NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

NIILO JÄÄSKINEN

prednesené 11. marca 2010 1( )

Vec C‑393/08

Emanuela Sbarigia

proti

Azienda USL RM/A





za účasti:

Comune di Roma,

Assiprofar (Associazione Sindacale Proprietari Farmacia),

Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma





[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Taliansko)]

„Regionálna právna úprava upravujúca otváracie hodiny a obdobia otvorenia a zatvorenia lekární – Zákaz vzdania sa každoročného zatvorenia lekárne a zákaz prekročenia maximálneho limitu stanovených otváracích hodín – Výnimočné povolenie“

I – Úvod

1. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Taliansko) (ďalej len „Tribunale“) bol na rozhodnutie predložený spor medzi Emanuelou Sbarigiovou, lekárničkou, a správnym orgánom mesta Rím vo veci regionálnej právnej úpravy upravujúcej otváracie hodiny lekární, najmä vylúčenie akejkoľvek možnosti vzdať sa každoročného obdobia zatvorenia lekárne. Práve v tomto rámci sa vnútroštátny súd rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru dve prejudiciálne otázky, pričom prvá sa týka výkladu článkov 49 ES, 81 ES, 82 ES, 83 ES, 84 ES, 85 ES a 86 ES a druhá výkladu článkov 152 ES a 153 ES( ).

2. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že vnútroštátny súd má pochybnosti o súlade predmetnej regionálnej právnej úpravy najmä so zásadami, ktoré tvoria základ politiky voľnej hospodárskej súťaže. Súvislosť medzi ustanoveniami práva Únie citovanými v návrhu na začatie prejudiciálneho konania a diskusiou o hospodárskej súťaži vedenou na vnútroštátnej alebo regionálnej úrovni pritom nie je jasne preukázaná. To vyvoláva otázky o prípustnosti otázok položených vnútroštátnym súdom, pokiaľ ide o prípadnú potrebu ich preformulovať.

II – Právny rámec

3. Poskytovanie lekárenských služieb v Taliansku sa v zásade organizuje vo forme koncesií na službu vo verejnom záujme a je podmienené vydaním povolenia.

4. Otváracie hodiny, rozpis služieb a dovolenky lekární sú na účely zaručenia kontinuity lekárenskej služby a ochrany verejného zdravia upravené regionálnymi zákonmi. V prípade Lazia ide o regionálny zákon č. 26 z 30. júla 2002 (Legge regionale Lazio n. 26/2002, ďalej len „regionálny zákon č. 26/2002“)( ).

5. Články 2 až 8 regionálneho zákona č. 26/2002 stanovujú otváracie hodiny, dobrovoľnú pohotovostnú službu, odpočinok za týždeň a dovolenky lekární za kalendárny rok. Tieto ustanovenia stanovujú najmä maximálnu dĺžku otváracích hodín, povinnosť zatvoriť lekárne počas nedieľ, pol dňa týždenne, ako aj počas sviatkov a minimálnu dĺžku dovolenky za kalendárny rok. Uplatnenie viacerých článkov regionálneho zákona č. 26/2002 podlieha podmienkam týkajúcim sa geografických zvláštností dotknutých miest alebo územného umiestnenia.

6. Článok 10 regionálneho zákona č. 26/2002 znie takto:

„1. Pre mesto Rím prijíma každá miestna zdravotnícka jednotka (USL) opatrenia predpokladané týmto zákonom a patriace do jej pôsobnosti so súhlasom ďalších dotknutých USL.

2. Pre prevádzky umiestnené v osobitných mestských oblastiach môžu byť otváracie hodiny v týždni, dovolenky mestských lekární a pol deň na účely týždenného odpočinku […] upravené rozhodnutím miestne príslušnej USL po dohode so starostom dotknutého mesta, provinčnou radou lekárnikov a väčšinovými provinčnými profesijnými organizáciami zastupujúcimi verejné a súkromné lekárne.“

III – Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

7. Emanuela Sbarigia je majiteľkou lekárne umiestnenej v špecifickej zóne v historickom centre Ríma s názvom „del Tridente“ Táto štvrť, ktorá je celá pešou zónou, sa nachádza v centre turistickej zóny hlavného mesta.

8. Z dôvodu tohto umiestnenia a významného zvýšenia počtu zákazníkov v uvedenej štvrti počas letného obdobia v júli a auguste E. Sbarigia požiadala 31. mája 2006 miestne príslušnú Azienda USL RM/A o povolenie vzdať sa v lete 2006 dovolenky za kalendárny rok, a tým uzatvorenia lekárne.

9. Táto žiadosť predložená na základe článku 10 ods. 2 regionálneho zákona č. 26/2002 bola následne rozšírená o požiadavku oslobodenia od povinnosti zatvoriť lekáreň počas dovoleniek za kalendárny rok, o možnosť rozšírenia týždenných otváracích hodín počas celého roka a o možnosť nezatvoriť lekáreň počas sviatkov. V tomto ohľade Emanuela Sbarigia tvrdí, že takéto povolenie bolo 8. septembra 2006 udelené inej lekárni nachádzajúcej sa pri železničnej stanici Termini, ktorá má rovnako špecifických zákazníkov ako jej lekáreň.

10. Žiadosti E. Sbarigiovej boli viackrát zamietnuté zo strany Azienda USL RM/A na základe článku 10 ods. 2 regionálneho zákona č. 26/2002 a záporného stanoviska mesta Rím, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma (rada lekárnikov provincie Rím), ako aj profesijného združenia Assiprofar (Associazione Sindacale Proprietari Farmacia) a Confservizi.

11. Tribunale poznamenáva, že otváracie hodiny lekární, rozpisy nedeľných služieb, zatvorenia prevádzok počas sviatkov a dovolenky za kalendárny rok nepodliehajú slobodnému organizačnému a podnikateľskému rozhodnutiu jednotlivých lekárnikov. Možnosti výnimiek sú obmedzené a vždy podriadené voľnej úvahe správneho orgánu, pričom rozhodnutia o zamietnutí možno len ťažko spochybniť.

