NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

ELEANOR SHARPSTON

prednesené 15. júla 2010 1( )

Vec C‑240/09

Lesoochranárske zoskupenie VLK

proti

Ministerstvu životného prostredia Slovenskej republiky

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Najvyšším súdom Slovenskej republiky (Slovensko)]

„Životné prostredie – Århuský dohovor – Účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístup k spravodlivosti v oblasti životného prostredia“

1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Najvyšším súdom Slovenskej republiky sa týka účinku článku 9 ods. 3 Dohovoru EHK OSN o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (ďalej len „Århuský dohovor“)( ), a najmä otázky, či sa tento článok má alebo by sa mal vykladať tak, že má priamy účinok v právnom poriadku členského štátu.

2. Táto vec nastoľuje dôležité otázky týkajúce sa rozdelenia právomoci vykladať ustanovenia zmiešaných dohôd medzi vnútroštátne súdy jednotlivých členských štátov a Súdny dvor.

Århuský dohovor

3. Preambula Århuského dohovoru priznáva každému človeku právo na život v životnom prostredí, ktoré je postačujúce na zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu, a súčasne ukladá povinnosť, jednotlivo aj spoločne s inými, chrániť a zlepšovať životné prostredie v prospech súčasných i budúcich generácií. Na zabezpečenie tohto práva a na splnenie tejto povinnosti občania musia mať prístup k informáciám, musia mať právo podieľať sa na rozhodovacom procese a musia mať prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia.

4. Článok 3 Århuského dohovoru zakotvuje jeho všeobecné ustanovenia. Konkrétne článok 3 ods. 1 stanovuje: „Každá strana prijme nevyhnutné legislatívne, administratívne a iné opatrenia, vrátane opatrení na dosiahnutie súladu ustanovení tohto dohovoru týkajúcich sa informácií, účasti verejnosti a prístupu k spravodlivosti, rovnako ako aj riadne vykonávacie opatrenia, s cieľom vytvoriť a udržiavať jasný, transparentný a ucelený rámec pre vykonanie ustanovení tohto dohovoru.“

5. Článok 6 obsahuje viaceré aspekty týkajúce sa účasti verejnosti na rozhodovacom procese. Relevantné ustanovenia tohto článku znejú:

„1. Každá strana

a) bude uplatňovať ustanovenia tohto článku vo vzťahu k rozhodnutiam či povoliť navrhované činnosti uvedené v prílohe I;

b) v súlade so svojím vnútroštátnym právom bude tiež uplatňovať ustanovenia tohto článku na rozhodnutia o navrhovaných činnostiach neuvedených v prílohe I, ktoré môžu mať významný vplyv na životné prostredie. Strany na tento účel určia, či určitá navrhovaná činnosť podlieha týmto ustanoveniam…“

6. Článok 9 je nazvaný „Prístup k spravodlivosti“. Jeho relevantné ustanovenia znejú:

„2. Každá strana, v rámci svojho vnútroštátneho práva, zabezpečí, aby členovia zainteresovanej verejnosti

a) majúci dostatočný záujem alebo, alternatívne

b) ak pretrváva porušovanie ich práva v prípadoch, kde to právne predpisy strany upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku,

mali prístup k procesu preskúmania pred súdom a/alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, úkonu alebo opomenutia, podliehajúc článku 6 a v prípadoch stanovených vnútroštátnym právom a bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 3, a iným relevantným ustanoveniam tohto dohovoru.

O tom, čo predstavuje dostatočný záujem a porušovanie práva, bude rozhodnuté v súlade s požiadavkami vnútroštátneho práva a v súlade s cieľom dať zainteresovanej verejnosti široký prístup k spravodlivosti v rámci rozsahu pôsobnosti tohto dohovoru. Na tento účel sa záujem akejkoľvek mimovládnej organizácie, ktorá spĺňa požiadavky uvedené v článku 2 ods. 5, považuje za dostatočný na účely písmena a). Tieto organizácie budú považované za také, ktorých práva môžu byť porušené na účely písmena b).

Ustanovenia odseku 2 nevylučujú možnosť predbežného preskúmania správnym orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správneho preskúmania pred súdnym preskúmaním, ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho práva.

3. Naviac, bez toho, aby boli dotknuté procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia.

…“

7. Článok 19 obsahuje ustanovenia týkajúce sa ratifikácie. Článok 19 ods. 5 stanovuje, že „regionálne hospodárske integračné organizácie uvedené v článku 17[( )] budú vo svojich listinách o ratifikácii, prijatí, schválení alebo pristúpení oznamovať rozsah svojich právomocí vo vzťahu k záležitostiam upravovaným týmto dohovorom. Tieto organizácie tiež informujú depozitára o všetkých podstatných zmenách v rozsahu ich právomocí.“

Právo EÚ( )

Zmluva ES

8. V relevantnej dobe upravoval politiku Spoločenstva v oblasti životného prostredia článok 174 ES( ). Tento článok stanovuje, že prijatá politika má prispievať k uskutočňovaniu určitých cieľov, ktorými je udržiavanie, ochrana a zlepšovanie kvality životného prostredia, ochrana ľudského zdravia, rozvážne a racionálne využívanie prírodných zdrojov a podpora opatrení na medzinárodnej úrovni pri riešení regionálnych alebo celosvetových problémov životného prostredia. Článok 175 ods. 1 ES( ) stanovuje, že „Rada v súlade s postupom uvedeným v článku 251 [ES] a po porade s Hospodárskym a sociálnym výborom a Výborom regiónov rozhodne o postupoch, ktoré má Spoločenstvo prijať na dosiahnutie cieľov uvedených v článku 174 [ES].“

9. Prvá veta prvého pododseku článku 300 ods. 2 ES a prvý pododsek článku 300 ods. 3 ES stanovujú procesné požiadavky na uzatvorenie dohody medzi Spoločenstvom a jedným alebo viacerými štátmi alebo medzinárodnými organizáciami, ktorá bude podľa článku 300 ods. 7 ES záväzná pre orgány Spoločenstva a členské štáty.( )

Začlenenie Århuského dohovoru do práva Spoločenstva

10. Pred schválením Århuského dohovoru boli opatrenia potrebné na začlenenie článku 9 ods. 2 tohto dohovoru do práva Spoločenstva prijaté smernicou 2003/35( ).

Smernica 2003/35

11. Relevantné sú tieto odôvodnenia:

„(5) 25. júna 1998 spoločenstvo podpísalo [Århuský dohovor]. Právo spoločenstva by malo byť riadne zosúladené s týmto dohovorom s cieľom na jeho ratifikáciu spoločenstvom.

…

(9) článok 9 ods. 2 a 4 Århuského dohovoru stanovujú prístup k súdnym a iným prostriedkom vo veci napadnutia vecnej alebo procesnej zákonnosti rozhodnutí, skutkov alebo nečinnosti [zákonnosti rozhodnutí, úkonov alebo opomenutí – neoficiálny preklad], ktoré podliehajú ustanoveniam o účasti verejnosti podľa článku 6 dohovoru.

