STANOVISKO SÚDNEHO DVORA 2/94

z 28. marca 1996

„Pristúpenie Spoločenstva k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd“

Žiadosť o stanovisko, ktorú Rada Európskej Únie podala do kancelárie Súdneho dvora 26. apríla 1994, bola predložená na rozhodnutie Súdnemu dvoru na základe článku 228 ods. 6 Zmluvy ES, v zmysle ktorého:

„Rada, Komisia alebo členský štát si najprv môžu vyžiadať stanovisko Súdneho dvora o zlučiteľnosti predpokladanej dohody s ustanoveniami tejto zmluvy. Ak je stanovisko Súdneho dvora nesúhlasné, dohoda môže nadobudnúť platnosť iba v súlade s článkom N Zmluvy o Európskej únii.“

Výklad žiadosti

I – Obsah žiadosti o stanovisko

1. Rada, v zastúpení: J.-C. Piris, generálny riaditeľ právneho oddelenia, J.‑P. Jacqué, riaditeľ právneho oddelenia, a A. Lo Monaco, členka právneho oddelenia, splnomocnení zástupcovia, žiada, aby Súdny dvor vydal stanovisko k tejto otázke:

„Je pristúpenie Európskeho Spoločenstva k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd zo 4. novembra 1950 (ďalej len „dohovor“) zlučiteľné s ustanoveniami Zmluvy o založení Európskeho Spoločenstva?“

2. Rada vysvetľuje, že zásadné rozhodnutie o začatí rokovaní nemožno prijať skôr, ako Súdny dvor preskúma, či je predpokladané pristúpenie zlučiteľné so Zmluvou.

Aj keď Rada vo svojich ústnych pripomienkach uznáva, že neexistuje text predpokladanej dohody, tvrdí, že žiadosť je prípustná. Rada by síce neporušila procesný postup, musela by sa však vysporiadať so zásadnými právnymi a inštitucionálnymi otázkami. Navyše je dohovor, ku ktorému by malo Spoločenstvo pristúpiť, všeobecne známy a právne otázky, ktoré pristúpenie nastoľuje, by mali byť dostatočne presné na to, aby mohol Súdny dvor poskytnúť svoje stanovisko.

3. Pri uvedení predmetu a cieľov predpokladanej dohody zaujíma Rada stanovisko k dosahu pristúpenia, k účasti Spoločenstva v kontrolných orgánoch a k zmenám, ktoré bude treba urobiť v dohovore a protokoloch.

4. V súvislosti s dosahom pristúpenia Rada upresňuje, že každé Spoločenstvo bude musieť pristúpiť k dohovoru v rámci svojich právomocí a v medziach pôsobnosti svojho práva. Pristúpenie by sa malo týkať dohovoru a protokolov, ktoré nadobudli účinnosť a boli ratifikované všetkými členskými štátmi Spoločenstva. Toto pristúpenie by nemalo mať žiaden účinok na výhrady vyjadrené členskými štátmi, ktoré sú zmluvnými stranami dohovoru, výhrady, ktoré by mali naďalej platiť v oblastiach patriacich do právomoci členských štátov. Spoločenstvo by súhlasilo s podriadením sa systému individuálnych a medzištátnych prostriedkov nápravy; žaloba medzi Spoločenstvom a jeho členskými štátmi by mala byť v každom prípade vylúčená, aby sa zachovalo monopolné postavenie, ktoré článok 219 Zmluvy ES v tomto smere priznáva Súdnemu dvoru.

5. V súvislosti s účasťou Spoločenstva v kontrolných orgánoch najmä v rámci budúceho Jednotného súdu pre ľudské práva pripadajú do úvahy rôzne riešenia: neúčasť sudcu Spoločenstva, vymenovanie jedného stáleho sudcu majúceho rovnaké postavenie ako ostatní sudcovia, vymenovanie sudcu s osobitným postavením, ktorého hlasovacie právo by sa obmedzovalo len na veci týkajúce sa práva Spoločenstva. Tento sudca by však súčasne nemohol byť členom Súdneho dvora. Postup vymenovania tohto sudcu by upravoval dohovor s tým, že vymenovanie kandidátov navrhovaných Spoločenstvom by ostalo vnútornou záležitosťou Spoločenstva. O účasti Spoločenstva vo Výbore ministrov sa neuvažuje, pričom tento výbor by mal v budúcom súdnom systéme prísť o všetky svoje funkcie.

6. Bolo by potrebné zmeniť dohovor a protokoly, ktoré v súčasnosti umožňujú pristúpenie len členským štátom Rady Európy. Spoločenstvo totiž o pristúpení do Rady Európy neuvažuje. Takisto by bolo potrebné zmeniť technické ustanovenia, ktoré umožňujú členským štátom Rady Európy zasahovať do mechanizmov kontroly dodržovania dohovoru. V prípade pristúpenia by Spoločenstvo bolo viazané len v medziach svojich právomocí. Preto by bolo potrebné vytvoriť systém, ktorý by Spoločenstvu a členským štátom umožňoval ujasniť si otázku rozdelenia právomocí vo vzťahu k inštanciám dohovoru.

7. V rámci analýzy zlučiteľnosti pristúpenia so Zmluvou Rada skúma právomoc Spoločenstva uzavrieť predpokladanú dohodu a zlučiteľnosť súdneho systému dohovoru s článkami 164 a 219 Zmluvy.

8. Rada uznáva, že Zmluva neudeľuje Spoločenstvu právomoc pre osobitné konanie v oblasti ľudských práv. Ochrana týchto práv je uskutočňovaná prostredníctvom základných zásad práva Spoločenstva. Nutnosť tejto ochrany potvrdená judikatúrou je v súčasnosti zakotvená v článku F Zmluvy o Európskej Únii. Rada sa domnieva, že ochrana ľudských práv vyplýva z horizontálnej zásady, ktorá je neoddeliteľnou súčasťou cieľov Spoločenstva. Vzhľadom na neexistenciu osobitného článku by ako právny základ pristúpenia slúžil článok 235 Zmluvy ES, avšak s výhradou splnenia podmienok uplatnenia tohto článku.

9. Rada sa takisto pýta, či pristúpenie Spoločenstva k dohovoru, a najmä jeho súdnemu systému, nespochybňuje výlučnú súdnu právomoc, ktorú Súdnemu dvoru priznávajú články 164 a 219 Zmluvy a autonómia právneho poriadku Spoločenstva.

10. Rada zdôrazňuje neexistenciu priameho účinku rozsudkov Európskeho súdu pre ľudské práva; tento súd teda nemôže zrušiť alebo zmeniť ustanovenie vnútroštátneho práva, ale len uložiť zmluvnej strane povinnosť dosiahnuť výsledok. Rozsudky tohto súdu by v každom prípade musel vo svojej vlastnej judikatúre rešpektovať aj Súdny dvor. Podriadenie individuálnych sťažností predbežnej podmienke vyčerpania vnútroštátnych prostriedkov nápravy by viedlo vnútorné súdne orgány Spoločenstva, najmä Súdny dvor, aby rozhodoval o zlučiteľnosti právneho aktu s dohovorom. V stanovisku 1/91 zo 14. decembra 1991 (Zb. s. I‑6079) Súdny dvor súhlasil s tým, aby sa Spoločenstvo podriadilo súdnemu systému vytvorenému medzinárodnou dohodou s podmienkou, že takýto súdny orgán sa obmedzí na vykladanie a uplatňovanie tejto dohody a nespochybní autonómiu právneho poriadku Spoločenstva. Rada sa pýta, či sa toto tvrdenie týka výlučne prípadu, keď sa rozsudky tohto súdneho orgánu týkajú len medzinárodnej dohody, alebo takisto takého prípadu, keď by sa tieto rozsudky týkali zlučiteľnosti práva Spoločenstva s dohodou.

II – Procesný postup

1. Podľa článku 107 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora bola žiadosť o stanovisko doručená Komisii Európskych Spoločenstiev a členským štátom. Svoje písomné pripomienky podali belgická vláda, v zastúpení: J. Devadder, vedúci úradu na ministerstve zahraničným vecí, zahraničného obchodu a spolupráce na rozvoji, splnomocnený zástupca, dánska vláda, v zastúpení: L. Mikaelsen, veľvyslanec, a P. Biering, vedúci oddelenia, právni poradcovia na ministerstve zahraničných vecí, splnomocnení zástupcovia, nemecká vláda v zastúpení: E. Röder, Ministerialrat na federálnom ministerstve hospodárstva, a A. Dittrich, Regierungsdirektor na federálnom ministerstve spravodlivosti, splnomocnení zástupcovia, grécka vláda, v zastúpení: V. Rotis, čestný predseda Štátnej rady, S. Zisimopoulos, právny poradca pri stálom zastúpení Helénskej republiky, a N. Dafniou, tajomníčka na osobitnom právnom oddelení pre sporové veci Spoločenstva na ministerstve zahraničných vecí, splnomocnení zástupcovia, španielska vláda, v zastúpení: A. Navarro González, generálny riaditeľ pre právnu a inštitucionálnu koordináciu Spoločenstva, a R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado, z oddelenia pre sporové veci Spoločenstva, splnomocnení zástupcovia, francúzska vláda, v zastúpení: E. Belliard, zástupkyňa riaditeľa na riaditeľstve pre právne veci ministerstva zahraničných vecí, C. de Salins, námestníčka riaditeľa na tom istom riaditeľstve, a C. Chavance, tajomník pre zahraničné veci na tomto riaditeľstve, splnomocnení zástupcovia, holandská vláda, v zastúpení: A. Bos, právny poradca na ministerstve zahraničných vecí, splnomocnený zástupca, portugalská vláda, v zastúpení: L. Fernandes, riaditeľ riaditeľstva právneho oddelenia generálneho riaditeľstva záležitostí Spoločenstva na ministerstve zahraničných vecí, a M. L. Duarte, poradkyňa na tomto ministerstve, splnomocnení zástupcovia, vláda Spojeného kráľovstva, v zastúpení: J. Collins z Treasury Solicitor’s Department, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci S. Richards a D. Anderson, barristers, ako aj Komisia, v zastúpení: J. Amphoux, hlavný právny poradca, J. Pipkorn, právny poradca, a R. Gosalbo‑Bono, člen právneho oddelenia, splnomocnení zástupcovia.

