NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PRIIT PIKAMÄE

prednesené 27. februára 2020 ( 1 )

Vec C‑18/19

WM

proti

Stadt Frankfurt am Main

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bundesgerichtshof (Spolkový súdny dvor, Nemecko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Smernica 2008/115/ES – Spoločné normy a postupy členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území – Článok 16 ods. 1 – Zaistenie na účely odsunu – Zaistenie vo väzenskom zariadení – Štátny príslušník tretej krajiny, ktorý predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok a verejnú bezpečnosť – Zásady účinnosti a proporcionality – Minimálne záruky – Možnosť zaistenia vo väzenskom zariadení spolu s osobami vo vyšetrovacej väzbe – Článok 15 – Súdne preskúmanie – Charta základných práv Európskej únie – Články 1 až 4, 6 a 47“

1. Za akých podmienok možno pripustiť, že štátny príslušník tretej krajiny čakajúci na odsun môže byť právne zaistený a zároveň fyzicky uväznený? Môže byť takýto štátny príslušník konkrétne zaistený vo väzenskom zariadení, a nie v špecializovanom zariadení uvedenom v článku 16 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území ( 2 ), z dôvodu, že predstavuje vážnu hrozbu pre zdravie a život tretích osôb alebo pre významné právom chránené hodnoty vnútornej bezpečnosti?

2. To sú v podstate otázky vznesené vo veci C‑18/19.

3. Súdny dvor má tak opätovne spresniť podmienky, za ktorých sú členské štáty povinné zabezpečiť zaistenie štátnych príslušníkov tretích krajín čakajúcich na odsun v súlade so smernicou 2008/115.

4. Táto vec má citlivý charakter vzhľadom na to, že spája otázku zaobchádzania s nelegálnym prisťahovalectvom s otázkou vnímania situácie jednotlivcov považovaných za nebezpečných.

I. Právny rámec

A. Právo Únie

5. Článok 1 smernice 2008/115 s názvom „Predmet úpravy“ stanovuje: „Touto smernicou sa ustanovujú spoločné normy a postupy, ktoré sa majú uplatňovať v členských štátoch na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva Spoločenstva a medzinárodného práva vrátane záväzkov týkajúcich sa ochrany utečencov a ľudských práv.“

6. Článok 15 smernice 2008/115 s názvom „Zaistenie“ stanovuje: „1. Pokiaľ sa v osobitnom prípade nedajú účinne uplatniť iné dostatočné, ale menej prísne donucovacie opatrenia, členské štáty môžu zaistiť len štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému prebieha konanie o návrate, s cieľom pripraviť návrat a/alebo vykonať proces odsunu, a to najmä keď: a) existuje riziko úteku, alebo b) dotknutý štátny príslušník tretej krajiny sa vyhýba alebo bráni procesu prípravy návratu alebo odsunu. Zaistenie sa vždy uskutočňuje na čo najkratšie obdobie, trvá, len pokiaľ prebiehajú prípravy na odsun, a vykonáva sa s náležitou starostlivosťou. 2. Zaistenie nariaďujú správne alebo súdne orgány. Zaistenie sa nariaďuje písomne s uvedením skutkových a právnych dôvodov. Ak zaistenie nariadili správne orgány, členské štáty: a) buď zabezpečia rýchle súdne preskúmanie zákonnosti zaistenia, o ktorom sa rozhodne v čo najkratšom čase od začiatku zaistenia, b) alebo poskytnú dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny právo podať návrh na začatie konania, v rámci ktorého sa zákonnosť zaistenia preverí postupom rýchleho súdneho preskúmania, o ktorom sa rozhodne v čo najkratšom čase od začiatku príslušného konania. V takomto prípade členské štáty bezodkladne informujú štátneho príslušníka tretej krajiny o možnosti podania návrhu na začatie takéhoto konania. Ak sa zistí, že zaistenie nie je zákonné, dotknutý štátny príslušník tretej krajiny bude bezodkladne prepustený. 3. V každom prípade sa zaistenie preskúma v primeraných lehotách buď na žiadosť dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny alebo ex offo. V prípade predĺženia lehoty zaistenia na preskúmanie dohliada súdny orgán. 4. Zaistenie prestáva byť odôvodnené a dotknutá osoba sa bezodkladne prepustí, ak už z právnych alebo iných dôvodov neexistuje odôvodnený predpoklad na odsun alebo už neplatia podmienky ustanovené v odseku 1. 5. Zaistenie trvá, kým sú splnené podmienky ustanovené v odseku 1 a kým je to potrebné na zabezpečenie úspešného odsunu. Každý členský štát stanoví maximálnu lehotu zaistenia, ktorá nesmie presiahnuť šesť mesiacov. 6. Členské štáty môžu lehotu zaistenia uvedenú v odseku 5 predĺžiť len na obmedzený čas, a to nie dlhšie ako ďalších dvanásť mesiacov v súlade s vnútroštátnym právom, v prípadoch, keď je napriek všetkým ich primeraným snahám pravdepodobné, že proces odsunu bude trvať dlhšie: a) z dôvodu nedostatočnej spolupráce dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny alebo b) z dôvodu omeškania pri získavaní nevyhnutných dokladov od tretích krajín.“

