej sa prístavných pracovníkov. ( 26 ) Preto treba vnútroštátne predpisy v tejto oblasti porovnávať priamo s primárnym právom Únie.

43. Mohol by byť relevantný výklad smernice 2005/36/ES o uznávaní odborných kvalifikácií ( 27 ), hoci táto smernica nie je v návrhoch na začatie prejudiciálneho konania uvedená.

D. Súvislosť medzi týmito dvoma návrhmi na začatie prejudiciálneho konania

44. Oba návrhy na začatie prejudiciálneho konania (C‑407/19 a C‑471/19) sú úzko prepojené, a preto boli spojené na spoločné konanie. Boli však podané z odlišnej perspektívy: Grondwettelijk Hof (Ústavný súd) rozhoduje o zlučiteľnosti zákonov s belgickou ústavou, zatiaľ čo Raad van State (Štátna rada) posudzuje zákonnosť právnych predpisov, ktoré majú nižšiu právnu silu než zákon.

45. Vec C‑471/19 sa týka zlučiteľnosti dvoch článkov zákona z roku 1972 s článkom 49 ZFEÚ, avšak v súvislosti so skutkovými okolnosťami, ku ktorým došlo v roku 2011, keď platilo kráľovské nariadenie z 5. júla 2004 bez zmien z roku 2016.

46. Grondwettelijk Hof (Ústavný súd) sa totiž pýta na zlučiteľnosť článkov 1 a 2 zákona z roku 1972 ako takých s článkom 49 ZFEÚ (a s článkami 15 a 16 Charty) bez ohľadu na predpisy prijaté na ich vykonanie. ( 28 )

47. Vo veci C‑407/19 ide o zlučiteľnosť vykonávacích predpisov zavedených kráľovským nariadením z 10. júla 2016 s uvedenými ustanoveniami.

V. Prvá prejudiciálna otázka vo veci C‑471/19

48. Najprv sa budem zaoberať zlučiteľnosťou vnútroštátneho zákona, ktorý umožňuje zamestnávať na vykonávanie prístavných prác len pracovníkov „s povolením“, s článkom 49 ZFEÚ. Následne zohľadním články 15 a 16 Charty. Uplatnenie zásady rovnakého zaobchádzania spadá pod článok 49 ZFEÚ, a preto sa ním netreba osobitne zaoberať.

A. Obmedzenie zamestnávania prístavných pracovníkov ako obmedzenie práva usadiť sa

49. Predmetom sporu je výkon práva usadiť sa (článok 49 ZFEÚ), ktoré majú podniky, ktoré chcú vykonávať činnosti v belgických prístavoch, ale chcú zamestnávať iných pracovníkov, než sú prístavní pracovníci s povolením. Ako som už uviedol, len títo prístavní pracovníci s povolením sú oprávnení vykonávať prístavné práce.

50. V súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora predstavuje obmedzenie v zmysle článku 49 ZFEÚ každé vnútroštátne opatrenie, ktoré sa síce uplatňuje bez diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, ale štátnemu príslušníkovi Únie môže prekážať vo výkone slobody usadiť sa zaručenej Zmluvou alebo ho sťažovať či urobiť menej príťažlivým. ( 29 )

51. Belgická právna úprava nezavádza priamu diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, keďže sa uplatňuje rovnako na belgické podniky a na podniky z iných členských štátov, ktoré sa chcú usadiť a poskytovať svoje služby v prístavných oblastiach. Všetky tieto podniky však musia na vykonávanie svojej činnosti zamestnať pracovníkov s povolením, pričom nemôžu využiť vlastných pracovníkov (alebo akýchkoľvek iných pracovníkov bez povolenia).

52. Uvedené pravidlo preto má nepriaznivé dôsledky pre podniky z iných členských štátov, ktoré sa chcú usadiť v belgických prístavných oblastiach, keďže nemôžu slobodne a inými prostriedkami zamestnávať pracovníkov na výkon svojich činností. V tomto smere môže brániť týmto podnikom alebo ich odradiť od usadenia sa v belgických prístavoch na účely výkonu zárobkovej činnosti. ( 30 )

53. Vnútroštátny súd sa stotožňuje s touto myšlienkou práve tak ako ja. Uznáva, že povinnosť zamestnávať prístavných pracovníkov spomedzi prístavných pracovníkov zaradených do skupiny za podmienok, ktoré prístavné podniky nemôžu ovplyvniť, ako aj povinnosť vstúpiť do organizácie zastupujúcej zamestnávateľov majú za následok bránenie podnikom z iných členských štátov alebo ich odrádzanie od usadenia sa v belgických prístavných oblastiach. ( 31 )

54. Z rozsudku Komisia/Španielsko jednoznačne vyplýva, že tento typ opatrení predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa. ( 32 ) Preto sa domnievam, že nie je nevyhnutné bližšie sa zaoberať touto otázkou.

B. Odôvodnenie obmedzenia

55. Obmedzenia slobody usadiť sa, ktoré sa uplatňujú bez diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, môžu byť odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, pokiaľ sú spôsobilé zaručiť dosiahnutie cieľa, ktorý sledujú, a nejdú nad rámec toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné. ( 33 )

56. Vnútroštátny súd vo svojom rozhodnutí spomenul tie isté naliehavé dôvody všeobecného záujmu, ktoré belgická vláda uviedla vo svojich pripomienkach. ( 34 ) Sú to tieto dôvody: – potreba zaručiť bezpečnosť v prístavoch a predchádzať pracovným úrazom, – potreba mať k dispozícii špecializovaných pracovníkov, ktorí spĺňajú kritériá produktivity, služieb a konkurencieschopnosti, vzhľadom na výkyvy v dopyte po práci v prístavných oblastiach, – zaručenie rovnakého zaobchádzania, pokiaľ ide o sociálne podmienky prístavných pracovníkov.

57. Čo sa týka bezpečnosti prístavov, Súdny dvor ju uznal ako naliehavú požiadavku všeobecného záujmu. ( 35 ) V tejto veci sa bezpečnosť prístavov uvádza v súvislosti s predchádzaním úrazom, lebo sa tvrdí, že táto činnosť vyvoláva značné riziko.

58. Belgická vláda a spoločnosti, ktoré sú žalobkyňami, majú opačné názory na nebezpečnosť prístavných prác: – belgická vláda uvádza, že riziko úrazov nevzniká len pri nakládke a vykládke na lodiach v užšom zmysle, ale aj pri jednotlivých činnostiach, ktoré sú nerozlučne spojené s nakládkou a vykládkou na lodiach, ( 36 ) – spoločnosti, ktoré sú žalobkyňami, naopak tvrdia, že nebezpečnosť prístavných prác sa vďaka vývoju techniky značne znížila. ( 37 ) Podľa ich názoru belgické orgány porovnávajú prístavné práce na lodiach, čo je zložitejšia činnosť, s inými menej rizikovými činnosťami (ako je nakládka a vykládka tovaru z nákladných áut a vlakov, ktoré prídu do prístavu, alebo skladovanie a skladanie tovaru v sklade), ktoré vykonávajú bežní pracovníci mimo prístavných oblastí, pričom sa od nich nevyžaduje predchádzajúce povolenie. Domnievajú sa, že skutočnosť, že činnosti sa vykonávajú v prístavoch, neznamená, že sú nebezpečnejšie.

59. Vnútroštátnemu súdu prináleží, aby definitívne posúdil tieto tvrdenia, ale nevylučujem, že prístavné práce vykazujú aj v súčasnosti dostatočnú mieru nebezpečnosti na odôvodnenie toho, aby sa orgány určitého členského štátu rozhodli prijať predpisy, ktoré zaručia bezpečnosť v priestoroch prístavov.

60. Medzinárodná organizácia práce (ďalej len „MOP“) vypracovala odporúčania, ktoré poukazujú na nebezpečnosť prístavných prác. ( 38 ) Aj keď uznáva, že v tejto oblasti došlo k zlepšeniam, uvádza, že „ešte prevláda názor, že s prístavnými prácami je spojené veľmi veľké riziko úrazov“ ( 39 ).

61. Bezpečnosť prístavov ako cieľ zameraný na predchádzanie úrazom sa môže považovať za naliehavú požiadavku všeobecného záujmu. Ako taká by mohla odôvodniť obmedzenia prístupu k prístavným prácam vrátane obmedzení týkajúcich sa podmienok zamestnávania osôb, ktoré tieto práce vykonávajú.

62. Pokiaľ ide o ochranu pracovníkov, Súdny dvor ju tiež vo všeobecnosti uznal za jeden z naliehavých dôvodov všeobecného záujmu, na ktorých môžu byť založené obmedzenia slobody usadiť sa. ( 40 )

63. Belgická vláda sa odvoláva na ochranu pracovných podmienok prístavných pracovníkov, ktorým už bolo udelené povolenie a ktorí sú súčasťou skupiny, na rozdiel od pracovníkov, ktorým nebolo udelené také povolenie a ktorí neboli zaradení do skupiny. Domnievam sa, že toto tvrdenie nepostačuje na to, aby sa uznalo, že ochrana uvedených pracovníkov odôvodňuje obmedzenie zamestnávania prístavných pracovníkov s uprednostnením jedných pracovníkov pred druhými, ako to stanovuje zákon z roku 1972.

64. Tento typ opatrenia by mohol mať určitú oporu v Dohovore č. 137 o práci v prístavoch, podpísanom v rámci MOP 25. júna 1973 v Ženeve (ďalej len „dohovor č. 137“), ( 41 ) ktorého článok 3 ods. 2 stanovuje prednosť registrovaných prístavných pracovníkov pri vykonávaní prác v prístavoch. Tento dohovor obsahuje ustanovenia, ktoré chránia tento typ registrovaných prístavných pracovníkov.