(10) mal by sa vytvoriť predpis s ohľadom na určité smernice v oblasti životného prostredia, ktoré vyžadujú od členských štátov prípravu plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia, ale ktoré neobsahujú dostatočné ustanovenia na účasť verejnosti, aby sa zaistila účasť verejnosti konzistentná s ustanoveniami Århuského dohovoru, najmä jeho článku 7; iné relevantné právne predpisy spoločenstva už poskytujú účasť verejnosti pri príprave plánov a programov a do budúcnosti sa požiadavky účasti verejnosti v súlade s Århuským dohovorom začlenia do príslušných právnych predpisov od začiatku.

(11) smernica Rady 85/337/EHS[( )] a smernica Rady 96/61/ES[( )] by mali byť zmenené a doplnené, aby sa zaistila plná kompatibilita s ustanoveniami Århuského dohovoru, najmä s jeho článkom 6 a článkom 9 odsek 2 a 4.

(12) keďže cieľ navrhovanej činnosti, menovite prispievanie k vykonávaniu záväzkov vychádzajúcich z Århuského dohovoru, nemôže byť dostatočne naplnený členskými štátmi, a preto z dôvodu rozsahu a účinkov činnosti môže byť lepšie dosiahnutý na úrovni spoločenstva, spoločenstvo môže prijať opatrenia v súlade s princípom subsidiarity, ako je uvedené v článku 5 Zmluvy…“

12. S cieľom začleniť požiadavky článku 9 ods. 2 Århuského dohovoru do práva EÚ bol následne smernicou 2003/35 doplnený článok 10a do smernice 85/337 a článok 15a do smernice 96/61.

Rozhodnutie Rady 2005/370/ES

13. Dňa 17. februára 2005 bol Århuský dohovor schválený v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES( ). Toto schválenie bolo založené na článku 175 ES, prvej vete prvého pododseku článku 300 ods. 2 ES a prvom pododseku článku 300 ods. 3 ES.

14. Príloha rozhodnutia Rady 2005/370 obsahuje vyhlásenie Európskeho spoločenstva podľa článku 19 Århuského dohovoru.( ) Druhý odsek vyhlásenia stanovuje, že „platné právne nástroje plne nepokrývajú vykonávanie záväzkov vyplývajúcich z článku 9 ods. 3 dohovoru, pretože sa týkajú správnych a súdnych konaní na napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a iných orgánov verejnej moci ako inštitúcií Európskeho spoločenstva podľa článku 2 ods. 2 písm. d) dohovoru… Následne sú v čase schválenia dohovoru Európskym spoločenstvom zodpovedné za vykonávanie týchto záväzkov jeho členské štáty a zostanú zodpovedné, pokiaľ Spoločenstvo pri vykonávaní právomocí podľa Zmluvy o ES neprijme ustanovenia práva Spoločenstva, ktoré sa budú vzťahovať na vykonávanie týchto záväzkov“.

15. Článok 9 ods. 3 Århuského dohovoru bol začlenený do práva EÚ iba čiastočne, a to nariadením č. 1367/2006( ), ktoré sa však vzťahuje iba na inštitúcie Európskej únie. Tento článok nebol prebratý do práva EÚ všeobecnejšie. Hoci Komisia 24. októbra 2003 predložila návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia,( ) tento návrh nebol prijatý a nestal sa záväzným právnym predpisom.

16. Vzhľadom na skutkové okolnosti v konaní vo veci samej je napokon potrebné uviesť, že medveď hnedý (ursus arctos) je podľa prílohy II smernice o biotopoch( ) označený za druh, o ktorý má Spoločenstvo záujem a ktorého ochrana vyžaduje označenie osobitne chránených oblastí, a podľa prílohy IV za druh, o ktorý má Spoločenstvo záujem a ktorý vyžaduje prísnu ochranu.

Vnútroštátne právo

17. Uznesením č. 1840 z 23. septembra 2005 Národná rada Slovenskej republiky vyslovila súhlas s pristúpením k Århuskému dohovoru. Dohovor nadobudol v Slovenskej republike platnosť 5. marca 2006.

18. Správne konanie je v Slovenskej republike upravené najmä zákonom č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (ďalej len „správny poriadok“). § 14 správneho poriadku umožňuje, aby bol účastníkom správneho konania aj ten, kto tvrdí, že môže byť vo svojich právach a právom chránených záujmoch priamo dotknutý.

19. Do 30. novembra 2007 ustanovenie § 82 ods. 3 druhá veta zákona č. 543/2002 Z. z. priznávalo štatút „účastníka konania“ združeniam, ktorých cieľom bola ochrana životného prostredia. Tento štatút mali združenia, ktoré v stanovenej lehote písomne požiadali o účasť v konaní. Podľa odseku 6 tohto ustanovenia tieto združenia mohli žiadať, aby boli upovedomené o akomkoľvek konaní, ktoré by mohlo mať vplyv na životné prostredie. Podľa odseku 7 boli orgány verejnej moci povinné náležite ich upovedomiť. Tieto združenia teda mali možnosť napadnúť akékoľvek prijaté rozhodnutie na súde v súlade s ustanovením § 250 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku.

20. Zákon č. 543/2002 Z. z. bol však novelizovaný zákonom č. 454/2007 Z. z., ktorý nadobudol účinnosť 1. decembra 2007. Dôsledkom tejto novely z hľadiska prejednávanej veci je, že environmentálne združenia (akým je navrhovateľ v konaní vo veci samej) sú označené za „zúčastnené osoby“, a nie za „účastníkov konania“. Ako slovenská vláda uviedla na pojednávaní, zmena štatútu týchto združení im v podstate bráni v tom, aby mohli samostatne podať žalobu na preskúmanie zákonnosti rozhodnutí. Namiesto toho musia požiadať prokurátora, aby konal v ich mene.

Skutkové okolnosti a položené otázky

21. Žalobca v konaní vo veci samej Lesoochranárske zoskupenie VLK (ďalej len „LZ“) je občianskym združením, ktoré sa zaoberá ochranou životného prostredia. LZ požiadalo žalovaného, ktorým je Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo“), aby ho informovalo o akomkoľvek správnom konaní, ktoré by potenciálne mohlo mať vplyv na ochranu prírody a životného prostredia alebo ktoré sa týka udeľovania výnimiek z ochrany určitých druhov alebo území.

22. Na začiatku roka 2008 bolo LZ upovedomené o viacerých prebiehajúcich správnych konaniach vedených najmä na návrh rôznych poľovníckych združení. Dňa 21. apríla 2008 ministerstvo vydalo rozhodnutie, ktorým vyhovelo žiadosti poľovníckeho združenia o povolenie výnimky z podmienok ochrany medveďa hnedého. Počas tohto konania a nasledujúcich konaní LZ upovedomilo ministerstvo, že sa chce zúčastniť týchto konaní ako účastník správneho konania podľa ustanovenia § 14 Správneho poriadku. LZ najmä tvrdilo, že predmetným konaním sú priamo dotknuté jeho práva a právom chránené záujmy vyplývajúce z Århuského dohovoru. Tiež zastávalo názor, že tento dohovor má priamy účinok.

