Predbežné znenie

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

prednesené 12. januára 2023( )

Spojené veci C‑363/21 a C‑364/21

Ferrovienord SpA

proti

Istituto Nazionale di Statistica ‑ ISTAT (C‑363/21),

za účasti:

Procura generale della Corte dei conti,

Ministero dell’Economia e delle Finanze

a

Federazione Italiana Triathlon

proti

Istituto Nazionale di Statistica ‑ ISTAT,

Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑364/21),

za účasti:

Procura generale della Corte dei conti

[návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Corte dei conti (Dvor audítorov, Taliansko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Nariadenie (EÚ) č. 549/2013 – Európsky systém národných a regionálnych účtov v Európskej únii (ESA 2010) – Klasifikácia inštitucionálnych jednotiek v sektore S.13 (verejná správa) – Právne predpisy Únie v oblasti štatistiky – Kontrolné mechanizmy – Priamy účinok – Smernica 2011/85/EÚ – Národné rozpočtové rámce – Priamy účinok – Účinná súdna ochrana – Súdne preskúmanie Dvorom audítorov alebo správnymi súdmi“





1. Tieto (spojené) návrhy na začatie prejudiciálneho konania poskytujú Súdnemu dvoru( ) možnosť objasniť rozsah pôsobnosti pravidiel upravujúcich Európsky systém účtov 2010, ktorý bol zavedený nariadením (EÚ) č. 549/2013( ). Cieľom týchto návrhov je konkrétne objasniť:

– či sa na toto nariadenie a smernicu 2011/85/EÚ( ) možno odvolávať v sporoch medzi rôznymi subjektmi verejnej správy alebo medzi jednotlivcami a štatistickými orgánmi,

– akú formu účinnej súdnej ochrany by mali členské štáty zaviesť pri prijímaní opravných prostriedkov, ktoré umožňujú preskúmanie uplatňovania pravidiel Únie v tejto oblasti.

I. Právny rámec

A. Právo Únie

1. Nariadenie č. 549/2013

2. Článok 1 stanovuje:

„1. Týmto nariadením sa zavádza Európsky systém účtov 2010 (ďalej len ‚ESA 2010‘ alebo ‚ESA‘).

2. V ESA 2010 sa stanovuje:

a) metodika (príloha A) pre spoločné štandardy, vymedzenia pojmov, klasifikácie a účtovné pravidlá, ktoré sa použijú na zostavovanie účtov a tabuliek na porovnateľných základoch pre potreby Únie a výsledkov podľa článku 3;

b) program (príloha B), v ktorom sa stanovujú lehoty, v rámci ktorých členské štáty zasielajú Komisii (Eurostatu) účty a tabuľky zostavované podľa metodiky uvedenej v písmene a).

…

4. Toto nariadenie nezaväzuje žiadny členský štát používať ESA 2010 pri zostavovaní účtov pre svoje vlastné potreby.“

3. Kapitola 1, nazývaná „Všeobecné charakteristiky a základné princípy“, prílohy A (ESA 2010) stanovuje:

„1.01 Európsky systém účtov… je medzinárodne kompatibilný účtovný rámec pre systematické a podrobné opísanie národnej ekonomiky (t. j. regiónu, krajiny alebo skupiny krajín), jeho súčastí a jeho vzťahov s ostatnými národnými ekonomikami.

…

1.57 Inštitucionálne jednotky sú ekonomické subjekty, ktoré sú oprávnené vlastniť výrobky a aktíva, prijímať záväzky a zapájať sa do ekonomických činností a transakcií s inými jednotkami. Na účely systému ESA 2010 sú inštitucionálne jednotky zoskupené do piatich vzájomne sa vylučujúcich domácich inštitucionálnych sektorov:

a) nefinančné korporácie;

b) finančné korporácie;

c) verejná správa;

d) domácnosti;

e) neziskové inštitúcie slúžiace domácnostiam.

Týchto päť sektorov tvorí spolu celkovú domácu ekonomiku. Každý sektor je zároveň rozdelený do subsektorov. Systém ESA 2010 umožňuje vytvoriť kompletný súbor tokových účtov a súvahových účtov, ktoré možno zostaviť za každý sektor a subsektor, ako aj za celú ekonomiku. Nerezidentské jednotky môžu byť s týmito piatimi domácimi sektormi vo vzájomnej interakcii, pričom tieto vzájomné interakcie sa vykazujú medzi piatimi domácimi sektormi a šiestym inštitucionálnym sektorom: sektorom zahraničia.

…“

4. Kapitola 2 s názvom „Jednotky a zoskupenia jednotiek“ uvedenej prílohy (ESA 2010) uvádza:

„…

2.12 Definícia: Inštitucionálna jednotka je hospodársky subjekt charakterizovaný samostatnosťou pri rozhodovaní o výkone svojej hlavnej funkcie. …

…

2.32 Každý sektor a subsektor zoskupuje inštitucionálne jednotky, ktoré majú podobný typ ekonomického správania.

…

Verejná správa (S.13)

2.111 Definícia: Sektor verejnej správy (S.13) pozostáva z inštitucionálnych jednotiek, ktoré sú netrhovými výrobcami, ktorých produkcia je určená na individuálnu a kolektívnu spotrebu a sú financované povinnými platbami jednotiek patriacich do iných sektorov, ako aj z inštitucionálnych jednotiek zapojených hlavne do prerozdeľovania národného dôchodku a bohatstva.

…“

5. Kapitola 20, nazývaná „Účty verejnej správy“, tejto prílohy stanovuje:

„…

20.05 Sektor verejnej správy (S.13) pozostáva zo všetkých jednotiek verejnej správy a všetkých netrhových neziskových inštitúcií, ktoré sú pod kontrolou jednotiek verejnej správy. Do tohto sektoru patria aj ostatní netrhoví výrobcovia uvedení v odsekoch 20.18 až 20.39.

…“

2. Smernica 2011/85

6. Podľa článku 1:

„Touto smernicou sa ustanovujú podrobné pravidlá pre vlastnosti rozpočtových rámcov členských štátov. Tieto pravidlá sú nevyhnutné na zabezpečenie dodržiavania povinností členských štátov podľa ZFEÚ s cieľom vyhnúť sa nadmernému deficitu verejnej správy.“

7. Článok 2 uvádza:

„Na účely tejto smernice sa uplatňujú vymedzenia pojmov ‚štátny‘, ‚deficit‘ a ‚investície‘ ustanovené v článku 2 Protokolu (č. 12) o postupe pri nadmernom deficite pripojeného k Zmluve o EÚ a ZFEÚ.[( )] Uplatňuje sa tiež vymedzenie subsektorov verejnej správy, ako sa uvádza v bode 2.70 prílohy A k nariadeniu (ES) č. 2223/96.

Okrem toho sa uplatňuje toto vymedzenie pojmu:

‚rozpočtový rámec‘ je súbor opatrení, postupov, pravidiel a inštitúcií, ktoré sú základom vykonávania rozpočtových politík verejnej správy, najmä:

…

f) opatrenia nezávislého monitorovania a analýzy s cieľom zvýšiť transparentnosť prvkov rozpočtového postupu;

…“

8. Článok 3 ods. 1 stanovuje:

„Pokiaľ ide o vnútroštátne systémy účtovníctva verejných financií, členské štáty zavedú systémy účtovníctva verejných financií, ktoré budú úplne a dôsledne zahŕňať všetky subsektory verejnej správy a ktoré budú obsahovať informácie nevyhnutné na tvorbu akruálnych údajov s cieľom pripraviť údaje založené na štandarde ESÚ 95. Tieto systémy účtovníctva verejných financií podliehajú vnútornej kontrole a nezávislému auditu“.

