NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

prednesené 30. novembra 2004 ( )

Vec C‑6/03

Deponiezweckverband Eiterköpfe

proti

Spolkovej krajine Porýnie-Falcko

(návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Verwaltungsgericht Koblenz)

„Životné prostredie – Skládkovanie odpadu – Smernica 1999/31/ES – Zlučiteľnosť prísnejšej vnútroštátnej normy“

1. Verwaltungsgericht Koblenz, nemecký správny súd prvého stupňa, predložil Súdnemu dvoru dve prejudiciálne otázky týkajúce sa článku 5 ods. 1 a 2 smernice 1999/31/ES( ) a článku 176 ES s cieľom objasniť otázku, či právo Spoločenstva uplatniteľné na skládky odpadov pripúšťa určité vnútroštátne ustanovenia, ktoré obsahujú prísnejšie ochranné opatrenia.

I – Právny rámec Spoločenstva

2. Hlava XIX Zmluvy ES zahŕňa pod nadpisom „životné prostredie“ tri ustanovenia: článok 174, ktorý stanovuje ciele politiky Spoločenstva v tejto oblasti; článok 175, ktorý predstavuje právny základ pre konanie Spoločenstva, a článok 176 ES, ktorý znie:

„Ochranné opatrenia podľa článku 175 nebránia členskému štátu udržiavať alebo zavádzať prísnejšie ochranné opatrenia. Tieto opatrenia musia byť zlučiteľné s touto zmluvou. Oznamujú sa Komisii.“

3. Smernica 75/442/EHS( ) sa týka zneškodňovania odpadu, pričom v článku 3 ods. 1 písm. a) zaväzuje členské štáty vykonať vhodné opatrenia na zníženie vzniku odpadu a v článku 4 zabezpečiť, aby sa odpad zhodnocoval alebo zneškodňoval bez ohrozenia ľudského zdravia a bez použitia postupov či metód, ktoré by mohli poškodiť životné prostredie.

4. Skládkovanie je jednou z fáz úpravy odpadu. V tejto konkrétnej oblasti je cieľom smernice 1999/31/ES „splniť požiadavky smernice 75/442/EHS, najmä jej článkov 3 a 4“ a „ustanoviť opatrenia, postupy a pokyny pre prechádzanie [predchádzanie – neoficiálny preklad] alebo obmedzovanie... negatívnych vplyvov na životné prostredie, ... ktoré by skládka odpadu mohla predstavovať počas celého svojho životného cyklu“.

5. Článok 5 smernice znie:

„1. Najneskôr do dvoch rokov odo dňa ustanoveného v článku 18 ods. 1 členské štáty vypracujú národné stratégie pre realizáciu redukcie množstva biologicky odbúrateľného odpadu idúceho na skládky a túto stratégiu oznámia Komisii. Táto stratégia by mala obsahovať opatrenia na dosiahnutie cieľov ustanovených v odseku 2 najmä prostredníctvom recyklácie, kompostovania, produkciu bioplynu alebo využitia odpadu ako zdroja druhotných surovín a energie. ...

2. Táto stratégia zabezpečí, že:

a) najneskôr do piatich rokov odo dňa stanoveného v článku 18 ods. 1 sa množstvo biologicky odbúrateľného komunálneho odpadu idúceho na skládky musí znížiť na 75 % celkového množstva (hmotnosti) biologicky odbúrateľného komunálneho odpadu vyprodukovaného v roku 1995 alebo v poslednom roku pred rokom 1995, za ktorý sú k dispozícii štandardizované údaje Eurostat;

b) najneskôr do ôsmych rokov odo dňa stanoveného v článku 18 ods. 1 sa množstvo biologicky odbúrateľného komunálneho odpadu idúceho na skládky musí znížiť na 50 % celkového množstva (hmotnosti) biologicky odbúrateľného komunálneho odpadu vyprodukovaného v roku 1995 alebo v poslednom roku pred rokom 1995, za ktorý sú k dispozícii štandardizované údaje Eurostat;

c) najneskôr do 15 rokov odo dňa ustanoveného v článku 18 ods. 1 sa množstvo biologicky odbúrateľného komunálneho odpadu idúceho na skládky musí znížiť na 35 % celkového množstva (hmotnosti) biologicky odbúrateľného komunálneho odpadu vyprodukovaného v roku 1995 alebo v poslednom roku pred rokom 1995, za ktorý sú k dispozícii štandardizované údaje Eurostat.

...“

6. Deň uvedený v článku 18 ods. 1 smernice je 16. júl 2001.( )

II – Vnútroštátna právna úprava

7. Na účely prebratia smernice bolo v Nemecku vydané Verordnung über die umweltverträgliche Ablagerung von Siedlungsabfällen (nariadenie o ekologickom skládkovaní komunálneho odpadu) z 20. februára 2001, ktoré nadobudlo účinnosť 1. marca 2001.( )

8. Podľa názoru vnútroštátneho súdu sú pre túto vec rozhodujúce nasledujúce ustanovenia:

„§ 3. Všeobecné požiadavky na skládkovanie

1. Komunálny odpad, ako aj odpad v zmysle § 2 bodu 2 možno skládkovať len na skládkach odpadov alebo častiach skládok, ktoré spĺňajú požiadavky pre triedy skládok odpadov I alebo II. Požiadavky sú definované v bode 10 technickej príručky pre komunálny odpad.

...

3. Komunálny odpad a odpad v zmysle § 2 bodu 2 s výnimkou odpadu, ktorý sa upravuje mechanicko-biologicky, možno ukladať len v prípade, že zodpovedá referenčným kritériám uvedeným v prílohe 1 pre triedy skládok odpadov I alebo II.

...