23. Svojím rozhodnutím z 26. júna 2008 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) ministerstvo potvrdilo svoje rozhodnutie z 21. apríla 2008. Ďalej uviedlo, že LZ nemá postavenie účastníka konania. LZ preto nemohlo podať rozklad proti rozhodnutiu z 21. apríla 2008. Ministerstvo navyše uviedlo, že Århuský dohovor je medzinárodnou zmluvou, ktorej účinnosť je podmienená jej prebratím do vnútroštátneho práva. Podľa názoru ministerstva adresátom článku 9 ods. 2 a 3 Århuského dohovoru je Slovenská republika a tieto ustanovenia samy osebe neobsahujú nijaké jednoznačne formulované základné právo alebo slobodu, ktorá by bola priamo aplikovateľná v zmysle teórie „samovykonávacích zmlúv“ v medzinárodnom verejnom práve na orgány verejnej moci.

24. LZ podalo žalobu proti napadnutému rozhodnutiu na Krajský súd v Bratislave. Tento súd preskúmal napadnuté rozhodnutie spolu so správnym konaním, ktoré prechádzalo jeho vydaniu, a žalobu LZ zamietol.

25. Krajský súd v Bratislave svoje rozhodnutie odôvodnil tým, že z logického ani z gramatického výkladu článku 9 ods. 2 a 3 žalobcovi nevyplýva právo byť účastníkom správneho alebo súdneho konania. Naopak Århuský dohovor vyžaduje, aby zmluvné strany prijali – v neurčenej dobe – opatrenia vnútroštátneho práva, ktoré umožnia dotknutej verejnosti zúčastniť sa preskúmania rozhodnutí týkajúcich sa činností uvedených v článku 6 tohto dohovoru pred súdmi alebo správnymi orgánmi.

26. LZ podalo odvolanie na Najvyšší súd, ktorý konanie prerušil a položil Súdnemu dvoru tieto otázky:

„1. Je možné článku 9 Århuského dohovoru, a to najmä jeho odseku 3, s prihliadnutím na hlavný cieľ sledovaný touto medzinárodnou zmluvou, t. j. že narúša klasickú koncepciu aktívnej legitimácie tým, že priznáva postavenie účastníka konania aj verejnosti, resp. zainteresovanej verejnosti, priznať bezprostredný účinok (‚self executing effect‘) medzinárodnej zmluvy v situácii, keď Európska únia po tom, ako 17. februára 2005 pristúpila k tejto medzinárodnej zmluve, nevydala do dnešného dňa komunitárny predpis vykonávajúci uvedenú zmluvu, na podmienky komunitárneho práva?

2. Je možné článku 9 Århuského dohovoru, a to najmä jeho odseku 3, po tom, čo sa stal súčasťou komunitárneho práva, priznať priamu aplikovateľnosť alebo priamy účinok komunitárneho práva v zmysle ustálenej judikatúry Súdneho dvora?

3. Ak je odpoveď na otázku 1 alebo 2 kladná, potom je možné vykladať článok 9 ods. 3 Århuského dohovoru s prihliadnutím na hlavný cieľ sledovaný touto medzinárodnou zmluvou tak, že pod pojem ‚úkony orgánu verejnej moci‘ je nutné zahrnúť aj úkon spočívajúci vo vydaní rozhodnutia, t. j. že možnosť prístupu verejnosti k súdnemu konaniu v sebe zahŕňa aj právo napadnúť samotné rozhodnutie orgánu verejnej moci, ktorého nezákonnosť spočíva v dopade na životné prostredie?“

27. Písomné pripomienky predložilo LZ, vlády Nemecka, Grécka, Francúzska, Poľska, Fínska, Švédska, Slovenskej republiky a Spojeného kráľovstva a Komisia. Okrem gréckej a švédskej vlády sa všetky tieto subjekty zúčastnili pojednávania konaného 4. mája 2010 a predniesli ústne pripomienky.

Úvodné poznámky

Prípustnosť

28. Prvé dve otázky položené Súdnemu dvoru sa týkajú výkladu „článku 9 Århuského dohovoru, a to najmä jeho odseku 3“. Tretia otázka sa týka výlučne článku 9 ods. 3. Článok 9 je nazvaný „Prístup k spravodlivosti“. Jednotlivé odseky tohto článku upravujú rôzne aspekty tejto otázky.

29. Článok 9 ods. 1 upravuje prístup k procesu preskúmania v prípade zamietnutia žiadosti o informácie. Článok 9 ods. 2 zaväzuje zmluvné strany, aby v rámci svojho vnútroštátneho práva zabezpečili, aby členovia zainteresovanej verejnosti, ktorí spĺňajú určené kritériá, mali prístup k procesu preskúmania na účely napadnutia vecnej a procesnej zákonnosti akéhokoľvek rozhodnutia, úkonu alebo opomenutia podliehajúcemu článku 6 dohovoru.( ) Článok 9 ods. 3 ďalej ukladá každej zmluvnej strane povinnosť zabezpečiť, aby členovia verejnosti, ktorí spĺňajú podmienky stanovené vnútroštátnym právom, mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov alebo opomenutí orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s ustanoveniami vnútroštátneho práva v oblasti životného prostredia. Článok 9 ods. 4 stanovuje, že postupy uvedené v prvých troch odsekoch majú zabezpečiť zodpovedajúcu a účinnú nápravu, a zakotvuje niektoré podmienky, ktoré majú tieto postupy spĺňať. Napokon článok 9 ods. 5 ukladá zmluvným stranám povinnosť informovať verejnosť o jej právach na prístup k správnemu a súdnemu preskúmaniu a zvážiť vytvorenie vhodných podporných mechanizmov na zlepšenie prístupu k spravodlivosti.

30. Poľská vláda a vláda Spojeného kráľovstva vo svojich pripomienkach poukázali na otázku prípustnosti. Zastávajú názor, že zmysel položených otázok sa týka iba článku 9 ods. 3, a tvrdia, že Súdny dvor by mal z tohto dôvodu vyhlásiť návrh na začatie prejudiciálneho konania za neprípustný, pokiaľ sa týka ostatných častí článku 9 Århuského dohovoru.