3. Nariadenie (EÚ) č. 473/2013( )

9. Článok 2 uvádza:

„1. Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:

a) ‚nezávislé orgány‘ sú orgány, ktoré sú štrukturálne nezávislé alebo orgány s funkčnou nezávislosťou od rozpočtových orgánov členského štátu a ktoré sa opierajú o vnútroštátne právne ustanovenia zaručujúce vysoký stupeň funkčnej nezávislosti a zodpovednosti…

2. Vymedzenia ‚sektora verejnej správy‘ a ‚subsektorov sektora verejnej správy‘ stanovené v bode 2.70 prílohy A k nariadeniu (ES) č. 2223/96 z 25. júna 1996 o Európskom systéme národných a regionálnych účtov v spoločenstve… sa tiež vzťahujú na toto nariadenie. …

…“

10. Podľa článku 5:

„1. Členské štáty majú nezávislé orgány na monitorovanie dodržiavania:

a) numerických fiškálnych pravidiel, ktorými sa do vnútroštátnych rozpočtových postupov začleňuje ich strednodobý rozpočtový cieľ stanovený v článku 2a nariadenia (ES) č. 1466/97;

b) numerických fiškálnych pravidiel uvedených v článku 5 smernice 2011/85/EÚ.

…“

B. Vnútroštátne právo

1. Zákon č. 196/2009( )

11. Článok 1 stanovuje:

„1. Subjekty verejnej správy prispievajú k dosahovaniu cieľov v oblasti verejných financií vymedzených na vnútroštátnej úrovni v súlade s postupmi a kritériami stanovenými Európskou úniou a spoločne nesú z toho vyplývajúcu zodpovednosť. …

2. … Subjektmi verejnej správy sú… od roku 2012 organizácie a osoby, ktoré [Istituto Nazionale di Statistica (Národný štatistický úrad, Taliansko; ďalej len „ISTAT“)] označí na štatistické účely v zozname… uverejnenom… v Zbierke zákonov Talianskej republiky… v znení ďalších aktualizácií podľa odseku 3 tohto článku, vykonávaných na základe vymedzení podľa osobitných nariadení Európskej únie…

3. ISTAT určí každoročne subjekty verejnej správy podľa odseku 2 prostredníctvom vlastného rozhodnutia, ktoré sa uverejňuje v Zbierke zákonov do 30. septembra príslušného roku.

…“

2. Zákon č. 243/2012( )

12. Podľa článku 2 ods. 1 písm. a) „‚subjekty verejné správy‘ sú subjekty, ktoré sa identifikujú na základe postupov a aktov stanovených v súlade s právom Európskej únie, predpismi v oblasti účtovníctva a verejných financií v rámci subsektorov ústrednej štátnej správy, miestnej samosprávy a vnútroštátnych orgánov sociálneho zabezpečenia“.

13. Podľa článku 20 Corte dei conti (Dvor audítorov, Taliansko) vykonáva nepretržitú kontrolu rozpočtového hospodárenia verejnej správy na účely koordinácie verejných financií a rozpočtovej rovnováhy v súlade s formami a postupmi stanovenými zákonom.

3. Zákon č. 161/2014( )

14. Článok 30 s názvom „Vykonávanie ustanovení smernice 2011/85/EÚ a nariadenia č. 473/2013, ktoré nie sú priamo uplatniteľné“ v odseku 1 stanovuje, že na účely zabezpečenia plného účinku ustanovení smernice 2011/85 a nariadenia č. 473/2013, ktoré nie sú priamo uplatniteľné, pokiaľ ide o činnosť monitorovania dodržiavania rozpočtových pravidiel, Corte dei conti (Dvor audítorov) overuje súlad rozpočtových údajov verejnej správy s účtovnými pravidlami.

4. Codice della giustizia contabile( )

15. Článok 11 ods. 6 písm. b) v znení zákonného dekrétu č. 137/2020, ktorý bol zmenený na zákon č. 176/2020( ), stanovuje:

„Plenárne zasadnutie [Corte dei conti (Dvor audítorov)] v osobitnom zložení rozhoduje v jednostupňovom konaní pri výkone svojej výlučnej súdnej právomoci v oblasti účtovníctva verejných financií vo veciach… týkajúcich sa zoznamu subjektov verejnej správy zostavovaného ISTAT výlučne na účely uplatňovania vnútroštátnych právnych predpisov o obmedzovaní verejných výdavkov( ).“

II. Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky

16. Dňa 30. septembra 2020 ISTAT zaradil Ferrovienord SpA (ďalej len „Ferrovienord“) a Federazione Italiana Triathlon (ďalej len „FITRI“) do zoznamu subjektov verejnej správy (ďalej len „zoznam ISTAT 2020“) zahrnutých do konsolidovaného výkazu ziskov a strát Talianskej republiky.( )

17. Ferrovienord a FITRI podali proti tomuto rozhodnutiu žalobu na Corte dei conti (Dvor audítorov), ktorou sa domáhali jeho zrušenia. Podľa ich názoru nesplnili podmienky pre zaradenie do zoznamu ISTAT 2020.

18. ISTAT vyjadril nesúhlas so žalobou, pričom uviedol, že zaradenie do zoznamu bolo správne. Procura generale della Corte dei conti (Prokuratúra pri Dvore audítorov, Taliansko) požiadala o položenie otázky týkajúcej sa ústavnosti článku 23c zákonného dekrétu č. 137/2020.( )

19. Corte dei conti (Dvor audítorov) nariadil rozšíriť okruh žalovaných o Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerstvo hospodárstva a financií, Taliansko), pričom ďalej poukázal na nastolenú otázku týkajúcu sa zlučiteľnosti nového ustanovenia s právom Únie. Požiadal účastníkov konania, aby sa v tejto konkrétnej súvislosti vyjadrili.

20. Podľa Corte dei conti (Dvor audítorov):

– článok 11 ods. 6 písm. b) CGC mu priznáva právomoc rozhodovať o rozhodnutiach ISTAT týkajúcich sa uznávania subjektov verejnej správy,

– toto ustanovenie však bolo zmenené a doplnené článkom 23c ods. 2 zákonného dekrétu č. 137/2020, ktorý obmedzuje preskúmanie zoznamu ISTAT zo strany Dvora audítorov „výlučne na účely uplatňovania vnútroštátnych právnych predpisov o obmedzovaní verejných výdavkov“( ),

– súlad medzi vnútroštátnymi rozpočtovými pravidlami a obmedzeniami vyplývajúcimi z práva Únie predstavuje taliansku ústavnoprávnu zásadu, a to popri zásadách transparentnosti a rozpočtovej rovnováhy (články 81 a 97 Ústavy).

– tento súlad sa vo vnútroštátnom práve zabezpečuje prostredníctvom zostatku nazvaného „vyrovnaný rozpočtový zostatok“, ktorý obmedzuje subjekty verejnej správy mimo štátnej správy pri zvyšovaní dlhu (článok 4 ods. 4 a články 9 a 10 zákona č. 243/2012). Určenie zostatkov a ich prípadných neskorších úprav závisia od údajov zaslaných subjektmi verejnej správy, ktoré sú súčasťou konsolidovaného výkazu.