2. Po pristúpení Rakúskej republiky, Fínskej republiky a Švédskeho kráľovstva k Európskej únii im bola žiadosť o stanovisko takisto doručená. Písomné pripomienky doručila rakúska vláda, v zastúpení: M. K. Berchtold, univerzitný profesor, splnomocnený zástupca, a fínska vláda, v zastúpení: H. Rotkirch, vedúci úradu ministerstva zahraničných vecí, splnomocnený zástupca.

3. Európskemu parlamentu, v zastúpení: G. Garzón Clariana, právny poradca, a E. Perillo, člen právneho oddelenia, splnomocnení zástupcovia, bolo na jeho vlastnú žiadosť takisto umožnené predložiť pripomienky.

4. Belgická vláda, v zastúpení M. J. Devadder, dánska vláda, v zastúpení: L. Mikaelsen a P. Biering, nemecká vláda, v zastúpení: A. Dittrich, grécka vláda, v zastúpení: A. Samoni-Rantou, zástupkyňa osobitného právneho poradcu na osobitnom oddelení pre sporové veci Spoločenstva na ministerstve zahraničných vecí, splnomocnená zástupkyňa, a N. Dafniou, španielska vláda, v zastúpení: Silva de Lapuerta, francúzska vláda, v zastúpení: J.-F. Dobelle, zástupca riaditeľa na riaditeľstve právnych vecí ministerstva zahraničných vecí, splnomocnený zástupca, a C. Chavance, írska vláda, v zastúpení: D. Gleeson, SC, splnomocnený zástupca, a M. Buckley, talianska vláda, v zastúpení: profesor U. Leanza, vedúci oddelenia diplomatických sporových vecí, zmlúv a legislatívnych vecí na ministerstve zahraničných vecí, splnomocnený zástupca, holandská vláda, v zastúpení: M. Fiestra, zástupca právny poradcu ministerstva zahraničných vecí, splnomocnený zástupca, portugalská vláda, v zastúpení: L. Fernandes a M. L. Duarte, fínska vláda, v zastúpení: H. Rotkirch, švédska vláda, v zastúpení: L. Nordling, poradkyňa právneho riaditeľstva pre európske veci ministerstva zahraničných vecí, vláda Spojeného kráľovstva, v zastúpení: J. E. Collins, za právnej pomoci S. Richards a D. Anderson, Rada Európskej únie, v zastúpení: J.‑C. Piris, J.-P. Jacqué a A. Lo Monaco, Komisia, v zastúpení: J. Pipkorn a R. Gosalbo-Bono, a Európsky parlament, v zastúpení: G. Garzón Clariana a E. Perillo, boli vypočutí na pojednávaní 7. novembra 1995.

III – História otázky rešpektovania ľudských práv Spoločenstvom

1. Zmluva ES, rovnako ako ani Zmluva ESUO alebo Zmluva ESAE, neobsahuje žiadny osobitný odkaz na základné práva, možno okrem pojmu „zachovať mier a slobodu“ uvedeného v poslednom odôvodnení preambuly.

2. Súdny dvor potvrdil ochranu základných práv prostredníctvom základných zásad práva Spoločenstva s odkazom na spoločné ústavné tradície a medzinárodné dohody, a to najmä na dohovor.

3. Inšpirujúc sa touto judikatúrou Jednotný európsky akt vo svojej preambule potvrdzuje rešpektovanie základných práv zakotvených v ústavách a v zákonoch členských štátov, v dohovore a v Európskej sociálnej charte.

4. Článok F ods. 2 Zmluvy o Európskej únii stanovuje, že „Únia rešpektuje základné ľudské práva, ktoré zaručuje dohovor... a ktoré vyplývajú z ústavných tradícií členských štátov, ako základných princípov práva Spoločenstva“. Článok J.1 ods. 2 piata zarážka tejto zmluvy upravuje rešpektovanie ľudských práv a základných slobôd. Článok K.2 ods. 1 tejto zmluvy obsahuje priamy odkaz na rešpektovanie dohovoru v rámci spolupráce v oblastiach spravodlivosti a vnútorných záležitostí.

5. Rešpektovanie základných práv bolo takisto upravené v politických vyhláseniach členských štátov a inštitúcií Spoločenstva. Možno menovať Spoločné vyhlásenie Európskeho parlamentu, Rady a Komisie o základných právach z 5. apríla 1977 (Zbierka zmlúv 1995, s. 877), Spoločné vyhlásenie Európskeho parlamentu, Rady, zástupcov členských štátov zhromaždených v rámci Rady a Komisie proti rasizmu a xenofóbii z 11. júna 1986 (Zbierka zmlúv 1995, s. 889), Uznesenie Rady a zástupcov vlád členských štátov a vlád zhromaždených v rámci Rady z 29. mája 1990 týkajúce sa boja proti rasizmu a xenofóbii (Ú. v. ES C 157, s. 1), Uznesenie o ľudských právach, demokracii a rozvoji prijaté Radou a zástupcami členských štátov zhromaždenými v rámci Rady 28. novembra 1991 (Bulletin Európskych spoločenstiev č. 11/91, bod 2.3.1) a Závery o uplatnení tohto uznesenia prijaté Radou a členskými štátmi 18. novembra 1992. Rovnako možno pripomenúť vyhlásenia rôznych Európskych rád, ako Vyhlásenie o európskej identite zo 14. decembra 1973 (Bulletin Európskych spoločenstiev č. 12/73, bod 2501), Vyhlásenie o demokracii z 8. apríla 1978, Vyhlásenie o medzinárodnej úlohe Spoločenstva z 2. a 3. decembra 1988 (Bulletin Európskych spoločenstiev č. 12/88, bod 1.1.10), Vyhlásenie o ľudských právach z 29. júna 1991 (Bulletin Európskych spoločenstiev č. 6/91, príloha V) a Vyhlásenie o ľudských právach z 11. decembra 1993 pri príležitosti 45. výročia Všeobecnej deklarácie ľudských práv (Bulletin Európskych spoločenstiev č. 12/93, bod 1.4.12).

6. V správe zo 4. februára 1976 odovzdanej Európskemu parlamentu a Rade nazvanej „Ochrana základných práv počas tvorby a rozvoja práva Spoločenstva“ (Bulletin Európskych spoločenstiev, príloha 5/76) Komisia vylúčila potrebu pristúpenia Spoločenstva ako takého k dohovoru.

7. Komisia po prvýkrát navrhla Rade formálne pristúpenie v „Memorande týkajúcom sa pristúpenia Európskych spoločenstiev k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd“ zo 14. apríla 1979 (Bulletin Európskych spoločenstiev, príloha 2/79).

8. Tento návrh bol opätovne predložený Oznámením Komisie týkajúcim sa pristúpenia Spoločenstva k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd z 19. novembra 1990.

9. Dňa 26. októbra 1993 Komisia zverejnila pracovný dokument nazvaný „Pristúpenie Spoločenstva k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a právny poriadok Spoločenstva“, v ktorom skúma najmä otázky právneho základu pristúpenia a výlučnosť súdnej moci Súdneho dvora.

10. Európsky parlament sa viackrát vyjadril v prospech pristúpenia, poslednýkrát Uznesením z 18. januára 1994 o pristúpení Spoločenstva k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv, ktoré bolo prijaté na základe správy komisie pre právo a občianske práva (Ú. v. ES C 44, s. 32).

IV – Prípustnosť žiadosti o stanovisko

1. Írska vláda a vláda Spojeného kráľovstva sa domnievajú, že žiadosť o stanovisko nie je prípustná. Dánska, fínska a švédska vláda rovnako zdôrazňujú otázku prípadne predčasnej povahy žiadosti.

Írska vláda vo svojich ústnych pripomienkach zdôrazňuje, že neexistuje žiaden osobitný návrh dohody o pristúpení, na základe ktorej by Súdny dvor mohol poskytnúť svoje stanovisko. Existujú početné technické problémy a do úvahy pripadá celá škála riešení. Zatiaľ sa nerozhodlo ani o určení strán, ktoré by boli prizvané k rokovaniam.