§ 4. Požiadavky pre skládkovanie mechanicko-biologicky upraveného odpadu

1. Odpad upravený mechanicko-biologicky možno ukladať, len ak

1) sa uloží na skládky alebo časti skládok, ktoré spĺňajú požiadavky pre triedu skládok odpadov II;

2) odpady spĺňajú referenčné kritériá prílohy 2 pre triedu skládok odpadov II;

3) odpady neboli zmiešané s cieľom splniť referenčné kritériá prílohy 2 a uloženie na už skládkované odpady s vysokým podielom biologicky odbúrateľných odpadov (napr. neupravený odpad z domácností) nevedie k poškodeniu zachytávania plynu z týchto odpadov, presakovanie vody na udržanie biologických procesov rozkladu v týchto odpadoch je technicky možné alebo nie je potrebné a nedôjde k nekontrolovateľným únikom plynu a

4) pri mechanicko-biologickej úprave boli oddelené jednak horľavé odpady na zhodnotenie alebo tepelné spracovanie a jednak ostatné zložky, ktoré sú vhodné na recykláciu alebo obsahujú škodlivé látky.

V prípadoch uvedených v prvej vete bode 1 sú požiadavky definované v bode 10 technickej príručky pre komunálny odpad.

2. Na zabezpečenie riadneho skládkovania mechanicko-biologicky upraveného odpadu je prevádzkovateľ skládky povinný:

1) dodržať požiadavky skládkovania mechanicko-biologicky upraveného odpadu stanovené v prílohe 3 a

2) zabezpečiť, že po naplnení jednej časti skládky odpadu budú uvoľňujúce sa minimálne rezíduá v emisiách skládkového plynu pred únikom do atmosféry oxidované; príslušnému orgánu sa na požiadanie musia predložiť kontrolné správy o emisiách zvyšného plynu vypracované vonkajšou kontrolou podľa prílohy C bodu 6 tretej vety technickej príručky pre komunálny odpad.

§ 6. Prechodné ustanovenia

...

2. Na žiadosť prevádzkovateľa skládky môže príslušný orgán za podmienok podľa odseku 3 pripustiť:

1) Odpad z domácností, priemyselný odpad podobný odpadu z domácností, zostatkový kal z čističiek a iné odpady s vysokým podielom organických látok možno skládkovať aj vtedy, ak nie sú splnené požiadavky uvedené v prílohe 1 alebo v prílohe 2. Uskladnenie sa má uskutočniť na starých skládkach (skládkach komunálneho odpadu), aj keď tieto nespĺňajú požiadavky § 3 ods. 1, ale vyhovujú aspoň požiadavkám bodu 11 technickej príručky pre komunálny odpad, alebo na osobitných častiach skládok odpadov triedy II. Povolenie možno udeliť na obdobie nanajvýš do 31. mája 2005.

2) Komunálny odpad a odpad v zmysle § 2 bodu 2, ktorý spĺňa referenčné kritériá triedy skládok I podľa prílohy 1, možno uskladňovať aj na staré skládky, ktoré nespĺňajú požiadavky § 3 ods. 1, ale vyhovujú aspoň požiadavkám bodu 11 technickej príručky pre komunálny odpad. Povolenie možno udeliť na obdobie nanajvýš do 15 . júla 2009.

3) Komunálny odpad a odpad v zmysle § 2 bodu 2, ktorý spĺňa referenčné kritériá triedy skládok II podľa prílohy 1, alebo mechanicko-biologicky upravovaný odpad, ktorý spĺňa referenčné kritériá prílohy 2, možno uskladňovať aj na starých skládkach (skládkach odpadu z domácností), príp. na oddelených častiach skládok, pokiaľ sú splnené požiadavky § 3 ods. 1 triedy skládok II, s výhradou bodov 10.3.1 a 10.3.2 technickej príručky pre komunálny odpad, ako aj požiadavky bodu 11 uvedenej príručky. Povolenie možno udeliť na obdobie nanajvýš do 15. júla 2009. Od časového obmedzenia možno upustiť, ak sa v konkrétnom prípade preukáže, že ciele ochrany v zmysle bodov 10.3.1 a 10.3.2 technickej príručky pre komunálny odpad boli dosiahnuté prostredníctvom iných rovnocenných technických opatrení a nebude ohrozený verejný záujem – vo vzťahu k požiadavkám tohto nariadenia. Pre obdobie do 31. mája 2005 sa na technické požiadavky na skládky vzťahuje primerane bod 1.

3. Výnimky uvedené podľa odseku 2 možno pripustiť len vtedy, ak nebude ohrozený verejný záujem a ak,

1) v prípade odseku 2 bodu 1 nemožno využiť existujúce kapacity úpravy a

2) v prípade odseku 2 bodov 2 a 3 nemožno využiť skládky, ktoré spĺňajú požiadavky § 3 ods. 1.

4. Výnimka z rozmiestnenia odpadu na skládky, ktorú povolí príslušný orgán pred nadobudnutím účinnosti tohto nariadenia podľa bodu 12.1 prvej a druhej vety písm. a) technickej príručky pre komunálny odpad, platí pre odpad z domácností, priemyselný odpad podobný odpadu z domácností, zostatkový kal z čističiek a iné odpady s vysokým podielom organických látok, platí ako povolenie v zmysle odseku 2 bodu 1 tohto nariadenia nanajvýš do 1. júna 2005.