12. Podľa Tribunale by na odôvodnenie týchto obmedzujúcich ustanovení vzťahujúcich sa na otváracie hodiny lekární nestačilo posúdenie lekárenskej služby ako služby vo verejnom záujme zaručujúcej ochranu zdravia spotrebiteľov. Liberalizácia otváracej doby a období otvorenia všetkých prevádzok by umožnila všeobecne zvýšiť ponuku, pričom plány rozmiestnenia by zaručili vyvážené geografické rozmiestnenie lekárni v prospech spotrebiteľov. Takúto reformu navrhovala aj správa vydaná 1. februára 2007 vnútroštátnym orgánom pre hospodársku súťaž a trh.

13. Predmetné ustanovenia sa vnútroštátnemu súdu ďalej zdajú byť neprimerané a neodôvodnené. Verejný záujem a požiadavky spojené s lekárenskou službou by boli lepšie chránené opatreniami v oblasti hospodárskej súťaže liberalizujúcimi otváraciu dobu.

14. Tribunale teda pochybuje o zlučiteľnosti sporných obmedzení s určitými zásadami práva Spoločenstva.

15. Za týchto okolností sa Tribunale rozhodol položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1. Sú ustanovenia regionálneho č. zákona 26/2002, podľa ktorých lekárnici podliehajú zákazu vzdať sa dovolenky za kalendárny rok a lekárne obmedzeniam otváracích hodín pre verejnosť a podľa ktorých sa lekárňam v meste Rím udeľujú výnimky z týchto obmedzení (článok 10 ods. 2) len pod podmienkou, že príslušný orgán v rámci svojej voľnej úvahy dospeje k záveru (po dohode so subjektami a organizáciami uvedenými v tom istom článku), že spĺňajú kritériá špecifickej mestskej zóny, zlučiteľné so zásadami Spoločenstva týkajúcimi sa ochrany voľnej hospodárskej súťaže a slobodného poskytovania služieb, ktoré sú okrem iného stanovené v článkoch 49 [ES], 81[ES], 82 [ES], 83[ES], 84[ES], 85[ES] a 86 [ES]?

2. Sú obmedzenia verejnej lekárenskej služby stanovené v zákone č. 26/2002 – hoci sú zamerané na ochranu zdravia spotrebiteľov – ktoré sa týkajú možnosti rozšíriť denné, týždenné a ročné otváracie hodiny jednotlivých lekární, zlučiteľné s článkami 152 [ES] a 153 [ES]?“( )

IV – Konanie pred Súdnym dvorom

16. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol zapísaný do registra v kancelárii Súdneho dvora 11. septembra 2008.

17. Písomné pripomienky predložili E. Sbarigia, mesto Rím, grécka, talianska, holandská a rakúska vláda, ako aj Komisia Európskych spoločenstiev.

18. V prílohe predvolania na verejné pojednávanie boli účastníci pojednávania vyzvaní, aby sa v rámci prípustnosti vo svojich prednesoch vyjadrili k prepojeniu s právom Spoločenstva a, pokiaľ ide o meritum veci, k výkladu článkov 28 ES, 29 ES, 30 ES, 31 ES a 86 ods. 2 ES.

19. E. Sbarigia, Assiprofar, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma, grécka, talianska a rakúska vláda, ako aj Komisia boli zastúpené na pojednávaní, ktoré sa konalo 17. decembra 2009.

V – Posúdenie

A – Úvod

20. Predovšetkým treba konštatovať, že návrh na začatie prejudiciálneho konania neobsahuje nijaké spresnenie, prečo citovaných deväť článkov Zmluvy ES a dve zásady práva Únie vyžadujú výklad. Zdá sa, že účastníci konania, ktorí predložili písomné pripomienky, majú v tomto ohľade takisto pochybnosti.

21. Na úvod by som chcel pripomenúť, že rozhodnutie vnútroštátneho súdu musí uvádzať presné dôvody, pre ktoré vnútroštátny súd považuje výklad práva Spoločenstva za sporný a položenie prejudiciálnych otázok Súdnemu dvoru za potrebné.( ) V tomto kontexte je nevyhnutné, aby vnútroštátny súd v minimálnej miere objasnil dôvody výberu ustanovení práva Spoločenstva, o ktorých výklad žiada, a súvislosť, ktorá existuje medzi týmito ustanoveniami a ustanoveniami vnútroštátneho práva vzťahujúcimi sa na spor vo veci samej.( )

22. Mojím cieľom je analyzovať návrh na začatie prejudiciálneho konania v tomto poradí: po preskúmaní prípustnosti otázok budem analyzovať druhú otázku týkajúcu sa článkov 152 ES a 153 ES a následne sa budem zaoberať prvou otázkou týkajúcou sa práva hospodárskej súťaže (články 81 ES až 86 ES) a slobodného poskytovania služieb (článok 49 ES).

B – O prípustnosti

23. V rámci tejto veci boli uvedené dva dôvody neprípustnosti.

24. Po prvé talianska vláda vo svojich písomných pripomienkach tvrdí, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný, lebo neobsahuje informácie o skutkovej a právnej situácii nevyhnutné na pochopenie toho, prečo sú uvádzané ustanovenia v tejto veci relevantné.

25. V tomto ohľade stačí konštatovať, že podľa ustálenej judikatúry o prejudiciálnej otázke, ktorú položil vnútroštátny súd, možno odmietnuť rozhodnúť len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijaký vzťah k existencii alebo predmetu sporu vo veci samej, ak ide o problém hypotetickej povahy, alebo tiež vtedy, ak Súdny dvor nemá k dispozícii skutkové a právne podklady nevyhnutné na užitočné zodpovedanie otázok, ktoré sú mu položené.( )

26. Vzhľadom na informácie o právnej a skutkovej situácii poskytnuté vnútroštátnym súdom však podľa môjho názoru Súdny dvor má dostatočné informácie na rozhodnutie o návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

27. Po druhé otázka prípustnosti bola na žiadosť Súdneho dvora takisto analyzovaná na pojednávaní, a to z hľadiska neexistencie akéhokoľvek cezhraničného prvku v spore.