7. Článok 16 smernice 2008/115 s názvom „Podmienky zaistenia“ uvádza: „1. Zaistenie sa spravidla vykonáva v špecializovaných zariadeniach určených na zaistenie. Ak členský štát nemôže poskytnúť ubytovanie v špecializovanom zariadení určenom na zaistenie a musí sa obrátiť na väzenské zariadenie, zaistení štátni príslušníci tretích krajín sú oddelení od riadnych väzňov. 2. Na požiadanie sa zadržaným štátnym príslušníkom tretích krajín včas umožní nadviazanie kontaktu s právnymi zástupcami, rodinnými príslušníkmi a príslušnými konzulárnymi orgánmi. 3. Osobitná pozornosť sa musí venovať situácii zraniteľných osôb. Poskytuje sa urgentná zdravotná starostlivosť a základná liečba. 4. Relevantné a príslušné vnútroštátne, medzinárodné a mimovládne organizácie a orgány majú možnosť navštevovať zariadenia určené na zaistenie uvedené v odseku 1 v rozsahu, v akom sa používajú na zaistenie štátnych príslušníkov tretích krajín podľa tejto kapitoly. Takéto návštevy môžu podliehať súhlasu. 5. Zaisteným štátnym príslušníkom tretích krajín sa pravidelne poskytujú informácie o pravidlách uplatňovaných v danom zariadení a o ich právach a povinnostiach. Takéto informácie zahŕňajú aj informácie o ich práve, zakotvenom vo vnútroštátnom práve, kontaktovať organizácie a orgány uvedené v odseku 4.“

8. Článok 18 smernice, nazvaný „Mimoriadne situácie“, znie takto: „1. V situáciách, kedy výnimočne veľký počet štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa majú vrátiť, spôsobí nepredpokladane veľké zaťaženie z hľadiska kapacity zariadení členského štátu určených na zaistenie alebo ich správnemu alebo justičnému personálu, môže dotknutý členský štát na čas trvania takejto výnimočnej situácie rozhodnúť o ustanovení dlhších lehôt na súdne preskúmanie ako sú lehoty ustanovené v treťom pododseku článku 15 ods. 2, a prijať naliehavé opatrenia týkajúce sa podmienok zaistenia, ktoré sú odlišné od tých, ktoré sú ustanovené v článku 16 ods. 1 a v článku 17 ods. 2. 2. Ak sa dotknutý členský štát rozhodne pre uvedené mimoriadne opatrenia, informuje o tom Komisiu. Komisiu informuje aj v prípade, keď pominú dôvody uplatňovania týchto mimoriadnych opatrení. 3. Nič v tomto článku sa nesmie vykladať tak, že umožňuje členským štátom odchýliť sa od všeobecných povinností prijať všetky primerané všeobecné alebo konkrétne opatrenia na zabezpečenie splnenia povinností vyplývajúcich z tejto smernice.“

B. Nemecké právo

9. § 62a Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zákon o pobyte, zárobkovej činnosti a integrácii cudzincov na spolkovom území) v znení z 25. februára 2008 (BGBl. I, s. 162), v znení Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (zákon o efektívnejšom výkone povinnosti opustiť územie) z 20. júla 2017 (BGBl. I, s. 2780) (ďalej len „AufenthG“) stanovuje: „1. Zaistenie na účely odsunu sa spravidla vykonáva v špecializovaných zariadeniach určených na zaistenie. Ak na spolkovom území neexistuje špecializované zariadenie určené na zaistenie alebo ak cudzinec predstavuje vážne riziko pre zdravie a život tretích osôb alebo pre významné právom chránené hodnoty vnútornej bezpečnosti, zaistenie sa môže vykonávať v iných väzenských zariadeniach; v takomto prípade musia byť zaistené osoby čakajúce na odsun umiestnené oddelene od ostatných väzňov vo výkone trestu… 2. Zaistená osoba čakajúca na odsun má povolené nadviazať kontakt s právnymi zástupcami, rodinnými príslušníkmi, príslušnými konzulárnymi úradmi a organizáciami na pomoc a podporu, ktoré sú činné v relevantnej oblasti. … 4. Pracovníci organizácií na pomoc a podporu, ktoré sú činné v relevantnej oblasti, majú povolené navštíviť zaistenú osobu čakajúcu na odsun, ak o to požiadajú. 5. Zaistenú osobu čakajúcu na odsun treba informovať o jej právach a povinnostiach a o pravidlách, ktoré platia v zariadení.“

II. Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka

10. WM, narodený v roku 1980, je tuniským štátnym príslušníkom, ktorý sa zdržiaval v Nemecku. Príslušné krajinské ministerstvo Bundesland Hessen (Spolková krajina Hesensko, Nemecko) rozhodnutím z 1. augusta 2017 nariadilo jeho odsun do Tuniska na základe § 58a ods. 1 AufenthG ( 3 ) z dôvodu, že predstavuje osobitné nebezpečenstvo pre národnú bezpečnosť.

11. Podľa vnútroštátneho súdu uvedené ministerstvo v tomto rozhodnutí dospelo k záveru, že WM predstavuje takéto nebezpečenstvo najmä vzhľadom na jeho osobnosť, správanie, radikálne islamistické presvedčenie a skutočnosť, že bol spravodajskými službami označený za prevádzača a verbovača pre teroristickú organizáciu Islamský štát, ako aj jeho činnosť pre túto organizáciu v Sýrii.