31. Podľa ustálenej judikatúry prináleží výlučne vnútroštátnemu súdu, aby v návrhu na začatie prejudiciálneho konania vymedzil jednak potrebu prejudiciálneho rozhodnutia a jednak relevantnosť otázok položených Súdnemu dvoru. V prípade, ak sa tieto otázky týkajú výkladu práva Spoločenstva, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť. Za výnimočných okolností však Súdny dvor môže skúmať podmienky, za ktorých mu vnútroštátny súd vec predložil, s cieľom overiť vlastnú právomoc. Súdny dvor môže najmä odmietnuť rozhodnúť o prejudiciálnej otázke (okrem iného), ak ide o hypotetický problém.( )

32. V konaní na vnútroštátnom súde sa LZ dovolávalo iba článku 9 ods. 2 a 3 Århuského dohovoru. Akákoľvek odpoveď Súdneho dvora v súvislosti s článkom 9 ods. 1, 4 a 5 by nemala význam pre konanie vo veci samej. Odkazy vnútroštátneho súdu na tieto ostatné časti článku 9 sú teda hypotetické, a preto sú neprípustné.

33. Århuský dohovor upravuje podľa článku 9 ods. 2 prístup k spravodlivosti osôb, ktoré chcú napadnúť akékoľvek rozhodnutie, úkon alebo opomenutie podliehajúce ustanoveniam článku 6. Článok 6 sa vzťahuje na činnosti podľa prílohy I dohovoru (zoznam, ktorý sa týka okrem iného priemyselných projektov, energetického spracovania kovov a odpadového hospodárstva) a na činnosti, ktoré môžu mať významný vplyv na životné prostredie podľa vnútroštátneho práva.

34. Vecná pôsobnosť článku 9 ods. 2 je totožná s pôsobnosťou smernice PVŽP a smernice IPKZ (ktorá sa uplatňuje nezávisle od smernice PVŽP a nebráni uplatňovaniu tejto smernice).

35. Z tejto totožnosti predmetu úpravy vyplýva, že článok 9 ods. 2 bol úplne začlenený do práva EÚ. Okrem toho z odôvodnení č. 10 a 11 smernice 2003/35 vyplýva, že normotvorca považoval zmeny a doplnenia zavedené touto smernicou za dostačujúce na dosiahnutie úplného začlenenia tohto ustanovenia do práva EÚ.

36. Za týchto okolností nevyvstáva otázka, či má článok 9 ods. 2 priamy účinok.( )

37. Preto navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na položené otázky, len pokiaľ sa týkajú článku 9 ods. 3.

38. Napokon, ako správne poznamenala vláda Spojeného kráľovstva, hoci vnútroštátny súd používa vo svojej otázke pojem „priamy účinok“, ako aj „priama aplikovateľnosť“, prvé dve otázky položené Súdnemu dvoru sa týkajú priameho účinku článku 9 ods. 3.( ) Preto navrhujem, aby sa prvé dve otázky posudzovali tak, že odkazujú iba na priamy účinok.

39. Na vysvetlenie poznamenávam, že test „priameho účinku“, ktorý je relevantný v prejednávanej veci, je test, ktorý sa vzťahuje na ustanovenia medzinárodného práva a mierne sa odlišuje od testu, ktorý sa vzťahuje na „vnútorné“ ustanovenia práva EÚ. Tomuto rozdielu sa budem v krátkosti venovať neskôr.( )

Prvá otázka

40. Vo svojej prvej a druhej otázke sa vnútroštátny súd pýta, či článku 9 ods. 3 Århuského dohovoru možno priznať priamy účinok.

41. Prvá otázka, ako uviedli viaceré subjekty, ktoré predložili pripomienky Súdnemu dvoru, nepriamo nastoľuje otázky právomoci a príslušnosti vykladať zmiešané dohody. Komisia a fínska a švédska vláda sa osobitne zaoberali otázkou, či má Súdny dvor právomoc rozhodnúť o otázke, ktorá mu bola položená v prejednávanej veci.

42. Tieto otázky právomoci a príslušnosti Súdny dvor posudzoval v dlhej a niekedy nejednoznačnej sérií judikátov, ktorej zavŕšením je nedávne rozhodnutie vo veci Merck Genéricos( ). Začnem rozborom tejto judikatúry.

Judikatúra Súdneho dvora v oblasti zmiešaných dohôd

43. Ako uviedlo viacero akademikov, zmiešané dohody sú mimoriadne sporným druhom normatívneho nástroja v európskom práve.( ) Súdny dvor sa najprv zameral na rozdelenie právomocí medzi Spoločenstvo a členské štáty. V rozsudku ERTA Súdny dvor stanovil pravidlo, že vonkajšia právomoc členského štátu je obmedzená, ak Spoločenstvo získa výlučnú vonkajšiu právomoc. Spoločenstvo môže získať takúto výlučnú právomoc prostredníctvom vnútornej úpravy.( ) Pravidlo zakotvené v rozsudku ERTA je naďalej všeobecným východiskom pre akúkoľvek analýzu zmiešaných dohôd.( )

44. Je preto právomoc Súdneho dvora vykladať zmiešané dohody obmedzená na tie ustanovenia zmiešanej dohody, ktoré spadajú do právomoci Spoločenstva?

45. Približne v rovnako skorom štádiu vývoja judikatúry bola nastolená otázka, či má Súdny dvor právomoc vydávať prejudiciálne rozhodnutia týkajúce sa platnosti a výkladu zmiešaných dohôd. V rozsudku Haegeman Súdny dvor dospel k jasnému záveru, že má takúto právomoc. K tomuto záveru dospel na základe toho, že mal právomoc týkajúcu sa aktov inštitúcií Spoločenstva a že medzinárodné zmluvy uzatvorené podľa terajšieho článku 300 ES spadajú do tejto oblasti.( )

46. Otázka obmedzení právomoci najprv nebola priamo riešená.( ) Až neskôr v rozsudku Demirel( ) Súdny dvor posudzoval otázku, či má právomoc vykladať ustanovenia Asociačnej dohody medzi EHS a Tureckom. Rozhodol, že túto právomoc má, a to na základe toho, že záväzky týkajúce sa voľného pohybu posudzované v uvedenej veci spadajú do právomoci Spoločenstva.( ) Potom Súdny dvor určitú dobu aplikoval široký prístup k svojej právomoci vykladať takéto ustanovenia.( )

47. V roku 1996 sa však prístup Súdneho dvora zmenil rozsudkom Hermès( ), ktorý sa týkal výkladu ustanovení dohody TRIPS. V tomto konaní, ktorého predmetom bola otázka, či vnútroštátne predbežné opatrenie bolo „dočasným opatrením“ v zmysle článku 50 dohody TRIPS, bola spochybnená právomoc Súdneho dvora na základe toho, že neexistovalo rozhodnutie Spoločenstva o vykonávaní právomoci, ktorá nie je výlučnou právomocou, v rámci zmiešanej dohody.( )

48. Súdny dvor rozhodol, že má právomoc na výklad predmetného článku na základe toho, že nariadenie (ES) č. 40/94( ), ktoré sa týkalo článku 50 dohody TRIPS (a bolo ňou ovplyvnené), bolo v čase podpísania tejto dohody už účinné. Vzhľadom na to, že táto situácia spadala do vnútroštátneho práva a práva Spoločenstva, Súdny dvor mal právomoc predovšetkým na základe toho, že musel zabrániť budúcim výkladovým odchýlkam, ktoré by vznikli, ak by sa vec ponechala na vnútroštátne súdy.( ) Súdny dvor dospel k tomuto záveru najmä na základe rozsudkov Giloy( ) a Leur-Bloem( ) (obe veci sa týkali jednotného výkladu práva Spoločenstva a vnútroštátneho práva bez toho, aby išlo o zdieľanú právomoc podľa zmiešanej dohody).