28. Zdá sa mi jasné, že skutková situácia vo veci samej neobsahuje vonkajší prvok. Z judikatúry Súdneho dvora však vyplýva, že neexistencia cezhraničného prvku by v podobnej situácii nemala viesť Súdny dvor k určeniu neprípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Pokiaľ totiž ide konkrétne o otázky týkajúce sa výkladu článku 49 ES, hoci je nesporné, že všetky okolnosti sporu predloženého vnútroštátnemu súdu sa obmedzujú na územie jedného členského štátu, v danej veci na jeho región, odpoveď môže byť napriek tomu vnútroštátnemu súdu užitočná najmä za predpokladu, ak by vnútroštátne právo upravovalo povinnosť poskytnúť talianskemu štátnemu príslušníkovi rovnaké práva ako tie, ktoré by štátny príslušník iného členského štátu než Talianska republika vyvodil z práva Únie v rovnakej situácii.( )

29. Popritom poznamenávam, že v prejudiciálnych konaniach, ktorých dosah je čisto vnútroštátny, Súdny dvor využil rôzne usmernenia.

30. Existuje prvý súbor rozhodnutí, v ktorých Súdny dvor v rozsudku konštatoval, že ustanovenia Zmluvy, na ktoré sa účastník odvoláva, sa nemôžu uplatňovať na činnosti, ktorých sa všetky relevantné prvky obmedzujú iba na územie jedného členského štátu( ), a otázka, či je to tak, závisí od skutkových zistení, ktorých preukázanie je vecou vnútroštátneho súdu( ).

31. V druhom súbore rozhodnutí sa uzneseniami konštatuje, že relevantné právo Únie nebráni predmetnej vnútroštátnej právnej úprave.( )

32. Tretie usmernenie spočíva v tvrdení, že predmetná vnútroštátna právna úprava nespadá do rámca práva Únie a že predmet konania nevykazuje žiadnu spojitosť s ktoroukoľvek situáciou predpokladanou ustanoveniami Zmluvy. V takom prípade Súdny dvor uznesením rozhodol o zjavnom nedostatku svojej právomoci odpovedať na položenú otázku.( )

33. Napokon v štvrtom súbore rozhodnutí Súdny dvor pristupuje k meritórnemu preskúmaniu ustanovení práva Únie, ktorých výklad sa vyžaduje, a to v rozsahu, v akom by vnútroštátne právo, o ktoré ide v spore vo veci samej, bolo uplatnené v cezhraničnej situácii, aj keď boli všetky okolnosti sporu vo veci samej obmedzené na územie jediného členského štátu.( )

34. Vzhľadom na tieto usmernenia konštatujem, že voľbu medzi rozsudkom a uznesením vykonáva Súdny dvor podľa postupov definovaných článkom 92 ods. 1 rokovacieho poriadku. Čo sa týka otázky, či ide alebo nejde o vnútroštátnu situáciu, odpoveď na túto otázku by vôbec nemala ovplyvniť právomoc Súdneho dvora rozhodnúť o kritériách uplatniteľnosti ustanovení práva Únie, prípadne o ich výklade.

35. Zdá sa mi, že Súdny dvor by v prípade pochybnosti mal zásadne vychádzať z predpokladu, podľa ktorého je v zásade potrebné preskúmavať prejudiciálne otázky skôr meritórne, ako konštatovať ich neprípustnosť. Obmedziť sa na konštatovanie, že otázka je neprípustná, by mohlo byť vnímané vnútroštátnymi súdmi ako rozpor so zásadou riadnej spolupráce, ktorá je základnou zásadou podľa ktorej sa riadi tento vzťah. Okrem toho existuje dôležitý rozdiel medzi preskúmaním neprípustnosti v rámci priamej žaloby alebo odvolania na jednej strane a v rámci prejudiciálnej otázky na strane druhej. Pri priamej žalobe smeruje preskúmanie prípustnosti najmä k ochrane záujmov odporcu. Pri odvolaní je prísne uplatňovanie kritérií prípustnosti dôležité pre dodržiavanie rozdelenia vecnej príslušnosti medzi rozličnými stupňami súdov. Tieto dôvody sa rovnakým spôsobom nevyskytujú v návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

36. Pokiaľ ide o túto vec, poznamenávam, že požiadavka cezhraničnej povahy nevykazuje pri rôznych základných slobodách rovnakú dôležitosť( ). Z toho vyplýva, že uplatniteľnosť ustanovení Zmluvy závisí od ich výkladu. Vzhľadom na to, že Súdnemu dvoru môžu byť tiež predložené na rozhodnutie rovnaké otázky v rámci žaloby o nesplnenie povinnosti bez toho, aby mala prípadná neexistencia cezhraničného prvku ten najmenší vplyv na prípustnosť žaloby, je podľa môjho názoru potrebné vyriešiť problém nastolený „čisto vnútroštátnou“ povahou situácie tak, že sa v rámci výkladu predmetných ustanovení bude analyzovať meritum veci skôr, ako by sa mal problém riešiť ako otázka právomoci Súdneho dvora preskúmavaná na úrovni prípustnosti prejudiciálnych otázok.

37. Napokon kritériá umožňujúce posúdiť prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania na jednej strane a kritériá využívané na meritórnu analýzu dostatočnosti skutkových a právnych okolností tak, ako sú prednesené vnútroštátnym súdom na strane druhej, sa nevyhnutne neprekrývajú, ako to uvidíme nižšie.