Podľa vlády Spojeného kráľovstva nemožno „predpokladať“ žiadnu dohodu v zmysle článku 228 ods. 6 Zmluvy. Súdnemu dvoru nemala byť žiadosť predložená skôr, ako dôjde k rokovaniam skúmajúcim návrh dohody do hĺbky. V stanovisku 1/78 zo 4. októbra 1979 (Zb. s. 2871) síce napriek skutočnosti, že rokovania sa ešte len mali uskutočniť, došlo k prijatiu žiadosti. V čase podania tejto žiadosti však dohoda už vo forme návrhu existovala; rokovania pokračovali počas konania a Súdny dvor bol predtým, ako poskytol svoje stanovisko, oboznámený o konečnom stave dokumentov. Naopak, v prebiehajúcom konaní neexistuje žiaden návrh dohody a neuvažuje sa ani o začatí rokovaní skôr, ako dôjde k vydaniu stanoviska. Žiadosť o stanovisko 1/78 bola odôvodnená, keďže spornou bola otázka právneho základu dotknutej dohody. V tomto prípade sa však dospelo k zhode o jedinom možnom právnom základe, a to článku 235 Zmluvy.

Popri základných problémoch uvedených Radou dáva vláda Spojeného kráľovstva dôraz na ostatné ťažkosti. Pripomína otázku významu pristúpenia vzhľadom na výhrady uskutočnené členskými štátmi, ich právomoc kedykoľvek sa odchýliť od určitých ustanovení Dohovoru a riziko vzniku rozdielov medzi povinnosťami členských štátov a Spoločenstva, problém účasti Spoločenstva v orgánoch dohovoru, najmä v rámci budúceho Jednotného súdu, rozdelenia právomocí medzi Spoločenstvom a členskými štátmi, ťažkosť s pristúpením Spoločenstva k dohovoru bez predchádzajúceho pristúpenia k Rade Európy, osud Zmlúv ESUO a ESAE. Vzhľadom na množstvo a závažnosť problémov Súdny dvor nemôže v súčasnej situácii poskytnúť riadne stanovisko.

Článok 235 Zmluvy, jediný možný právny základ, vyžaduje jednohlasné rozhodnutie Rady. Neexistencia takejto jednohlasnosti zdôrazňuje hypotetickosť a nereálnosť žiadosti o stanovisko. V rámci prejudiciálneho konania pritom Súdny dvor vždy odmietol rozhodnúť o všeobecných a hypotetických otázkach.

Dánska vláda zdôrazňuje, že chýba prerokovaný návrh dohody. Navyše v rámci Rady nedošlo k dohode o začatí rokovaní.

Fínska vláda pripomína, že podľa článku 107 ods. 2 rokovacieho poriadku a judikatúry Súdneho dvora sa stanovisko môže týkať zlučiteľnosti predpokladanej dohody so Zmluvou a právomoci Spoločenstva. V tomto prípade prípustnosť žiadosti o stanovisko závisí od otázky, či dokumenty, ktoré tvoria prílohu tejto žiadosti alebo sú v nej citované, predstavujú taký celok, z ktorého predpokladaná dohoda vyplýva s dostatočnou presnosťou na to, aby Súdny dvor mohol poskytnúť svoje stanovisko. V prípade kladnej odpovede by prípadná predčasnosť tejto žiadosti nemala Súdnemu dvoru brániť, aby rozhodol na všeobecnej úrovni a v rovine zásad.

Švédska vláda vo svojich ústnych pripomienkach rovnako zdôrazňuje, že neexistuje návrh znenia dohody, dokonca ani len rozhodnutie Rady začať rokovania. Aj keby mal Súdny dvor prijať žiadosť o stanovisko, nemožno vylúčiť neskoršiu žiadosť v prípade, že počas rokovaní dôjde k riešeniu právnych a technických otázok.

2. Komisia, Parlament a belgická, francúzska, talianska a portugalská vláda uvádzajú, že žiadosť o stanovisko je prípustná, keďže sa vzťahuje na predpokladanú dohodu v zmysle článku 228 ods. 6 Zmluvy.

Komisia zdôrazňuje zmenu znenia článku 228. Pôvodné znenie článku 228 ods. 1 druhého pododseku Zmluvy EHS, ktoré umožňovalo požiadať o predbežné stanovisko Súdneho dvora týkajúce sa zlučiteľnosti predpokladanej dohody, bolo pripojené k prvému pododseku vzťahujúcemu sa k uzatváraniu dohôd medzi Spoločenstvom a tretími štátmi alebo medzinárodnou organizáciou. Nové znenie článku 228 ods. 6 Zmluvy ES hovorí už len o predpokladanej dohode a neobsahuje žiaden odkaz na stanovisko predchádzajúce uzavretiu konkrétnej dohody. Už v stanovisku 1/78, už citovanom, poskytol Súdny dvor široký výklad pojmu predpokladaná dohoda; vzhľadom na nové znenie tohto ustanovenia by táto judikatúru mohla byť ešte viac upevnená. Tak ako v žiadosti o stanovisko 1/78 bola Súdnemu dvoru predložená otázka týkajúca sa právomoci a neexistuje riziko potreby opätovne sa naň obrátiť počas prípadných rokovaní.

Parlament zdôrazňuje, že cieľom článku 228 je, tak ako vyplýva zo stanoviska 1/75 z 11. novembra 1975 (Zb. s. 1355), vyhnúť sa námietkam týkajúcim sa zlučiteľnosti medzinárodných dohôd so Zmluvou. V tomto prípade by išlo o preskúmanie zlučiteľnosti právneho poriadku vytvoreného dohovorom s právnym poriadkom Spoločenstva. Konkrétnou právnou otázkou je, či je výlučnosť súdnej moci Súdneho dvora zlučiteľná s jeho podriadením sa súdnej inštancii, ktorá je vo vzťahu k právnemu poriadku Spoločenstva vonkajšia. Súdny dvor v už citovanom stanovisku 1/78 uznal, že je v záujme všetkých dotknutých členských štátov vrátane tretích štátov, aby bola otázka právomoci vyriešená už pri začatí rokovaní.

Belgická vláda takisto kladie dôraz na uvedené stanovisko 1/78 a nové znenie článku 228 ods. 6 Zmluvy. Zdôrazňuje tri body. Členské štáty sa domnievali, že zlučiteľnosť pristúpenia s právom Spoločenstva musí byť preukázaná pred začatím rokovaní. Súdny dvor už vo svojich stanoviskách 1/78, už citovanom, a 1/92 z 10. apríla 1992 (Zb. s. I‑2821) pripustil, že žiadosť o stanovisko je potrebné pripustiť za podmienky, že predmet predpokladanej dohody je známy a predkladateľ žiadosti má záujem na odpovedi na ňu, a to aj napriek tomu, že obsah predpokladanej dohody nie je zatiaľ detailne určený. Vyžadovať od inštitúcie, ktorá je predkladateľom žiadosti o stanovisko, aby boli v čase jej podania na Súdny dvor odstránené všetky pochybnosti o zlučiteľnosti predpokladanej dohody s právom Spoločenstva, by znamenalo nerešpektovať potrebný účinok článku 228 ods. 6 Zmluvy.

Nemecká vláda vo svojich ústnych pripomienkach uvádza, že žiadosť je prípustná, keďže v čase jej podania postúpila diskusia týkajúca sa pristúpenia do takého štádia, že sa stanovisko zdalo byť nutným a odôvodneným. Dohovor ako predmet pristúpenia, rovnako ako aj zmeny, ktoré si takéto pristúpenie vyžaduje, sú známe. V súlade s tým, čo Súdny dvor uviedol v už citovanom stanovisku 1/78, je v záujme všetkých členských štátov, aby otázka právomoci pristúpiť k dohovoru bola vyriešená pred začatím rokovaní.

Francúzska vláda vo svojich ústnych pripomienkach uznáva, že Súdny dvor nedisponuje návrhom dohody, že pretrváva rad neistôt v súvislosti s obsahom rokovaní a že v súčasnosti neexistuje súlad v rámci Rady o účelnosti pristúpenia. Súdny dvor by však v každom prípade mal prijať žiadosť o stanovisko, keďže právne otázky týkajúce sa zlučiteľnosti pristúpenia so Zmluvou sú jasne identifikované a ich náležitosť nemožno spochybniť.

Talianska vláda vo svojich ústnych pripomienkach pripomína článok 107 ods. 2 rokovacieho poriadku, z ktorého vyplýva, že žiadosť o stanovisko sa môže týkať zlučiteľnosti predpokladanej dohody s ustanoveniami Zmluvy alebo právomoci Spoločenstva uzavrieť takúto dohodu. Ak sa žiadosť, tak ako je to v tomto prípade, vzťahuje na právomoc, nemala by sa požadovať existencia dostatočne určitého znenia dohody. Ak by sa aj pripustilo, že žiadosť sa týka aj zlučiteľnosti pristúpenia s hmotnoprávnymi normami Zmluvy, Súdny dvor by ju ani v tomto prípade nemohol odmietnuť, keďže dohovor, ku ktorému pristúpenie je otázkou, existuje a jeho všeobecné aspekty sú známe.

Portugalská vláda vo svojich ústnych pripomienka takisto zdôrazňuje, že želaný výsledok rokovaní, ktoré sa majú viesť, a obsah dohovoru, ku ktorému má Spoločenstvo záujem pristúpiť, sú známe.