49. Súdny dvor potvrdil tento prístup o niekoľko rokov neskôr vo veci Dior( ), ktorá sa tiež týkala výkladu článku 50 dohody TRIPS. V tomto rozsudku Súdny dvor rozšíril svoju výkladovú právomoc týkajúcu sa článku 50 na iné práva duševného vlastníctva, ale pre prejednávanú vec má väčší význam bod 49 rozsudku, v ktorom Súdny dvor rozlíšil ochranné známky a dizajny na základe toho, že v oblasti ochranných známok existuje právna úprava Spoločenstva, zatiaľ čo v oblasti dizajnov takáto úprava absentuje. Súdny dvor teda uviedol, že ustanovenia dohody TRIPS týkajúce sa ochranných známok nemajú priamy účinok (aj keď vnútroštátne súdy mali povinnosť konzistentného výkladu), avšak v prípade dizajnov právo Spoločenstva nevyžaduje ani nezakazuje priamy účinok.( )

50. Rozsudky vo veciach Hermès a Dior ponechali mnoho otázok nezodpovedaných. Napríklad súvislosť medzi právomocou Spoločenstva a právomocou Súdneho dvora v týchto rozsudkoch, ani dôvody, na základe ktorých Súdny dvor rozhodol o rozsahu svojej právomoci v tejto oblasti, neboli objasnené.( )

51. K objasneniu týchto otázok žiaľ neprispel ani rozsudok vo veci Schieving‑Nijstad, v ktorom Súdny dvor rozlíšil právomoc vykladať ustanovenie a oprávnenie určovať procesné pravidlá týkajúce sa žalôb založených na tomto ustanovení.( ) Rozsudky Étang de Berre a Mox Plant( ), ktoré boli vydané na základe žalôb podľa článku 226 ES a nie v prejudiciálnom konaní podľa článku 234 ES, boli obmedzené na skoršiu analýzu. V týchto veciach Súdny dvor do veľkej miery obišiel otázku právomoci, pričom iba konštatoval, že zmiešané dohody majú rovnaké postavenie ako dohody uzavreté iba Spoločenstvom, pokiaľ ich ustanovenia spadajú do právomoci Spoločenstva.( )

52. Pred vyhlásením rozsudku vo veci Merck Genéricos( ) teda bolo zložité identifikovať oblasti, v ktorých má Súdny dvor právomoc v súvislosti so zmiešanou dohodou. Táto skutočnosť je zrejmá z niektorých podaní v prejednávanej veci, najmä z podaní fínskej a švédskej vlády, ktoré sa zaoberali otázkou právomoci Súdneho dvora v rámci svojich pripomienok týkajúcich sa hmotnoprávneho výkladu predmetného ustanovenia.

53. Za týchto okolností bol jednoznačný rozsudok vo veci Merck Genéricos veľkým prínosom. Táto vec sa síce týkala výkladu článku 33 dohody TRIPS, ale nastolila rovnakú otázku, akou sa v prejednávanej veci zaoberá Súdny dvor: ktorý súd môže najlepšie určiť, či konkrétne ustanovenie zmiešanej dohody má alebo by mohlo mať priamy účinok?

54. Súdny dvor jednoznačne skonštatoval, že právomoc priznať priamy účinok ustanoveniu závisí od toho, či toto ustanovenie patrí do oblasti, v ktorej existuje právna úprava Spoločenstva. Ak áno, použije sa právo Spoločenstva (ako ho vykladá Súdny dvor); ak nie, právny poriadok členského štátu nemusí, ale môže priznať jednotlivcom právo priamo sa dovolávať predmetného ustanovenia. Okrem toho Súdny dvor uviedol, že posúdenie rozdelenia právomocí medzi Spoločenstvo a jeho členské štáty si vyžaduje jednotnú odpoveď na úrovni Spoločenstva, ktorú môže poskytnúť iba Súdny dvor, a preto má právomoc vykonať takéto posúdenie.( )

55. Napriek pomerne lakonickej argumentácii podľa môjho názoru Súdny dvor v rozsudku Merck Genéricos rozťal gordický uzol a poskytol jasnú odpoveď na otázku, či má Súdny dvor právomoc rozhodnúť, ktorý súd môže najlepšie určiť, či má konkrétne ustanovenie priamy účinok. Súdny dvor rozhodol, že takúto právomoc má.

56. Stotožňujem sa so záverom, ku ktorému dospel Súdny dvor v rozsudku Merck Genéricos. Výhoda tohto rozsudku spočíva v tom, že vychádza z veľmi praktického prístupu k otázke, ktorá sa často objavuje v politicky citlivom kontexte. Ako uviedli niektorí autori, zmiešaná dohoda je sama osebe výtvorom pragmatických síl – prostriedkom na vyriešenie problémov vyvolaných potrebou medzinárodných dohôd vo viacvrstvovom systéme.( )

57. Nasledujúca analýza do veľkej miery vychádza z rozsudku Merck Genéricos. Doplním iba niektoré podrobnosti, ktoré podľa môjho názoru môžu byť Súdnemu dvoru nápomocné.

Právomoc vykladať zmiešanú dohodu

58. Článok 300 ods. 7 ES stanovuje, že dohody uzavreté podľa tohto článku sú záväzné pre orgány Spoločenstva a členské štáty. Århuský dohovor bol jednou z týchto dohôd. Jeho ustanovenia sú v súčasnosti neoddeliteľnou súčasťou právneho poriadku Spoločenstva.( ) Zmiešané dohody uzatvorené Spoločenstvom, jeho členskými štátmi a tretími krajinami majú rovnaké postavenie v právnom poriadku Spoločenstva ako dohody, ktoré sa týkajú výlučne Spoločenstva, pokiaľ ich ustanovenia patria do právomoci Spoločenstva.( )

59. Vec Merck Genéricos – rovnako ako prejednávaná vec – sa týkala zmiešanej dohody, v ktorej nebolo stanovené žiadne rozdelenie povinností Spoločenstva a členských štátov vo vzťahu k ostatným zmluvným stranám. Súdny dvor rozhodol, že má právomoc a môže najlepšie posúdiť otázku rozdelenia právomoci medzi Spoločenstvom a jeho členskými štátmi a vymedziť záväzky, ktoré Spoločenstvo touto dohodou prevzalo.( )

60. S týmto stanoviskom súhlasím. Podľa môjho názoru je jasné, že Súdny dvor je jediným orgánom, ktorý je schopný vykonať takéto posúdenie.( ) Umelé odňatie právomoci Súdneho dvora predbežne vyložiť právnu úpravu ako celok s cieľom umožniť všetkým účastníkom zmiešanej dohody, aby vedeli, aké sú ich povinnosti a aké sú ich hmotnoprávne výkladové právomoci, by podľa môjho názoru nebolo správne. Takýto prístup by nielen znamenal ponechanie výkladovej právomoci mnohým súdom, ale by týmto súdom priznal neprimerane širokú právomoc.