– správne zostavenie zoznamu ISTAT (pokiaľ ide o subjekty verejnej správy, ktoré sú povinné dosahovať vyrovnaný rozpočtový zostatok), je preto podmienkou súladu s cieľmi konvergencie hospodárskych politík v zmysle článku 121 ZFEÚ,

– zaradenie konkrétneho subjektu do zoznamu ISTAT možno podľa talianskeho práva (článok 24 ods. 1 a článok 113 ods. 1 Ústavy) napadnúť žalobou na súdoch. Do roku 2012 bol „zákonným súdom“ pre tieto rozhodnutia správny súd a od roku 2012 bola právomoc priznaná Corte dei conti (Dvor audítorov). Tento súd vykonáva súdne preskúmanie dodržiavania vnútroštátnych právnych predpisov a predpisov Únie v oblasti rozpočtu, z hľadiska subjektov zabezpečuje overovanie spoľahlivosti výkazu ziskov a strát, a to pod hrozbou sankcií v súlade s článkom 8 nariadenia (EÚ) č. 1173/2011( ). Zaisťuje teda skutočné dosahovanie cieľov týkajúcich sa verejných financií,

– v dôsledku reformy uskutočnenej prostredníctvom článku 23c zákonného dekrétu č. 137/2020 toto preskúmanie už nemôže stanoviť (alebo poprieť) dva implicitné nevyhnutné účinky, ktoré predtým patrili do právomoci len jedného súdu, a to konkrétne: konštatovať (existenciu alebo neexistenciu) povinnosti oznamovať relevantné údaje a informácie týkajúce sa verejných financií v rámci uplatňovania a vykonávania zákona č. 243/2012 a zákona č. 196/2009 (povinnosť vykonať nariadenie č. 549/2013 a smernicu 2011/85); a následne uplatniť (alebo neuplatniť) ustanovenia týkajúce sa rozpočtovej rovnováhy a udržateľnosti dlhu verejnej správy v zmysle článkov 3 a 4 zákona č. 243/2012 (ktorými sa tiež vykonáva nariadenie č. 549/2013 a smernica 2011/85).

21. Legislatívna zmena z roku 2020 viedla k absolútnemu nedostatku súdnej právomoci a k následnej neexistencii súdnej ochrany, pokiaľ ide o presné vymedzenie subjektov patriacich do sektora S.13 (iná ako územná verejná správa), a z tohto dôvodu, pokiaľ ide o zostatky verejných financií, čím sa ESA 2010 a smernici 2011/85 bráni v dosiahnutí ich účinku. Talianska republika prostredníctvom zoznamu ISTAT určuje rozsah pôsobnosti ESA 2010 aj na účinky uplatňovania článku 126 ZFEÚ a Protokolu č. 12 o nadmernom deficite.

22. Podľa jeho názoru došlo k porušeniu zásady lojálnej spolupráce (článok 4 ZEÚ) a subjektom, ktoré ISTAT klasifikoval ako subjekty verejnej správy, bola odopretá možnosť na účinný prostriedok nápravy proti tejto klasifikácii, čo je v rozpore s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).

23. Dodáva, že aj keby sa pripustilo, ako to tvrdí ISTAT a Ministerstvo hospodárstva, že nové znenie právneho predpisu vedie k rozšíreniu všeobecnej súdnej právomoci správnych súdov, neodstránilo by to pochybnosti, či táto právna úprava:

– je v rozpore so zásadami účinnej súdnej ochrany, potrebného účinku a právnej istoty práva Únie,( )

– porušuje zásady rovnocennosti prostriedkov súdnej nápravy a právneho štátu (články 2 a 19 ZEÚ), a to aj vzhľadom na vzájomný vzťah medzi zásadou právneho štátu a ochranou finančných záujmov Únie podľa nariadenia 2020/2092.( )

24. Za týchto okolností kladie Corte dei conti (Dvor audítorov) Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1. Bránia pravidlo priamej uplatniteľnosti [európskeho systému účtov (ESA)] 2010 a zásada potrebného účinku príslušného nariadenia, ako aj smernice [2011/85/EÚ] vnútroštátnej právnej úprave, ktorá obmedzuje súdnu právomoc vnútroštátneho súdneho orgánu príslušného na preskúmanie správnosti uplatňovania ESA 2010 výlučne na účely uplatňovania vnútroštátnych právnych predpisov týkajúcich sa obmedzovania verejných výdavkov, čím vylučuje hlavný potrebný účinok [práva Únie] spočívajúci v overení transparentnosti a spoľahlivosti rozpočtových zostatkov, prostredníctvom ktorého sa zisťuje, či sa Taliansko blíži k [splneniu strednodobých rozpočtových cieľov]?

2. Bránia pravidlo priamej uplatniteľnosti ESA 2010 a zásada potrebného účinku príslušného nariadenia, ako aj smernice [2011/85/EÚ], pokiaľ ide o organizačné oddelenie orgánu rozpočtu od kontrolných orgánov, vnútroštátnej právnej úprave, ktorá obmedzuje účinky rozhodnutia vnútroštátneho súdneho orgánu príslušného na preskúmanie správnosti uplatňovania [ESA] 2010 výlučne na účely uplatňovania vnútroštátnych právnych predpisov týkajúcich sa obmedzovania verejných výdavkov, čím vylučuje akúkoľvek nezávislú kontrolu vymedzenia okruhu subjektov, ktorých sa týkajú výkazy talianskej verejnej správy (tak, ako sa kvalifikuje na účely [práva Únie]), prostredníctvom ktorého sa zisťuje, či sa Taliansko blíži k splneniu strednodobých rozpočtových cieľov?

3. Bráni zásada právneho štátu s ohľadom na účinnosť súdnej ochrany a rovnocennosť prostriedkov súdnej nápravy vnútroštátnej právnej úprave, ktorá:

a) vylučuje akékoľvek súdne preskúmanie správnosti uplatnenia ESA 2010 ISTAT na účely vymedzenia sektoru S.13, čiže preskúmania správnosti, transparentnosti a spoľahlivosti rozpočtových zostatkov, prostredníctvom ktorého sa zisťuje, či sa Taliansko blíži k splneniu strednodobých rozpočtových cieľov (porušenie zásady účinnej súdnej ochrany);

b) v prípade, že by sa mal za správny považovať výklad dotknutého ustanovenia navrhnutý žalovanými orgánmi verejnej moci, a to aj na základe pravidla autentického výkladu, vystavuje žalobkyňu povinnosti podať dve rôzne žaloby a následným rizikám protichodných súdnych rozhodnutí týkajúcich sa jej postavenia podľa práva Únie, čím de facto znemožňuje účinnú súdnu ochranu práva žalobkyne v čase potrebnom na splnenie povinností, ktoré jej z takéhoto postavenia vyplývajú (t. j. finančný rok), a marí právnu istotu, pokiaľ ide o existenciu postavenia subjektu verejnej správy;

c) opäť v prípade, že by sa mal za správny považovať výklad dotknutého ustanovenia navrhnutý žalovanými orgánmi verejnej moci, a to aj na základe pravidla autentického výkladu, stanovuje, že na rozhodnutie vo veci správnosti vymedzenia okruhu rozpočtových subjektov je príslušný iný súd než súdny orgán, ktorému súdnu právomoc vo veciach rozpočtu vyhradzuje Ústava Talianskej republiky?“

III. Konanie na Súdnom dvore

25. Návrhy na začatie prejudiciálneho konania boli doručené do kancelárie Súdneho dvora 9. júna 2021. Prejednanie návrhov v skrátenom konaní bolo zamietnuté.

26. Písomné pripomienky predložili Ferrovienord, FITRI, prokuratúra pri Corte dei conti (Dvor audítorov), talianska vláda a Európska komisia. Všetci menovaní sa zúčastnili pojednávania, ktoré sa konalo 19. októbra 2022.