38. Preto navrhujem, aby Súdny dvor považoval návrh na začatie prejudiciálneho konania za prípustný.

C – Úvodné poznámky k regionálnej právnej úprave

39. V Taliansku patrí právomoc vydávať pravidlá upravujúce otváracie hodiny a obdobia otvorenia a zatvorenia lekární regionálnym orgánom. Na pojednávaní účastníci vysvetlili, že použité riešenia sa líšia v závislosti od regiónu.

40. Zdá sa, že uplatňovanie zásady spravodlivej hospodárskej súťaže na lekárne je v Taliansku kontroverzné. V každom prípade bolo vydávanie liečiv bez lekárskeho predpisu v Taliansku liberalizované. Hoci sú lekárne hospodárskymi subjektmi, je pravda, že sú rovnako povinné poskytovať služby vo všeobecnom záujme.( )

41. Treba však zdôrazniť, že tento posledný aspekt vyplýva aj z regionálneho zákona č. 26/2002. Tento zákon treba považovať za akt verejnej moci, ktorý jasne vymedzuje konkrétne úlohy zodpovedajúce povinnostiam služby vo verejnom záujme, ktoré sú uložené všetkým lekárňam, na ktoré sa tento zákon vzťahuje. Články 2 až 8 regionálneho zákona č. 26/2002 podrobne definujú povinnosti služby vo verejnom záujme týkajúce sa otváracích hodín, dennej a nočnej služby lekární počas nedieľ a sviatkov, teda povinnej služby, ktorú musia lekárne zabezpečovať mimo obvyklých otváracích hodín platných počas pracovných dní, dobrovoľných pohotovostných služieb lekární, dní povinného týždenného odpočinku, ako aj dovolenky za kalendárny rok. Povinnosti smerujúce k zaručeniu nepretržitého zásobovania pacientov liečivami v určitom rozsahu pravidelne obmedzujú slobodu podnikania lekární v miere, ktorá značne presahuje podmienky bežných povolení na výkon činnosti v konkrétnom odvetví.

42. Regionálny normotvorca zrejme zastával názor, že kontinuita a účinnosť zásobovania liečivami vyžadujú, aby lekárne dodržiavali určité pravidlá, pokiaľ ide o otváracie hodiny a určovanie dovolenky.

43. Geografické rozmiestnenie lekární, ktoré majú rovnocenný sortiment liečiv a sú riadne prístupné počas otváracích hodín jednotne určených na regionálnej úrovni, má zaručiť maloobchodné zásobovanie izolovaných území, čo je naliehavým dôvodom verejného záujmu uznaným judikatúrou Súdneho dvora( ). Právna úprava otváracích hodín však môže predstavovať ťažkosti v dvoch smeroch. Dobre umiestnená lekáreň by ju mohla považovať za prekážku, pokiaľ by si želala rozšíriť obdobia otvorenia svojej prevádzkarne, ktorej činnosť je mimoriadne výnosná, zatiaľ čo horšie umiestnená lekáreň by ju naopak mohla považovať za obmedzenie, ak by si želala skrátiť uvedené obdobia na obmedzenie nákladov spojených s prevádzkou.

44. Práve z hľadiska vyššie uvedených okolností bude potrebné pristúpiť k analýze otázok položených vnútroštátnym súdom.

D – O článkoch 152 ES a 153 ES

45. Najskôr sa budem zaoberať článkami 152 ES (verejné zdravie) a 153 ES (ochrana spotrebiteľov) napriek tomu, že sú predmetom druhej otázky.

46. E. Sbarigia zastáva názor, že tieto články bránia uplatňovaniu takých požiadaviek vzťahujúcich sa na denné, týždenné a ročné otváracie hodiny lekární, ako sú požiadavky upravené regionálnym zákonom č. 26/2002. Odporkyňa v spore vo veci samej zasa tvrdí, že predmetné ustanovenia nebránia predmetnému regionálnemu zákonu.

47. Komisia a vlády, ktoré predložili písomné pripomienky, s výnimkou gréckej vlády v zásade tvrdia, že články 152 ES a 153 ES sú len pravidlami vymedzenia právomoci určenými najmä normotvorcovi Spoločenstva, takže ich treba vykladať v tom zmysle, že im neodporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá ukladá lekárňam obmedzenia, pokiaľ ide o ich otváracie hodiny a obdobia otvorenia. Grécka vláda uvádza, že stanovenie otváracej doby lekární nie je v rozpore s článkami 152 ES a 153 ES.

48. Na úvod priznávam, že mám ťažkosti odhaliť význam výkladu článku 153 ES pre vyriešenie sporu predloženého vnútroštátnemu súdu. Tento článok, na ktorý odkazuje iba prejudiciálna otázka, sa totiž vzťahuje na ochranu spotrebiteľov a upravuje najmä rámec účasti Európskej únie pri uskutočňovaní cieľov v tejto oblasti. Vnútroštátny súd nijako nevysvetľuje, v akom rozsahu ide o ochranu spotrebiteľov, takže zastávam názor, že otázka sa v skutočnosti týka iba článku 152 ES.

49. Čo sa týka článku 152 ES, súhlasím s výkladom navrhovaným Komisiou a členskými štátmi s výnimkou Helénskej republiky, podľa ktorého článok 152 ES obsahuje v zásade pravidlo vymedzenia právomoci určené najmä normotvorcovi Spoločenstva. Článok 152 ods. 1 ES uvádza, že pri stanovení a uskutočňovaní všetkých politík a činností Európskeho spoločenstva sa zabezpečí vysoká úroveň ochrany ľudského zdravia. V prejednávanej veci však nejde o uskutočňovanie politík a činností Spoločenstva.