61. Opačný názor by navyše spôsobil fragmentáciu implementácie právnej úpravy ako takej. To by znamenalo zvýšenie právnej neistoty pre Spoločenstvo, členské štáty, tretie štáty a pre subjekty, ktoré by sa prípadne domáhali svojich práv v súdnom konaní. V dôsledku takého postupu by Spoločenstvo navyše muselo čeliť obvineniam, že si neplní svoje povinnosti vyplývajúce z jeho postavenia zmluvnej strany.

62. Z týchto dôvodov považujem za vhodné aplikovať analýzu, ktorú Súdny dvor poskytol vo veci Merck Genéricos, podľa ktorej má Súdny dvor prinajmenšom dostatočnú právomoc, aby rozhodol, ktorý súd – Súdny dvor alebo príslušný súd členského štátu – môže najlepšie určiť, či má konkrétne ustanovenie priamy účinok.

Ktorý súd môže najlepšie určiť, či má článok 9 ods. 3 Århuského dohovoru priamy účinok?

63. Test, ktorý Súdny dvor použil v rozsudku Merck Genéricos na rozhodnutie tejto otázky( ), spočíva v tom, či Spoločenstvo prijalo právne predpisy v konkrétnej oblasti, do ktorej patrí posudzované ustanovenie.

64. Tento test vyjadruje rozlíšenie, na ktoré Súdny dvor poukázal vo veci ERTA,( ) teda či ustanovenie patrí do výlučnej právomoci Spoločenstva závisí od toho, či bola v tejto oblasti prijatá dostatočne komplexná vnútorná právna úprava. Tento test tiež zachováva jeden z pozitívnych aspektov rozsudku Hermès, ktorým je zabrániť budúcim výkladovým odchýlkam v prípadoch týkajúcich sa práva Spoločenstva, v ktorých sa vyžaduje jednotný výklad.

65. Je článok 9 ods. 3 Århuského dohovoru ustanovením, ktoré patrí do oblasti, v ktorej Spoločenstvo prijalo právne predpisy?

66. Tu sa dostáva do popredia jeden z problémov rozsudku Merck Genéricos. Tento rozsudok neobsahuje nijaké usmernenie, pokiaľ ide o posúdenie, aká miera výkonu právomocí Spoločenstva je „dostatočne dôležitá“ na odôvodnenie záveru, že Spoločenstvo prijalo v konkrétnej „oblasti“ právne predpisy.

Možno poukázať na „súvisiacu“ právnu úpravu?

67. Pod „súvisiacou“ právnou úpravou mám na mysli právnu úpravu, ktorá sa týka predmetu administratívneho rozhodnutia (napr. daného chráneného druhu) a priamo neupravuje prístup k spravodlivosti v súvislosti so samotným rozhodnutím. Súd jednoznačne zohľadní túto právnu úpravu v konečnom štádiu rozhodovania, ale vyvoláva to otázku: Má existencia takejto právnej úpravy tiež význam pokiaľ ide o prístup k spravodlivosti podľa Århuského dohovoru?

68. Odvolanie, ktoré je predmetom konania na vnútroštátnom súde, sa týka medveďa hnedého. Preto bola vznesená otázka, či je skutočnosť, že medveď hnedý je uvedený v zozname druhov chránených smernicou o biotopoch, relevantná na účely posúdenia, či článok 9 ods. 3 Århuského dohovoru patrí do oblasti spadajúcej do pôsobnosti práva Spoločenstva.

69. Podľa môjho názoru táto skutočnosť nie je relevantná.

70. Ak by sa malo prihliadať na takúto „súvisiacu“ právnu úpravu, výklad článku 9 ods. 3 by bol fragmentárny. Závisel by od konkrétnych skutkových okolností veci, o ktorej by rozhodoval súd vykladajúci toto ustanovenie. Napríklad v prejednávanej veci by právomoc Súdneho dvora alebo vnútroštátneho súdu vykladať Århuský dohovor závisela od toho, či bol druh, ktorého sa týkala žiadosť o udelenie poľovníckeho povolenia, uvedený v osobitnom zozname v smernici o biotopoch. Takýto postup je príliš náhodný a arbitrárny na to, aby mohol byť dostatočným základom na určenie právomoci.

71. Prirodzene, mnohé „súvisiace“ právne predpisy môžu v konkrétnom prípade obmedzovať voľnú úvahu vnútroštátneho súdu nezávisle od dosahu článku 9 ods. 3. V tomto konaní sa teda možno dôvodne odvolávať na smernicu o biotopoch, v ktorej je medveď hnedý označený za chránený druh.( ) Táto smernica priamo nesúvisí s otázkami položenými Súdnemu dvoru a nemá význam pre posúdenie, či možno článku 9 ods. 3 Århuského dohovoru priznať priamy účinok. Napriek tomu má Slovenská republika povinnosť zabezpečiť efektívnu implementáciu smernice o biotopoch.( )

Vymedzenie „oblasti“

72. Ako úzko treba vymedziť oblasť, v ktorej musí byť prijatá právna úprava Spoločenstva? Do úvahy prichádza viacero možností – od širokého abstraktného pojmu („právna úprava ovplyvňujúca životné prostredie“)( ) cez definíciu zodpovedajúcu predmetu Århuského dohovoru alebo jeho časti („prístup k informáciám, účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia“)( ) až po posúdenie, či bol predmet konkrétneho posudzovaného ustanovenia upravený právnym predpisom určeným na začlenenie tohto ustanovenia do práva EÚ.

73. Rozdelenie právomocí v zmiešanej dohode je jednak ovplyvnené pragmatizmom a jednak podlieha vývoju. Zmiešané dohody sú niekedy legislatívnymi kompromismi vytvorenými na základe politickej potreby dospieť k dohode. Preto je podľa môjho názoru logické, že Súdny dvor by mal vymedziť „oblasť“ týkajúcu sa implementácie konkrétneho ustanovenia pragmaticky s prihliadnutím tak na samotný medzinárodný dohovor, ako aj na to, či boli prijaté právne predpisy EÚ na začlenenie konkrétneho posudzovaného ustanovenia do práva EÚ vo vzťahu k členským štátom.

74. Článok 9 ods. 3 ukladá zmluvným stranám Århuského dohovoru osobitný súbor povinností. Hoci tento článok patrí do širokej oblasti „práva životného prostredia“ (ktoré bolo predmetom mnohých legislatívnych iniciatív na úrovni Spoločenstva), povinnosti, ktoré ukladá, sú dostatočne odlišné od povinností uvedených v ostatných častiach článku 9 (čo zdôraznila Rada vo Vyhlásení) na to, aby bol Súdny dvor povinný skúmať, či Spoločenstvo prijalo právnu úpravu v konkrétnej oblasti upravenej článkom 9 ods. 3.