IV. Posúdenie

A. Úvodná poznámka

27. Ako už bolo uvedené, prejudiciálne otázky sa týkajú zlučiteľnosti jediného ustanovenia (ďalej len „sporné ustanovenie“) talianskeho práva, konkrétne článku 23c ods. 2 zákonného dekrétu č. 137/2020, s právom Únie.

28. Podľa tohto ustanovenia Corte dei conti (Dvor audítorov) preskúmava rozhodnutia ISTAT, pokiaľ ide o klasifikáciu „inštitucionálnych jednotiek“ ako subjektov verejnej správy, „výlučne na účely uplatňovania vnútroštátnych právnych predpisov o obmedzovaní verejných výdavkov“. Časť označená kurzívou bola do CGC doplnená zákonným dekrétom č. 137/2020.

29. Talianska vláda sa domnieva, že vnútroštátny súd nesprávne vyložil sporné ustanovenie, keď tvrdí, že vylučuje súdne preskúmanie rozhodnutí ISTAT o zaradení subjektov do zoznamu subjektov verejnej správy.

30. Naopak, podľa talianskej vlády toto ustanovenie len vracia preskúmanie na správne súdy, pričom Corte dei conti (Dvor audítorov) ponecháva súdne preskúmanie, pokiaľ ide o právne dôsledky zaradenia týchto inštitucionálnych jednotiek do zoznamu ISTAT.

31. V rámci prejudiciálneho konania Súdny dvor nemá právomoc vykladať pravidlá vnútroštátneho práva. Jedine vnútroštátnemu súdu prináleží určiť presný rozsah vnútroštátnych zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení.( )

32. Súdny dvor však môže vykladať pravidlá práva Únie tak, že poskytne odpovede na základe jedného alebo druhého výkladu vnútroštátneho práva. Ide najmä o prípad, keď samotný vnútroštátny súd uvádza, ako je to v prejednávanej veci, argumenty „žalovaných orgánov verejnej moci“ (teda talianskej vlády) ako hypotézu, ktorá by mohla byť úspešná.( )

B. Prípustnosť

1. Postavenie súdneho orgánu

33. V prvom rade je nevyhnutné preskúmať, či tieto dva návrhy na začatie prejudiciálneho konania predkladá Súdnemu dvoru „súdny orgán členského štátu“ v zmysle článku 267 ZFEÚ.

34. Súdny dvor vyhlásil za neprípustné návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podali talianske regionálne komory Dvora audítorov konajúce ako správne orgány( ) alebo Corte dei conti (Dvor audítorov) v rámci postupov následnej kontroly finančného riadenia viacerých orgánov verejnej moci.( )

35. Súdny dvor však odpovedal na návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Corte dei conti (Dvor audítorov), v rozsudku FIG a FISE( ) bez toho, aby spochybnil jeho postavenie „súdneho orgánu“ vo veciach podobných tejto veci.

36. V tejto veci musí tento súd rozhodnúť spor v rámci výkonu súdnych funkcií, ktoré mu priznáva talianske právo, a nie v rámci výkonu svojich funkcií auditu a kontroly a posteriori. Predmet sporu súvisí práve s rozsahom jeho súdnych funkcií po obmedzení, ktoré mu ukladá článok 23c zákonného dekrétu č. 137/2020.

37. Na pojednávaní sa objasnilo, že legislatívna zmena neruší súdnu právomoc Corte dei conti (Dvor audítorov), ale ju len obmedzuje: ak v súčasnosti nemôže zrušiť zoznamy ISTAT s účinkami erga omnes, môže ich neuplatniť v konkrétnom spore s účinkami len pre žalobcu, pokiaľ ide o vnútroštátne právne predpisy o obmedzovaní verejných výdavkov.

38. Stručne povedané, Corte dei conti (Dvor audítorov) vykonáva súdnu právomoc, v rámci ktorej môže predkladať Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky, ak rozhoduje o takých sporoch, ako je spor, v ktorom boli podané tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania.

2. Neprípustnosť vyplývajúca z možného nesprávneho výkladu vnútroštátneho práva

39. Talianska vláda na základe vyššie uvedeného odôvodnenia( ) namieta prípustnosť prvej a druhej prejudiciálnej otázky, ako aj písmena a) tretej otázky z dôvodu, že vychádzajú z „nesprávneho predpokladu, že po zmene článku 11 CGC nebude možné podať na žiadnom vnútroštátnom súde žalobu na spochybnenie správneho zostavenia zoznamu ISTAT S13“.

40. Námietku nemožno prijať:

– na jednej strane ak sa položené otázky týkajú, ako je to v tomto prípade, výkladu práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť, keďže existuje prezumpcia relevantnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania,( )

– na druhej strane už som vysvetlil, ako odpoveď Súdneho dvora na pochybnosti vnútroštátneho súdu musí vychádzať z výkladu vnútroštátnych pravidiel, ktorý tento súd presadzuje, bez toho, aby bola dotknutá možnosť poskytnúť Súdnemu dvoru usmernenia pre iný výklad týchto pravidiel, a to tým skôr, že sám vnútroštátny súd pripúšťa možnosť prijať v hypotetických prípadoch tento alternatívny výklad.

41. Stručne povedané, Súdny dvor môže poskytnúť vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď na základe dostupných informácií o talianskom vnútroštátnom práve pri výklade nariadenia č. 549/2013, smernice 2011/85 a nariadenia č. 473/2013.

C. Prvá prejudiciálna otázka

42. Vnútroštátny súd chce vedieť, či je sporné vnútroštátne ustanovenie zlučiteľné s priamou uplatniteľnosťou nariadenia č. 549/2013 a s potrebným účinkom tohto nariadenia a smernice 2011/85.

43. Na zodpovedanie tejto otázky považujem za potrebné najprv analyzovať: a) záväzný charakter a možný priamy účinok povinností členských štátov zasielať Komisii účtovné údaje, ktoré sú stanovené v nariadení č. 549/2013; a b) či smernica 2011/85 ukladá povinnosti iba štatistickým orgánom a vládam, ale nie iným subjektom verejnej správy, a či stanovuje práva a povinnosti pre jednotlivcov a môže mať priamy účinok.

44. Pokiaľ ide o prípadnú neexistenciu súdneho preskúmania, na ktorú sa Corte dei conti (Dvor audítorov) odvoláva aj v týchto dvoch prejudiciálnych otázkach, budem sa ňou zaoberať v rámci analýzy tretej prejudiciálnej otázky.

1. Možnosť odvolávať sa na nariadenie č. 549/2013

45. Uplatnenie disciplíny, ktorá zakazuje nadmerné verejné deficity( ), sa vykonáva prostredníctvom postupu, na ktorom sa zúčastňuje Komisia a Rada. V rámci tohto postupu sa monitoruje rozpočtová situácia členských štátov a výška ich verejného dlhu.

46. Na vykonanie tohto dohľadu Únia potrebuje spoľahlivé štatistiky( ) o finančnej situácii členských štátov, najmä o ich deficite verejných financií a verejnom dlhu.

47. Právomoci Komisie overovať štatistické údaje sa posilnili nariadením (ES) č. 479/2009( ), ktoré konkretizovalo povinnosť členských štátov oznamovať jej ich úrovne deficitu a dlhu (článok 3 Protokolu č. 12 o nadmernom deficite) a zverilo Eurostatu( ) určité kontrolné právomoci, pokiaľ ide o štatistické údaje poskytnuté členskými štátmi.