V – Právny základ predpokladaného pristúpenia

1. Rakúska vláda po tom, ako pripomenula judikatúru týkajúcu sa vonkajších právomocí Spoločenstva, uvádza, že rešpektovanie základných práv je súčasťou výkonu všetkých výsad Spoločenstva. Zabezpečenie práv chránených dohovorom by sa uskutočňovalo na základe právomoci, ktorá v každej dotknutej oblasti odôvodňuje zásah inštitúcií Spoločenstva. Toto horizontálne vnútorné uplatnenie práv zabezpečených dohovorom predstavuje zároveň základ vonkajšej právomoci Spoločenstva pre pristúpenie k dohovoru.

2. Komisia, Parlament a belgická, dánska, nemecká, grécka, talianska, fínska a švédska vláda, a rovnako tak subsidiárne aj rakúska vláda uvádzajú, že vzhľadom na neexistenciu osobitných ustanovení tvorí právny základ pristúpenia článok 235 Zmluvy. Podmienky uplatnenia článku 235, teda nevyhnutnosť konania Spoločenstva, uskutočnenie jedného z cieľov Spoločenstva a väzba na fungovanie spoločného trhu sú splnené.

Komisia odkazuje na svoj už citovaný pracovný dokument z 26. októbra 1993, v ktorom rešpektovanie ľudských práv označila za globálny cieľ, ktorý je súčasťou cieľov Spoločenstva.

Z rozsudku z 8. apríla 1976, Defrenne (43/75, Zb. s. 455), vyplýva, že ciele v zmysle článku 235 Zmluvy môžu byť upresnené v preambule Zmluvy. Preambula Jednotného európskeho aktu pritom odkazuje na rešpektovanie ľudských práv a na dohovor.

Parlament tiež považuje ochranu ľudských práv za jeden z cieľov Spoločenstva. Zakotvenie občianstva Únie predstavuje nový právny inštitút svedčiaci v prospech tejto tézy. Na základe článku B tretej zarážky Zmluvy o Európskej Únii v spojení s článkom 8 Zmluvy ES Spoločenstvu prináleží, aby zabezpečilo občanovi Únie ochranu jeho základných práv rovnocennú ochrane, ktorej sa mu dostáva ako občanovi členského štátu vo vzťahu k štátnym aktom. Parlament ďalej zdôrazňuje nevyhnutnosť podriadiť Spoločenstvo vrátane Súdneho dvora rovnakej medzinárodnej súdnej kontrole, akej podliehajú členské štáty a ich súdy najvyššej inštancie. Výber článku 235 Zmluvy je podľa Parlamentu potrebné doplniť ustanoveniami článku 228 ods. 3 druhého pododseku Zmluvy, ktorý na uzavretie určitých medzinárodných zmlúv vyžaduje súhlas Parlamentu. Nutnosť takéhoto súhlasu by odôvodňovalo ratio legis tohto ustanovenia, keďže by išlo o zabránenie tomu, aby Parlament vo svojom postavení spoluzákonodarcu bol prostredníctvom medzinárodnej dohody vzhľadom na medzinárodné záväzky Spoločenstva viazaný meniť akt prijatý v súlade s postupom spolurozhodovania.

Belgická, nemecká, grécka, talianska, rakúska, fínska a švédska vláda zdôrazňujú, že ochrana ľudských práv predstavuje horizontálnu všeobecnú zásadu, ktorú je Spoločenstvo povinné rešpektovať pri výkone všetkých svojich činností, a že táto ochrana je základom správneho fungovania spoločného trhu.

Podľa týchto vlád Súdny dvor uskutočňoval túto ochranu prostredníctvom všeobecných zásad práva Spoločenstva vychádzajúc pritom zo spoločných ústavných tradícií a medzinárodných dohôd, najmä dohovoru. Preambula Jednotného európskeho aktu, preambula Zmluvy o Európskej Únii, ako aj článok F ods. 2 a články J.1 a K.2 tejto Zmluvy potvrdzujú rešpektovanie ľudských práv a v rámci neho úlohu dohovoru.

Grécka vláda sa dovoláva takisto článku 130 U ods. 2 Zmluvy ES, ktorý uvádza cieľ rešpektovať ľudské práva v rámci rozvojovej spolupráce.

Rakúska vláda upresňuje, že na určenie cieľov Spoločenstva je vhodné takisto odkázať na preambulu Zmluvy, ktorá hovorí o ochrane mieru a slobody, pričom tento cieľ zahŕňa aj práva zaručené dohovorom.

Fínska vláda sa domnieva, že v štádiu súčasného rozvoja Spoločenstva je ochrana ľudských práv skutočným cieľom Spoločenstva.

Podľa všetkých týchto vlád sú prestúpenie k dohovoru a vonkajšia súdna kontrola nevyhnutné na účely zabezpečenia ochrany jednotlivcov proti nedodržovaniu dohovoru inštitúciami Spoločenstva.

Belgická vláda trvá na nutnosti zabrániť rozdielom vo výklade v judikatúre Spoločenstva a v judikatúre orgánov dohovoru. Zdôrazňuje, že systém prostriedkov nápravy v práve Spoločenstva, ktorý vylučuje podanie žaloby o neplatnosť jednotlivcom proti aktu, ktorý sa ho priamo a jednotlivo netýka, poskytuje nižšiu úroveň ochrany ako systém prostriedkov nápravy v dohovore.

Talianska vláda vo svojich ústnych pripomienkach zdôrazňuje, že všetky členské štáty sa v súvislosti s ich právomocami dobrovoľne podriadili mechanizmom medzinárodnej kontroly ochrany ľudských práv. Presun právomocí štátov na Spoločenstvo vyžaduje, aby sa Spoločenstvo podriadilo rovnakej medzinárodnej kontrole s cieľom opätovne zaviesť členskými štátmi pôvodne zamýšľanú rovnováhu.

Rakúska vláda odkazuje na nevyhnutnosť jednotného výkladu dohovoru, na postupné prehlbovanie integrácie predpokladanej Zmluvou o Európskej Únii, ktoré je oblasťou, kde ochrana ľudských práv nadobúda osobitnú dôležitosť, a na spory týkajúce sa verejnej služby Spoločenstva.

Fínska vláda upresňuje, že pristúpenie je nevyhnutné vzhľadom na zosilnenie sociálneho aspektu Zmluvy. Nové základy pre právomoc stanovené Jednotným európskym aktom a potvrdenie zásady subsidiarity v každom prípade zúžili oblasť pôsobnosti článku 235 Zmluvy. Odvolanie sa na toto ustanovenie by záležalo od štruktúry a obsahu dohody o pristúpení.

3. Španielska, francúzska, írska, portugalská vláda a vláda Spojeného kráľovstva uvádzajú, že ani Zmluva ES, ani Zmluva o Európskej Únii neobsahujú ustanovenie, ktoré by Spoločenstvu udeľovalo osobitné právomoci v oblasti ľudských práv a mohlo by slúžiť ako právny základ pre predpokladané pristúpenie. Článok F ods. 2 Zmluvy o Európskej Únii je len ústavným zakotvením judikatúry v oblasti ochrany ľudských práv a predpokladá túto ochranu len prostredníctvom základných zásad práva Spoločenstva.

Francúzska a portugalská vláda pridávajú, že článok J.1 ods. 2 Zmluvy o Európskej Únii týkajúci sa spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ako aj jej článok K.2 ods. 1 týkajúci sa spravodlivosti a vnútorných záležitostí, ktoré navyše nepodliehajú súdnej právomoci Súdneho dvora, majú programovú povahu a neudeľujú Spoločenstvu žiadne osobitné právomoci. Francúzska vláda takisto vylučuje uplatnenie článku 130 U Zmluvy ES.

Španielska, francúzska, írska, portugalská vláda a vláda Spojeného kráľovstva namietajú takisto proti prípadnému uplatneniu článku 235 Zmluvy. Rešpektovanie ľudských práv sa totiž nenachádza medzi cieľmi Spoločenstva, tak ako sú stanovené v článkoch 2 a 3 Zmluvy. Vláda Spojeného kráľovstva pridáva, že uplatnenie článku 235 nemožno odôvodniť odkazom na článok F, ods. 2 Zmluvy o Európskej Únii.

Tieto vlády namietajú proti tomu, že by právne vákuum alebo nedostatok ochrany ľudských práv vyžadovali predpokladané pristúpenie. Súdny dvor už prebral hmotnoprávne ustanovenia dohovoru do právneho poriadku Spoločenstva a plne ich začlenil do právnej úpravy Spoločenstva. Francúzska vláda zostavila zoznam základných práv upravených dohovorom, ktorých rešpektovanie Súdny dvor zabezpečuje.

Portugalská vláda pridáva, že riziko odlišného výkladu ustanovení dohovoru Súdnym dvorom a Európskym súdom pre ľudské práva je len teoretické a možno ho vysvetliť osobitnými cieľmi ekonomickej a politickej integrácie Spoločenstva. Táto vláda pripomína možnosť Súdneho dvora obrátiť sa s prejudiciálnou otázkou týkajúcou sa výkladu dohovoru na Európsky súd pre ľudské práva.

Podľa týchto vlád právo Spoločenstva obsahuje komplexný systém prostriedkov nápravy v prospech jednotlivcov. Pristúpenie k dohovoru preto v rámci fungovania spoločného trhu nie je nevyhnutné.