65. Dohovor č. 137 je však technickým dohovorom MOP, ktorý má predbežný charakter, lebo ho ratifikovalo len 25 krajín (v skutočnosti len 24, lebo Holandsko ho v roku 2006 vypovedalo), vrátane 11 členských štátov Únie, medzi ktorými sa nenachádza Belgicko. ( 42 ) Navyše ide o dohovor, ktorý sa prestal aktualizovať z dôvodu technického vývoja prístavných prác a ktorého mechanizmus registrácie prístavných pracovníkov sa niekedy uplatňoval ako systém odborného vyčlenenia alebo monopolu výhodný len pre určitú skupinu pracovníkov. ( 43 )

66. Únia nie je zmluvnou stranou dohovoru č. 137 a Súdny dvor sa v rozsudku Komisia/Španielsko ( 44 ) nevyjadril k jeho vplyvu na právo Únie, hoci Španielske kráľovstvo sa naň odvolávalo s cieľom odôvodniť svoju vnútroštátnu právnu úpravu zamestnávania prístavných pracovníkov, ktorá bola napokon vyhlásená za nezlučiteľnú s článkom 49 ZFEÚ. Keďže dohovor č. 137 má predbežný charakter, na rozdiel od iných dohovorov MOP ( 45 ) jeho obsah tiež nebol prebratý do dohôd uzavretých medzi sociálnymi partnermi na medzinárodnej úrovni s cieľom následne ho začleniť do smerníc Únie.

67. Z vyššie uvedeného vyvodzujem, že obmedzenie zamestnávania prístavných pracovníkov prostredníctvom požiadavky týkajúcej sa povolenia by mohlo byť odôvodnené jedine ochranou bezpečnosti prístavov, teda predchádzaním úrazom v priestoroch prístavov vzhľadom na mieru ich nebezpečnosti.

68. Pokiaľ ide o potrebu zabezpečiť pracovnú silu na uskutočňovanie prístavných prác, ak by sa uznala za naliehavú požiadavku, nemusela by nevyhnutne viesť k vytvoreniu systému uzavretej skupiny, ako je systém posudzovaný v tomto konaní. Na stabilné uspokojenie uvedenej potreby by bolo možné využiť prístavné centrá zamestnávania, agentúry dočasného zamestnávania alebo iné mechanizmy, v ktorých neplatia také prísne pravidlá ako v uvedenom systéme.

C. Primeranosť obmedzenia

69. Vnútroštátne opatrenie obmedzujúce právo usadiť sa je okrem toho, že musí byť odôvodnené naliehavou požiadavkou, prijateľné len v prípade, ak je v súlade so zásadou proporcionality. Z tohto hľadiska musí byť jeho obsah nevyhnutný na zabezpečenie dosiahnutia cieľa bezpečnosti prístavov, takže tento cieľ nemožno rovnako účinne dosiahnuť prostredníctvom menej prísnych predpisov. ( 46 )

70. Články 1 a 2 zákona z roku 1972 len zavádzajú mechanizmus udeľovania povolení ako nástroj na kontrolu a obmedzenie zamestnávania prístavných pracovníkov. Nespresňujú však pravidlá udeľovania povolení.

71. Podľa môjho názoru by sa dalo uznať, že obe ustanovenia, posudzované samostatne, sú v súlade s kritériom proporcionality. Samotné predchádzajúce udelenie povolenia pre prístavných pracovníkov ako podmienka ich zamestnania by mohlo byť vhodné na ochranu bezpečnosti prístavných prác. ( 47 )

72. Rozhodujúce je však to, ako sa stanovia pravidlá udeľovania povolení. Prípustné by boli pravidlá, ktoré by boli založené na objektívnych, nediskriminačných a vopred známych kritériách a ktoré by umožňovali prístavným pracovníkom z iných členských štátov preukázať, že vo svojom štáte pôvodu spĺňajú požiadavky rovnocenné požiadavkám, ktoré sa vzťahujú na tuzemských prístavných pracovníkov. ( 48 )

73. Udelenie povolenia na to, aby prístavní pracovníci mohli byť zamestnaní v belgických prístavoch, by sa mohlo vzťahovať na všetkých prístavných pracovníkov, ktorí vo svojich krajinách pôvodu absolvovali rovnocenné predchádzajúce odborné vzdelávanie, ( 49 ) ktoré zodpovedá napríklad usmerneniam, ktoré vydala MOP. ( 50 ) Uvedené vzdelávanie by vyústilo do získania dokladu o odbornom vzdelaní, ktorý by dovoľoval vykonávať prístavné práce. ( 51 )

74. Súdny dvor v rozsudku Komisia/Španielsko ( 52 ) konštatoval, že existovali možnosti, ktoré obmedzovali slobodu usadiť sa menej než tie, ktoré ukladala vnútroštátna právna úprava, ( 53 ) medzi ktorými sa nachádzala povinnosť prednostne zamestnať pracovníkov poskytnutých určitou akciovou spoločnosťou.

75. Súdny dvor v uvedenej veci uznal za menej obmedzujúce alternatívy, ktoré navrhla Komisia na ochranu bezpečnosti prístavných pracovníkov, a to: „… aby samotné prístavné spoločnosti, ktoré môžu slobodne zamestnávať stálych alebo dočasných pracovníkov, riadili agentúry zamestnávania, ktoré im majú poskytovať svojich pracovníkov, a organizovali vzdelávanie týchto pracovníkov, alebo možnosť vytvoriť rezervu pracovníkov, ktorú by riadili súkromné spoločnosti, ktoré pôsobia ako agentúry dočasného zamestnávania a ktoré poskytujú pracovníkov prístavným spoločnostiam“ ( 54 ).

76. V záujme zaručenia bezpečnosti prístavov by bolo možné k uvedeným alternatívam doplniť, aby prístavní pracovníci na to, aby boli uznaní za vhodných na účely ich zamestnania, mali dostatočné odborné vzdelanie, prípadne preukázané dokladmi odbornej spôsobilosti.

77. Články 1 a 2 zákona z roku 1972 by naopak nespĺňali kritérium proporcionality, ak by pravidlá ich vykonávania vytvárali monopol týkajúci sa udeľovania povolení prístavným pracovníkom ako podmienku ich zamestnania, ktorý ovládajú odborové organizácie a združenia zamestnávateľov prístavných oblastí.

78. Tak to bolo v prípade belgickej právnej úpravy, ktorá bola vydaná na základe zákona z roku 1972 a ktorú Komisia považovala za nezlučiteľnú s právom Únie, a preto začala konanie o nesplnení povinnosti. ( 55 ) Uvedená právna úprava (najmä kráľovské nariadenie z 5. júla 2004) stanovovala mechanizmus udeľovania povolení prístavným pracovníkom, ktorý nebol v súlade so zásadou proporcionality. Konkrétne nebol nevyhnutný na zlepšenie bezpečnosti prístavov, čo je cieľ, ktorý bolo možné dosiahnuť opatreniami, ktoré menej obmedzujú právo usadiť sa.

79. Bez toho, aby som vykonal vyčerpávajúci rozbor, ( 56 ) len zdôrazním niekoľko znakov uvedenej právnej úpravy, ktoré neprimerane obmedzovali právo usadiť sa a odporovali článku 49 ZFEÚ.

80. V prvom rade išlo o uzavretý model zamestnávania prístavných pracovníkov (closed shop), v ktorom mali odborové organizácie privilegované postavenie. Povolenie prístavným pracovníkom na účely zaradenia do všeobecnej skupiny alebo logistickej skupiny udeľovala komisia každého prístavu, ktorá sa skladala z rovnakého počtu zástupcov odborov a miestneho združenia zamestnávateľov.

81. Zdá sa, že v praxi ( 57 ) odborové organizácie úplne ovládali mechanizmus udeľovania povolení novým prístavným pracovníkom v každom prístave, pričom sa dokonca stávalo, že uchádzačov museli navrhnúť odbory alebo uchádzači museli vstúpiť do odborov, ak ich navrhlo združenie zamestnávateľov. ( 58 )

82. V druhom rade korporatívny charakter tohto modelu bol podporovaný monopolom pri zamestnávaní prístavných pracovníkov, ktorý článok 3a zákona z roku 1972 priznával miestnym organizáciám zamestnávateľov. ( 59 ) V každom prístave existovala len jedna organizácia zamestnávateľov, do ktorej musela patriť väčšina zamestnávateľov, pričom účasť v nej bola de facto takmer povinná.

83. To bránilo podnikom, ktoré potrebovali služby prístavných pracovníkov, v tom, aby ich zamestnávali priamo. Vznikol trojstranný vzťah, v ktorom miestne združenie zamestnávateľov zaručovalo uplatňovanie pracovnoprávnych predpisov platných v príslušnom prístave.

84. V treťom rade uzavretý systém zamestnávania posilňovali kolektívne zmluvy dojednané v každom prístave medzi odbormi a miestnym združením zamestnávateľov. Výsledkom tohto kolektívneho vyjednávania boli takzvané „kódexy“, prijaté v každom prístave, ktoré podporovali kontrolu nad mechanizmom zamestnávania prístavných pracovníkov. To sťažovalo pohyb týchto pracovníkov, a to aj medzi jednotlivými belgickými prístavmi, keďže povolenie sa udeľovalo len na prácu v jednom prístave.

85. V štvrtom rade odbory a organizácie zamestnávateľov získali monopolné postavenie, pokiaľ ide o vzdelávacie kurzy, ktoré museli absolvovať uchádzači o miesto prístavného pracovníka. Toto vzdelávanie na získanie miesta prístavného pracovníka poskytovali tie isté organizácie, ktoré kontrolovali rozhodovanie o povoleniach. ( 60 )

86. Napokon kráľovským nariadením z 12. januára 1973, ktorým sa vykonával zákon z roku 1972, bolo zavedené vecné a zemepisné vymedzenie prístavných oblastí, ktoré bolo neprimerané: – z vecného hľadiska sa podľa uvedeného nariadenia za prístavné práce považovali práce, ktoré vykonávali všetci pracovníci a ich zamestnávatelia v prístavných oblastiach ako hlavnú alebo vedľajšiu činnosť ( 61 ), ako aj ďalšie vedľajšie služby súvisiace s tovarom, ako je označovanie alebo váženie. Mnohé z týchto činností boli menej rizikové než nakládka a vykládka tovaru z lode v pravom zmysle slova, čo sťažovalo podnikom z iných členských štátov usadenie sa v belgických prístavoch s cieľom poskytovať takéto služby, – zo zemepisného hľadiska boli prístavné oblasti vymedzené veľmi široko, pričom zahŕňali pozemky popri dokoch so skladmi a závodmi a dokonca aj obytné oblasti. ( 62 )

87. Obmedzujúci účinok tohto širokého vecného a zemepisného vymedzenia prístavných prác posilňoval obmedzujúci účinok opatrenia stanoveného v článkoch 1 a 2 zákona z roku 1972.