12. WM podal proti rozhodnutiu z 1. augusta 2017 žalobu na Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko) a na ten istý súd podal aj návrh na nariadenie predbežného opatrenia na odklad výkonu tohto rozhodnutia. Rozhodnutím z 19. septembra 2017 uvedený súd zamietol návrh na nariadenie predbežného opatrenia z dôvodu, že existovala dostatočná pravdepodobnosť, že WM spácha v Nemecku teroristický útok.

13. Rozhodnutím z 18. augusta 2017 Amtsgericht (okresný súd, Nemecko) na návrh príslušného cudzineckého úradu nariadil zaistenie WM vo väzenskom zariadení na účely odsunu do 23. októbra 2017 podľa § 62a ods. 1 AufenthG. ( 4 )

14. WM sa proti tomuto rozhodnutiu odvolal na Landgericht (krajinský súd, Nemecko), ktorý rozhodnutím z 24. augusta 2017 toto odvolanie zamietol. WM podal proti tomuto poslednému uvedenému rozhodnutiu kasačnú sťažnosť (Rechtsbeschwerde) na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, s cieľom dosiahnuť vyhlásenie protiprávnosti jeho zaistenia v období od 18. augusta do 23. októbra 2017.

15. Zaistenie na účely odsunu bolo následne viackrát predĺžené. Proti týmto predĺženiam boli tiež podané odvolania, ktoré prejednáva Bundesgerichtshof (Spolkový súdny dvor).

16. Dňa 9. mája 2018 bol WM odsunutý do Tuniska.

17. V tejto súvislosti sa vnútroštátny súd pýta, či článok 16 ods. 1 smernice 2008/115 oprávňuje členský štát zaistiť na účely odsunu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na jeho území a ktorí predstavujú vážne riziko pre zdravie a život tretích osôb alebo pre národnú bezpečnosť, vo väzenskom zariadení oddelene od riadnych väzňov.

18. Za týchto podmienok Bundesgerichtshof (Spolkový súdny dvor, Nemecko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku: „Bráni článok 16 ods. 1 smernice 2008/115 vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej zaistenie na účely odsunu možno vykonať v riadnom väzenskom zariadení, ak cudzinec predstavuje vážne riziko pre zdravie a život tretích osôb alebo pre významné právom chránené hodnoty vnútornej bezpečnosti, pričom zaistená osoba čakajúca na odsun musí byť aj v tomto prípade umiestnená oddelene od ostatných väzňov vo výkone trestu[ ( 5 )]?“

III. Konanie na Súdnom dvore

19. Návrh na začatie prejudiciálneho konania z 22. novembra 2018 bol kancelárii Súdneho dvora doručený 11. januára 2019.

20. Písomné pripomienky predložil WM, nemecká a švédska vláda, ako aj Európska komisia v lehote stanovenej podľa článku 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie.

IV. Analýza

A. O pretrvávaní sporu vo veci samej

21. Zo znenia, ako aj zo systematiky článku 267 ZFEÚ vyplýva, že prejudiciálne konanie predpokladá, že pred vnútroštátnymi súdmi skutočne prebieha konanie, v rámci ktorého majú vydať rozhodnutie, pri ktorom budú môcť zohľadniť rozsudok Súdneho dvora vydaný v prejudiciálnom konaní. Súdny dvor preto musí overiť, a to aj bez návrhu, či spor vo veci samej pretrváva. ( 6 )

22. V prejednávanej veci vyplýva zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, že po tom, čo Landgericht (krajinský súd) rozhodnutím z 24. augusta 2017 zamietol odvolanie podané WM proti rozhodnutiu o jeho zaistení v riadnom väzenskom zariadení, podal WM proti tomuto poslednému uvedenému rozhodnutiu kasačnú sťažnosť na vnútroštátny súd s cieľom dosiahnuť vyhlásenie protiprávnosti jeho zaistenia. Podľa nemeckej vlády ( 7 ) WM tvrdí, že nariadenie jeho zaistenia je protiprávne, pretože § 62a AufenthG je v rozpore s článkom 16 ods. 1 smernice 2008/115.

23. Je nesporné, že WM bol odsunutý do Tuniska 9. mája 2018, teda pred podaním návrhu na začatie prejudiciálneho konania z 22. novembra 2018.

24. V bode 8 návrhu na začatie prejudiciálneho konania Bundesgerichtshof (Spolkový súdny dvor) spresňuje, že v súlade s § 70 ods. 3 prvou vetou bodom 3 Gesetz über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (zákon o konaní v rodinných a nesporových veciach, Nemecko) (ďalej len „FamFG“) je kasačná sťažnosť prípustná podľa § 62 FamFG a tiež podľa §71 FamFG, pričom jej dôvodnosť závisí v rozhodujúcej miere od odpovede Súdneho dvora Európskej únie na položenú prejudiciálnu otázku.

25. Treba pripomenúť, že Súdnemu dvoru neprináleží vyjadrovať sa v rámci prejudiciálneho konania k výkladu vnútroštátnych ustanovení. ( 8 ) Preto vzhľadom na údaje poskytnuté vnútroštátnym súdom treba konštatovať, že spor vo veci samej na vnútroštátnom súde nebol ukončený a odpoveď Súdneho dvora na položenú otázku je stále potrebná na rozhodnutie v danej veci. Z toho dôvodu treba o návrhu na začatie prejudiciálneho konania rozhodnúť. ( 9 )

B. O uplatniteľnosti článku 16 smernice 2008/115

26. Švédska vláda sa predovšetkým domnieva, že článok 16 ods. 1 smernice 2008/115 sa neuplatňuje na situáciu, o akú ide vo veci samej. V tejto súvislosti zdôrazňuje, že na základe článku 72 ZFEÚ, podľa ktorého spoločnou prisťahovaleckou politikou Európskej únie nie je dotknutý výkon právomocí členských štátov vo veci udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti, majú členské štáty naďalej právomoc prijímať účinné bezpečnostné opatrenia v kontexte zaistenia na účely odsunu štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území.