4. Dánska vláda zastáva nuansovaný postoj. Pripomína medzeru v ochrane ľudských práv v súvislosti s verejnou službou Spoločenstva, aj keď uznáva, že táto medzera nie je vecnej, ale procesnej povahy. Rešpektovanie dohovoru prostredníctvom určitého druhu sebaobmedzenia, ktoré si stanovil Súdny dvor, sa odlišuje od rešpektovania na základe medzinárodného záväzku, aj keď je rozdiel len teoretický. Výhoda pristúpenia by bola predovšetkým politická, keďže toto pristúpenie by zdôrazňovalo dôležitosť prikladanú rešpektovaniu ľudských práv. Pristúpenie by Spoločenstvu takisto umožnilo, aby si samo zabezpečilo ochranu v prípade, že by došlo k spochybneniu práva Spoločenstva pred orgánmi ustanovenými dohovorom. Vláda v tomto ohľade zdôrazňuje, že vo všeobecnosti sa spory týkajú spojenia právnych noriem Spoločenstva s vnútroštátnymi právnymi normami, pričom v takomto prípade dochádza v zásade k napadnutiu vnútroštátnych právnych noriem; v tejto situácii by inštitúcie, najmä Komisia, mohli v konaniach pred orgánmi dohovoru poskytnúť vnútroštátnym orgánom právnu podporu.

Proti tejto politickej výhode stavia dánska vláda praktické a právne problémy. V súčasnosti môžu k dohovoru pristúpiť len štáty; postavenie iných zmluvných strán nie je ujasnené; pristúpenie Spoločenstva by spôsobilo problémy na úrovni výnimiek poskytnutých členským štátom, ako aj v súvislosti s nimi vznesenými výhradami; pristúpenie by sa pravdepodobne netýkalo dohovoru ako celku; bolo by potrebné zaviesť mechanizmus na určenie subjektu zodpovedného za porušenie dohovoru, keďže v prípade napadnutého aktu by a priori išlo o vnútroštátny akt; takisto vzniká otázka zastúpenia Spoločenstva v kontrolných orgánoch dohovoru, najmä v budúcom jednotnom súde. Vzhľadom na závažnosť týchto problémov navrhuje dánska vláda, aby medzi Spoločenstvom a zmluvnými stranami dohovoru bola uzavretá dohoda, ktorá by Súdnemu dvoru umožnila obrátiť sa s prejudiciálnymi otázkami týkajúcimi sa ľudských práv na Európsky súd pre ľudské práva a zároveň umožnila Európskemu súdu pre ľudské práva požadovať prejudiciálne rozhodnutie Súdneho dvora v súvislosti s právom Spoločenstva.

VI – Otázka zlučiteľnosti pristúpenia s článkami 164 a 219 Zmluvy

1. Komisia, Parlament, ako aj belgická, dánska, nemecká, grécka, talianska, rakúska, fínska a švédska vláda uvádzajú, že predpokladané pristúpenie, najmä podriadenie Spoločenstva právnemu systému dohovoru, nie je v rozpore s článkami 164 a 219 Zmluvy.

Komisia zdôrazňuje, že na rozdiel od prípadu dohody o Európskom hospodárskom priestore sa ciele dohovoru a Zmluvy v oblasti ľudských práv prelínajú. Dohovor by ustanovil kontrolný mechanizmus bežný v medzinárodnom práve, pričom rozsudky Európskeho súdu pre ľudské práva by nemali priamy účinok vo vnútornom právnom poriadku. Celkom určite by však súčasťou dohovoru bola osobitosť individuálnej sťažnosti. V každom prípade by však išlo len o jednu z možností kontroly existujúcu popri prostriedkoch nápravy prístupných pre zmluvné strany; okrem toho by si vzájomne odporovalo, ak by sa prijal kontrolný mechanizmus a odmietol prostriedok nápravy pre jednotlivca. Európsky súd pre ľudské práva by nerozhodoval o otázke rozdelenia právomocí medzi Spoločenstvom a členskými štátmi, teda otázke, ktorá by bola výlučne upravená právnym poriadkom Spoločenstva. Preto by aj možnosť podania žaloby medzi Spoločenstvom a členskými štátmi mala byť vylúčená.

Nedá sa však tvrdiť, že by kontrolný mechanizmus dohovoru tým, že by sa vzťahoval na právomoci Spoločenstva ako celok, spochybňoval autonómiu právneho poriadku Spoločenstva. V skutočnosti by dohovor stanovoval len minimálny štandard. Kontrolný mechanizmus by nemal v právnom poriadku Spoločenstva priamy účinok. V konečnom dôsledku, keďže tento mechanizmus nie je považovaný za v rozpore s ústavnými zásadami členských štátov, o to viac ho nemožno považovať za nezlučiteľný so zásadami práva Spoločenstva.

Parlament pripomína už citované stanovisko 1/91, v ktorom Súdny dvor uznal Spoločenstvu spôsobilosť podriadiť sa rozhodnutiam medzinárodného súdneho orgánu. Podriadenie Spoločenstva súdnemu orgánu s právomocou v oblasti ľudských práv by bolo v súlade s vývojom systému Spoločenstva, ktorý by sa už nezameriaval len na ekonomický subjekt, ale na občana Únie. Vonkajšia kontrola v oblasti ľudských práv by neovplyvnila autonómiu právneho poriadku Spoločenstva o nič viac, ako zasiahla do autonómie členských štátov. Parlament odkazuje na svoje už citované vyhlásenie z 18. januára 1994, v ktorom zdôraznil dôležitosť priameho prostriedku nápravy na medzinárodný súdny orgán na účely preskúmania zlučiteľnosti aktu Spoločenstva s ľudskými právami a ujasnil, že predpokladané pristúpenie nie je takého charakteru, aby spochybnilo právomoc Súdneho dvora v súvislosti s otázkami práva Spoločenstva.

Podľa belgickej vlády by Súdny dvor mal rozhodnúť, či sa základné práva tvoriace súčasť právneho poriadku Spoločenstva v prípade, že vychádzajú z dohovoru, stávajú právom Spoločenstva alebo si ponechávajú svoju osobitnú povahu. V závislosti od odpovede by predpokladané pristúpenie buď malo, alebo nemalo vplyv na autonómiu práva Spoločenstva.

Táto vláda najskôr zdôrazňuje, že práva a slobody upravené dohovorom majú svoje vlastné postavenie v rámci všeobecných zásad práva Spoločenstva. Dohovor preto zavádza len určitú minimálnu úroveň ochrany a nemal by sa dotknúť rozvoja tejto ochrany čerpajúceho z iných zdrojov uznaných Súdnym dvorom, konkrétne z právneho poriadku Spoločenstva vo vlastnom zmysle slova a spoločných ústavných tradícií. V prípade, že Súdny dvor bude odkazovať na dohovor, zohľadní výklad poskytnutý orgánmi dohovoru, čím zdôrazní osobitné postavenie práv zaručených dohovorom v rámci právneho poriadku Spoločenstva. V tomto ohľade by autonómia právneho poriadku Spoločenstva v zmysle už citovaných stanovísk 1/91 a 1/92 bola od tohto okamihu len relatívna.

Belgická vláda ďalej uvádza, že predpokladaná dohoda chráni autonómiu právneho poriadku Spoločenstva. V súlade s možnosťou poskytnutou v článku 62 dohovoru by bola vylúčená akákoľvek žaloba medzi Spoločenstvom a členskými štátmi, čím by sa dodržal článok 219 Zmluvy. Aby sa zabránilo akémukoľvek vonkajšiemu vplyvu na rozdelenie právomocí medzi Spoločenstvom a členskými štátmi, mali by členské štáty v prípade individuálnych sťažností mať možnosť zaujať stanovisko k otázke subjektu, ktorý nesie zodpovednosť za vytýkané porušenie; mechanizmus, ktorý je potrebné zaviesť, by sa inšpiroval prílohou IX Dohovoru Spojených národov o námornom práve z 10. decembra 1982.

V treťom rade táto vláda zdôrazňuje, že absolútna autonómia právneho poriadku Spoločenstva v oblasti práv a slobôd zaručených dohovorom nie je žiaduca. V jej dôsledku by nebolo možné zabrániť riziku, že by si orgány dohovoru v prípade, ak by ochrana ľudských práv v poriadku Spoločenstva bola nižšia ako ochrana podľa dohovoru, priznali právomoc rozhodnúť o zlučiteľnosti, ak nie aktov Spoločenstiev s dohovorom, tak aspoň ich vnútroštátnych vykonávacích aktov.

Aj keby Súdny dvor súhlasil s uplatniteľnosťou kritérií odvodených z už citovaných stanovísk 1/91 a 1/92 týkajúcich sa autonómie právneho poriadku Spoločenstva, bolo by možné predpokladané pristúpenie uskutočniť.

Belgická vláda v tomto ohľade zdôrazňuje neexistenciu akejkoľvek osobnej alebo funkčnej väzby medzi Súdnym dvorom a orgánmi dohovoru. Európsky súd pre ľudské práva môže výlučne zaviazať dotknutú stranu, aby sa podriadila jeho rozsudkom, bez toho, aby mohol zrušiť alebo pozastaviť platnosť a účinnosť namietaného vnútroštátneho aktu. V súvislosti s účinkami rozsudkov tohto súdu rozlišuje táto vláda dva prípady. V prípade, že je ustanovenie dohovoru dostatočne presné a úplné, bude jeho rešpektovanie uskutočnené jednoduchým uznaním jeho priamej uplatniteľnosti. V prípade, že porušené ustanovenie nie je priamo uplatniteľné, bude prináležať štátu, aby prijal príslušné opatrenia na nápravu porušenia. V žiadnom prípade však nedôjde k spochybneniu autonómie právneho poriadku Spoločenstva.