48. Vykonávanie oznamovacej povinnosti si ako nevyhnutný prvok homogenity vyžaduje používanie jednotnej nomenklatúry pre celú Úniu. V súčasnosti je touto nomenklatúrou ESA 2010, ktorej bolo prispôsobené nariadenie č. 479/2009.

49. ESA 2010 sa v zásade vzťahuje na všetky akty Únie, v ktorých sa odkazuje na ESA alebo na jej definície. Žiadny členský štát však nie je povinný používať ESA 2010 pri zostavovaní účtov pre svoje vlastné potreby (článok 1 ods. 3 a 4 nariadenia č. 549/2013).

50. Podľa nariadenia č. 549/2013 členské štáty musia zaslať Komisii (Eurostatu) účty a tabuľky stanovené v prílohe B v lehotách v nej určených pre každú tabuľku (článok 3 ods. 1) a Eurostat posudzuje kvalitu zasielaných údajov (článok 4 ods. 4).

51. Ako uviedol Súdny dvor, „ESA 2010 stanovuje referenčný rámec pre zostavovanie účtov členských štátov pre potreby občanov Únie i samotnej Únie. Toto zostavovanie účtov sa musí uskutočniť na základe jednotných zásad, ktoré nie je možné vykladať rôzne, aby bolo možné získať porovnateľné výsledky“( ).

52. Konkrétne, členské štáty musia určiť sektor S.13 (verejná správa) v súlade s prílohou A bodom 2.111 ESA 2010( ) tak, že ho rozdelia na štyri subsektory, do ktorých sa zaradia príslušné inštitucionálne jednotky. Od týchto subjektov musia zbierať účtovné údaje a pripraviť ich v súlade s metodikou ESA 2010, aby ich zaslali Komisii.

53. S cieľom zabezpečiť správne uplatňovanie ESA 2010 na sektor S.13, pravidlá Únie stanovujú rôzne kontrolné mechanizmy, ktoré sa uplatňujú vo vzťahoch medzi Eurostatom a členskými štátmi (najmä ich národnými štatistickými úradmi):

– konzultačný postup medzi Komisiou (Eurostatom) a členskými štátmi (článok 2 ods. 3 nariadenia č. 549/2013 a článok 10 nariadenia č. 479/2009),

– mechanizmus trvalého dialógu medzi Eurostatom a národnými štatistickými úradmi (články 11, 11a a 11b nariadenia č. 479/2009),

– uverejnenie národných štatistických údajov s výhradami (článok 15 nariadenia č. 479/2009). V prípade potreby môže Eurostat zmeniť a doplniť údaje vykázané členským štátom a poskytnúť zmenené a doplnené údaje, ak nie sú v súlade s týmto nariadením,

– sankčný postup v prípade manipulácie so štatistickými údajmi (článok 8 nariadenia č. 1173/2011).

54. Komisia tvrdí,( ) že správna klasifikácia inštitucionálnych jednotiek v sektore S.13 je zabezpečená týmito kontrolnými mechanizmami. Eurostat prostredníctvom nich zabezpečuje, aby si členské štáty plnili svoju povinnosť zbierať a zasielať účtovné údaje v súlade s ESA 2010 a v dostatočnej kvalite.

55. V dôsledku toho podľa Komisie

– v prípade, že vnútroštátne orgány nesprávne klasifikujú inštitucionálnu jednotku v sektore verejnej správy, Eurostat môže chybu opraviť a uverejniť správne údaje,

– nariadenie č. 549/2013 ukladá len povinnosti týkajúce sa vykazovania štatistických údajov vnútroštátnym orgánom, najmä národným štatistickým úradom, ale nie jednotlivcom.

56. Z týchto predpokladov Komisia vyvodzuje, že jednotlivci sa nemôžu priamo odvolávať na nariadenie č. 549/2013. Inštitucionálne jednotky (ako Ferrovienord a FITRI), ktoré sa domnievajú, že ich ISTAT nesprávne zaradil do sektora S.13, preto nemohli napadnúť rozhodnutia tohto úradu s odvolaním sa na ich nezlučiteľnosť s nariadením č. 549/2013. Mohli sa odvolávať len na porušenie talianskych vnútroštátnych predpisov.

57. Stanovisko Komisie ma nepresvedčilo.

58. V prvom rade nariadenie č. 549/2013 je v každom prípade uplatniteľné v sporoch, ako sú tieto, či už priamo alebo nepodmienene s odkazom na talianske vnútroštátne právo. Súdny dvor má právomoc vykladať ho aj v čisto vnútroštátnych situáciách, keď „… ustanovenia tohto práva [Únie] sa uplatňujú prostredníctvom vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá k riešeniu situácií za okolností obmedzujúcich sa len na vnútroštátnu sféru jedného členského štátu pristupuje rovnako ako právo Únie“( ).

59. Vnútroštátny súd dostatočne vysvetľuje uplatňovanie právnych predpisov Únie v oblasti štatistiky na vzťahy talianskych orgánov s vnútroštátnymi subjektmi na základe odkazu talianskeho práva.

60. V sporoch, ktoré viedli k týmto dvom návrhom na začatie prejudiciálneho konania, ISTAT klasifikuje Ferrovienord a FITRI ako subjekty verejnej správy a zaraďuje ich do zoznamu ISTAT 2020. Týmto konaním uplatňuje určité ustanovenia nariadenia č. 549/2013 a z tohto zaradenia vyplývajú právne dôsledky pre tieto subjekty.

61. V druhom rade treba rozlišovať medzi dvoma hypotézami, ktoré však vedú k rovnakému riešeniu:

– ak by Ferrovienord a FITRI boli súkromnými subjektmi (jednotlivci na účely odvolávania sa na nariadenie č. 549/2013), čo prináleží rozhodnúť vnútroštátnemu súdu, môžu sa dovolávať priameho účinku tohto nariadenia voči ISTAT, ktorý je jednoznačne orgánom talianskeho štátu. Išlo by o vertikálny vzťah, v ktorom jednotlivec uplatňuje nariadenie Únie voči subjektu verejnej správy,

– ak by vnútroštátny súd rozhodol, že Ferrovienord a FITRI sú subjektmi verejnej správy, vzhľadom na to, že nariadenie č. 549/2013 je pre Taliansko záväzné v celom rozsahu a všetky jeho subjekty verejnej správy ho musia dodržiavať, inštitucionálna jednotka verejného sektora, ktorá je oprávnená napadnúť rozhodnutie ISTAT, by sa naň mohla odvolávať v spore proti nemu.

62. Keď ISTAT ako taliansky štatistický úrad určuje, ktoré subjekty majú byť zahrnuté do sektora S.13, uplatňuje nomenklatúru ESA 2010, a teda nariadenie č. 549/2013.

63. Subjekty, ktoré sú príjemcami týchto rozhodnutí ISTAT a na ktoré sa vzťahuje nariadenie č. 549/2013, ich môžu, ak sú na to oprávnené podľa vnútroštátneho práva, napadnúť na vnútroštátnych súdoch, ak sa domnievajú, že ich ISTAT prijal nesprávne.

64. Inými slovami, inštitucionálne jednotky, ktoré majú procesnú legitimáciu obrátiť sa na svoje vnútroštátne súdy, sa môžu odvolávať na pravidlá nariadenia č. 549/2013 na podporu tvrdenia, že ISTAT nesprávne uplatnil ESA 2010.