27. V prejednávanej veci švédska vláda zastáva názor, že vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, je nevyhnutná na udržiavanie verejného poriadku a zabezpečovanie vnútornej bezpečnosti Spolkovej republiky Nemecko v zmysle článku 72 ZFEÚ.

28. Túto argumentáciu, ktorú nepodporuje nemecká vláda a ktorú Komisia spochybňuje, nemožno prijať, pretože vnútroštátne ustanovenie, o ktoré ide vo veci samej, podľa môjho názoru skutočne patrí do pôsobnosti smernice 2008/115.

29. Pôsobnosť smernice 2008/115 sa musí posúdiť vzhľadom na jej všeobecnú štruktúru, ktorá bola prijatá najmä na základe článku 63 prvého odseku bodu 3 písm. b) ES, pričom toto ustanovenie prebral článok 79 ods. 2 písm. c) ZFEÚ, ktorý sa nachádza v hlave V tretej časti ZFEÚ týkajúcej sa „priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“ ( 10 ).

30. Smernica 2008/115, ako vyplýva z jej názvu, aj z jej článku 1, stanovuje „spoločné normy a postupy“, ktoré majú uplatňovať všetky členské štáty na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín. Z vyššie uvedeného výrazu, ako aj zo všeobecnej štruktúry tejto smernice vyplýva, že členské štáty sa môžu odchýliť od uvedených noriem a postupov len za podmienok stanovených touto smernicou, najmä za podmienok stanovených v jej článku 2. ( 11 )

31. Článok 2 ods. 1 smernice 2008/115, ktorý vymedzuje jej pôsobnosť, stanovuje, že táto smernica sa uplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu. Pojem „nelegálny pobyt“ je vymedzený v článku 3 bode 2 tejto smernice ako „prítomnosť štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu, pričom táto osoba nespĺňa alebo prestala spĺňať podmienky vstupu ustanovené v článku 5 Kódexu schengenských hraníc alebo iné podmienky vstupu alebo pobytu v uvedenom členskom štáte“. Z tejto definície vyplýva, že každý štátny príslušník tretej krajiny, ktorý sa nachádza na území členského štátu bez toho, aby spĺňal podmienky vstupu alebo pobytu v tomto štáte, sa už na základe tejto samotnej skutočnosti v ňom zdržiava neoprávnene bez toho, aby táto prítomnosť podliehala podmienke minimálneho trvania alebo úmyslu ostať na tomto území. ( 12 )

32. Podľa článku 2 ods. 2 smernice 2008/115 majú členské štáty možnosť túto smernicu neuplatňovať v jasne a taxatívne vymenovaných prípadoch, konkrétne: – na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorým sa v súlade s článkom 13 Kódexu schengenských hraníc odoprel vstup, alebo ktorí boli zadržaní príslušnými orgánmi v súvislosti s neoprávneným prekročením vonkajšej hranice členského štátu a ktorí následne v tomto členskom štáte nezískali oprávnenie alebo právo na pobyt, – na štátnych príslušníkov tretích krajín, pre ktorých je návrat trestnoprávnou sankciou alebo dôsledok trestnoprávnej sankcie podľa vnútroštátneho práva, alebo voči ktorým prebieha extradičné konanie.

33. Žiadna skutočnosť v spise predloženom Súdnemu dvoru nenasvedčuje tomu, že by sa niektorá z vyššie uvedených výnimiek vzťahovala na situáciu sťažovateľa vo veci samej.

34. V pripomienkach sťažovateľa vo veci samej a v odpovedi nemeckej vlády na žiadosť o informácie, ktorá jej bola zaslaná, sa spomína konanie na účely vydania osoby do Tuniska so vzatím do väzby, pričom toto konanie bolo zastavené rozhodnutím generálnej prokuratúry vo Frankfurte nad Mohanom (Nemecko) v novembri 2016. Okrem toho sa v návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvádza, že rozhodnutím zo 17. augusta 2017 Bundesgerichtshof (Spolkový súdny dvor) zrušil zatykač vydaný voči dotknutej osobe v januári 2017 vo veci podozrenia z podporovania zahraničnej teroristickej skupiny a následne došlo k prepusteniu sťažovateľa vo veci samej z vyšetrovacej väzby. Dotknutej osobe teda nebola uložená žiadna trestnoprávna sankcia.

35. Hoci je pravda, že rozhodnutie vnútroštátneho súdu neumožňuje určiť, či sa sťažovateľ vo veci samej najprv legálne zdržiaval v Nemecku, je nesporné, že príslušné krajinské ministerstvo spolkovej krajiny Hesensko rozhodnutím z 1. augusta 2017 nariadilo jeho odsun do Tuniska na základe § 58a ods. 1 AufenthG, pričom toto rozhodnutie o návrate predstavuje v zmysle smernice 2008/115 a priori administratívne rozhodnutie prijaté v súvislosti s nelegálnym pobytom dotknutej osoby, a nie trestnoprávnu sankciu alebo dôsledok takejto sankcie.