Podľa dánskej, nemeckej, gréckej, talianskej, rakúskej a fínskej vlády Súdny dvor v už citovanom stanovisku 1/91 pripustil, že Spoločenstvo sa môže podriadiť súdnemu orgánu vytvorenému medzinárodnou dohodou v súvislosti s výkladom a uplatnením tejto dohody pod podmienkou, že autonómia právneho poriadku Spoločenstva nebude dotknutá. V tomto ohľade Súdny dvor zdôraznil najmä nutnosť rešpektovať nezávislosť súdnych orgánov Spoločenstiev a výlučnosť Súdneho dvora pri výklade práva Spoločenstva.

Dánska vláda zdôrazňuje, že v Dohode o Európskom hospodárskom priestore problém spočíval v totožnosti tohto práva s právom Spoločenstva. V tejto veci by sa zohľadnenie judikatúry orgánov dohovoru inštitúciami Spoločenstva vrátane Súdneho dvora obmedzovalo výlučne na aspekt ľudských práv. Bez toho, aby táto vláda chcela definitívne vyriešiť túto otázku, zdôrazňuje, že vplyv judikatúry dohovoru na judikatúru Súdneho dvora existuje aj v súčasnosti, čo tiež hovorí v prospech zlučiteľnosti pristúpenia so Zmluvou.

Nemecká vláda takisto upresňuje, že otázka rozdelenia právomocí medzi Spoločenstvom a členskými štátmi ostáva v právomoci Súdneho dvora, keďže Európsky súd pre ľudské práva nerozhoduje o vnútornom práve zmluvných strán dohovoru. Súdny dvor by zaručoval základné práva súčasným odkazom na ústavnú tradíciu členských štátov a na dohovor a dospel by k vyššej úrovni ochrany ako poskytuje dohovor. Preto by nebolo možné tvrdiť, že autonómia práva Spoločenstva je spochybnená kvôli skutočnosti, že rovnaké ustanovenia sú vykladané odlišne z dôvodu odlišnosti ich cieľov. Jediný záväzok, ktorý dohovor ukladá Spoločenstvu, konkrétne rešpektovanie minimálnej úrovne, by ostal v medziach uvedených v už citovanom stanovisku 1/91. Nemecká vláda okrem toho pripomína neexistenciu osobnej väzby medzi oboma súdnymi inštanciami.

Grécka vláda sa domnieva, že prípadný zásah Európskeho súdu pre ľudské práva do právneho poriadku Spoločenstva sa obmedzuje na výklad práv zaručených dohovorom. Rešpektovanie autonómie právneho poriadku Spoločenstva nezakazuje akýkoľvek vonkajší zásah, ale vyžaduje ochranu základných zásad a inštitucionálnej rovnováhy práva Spoločenstva. Zohľadnenie osobitostí práva Spoločenstva Európskym súdom pre ľudské práva by malo byť zabezpečené účasťou jedného sudcu pochádzajúceho zo Spoločenstva, ktorý však zároveň nebude členom Súdneho dvora.

Talianska vláda vo svojich ústnych pripomienkach zdôrazňuje, že pristúpenie bude musieť rešpektovať kritériá stanovené Súdnym dvorom v už citovaných stanoviskách 1/91 a 1/92 v súvislosti s rešpektovaním právneho poriadku Spoločenstva. Vláda v tomto ohľade zdôrazňuje skutočnosť, že rozsudky Európskeho súdu pre ľudské práva nemajú vo vnútorných právnych poriadkoch priamy účinok a nemôžu mať za účinok vyhlásenie vnútorných aktov za nezákonné.

Rakúska vláda zdôrazňuje odlišnosť oproti Dohode o Európskom hospodárskom priestore. Pristúpenie by nevytvorilo normatívny celok obsahujúci v podstate predpisy už obsiahnuté v právnom poriadku Spoločenstva, ktorý by musel byť začlenený do tohto poriadku. Európsky súd pre ľudské práva by nebol oprávnený rozhodovať o otázkach týkajúcich sa práva Spoločenstva, ktoré možno v tomto ohľade porovnať s právami štátov, ktoré sú stranami dohovoru.

Švédska vláda sa domnieva, že nezlučiteľnosť pristúpenia s článkami 164 a 219 Zmluvy by mohla existovať, len ak by šlo o riziko popretia záväznosti rozhodnutí Súdneho dvora a z tohto dôvodu o zásah do autonómie právneho poriadku Spoločenstva. Na zamedzenie tomuto riziku švédska vláda predpokladá, že by sa osobitnou dohodou z rozhodovania sporov vyplývajúcich z dohovoru mali vyňať spory medzi členskými štátmi a spory medzi členskými štátmi a Spoločenstvom. Rovnako pripomína myšlienku mechanizmu obrátenia sa Európskeho súdu pre ľudské práva na Súdny dvor s prejudiciálnou otázkou týkajúcou sa práva Spoločenstva.

Fínska vláda nevylučuje, že by predpokladané pristúpenie a podriadenie inštitúcií Spoločenstiev súdnej právomoci Európskeho súdu pre ľudské práva mohlo mať vplyv na výklad ustanovení práva Spoločenstva Súdnym dvorom v rozsahu, v akom sa tieto ustanovenia dotýkajú ľudských práv. Ak by sa uplatnili zásady stanovené Súdnym dvorom v už citovanom stanovisku 1/91, bolo by potrebné v každom prípade uznať, že ľudské práva chránené prostredníctvom základných zásad práva Spoločenstva nepatria do tvrdého ekonomického a obchodného jadra tohto práva a že pristúpenie nezasahuje do jeho autonómie.

2. Španielska, francúzska, írska, portugalská vláda a vláda Spojeného kráľovstva uvádzajú, že pristúpenie Spoločenstva k dohovoru je nezlučiteľné so Zmluvou, osobitne s článkami 164 a 219. S odkazom na už citované stanoviská 1/91 a 1/92 vlády zdôrazňujú, že predpokladané pristúpenie spochybňuje autonómiu právneho poriadku Spoločenstva a výlučnosť súdnej moci Súdneho dvora.

Španielska vláda v tomto ohľade cituje články 24 a 25 dohovoru, ktoré zakladajú medzištátne a individuálne prostriedky nápravy, článok 45 priznávajúci Európskemu súdu pre ľudské práva právomoc vykladať dohovor a rozhodovať o jeho vykonávaní, články 32 a 46, ktoré dávajú rozhodnutiam orgánov dohovoru záväznosť, článok 52 týkajúci sa konečnej povahy rozsudkov Európskeho súdu pre ľudské práva, článok 53, ktorý zaväzuje zmluvné strany, aby sa podriadili rozsudkom, a článok 54, ktorý udeľuje Výboru ministrov funkciu dohľadu nad vykonaním rozsudkov. Článok 62 dohovoru, ktorý podriaďuje všetky spory medzi zmluvnými stranami týkajúce sa výkladu alebo vykovania dohovoru spôsobom urovnania ním stanoveným, je nezlučiteľný s článkom 219 Zmluvy; bolo by potrebné upraviť osobitnú výhradu alebo dohodnúť vyňatie sporov medzi členskými štátmi alebo členskými štátmi a Spoločenstvom. V rozpore s kritériami stanoveným v už citovaných stanoviskách 1/91 a 1/92, by sa kontrolné orgány dohovoru neobmedzovali na výklad dohovoru, ale by skúmali zákonnosť práva Spoločenstva vo vzťahu k dohovoru, čo by sa dotklo judikatúry Súdneho dvora.

Francúzska vláda upresňuje, že právny poriadok Spoločenstva disponuje autonómnym a osobitným systémom súdnictva. Nebol, a pri súčasnom stave by ani nemohol byť vytvorený žiaden právny postup s cieľom rozhodnúť o otázkach týkajúcich sa ľudských práv okrem rešpektovania práva Súdnym dvorom zakotveného ako základná zásada.

Francúzska vláda sa zaoberá takisto problémom predchádzajúceho vyčerpania vnútroštátnych prostriedkov nápravy. V právnom poriadku Spoločenstva sú prostriedky nápravy pre jednotlivcov obmedzené a Súdny dvor vo väčšine týchto prípadov koná len na základe návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Bolo by potrebné si položiť otázku, či by orgány dohovoru neboli vedené k tomu, aby prinútili Spoločenstvo rozšíriť prístup k prejudiciálnemu konaniu, alebo či by naopak prípadne nemohli pri svojom posúdení odmietnuť považovať toto konanie za podmienku vyčerpania vnútroštátnych prostriedkov nápravy. Preto by bolo jednoduchšie zmeniť článok 173 druhý pododsek Zmluvy tak, aby sa umožnilo jednotlivcom namietať proti aktom Spoločenstva z dôvodu porušenia ich základných práv.

Francúzska vláda zdôrazňuje riziko, že by mohlo dôjsť k predloženiu sporov týkajúcich sa práva Spoločenstva orgánom dohovoru zloženým z príslušníkov členských štátov Rady Európy, ktorí nie sú členmi Spoločenstva. Takisto zdôrazňuje ťažkosti spojené s účasťou sudcov Spoločenstva v kontrolných orgánoch dohovoru. Za týchto podmienok môže k pristúpeniu dôjsť len po zmene Zmluvy vrátane Protokolu o štatúte Súdneho dvora.

