NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 30. marca 2004 ( )

Vec C‑417/02

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Helénskej republike

„Smernica 85/384/EHS – Právo usadiť sa a sloboda poskytovať služby – Architekti“

I – Úvod

1. Toto konanie o nesplnenie povinnosti členským štátom sa týka gréckeho prebratia a uplatňovania smernice Rady 85/384/EHS z 10. júna 1985 o vzájomnom uznávaní diplomov, osvedčení a iných dokladov o formálnych kvalifikáciách v oblasti architektúry a o opatreniach na uľahčenie účinného uplatňovania práva usadiť sa a slobody poskytovať služby( ) (ďalej len „smernica o architektoch“).

2. Po upustení od jedného žalobného dôvodu v replike Komisia teraz navrhuje, aby Súdny dvor:

a) určil, že Helénska republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo smernice Rady 85/384/EHS z 10. júna 1985 o vzájomnom uznávaní diplomov, osvedčení a iných dokladov o formálnych kvalifikáciách v oblasti architektúry a o opatreniach na uľahčenie účinného uplatňovania práva usadiť sa a slobody poskytovať služby tým, že

– prijala a ponechala v platnosti článok 3 ods. 1 písm. c) prezidentského dekrétu č. 107/93,

– dovolila, aby Techniko Epimelitirio Elladas (Grécka komora technikov, ďalej len „Komora technikov“), do ktorej sa musí zapísať ten, kto chce v Grécku vykonávať povolanie architekta, systematicky odmietala zápis štátnych príslušníkov z členských štátov Spoločenstva, ktorí sú držiteľmi diplomov, ktoré mali byť uznané na základe Smernice Rady 85/384/EHS,

b) zaviazal Helénsku republiku na náhradu trov konania.

3. Helénska republika v duplike navrhuje zamietnuť žalobu.

II – O prvom žalobnom dôvode: článok 3 ods. 1 písm. c) prezidentského dekrétu č. 107/93

4. Tento žalobný dôvod sa týka gréckej právnej úpravy určenia, či architekt, ktorý sa chce usadiť v Grécku, je držiteľom diplomu, ktorý vyhovuje smernici o architektoch.

A – Právny rámec

5. Článok 2 smernice o architektoch stanovuje, že každý členský štát uznáva diplomy, osvedčenia a iné doklady o vzdelaní, ktoré boli získané na základe vzdelania a odbornej prípravy, spĺňajúc požiadavky článku 3. Podľa článku 7 ods. 1 každý členský štát má zároveň čo najskôr oznámiť Komisii zoznam diplomov, osvedčení a iných dokladov o vzdelaní, ktoré sa udeľujú v rámci jeho územia, a ktoré spĺňajú príslušné kritéria, ktoré sú podľa článku 7 ods. 2 zvyčajne uverejňované v Úradnom vestníku Európskych spoločenstiev. Články 8 a 9 upravujú postup v prípade názorových rozdielov o kvalite dokladov o vzdelaní.

6. V Grécku článok 3 ods. 1 prezidentského dekrétu č. 107/93 stanovoval do 17. októbra 2002, že architekti, ktorí sa chcú usadiť a ktorí získali vzdelanie v inom členskom štáte, musia predložiť osvedčenie vydané príslušným členským štátom, ktoré potvrdzuje, že ich doklad o vzdelaní spĺňa požiadavky smernice o architektoch.

7. Tento právny predpis bol medzičasom zmenený dekrétom č. 272/2002 zo 17. októbra 2002. Odvtedy sú v prílohách k článku 13 gréckeho prezidentského dekrétu č. 107/93 uvedené zoznamy dokladov o vzdelaní z iných členských štátov, ktoré vyhovujú požiadavkám smernice o architektoch. V prípade, že sa architekti chcú usadiť v Grécku a sú držiteľmi jedného z týchto dokladov o vzdelaní, nie je potrebné k žiadosti o uznanie podľa článku 3 ods. 1 písm. c) prezidentského dekrétu č. 107/93 priložiť ďalšie potvrdenia, že vyhovujú požiadavkám smernice o architektoch. Len v prípade, že sa architekt odvoláva na iný doklad o vzdelaní, naďalej musí predložiť osvedčenie vydané príslušným členským štátom, ktoré potvrdzuje, že tento doklad o vzdelaní spĺňa požiadavky smernice o architektoch.