65. Stručne povedané, pri podávaní príslušných žalôb proti rozhodnutiam ISTAT bude odvolanie sa na nariadenie č. 549/2013 možné bez ohľadu na to, či vnútroštátny súd klasifikuje Ferrovienord a FITRI ako súkromné alebo verejné subjekty.

66. Súdny dvor implicitne uznal uplatniteľnosť a priamy účinok nariadenia č. 549/2013 v sporoch, v ktorých bola sporná vhodnosť zaradenia, takým či onakým spôsobom, rôznych subjektov do príslušných kapitol prílohy A tohto nariadenia:

– vec, o ktorej sa rozhodlo rozsudkom FIG a FISE( ), sa týkala toho, či existuje alebo neexistuje verejná kontrola zo strany Talianskeho olympijského výboru nad Talianskou golfovou federáciou a Talianskou federáciou jazdeckých športov. Nikto nespochybnil možnosť priameho odvolávania sa ani záväznú povahu ustanovení nariadenia č. 549/2013 a obe športové federácie mohli v sporoch vo veciach samých napadnúť svoje zaradenie medzi subjekty verejnej správy do zoznamu ISTAT,

– vo veci, o ktorej sa rozhodlo rozsudkom Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale( ), tento fond napadol svoje zaradenie do sektora verejnej správy podľa ESA 2010 belgickým účtovným orgánom. Na účely rozhodnutia sporu bola implicitne a bez diskusie akceptovaná záväzná povaha a priamy účinok nariadenia č. 549/2013,

– to isté platilo vo veci, o ktorej sa rozhodlo v nedávnom rozsudku SeGEC a i.( ), v ktorom združenia poskytujúce vzdelávanie v Belgicku napadli svoje zaradenie medzi orgány verejnej správy.

67. Uplatňovanie pravidiel ESA 2010 zo strany štatistických orgánov sa týka aj subjektov (inštitucionálnych jednotiek) členského štátu, a nielen jeho štatistických orgánov.( ) Vnútroštátny súd, ako aj talianska vláda( ) uznávajú, že zaradenie do zoznamu ISTAT 2020 znamená, že dotknutá právnická osoba musí dodržiavať vnútroštátne pravidlá zamerané na obmedzenie verejných výdavkov.

68. ESA 2010 skutočne upravuje štatistiku verejnej správy, ale zohľadňuje aj ekonomickú činnosť jednotlivcov, ktorých právnu situáciu môžu ovplyvniť príslušné zaradenia ISTAT.

69. Každá súkromná inštitucionálna jednotka sa preto môže priamo odvolávať na príslušné body nomenklatúry ESA 2010, aby vnútroštátny súd rozhodol, či ich vnútroštátne orgány pri jej zaradení do kategórie takým či onakým spôsobom uplatnili správne. Podobne sa subjekt verejnej správy môže v spore proti ISTAT odvolávať na kogentnú povahu ustanovení nariadenia č. 549/2013, ak mu vnútroštátne právo umožňuje začať konanie proti ISTAT.( )

70. Bez ohľadu na vyššie uvedené podľa článku 1 ods. 4 nariadenia č. 549/2013 môžu členské štáty použiť inú štatistickú nomenklatúru ako ESA 2010 pre „účt[y] pre svoje vlastné potreby“. Ak túto možnosť využijú, ich štatistické orgány budú musieť preformulovať zozbierané údaje, aby ich predložili Komisii v súlade s ESA 2010.

71. ISTAT musí zostaviť zoznam sektora S.13 podľa nomenklatúry nariadenia č. 549/2013. Ak je subjekt klasifikovaný ako inštitucionálna jednotka tohto sektora, musí poskytnúť ISTAT svoje ekonomické údaje v súlade s nomenklatúrou, ktorú určil štát. Ako už bolo uvedené, Taliansko rozšírilo použitie nomenklatúry ESA 2010 na inštitucionálne jednotky svojej verejnej správy.( ) Toto rozšírenie znamená, že nariadenie č. 549/2013 musí byť priamo uplatnené zo strany ISTAT na klasifikáciu subjektov ako Ferrovienord alebo FITRI pod názvom „verejná správa“( ).

2. Možnosť odvolávať sa na smernicu 2011/85

72. Na účely prejednávanej veci smernica 2011/85:

– „ustanovuj[e] podrobné pravidlá pre vlastnosti rozpočtových rámcov členských štátov. Tieto pravidlá sú nevyhnutné na zabezpečenie dodržiavania povinností členských štátov podľa ZFEÚ s cieľom vyhnúť sa nadmernému deficitu verejnej správy“ (článok 1),

– prevzala vymedzenia pojmov podľa ESA 2010 týkajúce sa verejnej správy a jej rôznych subsektorov, ktoré sa majú používať v kontexte rozpočtových rámcov členských štátov (článok 2),( )

– spresňuje, že „… členské štáty zavedú systémy účtovníctva verejných financií, ktoré budú úplne a dôsledne zahŕňať všetky subsektory verejnej správy a ktoré budú obsahovať informácie nevyhnutné na tvorbu akruálnych údajov s cieľom pripraviť údaje založené na [ESA 2010]. Tieto systémy účtovníctva verejných financií podliehajú vnútornej kontrole a nezávislému auditu“ (článok 3).

73. Strednodobé rozpočtové rámce, ako aj prognózy a numerické fiškálne pravidlá, ktoré upravuje smernica 2011/85, stanovujú vnútroštátne orgány členských štátov na účely ich oznámenia Komisii a v zásade sa týkajú štatistických úradov a ministerstiev hospodárstva. V tejto smernici nenachádzam pravidlá, ktoré sú určené iným verejným subjektom alebo ktoré môžu mať priamy vplyv na právne postavenie jednotlivcov.

74. V dôsledku toho smernica 2011/85 neobsahuje ustanovenia, ktoré by mohli mať priamy účinok a priznávať práva a povinnosti jednotlivcom ani iným verejným subjektom, ako sú štatistické orgány alebo ministerstvá hospodárstva.

75. Tejto úvahe nebráni skutočnosť, že talianska právna úprava vypracovaná na účely transpozície povinností uložených smernicou 2011/85 do vnútroštátneho práva obsahuje dodatočné opatrenia nad rámec ustanovení smernice. Prináleží vnútroštátnym súdom, aby v prípade potreby vykladali a uplatňovali tieto dodatočné pravidlá obsiahnuté vo vnútorných predpisoch, ktorými sa vykonáva smernica 2011/85.

3. Predbežný záver

76. V súhrne sa domnievam, že:

– na nariadenie č. 549/2013 sa môže odvolávať inštitucionálna jednotka (verejný alebo súkromný subjekt) v súvislosti s jej zaradením do sektora S.13 (verejná správa) ESA 2010 zo strany ISTAT,

– na smernicu 2011/85, keďže upravuje len vzťahy vnútroštátnych orgánov v oblasti štatistiky a hospodárskeho plánovania s inštitúciami Únie bez toho, aby obsahovala ustanovenia uplatniteľné na iné typy verejných alebo súkromných subjektov, sa tieto subjekty nemôžu odvolávať.

D. Druhá prejudiciálna otázka

77. Corte dei conti (Dvor audítorov) chce vedieť, či je obmedzenie jeho súdneho preskúmania zoznamu ISTAT 2020 v súlade so smernicou 2011/85 a nariadením č. 473/2013. Podľa jeho názoru sporné vnútroštátne ustanovenie ruší nezávislú kontrolu rozpočtových orgánov, ktorú stanovujú tieto pravidlá Únie, a bráni mu vykonávať kontrolu uplatňovania rozpočtových pravidiel.