Írska vláda vo svojich ústnych pripomienkach zdôrazňuje, že pristúpenie Spoločenstva k dohovoru spochybňuje výlučnú právomoc Súdneho dvora v zmysle článkov 164 a 219 Zmluvy rozhodnúť o akomkoľvek spore týkajúcom sa uplatnenia alebo výkladu Zmluvy.

Portugalská vláda takisto zdôrazňuje, že kontrolné orgány dohovoru sú oprávnené uplatňovať a vykladať ustanovenia majúce horizontálny vplyv; táto právomoc by bola nevyhnutne v rozpore s uplatnením a výkladom práva Spoločenstva. Článok 62 by teda mal dovoliť vylúčiť medzištátnu žalobu upravenú v článku 24 dohovoru, s cieľom rešpektovať článok 219 Zmluvy. Ratio legis tohto článku by však nebolo možné obmedzovať na prípad sporu medzi členskými štátmi, ale znamenalo by, že je nutné zabrániť, aby iný spôsob súdneho riešenia sporov, ako je spôsob uplatňovaný Súdnym dvorom, nezasahoval do výkladu a uplatňovania Zmluvy. Európsky súd pre ľudské práva by bol totiž vedený k tomu, aby vykladal právo Spoločenstva a prijímal rozhodnutia o právomoci Spoločenstva. Mechanizmus umožňujúci Spoločenstvu a členským štátom riešiť otázky právomoci by bol len ťažko uplatniteľný v praxi. Na určenie, či došlo k vyčerpaniu vnútroštátnych prostriedkov nápravy, by mohol Európsky súd pre ľudské práva rozhodovať aj o právomoci Súdneho dvora; takisto by bol vedený, aby rozhodol, či jednotlivec mal mať možnosť podať žalobu o neplatnosť proti aktu Spoločenstva v prípade, že sa ho tento akt priamo a osobne dotýka.

Španielska vláda a vláda Spojeného kráľovstva takisto poukazujú na právne dôsledky rozhodnutí Európskeho súdu pre ľudské práva a budúceho jednotného súdu. Osobitne zdôrazňujú, že tento súd má právomoc priznať poškodenému primerané zadosťučinenie, a to aj vo forme peňažnej náhrady škody. V prípade pristúpenia by sa Súdny dvor v oblasti uplatnenia dohovoru zriekol svojej najvyššej autority na výklad práva Spoločenstva. V rozpore s kritériami upravenými v už citovanom stanovisku 1/91 by sa Európsky súd pre ľudské práva neobmedzil na výklad a uplatnenie medzinárodnej dohody. Tým by zasiahol do výkladu a uplatnenia práva Spoločenstva a viedlo by ho to k rozhodovaniu o právomociach Spoločenstva a členských štátov.

3. Holandská vláda sa obmedzuje na zdôraznenie problémov, ktoré je potrebné analyzovať pred prijatím rozhodnutia o vhodnosti pristúpenia bez toho, aby jasne zaujala stanovisko. Pripomína najmä otázku zlučiteľnosti vzťahov medzi Súdnym dvorom a orgánmi dohovoru s článkom 164 Zmluvy, otázku situácie členských štátov, ktoré sú zmluvnými stranami dohovoru a členmi Spoločenstva v súvislosti s dodržiavaním ich záväzkov vyplývajúcich zo zmlúv Spoločenstva a z dohovoru a problém stanovenia zodpovednosti Spoločenstva a členských štátov v súvislosti s rešpektovaním dohovoru.

Stanovisko Súdneho dvora

O prípustnosti žiadosti o stanovisko

1. Írska vláda a vláda Spojeného kráľovstva, ako aj dánska a švédska vláda tvrdili, že žiadosť o stanovisko je neprípustná, alebo prinajmenšom zdôraznili jej predčasnosť. Tvrdili, že niet dohody, ktorej obsah by bol dostatočne presný na to, aby Súdnemu dvoru umožnil preskúmať zlučiteľnosť pristúpenia so Zmluvou. Podľa názoru týchto vlád nie je možné hovoriť o predpokladanej dohode, pokiaľ Rada ešte neprijala zásadné rozhodnutie o začatí rokovaní o tejto dohode.

2. V tomto ohľade je potrebné pripomenúť, že v zmysle článku 228 ods. 6 Zmluvy si Rada, Komisia alebo členský štát môžu vyžiadať stanovisko Súdneho dvora o zlučiteľnosti predpokladanej dohody s ustanoveniami Zmluvy.

3. Cieľom tohto ustanovenia je, tak ako to Súdny dvor poslednýkrát konštatoval v stanovisku 3/94 z 13. decembra 1995 (zatiaľ neuverejnené v Zbierke, bod 16), vyhnúť sa komplikáciám, ktoré by vyplývali zo súdnych sporov týkajúcich sa zlučiteľnosti medzinárodných dohôd zaväzujúcich Spoločenstvo so Zmluvou.

4. Súdny dvor okrem iného v tomto stanovisku zdôraznil (bod 17), že súdne rozhodnutie, ktoré by prípadne konštatovalo, že takáto dohoda je vzhľadom na jej obsah alebo na proces jej prijatia nezlučiteľná s ustanoveniami Zmluvy, by spôsobilo závažné ťažkosti nie len na úrovni Spoločenstva, ale aj na úrovni medzinárodných vzťahov a mohlo by spôsobiť ujmu všetkým dotknutým stranám vrátane tretích štátov.

5. S cieľom zabrániť takýmto komplikáciám stanovila Zmluva mimoriadne konanie pre predbežné predloženie veci Súdnemu dvoru, aby sa zistilo ešte pred uzavretím dohody, či je táto dohoda zlučiteľná so Zmluvou.

6. Ide o osobitné konanie spolupráce medzi Súdnym dvorom na jednej strane a ostatnými inštitúciami Spoločenstva a členskými štátmi na strane druhej, ktorého prostredníctvom je Súdny dvor vyzývaný, aby v súlade s článkom 164 Zmluvy zaručil dodržiavanie práva pri výklade a uplatňovaní Zmluvy v období predchádzajúcom uzavretiu dohody, ktorá by mohla byť napadnutá v súvislosti so zákonnosťou aktu Spoločenstva týkajúceho sa uzatvorenia, výkonu alebo uplatnenia takejto dohody.

7. V súvislosti s existenciou návrhu dohody je nutné konštatovať, že v tejto veci, rovnako v čase jej predloženia Súdnemu dvoru, ako aj v čase, keď Súdny dvor vydáva svoje stanovisko, ešte nedošlo k začatiu rokovaní a presný obsah dohody, ktorej prostredníctvom Spoločenstvo zamýšľa pristúpiť k dohovoru, nie je určený.

8. Na posúdenie toho, do akej miery má tento nedostatok presných údajov o obsahu dohody vplyv na prípustnosť žiadosti, je potrebné rozlišovať v závislosti od predmetu tejto žiadosti.

9. Tak ako vyplýva z pripomienok predložených vládami členských štátov a inštitúciami Spoločenstva, pristúpenie Spoločenstva k dohovoru vyvoláva dva hlavné problémy, konkrétne na jednej strane problém právomoci Spoločenstva uzavrieť takúto dohodu a na druhej strane problém jej zlučiteľnosti s ustanoveniami Zmluvy a osobitne s ustanoveniami týkajúcimi sa právomocí Súdneho dvora.

10. V súvislosti s otázkou právomoci je potrebné pripomenúť, že v stanovisku 1/78 zo 4. októbra 1979 (Zb. s. 2871, bod 35), Súdny dvor rozhodol, že v prípade, že ide o rozhodnutie o otázke právomoci, je v záujme inštitúcií Spoločenstva a dotknutých štátov vrátane tretích štátov vyjasniť si túto otázku hneď pri začatí rokovaní a dokonca ešte predtým, ako budú prerokované podstatné náležitosti dohody.

11. Jedinou podmienkou, ktorú Súdny dvor zdôraznil v tomto stanovisku, je, aby predmet predpokladanej dohody bol známy pred začatím rokovaní.

12. O tom, že v tejto žiadosti o stanovisko je predmet predpokladanej dohody známy, však nemôžu byť žiadne pochybnosti. Nezávisle od podmienok pristúpenia k tomuto dohovoru sú jeho všeobecný predmet, oblasť, ktorej sa týka, a inštitucionálny dosah takého pristúpenia pre Spoločenstvo dokonale známe.

13. Proti prípustnosti žiadosti o stanovisko nemožno namietať z dôvodu, že Rada zatiaľ ešte neprijala rozhodnutie o začatí rokovaní, a preto takúto dohodu nemožno považovať za predpokladanú v zmysle článku 228 ods. 6 Zmluvy.

14. Ak aj totiž nedošlo k prijatiu takéhoto rozhodnutia, pristúpenie Spoločenstva k dohovoru bolo predmetom rôznych štúdií a návrhov Komisie a bolo na programe Rady v čase, keď sa obrátila na Súdny dvor. Okrem toho na základe skutočnosti, že Rada začala konanie podľa článku 228 ods. 6 Zmluvy, možno predpokladať, že Rada uvažovala o možnosti rokovať a uzavrieť takúto Zmluvu. Preto sa zdá, že žiadosť o stanovisko vychádza z legitímnej snahy Rady byť upovedomená o rozsahu svojich právomocí ešte predtým, ako prijme rozhodnutie o začatí rokovaní.