8. Bezprostredne pred pojednávaním 4. marca 2004 grécka vláda napokon oznámila ďalšiu zmenu tohto právneho predpisu. Podľa toho sa žiadateľ v budúcnosti môže priamo odvolávať na zoznam Komisie o dokladoch o dosiahnutom vzdelaní, spĺňajúcich požiadavky smernice bez toho, aby v takomto prípade musel predložiť osvedčenie.

B – Konanie pred podaním žaloby a tvrdenia účastníkov konania

9. Počas konania pred podaním žaloby Komisia zastávala názor, že je neprimerané stále vyžadovať osvedčenia o konformnosti dokladov o vzdelaní, ktoré nie sú uznávané na základe získaných práv (pravdepodobne ide o článok 11 smernice o architektoch, ktorý stanovuje osvedčenia o získaných právach). V žalobe zdôrazňuje, že grécky zoznam neobsahuje všetky doklady o vzdelaní, uvedených na zozname, ktorý Komisia uverejňuje podľa článkov 6 až 9 smernice o architektoch. Komisia v replike poukazuje na to, že v oboch aktualizáciách zoznamu Komisie, ktoré boli uskutočnené po vydaní prezidentského dekrétu 272/2002, nie sú ešte zapracované do gréckeho zoznamu. Komisia zastáva názor, že to nie je v súlade so smernicou o architektoch pri predložení dokladov o vzdelaní, ktoré nie sú na gréckom zozname, stále vyžadovať osvedčenia o splnení požiadaviek smernice. Pri pochybnostiach o kvalite dokladu o vzdelaní sa musí použiť konanie stanovené v článkoch 8 a 9 smernice o architektoch. Len v prípade dôvodnej pochybnosti stanovuje článok 27 smernice o architektoch, že hostiteľský štát môže v tejto súvislosti požadovať potvrdenie hodnovernosti.

10. Na ústnom pojednávaní Komisia oznámila, že po posledných zmenách gréckych právnych predpisov v súvislosti s predloženým žalobným dôvodom nemá už žiadne ďalšie námietky. Nebolo však ešte možné rozhodnúť o prípadnom upustení od tohto žalobného dôvodu.

11. Grécka vláda uviedla, že bude vyžadovať osvedčenie štátu, ktorý vydal doklad o vzdelaní, aby sa príslušných miestam uľahčilo preverovanie, či ide o doklad v zmysle smernice o architektoch. Toto sa bude vyžadovať tak dlho, pokiaľ príslušný doklad o vzdelaní nebude uvedený na gréckom zozname uznávaných dokladov o vzdelaní. Odvoláva sa pritom na pätnáste odôvodnenie smernice o architektoch, podľa ktorého „na uľahčenie uplatňovania tejto smernice štátnymi orgánmi môžu členské štáty predpísať, že na doplnenie dokladov o vzdelaní, osoby, ktoré spĺňajú požiadavky na vzdelanie a odbornú prípravu stanovené v tejto smernici, musia predložiť osvedčenie od príslušných orgánov členského štátu pôvodu, alebo členského štátu, z ktorého prichádzajú, potvrdzujúce, že ide o vzdelanie, ktoré je uvedené v tejto smernici“.

C – O prípustnosti tohto žalobného dôvodu

12. Tento žalobný dôvod podľa žaloby a repliky treba chápať tak, že je namierený proti článku 3 ods. 1 písm. c) prezidentského dekrétu č. 107/93 v znení prezidentského dekrétu č. 272/2002. Keďže Komisia na pojednávaní od tohto žalobného dôvodu neupustila, nie je relevantné, že uviedla, že na základe najnovších zmien týchto predpisov nejestvujú žiadne ďalšie námietky.

13. Tento žalobný dôvod by mohol byť neprípustný, pretože článok 3 ods. 1 písm. c) prezidentského dekrétu č. 107/93 v znení prezidentského dekrétu č. 272/2002 nebol predmetom písomnej výzvy a odôvodneného stanoviska.