50. Navyše článok 152 ods. 5 ES priamo nevstupuje do hry. Súdny dvor už v tomto ohľade rozhodol, že právo Únie nezasahuje do právomoci členských štátov upraviť svoje systémy sociálneho zabezpečenia a prijať predovšetkým ustanovenia, ktorých účelom je organizácia takých zdravotníckych služieb, ako sú prevádzky lekární. Pri výkone tejto právomoci však členské štáty musia dodržiavať právo Únie, najmä ustanovenia Zmluvy týkajúce sa slobôd pohybu vrátane slobody usadiť sa, čo bude analyzované nižšie.( )

51. Článok 152 ES teda v tejto veci uplatniteľný nie je.

E – O článkoch 81 ES až 86 ES

52. E. Sbarigia tvrdí, že predmetná regionálna právna úprava nie je zlučiteľná s článkami 81 ES až 86 ES. Odporca v spore vo veci samej zase zastáva názor, že ustanovenia regionálnych právnych predpisov sú v súlade s právom Únie. Holandská a rakúska vláda zastávajú názor, že citované články nie sú uplatniteľné, zatiaľ čo grécka vláda poznamenáva, že odkaz na články 81 ES až 86 ES je neurčitý v tom, že vnútroštátny súd nevysvetlil význam týchto rozličných ustanovení. Komisia má zasa pochybnosti o relevantnosti všetkých citovaných ustanovení, napriek tomu však navrhuje, aby sa články 10 ES a 81 ES vykladali v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá predpokladá poradnú účasť väčšinových provinčných odborových organizácií verejných a súkromných lekární, ako aj provinčnej rady lekárnikov na rozhodovacom procese týkajúcom sa určovania otváracích hodín a období otvorenia lekární.

53. Rovnako ako Komisia zastávam názor, že táto časť prvej prejudiciálnej otázky je sotva relevantná na vyriešenie sporu vo veci samej.

54. Najskôr je potrebné konštatovať, že články 83 ES, 84 ES a 85 ES nie sú v rámci sporu predloženého vnútroštátnemu súdu vôbec relevantné, keďže ide buď o ustanovenia čisto procesnej povahy (to je prípad článkov 83 ES a 85 ES), alebo o prechodné ustanovenia (to je prípad článku 84 ES).

55. Následne je potrebné overiť uplatniteľnosť článku 81 ES. Zdá sa mi, že otázka vnútroštátneho súdu má v skutočnosti preukázať, či ustanovenia, ako sú ustanovenia regionálneho zákona č. 26/2002, sú zlučiteľné s článkom 81 ES v spojení s článkom 10 ES.

56. Podľa ustálenej judikatúry síce totiž platí, že článok 81 ES sa týka len správania podnikov a netýka sa zákonov alebo iných právnych predpisov členských štátov, nič to však nemení na skutočnosti, že tento článok v spojení s článkom 10 ES zavádzajúcim povinnosť spolupráce ukladá členským štátom povinnosť, aby neprijímali ani nezachovávali v účinnosti opatrenia, a to ani vo forme zákonov alebo iných právnych predpisov, spôsobilé zmariť potrebný účinok pravidiel hospodárskej súťaže, ktoré sa uplatňujú na podniky.( )

57. Súdny dvor teda rozhodol, že k porušeniu článkov 10 ES a 81 ES dôjde vtedy, ak členský štát nariadi alebo zvýhodní uzatváranie kartelových dohôd v rozpore s článkom 81 ES, alebo ak posilní účinky takýchto dohôd, alebo zbaví vlastnú právnu úpravu jej štátneho charakteru tým, že prenesie zodpovednosť za prijatie rozhodnutí zasahujúcich do oblasti hospodárstva na súkromné subjekty.( )

58. Treba však uviesť, že taký zákon, ako je regionálny zákon č. 26/2002, nepatrí v rozsahu, v akom upravuje možnosti stanovenia období otvorenia lekární a možnosti odchýliť sa od nich, pod žiaden z predpokladov uplatnenia článku 10 ES v spojení s článkom 81 ES.

59. Podľa môjho názoru neexistuje nijaká okolnosť, ktorá by mohla preukázať, že regionálny zákon č. 26/2002 zvýhodňuje, posilňuje alebo kodifikuje kartelovú dohodu alebo rozhodnutie podnikov. Skôr sa zdá, že konzultácia so združeniami lekární stanovená v tomto regionálnom zákone odpovedá nevyhnutnosti zorganizovať medzi lekárňami pohotovostné služby. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania nevyplýva ani to, že predmetné zákonné ustanovenie by bolo zbavené svojho štátneho charakteru tým, že predmetný členský štát by preniesol na súkromné hospodárske subjekty zodpovednosť za prijatie rozhodnutí hospodárskeho záujmu.

60. Napokon z návrhu na začatie prejudiciálneho konania nevyplýva, že by tu išlo o akúkoľvek dohodu medzi podnikmi, rozhodnutie združenia podnikov alebo zosúladený postup, ktoré môžu ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi a ktoré majú za cieľ alebo následok vylučovanie, obmedzovanie alebo skresľovanie hospodárskej súťaže v rámci spoločného trhu v zmysle článku 81 ES.

61. Pokiaľ ide o článok 82 prvý odsek ES, ten znie takto:

„Akékoľvek zneužívanie dominantného postavenia na spoločnom trhu či jeho podstatnej časti jedným alebo viacerými podnikateľmi sa zakazuje ako nezlučiteľné so spoločným trhom, ak sa tým ovplyvní obchod medzi členskými štátmi“.

62. Odkaz na článok 82 ES, ktorý zakazuje zneužívanie dominantného postavenia, sa tak javí ako irelevantný, pretože zo súdneho spisu nevyplýva, že by sa lekáreň Emanuely Sbarigiovej alebo iný konkurenčný podnik tejto lekárne nachádzal v takej situácii.