Príloha 1. Referenčné kritériá pre skládky

Pri rozmiestnení odpadu na skládky je potrebné rešpektovať nasledujúce referenčné hodnoty:

Číslo Ukazovatele Referenčné hodnoty Skládky triedy I Skládky triedy II 2 Organická časť v suchom zostatku pôvodnej látky 2.01 určená ako strata žíhaním < alebo = 3 % množstva < alebo = 5 % množstva 2.02 určená ako TOC [celkový organický uhlík] < alebo = 1 % množstva < alebo = 3 % množstva 4 Kritériá eluátu 4.03 TOC < alebo = 20 mg/l < alebo = 100 mg/l

Príloha 2. Referenčné kritériá pre skládky mechanicko-biologicky upraveného odpadu

Pri rozmiestnení mechanicko-biologicky upraveného odpadu na skládky je potrebné rešpektovať nasledujúce referenčné hodnoty:

Číslo Ukazovatele Referenčné hodnoty 2 Organická časť v suchom zostatku pôvodnej látky určená ako TOC < alebo = 18 % množstva 4 Kritériá eluátu 4.03 TOC < alebo = 250 mg/l 5 Biologická odbúrateľnosť suchého zostatku pôvodnej látky určenej ako aeróbna činnosť (AT 4 ) alebo určená ako miera tvorby plynu pri fermentačnom teste (GB 21 ) < alebo = 5 mg/g < alebo = 20 l/kg

...“

III – Skutkový stav a spor vo veci samej

9. Deponienzweckverband Eiterköpfe je združenie Landkreise (správne obvody) Mayen-Koblenz a Cochem-Zell a mesta Koblenz, ktoré využíva centrálnu skládku Eiterköpfe.

10. Dňa 28. februára 2000 požiadal žalobca, spolková krajina Porýnie-Falcko, o povolenie ukladať od 31. mája 2005 do 31. decembra 2013 do časti 5 a 6 skládky odpad, ktorý by bol vopred upravený len mechanicky.( )

11. Po tom, ako bola jeho žiadosť zamietnutá, sa obrátil na vnútroštátne súdy s tvrdením, že nemecké nariadenie o ekologickom skládkovaní komunálneho odpadu je v rozpore s právom Spoločenstva.

IV – Prejudiciálne otázky

12. Po pojednávaní zo 4. decembra 2002 7. komora Verwaltungsgericht Koblenz usúdila, že žalobcovmu návrhu možno vyhovieť len vtedy, ak sú vnútroštátne ustanovenia v rozsahu, v akom zakazujú skládkovanie odpadu, ktorý bol predbežne upravený len mechanicky, v rozpore s právom Spoločenstva, a preto rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:

„1. Má sa článok 5 ods. 1 smernice o skládkach odpadov a pravidlá Spoločenstva o stratégii znižovania biologicky odbúrateľných odpadov uložených na skládku vykladať v tom zmysle, že v rozsahu článku 176 ES a výnimky z opatrení uvedených v článku 5 ods. 2 smernice, ktoré spočívajú v obmedzení množstva biologicky odbúrateľného komunálneho odpadu uloženého na skládku na určitý hmotnostný podiel celkového množstva biologicky odbúrateľného komunálneho odpadu vo vzťahu k danému kalendárnemu roku, môžu byť tieto opatrenia posilnené vnútroštátnym opatrením, ktorým sa preberajú pravidlá Spoločenstva a podľa ktorého komunálny odpad a odpad, ktorý môže byť zneškodnený ako komunálny odpad, môže byť ukladaný na skládku len v prípade, že je rešpektované referenčné kritérium ‚organická časť v suchom zostatku pôvodnej látky‘ – určená ako strata žíhaním alebo celkový organický uhlík (TOC)?

2. a) V prípade kladnej odpovede majú sa pravidlá Spoločenstva upravené v článku 5 ods. 2 smernice vykladať v tom zmysle, že v ňom stanovené požiadavky, teda:

– 75 % hmotnosti od 16. júla 2006,

– 50 % hmotnosti od 16. júla 2009, a

– 35 % hmotnosti od 16. júla 2016,

sú, rešpektujúc zásadu proporcionality uplatňovanú v práve Spoločenstva, dodržané vnútroštátnou právnou úpravou, ktorá stanovuje, že

v súvislosti s komunálnym odpadom a odpadom, ktorý môže byť zneškodnený ako komunálny odpad, je od 1. júna 2005 potrebné, aby bol podiel organickej časti suchého zostatku pôvodnej látky nižší alebo sa rovnal 5 % množstva určeného ako strata žíhaním a aby bol nižší alebo sa rovnal 3 % množstva určeného ako TOC a že

odpad spracovaný mechanicko-biologicky môže byť od 1. marca 2001 skládkovaný na starých skládkach najdlhšie do 15. júla 2009 a v niektorých prípadoch aj po uplynutí tejto lehoty, len ak je podiel organickej časti suchého zostatku pôvodnej látky nižší alebo sa rovná 18 % množstva určeného ako TOC a biologická odbúrateľnosť suchého zostatku pôvodnej látky je nižšia alebo sa rovná 5 mg/g určeným ako aeróbna činnosť (AT4), alebo sa rovná alebo je nižšia ako 20 l/kg určeným ako miera tvorby plynu pri fermentačnom teste (GB21)?

b) Vyplýva zo zásady proporcionality uplatňovanej v práve Spoločenstva právomoc extenzívneho alebo reštriktívneho hodnotenia pri posudzovaní vplyvov v prípade prekrývania neupraveného odpadu a odpadu, ktorý už bol tepelne alebo mechanicko-biologicky upravený? Môže z tejto zásady vyplývať, že nebezpečenstvo spôsobené odpadmi, ktoré boli predbežne upravené len mechanicky, možno kompenzovať inými ochrannými opatreniami?“

V – Konanie pred Súdnym dvorom

13. Písomné pripomienky predložili Deponienzweckverband Eiterköpfe, spolková krajina Porýnie-Falcko, holandská, rakúska, nemecká vláda a Komisia.

14. Na pojednávaní z 15. septembra 2004 podali ústne vysvetlenia k svojim tvrdeniam zástupcovia žalobcu vo veci samej a zástupcovia žalovanej spolkovej krajiny a splnomocnení zástupcovia nemeckej, holandskej a rakúskej vlády, ako aj Komisie.