14. Podľa ustálenej judikatúry má konanie pred podaním žaloby poskytnúť dotknutému štátu možnosť, aby si splnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva Spoločenstva, a aby sa mohol účinne obhájiť voči sťažnostiam Komisie. Z toho vyplýva, že predmet žaloby je podľa článku 226 ES vymedzený konaním pred jej podaním uvedeným v tomto ustanovení. Žaloba preto musí spočívať na rovnakých dôvodoch a žalobných dôvodoch ako odôvodnené stanovisko. Výhrada, ktorá nebola uvedená v tomto stanovisku, je preto v konaní pred Súdnym dvorom neprípustná.( )

15. Prvý žalobný dôvod nebol v odôvodnenom stanovisku v tejto podobe vznesený, pretože článok 3 ods. 1 písm. c) prezidentského dekrétu č. 107/93 v znení prezidentského dekrétu č. 272/2002 nevyžaduje už v každom prípade osvedčenie, ale len v prípade, keď sa doklad o vzdelaní nevyskytuje na gréckom zozname uznávaných diplomov. Tým je rozsah tvrdeného nesplnenia povinnosti výrazne menší, ako bol v čase odôvodneného stanoviska.

16. Zároveň z toho nevyplýva, že by tento žalobný dôvod bol neprípustný. Súdny dvor totiž požiadavky na určenie predmetu sporu v konaní pred podaním žaloby relativizoval do tej miery, že nevyžaduje v každom prípade úplnú zhodu medzi vnútroštátnymi predpismi, ktoré sú uvedené v odôvodnenom stanovisku, a predpismi, ktoré sú menované v žalobe. Ak medzi týmito dvoma fázami konania zákon bol zmenený, postačuje, keď systém, zavedený právnymi predpismi, napádanými v konaní pred podaním žaloby prostredníctvom nových opatrení, ktoré členský štát prijal po odôvodnenom stanovisku a ktoré sú napadnuté v žalobe, celkovo zostal zachovaný.( )

17. Minimálne pokiaľ článok 3 ods. 1 písm. c) prezidentského dekrétu č. 107/93 v znení prezidentského dekrétu č. 272/2002 naďalej požaduje predloženie osvedčenia vydávajúceho štátu o tom, že doklad o vzdelaní zodpovedá smernici o architektoch, výhrada Komisie už bola obsiahnutá v odôvodnenom stanovisku. Z tohto dôvodu je tento žalobný dôvod prípustný.

D – O dôvodnosti tohto žalobného dôvodu

18. Výhrada Komisie sa má chápať tak, že osvedčenie o tom, že doklad o vzdelaní zodpovedá smernici o architektoch, je v každom prípade už zbytočné, a teda neprimerané, keď tento doklad o vzdelaní je uvedený v oznámení Komisie o dokladoch, ktoré sa uznávajú.

19. Takáto povinnosť členských štátov výslovne nevyplýva zo smernice o architektoch. Z článkov 11 a 27, ktoré stanovujú osvedčenia o nadobudnutých právach a v prípade dôvodných pochybností potvrdenie hodnovernosti dokladu, by a contrario mohlo vyplývať, že iné osvedčenia sa nemôžu požadovať. Tomuto názoru však odporuje pätnáste odôvodnenie smernice, ktoré pripúšťa osvedčenie, či ide o vzdelanie, ktoré je uvedené v tejto smernici. V tomto bode je preto znenie smernice otvorené.

20. Napriek tomu sú všetky požiadavky, ktoré sťažujú žiadosť o uznanie dokladu o vzdelaní, zároveň prekážkou výkonu slobody usadiť sa podľa článku 43 ES. Táto základná sloboda pri výklade smernice o architektoch sa musí zohľadniť. Obmedzenia by museli byť opodstatnené z dôvodu všeobecného záujmu.( )