88. Aby som to zhrnul, ak sa uvedené dva články posúdia vo svojom širšom normatívnom kontexte (tvorenom kráľovským nariadením z 5. júla 2004 a predpismi, ktoré mu predchádzali), ako je opísaný, udeľovanie povolení prístavným pracovníkom ako nástroj na kontrolu a obmedzenie ich zamestnávania by sa nemohlo považovať za zlučiteľné s článkom 49 ZFEÚ. Bolo by to tak preto, lebo uzavretý mechanizmus zamestnávania, ktorý ovládajú odbory a organizácie zamestnávateľov každého prístavu, predstavuje neprimerané obmedzenie slobody usadiť sa podnikov z iných členských štátov.

89. Naopak, ako som už uviedol, boli by prípustné pravidlá udeľovania povolení založené na objektívnych, nediskriminačných a vopred známych kritériách, ktoré by umožňovali prístavným pracovníkom z iných členských štátov preukázať, že vo svojom štáte pôvodu spĺňajú požiadavky rovnocenné požiadavkám, ktoré sa vzťahujú na tuzemských prístavných pracovníkov.

D. Zlučiteľnosť s článkami 15 a 16 Charty

90. Obmedzenie v zmysle článku 49 ZFEÚ sa nepriamo dotýka slobôd zakotvených v článku 15 ods. 2 (sloboda usadiť sa) a v článku 16 (sloboda podnikania) Charty. Obe ustanovenia odkazujú najmä na článok 49 ZFEÚ. ( 63 )

91. Rozbor zlučiteľnosti belgického predpisu, ktorý obmedzuje zamestnávanie prístavných pracovníkov, s článkom 15 ods. 2 a článkom 16 Charty by sa teda zhodoval s rozborom, ktorý som urobil vyššie v súvislosti s článkom 49 ZFEÚ.

VI. Druhá prejudiciálna otázka vo veci C‑471/19

92. V prípade, ak by odpoveď na jeho prvú otázku bola kladná, Grondwettelijk Hof (Ústavný súd) sa pýta, či môže zachovať účinky článkov 1 a 2 zákona z roku 1972 s cieľom zabrániť právnej neistote a sociálnemu napätiu, kým belgický zákonodarca nezosúladí svoju právnu úpravu s právom Únie.

93. Ako som už uviedol, články 1 a 2 zákona z roku 1972, posudzované ako také, nespôsobujú obmedzenie odporujúce článku 49 ZFEÚ a článku 15 ods. 2 a článku 16 Charty. Za uvedených okolností by nebolo potrebné zaoberať sa druhou prejudiciálnou otázkou.

94. Inak to je v prípade, ak sa vezme do úvahy súbor právnych predpisov tvorený uvedenými článkami a ustanoveniami prijatými na ich vykonanie (kráľovské nariadenie z 5. júla 2004), ktorý považujem za nezlučiteľný s právom Únie. Uvedený súbor právnych predpisov však už neplatí, lebo Belgické kráľovstvo ho nariadením z 10. júla 2016 zmenilo, aby vyhovelo výzve Komisie.

95. Otázka by sa dala preformulovať tak, že by sa obmedzila na dočasné zachovanie účinkov súboru právnych predpisov tvoreného článkami 1 a 2 zákona z roku 1972 a pravidlami na jeho uplatňovanie obsiahnutými v kráľovskom nariadení z 10. júla 2016. Bolo by teda potrebné vychádzať z toho, že tieto nové pravidlá, tak ako pravidlá stanovené v kráľovskom nariadení z roku 2004, sú tiež v rozpore s článkom 49 ZFEÚ, čo preskúmam nižšie.

96. Súdny dvor môže výnimočne a z naliehavých dôvodov právnej istoty priznať dočasné pozastavenie účinku neuplatnenia, ktorý spôsobuje právne pravidlo Únie voči vnútroštátnemu právu, ktoré je v rozpore s týmto pravidlom. ( 64 )

97. Okrem toho, že to je výlučne jeho právomoc, Súdny dvor uvádza, že vnútroštátne súdy sú oprávnené závislosti od okolností prípadu dočasne pozastaviť uplatňovanie zásady prednosti a zachovať účinky vnútroštátneho predpisu, ktorý je v rozpore s právom Únie. Je nevyhnutné, aby existovala naliehavá požiadavka všeobecného záujmu spôsobilá odôvodniť toto pozastavenie, a musia byť splnené prísne podmienky. ( 65 )

98. Vo viacerých rozsudkoch bolo povolené pozastavenie účinku neuplatnenia, ktorý je spojený so zásadou prednosti, a dočasné zachovanie účinkov vnútroštátnych predpisov Únie procesnej povahy týkajúcich sa životného prostredia (konkrétne predpisov, ktoré ukladali povinnosti vykonať posudzovanie vplyvov na životné prostredie). ( 66 )

99. Vo veci Winner Wetten ( 67 ) (týkajúcej sa nemeckých predpisov o monopole na stávky na športové podujatia) malo porušenie práva Únie naopak hmotnoprávny charakter. Uvedená okolnosť nebránila tomu, aby Súdny dvor implicitne ( 68 ) pripustil možnosť pozastaviť účinky jeho rozsudku, pričom poukázal na podobnosť s judikatúrou týkajúcou sa zachovania účinkov aktu Únie, ktorý bol zrušený alebo vyhlásený za neplatný (aj keď ochrana sociálneho poriadku a občanov proti rizikám spojeným s peňažnými hrami neodôvodňovala dočasné zachovanie účinnosti nemeckej právnej úpravy). ( 69 )

100. Tak ako Komisia sa domnievam, že ani v tejto veci neexistujú dostatočné dôvody na dočasné zachovanie účinnosti celej belgickej právnej úpravy. Neodôvodňuje to ani údajná právna neistota, ani prípadné sociálne napätie, na ktoré sa odvoláva vnútroštátny súd.

101. Belgická vláda poukazuje aj na judikatúru týkajúcu sa dočasného obmedzenia účinkov prejudiciálnych rozsudkov Súdneho dvora, ktorých predmetom sú právne situácie, ktoré nastali v minulosti.

102. Uvedená judikatúra (na ktorú vnútroštátny súd neodkazuje) sa v tomto prípade nemôže uplatniť, lebo nie sú splnené dve podstatné kritériá, ktoré vyžaduje, a to dobrá viera dotknutých osôb a riziko vážnych ťažkostí. ( 70 )

103. Na dobrú vieru sa nemožno odvolávať, ak belgické právne predpisy týkajúce sa prístavných prác boli monitorované a ak Komisia v súvislosti s nimi začala konanie o nesplnení povinnosti, pričom Komisia uznáva, že toto konanie zastavila z politických dôvodov. ( 71 ) Okrem toho po vydaní rozsudku Komisia/Španielsko bola zlučiteľnosť uvedených právnych predpisov s článkom 49 ZFEÚ viac než sporná.

104. Nebolo by naplnené ani riziko vážnych ťažkostí: nespokojnosť prístavných pracovníkov, ktorým bolo udelené povolenie (a to aj v podobe možnosti štrajkov, na ktorú poukazuje belgická vláda), so zmenami, ktoré sú nevyhnuté na transformáciu uzavretého systému zamestnávania, z ktorého majú títo pracovníci prospech, ale ktorý odporuje právu Únie, nemá taký charakter.

VII. Vec C‑407/19

A. Všeobecné úvahy o novom právnom rámci, prijatom kráľovským nariadením z 10. júla 2016, z hľadiska článkov 49 a 45 ZFEÚ

105. Svojimi siedmimi prejudiciálnymi otázkami Raad van State (Štátna rada) žiada Súdny dvor, aby okrem iného vyložil, či sú články 45 a 49 ZFEÚ ( 72 ) zlučiteľné s viacerými znakmi právnej úpravy, ktorou sa vykonáva zákon z roku 1972, zavedenej kráľovským nariadením z 10. júla 2016.

106. Ako som už uviedol, Komisia začala 28. marca 2014 konanie o nesplnení povinnosti proti Belgicku, lebo vnútroštátna právna úprava týkajúca sa prístavných prác podľa jej názoru v niektorých zásadných aspektoch odporovala právu Únie, konkrétne slobode usadiť sa.

107. Podľa vnútroštátneho súdu po zaslaní výzvy Komisie nedošlo k zmene zákona z roku 1972 ani jeho základných zásad. Belgické kráľovstvo však v reakcii na námietky Komisie prijalo kráľovské nariadenie z 10. júla 2016 a Komisia sa 17. mája 2017 z politických dôvodov ( 73 ) rozhodla ukončiť konanie.

108. Nový systém zamestnávania prístavných pracovníkov ( 74 ) má tieto hlavné znaky: – naďalej platí, že všetci prístavní pracovníci, ktorí nevykonávajú logistické činnosti, musia získať povolenie od správnej komisie, vytvorenej v rámci podkomisie príslušnej pre každú belgickú prístavnú oblasť. Uvedená komisia sa skladá z rovnakého počtu zástupcov schválených miestnych združení zamestnávateľov a zástupcov odborov dotknutého prístavu, – pri zamestnávaní nových prístavných pracovníkov, ktorí vykonávajú logistické činnosti, sa ruší požiadavka týkajúca sa členstva v skupine a stanovuje sa podmienka, že uchádzač musí mať bezpečnostné osvedčenie. Logistickí pracovníci patriaci do predchádzajúcej skupiny sa naďalej považujú za pracovníkov s povolením, – pokiaľ ide o prístavných pracovníkov, ktorí nevykonávajú logistické práce, zostáva zachovaná všeobecná skupina a naďalej sa vyžaduje povolenie. O povolenie možno požiadať na účely zaradenia do skupiny alebo na účely priameho zamestnania zamestnávateľmi mimo skupiny, ( 75 ) – upravujú sa podmienky na získanie povolenia, ktorých súčasťou sú vzdelávacie a kvalifikačné požiadavky, ako aj požiadavka týkajúca sa absolvovania zdravotných a psychologických testov, – paritná správna komisia prijíma do skupiny nových pracovníkov v závislosti od potrieb pracovnej sily. Pracovníci v rámci skupiny sú naďalej jej členmi ako pracovníci s povolením.