VI – Životné prostredie v práve Spoločenstva

A – O právnom vývoji

15. Autori Zmlúv sa problematikou životného prostredia nezaoberali, takže pôvodne nedali Spoločenstvu nijaký právny základ pre konanie v tejto oblasti.( ) Napriek tomu sa konferencia vrcholných predstaviteľov a zástupcov vlád členských štátov, ktorá sa konala roku 1972 v Paríži, uzniesla na zavedení samostatnej politiky a navrhla vyriešiť nedostatok zodpovedajúcej normy odvolaním sa na článok 100 Zmluvy ES a článok 235 Zmluvy ES (teraz články 94 ES a 308 ES).( ) Táto situácia vysvetľuje, prečo mali prvé rozhodnutia Súdneho dvora za cieľ objasniť právny základ tejto iniciatívy Spoločenstva.( )

16. Jednotným európskym aktom( ) bola Zmluva ES doplnená o osobitnú hlavu o životnom prostredí – hlavu VII (teraz hlava XIX)( ), a to prostredníctvom článkov 130r, 130s (zmenené, teraz články 174 ES a 175 ES) a 130t (teraz článok 176 ES)( ), ku ktorým sa priraďuje článok 100a ods. 3 (zmenený, teraz článok 95 ods. 3 ES), ktorý zaväzuje Komisiu, aby pri svojich návrhoch v zmysle odseku 1 „bra[la] za základ vysokú úroveň ochrany“.( )

17. Význam problematiky životného prostredia v práve Spoločenstva vzrástol až do tej miery, že dosiahnuť „vysokú úroveň ochrany a zlepšovania kvality životného prostredia“ sa stalo jedným z cieľov Spoločenstva (článok 2 ES)( ), ktorý si vyžaduje „politiku v oblasti životného prostredia“ [článok 3 ods. 1 písm. l)]. Navyše článok 6 uvádza, že „požiadavky ochrany životného prostredia musia byť začlenené do vymedzenia a uskutočňovania politík spoločenstva a činností uvedených v článku 3, a to predovšetkým s ohľadom na podporu trvalo udržateľného rozvoja“. Tejto problematike sú venované aj iné ustanovenia Zmluvy ES, ako napr. už spomenutý článok 95 ES alebo článok 161 ES upravujúci zriadenie Kohézneho fondu, ktorý „poskytne finančné príspevky na projekty z oblasti životného prostredia“.

18. Zmluva o Ústave pre Európu pokračuje v sledovaní týchto cieľov( ) a upresňuje, že Únia vykonáva v tejto oblasti právomoc spoločne s členskými štátmi [článok I‑14 ods. 2 písm. e)]( ), čo vyplýva už z platnej právnej úpravy.

B – Spoločné právomoci v oblasti životného prostredia: hranice

19. Spoločné právomoci predstavujú v rámci ustanovení Zmluvy o právomoci samostatnú kategóriu. Môžu vykazovať rôzne podoby, spomedzi ktorých je vhodné poukázať na možnosť, že vnútroštátna právna úprava je prísnejšia ako právna úprava Spoločenstva.

20. V súvislosti so životným prostredím splnomocňuje článok 176 ES členské štáty, aby zachovali alebo prijali prísnejšie ochranné opatrenia, pokiaľ budú zlučiteľné so Zmluvou a oznámené Komisii. Okrem toho im článok 95 ES umožňuje, bez ohľadu na existujúcu potrebu harmonizácie, zachovať (odsek 4) alebo zavádzať (odsek 5) vlastné ustanovenia, ak o nich upovedomia Komisiu, pokiaľ sú odôvodnené potrebou ochrany životného prostredia. Napokon podľa článku 174 ods. 2 druhého pododseku ES harmonizačné opatrenia zahŕňajú „ochrannú doložku umožňujúcu členským štátom prijať predbežné opatrenia z ekologických a mimohospodárskych dôvodov“, ktoré podliehajú kontrole.( )

21. Preto Súdny dvor kládol dôraz na vysvetlenie, že ustanovenia Zmluvy v tejto oblasti nesledujú úplnú harmonizáciu,( ) takže členské štáty sú povolané zohrávať významnú úlohu, čo vedie ku koexistencii noriem práva Spoločenstva a noriem vnútroštátnej povahy, ako je to aj v tejto veci.

22. Vymedzenie hraníc Spoločenstva pre túto vnútroštátnu činnosť sa zdá byť podstatou prejudiciálnych otázok Verwaltungsgericht Koblenz.

23. Okolnosti v jednotlivých členských štátoch sa však navzájom podstatne líšia. Niektoré z nich sa vyznačujú vyšším ekologickým povedomím, iné podliehajú značnému tlaku spoločnosti v tejto oblasti a niektoré vyvíjajú pri úprave odpadu pokrokovejšie technológie. Smernica o skládkach odpadov teda v tomto smere na rozdiel od iných ustanovení Spoločenstva v tejto oblasti( ) predstavuje minimálnu právnu úpravu.

24. Cieľom tejto smernice je prostredníctvom „požiadaviek... ustanoviť opatrenia, postupy a pokyny pre prechádzanie alebo obmedzovanie... negatívnych vplyvov na životné prostredie..., ktoré by skládka odpadu mohla predstavovať počas celého svojho životného cyklu“ (článok 1). Na tieto účely klasifikuje skládky podľa stupňa nebezpečnosti odpadu na skládky nebezpečného odpadu, skládky odpadu, ktorý nie je nebezpečný a skládky inertného odpadu (článok 4); stanovuje kritériá a postupy pre prijatie odpadu na príslušnú skládku (článok 6 a príloha II); vymenováva kontrolné a monitorovacie postupy v prevádzkovej etape a v etape starostlivosti o skládku po ukončení jej prevádzky (príloha III); napokon vyzýva členské štáty, aby vypracovali národné stratégie pre realizáciu redukcie množstva biologicky odbúrateľného odpadu idúceho na skládky (článok 5 ods. 1), pričom majú zabezpečiť zníženie komunálnych odpadov v troch fázach (článok 5 ods. 2).