63. Podľa článku 86 ods. 1 ES „[v] prípade verejnoprávnych podnikov a podnikov, ktorým členské štáty priznávajú osobitné alebo výlučné práva, tieto štáty neustanovia ani neponechajú v účinnosti opatrenia, ktoré sú v rozpore s pravidlami tejto zmluvy, najmä s pravidlami uvedeným v článkoch 12 a 81 až 89.“ Podľa judikatúry Súdneho dvora členský štát porušuje zákazy vymedzené v týchto dvoch ustanoveniach vtedy, ak priznáva predmetnému podniku osobitné alebo výlučné práva, ktorých uplatňovanie samo osebe vedie predmetný podnik k zneužívaniu jeho dominantného postavenia, alebo ak tieto práva môžu vyvolať situáciu, ktorá tento podnik privedie k takémuto zneužitiu.( )

64. V návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa však nenachádza nijaký údaj týkajúci sa predovšetkým definície relevantného trhu, výpočtu trhového podielu jednotlivých podnikov pôsobiacich na tomto trhu a predpokladaného zneužitia dominantného postavenia. Návrh na začatie prejudiciálneho konania nevysvetľuje vnútroštátne ani regionálne pravidlá vzťahujúce sa na zriaďovanie lekární. Neposkytuje informácie k otázke, či existuje jedna alebo viacero lekární v takej špecifickej oblasti, ako je oblasť nazývaná „del Tridente“ alebo oblasť železničnej stanice Termini. Neuvádza ani, či existujú pravidlá týkajúce sa minimálnych vzdialeností medzi prevádzkami lekární.

65. Čo sa týka článku 86 ods. 2 ES, treba predovšetkým pripomenúť, že podľa tohto ustanovenia „podniky poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu alebo podniky, ktoré majú povahu fiškálneho monopolu, podliehajú pravidlám tejto zmluvy, najmä pravidlám hospodárskej súťaže, za predpokladu, že uplatňovanie týchto pravidiel neznemožňuje právne alebo v skutočnosti plniť určité úlohy, ktoré im boli zverené. Rozvoj obchodu nesmie byť ovplyvnený v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Spoločenstva“.

66. Článok 86 ods. 2 ES podrobuje pravidlám Zmluvy podniky poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu alebo podniky, ktoré majú charakter fiškálneho monopolu( ), ale umožňuje určité odchýlky v prospech týchto podnikov( ). Pokiaľ teda nebola preukázaná existencia akejkoľvek nezlučiteľnosti so Zmluvou, ustanovenia článku 86 ods. 2 ES sa nemôžu uplatniť. Ten istý záver možno vyvodiť o uplatniteľnosti článku 86 ods. 1 ES.

67. Na základe informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom sa domnievam, že možno dospieť k záveru, že v tejto veci ide skôr o neuplatniteľnosť citovaných ustanovení na meritum sporu, než o čiastočnú neprípustnosť prvej prejudiciálnej otázky. Ako som vysvetlil vyššie, Súdny dvor by v takých situáciách nemal vysloviť neprípustnosť prejudiciálnej otázky, ale mal by ju meritórne preskúmať, aby určil, či sú predmetné ustanovenia uplatniteľné alebo nie.( )

68. Navrhujem teda, aby Súdny dvor na položenú otázku odpovedal tak, že články 10 ES a 81 ES musia byť vykladané v tom zmysle, že nebránia regionálnej právnej úprave, ktorá predpokladá poradnú účasť väčšinových provinčných odborových organizácií súkromných a verejných lekární, ako aj provinčnej rady lekárnikov v rozhodovacom procese týkajúcom sa určovania otváracích hodín a období otvorenia lekární. Ďalšie ustanovenia uvádzané vnútroštátnym súdom nie sú uplatniteľné.

F – O slobodnom poskytovaní služieb (článok 49 ES)

69. Čo sa týka základných slobôd, vnútroštátny súd požadoval výlučne výklad článku 49 ES.

70. Článok 49 ES zakazuje obmedzenia slobodného poskytovania služieb v Spoločenstve vo vzťahu k štátnym príslušníkom členských štátov, ktorí sa usadili v niektorom inom štáte Spoločenstva ako príjemca služieb.

71. E. Sbarigia zastáva názor, že regionálny zákon č. 26/2002 a jeho uplatňovanie nie sú zlučiteľné s článkom 49 ES. Grécka a rakúska vláda zasa tvrdia, že tento článok nie je pri neexistencii akéhokoľvek cezhraničného prvku uplatniteľný.

72. Komisia zastáva názor, že odkaz na článok 49 ES je zjavne chybný. Odkazuje na ustálenú judikatúru, podľa ktorej štátny príslušník členského štátu, ktorý sústavne a nepretržite vykonáva zárobkovú činnosť v inom členskom štáte, spadá pod kapitolu Zmluvy týkajúcu sa práva usadiť sa a nie pod kapitolu vzťahujúcu sa na služby.( ) Kapitola vzťahujúca sa na služby – na rozdiel od prvej uvedenej kapitoly – sa tak netýka situácie štátneho príslušníka členského štátu, ktorý sa sústavným spôsobom zúčastňuje na hospodárskom živote iného členského štátu, ale iba situácie poskytovateľa, ktorý vykonáva svoju činnosť na území iného členského štátu dočasne.

73. Súhlasím s analýzou Komisie. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania totiž vyplýva, že E. Sbarigia je majiteľkou lekárne so sídlom v Ríme, kde uskutočňuje predaj farmaceutických a parafarmaceutických výrobkov, a to sústavne a nepretržite.

74. Treba tiež preskúmať situáciu príjemcov predmetných služieb. Predmetná právna úprava obmedzuje možnosť turistov využívať služby lekárne E. Sbarigiovej počas období povinných uzatvorení. Toto obmedzenie však nepredstavuje diskrimináciu z dôvodu štátnej príslušnosti a každá osoba môže využiť iné otvorené lekárne alebo lekárne, ktoré majú službu.( )

75. Navrhujem teda, aby Súdny dvor na položenú otázku odpovedal tak, že článok 49 ES musí byť vykladaný v tom zmysle, že nebráni regionálnej právnej úprave, ktorá obmedzuje dennú, týždennú a ročnú otváraciu dobu jednotlivých lekární v takej situácii, akou je situácia vo veci samej.