109. Táto metóda zamestnávania prístavných pracovníkov naďalej obmedzuje slobodu usadiť sa zakotvenú v článku 49 ZFEÚ. V plnom rozsahu pre ňu platia úvahy, ktoré som uviedol pri rozbore prvej prejudiciálnej otázky vo veci C‑471/19.

110. Hoci boli uvedené v odlišnom kontexte, argumenty Súdneho dvora obsiahnuté v rozsudku AGET Iraklis ( 76 ) (týkajúce sa zásahu orgánov verejnej moci v súvislosti s hromadným prepúšťaním zo strany spoločností pôsobiacich v odvetví prístavných služieb) možno mutatis mutandis uplatniť aj na opatrenia, ktoré sú súčasťou kráľovského nariadenia z 10. júla 2016.

111. Uvedené opatrenia tiež predstavujú „významný zásah do niektorých slobôd, ktoré vo všeobecnosti požívajú hospodárske subjekty…[,] dohodnúť sa so zamestnancami, aby mohli ďalej pokračovať vo svojej činnosti, alebo tiež slobodu ukončiť z ich vlastných dôvodov činnosť ich zariadenia“ ( 77 ).

112. Platia pre ne aj konštatovania uvedené v rozsudku Komisia/Španielsko, keďže ide o opatrenia, ktoré „… nútia zahraničné prístavné spoločnosti vykonať úpravu, ktorá môže mať finančné dôsledky a narušiť ich činnosť, či dokonca odradiť spoločnosti z iných členských štátov od usadenia sa v prístavoch…“ ( 78 ).

113. Niektoré zo znakov tejto právnej úpravy navyše môžu brániť voľnému pohybu prístavných pracovníkov z iných členských štátov, ktorí sa chcú zamestnať v belgických prístavoch, a preto odporujú článku 45 ZFEÚ. V judikatúre týkajúcej sa voľného pohybu pracovníkov sa zlučiteľnosť obmedzujúcich vnútroštátnych opatrení posudzuje rovnako ako v prípade slobody usadiť sa.

114. Podľa Súdneho dvora je cieľom všetkých ustanovení Zmluvy FEÚ upravujúcich voľný pohyb osôb uľahčiť štátnym príslušníkom Únie vykonávanie pracovnej činnosti akejkoľvek povahy na území Únie. Tieto ustanovenia bránia prijatiu opatrení, ktoré by mohli znevýhodňovať týchto štátnych príslušníkov, keby chceli vykonávať hospodársku činnosť na území iného členského štátu. ( 79 )

115. Ustanovenia, ktoré bránia alebo odrádzajú štátneho príslušníka členského štátu opustiť svoj štát pôvodu s cieľom výkonu práva voľného pohybu, sú tak prekážkami tejto slobody, aj keď sa uplatňujú nezávisle od štátnej príslušnosti dotknutých pracovníkov. ( 80 )

116. Zásada rovnosti zaobchádzania zakotvená v článku 45 ZFEÚ zakazuje nielen zjavnú diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, ale aj akúkoľvek skrytú formu diskriminácie, ktorá v dôsledku uplatnenia iných kritérií rozlišovania v skutočnosti vedie k rovnakému výsledku. Pokiaľ vnútroštátne ustanovenie nie je objektívne odôvodnené a primerané sledovanému cieľu, treba ho napriek jeho uplatňovaniu bez ohľadu na štátnu príslušnosť považovať za nepriamo diskriminačné, ak je samotnou svojou povahou spôsobilé dotknúť sa viac migrujúcich pracovníkov než vnútroštátnych pracovníkov, pričom v dôsledku toho hrozí, že podstatnejšie znevýhodní migrujúcich pracovníkov. ( 81 )

117. Opatrenia, ktoré vnútroštátny súd opísal vo svojich siedmich otázkach (s výnimkou opatrenia uvedeného v piatej otázke), síce nezavádzajú priamu diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, ale môžu sťažiť výkon voľného pohybu prístavných pracovníkov z iných krajín v rámci Únie alebo ho urobiť menej príťažlivým.

118. Naliehavými požiadavkami všeobecného záujmu, ktoré uvádza Belgické kráľovstvo na odôvodnenie uvedených opatrení, ktoré sa odchyľujú od všeobecných pracovnoprávnych predpisov uplatňovaných v tejto krajine, sú bezpečnosť prístavov a ochrana práv prístavných pracovníkov. ( 82 )

119. Ako som už uviedol, oba záujmy boli v judikatúre Súdneho dvora uznané za naliehavé požiadavky, ale je potrebné určiť, či právna úprava obsiahnutá v kráľovskom nariadení z 10. júla 2016 zodpovedá zásade proporcionality, teda či je nevyhnutná na dosiahnutie uvedených cieľov všeobecného záujmu a či neexistujú menej obmedzujúce alternatívy na ich dosiahnutie.

120. Každé z opatrení, ktoré opísala Raad van State (Štátna rada), preskúmam so zreteľom na informácie, ktoré poskytla Raad van State (Štátna rada). Ak tieto informácie budú nedostatočné, poskytnem len minimálne usmernenia, aby uvedený súd, ktorý má k dispozícii všetky informácie potrebné na prijatie komplexného rozhodnutia, mohol vykonať posúdenie proporcionality.

B. Udeľovanie povolení prístavným pracovníkom rozhodnutím paritnej správnej komisie (prvá prejudiciálna otázka)

121. Podľa článku 1 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, v znení zmenenom kráľovským nariadením z 10. júla 2016, v každej prístavnej oblasti udeľuje prístavným pracovníkom povolenie správna komisia, ktorá sa skladá z rovnakého počtu zástupcov organizácie zamestnávateľov a odborov tejto oblasti.

122. Činnosť týchto komisií má tieto hlavné znaky: – žiadosti o povolenie sa podávajú písomne na tlačive, v ktorom sa uvedie, či sa týkajú zamestnania v rámci skupiny alebo mimo nej, – prístavní pracovníci budú alebo nebudú zaradení do skupiny s prihliadnutím na „potrebu pracovnej sily“. Toto povolenie sa udeľuje na dobu určitú alebo na dobu neurčitú, pričom pravidlá týkajúce sa doby jeho platnosti stanoví kolektívna zmluva.

123. Spoločnosti, ktoré sú žalobkyňami, tvrdia, že tento systém má viaceré znaky, ktoré sú nezlučiteľné s právom Únie, pokiaľ ide o udeľovanie povolení prístavným pracovníkom, ktorí nevykonávajú logistické činnosti, konkrétne: – zloženie správnej komisie umožňuje schváleným miestnym združeniam zamestnávateľov a odborom so sídlom v prístave v plnom rozsahu kontrolovať prístup k práci prístavného pracovníka (closed shop). Môže viesť k umelému rozdeleniu trhu s prístavnými prácami zo strany hospodárskych subjektov, ktoré majú monopol, – pri rozhodovaní o zaradení alebo nezaradení nových pracovníkov do skupiny sa používa ekonomické kritérium (potreby pracovnej sily), – toto konanie neposkytuje základné procesné záruky, lebo nie je stanovená lehota, v ktorej musí správna komisia rozhodnúť, jej rozhodnutie musí byť jednomyseľné a opravné prostriedky proti jej rozhodnutiam alebo nečinnosti nejestvujú alebo sú nedostatočné.

124. Správna komisia, ktorá v každom prístave udeľuje povolenia prístavným pracovníkom tak v rámci skupiny, ako aj mimo nej, v skutočnosti povoľuje výkon ekonomickej činnosti, a to ekonomickej činnosti prístavného pracovníka.

125. Článok 49 ZFEÚ nevyžaduje osobitné záruky, pokiaľ ide o vytvorenie a činnosť komisie, ktorá rozhoduje o výkone zárobkovej činnosti. Keďže je však uvedené povolenie prirodzene obmedzením slobody usadiť sa, bude v súlade so zásadou proporcionality len vtedy, ak bude diskrečná právomoc tejto komisie spĺňať transparentné a objektívne kritériá, aby sa zabránilo tomu, že táto komisia bude plniť svoje úlohy svojvoľne. ( 83 )

126. Komisia, ktorá udeľuje takéto povolenia, si musí navyše zachovať nestrannosť, ktorá môže byť spochybnená, ak sú jej členmi s rozhodujúcim hlasom hospodárske subjekty pôsobiace na dotknutom trhu alebo ich zástupcovia. ( 84 ) Nezávislosť tejto komisie od spomenutých hospodárskych subjektov je zárukou na zabránenie stretom záujmov pri prijímaní rozhodnutí. ( 85 )

127. Ako som vysvetlil vyššie, zloženie a činnosť správnych komisií, ktoré rozhodujú o žiadostiach o udelenie povolenia prístavným pracovníkom, ovládajú hospodárske subjekty, ktoré už pôsobia v prístavoch, zastúpené odbormi zamestnancov a miestnym združením zamestnávateľov.

128. Vzhľadom na toto zloženie je málo pravdepodobné, že členovia takých komisií sa nedostanú do stretov záujmov a budú môcť objektívne a nestranne rozhodovať o žiadostiach o povolenie pre nových prístavných pracovníkov, pričom ich rozhodovanie nebude svojvoľné.