36. Prípadné právo na pobyt dotknutej osoby sa teda ukončilo vydaním tohto rozhodnutia, po ktorom 18. augusta 2017 nasledovalo rozhodnutie o zaistení vo väzenskom zariadení prijaté na základe vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide vo veci samej, konkrétne § 62a ods. 1 AufenthG, ktorý slúži na prebratie článku 16 ods. 1 smernice 2008/115 do nemeckého právneho poriadku.

37. Zdá sa teda, že situácia sťažovateľa vo veci samej skutočne patrí do pôsobnosti smernice 2008/115 a konkrétne jej článku 16 ods. 1, ktorý stanovuje vykonanie zaistenia prioritne v špecializovanom zariadení.

38. Samotný odkaz švédskej vlády na článok 72 ZFEÚ nemôže stačiť na vylúčenie uplatnenia smernice 2008/115 v prejednávanej veci, aj keď v podstate odkazuje na pojem osobitného nebezpečenstva pre národnú bezpečnosť vo vnútroštátnej právnej úprave, o ktorú ide vo veci samej.

39. Hoci podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora prináleží členským štátom prijať primerané opatrenia na zabezpečenie svojej vnútornej a vonkajšej bezpečnosti, neznamená to, že na tieto opatrenia sa vôbec nevzťahuje právo Únie. ( 13 )

40. Otázka ochrany verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a národnej bezpečnosti je výslovne zohľadnená v článku 6 ods. 2, článku 7 ods. 4, článku 11 ods. 2 a 3, ako aj v článku 12 ods. 1 smernice 2008/115 ( 14 ) bez toho, aby predstavovali výnimku z uplatňovania tejto smernice. Tieto ustanovenia tiež odrážajú vôľu normotvorcu Únie zohľadniť výhradu právomoci členských štátov v oblasti nelegálneho prisťahovalectva a neoprávneného pobytu vymedzenú v článku 72 ZFEÚ, pričom táto situácia ako celok odráža „koexistenciu“ ( 15 ) právomocí Únie a členských štátov v tejto oblasti.

41. Článok 72 ZFEÚ nemožno vykladať tak, ako k tomu vyzýva švédska vláda, že členským štátom dáva možnosť jednoducho neuplatňovať smernicu 2008/115, konkrétne jej článok 16, čo by mohlo ohroziť záväzný charakter práva Únie a jeho jednotné uplatňovanie. ( 16 )

42. Toto ustanovenie primárneho práva sa musí zohľadniť na jednej strane pri prijímaní aktov Únie na základe hlavy V ZFEÚ týkajúcej sa „priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“, keďže jeho porušenie zo strany normotvorcu Únie môže byť základom pre prípadné vyhlásenie neplatnosti takého aktu, a na druhej strane pri výklade uvedených aktov, ako bude zrejmé nižšie v súvislosti s článkom 16 smernice 2008/115.

43. Napokon treba pripomenúť, že aj napriek skutočnosti, že ani článok 63 prvý odsek bod 3 písm. b) ES, čo je ustanovenie, ktoré bolo prevzaté v článku 79 ods. 2 písm. c) ZFEÚ, ani smernica 2008/115, ktorá bola prijatá najmä na základe tohto ustanovenia Zmluvy o ES, nevylučujú trestnú právomoc členských štátov v oblasti nelegálneho prisťahovalectva a neoprávneného pobytu, musia tieto štáty upraviť svoje právne predpisy v tejto oblasti tak, aby bolo zaistené dodržiavanie práva Únie. Uvedené štáty najmä nemôžu uplatňovať právnu úpravu ani v trestnej oblasti, ktorá môže ohroziť dosiahnutie cieľov smernice a tým ju zbaviť jej potrebného účinku. ( 17 )

44. Povinnosťou členských štátov vyplývajúcou z článku 4 ods. 3 ZEÚ je prijať všetky potrebné opatrenia na zabezpečenie splnenia povinností vyplývajúcich zo smernice 2008/115 a zdržať sa akýchkoľvek opatrení, ktoré by mohli ohroziť dosiahnutie jej cieľov. Platné ustanovenia vnútroštátnej právnej úpravy nesmú zabraňovať úspešnému uplatneniu spoločných noriem a postupov uvedených v tejto smernici. ( 18 )

45. V dôsledku toho treba podľa môjho názoru zamietnuť argumentáciu švédskej vlády založenú na neuplatniteľnosti článku 16 smernice 2008/115 a overiť, či predmetná vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje možnosť uväzniť štátneho príslušníka tretej krajiny čakajúceho na odsun, môže sťažiť riadne uplatňovanie spoločných noriem a postupov zavedených touto smernicou a tým ohroziť jej ciele.