25. Pri výklade smernice s prihliadnutím na článok 176 ES nemožno členským štátom zakázať prijatie prísnejších opatrení vo vzťahu k iným odpadom, stanovenie selektívnejších podmienok prijatia a rozsiahlejšej predchádzajúcej úpravy alebo skrátenie predpísaných lehôt, pokiaľ budú splnené oba predpoklady výslovne požadované citovaným ustanovením: zlučiteľnosť opatrení so Zmluvou a ich oznámenie Komisii.

26. Prvá z týchto požiadaviek predpokladá rešpektovanie celého právneho systému Únie a najmä smernice.

27. Toto rešpektovanie však neznamená, ako sa to uvádza v niektorých písomných pripomienkach predložených v tomto prejudiciálnom konaní, že samotná smernica podporuje prísnejšie vnútroštátne ustanovenia. Ak by totiž chcela pripustiť výnimku, urobila by to výslovne, ako o tom svedčí článok 3 ods. 3, 4 a 5. Základ pre to ponúka Zmluva, ktorá členské štáty oprávňuje prekročiť rámec pravidiel Spoločenstva, pokiaľ to nebude týmto pravidlám odporovať.( )

28. Okrem toho nemožno zabúdať, že dosiahnutie vysokej úrovne ochrany a zlepšovanie kvality životného prostredia sa stalo jedným z cieľov európskej integrácie, pre uskutočnenie ktorých je vhodné vytvorenie primeranej politiky [články 2 a 3 ods. 1 písm. l) ES].( ) Prijatie prísnejších vnútroštátnych opatrení musí byť preto v súlade s usmerneniami práva Spoločenstva v tom zmysle, že nezlučiteľnosť vnútroštátnych ustanovení môže vyplývať nielen z konkrétnych ustanovení, ale aj z programov navrhnutých v tomto nadnárodnom kontexte.( )

C – Smernica o odpadoch

29. V tejto už spomenutej smernici sa uvádza, že „podstatným cieľom všetkých opatrení vzťahujúcich sa na zneškodňovanie odpadov musí byť ochrana ľudského zdravia a životného prostredia proti škodlivým účinkom spôsobovaným zberom, prepravou, úpravou, skládkovaním a odstraňovaním odpadu“.( ) V snahe o koordináciu v tejto oblasti sa navyše usiluje o „účinné a konzistentné nariadenia o zneškodňovaní odpadu, ktoré nebránia obchodu vnútri spoločenstva ani neovplyvňujú [účinnú a konzistentnú úpravu zneškodňovania odpadu, ktorá nebráni obchodu vnútri Spoločenstva ani neovplyvňuje – neoficiálny preklad] podmienky hospodárskej súťaže“.( )

30. Rada vo svojej rezolúcii zo 7. mája 1990( ) upozornila na skutočnosť, že pre Spoločenstvo je nevyhnutná rozsiahla politika týkajúca sa všetkých odpadov, či už sú to odpady určené na recykláciu, opätovné použitie či na zneškodnenie, a zdôraznila, že „je potrebné podporiť harmonizáciu opatrení na úrovni Spoločenstva a zosúladiť ju s vývojom vnútorného trhu“ [neoficiálny preklad] (bod 1). Vyzdvihla aj prvoradý záujem na „zabezpečení vhodnej infraštruktúry pre zneškodňovanie odpadov prostredníctvom použitia vhodných postupov a technológií“, aj keď „vytvorenie takejto siete prináleží v prvom rade členským štátom“ (bod 7). Napokon sa vyslovila za podporu predchádzajúcej úpravy odpadu (bod 8).

31. Popri iných iniciatívach( ) bolo v rezolúcii Rady z 24. februára 1997 o postupe Spoločenstva pri hospodárení s odpadmi [neoficiálny preklad]( ) navrhnuté, aby sa v budúcnosti v Spoločenstve uskutočňovalo len bezpečné skládkovanie, pričom mal byť členským štátom ponechaný dostatočný priestor na uplatňovanie najlepších riešení v oblasti zneškodňovania odpadu vzhľadom na ich osobitné podmienky (bod 32).

32. Tento prístup sleduje aj smernica o skládkach odpadov, ako o tom svedčí už aj jej odôvodnenie, a to napr. odôvodnenie č. 6, v ktorom sa uvádza, že „ukladanie odpadu na skládky má primerane monitorovať a riadiť, aby sa predchádzalo vzniku možných nepriaznivých účinkov na životné prostredie a nebezpečenstva pre zdravie ľudí, alebo aby sa tieto nepriaznivé vplyvy redukovali“.

33. Napokon je potrebné zohľadniť rozhodnutie Rady z 19. decembra 2002, ktorým sa stanovujú kritériá a postupy pre prijímanie odpadu na skládky odpadu podľa článku 16 a prílohy II smernice 1999/31/ES( ). Aj keď nadobudlo účinnosť až 16. júla 2004 (článok 7), možno z neho vyvodiť určité výkladové pravidlá.