129. Hoci konečné posúdenie musí vykonať vnútroštátny súd, ktorý má k dispozícii všetky informácie, zdá sa, že takýto postup paritných komisií pri rozhodovaní o povoleniach pre prístavných pracovníkov sotva môže byť v súlade so zásadou proporcionality.

130. Tento záver navyše podporujú ďalšie znaky právnej úpravy týkajúcej sa správnych komisií.

131. Požiadavka jednomyseľného prijímania rozhodnutí ( 86 ) posilňuje kontrolu vykonávanú subjektmi, ktoré už pôsobia v prístavoch, najmä odbormi, keďže im priznáva právo veta, pokiaľ ide o prijímanie nových prístavných pracovníkov. Podľa spoločností, ktoré sú žalobkyňami, sa toto právo veta vzťahuje aj na odňatie povolenia, čo pre prístavných pracovníkov, ktorí sú členmi odborov – pričom ich členmi sú takmer všetci prístavní pracovníci – znamená prakticky celoživotnú prácu.

132. Uvedený záver potvrdzuje aj skutočnosť, že kritérium, ktoré sa používa pri rozhodovaní o zaradení nových pracovníkov do skupiny, má čisto ekonomickú povahu – sú ním potreby pracovnej sily. Ako vysvetlím nižšie, uvedenú okolnosť nemožno uznať za naliehavú požiadavku všeobecného záujmu, ktorá by mohla odôvodniť obmedzenie slobody usadiť sa.

133. Belgická vláda však tvrdí, že správne komisie musia uplatňovať kritérium týkajúce sa potreby pracovnej sily, aby bol systém skupiny z ekonomického hľadiska trvale udržateľný, a dodáva, že podniky majú od nadobudnutia účinnosti kráľovského nariadenia z 10. júla 2016 možnosť zamestnávať pracovníkov s povolením, ktorí nie sú členmi skupiny.

134. Domnievam sa však, že – trvalá udržateľnosť systému skupiny z ekonomických dôvodov je dôvodom, ktorý nie je spôsobilý odôvodniť obmedzenie slobodného poskytovania služieb, ( 87 ) – udeľovanie povolení v závislosti od potreby pracovnej sily môže smerovať predovšetkým k ochrane osôb, ktoré sú úž súčasťou skupiny, a zachovaniu ich výhod oproti novým prístavným pracovníkom, ktorí sa chcú stať členmi skupiny, – pokiaľ ide o možnosť zamestnať pracovníkov, ktorým bolo udelené povolenie, ale ktorí nie sú súčasťou skupiny, táto možnosť je vymedzená mimoriadne úzko: povolenie platí len počas doby platnosti zmluvy a pracovník musí pri uzavretí každej novej zmluvy získať nové povolenie. Vzhľadom na to, že prístavné práce sa vyznačujú veľkými výkyvmi, podniky často zvyknú využívať krátkodobé zmluvy, v prípade ktorých je využívanie prístavných pracovníkov zaradených do skupiny takmer jedinou možnosťou.

135. Posledná okolnosť, ktorá podporuje konštatovanie, že právna úprava týkajúca sa správnych komisií je neprimeraná, sa týka postupu týchto komisií a opravných prostriedkov proti ich rozhodnutiam alebo nečinnosti. Existencia účinného súdneho preskúmania sa vyžaduje podľa článku 47 Charty a je dôležitá pre určenie, či obmedzenie slobody usadiť sa spĺňa kritérium proporcionality. ( 88 )

136. Podľa vnútroštátneho súdu nie je stanovený konečný termín, do ktorého tieto komisie musia rozhodnúť o žiadostiach. Rozhodujú v konaní bez stanovených lehôt, bez osobitných procesných záruk a bez jednoznačnej povinnosti odôvodnenia, ( 89 ) čo vyvoláva u žiadateľov značnú neistotu. ( 90 )

137. Proti ich rozhodnutiam o povolení je navyše prípustná len žaloba na tribunal du travail (pracovný súd). ( 91 ) Prináleží Raad van State (Štátna rada) overiť, či s prihliadnutím na vnútroštátny právny poriadok ako celok uvedené rozhodnutia môžu byť predmetom účinného súdneho preskúmania.

138. Vzhľadom na všetky uvedené okolnosti navrhujem odpovedať na prvú prejudiciálnu otázku kladne.

C. Zdravotné, psychologické a vzdelávacie požiadavky na udeľovanie povolení prístavným pracovníkom (druhá prejudiciálna otázka)

139. Článok 4 ods. 1 body 2, 3, 6 a 8 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, zmenený, resp. vložený kráľovským nariadením z 10. júla 2016, stanovuje, že na udelenie povolenia prístavnému pracovníkovi je potrebné, aby – externá agentúra pre prevenciu a ochranu zdravia na pracovisku, ku ktorej patrí poverená organizácia zamestnávateľov, rozhodla, že pracovník je zdravotne spôsobilý, – pracovník úspešne absolvoval psychotechnické skúšky vykonané orgánom, ktorý určila schválená organizácia zamestnávateľov, – pracovník sa zúčastnil na kurze týkajúcom sa bezpečnosti pri práci na účely získania odbornej kvalifikácie a zložil záverečnú skúšku, a – pracovník mal pracovnú zmluvu, ak je to prístavný pracovník, ktorý nie je súčasťou skupiny. ( 92 )

140. Raad van State (Štátna rada) sa pýta, či sú tieto podmienky odôvodnené cieľom chrániť bezpečnosť prístavov. Súhlasím s Komisiou v tom, že podmienka zdravotnej spôsobilosti, podmienka týkajúca sa úspešného absolvovania psychologických testov a podmienka týkajúca sa predchádzajúceho odborného vzdelávania sú v zásade vhodné na zaručenie bezpečnosti prístavov.

141. Na to, aby sa považovali za zlučiteľné s článkom 49 ZFEÚ, však uvedené podmienky treba posúdiť z hľadiska transparentnosti, objektívnosti a nestrannosti. V tomto zmysle spoločnosti, ktoré sú žalobkyňami, zdôrazňujú, že kráľovské nariadenie z 10. júla 2016 priznáva schválenej organizácii zamestnávateľov (a odborom) v súlade s článkom 3a zákona z roku 1972 kontrolu nad externou agentúrou pre prevenciu a ochranu zdravia na pracovisku, ktorá má vydávať osvedčenia o zdravotnej spôsobilosti uchádzačov, a nad orgánom povereným vykonávaním psychotechnických skúšok.

142. Prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý má k dispozícii všetky informácie, ktoré treba zohľadniť, aby určil, či skutočnosť, že schválené organizácie zamestnávateľov a odbory ovládajú orgány, ktoré vydávajú osvedčenia o zdravotnej spôsobilosti a vykonávajú psychotechnické skúšky, má za následok nedostatok objektívnosti a transparentnosti. ( 93 )

143. Pri vykonávaní uvedeného posúdenia môže byť dôležité vziať do úvahy, že na nekontrolovanom trhu práce by sa žiadatelia o povolenie mohli obrátiť na akúkoľvek spoločnosť, ktorá je oprávnená vydávať uvedené osvedčenia o zdravotnej spôsobilosti a vykonávať psychotechnické skúšky.

144. Pokiaľ ide o odborné vzdelávanie ako podmienku na získanie povolenia, už som uviedol, že táto podmienka môže zaručiť bezpečnosť prístavov.

145. Vnútroštátny súd však musí overiť, či – ako uvádzajú spoločnosti, ktoré sú žalobkyňami – odborné vzdelávanie, ktoré sa vyžaduje od uchádzačov o pracovné miesto prístavného pracovníka na získanie povolenia, tiež kontrolujú organizácie zamestnávateľov a odbory prístavných oblastí, takže ho nemôže absolvovať ktorýkoľvek potenciálny pracovník za objektívnych podmienok rovnakého zaobchádzania. Ak by to bolo tak, v súvislosti s týmto vzdelávaním by mohli vzniknúť rovnaké riziká (neexistencia nestrannosti, stret záujmov), aké som spomenul vo svojom návrhu odpovede na prvú prejudiciálnu otázku.

146. Článok 4 ods. 1 bod 6 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, zmenený kráľovským nariadením z roku 2016, podmieňuje výkon zárobkovej činnosti prístavného pracovníka tým, že uchádzač musí mať určitú odbornú kvalifikáciu. Zdá sa teda, že belgickí prístavní pracovníci sú súčasťou „regulovaného povolania“ v zmysle článku 3 ods. 1 písm. a) smernice 2005/36 a vnútroštátneho predpisu prijatého na jej prebratie. ( 94 ) Belgicko by malo uznávať kvalifikácie prístavných pracovníkov získané v iných členských štátoch, v ktorých títo pracovníci vykonávali uvedenú zárobkovú činnosť, v súlade s postupmi a s konkrétnymi obmedzeniami, ktoré stanovuje táto smernica. ( 95 )

147. Článok 4 ods. 3 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, zmenený kráľovským nariadením z 10. júla 2016, stanovuje, že prístavní pracovníci z iných členských štátov, ktorí vo svojej krajine pôvodu spĺňajú rovnocenné podmienky, nemusia splniť požiadavky na udelenie povolenia, ktoré stanovuje belgická právna úprava.

148. Vzhľadom na nedostatok informácií (tak v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ako aj v pripomienkach a odpovediach belgickej vlády) je ťažké určiť, či je tento postup hodnotenia rovnocennosti odbornej kvalifikácie prístavných pracovníkov z iných členských štátov v súlade s právom Únie. Komisia tvrdí, že belgická vláda jej neoznámila povolanie prístavný pracovník na účely jeho zaradenia do databázy regulovaných povolaní na účely smernice 2005/36 (ktorú vedie Komisia).

149. Vnútroštátny súd musí po objasnení týchto otázok vziať do úvahy, že povolenie pre prístavných pracovníkov z iných členských štátov v každom prípade musí platiť pre všetky belgické prístavné oblasti, pričom sa nesmie vyžadovať ďalšie povolenie v prípade každej ďalšej pracovnej zmluvy.