15. Navyše je potrebné zdôrazniť, že rozsah žiadosti o stanovisko v časti, kde sa týka otázky právomoci Spoločenstva, je dostatočne jasný a že formálne rozhodnutie Rady o začatí rokovaní nie je nevyhnutné na ďalšie upresnenie jej predmetu.

16. V konečnom dôsledku potrebný účinok konania podľa článku 228 ods. 6 Zmluvy vyžaduje možnosť obrátiť sa na Súdny dvor s otázkou týkajúcou sa právomoci nie len po začatí rokovania (stanovisko 1/78, bod 35), ale aj predtým, ako takéto rokovanie formálne začalo.

17. Za týchto okolností, keďže na úrovni Rady došlo k predbežnému vzneseniu otázky právomoci Spoločenstva uskutočniť pristúpenie, je v záujme Spoločenstva, členských štátov a ostatných štátov, ktoré sú stranami dohovoru, aby sa tejto otázke venovala pozornosť už pred začatím rokovaní.

18. Z predchádzajúceho vyplýva, že žiadosť o stanovisko je prípustná v časti, ktorá sa týka právomoci Spoločenstva uzavrieť dohodu takej povahy, ako má predpokladaná dohoda.

19. V prípade otázky zlučiteľnosti dohody so Zmluvou tomu však tak nie je.

20. Aby totiž bolo možné dať podrobnú odpoveď na otázku zlučiteľnosti pristúpenia Spoločenstva k dohovoru s pravidlami Zmluvy, osobitne s článkami 164 a 219 týkajúcimi sa právomoci Súdneho dvora, musí Súdny dvor disponovať dostatočnými údajmi o podmienkach, na základe ktorých sa Spoločenstvo zamýšľa podriadiť súčasným a budúcim mechanizmom súdnej kontroly vytvoreným dohovorom.

21. Je však nutné konštatovať, že Súdnemu dvoru nebolo poskytnuté žiadne upresnenie týkajúce sa predpokladaných riešení vzťahujúcich sa na konkrétnu úpravu tohto podriadenia Spoločenstva medzinárodnému súdnemu orgánu.

22. Z predchádzajúceho vyplýva, že Súdny dvor nie je schopný poskytnúť stanovisko o zlučiteľnosti pristúpenia k dohovoru s pravidlami Zmluvy.

O právomoci Spoločenstva pristúpiť k dohovoru

23. Z článku 3 B Zmluvy, v zmysle ktorého Spoločenstvo koná v medziach právomocí vymedzených Zmluvou a cieľov, ktoré sú v nej zakotvené, vyplýva, že Spoločenstvo má len prenesené právomoci.

24. Rešpektovanie tejto zásady prenesených právomocí platí tak pre činnosť Spoločenstva vo vnútri Spoločenstva, ako aj pre jeho činnosť na medzinárodnom poli.

25. Spoločenstvo obyčajne koná na základe osobitných právomocí, ktoré tak, ako to rozhodol Súdny dvor, nemusia nevyhnutne výslovne vyplývať z osobitných ustanovení Zmluvy, ale možno ich tiež z týchto ustanovení implicitne vyvodiť.

26. Preto v oblasti medzinárodných vzťahov Spoločenstva, o ktorú ide v tejto žiadosti o stanovisko, z ustálenej judikatúry vyplýva, že právomoc Spoločenstva prijať medzinárodné záväzky môže vyplývať nie len z výslovných ustanovení Zmluvy, ale tiež implicitne plynúť z týchto ustanovení. Súdny dvor najmä dospel k záveru, že ak právo Spoločenstva zakladá vnútornú právomoc inštitúcií Spoločenstva na uskutočnenie určeného cieľa, Spoločenstvo zároveň disponuje aj právomocou uzavrieť medzinárodnoprávne záväzky potrebné na uskutočnenie tohto cieľa, aj keď mu na to chýba výslovné zmocnenie (pozri stanovisko 2/91, z 19. marca 1993, Zb. s. I‑1061, bod 7).

27. Je potrebné konštatovať, že žiadne ustanovenie Zmluvy vo všeobecnosti neudeľuje inštitúciám Spoločenstva právomoc vydávať pravidlá pre oblasť ľudských práv ani uzatvárať medzinárodné dohovory v tejto oblasti.

28. Pri absencii osobitných, výslovných alebo implicitných právomocí na tento účel je potrebné preskúmať, či článok 235 Zmluvy môže byť právnym základom pre pristúpenie.

29. Cieľom článku 235 je nahradiť absenciu právomocí konať, ktoré boli osobitnými ustanoveniami Zmluvy výslovne alebo implicitne udelené inštitúciám Spoločenstva, a to v rozsahu, v akom sú tieto právomoci nevyhnutné na to, aby Spoločenstvo mohlo vykonávať svoje funkcie na účely dosiahnutia jedného z cieľov stanovených Zmluvou.

30. Toto ustanovenie, ktoré je neoddeliteľnou súčasťou inštitucionálneho poriadku založeného na zásade prenesených právomocí, nemôže predstavovať základ pre rozšírenie oblasti právomocí Spoločenstva nad všeobecný rámec vyplývajúci z ustanovení Zmluvy ako celku a osobitne z ustanovení, ktoré vymedzujú ciele a činnosti Spoločenstva. Toto ustanovenie nemôže v žiadnom prípade slúžiť ako základ pre prijatie ustanovení, ktoré by svojimi dôsledkami v podstate viedli k zmene a doplneniu Zmluvy a vymkli by sa tak z rámca konania, ktoré Zmluva na tento účel stanovuje.

31. Po zohľadnení predchádzajúceho je potrebné preskúmať, či pristúpenie Spoločenstva k dohovoru môže byť založené na článku 235.

32. Najskôr je potrebné pripomenúť, že dôležitosť rešpektovania ľudských práv bola zdôraznená v rôznych vyhláseniach členských štátov inštitúcií Spoločenstva (už citovaných v bode III.5 časti týkajúcej sa výkladu žiadosti). Rovnako sa na ňu odkazuje v preambule Jednotného európskeho aktu, ako aj v preambule a článku F ods. 2, článku J.1 ods. 2 piatej zarážke a článku K.2 ods. 1 Zmluvy o Európskej Únii. Článok F ďalej upresňuje, že Európska Únia rešpektuje základné ľudské práva, ktoré zaručuje osobitne dohovor. Článok 130 U Zmluvy ES v odseku 2 stanovuje, že politika Spoločenstva v oblasti rozvojovej spolupráce prispieva k cieľu rešpektovať ľudské práva a základné slobody.

33. Ďalej je potrebné zdôrazniť, že podľa ustálenej judikatúry tvoria základné práva neoddeliteľnú súčasť všeobecných právnych zásad, ktorých dodržiavanie Súdny dvor zabezpečuje. V tomto ohľade Súdny dvor získava podnety zo spoločných ústavných tradícií členských štátov, ako aj z usmernení, ktoré poskytujú medzinárodné zmluvy týkajúce sa ochrany ľudských práv, na ktorých členské štáty spolupracovali a ku ktorým pristúpili. Súdny dvor upresnil, že dohovor má v tomto ohľade osobitný význam (pozri najmä rozsudok z 18. júna 1991, ERT, C‑260/89, Zb. s. I‑2925, bod 41).

34. Ak rešpektovanie ľudských práv teda predstavuje podmienku zákonnosti aktov Spoločenstva, je v každom prípade nutné konštatovať, že pristúpenie k dohovoru by spôsobilo podstatnú zmenu súčasného režimu ochrany ľudských práv v Spoločenstve, pretože by zo sebou prinášalo začlenenie Spoločenstva do odlišného medzinárodného inštitucionálneho systému, ako aj začlenenie všetkých ustanovení dohovoru do právneho poriadku Spoločenstva.

35. Takáto zmena režimu ochrany ľudských práv v Spoločenstve, ktorej vplyv na inštitucionálny systém Spoločenstva by bol zásadný tak pre Spoločenstvo ako aj pre členské štáty, by nadobudla ústavný rozmer a v dôsledku toho by svojou povahou presiahla medze článku 235. Takúto zmenu možno uskutočniť len prostredníctvom zmeny Zmluvy.

36. Preto je potrebné konštatovať, že za súčasného stavu práva Spoločenstva nemá Spoločenstvo právomoc pristúpiť k dohovoru.

V dôsledku toho Súdny dvor, v zložení: predseda G. C. Rodríguez Iglesias, predsedovia komôr C. N. Kakouris, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet a G. Hirsch, sudcovia G. F. Mancini, F. A. Schockweiler (spravodajca), J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm, L. Sevón a M. Wathelet,

po vypočutí návrhov, ktoré predniesli: prvý generálny advokát G. Tesauro, generálni advokáti C. O. Lenz, F. G. Jacobs, A. La Pergola, G. Cosmas, P. Léger, M. B. Elmer, N. Fennelly a D. Ruiz-Jarabo Colomer,

vydal toto stanovisko:

Za súčasného stavu práva Spoločenstva nemá Spoločenstvo právomoc pristúpiť k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

Rodríguez Iglesias Kakouris Edward Puissochet

Hirsch Mancini Schockweiler Moitinho de Almeida

Kapteyn Gulmann Murray Jann

Ragnemalm Sevón Wathelet

Vyhlásené v Luxemburgu 28. marca 1996

Tajomník Predseda