78. Smernica 2011/85 vyžaduje od členských štátov:

– prijať rozpočtové rámce, ktoré okrem iného zahŕňajú „opatrenia nezávislého monitorovania a analýzy s cieľom zvýšiť transparentnosť prvkov rozpočtového postupu“ [článok 2 písm. f)],

– mať „systémy účtovníctva verejných financií… [ktoré] podliehajú vnútornej kontrole a nezávislému auditu“ (článok 3 ods. 1 in fine),

– mať „numerické fiškálne pravidlá špecifické pre jednotlivé štáty [ktoré] obsahujú špecifikácie… účinné a včasné monitorovanie dodržiavania pravidiel založené na spoľahlivej a nezávislej analýze, ktorú vykonávajú nezávislé orgány alebo orgány s funkčnou nezávislosťou od fiškálnych orgánov členských štátov“ [článok 6 ods. 1 písm. b)].

79. Pokiaľ ide o nariadenie č. 473/2013, jeho článok 2 ods. 1 písm. a) a článok 5 stanovujú povinnosť členských štátov mať orgány nezávislé od rozpočtového orgánu, aby sa zabezpečilo účinné monitorovanie dodržiavania rozpočtových pravidiel Únie. Tieto nezávislé vnútroštátne orgány sa musia tiež podieľať na vypracovaní rozpočtových prognóz [článok 2 ods. 1 písm. b)].

80. Smernica 2011/85 a nariadenie č. 473/2013 ponechávajú členským štátom možnosť určiť, ktoré nezávislé orgány budú monitorovať účinné dodržiavanie rozpočtových pravidiel Únie.

81. Odôvodnenie 3 smernice 2011/85 uvádza možnosť, aby nezávislé audity vykonávali verejné inštitúcie, akou je Dvor audítorov.( ) Členskému štátu však nič nebráni v tom, aby sa rozhodol pre iné typy subjektov alebo aby túto úlohu rozdelil medzi svoj Dvor audítorov a iné orgány. Vyplýva to aj z odôvodnenia 17 nariadenia č. 473/2013.( )

82. S výhradou výkladu vnútroštátnych pravidiel, ktorý vykonávajú vnútroštátne súdy, všetko nasvedčuje tomu, že v Taliansku vykonávajú sporné úlohy Dvor audítorov a Ufficio Parlamentare di Bilancio (Parlamentný rozpočtový úrad).( )

83. Zriadenie nezávislých kontrolných orgánov ukladá smernica 2011/85 a nariadenie č. 473/2013 len v súvislosti s monitorovaním dodržiavania rozpočtových pravidiel Únie.

84. Tieto pravidlá Únie a ani nariadenie č. 549/2013 však neukladajú členským štátom povinnosť mať nezávislé orgány na prípravu štatistických údajov, ktoré sa majú oznamovať Komisii (Eurostatu). Ako som už vysvetlil, túto úlohu vykonávajú národné štatistické úrady, ktorých nezávislosť nevyžaduje žiadna norma Únie.

85. Stručne povedané smernica 2011/85 a nariadenie č. 473/2013 ponechávajú členským štátom možnosť obmedziť zásah ich Dvora audítorov do uplatňovania ESA 2010 na verejnú správu a úplne alebo čiastočne poveriť touto úlohou iný nezávislý orgán.

E. Tretia prejudiciálna otázka

86. Corte dei conti (Dvor audítorov) chce vedieť, či „zásada právneho štátu s ohľadom na účinnosť súdnej ochrany a rovnocennosť prostriedkov súdnej nápravy“ bráni spornému vnútroštátnemu ustanoveniu.

87. Z informácií uvedených v spise, z pripomienok účastníkov konania a z odpovedí na otázky položené na pojednávaní vyplýva, že správne súdy preskúmavali rozhodnutia ISTAT týkajúce sa určenia subjektov verejnej správy podľa ESA 95 (predchodca ESA 2010), až kým zákon č. 228/2012( ) túto právomoc nepriznal Corte dei conti (Dvor audítorov).

88. Zákon č. 228/2012 doplnil do článku 11 CGC odsek 6 takto: „Plenárne zasadnutie [Corte dei conti (Dvor audítorov)] v osobitnom zložení rozhoduje v jednostupňovom konaní pri výkone svojej výlučnej súdnej právomoci v oblasti účtovníctva verejných financií vo veciach… týkajúcich sa zoznamu subjektov verejnej správy zostavovaného ISTAT“.

89. Nový predpis (zákonný dekrét č. 137/2020, potvrdený zákonom č. 176 z roku 2020) vložil na koniec tohto ustanovenia vetu „výlučne na účely uplatňovania vnútroštátnych právnych predpisov o obmedzovaní verejných výdavkov“.

90. Podľa názoru vnútroštátneho súdu sporné ustanovenie:

– „vylučuje akékoľvek súdne preskúmanie správnosti uplatnenia ESA 2010 [zo strany] ISTAT na účely vymedzenia sektoru S.13“,

– ukladá žalobkyni povinnosť podať dve rôzne žaloby, čím de facto znemožňuje účinnú súdnu ochranu práva žalobkyne v čase potrebnom na splnenie povinností a marí právnu istotu, pokiaľ ide o existenciu postavenia subjektu verejnej správy,

– má za následok (za predpokladu, že stanovisko, ktoré zastáva ISTAT a Ministerstvo hospodárstva, je správne), že „iný súd než súdny orgán, ktorému súdnu právomoc vo veciach rozpočtu vyhradzuje Ústava Talianskej republiky“, je príslušný na rozhodnutie „vo veci správnosti vymedzenia okruhu rozpočtových subjektov“.

91. Talianska vláda naopak tvrdí, že obmedzenie právomoci Corte dei conti (Dvor audítorov) preskúmavať rozhodnutia ISTAT týkajúce sa určenia subjektov verejnej správy vedie len k jej prideleniu (presunutiu) na správne súdy. Vracia sa teda k situácii pred rokom 2012 a nedochádza k žiadnemu porušeniu účinnej súdnej ochrany práv priznaných pravidlami Únie.

92. Súdny dvor nemôže zasahovať do diskusie o rozsahu legislatívnej zmeny z roku 2020, o ktorej prináleží rozhodnúť príslušným talianskym súdom. O to menej by mohol vstúpiť do polemiky o tom, či porušuje alebo neporušuje taliansku Ústavu. Môže však určiť, či jeden alebo druhý výklad porušuje právo Únie.

93. Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ ukladá členským štátom povinnosť ustanoviť pre osoby podliehajúce súdnej právomoci v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie ich práva na účinnú súdnu ochranu( ), ktorá je založená na článku 47 Charty.

94. Tento článok Charty možno logicky aktivovať len za podmienok uvedených v jej článku 51 ods. 1. Ako som už analyzoval, v prejednávanej veci je uplatniteľným právom Únie nariadenie č. 549/2013. Keďže ide o právnu situáciu, ktorú z hmotnoprávneho hľadiska upravuje právo Únie, ktoré sú talianske orgány povinné uplatňovať, uplatňujú sa ustanovenia Charty.

95. Toto nariadenie a ani žiadny iný predpis Únie však nespresňuje, ktoré vnútroštátne súdy majú konkrétne poskytovať účinnú súdnu ochranu. (Slobodná) voľba každého členského štátu v tomto smere však musí rešpektovať zásady ekvivalencie a efektivity.( )

96. Za týchto okolností je potrebné preskúmať dve hypotézy, ktoré uvádza samotný vnútroštátny súd.

97. Ak by vnútroštátna právna úprava zverila len jednému zo svojich súdov namiesto iného súdu právomoc poskytovať účinnú súdnu ochranu práv priznaných právom Únie, neporušila by článok 47 Charty, ani článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ.