VII – Preskúmanie prejudiciálnych otázok

34. Verwaltungsgericht Koblenz sa dožaduje objasnenia zlučiteľnosti určitých ustanovení nemeckého nariadenia o ekologickom skládkovaní komunálneho odpadu s právom Spoločenstva. Pokiaľ ide o spôsob, akým formuluje svoje prejudiciálne otázky, súhlasím s Komisiou, že je potrebné ich preformulovať s cieľom preskúmať na jednej strane prvú otázku a začiatok druhej otázky písm. a), ktoré sa sústreďujú na výklad článku 5 ods. 1 a 2 smernice a článku 176 ES, a na druhej strane záverečnú časť druhej otázky písm. a) a druhú otázku písm. b), ktoré sa odvolávajú na zásadu proporcionality uplatňovanú v práve Spoločenstva.( )

35. Ustanovenia článku 5 ods. 1 a 2 menovanej smernice však nemožno oddeľovať od zvyšnej časti smernice ani od všeobecného vyššie uvedeného kontextu. Sledovaný cieľ a predpísané minimálne požiadavky sú stanovené v odôvodneniach smernice a v jej jednotlivých článkoch, pričom prináleží vnútroštátnym súdom, aby z hľadiska zlučiteľnosti v zmysle článku 176 ES skúmali, či vnútroštátne normy spĺňajú tieto požiadavky. Súdny dvor nesmie zasahovať do tejto sféry, ale svoje úsilie má koncentrovať len na upresnenie zmyslu práva Spoločenstva s cieľom poskytnúť kritériá, ktorými sa má riadiť jeho jednotné uplatňovanie; jeho úloha spočíva vo vysvetlení významu ustanovení práva Spoločenstva alebo spomenutého pojmu zlučiteľnosti a nie v podrobnom výklade každej prípadnej nezlučiteľnosti vnútroštátnej normy. Súdny dvor preto nie je oprávnený vyjadrovať sa k vnútroštátnej norme, ktorá sa vyznačuje takými technickými aspektmi ako nariadenie sporné vo veci samej. Neexistujú žiadne pochybnosti o tom, že kritérium pre prijatie odpadu na skládku použité v nemeckom nariadení, ktoré sa zakladá na „podiele organickej časti suchého zostatku pôvodnej látky“ (určenom ako strata žíhaním alebo ako TOC), je prísnejšie ako kritérium podielu hmotnosti na „celkov[om] množstv[e]... biologicky odbúrateľného komunálneho odpadu vyprodukovaného v [určitom] roku“, z ktorého vychádza smernica, je však komplikované posúdiť účinky tejto okolnosti na plnenie cieľov Spoločenstva.( )

Práve aj z tohto dôvodu je vhodné preskúmať prejudiciálne otázky vo vyššie uvedenom poradí.

A – Prvá prejudiciálna otázka a prvá časť druhej otázky písm. a)

36. Vnútroštátny súd usudzuje, že nemecké nariadenie obsahuje v porovnaní so smernicou prísnejšie ochranné opatrenia a pochybuje o ich zlučiteľnosti. Rozdiely spočívajú v nasledujúcich bodoch:

– Použitie kritéria zaradenia odpadu, ktoré sa zakladá na „podiele organickej časti suchého zostatku pôvodnej látky“ (určenom ako strata žíhaním alebo ako TOC).

– Stanovenie kratších lehôt na zníženie množstva odpadu.

– Zahrnutie nielen biologicky odbúrateľného odpadu, ale aj odpadu, ktorý sa nedá biologicky odbúrať, do oblasti pôsobnosti nariadenia.

– Rovné zaobchádzanie s komunálnym odpadom a s odpadom, ktorý môže byť zneškodnený ako komunálny odpad, a to najmä s priemyselným odpadom.

37. Vzhľadom na tieto zistenia považuje vnútroštátny súd tento súbor nástrojov ochrany za stratégiu odchyľujúcu sa od stratégie Spoločenstva.

38. Preto je potrebné preskúmať rozsah týchto odlišností.

a) Kritériá pre prijatie odpadu na skládku

39. Podľa nemeckého nariadenia možno komunálny odpad a odpad, ktorý môže byť zneškodnený ako komunálny odpad, ukladať na skládky len vtedy, ak spĺňa predpoklady uvedené v prílohe 1, medzi ktoré patrí aj podiel organickej časti suchého zostatku pôvodnej látky určený ako strata žíhaním alebo ako TOC.( ) Naproti tomu v článku 5 ods. 2 smernice sa hovorí o celkovom množstve (hmotnosti) biologicky odbúrateľného komunálneho odpadu vyprodukovaného v referenčnom roku.

40. Tento typ normy je svojou povahou vzhľadom na cieľ, ktorý sa má dosiahnuť, záväzný, aj keď ponecháva vnútroštátnym orgánom voľbu formy a prostriedku (článok 249 ES). Keďže ide o „minimálnu“ právnu úpravu,( ) nedôjde k porušeniu práva Spoločenstva, ak pre prijatie odpadu na skládku platí iná podmienka, pokiaľ je zachovaná horná hranica, ktorú predpisuje právo Spoločenstva.

41. Na druhej strane, ako uvádzajú rakúska a holandská vláda, kritérium pre prijatie odpadu na skládku nie je cieľom, ale nástrojom na zníženie množstva odpadu. Navyše medzi všeobecnými zásadami vymenovanými v prílohe II smernice je „obmedzenie množstva organických látok v odpade“ uvedené ako príklad kritéria založeného na vlastnostiach odpadu.

b) Stanovenie kratších lehôt pre zníženie množstva odpadu

42. Článok 5 ods. 2 smernice požaduje, aby vnútroštátne stratégie zabezpečili zníženie biologicky odbúrateľného komunálneho odpadu určeného na skládky podľa určitého percentuálneho množstva v troch etapách, ktoré sa skončia „najneskôr“ päť, osem a pätnásť rokov od 16. júla 2001, pričom pre jednotlivé etapy predvída zníženie na 75 %, 50 % a 35 %.