C. O výklade článku 16 smernice 2008/115

46. Podľa ustálenej judikatúry je pri výklade ustanovenia práva Únie nutné vziať do úvahy nielen jeho doslovné znenie, ale aj vzájomný kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou. ( 19 )

47. Je teda potrebné pristúpiť k doslovnému, systematickému a teleologickému výkladu článku 16 ods. 1 smernice 2008/115, pričom sa zohľadní judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa tohto aktu. ( 20 )

48. V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že prvá veta článku 16 ods. 1 smernice 2008/115 stanovuje zásadu, podľa ktorej zaistenie neoprávnene zdržiavajúcich sa štátnych príslušníkov tretích krajín na účely odsunu sa vykonáva v špecializovaných zariadeniach určených na zaistenie. Druhá veta tohto ustanovenia stanovuje výnimku z tejto zásady, ktorú ako takú treba vykladať reštriktívne. ( 21 )

1. O doslovnom výklade

49. Je nesporné, že druhá veta článku 16 ods. 1 smernice 2008/115 nemá rovnakú formuláciu vo všetkých jazykových verziách. V nemeckej verzii totiž toto ustanovenie uvádza, že „ak členský štát nedisponuje špecializovaným zariadením určeným na zaistenie a musí sa obrátiť na väzenské zariadenie, zaistení štátni príslušníci tretích krajín sú oddelení od riadnych väzňov“. V ostatných jazykových verziách, ktoré majú jednotný charakter, uvedené ustanovenie neodkazuje na neexistenciu špecializovaných zariadení určených na zaistenie, ale odkazuje na to, že členský štát „nemôže“ poskytnúť ubytovanie uvedeným štátnym príslušníkom v takýchto zariadeniach, ( 22 ) pričom toto ustanovenie nespresňuje dôvody, pre ktoré by sa členský štát dostal do takejto situácie nemožnosti. ( 23 )

50. Ako však Súdny dvor rozhodol, odlišná jazyková verzia nemôže mať prednosť pred ostatnými jazykovými verziami, ( 24 ) a preto bude potrebné zamerať sa na všeobecnú štruktúru textu, ktorého súčasťou je dotknuté ustanovenie, ako aj účel sledovaný normotvorcom Únie. ( 25 ) Chcem len poznamenať, že aj keď iné jazykové verzie, ako je verzia v nemeckom jazyku, môžu ponechávať vnútroštátnym orgánom širšiu mieru voľnej úvahy, zároveň vyjadrujú reštriktívny prístup k výnimke zo zásady zaistenia v špecializovanom zariadení, keďže členské štáty sa musia nachádzať v obmedzenej situácii, konkrétne v prejednávanej veci v takej, že nemajú inú možnosť než vykonať zaistenie vo väzenskom zariadení.

51. V každom prípade doslovný výklad článku 16 ods. 1 smernice 2008/115 nemôže poskytnúť jednoznačnú odpoveď na otázku, ktorú položil vnútroštátny súd.

2. O systematickom výklade

52. Po posúdení opatrenia zaistenia so zreteľom na všeobecnú štruktúru smernice 2008/115 bude potrebné preskúmať konkrétne otázku vzťahu medzi článkami 16 a 18 uvedenej smernice, ako aj otázku používania pojmov „verejný poriadok“ a „verejná bezpečnosť“ v tomto akte, ale aj v iných smerniciach.

a) O opatrení zaistenia

53. Treba poznamenať, že pokiaľ sa štátny príslušník tretej krajiny považuje za neoprávnene sa zdržiavajúceho v členskom štáte, a teda podľa článku 2 ods. 1 smernice 2008/115 patrí do pôsobnosti tejto smernice, musí podliehať spoločným normám a postupom stanoveným touto smernicou na účely jeho odsunu. ( 26 )

54. Smernica 2008/115 presne stanovuje postup, ktorý má každý členský štát uplatniť na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín, a stanovuje poradie jednotlivých po sebe nasledujúcich štádií tohto postupu. ( 27 )

55. Poradie štádií postupu návratu stanoveného smernicou 2008/115 zodpovedá odstupňovaniu opatrení, ktoré treba prijať na účely vykonania rozhodnutia o návrate, a to od opatrenia, ktoré ponecháva dotknutej osobe najväčšiu slobodu, a to poskytnutie lehoty na dobrovoľný odchod, až po opatrenia, ktoré obmedzujú najviac jej slobodu, a to zaistenie v špecializovanom zariadení, pričom vo všetkých štádiách je potrebné zaistiť rešpektovanie zásady proporcionality. Aj použitie tohto posledného opatrenia, ktoré predstavuje najzávažnejšie opatrenie obmedzujúce osobnú slobodu, ktoré uvedená smernica pri výkone núteného odsunu umožňuje, je prísne upravené článkami 15 a 16 uvedenej smernice, a to najmä s cieľom zaistiť dodržiavanie základných práv dotknutých štátnych príslušníkov tretích krajín. ( 28 )

56. V tejto súvislosti musí opatrenie spočívajúce v pozbavení osobnej slobody podľa článku 15 ods. 1 druhej vety smernice 2008/115 trvať čo najkratšie, a len pokiaľ prebiehajú prípravy na odsun, a musí byť vykonané s náležitou starostlivosťou. Podľa odsekov 3 a 4 uvedeného článku 15 podlieha toto pozbavenie osobnej slobody preskúmaniu v primeraných lehotách a je ukončené, ak sa ukáže, že odôvodnený predpoklad na odsun prestal existovať. Odseky 5 a 6 rovnakého článku stanovujú maximálnu lehotu trvania uvedeného pozbavenia osobnej slobody na 18 mesiacov, pričom táto lehota predstavuje hranicu pre všetky členské štáty. ( 29 )

57. Pokiaľ ide o podmienky zaistenia, minimálne záruky sú stanovené v článkoch 16 a 17 smernice 2008/115. ( 30 ) Článok 16 tejto smernice vyžaduje, aby boli dotknuté osoby prednostne umiestnené v špecializovanom zariadení a v každom prípade oddelené od riadnych väzňov, aby im boli počas zaistenia poskytované informácie o ich právach a povinnostiach a aby sa mohli skontaktovať s príslušnými vnútroštátnymi, medzinárodnými a mimovládnymi organizáciami. Článok 17 uvedenej smernice stanovuje osobitný a priaznivejší režim zaistenia pre zraniteľnú skupinu verejnosti, konkrétne pre maloleté osoby bez sprievodu a rodiny.