D. Udeľovanie povolení prístavným pracovníkom, ktorí nie sú súčasťou skupiny (tretia a štvrtá prejudiciálna otázka)

150. Článok 2 ods. 3 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, zmenený kráľovským nariadením z 10. júla 2016, stanovuje, že doba platnosti povolenia prístavných pracovníkov, ktorí nie sú členmi skupiny, je obmedzená na dobu platnosti ich pracovnej zmluvy.

151. Takéto ustanovenie spôsobuje závažné obmedzenie zamestnávania prístavných pracovníkov a má odradzujúce účinky. Ak niekto chce získať povolenie ako pracovník, ktorý nie je zaradený do skupiny, musí oň požiadať vždy, keď uzavrie zmluvu s tou istou alebo inou spoločnosťou. Takto vymedzené opatrenie predstavuje závažné obmedzenie slobody usadiť sa, ako aj voľného pohybu pracovníkov.

152. Pri prístavných prácach prevažujú krátkodobé práce, takže požiadavka zakaždým obnoviť platnosť povolenia pri uzavretí každej novej zmluvy nevyhnutne vedie k tomu, že pracovníci radšej požiadajú o zaradenie do skupiny. Tak sa zaručuje kontinuita uzavretého systému zamestnávania (closed shop), ktorý ovládajú odbory a schválené združenie zamestnávateľov, a zároveň sa sťažuje usadenie nových podnikov z iných členských štátov v belgických prístavných oblastiach. ( 96 )

153. Belgická vláda uvádza, že povolenie pre pracovníkov, ktorí nepatria do skupiny a bolo im predtým udelené povolenie, sa udeľuje rýchlo a že na zrýchlenie tohto procesu a zabránenie prieťahom sa vytvára elektronická databáza (s názvom „Portunus“). ( 97 )

154. V každom prípade sa naďalej domnievam, že je neprimerané viazať udeľovanie povolení na dobu platnosti pracovnej zmluvy len v prípade pracovníkov, ktorí nie sú členmi skupiny, a nie v prípade pracovníkov, ktorí do nej patria. Potreba overiť, či pracovníci, ktorí nie sú členmi skupiny, stále spĺňajú podmienky na udelenie povolenia (čo je tvrdenie, ktoré uvádza belgická vláda), by sa mohla uplatniť aj na pracovníkov patriacich do skupiny, ktorí rovnako mohli stratiť zdravotnú alebo psychologickú spôsobilosť na plnenie svojich úloh.

155. Tiež sa mi zdá neprimeraná prechodná právna úprava obsiahnutá v článku 13/1 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, v znení zmenenom kráľovským nariadením z 10. júla 2016, ktorá sa vzťahuje na udeľovanie povolení prístavným pracovníkom, ktorí nepatria do skupiny a majú uzavreté zmluvy so spoločnosťami.

156. Podľa týchto prechodných ustanovení sa pracovné zmluvy musia uzavrieť najprv na dobu neurčitú, od 1. júla 2017 aspoň na dva roky, od 1. júla 2018 aspoň na jeden rok, od 1. júla 2019 aspoň na šesť mesiacov a od 1. júla 2020 na ľubovoľnú dobu.

157. Keďže pri prístavných prácach prevažujú krátkodobé práce, táto prechodná právna úprava zaručovala takmer v plnom rozsahu zamestnávanie prístavných pracovníkov patriacich do skupiny a sťažovala priame zamestnávanie prístavných pracovníkov.

158. Belgická vláda a Komisia sa domnievajú, že cieľom týchto prechodných ustanovení je uľahčiť postupné otváranie uzavretého systému zamestnávania s cieľom zaručiť jeho ekonomickú životaschopnosť. Ako som však už zdôraznil, zachovanie ekonomickej životaschopnosti systému zamestnávania prostredníctvom skupiny nemožno uznať za naliehavú požiadavku všeobecného záujmu.

159. Je však pravda, že prechodný systém by hypoteticky mohol chrániť výhodné sociálne a ekonomické podmienky prístavných pracovníkov patriacich do skupiny a zároveň zabrániť tomu, aby jeho okamžité zrušenie vážne ohrozilo rovnováhu systému sociálneho zabezpečenia. ( 98 ) Belgická vláda však nepoužila tento argument a tiež nie je pravdepodobné, že okamžité zrušenie spornej právnej úpravy by malo značný vplyv na financovanie belgického systému sociálneho zabezpečenia.

E. Automatické udelenie povolenia pracovníkom, ktorí sú súčasťou všeobecnej skupiny pracovníkov podľa predchádzajúcej právnej úpravy (piata prejudiciálna otázka)

160. Podľa článku 15/1 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, vloženého kráľovským nariadením z 10. júla 2016, „prístavní pracovníci, ktorým bolo udelené povolenie na základe [predchádzajúcej právnej úpravy], sa automaticky považujú za prístavných pracovníkov s povolením zaradených do skupiny…“.

161. Spoločnosti, ktoré sú žalobkyňami, sa domnievajú, že toto automatické udelenie povolenia sťažuje možnosť priameho zamestnávania prístavných pracovníkov (na základe zmluvy na dobu neurčitú). Dodávajú, že to bráni zamestnávateľom v tom, aby zamestnávali kvalifikovaných pracovníkov, uzatvárali priamo s nimi zmluvu na dobu neurčitú a poskytovali im pracovnoprávnu istotu podľa všeobecných pracovnoprávnych predpisov.

162. Súhlasím však s Komisiou v tom, že automatické uznanie bývalých pracovníkov zaradených do všeobecnej skupiny za pracovníkov, ktorí sú súčasťou skupiny, chráni ich práva bez toho, aby zároveň vyvolávalo neprimerané obmedzenie slobody usadiť sa a voľného pohybu pracovníkov.

163. Ako uvádza belgická vláda, tento automatický mechanizmus oslobodzuje zamestnaných prístavných pracovníkov od povinnosti požiadať o povolenie na základe kráľovského nariadenia z 10. júla 2016.

164. Toto opatrenie je logické, lebo uvedení pracovníci už majú skúsenosti s prístavnými prácami, ktoré preukazujú ich spôsobilosť vykonávať tieto práce s potrebnými znalosťami a potrebnou mierou bezpečnosti. Okrem toho nebráni podnikom v tom, aby ich zamestnávali priamo, hoci v praxi sú pracovnoprávne podmienky v rámci skupiny výhodnejšie a tento prípad nie je častý.

F. Obmedzenie pohybu prístavných pracovníkov s povolením v dôsledku kolektívnych zmlúv (šiesta prejudiciálna otázka)

165. V súlade s článkom 4 ods. 2 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, zmeneného kráľovským nariadením z 10. júla 2016: – povolenie pre prístavného pracovníka platí v každej prístavnej oblasti, – „podmienky a pravidlá, za ktorých prístavný pracovník môže pracovať v inej prístavnej oblasti ako tej, pre ktorú mu bolo udelené povolenie, sa stanovia kolektívnou pracovnou zmluvou“, – „organizácia zamestnávateľov poverená v súlade s článkom 3a [zákona z roku 1972] bude poverená naďalej v prípade, ak prístavný pracovník bude pracovať mimo prístavnej oblasti, pre ktorú mu bolo udelené povolenie“ ( 99 ).

166. Vnútroštátny súd sa domnieva, že stanovenie podmienok pohybu prístavných pracovníkov kolektívnou zmluvou môže obmedziť ich pohyb medzi belgickými prístavnými oblasťami v rozpore s článkami 45 a 49 ZFEÚ, keďže zákonodarca nestanovil požiadavky alebo pravidlá na uskutočnenie tohto pohybu.

167. Články 45 a 49 ZFEÚ sa uplatňujú nielen na opatrenia orgánov verejnej moci, ale aj na kolektívne zmluvy. ( 100 ) Hoci v zásade uvedeným článkom neodporuje, ak zákonodarca odkáže na kolektívne zmluvy, pokiaľ ide o úpravu pohybu prístavných pracovníkov s povolením, tento odkaz treba považovať za platný, pokiaľ sa tieto zmluvy nepoužijú na vytvorenie prekážok voľného pohybu pracovníkov a slobody usadiť sa na úrovni hospodárskych subjektov. ( 101 )

168. Spoločnosti, ktoré sú žalobkyňami, poukazujú na existenciu kolektívnej zmluvy, ktorá úplne zakazuje pohyb prístavných pracovníkov s povolením medzi belgickými prístavmi. Belgická vláda uvádza, že táto zmluva dovoľuje určitý pohyb, ale že presun pracovníkov medzi rôznymi skupinami je zložitý, lebo závisí od toho, či v prijímajúcej skupine existuje potreba pracovnej sily. Navyše tvrdí, že pracovník s povolením, ktorý sa zaradí do určitej skupiny, nemôže pracovať v inej prístavnej oblasti, ale pracovníkov, ktorým bolo udelené povolenie v prístavnej oblasti mimo tejto skupiny, možno zamestnať v inej prístavnej oblasti, ktorá sa tiež nachádza mimo tejto skupiny.

169. Keďže nie je k dispozícii viac informácií, prináleží vnútroštátnemu súdu posúdiť, či kolektívne zmluvy belgických prístavov obmedzujú pohyb pracovníkov medzi skupinami. Pri tomto posudzovaní nemožno opomenúť, že kolektívne vyjednávanie uskutočnené v každom prístave medzi odbormi a schváleným združením zamestnávateľov možno využiť na zachovanie obmedzení slobôd vnútorného trhu a ochranu výhod tvorcov týchto kolektívnych zmlúv, ak tieto zmluvy ovplyvňujú prístup k prístavným činnostiam a zamestnávanie prístavných pracovníkov.

170. V každom prípade sa zdá, že vnútroštátna právna úprava zaručuje udelenie povolenia prístavným pracovníkom z iných členských štátov a to by malo platiť pre všetky belgické prístavné oblasti. Podľa judikatúry Súdneho dvora povinnosť požiadať o administratívne povolenie na vykonávanie určitej činnosti obmedzuje slobodu usadiť sa vo väčšej miere, ak podnik z iného členského štátu musí získať viaceré povolenia od rôznych štátnych orgánov. ( 102 ) Tak by to bolo v prípade, ak by bolo potrebné požiadať o postupné (alebo súbežné) povolenia správnych komisií jednotlivých belgických prístavov.