43. Keďže tým boli stanovené maximálne lehoty a percentuálne množstvá, sú členské štáty oprávnené ich skrátiť s prihliadnutím na svoju vlastnú politiku v oblasti životného prostredia, pod podmienkou, že sledovaný výsledok bude dosiahnutý pri uplynutí lehoty a nie neskôr. Nie je relevantné, či sa dosiahne skôr.

c) Uplatnenie na biologicky odbúrateľný a biologicky neodbúrateľný odpad

44. Keď sa uvedený článok 5 ods. 1 a 2 zmieňuje o odpade, kvalifikuje ho ako „biologicky odbúrateľný“, takže si možno klásť otázku, či zahŕňa aj „biologicky neodbúrateľný“ odpad.( )

45. S prihliadnutím na kontext a ciele právnej úpravy Spoločenstva sa zdá, že minimálne predpoklady vymenované v citovaných ustanoveniach sa vzťahujú len na odpad v prv uvedenom zmysle, hoci členské štáty môžu oblasť jej pôsobnosti rozšíriť. V skutočnosti sa však majú zaviesť opatrenia, postupy a pokyny pre predchádzanie alebo obmedzovanie negatívnych vplyvov skládky „odpadu“ bez bližšieho upresnenia (článok 1), čím sa odkazuje na článok 1 písm. a) smernice 75/442, v ktorej sa nachádza podrobnejšia definícia.( )

46. Z tohto dôvodu právu Spoločenstva neodporuje ani rozšírenie oblasti pôsobnosti ustanovení o odpadoch na biologicky neodbúrateľné odpady.

d) Uplatnenie na priemyselné odpady

47. Aj keď článok 5 ods. 1 navrhuje vypracovanie stratégie na zníženie „biologicky odbúrateľného odpadu“, článok 2 hovorí len o stratégii zníženia „biologicky odbúrateľného komunálneho odpadu“, čo vzbudzuje pochybnosti, či doplnenie tohto prídavného mena bráni zahrnutiu iného ako komunálneho odpadu v zmysle definície v článku 2 písm. b) smernice ako napr. priemyselného odpadu.

48. Odpoveď musí byť zrejme rovnaká ako tá, ktorá bola navrhnutá v predchádzajúcich bodoch. Smernica obsahuje ciele, v súlade s ktorými musia členské štáty koordinovať svoju činnosť, pričom sú oprávnené prijať ďalekosiahlejšie opatrenia, pokiaľ tým neporušia uvedené hranice a ani cieľ uvedený v článku 1, ktorý používa všeobecnejší pojem „skládka odpadu“. Tým je prípustné, aby stratégia zabezpečovala nielen zníženie biologicky odbúrateľného komunálneho odpadu, ale aj odpadu iného druhu.

49. Navyše, ako na to poukazujú holandská a nemecká vláda, priemyselný odpad môže byť – aj keď nie úplne, ale prinajmenšom sčasti – biologicky odbúrateľný, takže ho možno začleniť do národnej stratégie v zmysle článku 5 ods. 1.

50. Napokon smernica nevylučuje uplatnenie pravidiel pre komunálne odpady aj na priemyselné odpady.

e) Celkové hodnotenie

51. Z vyššie uvedeného vyplýva, že podmienka stanovená v článku 176 ES, podľa ktorej prísnejšie vnútroštátne právne úpravy musia byť zlučiteľné so Zmluvou, je splnená v každom z prípadov skúmaných vo vzťahu k smernici.

52. Napriek tomu je vhodné objasniť, ako to požaduje nemecký súd, či celkové hodnotenie týchto prípadov môže viesť k rozdielnemu záveru.

53. Túto hypotézu je potrebné bez akéhokoľvek váhania zamietnuť, pretože spolkové právo nie je v rozpore s politikou vymedzenou príslušnými právnymi nástrojmi Spoločenstva. Smernica totiž predvída zníženie množstva biologicky odbúrateľného komunálneho odpadu idúceho na skládky v troch etapách až na úroveň 35 % celkového množstva (hmotnosti) odpadu vyprodukovaného v roku 1995 bez toho, aby upresnila priebeh tohto procesu. Nemecké nariadenie sa týka aj odpadu, ktorý môže byť zneškodnený ako komunálny odpad, požaduje predchádzajúcu úpravu vykonanú nielen mechanicky, čo pravdepodobne vedie k zníženiu vo väčšom rozsahu( ), a stanovuje kratšie lehoty. Z tohto hľadiska zachádza ďalej ako ustanovenia smernice, pričom však zachováva jej minimálne požiadavky, a navyše neprináleží Súdnemu dvoru, ale vnútroštátnym súdom, aby preskúmali ciele vnútroštátnej právnej úpravy a porovnali ich s cieľmi Spoločenstva.

54. Okrem toho bolo v judikatúre viackrát zdôrazňované, že politika Spoločenstva v oblasti životného prostredia sa síce usiluje o vysokú úroveň ochrany, nemusí to však nevyhnutne znamenať z technického hľadiska najvyššiu možnú úroveň, pretože členské štáty sú vždy oprávnené danú úroveň zvyšovať.( )

55. Na základe úvah v predchádzajúcom bode navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prvú prejudiciálnu otázku a na prvú časť druhej prejudiciálnej otázky písm. a) odpovedal tak, že členské štáty môžu v rozsahu článku 176 ES pri preberaní smernice 1999/31/ES stanoviť prísnejšie ochranné opatrenia, pokiaľ splnia ciele a ustanovenia noriem práva Spoločenstva. Tak je tomu v prípade, ak prijatie na skládku komunálneho odpadu a odpadu, ktorý môže byť zneškodnený ako komunálny odpad, podlieha kritériu spočívajúcemu v percentuálnom podiele organickej časti suchého zostatku pôvodnej látky (určenom ako strata žíhaním alebo ako TOC), ak sa vyžaduje, aby sa tento podiel dosiahol skôr, ako to predvída smernica, a napokon ak je prijatie na skládku podmienené predchádzajúcou úpravou vykonanou nielen mechanicky.( )

B – Druhá časť druhej prejudiciálnej otázky písm. a) a druhá otázka písm. b): zásada proporcionality v práve Spoločenstva

56. Proporcionalita odkazuje na vhodnosť a primeranosť vo vzťahu k sledovanému cieľu a k prostriedkom použitým na jeho dosiahnutie, teda aj vo vzťahu k dvom alebo viacerým pojmom, hodnotám a parametrom. V právnej oblasti predstavuje všeobecnú zásadu, ktorá má rôzne podoby a účinky v medzinárodnej, komunitárnej a vnútroštátnej sfére.