58. Zdá sa teda, že hoci je pozbavenie osobnej slobody štátneho príslušníka tretej krajiny čakajúceho na odsun koncipované ako krajné opatrenie, zároveň je neoddeliteľnou súčasťou mechanizmu zavedeného normotvorcom Únie na účely zabezpečenia riadneho priebehu konania o návrate podľa smernice 2008/115, ktorej cieľom je práve zabezpečiť účinnú politiku odsunu a repatriácie založenú na spoločných normách pre osoby, ktoré majú byť vrátené humánnym spôsobom pri úplnom rešpektovaní ich základných práv a dôstojnosti.

59. Ten istý normotvorca tiež jednoznačne stanovil, že rámcovo môže byť miestom výkonu pozbavenia osobnej slobody aj riadne väzenské zariadenie. Túto pripomienku, ak aj je všeobecne známou skutočnosťou, treba mať na pamäti pri posudzovaní zlučiteľnosti predmetnej vnútroštátnej právnej úpravy s právom Únie.

60. Okrem toho Súdny dvor zdôraznil, že len v prípade, keď výkon rozhodnutia o návrate formou odsunu môže byť s ohľadom na posúdenie každej konkrétnej situácie ohrozený chovaním dotknutej osoby, môžu členské štáty pristúpiť k zbaveniu tejto osoby slobody jej zaistením. ( 31 )

61. Toto spresnenie nepochybne poukazuje na zohľadnenie individuálneho správania dotknutého migranta pri posudzovaní účinnosti konania o návrate a najmä na možnosť podriadiť túto osobu opatreniu spojenému s odňatím slobody. Predmetná vnútroštátna právna úprava však stanovuje donucovacie opatrenie, ktoré sa nevyhnutne zakladá na posúdení individuálnych situácií dotknutých štátnych príslušníkov tretích krajín na účely určenia ich potenciálnej nebezpečnosti.

b) O vzťahu medzi článkami 16 a 18 smernice 2008/115

62. Aj keď sa ustanovenia článkov 16 a 18 smernice 2008/115 objavujú v texte smernice 2008/115 oddelene a nesúvisle, sú zjavne prepojené a musia byť predmetom spoločného výkladu, pričom článok uvedený ako druhý vo svojom znení uvádza, že predstavuje výnimku z prvého uvedeného článku. Ak teda členský štát čelí „mimoriadnym situáciám“, ako sú opísané v článku 18 smernice 2008/115, má možnosť odchýliť sa od zásady výkonu zaistenia v špecializovanom zariadení, keďže z materiálneho hľadiska nemôže v takejto forme zaistenie vykonať.

63. Otázkou je, či článok 18 smernice 2008/115 „vyčerpal“ možné dôvody výnimky z uvedenej zásady.

64. Skutočnosť, že „mimoriadne situácie“, ako sú vymedzené v článku 18 smernice 2008/115, predstavujú jediný dôvod na uplatnenie výnimky výslovne stanovenej normotvorcom Únie z vykonania zaistenia prioritne v špecializovanom zariadení, nemusí nevyhnutne znamenať, že má výlučnú povahu. Ako zdôraznil generálny advokát Bot v návrhoch, ktoré predniesol vo veciach Bero a Bouzalmate ( 32 ), nezdá sa, že by text smernice 2008/115 umožňoval odpovedať na vyššie uvedenú otázku kladne.

65. Ak z doslovnej analýzy článku 18 smernice 2008/115 skutočne vyplýva spojenie s článkom 16 ods. 1 uvedenej smernice, rozsah tohto odkazu sa podľa môjho názoru obmedzuje len na znenie pravidla, konkrétne umiestnenie v špecializovanom zariadení určenom na zaistenie, ktoré môže byť dočasne vylúčené v prípade mimoriadnej situácie súvisiacej s neočakávaným prílevom veľkého počtu migrantov. Odkaz na článok 16 ods. 1 smernice 2008/115 má iba určiť jeden z dôsledkov vyplývajúcich z výskytu mimoriadnej situácie, ku ktorému treba pridať predĺženie lehoty na súdne preskúmanie, stanovenej v článku 15 ods. 2 treťom pododseku tejto smernice, a možnosť porušiť povinnosť poskytnúť samostatné ubytovanie rodinám, ktoré je uvedené v článku 17 ods. 2 uvedeného aktu. ( 33 )

66. Navyše zdôrazňujem, že súčasný článok 18 smernice 2008/115 sa nenachádza v návrhu smernice Európskeho parlamentu a Rady o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území z 1. septembra 2005 ( 34 ). Tento návrh už naopak obsahoval článok 15 ods. 2, sformulovaný takmer v rovnakom znení ako v článku 16 ods. 1, t. j. znení, ktoré stanovuje možnú výnimku zo zásady umiestnenia v špecializovanom zariadení určenom na zaistenie, bez spresnenia dôvodov takejto výnimky. Legislatívny proces teda viedol k zahrnutiu článku 18 do smernice 2008/115, ktorý možno analyzovať ako vôľu normotvorcu sformalizovať na jednej strane osobitný dôvod na uplatnenie výnimky, ktorý sa dotýka otázky citlivej pre členské štáty, na území ktorých dochádza k hromadného prílevu nelegálnych migrantov, a na druhej strane dôsledky problémov vyplývajúcich z takejto situácie pre uplatňovanie smernice 2008/115.