21. Dodatočná formalita zaobstarať osvedčenie vydávajúceho štátu sťažuje žiadosť o uznanie dokladu o vzdelaní. V zásade však existuje záujem hodný ochrany spočívajúci v tom, aby prijímajúci štát mohol určiť, či predložený doklad o vzdelaní spĺňa požiadavky smernice o architektoch. Predsa však nie je potrebné predkladať individuálne osvedčenie vydávajúceho členského štátu, keď doklad o vzdelaní je uvedený na zozname Komisie o uznávaných dokladoch. Keďže v Grécku je len jedna inštitúcia, Komora technikov, ktorá je poverená uznávaním dokladov o vzdelaní pre architektov, je na mieste od nej požadovať, aby táto inštitúcia vzala zoznam Komisie uverejnený v úradnom vestníku na vedomie a používala ho pri uznávaní dokladov o vzdelaní. Odkaz na grécky zoznam v každom prípade nestačí, pretože tento už teoreticky nikdy nemôže byť aktualizovaný zároveň so zoznamom Komisie, a ako Komisia správne zdôraznila, v praxi nebol ešte ani raz včas aktualizovaný.

22. Článok 3 ods. 1 písm. c) prezidentského dekrétu č. 107/93 v znení prezidentského dekrétu č. 272/2002 preto nebol v súlade so smernicou o architektoch v spojení s článkom 43 ES do tej miery, pokiaľ tento predpis vyžadoval, aby pri predložení dokladov o vzdelaní, ktoré sú uvedené na zozname Komisie uznávaných dokladov k nim bolo priložené osvedčenie o tom, že doklad o vzdelaní spĺňa požiadavky smernice o architektoch. Prvý žalobný dôvod je teda dôvodný.

III – O druhom žalobnom dôvode: prax gréckej Komory technikov

A – Konanie pred podaním žaloby a tvrdenia účastníkov konania

23. Komisia uplatnila druhý žalobný dôvod v konaní o nesplnenie povinnosti doplňujúcou písomnou výzvou z 9. júla 1999. Vytýkala Grécku, že Komora technikov( ) systematicky zamieta zápis držiteľom iných ako gréckych dokladov o vzdelaní, ktoré mali byť na základe smernice o architektoch uznané. Pritom sa zamerala najmä na tri prípady, v ktorých sa žiadateľ viac ako jeden rok bezúspešne snažil o uznanie. Komisia v odôvodnenom stanovisku z 24. februára 2000 ponechala túto výhradu.

24. So žalobou Komisia predložila ako ďalší dôkaz k tejto sťažnosti najmä list gréckeho ministra pre životné prostredie a územné plánovanie zo 16. júla 2001, ktorým vyzýva Komoru technikov, aby urýchlila konanie o zápis architektov, ktorých doklady majú byť uznané.

25. Grécka vláda reagovala na túto výhradu po prvýkrát odpoveďou na odôvodnené stanovisko, ktorá uvádza dátum 8. máj 2000. Uviedla mená štyroch osôb, ktoré už boli zapísané. Na prípady, ktoré výslovne uvádzala Komisia, nereagovala.

26. Vo vyjadrení k žalobe s dátumom 23. januára 2003 uvádza, že doteraz bolo podaných 37 žiadostí a Komora technikov už deviatich architektov zapísala. Sedem ďalších architektov bolo vyzvaných na zápis, ale dvaja z nich už nemali o zápis záujem. V duplike z 19. mája 2003 grécka vláda oznamuje, že zápis piatich ďalších architektov je pred ukončením.

27. Zo zostávajúcich 21 žiadateľov štyria nepredložili vôbec žiadne doklady a 17 predložili neúplné žiadosti. Všetci boli vyzvaní, aby doplnili svoje žiadosti. Až do napísania dupliky len desať týchto žiadateľov doplnilo svoje žiadosti.

28. Na ďalšie upresnenie skutkového stavu požiadal Súdny dvor grécku vládu, aby uviedla pri všetkých žiadateľoch,

– kedy požiadali o zápis,

– kedy ich Komora technikov zapísala a

– prípadne kedy Komora technikov vyzvala žiadateľa, aby doplnil svoju žiadosť.

29. Grécka vláda nato 21. januára 2004 oznámila, že k tomu dátumu bolo podaných 41 žiadostí na Komoru technikov a táto zapísala deviatich architektov. Pri týchto deviatich žiadostiach grécka vláda neuviedla dátum podania žiadosti.