57. Bez ohľadu na skúmanie proporcionality nemeckej normy, ktoré môže vykonať Verwaltungsgericht Koblenz so zreteľom na jeho vlastné právo, sa jeho pochybnosti týkajú postavenia tejto zásady na úrovni Spoločenstva.

58. Pred preskúmaním týchto pochybností je potrebné vyriešiť problém, ktorý nastolili Komisia a spolková vláda vo svojich písomných pripomienkach, keď uviedli, že túto zásadu práva Spoločenstva nemožno uplatniť na vnútroštátnu normu okrem iného preto, že sa podľa článku 5 ES týka len opatrení Spoločenstva a takéto opatrenia nie sú predmetom tohto prejudiciálneho konania.

59. Uvedená argumentácia − najmä tvrdenia Komisie – sa na prvý pohľad síce zdá presvedčivá, ide však o všeobecné právne pravidlo, ktoré nie je obmedzené na oblasť uvedených opatrení Spoločenstva. Článok 5 ES konkretizoval túto zásadu, ktorá je podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora obmedzená na túto oblasť, bez toho, aby obmedzil jej vplyv v celom práve Spoločenstva. Ak naopak článok 176 ES podmieňuje platnosť prísnejších ochranných opatrení vnútroštátneho práva s ich zlučiteľnosťou so Zmluvou, zahŕňa tým – ako som už uviedol( ) – nielen písané právo, ale aj ciele, základné slobody, politiky a zásady, na ktorých sa zakladá. Preto výraz „s touto zmluvou“ nemožno redukovať na jej konkrétne ustanovenia.( )

60. Za týchto predpokladov má uvedená zásada proporcionality svoje účinky v každej činnosti Spoločenstva, či už vychádza zo samotného Spoločenstva alebo zo štátov, ktoré ho tvoria, pokiaľ vykonávajú právomoc považovanú za právomoc Spoločenstva.

61. Problém preto spočíva v zistení, či norma alebo správanie členského štátu predstavuje takúto činnosť. Len v prípade kladnej odpovede prichádza do úvahy uvedená zásada. Jej uplatniteľnosť nezávisí od účinkov vnútroštátnej normy na právny poriadok Európskej únie, ale od začlenenia vnútroštátneho pravidla do tejto právnej štruktúry. Keď teda proporcionalita predpokladá primeraný vzťah medzi sledovaným cieľom a prostriedkami použitými na jeho dosiahnutie,( ) zdá sa logické, že na úrovni Spoločenstva ju možno preskúmať, len ak existujú ciele a prostriedky na tejto úrovni, čo nie je splnené vtedy, keď je napr. za základ stanovený cieľ Spoločenstva, ale na jeho dosiahnutie je použitý nástroj inej povahy.

62. Za týchto podmienok prináleží vnútroštátnemu súdu, aby vykonal príslušné posúdenie so zreteľom na skutočnosť, že členské štáty prijímajú pravidlá, ktoré sú rôznym spôsobom spojené s nadnárodnou sférou, čo siaha od jednoduchého vykonania až po úplnú nezávislosť. Okrem toho dosah tejto zásady nemôže mať ten istý význam, aký mu prináleží v práve Spoločenstva.( ) V každom prípade Súdny dvor nie je oprávnený posudzovať primeranosť vnútroštátnej právnej úpravy vo vzťahu k zásade proporcionality uplatňovanej v práve Spoločenstva, a už vôbec nie vtedy, keď – ako v tejto veci – ide o veľmi podrobné technické aspekty, pričom neboli predložené žiadne údaje potrebné na vykonanie kvalifikovaného posúdenia.( )

63. S prihliadnutím na vyššie uvedené navrhujem odpovedať na druhú časť druhej prejudiciálnej otázky písm. a) a na druhú otázku písm. b) tak, že určenie, či norma alebo konanie členského štátu rešpektujú zásadu proporcionality v zmysle práva Spoločenstva, prináleží vnútroštátnemu súdu po tom, ako takéto konanie predtým kvalifikoval ako konanie, ktoré má rozmer Spoločenstva.

VIII – Návrh

64. S prihliadnutím na vyššie uvedené navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky Verwaltungsgericht Koblenz odpovedal takto:

1. Pokiaľ ide o prvú prejudiciálnu otázku a o prvú časť druhej prejudiciálnej otázky písm. a), členské štáty môžu v rozsahu článku 176 ES pri preberaní smernice 1999/31/ES z 26. apríla 1999 o skládkach odpadov stanoviť prísnejšie ochranné opatrenia, pokiaľ splnia ciele a ustanovenia noriem práva Spoločenstva. Tak je tomu v prípade, ak prijatie na skládku komunálneho odpadu a odpadu, ktorý môže byť zneškodnený ako komunálny odpad, podlieha kritériu spočívajúcemu v percentuálnom podiele organickej časti suchého zostatku pôvodnej látky (určenom ako strata žíhaním alebo ako TOC), ak sa vyžaduje, aby sa tento podiel dosiahol skôr, ako to predvída smernica, a napokon ak je prijatie na skládku podmienené predchádzajúcou úpravou vykonanou nielen mechanicky.

2. Pokiaľ ide o druhú časť druhej prejudiciálnej otázky písm. a) a o druhú prejudiciálnu otázku písm. b), určenie, či norma alebo konanie členského štátu rešpektujú zásadu proporcionality v zmysle práva Spoločenstva, prináleží vnútroštátnemu súdu po tom, ako takéto konanie predtým kvalifikoval ako konanie, ktoré má rozmer Spoločenstva.