G – O prípadnej zmene právneho základu prejudiciálnych otázok

76. Po preskúmaní všetkých prejudiciálnych otázok položených vnútroštátnym súdom zastávam názor, že Súdny dvor by vo svojej analýze nemal ďalej pokračovať.

77. Je pravda, že aj niektorí účastníci, ktorí predložili písomné pripomienky Súdnemu dvoru, uviedli dva ďalšie články, konkrétne článok 43 ES týkajúci sa slobody usadiť sa a článok 28 ES v oblasti voľného pohybu tovaru, a že uplatniteľnosť týchto článkov bola spomínaná na pojednávaní.

78. Napriek tomu sa mi zdá, že Súdny dvor by sa nemal vyjadrovať k týmto dvom ustanoveniam, v súvislosti s ktorými vnútroštátny súd nevzniesol otázky, a to z dvoch dôvodov.

79. Po prvé vnútroštátnemu súdu prináleží, aby označil ustanovenia práva Únie, ktorých výklad sa mu javí nevyhnutný pre rozhodnutie sporu vo veci samej. Vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania to vnútroštátny súd urobil spôsobom, ktorý sa mi zdá vyčerpávajúci, keď výslovne uviedol konkrétne zásady, ktoré tvoria základ dosť významného množstva ustanovení práva Únie. V takom prípade neprináleží Súdnemu dvoru vyhľadávať všetky ostatné ustanovenia práva Únie, ktorých výklad by sa mohol ukázať užitočným pre vnútroštátny súd. Cieľom právomoci preformulovať prejudiciálne otázky, ktorú si Súdny dvor priznal, je podľa môjho názoru umožniť Súdnemu dvoru, aby pomohol vnútroštátnemu súdu nájsť presné vyjadrenie problému výkladu práva Únie relevantného na účely sporu. Z tohto hľadiska prináleží Súdnemu dvoru spresniť a nie rozšíriť problematiku nastolenú návrhom na začatie prejudiciálneho konania.( )

80. Po druhé tento zužujúci výklad je tiež podopretý Štatútom Súdneho dvora Európskej únie. Návrh na začatie prejudiciálneho konania, tak ako je formulovaný vnútroštátnym súdom, sa totiž na základe Štatútu Súdneho dvora oznamuje najmä členským štátom a inštitúciám Únie. Práve na základe tohto dokumentu tieto subjekty posudzujú, či je užitočné predložiť písomné vyjadrenia a zúčastniť sa na konaní pred Súdnym dvorom.( ) Aj pre Súdny dvor ide o referenčný dokument. Preformulovanie by zjavne vyžadovalo, aby mal Súdny dvor k dispozícii všetky potrebné a relevantné informácie vrátane informácií týkajúcich sa skutkových okolností a vnútroštátneho právneho rámca.

81. Na doplnenie by som v každom prípade pripomenul, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že článok 28 ES sa neuplatňuje na vnútroštátnu právnu úpravu v oblasti otváracích dôb obchodov, ktorá je namierená proti všetkým hospodárskym subjektom vykonávajúcim činnosti na území členského štátu a ktorá sa z právneho aj zo skutkového hľadiska rovnakým spôsobom týka predaja domácich výrobkov, ako aj výrobkov pochádzajúcich z iných členských štátov.( )

82. Pokiaľ ide o článok 43 ES, Súdny dvor nedávno konštatoval zlučiteľnosť pomerne reštriktívnych talianskych právnych predpisov so Zmluvou, týkajúcich sa lekární, ktoré mali oveľa priamejšiu väzbu na slobodu usadiť sa ako predpisy dotknuté vo veci samej.( )

83. Navyše si nemyslím, že regionálnu právnu úpravu, akou je regionálny zákon č. 26/2002, ktorá sa bez rozlíšenia uplatňuje na všetky lekárne umiestnené v dotknutom regióne, treba zahrnúť medzi opatrenia, ktoré zakazujú, prekážajú alebo robia menej príťažlivým výkon slobody usadiť sa podnikmi z iných členských štátov. Nejde teda o obmedzenie slobody usadiť sa zodpovedajúce definícii poskytnutej judikatúrou Súdneho dvora( ).

84. Podľa môjho názoru by bol opačný záver možný iba v prípade, ak by právna úprava vzťahujúca sa na otváracie hodiny a na dovolenky bola zbavená akejkoľvek transparentnosti alebo ak by jej uplatňovanie záviselo rozhodujúcim spôsobom od právomoci voľnej úvahy správneho orgánu.

85. E. Sbarigia, ako aj holandská vláda a Komisia nastolili otázku, či sú spôsoby prijímania rozhodnutia, pokiaľ ide o výnimky predpokladané v článku 10 ods. 2 regionálneho zákona č. 26/2002, zlučiteľné s článkami 28 ES a/alebo 43 ES, najmä vzhľadom na upravené konzultácie a široké oprávnenie voľnej úvahy priznané správnemu orgánu.

86. Zdá sa mi, že oprávnenie voľnej úvahy priznané správnemu orgánu regionálnym zákonom č. 26/2002 existuje, najmä pokiaľ ide o uplatňovanie odchýlok a výnimiek predpokladaných článkom 2 ods. 6, článkom 6, článkom 7 ods. 3, článkom 8 ods. 1 písm. d) a e) a článkom 10 ods. 2 regionálneho zákona č. 26/2002.