30. Dvaja žiadatelia sa vzdali svojho zámeru zapísať sa. Ani v týchto prípadoch neboli uvedené žiadne dátumy.

31. Štrnásť architektov svoje žiadosti doplnilo a rozhodnutím z 8. januára 2004 boli zapísaní. Žiadosti pochádzali z rokov 1988 až 2002( ). Grécka vláda neuviedla, či a kedy boli títo žiadatelia vyzvaní na doplnenie svojich žiadostí.

32. Ďalších dvanásť žiadateľov bolo 30. decembra 2002 vyzvaných, aby doplnili svoje žiadosti, títo to však ešte neurobili. Ide o žiadosti z rokov 1992 až 2002( ).

33. Dňa 22. mája 2003 jedna žiadateľka a 7. októbra 2003 traja ďalší žiadatelia podali žiadosti bez podkladov.

34. Na pojednávaní grécka vláda uviedla, že všetci žiadatelia, ktorých žiadosti boli neúplné, boli prvýkrát vyzvaní 30. decembra 2002, aby predložili potrebné podklady podľa prezidentského dekrétu č. 107/93 v znení prezidentského dekrétu č. 272/2002. Išlo o štandardný list so zákonnými predpismi v prílohe. Nebolo ale uvedené, ktoré podklady v konkrétnom jednotlivom prípade ešte chýbajú. Pred 30. decembrom 2002 sa so žiadateľmi viedli telefonické rozhovory, o ktorých neexistujú žiadne doklady.

35. Grécka vláda okrem iného v súvislosti s rizikom zemetrasenia v Grécku považuje veľmi starostlivé preskúmanie žiadostí za žiaduce.

B – Rozbor

36. Najskôr je potrebné pripomenúť, že výhrada Komisie musí byť posudzovaná na základe situácie, aká bola v čase uplynutia lehoty, ktorú stanovila v odôvodnenom stanovisku, t. j. k 24. aprílu 2000.( )

37. Komisia vytýka Grécku, že Komora technikov systematicky zamieta zápisy architektov, držiteľov dokladov, ktoré mali byť uznané. Komisia pod tým nerozumie zásadné zamietnutie každej žiadosti, ale ako vyplýva zo žaloby to, že Komora technikov žiadosti o uznanie v prevažnej väčšine prípadov neoprávnene zamieta, resp. vôbec na ne neodpovedá. Toto upresnenie síce nie je výslovne uvedené v doplňujúcej písomnej výzve alebo v odôvodnenom stanovisku, ale tento výklad výhrady Komisie musí byť chápaný v tomto zmysle.

38. Či je táto výhrada opodstatnená, je potrebné preskúmať na základe článku 20 ods. 1 smernice o architektoch. Podľa neho sa konanie o povolení oprávneného na začatie vykonávania činností v oblasti architektúry musí ukončiť čo najskôr, najneskôr do troch mesiacov od predloženia všetkých dokumentov, ktoré sa vzťahujú na túto osobu.

39. Z odpovede gréckej vlády na požiadavku Súdneho dvora vyplýva, že k 24. aprílu 2000 najmenej 16 žiadostí, t. j. najmenej 80 % všetkých došlých žiadostí bolo vybavovaných dlhšie ako tri mesiace.

40. Podľa odpovede gréckej vlády sa však nedá vylúčiť, že tieto žiadosti spočiatku boli neúplné. Z tohto hľadiska je potrebné uznať, že trojmesačná lehota pre povolenie začne plynúť, až keď je žiadosť úplná. Keďže nie je známe, či tieto žiadosti boli úplné a kedy prípadne boli doplnené, nedá sa určiť, či trojmesačná lehota bola dodržaná.

41. Príslušné inštitúcie sú však povinné ešte pred doplnením neúplnej žiadosti uskutočniť konanie o uznaní v čo najkratšej lehote. To vyplýva zo znenia článku 20 ods. 1 smernice o architektoch, ktorý takto uskutočňuje zásadu správneho úradného postupu.( ) Z toho vyplýva, že zistenie, že žiadosť nie je úplná, a oznámenie tejto skutočnosti žiadateľovi treba vykonať bezodkladne. V žiadnom prípade toto štádium konania nemôže trvať dlhšie ako preskúmanie úplnej žiadosti. Komora technikov teda musí najneskôr v rámci troch mesiacov od doručenia žiadosti žiadateľa zapísať, alebo mu oznámiť, aké podklady ešte chýbajú( ).