98. Ak sa totiž členský štát rozhodne zveriť súdne preskúmanie rozhodnutí o uplatnení ESA 2010 buď svojmu Dvoru audítorov alebo svojim správnym súdom, uplatňuje svoju procesnú autonómiu v oblasti, v ktorej právo Únie neukladá ani nezakazuje jedno alebo druhé riešenie. Pokiaľ táto voľba rešpektuje zásady ekvivalencie a efektivity, neporušuje právo na účinnú súdnu ochranu.

99. Naopak, ak by legislatívna zmena z roku 2020 znamenala absolútny zánik súdneho preskúmania rozhodnutí ISTAT týkajúcich sa zaradenia inštitucionálnych jednotiek do sektora S.13 ESA 2010, vznikla by medzera v účinnej súdnej ochrane pri uplatňovaní nariadenia č. 549/2013. Tieto inštitucionálne jednotky by sa za takéhoto predpokladu nemohli obrátiť na žiadny súd, aby preskúmal činnosť ISTAT, ktorý uplatňuje toto nariadenie.

100. Na pojednávaní väčšina účastníkov konania a vedľajších účastníkov konania tvrdili, že legislatívna zmena sa obmedzila na zmenu spôsobu súdnej ochrany, ktorý majú k dispozícii subjekty zaradené do zoznamu ISTAT 2020. Od tohto roka 2020 majú správne súdy právomoc priamo rozhodovať o platnosti rozhodnutí ISTAT týkajúcich sa zaradenia inštitucionálnych jednotiek do sektora S.13.( )

101. Vnútroštátny súd si v každom prípade ponecháva právomoc rozhodovať o určení subjektov klasifikovaných ISTAT, ale len na účely uplatňovania vnútroštátnych právnych predpisov o obmedzovaní verejných výdavkov. Talianska vláda tvrdí, že v rámci tejto právomoci by Corte dei conti (Dvor audítorov) mohol incidenčne preskúmať platnosť rozhodnutí ISTAT, pričom by ich v konkrétnom prípade neuplatnil.( )

102. Rešpektuje táto dvojitá možnosť napadnutia zásady ekvivalencie a efektivity?

103. Zásada ekvivalencie by mohla byť dotknutá, ak by v podobných prípadoch vnútroštátne procesné právo obsahovalo výlučne priame opravné prostriedky. Talianska vláda však na pojednávaní informovala o existencii podobných incidenčných opravných prostriedkov, ktoré sú stanovené v jej právnej úprave (napríklad v daňovej oblasti).( ) Zdá sa teda, že zásada ekvivalencie nie je dotknutá.

104. Pokiaľ ide o zásadu efektivity, pripomínam, že podľa Súdneho dvora:

– „právo Únie v zásade neukladá členským štátom povinnosť zaviesť na účely zabezpečenia ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, iné právne prostriedky nápravy na svojich vnútroštátnych súdoch než tie, ktoré stanovuje vnútroštátne právo…“( ),

– „niečo iné však platí v prípade, keď zo systému vnútroštátneho právneho poriadku vyplýva, že neexistuje žiaden súdny prostriedok nápravy umožňujúci čo len incidenčne zabezpečiť dodržanie práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, alebo z neho vyplýva dokonca to, že pre osoby podliehajúce súdnej právomoci spočíva jediný prostriedok prístupu k súdu v tom, že právo nútene porušia“( ).

105. Vnútroštátny súd spochybňuje sporné ustanovenie z dôvodu, že ukladá povinnosť podať dve žaloby [na správnom súde a Corte dei conti (Dvor audítorov)]. Duplicita by mohla viesť k protichodným rozsudkom, čím by sa narušila zásada právnej istoty.

106. Ako uviedla talianska vláda na pojednávaní, subjekty zaradené do zoznamu ISTAT 2020, ktoré chcú napadnúť svoje zaradenie medzi subjekty verejnej správy, nemusia podať dve žaloby. Majú k dispozícii procesný postup, ktorý uprednostňujú v závislosti od svojich záujmov:

– na správnom súde môžu podať žalobu a dosiahnuť zrušenie rozhodnutia ISTAT erga omnes,

– na Corte dei conti (Dvor audítorov) môžu napadnúť dôsledky (pokiaľ ide o opatrenia na obmedzenie verejných výdavkov) ich zaradenia medzi subjekty verejnej správy v zozname ISTAT, prípadne dosiahnuť, hoci incidenter tantum, neuplatnenie tejto klasifikácie.

107. Ak takto opísaná situácia zodpovedá skutočnosti (o čom bude musieť rozhodnúť vnútroštátny súd), nemyslím si, že zbavuje systém opravných prostriedkov zavedený po prijatí sporného ustanovenia jeho účinnosti. Dotknuté inštitucionálne jednotky môžu v talianskom právnom poriadku získať účinnú súdnu ochranu, prinajmenšom incidenčnú, ktorá sa zdá byť zlučiteľná so štandardom požadovaným právom Únie, keďže v žiadnom prípade nemusia využiť dve žaloby na uspokojenie svojich nárokov.

108. Je pravda, že takto vytvorený systém ako taký nezaručuje neexistenciu protichodných súdnych rozhodnutí, ktorých koexistencia by narušila právnu istotu. Je však na talianskom procesnom práve, aby zabezpečilo vhodné mechanizmy na urovnanie prípadných konfliktov medzi vnútroštátnymi súdmi, ak tak už neurobilo. Samotná možnosť, že k takým konfliktom dôjde, podľa môjho názoru nestačí na tvrdenie, že tento systém je v rozpore s článkom 47 Charty.

V. Návrh

109. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal Corte dei conti (Dvor audítorov, Taliansko) takto:

1. Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 549/2013 z 21. mája 2013 o európskom systéme národných a regionálnych účtov v Európskej únii (ESA 2010) je záväzné a má priamy účinok, a preto sa naň môže odvolávať inštitucionálna jednotka (verejný alebo súkromný subjekt) v súvislosti so svojím zaradením do sektora S.13 (verejná správa) ESA 2010 zo strany národného štatistického úradu.

Smernica Rady 2011/85/EÚ z 8. novembra 2011 o požiadavkách na rozpočtové rámce členských štátov upravuje výlučne vzťahy vnútroštátnych orgánov v oblasti štatistiky a rozpočtového plánovania s inštitúciami Únie, pričom neobsahuje ustanovenia uplatniteľné na iné typy verejných alebo súkromných subjektov, a preto nemá pre tieto subjekty priamy účinok.

2. Smernica 2011/85 a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 473/2013 z 21. mája 2013 o spoločných ustanoveniach o monitorovaní a posudzovaní návrhov rozpočtových plánov a zabezpečení nápravy nadmerného deficitu členských štátov v eurozóne ponechávajú členským štátom možnosť určiť, ktoré nezávislé orgány by mali monitorovať účinné dodržiavanie rozpočtových pravidiel Únie.

3. Vnútroštátna právna úprava, ktorá obmedzuje súdne preskúmanie zoznamu vypracovaného národným štatistickým úradom, ktorý obsahuje inštitucionálne jednotky klasifikované ako verejná správa podľa ESA 2010, vnútroštátnym Dvorom audítorov, na incidenčné konanie, a priznáva priame súdne preskúmanie tohto rozhodnutia správnym súdom, neporušuje právo na účinný prostriedok nápravy chránené článkom 47 Charty základných práv Európskej únie.