Prijalo Spoločenstvo právnu úpravu v oblasti upravenej článkom 9 ods. 3?

75. Ako uviedla poľská a fínska vláda, Spoločenstvo zatiaľ neprijalo právnu úpravu v konkrétnej oblasti, do ktorej patrí článok 9 ods. 3.

76. Hoci smernica 2003/35 upravuje článok 9 ods. 2, ustanovenia článku 9 ods. 3 zatiaľ nie sú súčasťou práva EÚ.( ) Článok 9 ods. 3 bol prebratý do práva EÚ iba vo vzťahu k inštitúciám EÚ nariadením č. 1367/2006. Podľa môjho názoru možno v tomto prípade aplikovať obmenu zásady common law inclusio unius est exclusio alterius. Existencia nariadenia, ktorým sa uplatňuje článok 9 ods. 3 na inštitúcie, tak len zvýrazňuje skutočnosť, že neexistuje opatrenie EÚ, ktorým by boli príslušné povinnosti začlenené do vnútroštátnych právnych poriadkov členských štátov.( ) Návrh smernice Komisie na vykonanie článku 9 ods. 3 vo vzťahu k povinnostiam členských štátov nebol prijatý. Povinnosti upravené v článku 9 ods. 3 dosiaľ neboli prebraté do vnútroštátneho práva prostredníctvom práva EÚ.

77. Podľa môjho názoru návrh smernice na vykonanie článku 9 ods. 3, ktorý bol neúspešný, má mimoriadny význam. Zastávam názor, že Súdny dvor by nemal ignorovať absenciu príslušnej právnej úpravy Spoločenstva a vyhradzovať si právomoc rozhodnúť o tom, či má článok 9 ods. 3 priamy účinok. Ak by to urobil, Súdny dvor by sa dostal do pozície normotvorcu. Normotvorca sa však rozhodol, že v tejto oblasti zatiaľ nebude konať.

78. Okrem toho z vyhlásenia vyplýva, že podľa Spoločenstva „povinnosti vyplývajúce z článku 9 ods. 3 dohovoru vzhľadom na to, že sa týkajú správnych a súdnych konaní proti úkonom alebo opomenutiam súkromných osôb a orgánov verejnej moci iných ako inštitúcií Európskeho spoločenstva“ patria do právomoci členských štátov; a že členské štáty sú a budú zodpovedné za plnenie týchto povinností, kým Spoločenstvo nebude v tejto oblasti konať. Skutočnosť, že Spoločenstvo v tejto oblasti dosiaľ nekonalo, má podľa mňa rozhodujúci význam.( )

79. Pokiaľ ide o základné povinnosti posudzované v prejednávanej veci, zastávam názor, že článok 9 ods. 3 nepatrí do oblasti spadajúcej do pôsobnosti práva Spoločenstva.

80. Preto prináleží vnútroštátnym súdom členských štátov určiť, či by sa mal článok 9 ods. 3 vykladať v tom zmysle, že má priamy účinok v právnom poriadku konkrétneho členského štátu. Právo EÚ nevyžaduje takýto výklad, a ani mu nebráni. Vnútroštátny súd teda môže tomuto ustanoveniu priznať priamy účinok za podmienok stanovených vnútroštátnym právom, ale právo EÚ mu takúto povinnosť neukladá. Pokiaľ článok 9 ods. 3 ukladá členskému štátu povinnosti, členský štát je povinný plniť tieto povinnosti na základe medzinárodného práva.

Návrh

81. Preto navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že vnútroštátnym súdom prináleží, aby určili, či má článok 9 ods. 3 Århuského dohovoru priamy účinok v právnom poriadku ich členského štátu v situácii, keď Európska únia pristúpila k tejto medzinárodnej zmluve 17. februára 2005, ale do dnešného dňa neprijala právnu úpravu na prebratie tohto konkrétneho ustanovenia predmetnej zmluvy do práva Európskej únie, pokiaľ ide o povinnosti, ktoré ukladá členským štátom (na rozdiel od povinností, ktoré ukladá inštitúciám Európskej únie).

82. V prípade, ak by sa Súdny dvor nestotožnil s mojím návrhom týkajúcim sa prvej otázky, treba sa zaoberať otázkami 2 a 3.

Druhá otázka

83. Má článok 9 ods. 3 priamy účinok?

84. Ak Súdny dvor dospeje k záveru, že na túto otázku je potrebné odpovedať, navrhujem, aby rozhodol, že článok 9 ods. 3 nemá priamy účinok.

85. Priamy účinok (prípadne nazvaný inak) ustanovenia medzinárodnej dohody, ktorá je záväzná pre EÚ, môžu zmluvné strany vyjadriť v samotnej dohode. V opačnom prípade prináleží súdom týchto zmluvných strán, aby posúdili, či má toto ustanovenie priamy účinok. Súdny dvor preto rozhodol, že ustanovenie medzinárodnej dohody uzatvorenej Spoločenstvami s tretím štátom sa musí považovať za priamo uplatniteľné, ak vzhľadom na svoje znenie, ako aj na účel a povahu tejto dohody, obsahuje jasnú a presnú povinnosť, ktorej splnenie alebo účinky nezávisia od vydania žiadneho ďalšieho aktu.( )

86. Článok 9 ods. 3 stanovuje, že „naviac, bez toho, aby boli dotknuté procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia“.

87. Podľa môjho názoru článok 9 ods. 3 neobsahuje dostatočne jasné a presné povinnosti, ktoré by priamo a bez ďalšieho objasnenia alebo spresnenia upravovali právne postavenie jednotlivcov.

88. LZ správne uvádza, že členovia verejnosti majú mať podľa článku 9 ods. 3 právo na prístup k správnym alebo súdnym konaniam. Toto právo im však patrí iba v prípade, ak spĺňajú podmienky stanovené vo vnútroštátnom práve.( ) Samotný článok 9 ods. 3 ani ostatné ustanovenia Århuského dohovoru neposkytujú usmernenie, pokiaľ ide o to, aké by tieto kritériá mohli alebo mali byť. Ako správne uvádza nemecká vláda, z prípravných prác k Århuskému dohovoru vyplýva, že zámerom jeho tvorcov bolo ponechať túto definíciu na zmluvné strany.( )

89. Bez týchto výslovných obmedzení by bola potenciálna pôsobnosť článku 9 ods. 3 veľmi široká. Priznanie priameho účinku článku 9 ods. 3, teda obídenie možnosti členských štátov stanoviť podmienky jeho uplatňovania, by znamenalo vytvorenie actio popularis z podnetu súdnej moci a nie z podnetu zákonodarcu. Skutočnosť, že návrh smernice nebol prijatý, svedčí o tom, že v tomto konkrétnom kontexte by bol takýto prístup nevhodný.