G. Vyžadovanie bezpečnostného osvedčenia v prípade logistických pracovníkov (siedma prejudiciálna otázka)

171. Podľa článku 1 ods. 3 kráľovského nariadenia z 5. júla 2004, zmeneného kráľovským nariadením z 10. júla 2016: – keď (logistickí) pracovníci „vykonávajú prácu… na miestach, kde je tovar na účely jeho ďalšej distribúcie alebo odoslania zmenený, čo nepriamo vedie k preukázateľnej pridanej hodnote, a… majú bezpečnostné osvedčenie…, toto osvedčenie sa považuje za povolenie v zmysle [zákona z roku 1972]“, – „zamestnávateľ, ktorý uzavrel pracovnú zmluvu s pracovníkom, požiada o bezpečnostné osvedčenie na vykonávanie činností uvedených v predchádzajúcom pododseku a toto osvedčenie sa vydá po predložení preukazu totožnosti a pracovnej zmluvy. Pravidlá týkajúce sa tohto postupu sa stanovia kolektívnou pracovnou zmluvou“.

172. Bezpečnostné osvedčenie ako ekvivalent povolenia teda od nadobudnutia účinnosti kráľovského nariadenia z roku 2016 nahradilo bývalú skupinu logistických pracovníkov.

173. Tak ako vnútroštátny súd, Komisia a belgická vláda sa domnievam, že vyžadovanie tohto osvedčenia od logistických pracovníkov môže byť v zásade odôvodnené dôvodmi týkajúcimi sa bezpečnosti prístavov.

174. Toto opatrenie však spĺňa kritérium proporcionality len v prípade, ak sú pravidlá jeho uplatňovania primerané. Podľa belgickej vlády boli tieto pravidlá upravené kolektívnou zmluvou z 28. septembra 2016. V návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa nachádza málo informácií týkajúcich sa tejto otázky, a preto musí proporcionalitu tohto opatrenia posúdiť Raad van State (Štátna rada).

175. Pri uvedenom posudzovaní: – bude potrebné zhodnotiť, či je povinnosť zamestnávateľa získať bezpečnostné osvedčenie pri uzavretí každej zmluvy logistického pracovníka neprimeraná. Keďže mnohé zmluvy o prístavných prácach platia jeden deň alebo jeden týždeň, uvedené administratívne bremeno môže byť príliš zaťažujúce, ( 103 ) – podľa informácií poskytnutých belgickou vládou a spoločnosťami, ktoré sú žalobkyňami, bezpečnostné osvedčenie má podobu takzvaného preukazu Alfapass, vydaného súkromnou spoločnosťou, ktorú ovláda združenie zamestnávateľov prístavu v Antverpách. ( 104 ) Spoločnosti, ktoré sú žalobkyňami, považujú za nepochopiteľné, že administratívne povolenie, akým je bezpečnostné osvedčenie logistického pracovníka, treba získať zakúpením preukazu vydaného súkromnou spoločnosťou, ktorá nie je schválená a pre ktorú neplatia nijaké podmienky, za trhovú cenu, – používanie preukazu Alfapass, ktorý bol svojho času zavedený na ochranu prístavov pred teroristickými činnosťami, môže byť nevhodné na overenie, či sú logistickí pracovníci schopní vykonávať svoju prácu bezpečne. Jeho automatické vydanie nie je vhodným prostriedkom na dosiahnutie cieľa, ktorý tento preukaz teoreticky sleduje.

VIII. Návrh

176. Na základe vyššie uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky položené vo veciach C‑407/19 a C‑471/19, takto: Vo veci C‑471/19: 1. Článok 49 ZFEÚ a článok 15 ods. 2 a článok 16 Charty základných práv Európskej únie v zásade nebránia systému udeľovania povolení prístavným pracovníkom, ktorého cieľom je chrániť bezpečnosť v prístavných oblastiach, pokiaľ sú pravidlá jeho uplatňovania založené na transparentných, objektívnych, nediskriminačných a vopred známych kritériách a umožňujú prístavným pracovníkom z iných členských štátov preukázať, že vo svojom štáte pôvodu spĺňajú požiadavky rovnocenné požiadavkám, ktoré sa vzťahujú na tuzemských prístavných pracovníkov. Pravidlá uplatňovania systému udeľovania povolení, ktoré vytvárajú uzavretý mechanizmus zamestnávania ovládaný odbormi a organizáciami zamestnávateľov každého prístavu a zavádzajú neprimerané obmedzenia slobody podnikov usadiť sa a voľného pohybu pracovníkov z iných členských štátov, sú nezlučiteľné s uvedenými ustanoveniami práva Únie. 2. Právna neistota a riziko sociálneho napätia nie sú naliehavými dôvodmi, ktoré by odôvodňovali dočasné zachovanie systému udeľovania povolení prístavným pracovníkom, aký bol opísaný v predchádzajúcom bode, ktorý je nezlučiteľný s právom Únie. Vo veci C‑407/19: Články 49 a 45 ZFEÚ bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá na účely prístupu k prístavným prácam vyžaduje predchádzajúce udelenie povolenia pracovníkom, ak pravidlá jej uplatňovania majú niektorý z nasledujúcich znakov: – používanie správnych komisií, ktoré sa skladajú z rovnakého počtu zástupcov miestneho združenia zamestnávateľov a zástupcov odborov každej prístavnej oblasti, ktoré pri rozhodovaní o žiadostiach umožňuje hospodárskym subjektom, ktoré už pôsobia v danej prístavnej oblasti, kontrolovať vstup nových pracovníkov prostredníctvom postupu, ktorý neposkytuje náležité procesné záruky, – vyžadovanie splnenia zdravotných a psychologických podmienok a podmienok týkajúcich sa odborného vzdelávania, ak ich splnenie osvedčujú subjekty ovládané združením zamestnávateľov a odbormi každého prístavu, – udeľovanie povolenia prístavným pracovníkom, ktorí nie sú súčasťou skupiny, len na dobu platnosti ich pracovných zmlúv, pričom sa uplatňuje prechodná právna úprava, ktorá obmedzuje túto dobu, – obmedzovanie pohybu pracovníkov medzi jednotlivými prístavnými oblasťami členského štátu dohodnuté prostredníctvom kolektívnych zmlúv, – vyžadovanie bezpečnostného osvedčenia od logistických pracovníkov, ktoré sa musí obnoviť pri uzavretí každej pracovnej zmluvy a ktoré má podobu vydania preukazu súkromnou spoločnosťou.

( 1 ) Jazyk prednesu: španielčina.

( 2 ) VAN HOOYDONK, E.: Port labour in the EU. Labour Market, Qualifications & Training Health & Safety. Zväzok I – The EU Perspective, Study commissioned by the European Commission, Brussels, 2014. (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/maritime/ports/doc/2014‑ec‑port‑labour‑study‑vol‑1‑update‑5‑12‑2014.pdf).

( 3 ) Rozsudok z 11. decembra 2014, Komisia/Španielsko (C‑576/13, EU:C:2014:2430; ďalej len „rozsudok Komisia/Španielsko“).

( 4 ) Tieto pravidlá sú vyňaté z pôsobnosti nového nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/352 z 15. februára 2017, ktorým sa stanovuje rámec pre poskytovanie prístavných služieb a spoločné pravidlá o finančnej transparentnosti prístavov (Ú. v. EÚ L 57, 2017, s. 1). Článok 9 tohto nariadenia stanovuje, že právomoc upraviť túto problematickú oblasť majú naďalej členské štáty.

( 5 ) VAN HOOYDONK, E.: The law ends where the port area begins. On the anomalies of port law. Inaugural lecture at the launch of Portius – International and EU Port Law Centre. Antwerpen: Apeldoorn/Maklu, 2010, s. 47.

( 6 ) Zákon z 8. júna 1972 o prístavných prácach (ďalej len „zákon z roku 1972“).

( 7 ) Kráľovské nariadenie z 12. januára 1973 o zriadení Paritnej komisie pre prevádzkovanie prístavov, ako aj o určení jej názvu a právomoci.

( 8 ) Kráľovské nariadenie z 5. júla 2004 o udeľovaní povolení prístavným pracovníkom v prístavných oblastiach, ktoré patria do pôsobnosti zákona z 8. júna 1972 o prístavných prácach (ďalej len „kráľovské nariadenie z 5. júla 2004“).

( 9 ) Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid de (kráľovské nariadenie z 10. júla 2016, ktorým sa mení kráľovské nariadenie z 5. júla 2004 o udeľovaní povolení prístavným pracovníkom v prístavných oblastiach, ktoré patria do pôsobnosti zákona z 8. júna 1972 o prístavných prácach; ďalej len „kráľovské nariadenie z 10. júla 2016“; Belgisch Staatsblad z 13. júla 2016). Kráľovské nariadenie z 5. júla 2004 bolo nedávno zmenené prostredníctvom Koninklijk besluit van 26 juni 2020 tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid (kráľovské nariadenie z 26. júna 2020, ktorým sa mení kráľovské nariadenie z 5. júla 2004 o udeľovaní povolení prístavným pracovníkom v prístavných oblastiach, ktoré patria do pôsobnosti zákona z 8. júna 1972 o prístavných prácach), ktoré nadobudlo platnosť 1. júla 2020, a ktoré nie je uplatniteľné ratione temporis na tieto konania.

( 10 ) Katoen pôsobí v oblasti starostlivosti o majetok a tovar v širokom zmysle. V prístavoch celého sveta vykonáva operácie, ako je nakládka a vykládka tovaru z lodí, ktoré sa plavia z alebo do iných členských štátov, skladovanie, váženie, balenie, úprava výrobkov a tovaru, poskytovanie logistických služieb a logistickej podpory, ako aj uskutočňovanie služieb medzinárodnej a vnútroštátnej nákladnej dopravy.