42. Ako grécka vláda na pojednávaní priznala, Komora technikov pred 30. decembrom 2002 prinajmenšom písomne nepožadovala doplnenie žiadostí. Takáto prax existovala aj v relevantnom čase, totiž pri uplynutí lehoty, ktorú Komisia stanovila v odôvodnenom stanovisku, t. j. k 24. aprílu 2000. Odkazom na telefonické rozhovory grécka vláda túto námietku nevyvrátila, pretože ich obsah nebol zdokumentovaný a v tejto súvislosti neboli predložené ani žiadne dôkazy.

43. Pokiaľ sa grécka vláda na záver odvoláva na zvláštne nebezpečenstvo zemetrasenia v Grécku, toto neoprávňuje odchýliť sa od výslovnej právnej úpravy smernice o architektoch. Pokiaľ by v Grécku existovali zvláštne problémy, ktoré nie sú dostatočne zohľadnené v smernice o architektoch, tak by grécka vláda mala vplývať na zmenu tejto smernice. Grécka vláda v tomto konaní inak neuviedla žiadne takéto problémy.

44. Preto je potrebné určiť, že Helénska republika porušila článok 20 ods. 1 smernice o architektoch tým, že Komora technikov neuskutočňovala konania o uznávaní architektov v prevažnej miere prípadov v čo najkratšej lehote.

IV – O trovách

45. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Ak účastník konania vezme späť svoj návrh na začatie konania, bude podľa článku 69 ods. 5 rokovacieho poriadku zaviazaný na náhradu trov konania, ak tak navrhne druhý účastník vo svojom vyjadrení k späťvzatiu návrhu. Na návrh účastníka konania, ktorý vzal späť svoj návrh na začatie konania, však znáša trovy konania druhý účastník, ak sa to zdá oprávnené vzhľadom na správanie sa tohto účastníka v konaní.

46. Komisia podala návrh na náhradu trov konania a mala vo veci úspech. V replike však vzala späť tretí žalobný dôvod bez toho, aby Grécko predtým prijalo opatrenia na vyvrátenie tohto dôvodu. V správaní sa Grécka nie je zrejmý žiadny dôvod na podanie tohto žalobného dôvodu a jeho neskoršie späťvzatie, ktorý by oprávňoval zaviazať Grécko na náhradu tohto podielu na trovách konania. Preto Komisia má právo na náhradu len dvoch tretín trov konania, ktoré jej vznikli do podania repliky, ako aj na náhradu všetkých trov konania, vzniknutých po podaní repliky.

47. Grécka vláda síce podala vo svojom vyjadrení k žalobe návrh na náhradu trov konania, tento však v duplike ani výslovne, ani odkazom na predchádzajúce návrhy neuviedla. Z toho vyplýva, že grécka vláda znáša svoje trovy konania v celom rozsahu.

V – Návrh

48. Na základe uvedeného navrhujem rozhodnúť takto:

1. Helénska republika si tým,

– že prijala a ponechala v platnosti článok 3 ods. 1 písm. c) prezidentského dekrétu č. 107/93 v znení prezidentského dekrétu č. 272/2002, ako aj tým,

– že Techniko Epimelitirio Elladas konanie o uznaní architektov v prevažnej miere prípadov nevykonávala v čo najkratšej lehote,

nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo smernice Rady 85/384/EHS z 10. júna 1985 o vzájomnom uznávaní diplomov, osvedčení a iných dokladov o formálnych kvalifikáciách v oblasti architektúry a o opatreniach na uľahčenie účinného uplatňovania práva usadiť sa a slobody poskytovať služby v spojení s článkom 43 ES.

2. Helénska republika znáša svoje trovy konania, je povinná nahradiť všetky trovy konania, ktoré vznikli Komisii po podaní repliky, ako aj dve tretiny trov konania, ktoré vznikli Komisii do podania repliky. Komisia znáša zostávajúcu časť svojich vlastných trov konania.