90. LZ na pojednávaní uviedlo, že Súdny dvor skonštatoval, že ak majú podmienky stanoviť členské štáty, nevyhnutne to neznamená vylúčenie priameho účinku. Rozsudky, z ktorých LZ vychádzalo – t. j. rozsudky Deutscher Handballbund( ) a Simutenkov( ) – možno odlíšiť na základe toho, že posudzované podmienky, ktoré mali stanoviť členské štáty, predstavovali v týchto veciach veľmi obmedzené procesné podmienky a nie široko koncipované hmotnoprávne podmienky.

91. Napokon, ako správne uvádza Komisia, priznanie priameho účinku článku 9 ods. 3 tak, aby (v prípade, ak neexistujú podmienky stanovujúce niečo iné) sa ho mohol dovolávať ktorýkoľvek člen verejnosti, by spôsobilo značnú právnu neistotu pre tie osoby podliehajúce súdnej právomoci, ktorých úkony alebo opomenutia môžu byť predmetom správneho alebo súdneho konania. Týmito osobami podliehajúcimi súdnej právomoci môžu byť tak súkromné osoby, ako aj orgány verejnej moci. Podľa môjho názoru je to ďalší dôvod, pre ktorý by sa článku 9 ods. 3 nemal priznať priamy účinok.

92. Len by som dodala, že skutočnosť, že konkrétne ustanovenie medzinárodnej dohody nemá priamy účinok, však neznamená, že vnútroštátne súdy zmluvnej strany nie sú povinné na toto ustanovenie prihliadať.( )

93. Preto navrhujem, aby v prípade, ak Súdny dvor dospeje k záveru, že je potrebné odpovedať na druhú položenú otázku, rozhodol, že článok 9 ods. 3 Århuského dohovoru nemá priamy účinok v práve EÚ.

Tretia otázka

94. Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či pojem „úkon orgánu verejnej moci“ v článku 9 ods. 3 Århuského dohovoru zahŕňa rozhodnutie vydané správnym orgánom.

95. Je zrejmé, že Súdny dvor má právomoc vykladať článok 9 ods. 3 Århuského dohovoru v súvislosti s povinnosťami, ktoré tento článok ukladá inštitúciám EÚ na základe nariadenia č. 1367/2006. Pokiaľ je vhodné – v súlade s argumentáciou uvedenou v rozsudkoch Dzodzi( ) a Leur Bloem( ) – aby bol vnútroštátnemu súdu pri uplatňovaní tohto ustanovenia v kontexte jeho vnútroštátneho práva známy význam kľúčových pojmov v kontexte práva EÚ, Súdny dvor sa môže rozhodnúť, že odpovie na tretiu položenú otázku.

96. Zložitosť tohto prípadu vyplýva z osobitosti slovenského znenia Århuského dohovoru. Výraz „akt“ – ktorý sa bežne používa na označenie administratívneho konania v slovenskom práve – je použitý v článku 6 a inde v článku 9 [pozri poznámku prekladateľa v poznámke pod čiarou 2 – poznámka prekladateľa], ale nie v článku 9 ods. 3. V tomto ustanovení je namiesto toho použitý výraz „úkon“. Najvyšší súd Slovenskej republiky preto dospel k záveru, že výraz „úkony a opomenutia“ v článku 9 ods. 3 sa má vykladať tak, že nezahŕňa individuálne rozhodnutia správnych orgánov.

97. Z iných jazykových verzií však vyplýva, že „akt“ je jednoducho generickým označením pozitívneho konania správneho orgánu a že slúži ako protiklad výrazu „opomenutie“, ktorý označuje všetko, čo tento orgán údajne mal urobiť, ale neurobil.( )

98. Skutočnosť, že znenie článku 9 ods. 3 sa odlišuje od znenia článku 9 ods. 2 (ktorý hovorí o „akomkoľvek rozhodnutí, úkone alebo opomenutí“), podľa môjho názoru neznamená, že by sa mal nevyhnutne vykladať tak, že vylučuje formálne rozhodnutia alebo že vylučuje úkony a opomenutia uvedené v článku 9 ods. 2. Ak by bol taký výklad zámerom normotvorcu, podľa môjho názoru by skôr použil napríklad formuláciu „okrem tých, ktoré sú uvedené v článku 9 ods. 2“.

99. V prospech výkladu výrazu „úkony“ v článku 9 ods. 3, ktorý zahŕňa rozhodnutia, svedčí spojenie „bez toho, aby boli dotknuté procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2“. Článok 9 ods. 3 je doplňujúcim ustanovením. Nemal by sa vykladať reštriktívne v tom zmysle, že z jeho pôsobnosti by boli umelo vylúčené rozhodnutia, ktoré môžu byť predmetom postupov podľa článku 9 ods. 1 alebo článku 9 ods. 2.

100. Preto navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na tretiu otázku tak, že článok 9 ods. 3 sa má vykladať v tom zmysle, že výraz „úkon orgánu verejnej moci“ zahŕňa úkon spočívajúci vo vydaní rozhodnutia. Právo verejnosti na prístup k súdnemu preskúmaniu v rámci obmedzení, ktoré pripúšťa článok 9 ods. 3, by malo zahŕňať právo napadnúť rozhodnutie správneho orgánu, ktoré údajne odporuje predpisom vnútroštátneho práva členského štátu, ktoré sa týkajú životného prostredia.

Návrh

101. Preto navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky položené Najvyšším súdom Slovenskej republiky takto:

1. Položené otázky sú prípustné iba v rozsahu, v akom sa týkajú článku 9 ods. 3 Århuského dohovoru.

2. Vnútroštátnym súdom prináleží, aby určili, či má článok 9 ods. 3 Århuského dohovoru priamy účinok v právnom poriadku ich členského štátu v situácii, keď Európska únia pristúpila k tejto medzinárodnej zmluve 17. februára 2005, ale do dnešného dňa neprijala právnu úpravu na prebratie tohto konkrétneho ustanovenia predmetnej zmluvy do práva Európskej únie, pokiaľ ide o povinnosti, ktoré ukladá členským štátom.

3. Článok 9 ods. 3 Århuského dohovoru sa má vykladať v tom zmysle, že výraz „úkon orgánu verejnej moci“ zahŕňa úkon spočívajúci vo vydaní rozhodnutia. Právo verejnosti na prístup k súdnemu preskúmaniu v rámci obmedzení, ktoré pripúšťa článok 9 ods. 3, zahŕňa právo napadnúť rozhodnutie správneho orgánu, ktoré je údajne v rozpore s vnútroštátnym právom členského štátu v oblasti životného prostredia.

Ak Súdny dvor dospeje k záveru, že má právomoc rozhodnúť o priamom účinku článku 9 ods. 3 Århuského dohovoru:

4. Článok 9 ods. 3 Århuského dohovoru nemá priamy účinok v práve EÚ.