87. Prípady, keď sa správny orgán musí vyjadriť k výnimke alebo k oslobodeniu od povinnosti sa, samozrejme, líšia. Predovšetkým môže existovať zákaz alebo všeobecná podmienka uplatňovania predpisu, vo vzťahu ku ktorým môže správny orgán udeliť výnimky alebo oslobodenia od povinností vtedy, ak sú splnené podmienky predpokladané zákonom. V takom prípade je udelenie výnimky alebo oslobodenia spod povinnosti kvázi automatické, bez oprávnenia voľnej úvahy správneho orgánu. Druhý prípad je ten, keď napriek splneniu podmienok vyžadovaných na využitie výnimky, sa udelenie tejto výnimky ponechá na voľnú úvahu príslušného správneho orgánu. Nejde o výnimočnú situáciu. Výkon oprávnenia voľnej úvahy sa môže ukázať nevyhnutným napríklad preto, lebo nemožno vyhovieť všetkým žiadostiam o výnimku. Tretí prípad je ten, keď právna úprava nespresňuje podmienky udelenia výnimky. V tomto poslednom prípade môže byť právomoc posúdenia správneho orgánu podrobená súdnej kontrole s využitím všeobecných zásad správneho práva, ako sú napríklad zásady rovnosti zaobchádzania, nestrannosti, proporcionality a zákazu akéhokoľvek zneužitia právomoci.

88. Zdá sa, že možnosť výnimky predpokladaná článkom 10 ods. 2 regionálneho zákona č. 26/2002 sa nachádza na pol ceste medzi druhým a tretím prípadom. Podlieha určitým geografickým a procesným podmienkam. Ako som už konštatoval, súdny spis totiž neobsahuje presné informácie týkajúce sa prípadných pravidiel v oblasti geografického umiestnenia prevádzok lekární v regióne Lazio. Tá istá poznámka platí pri otázke, ako sa pojem „špecifická mestská zóna“ vykladá v regionálnej správnej praxi a vo vnútroštátnej judikatúre. V každom prípade je podľa môjho názoru potrebné preskúmať toto ustanovenie nie izolovane, ale vo svetle všetkých ustanovení regionálneho zákona č. 26/2002. Z tohto hľadiska ide o ustanovenie, ktoré, zdá sa, upravuje osobitné postupy, okrem iného v konkrétnom prípade zahŕňajúcom najmä možnosť úpravy otváracích hodín v závislosti od okolností.

89. Keby sa článok 10 ods. 2 regionálneho zákona č. 26/2002 posudzoval izolovane, určite by mohol byť kritizovaný z dôvodu svojej nejasnosti a nepresnosti, ale pri posúdení vo svetle všetkých ustanovení predmetného regionálneho zákona sa mi toto ustanovenie zdá byť rozumné a pochopiteľné. V každom prípade sa vyhnem tomu, aby som si osvojil kritiku vyjadrenú voči jedinému príkladu uplatnenia tohto ustanovenia uvedenému v spise, konkrétne voči výnimke udelenej lekárni v oblasti železničnej stanice Termini, podľa ktorej je toto rozhodnutie prejavom svojvoľného, neobjektívneho alebo diskriminujúceho zaobchádzania. Dôvody na udelenie osobitného štatútu lekárni umiestnenej na križovatke miestnej, vnútroštátnej a medzinárodnej železničnej dopravy európskej metropoly nie sú nevyhnutne použiteľné na takú turistickú oblasť, ako je oblasť dotknutá vo veci samej.( )

90. Právnu úpravu otváracích a zatváracích hodín treba chápať ako celok. Na pojednávaní zástupca združenia Assiprofar poskytol názorný príklad týkajúci sa dobrovoľnej nočnej pohotovostnej služby, ktorá začína o 20. hodine. Medzi 20. a 22. hodinou dosahuje činnosť lekární otvorených v noci špičku, keďže v tomto regióne sa veľká časť obyvateľstva v produktívnom veku vracia do svojho bydliska vtedy, keď sú už ostatné lekárne zatvorené. Prípadné rozšírenie denných otváracích hodín by sa prekrývalo s najvýnosnejšou časťou otváracej doby lekární otvorených v noci. Hrozilo by nebezpečenstvo odradenia uchádzačov o dobrovoľnú nočnú pohotovostnú službu v rozsahu, v akom by obmedzenia spojené s dobrovoľnou nočnou pohotovostnou službou už neboli vyvažované ziskom, ktorý pre nich vyplýva z výsady otvoriť prevádzku počas uvedených otváracích hodín. V dôsledku poklesu súkromnej iniciatívy by bolo nevyhnutné vrátiť sa k systému povinných služieb.

91. Napokon, pokiaľ ide o postup predpokladaný regionálnym zákonom č. 26/2002 a najmä vyžadovaných konzultácií, je zjavné, že patria do rámca voľnej úvahy správneho orgánu. Účasť iných účastníkov sama osebe nespôsobuje nezlučiteľnosť tohto postupu s právom Únie. Je však dôležité, aby rozhodnutie mohlo byť predmetom súdnej kontroly, čo je situácia, ktorá, zdá sa, v prejednávanej veci skutočne existuje.

92. Vzhľadom na znenie návrhu na začatie prejudiciálneho konania teda navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na položené otázky v rozsahu, v akom sú relevantné a aby ich v nijakom prípade nerozširoval nad rámec návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý mu bol predložený.

VI – Návrh

93. Vzhľadom na vyššie uvedené dôvody zastávam názor, že na otázky položené Tribunale amministrativo regionale per il Lazio je potrebné odpovedať takto:

1. Článok 49 ES sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni regionálnej právnej úprave, ktorá obmedzuje denné, týždenné a ročné otváracie doby jednotlivých lekární v takej situácii, akou je situácia vo veci samej.

2. Články 10 ES a 81 ES sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia regionálnej právnej úprave, ktorá predpokladá poradnú účasť väčšinových provinčných odborových organizácií verejných a súkromných lekární, ako aj provinčnej rady lekárnikov na rozhodovacom procese vzťahujúcom sa na určovanie otváracích hodín a období otvorenia lekární.

3. Ostatné ustanovenia Zmluvy ES uvádzané vnútroštátnym súdom sa na situáciu, aká existuje vo veci samej, neuplatňujú.