( 11 ) General Services zabezpečuje v Belgicku a v zahraničí zamestnávanie a integráciu osôb do pracovného života v rámci činností, akými sú plnenie logistických úloh, správa majetku a tovaru v najširšom zmysle a vnútroštátna a medzinárodná nákladná doprava.

( 12 ) Podľa ich názoru je napadnuté kráľovské nariadenie v rozpore s článkom 106 ods. 1 ZFEÚ.

( 13 ) Body 35 a 36 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

( 14 ) Rozsudok z 15. novembra 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, bod 47 a citovaná judikatúra).

( 15 ) Tamže, bod 51.

( 16 ) Tamže, bod 55: „vnútroštátnemu súdu prislúcha, aby Súdnemu dvoru v súlade s článkom 94 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora poskytol vysvetlenie toho, akú súvislosť má spor, ktorý prejednáva, napriek jeho čisto vnútroštátnej povahe, s ustanoveniami práva Únie týkajúcimi sa základných slobôd, takže je požadovaný výklad v prejudiciálnom konaní preňho nevyhnutný na to, aby mohol prijať potrebné rozhodnutie v tomto spore“.

( 17 ) Podľa judikatúry Súdneho dvora, ak vnútroštátne opatrenie obmedzuje viaceré slobody pohybu, jeho preskúmanie je obmedzené na posúdenie jeho zlučiteľnosti len s jednou z týchto slobôd, ak sa preukáže, že za okolností daného prípadu je jedna z týchto slobôd vzhľadom k druhej úplne vedľajšia a môže k nej byť priradená (rozsudky zo 14. októbra 2004, Omega, C‑36/02, EU:C:2004:614, bod 26; a z 26. mája 2005, Burmanjer a i., C‑20/03, EU:C:2005:307, bod 34).

( 18 ) Hoci v pripomienkach spoločností, ktoré sú žalobkyňami, sú spomenuté problémy týkajúce sa hospodárskej súťaže, v návrhu na začatie prejudiciálneho konania tieto problémy nie sú presne vymedzené.

( 19 ) Rozsudok zo 16. septembra 1999 (C‑22/98, EU:C:1999:419, body 26 až 30 a 37).

( 20 ) Súdny dvor rozhodol, že vzhľadom na to, že prístavní pracovníci sú počas svojho pracovného pomeru začlenení do podnikov, a takto tvoria s každým z nich ekonomickú jednotku, nepredstavujú sami osebe „podniky“ v zmysle práva Únie v oblasti hospodárskej súťaže. Dokonca ani v prípade, ak sa posudzujú ako celok, sa nemožno domnievať, že prístavní pracovníci, ktorým bolo udelené povolenie, v určitej prístavnej oblasti môžu predstavovať podnik.

( 21 ) Pozri VAN HOOYDONK, E.: The EU Seaports Regulation. A commentary on Regulation (EU) 2017/352 of the European Parliament and of the Council of 15 February 2017 establishing a framework for the provision of port services and common rules on the financial transparency of ports. Antwerpen: Portius Publishing, 2019.

( 22 ) NOTTEBOOM, T. E.: The impact of changing market requirements on dock labour employment systems in Northwest European seaports. In: International Journal Shipping and Transport Logistics. 2018, č. 4, s. 443; a VERHOEVEN, P.: Dock Labor Schemes in the Context of EU Law and Policy. In: European Research Studies. 2011, č. 2, s. 155 a nasl.

( 23 ) V článku 3 bode 9 návrhu smernice je „vlastná manipulácia“ vymedzená ako „situáci[a], v ktorej si podnik (vlastný manipulant), ktorý si normálne môže kupovať prístavné služby, poskytuje sám pre seba, s využitím vlastného pozemného personálu… a svojho vlastného zariadenia, jednu alebo viac kategórií prístavných služieb v súlade s kritériami stanovenými v tejto smernici“ [dokument KOM(2004) 654 v konečnom znení z 13. októbra 2004, návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o prístupe trhu k prístavným službám].

( 24 ) Poznámka pod čiarou 4 vyššie.

( 25 ) Článok 9 ods. 2 stanovuje, že riadiaci orgán prístavu alebo príslušný orgán musia vyžadovať, aby určený poskytovateľ prístavných služieb vytvoril pre zamestnancov pracovné podmienky v súlade s platnými povinnosťami v oblasti sociálneho a pracovného práva a aby dodržiaval sociálne normy stanovené v práve Únie, vo vnútroštátnom práve alebo v kolektívnych zmluvách. Odseky 3 a 4 článku 9 sa týkajú zachovania práv zamestnancov pri zmene poskytovateľa prístavných služieb.

( 26 ) Spomeniem, že v článku 14 nariadenia 2017/352 sa hovorí o odbornej príprave zamestnancov, pričom sa v ňom uvádza, že „poskytovatelia prístavných služieb zabezpečujú, aby zamestnanci dostali potrebnú odbornú prípravu a nadobudli znalosti, ktoré sú dôležité pre ich prácu, so zvláštnym dôrazom na zdravotné a bezpečnostné aspekty, a aby sa požiadavky na odbornú prípravu pravidelne aktualizovali s cieľom zohľadniť výzvy spojené s technologickou inováciou“.

( 27 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady zo 7. septembra 2005 (Ú. v. EÚ L 255, 2005, s. 22).

( 28 ) Podľa všetkého to vyplýva z bodov B.8.2 a B.8.3 návrhu na začatie prejudiciálneho konania: Rada ministrov sa domnieva, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný, lebo prístavné práce sú vymedzené v kráľovských nariadeniach, ktorými sa vykonáva zákon z roku 1972. Grondwettelijk Hof (Ústavný súd) na túto námietku odpovedá, že hoci kráľovské nariadenia vymedzujú pojem prístavné práce, články 1 a 2 uvedeného zákona zavádzajú sporný uzavretý systém zamestnávania v prístavných oblastiach a vyvolávajú sporné rozdielne zaobchádzanie.

( 29 ) Rozsudky Komisia/Španielsko, bod 36; zo 14. novembra 2018, Memoria a Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906, bod 48); z 8. mája 2019, PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, bod 59), a z 19. decembra 2019, Comune di Bernareggio (C‑465/18, EU:C:2019:1125, bod 39).

( 30 ) Pozri analogicky rozsudky z 5. novembra 2014, Somova (C‑103/13, EU:C:2014:2334, body 41 až 45), a z 8. mája 2019, PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, bod 60).

( 31 ) Body B.14 a B.15 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

( 32 ) V bode 37 uvedeného rozsudku Súdny dvor konštatoval, že „tak povinnosť zaregistrovať sa v SAGEP a prípadne podieľať sa na jej základnom imaní, ako aj povinnosť prednostne zamestnávať pracovníkov poskytnutých uvedenou spoločnosťou a trvale zamestnať určitý počet takých pracovníkov nútia zahraničné prístavné spoločnosti vykonať úpravu, ktorá môže mať finančné dôsledky a narušiť ich činnosť, či dokonca odradiť spoločnosti z iných členských štátov od usadenia sa v španielskych prístavoch všeobecného záujmu“.

( 33 ) Rozsudok Komisia/Španielsko, bod 47.

( 34 ) Belgická vláda poukázala (s veľmi stručnou argumentáciou) na ochranu verejnej bezpečnosti vzhľadom na potrebu bojovať proti pašovaniu rôzneho tovaru, ku ktorému môže dochádzať v prístavoch. Domnievam sa, že toto údajné odôvodnenie nie je relevantné, lebo boj proti nezákonným činnostiam v prístavoch je vecou colných a policajných orgánov a nie prístavných pracovníkov.

( 35 ) „Cieľ týkajúci sa zaistenia bezpečnosti v prístavných vodách je tiež naliehavým dôvodom všeobecného záujmu“ – rozsudky Komisia/Španielsko, bod 51; a zo 17. marca 2011, Naftiliaki Etaireia Thasou a Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑128/10 a C‑129/10, EU:C:2011:163, bod 45). Súdny dvor tiež uviedol, že služby lodivodov predstavujú lodné služby, ktoré majú zásadný význam pre zachovanie bezpečnosti v prístavných vodách a majú znaky služieb vo verejnom záujme (rozsudok z 18. júna 1998, Corsica Ferries France, C‑266/96, EU:C:1998:306, bod 60).

( 36 ) Belgická vláda dodáva, že pri vykonávaní uvedených činností sa často využívajú špecifické zariadenia, ktorých obsluha si vyžaduje technické znalosti a dostatočnú prax. Osobitosťou prístavných prác navyše je, že činnosti sa musia vykonávať v pomerne malom priestore dokov, v ktorom sa rozličné činnosti a zariadenia, pričom všetky z nich sú blízko vody, nevyhnutne križujú so železničnými traťami, ktoré prechádzajú cez dané územie, žeriavmi a výrobkami, ktoré sa musia vykladať pri dodržaní osobitných bezpečnostných opatrení. Uvedené činnosti sú menej nebezpečné, ak sa vykonávajú mimo prístavných oblastí. Preto je riziko pracovného úrazu v prístavnej oblasti proporcionálne väčšie.

( 37 ) Podľa spoločností, ktoré sú žalobkyňami, rastúca mechanizácia nakladania s tovarom, počítačová obsluha kontajnerových žeriavov a zdvíhacích vozidiel v prístavných termináloch, automatické váženie a počítanie tovaru, robotizácia skladov, skenovanie odosielaných kontajnerov na zistenie škôd a využívanie nákladných vozidiel bez vodiča viedli k značnému zníženiu rizika prístavných prác.

( 38 ) Dohovor (č. 152) o bezpečnosti a hygiene (prístavné práce) z roku 1979 (https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312297:NO) a odporúčanie (č. 160) o bezpečnosti a hygiene (prístavné práce) z roku 1979 (https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312498:NO).

( 39 ) „Korene medzinárodného prístavného priemyslu siahajú k počiatkom civilizácie. Odvtedy sa tento priemysel sústavne vyvíja, aj keď metódy manipulácie s nákladom, ktoré boli náročné a zároveň nebezpečné, sa prakticky