67. Je nutné konštatovať, že v nadväznosti na zahrnutie článku 18 do smernice 2008/115 zostal článok 16 ods. 1 smernice 2008/115 so svojím znením všeobecnej povahy nezmenený.

68. Treba ešte zdôrazniť, že v odporúčaní Komisie (EÚ) 2017/2338 zo 16. novembra 2017, ktorým sa stanovuje spoločná „príručka o návrate“, ktorú majú používať príslušné orgány členských štátov pri vykonávaní úloh spojených s návratom ( 35 ), sa uvádza, že „výnimku stanovenú v článku 16 ods. 1 smernice [2008/115] možno uplatniť, ak nepredvídaný nárast počtu zaistených osôb spôsobený nepredvídateľnými kvantitatívnymi fluktuáciami, ktoré sa spájajú s fenoménom neregulárnej migrácie (ešte nedosahujúce ‚mimoriadnu situáciu‘, čo je výslovne upravené v článku 18 smernice [2008/115], spôsobujú problém)“. Jasne sa tak predpokladá dôvod na odchýlenie sa od vykonania zaistenia prioritne v špecializovanom zariadení, odlišný od dôvodu uvedeného v článku 18 smernice 2008/115, ktorý teda nemá výlučnú povahu.

69. Napokon sa domnievam, že vzhľadom na autonómiu článku 18 smernice 2008/115 a neexistenciu výlučnej povahy dôvodu na odchýlenie sa od zásady umiestnenia v špecializovanom zariadení určenom na zaistenie, ktorý je v ňom uvedený, sa toto ustanovenie nedá použiť ako povinné kritérium pri určovaní špecifík situácie, na ktorú sa môže členský štát odvolávať pri odôvodnení výkonu zaistenia vo väzenskom zariadení.

c) O pojmoch „verejný poriadok“ a „verejná bezpečnosť“

70. Treba pripomenúť, že dotknutá vnútroštátna právna úprava stanovuje možnosť zaistiť vo väzenskom zariadení migranta čakajúceho na odsun, ktorý predstavuje „vážne riziko pre zdravie a život tretích osôb“ alebo pre „významné právom chránené hodnoty vnútornej bezpečnosti“. Táto formulácia podľa môjho názoru jasne odráža zohľadnenie dôvodov vyplývajúcich z verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti.

71. Tieto dva pojmy sú v práve Únie dobre známe, keďže dôvody týkajúce sa verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti sú uvádzané v rôznych smerniciach na odôvodnenie uplatnenia výnimky zo základnej slobody alebo základného práva, v dôsledku čoho predstavujú výhradu verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti. Systematický prístup k výkladu článku 16 ods. 1 smernice 2008/115 zahŕňa analýzu tohto ustanovenia nielen z hľadiska aktu, ktorého je súčasťou, ale aj vzhľadom na jednotlivé smernice, ktoré odkazujú na tieto pojmy pravidelne vykladané zo strany Súdneho dvora.

72. V tejto súvislosti z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že občana Únie, ktorý využil svoje právo na voľný pohyb, a niektorých jeho rodinných príslušníkov možno považovať za hrozbu pre verejný poriadok len vtedy, keď ich individuálne správanie predstavuje skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti dotknutého členského štátu. Pojem „hrozba pre verejný poriadok“ bol následne vykladaný tým istým spôsobom v kontexte viacerých smerníc, vrátane smernice 2008/115, ktoré upravujú postavenie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nie sú súčasťou rodiny občana Únie. ( 36 )

73. Pokiaľ ide o pojem „verejná bezpečnosť“, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že tento pojem zahŕňa vnútornú bezpečnosť členského štátu, ako aj jeho vonkajšiu bezpečnosť, a teda že dosah na fungovanie inštitúcií a podstatných verejných služieb, ako aj prežitie obyvateľstva a riziko vážneho narušenia vonkajších vzťahov alebo mierového spolužitia národov, prípadne dosah na vojenské záujmy môžu ovplyvňovať verejnú bezpečnosť. ( 37 ) Súdny dvor takisto rozhodol, že boj proti trestnej činnosti spojenej s pašovaním omamných látok v organizovanej skupine ( 38 ) alebo proti terorizmu ( 39 ) je obsiahnutý v pojme „verejná bezpečnosť“. V tomto kontexte Súdny dvor vyžadoval preukázanie individuálneho správania, ktoré predstavuje skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu vnútornú alebo vonkajšiu bezpečnosť dotknutého členského štátu. ( 40 )

74. Súdny dvor však nedávno uviedol, že akýkoľvek odkaz normotvorcu Únie na pojem „hrozba pre verejný poriadok“ nemusí byť nevyhnutne chápaný tak, že odkazuje výlučne na individuálne správanie predstavujúce skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti dotknutého členského štátu. Pokiaľ teda ide o príbuzný pojem „hrozba pre verejnú bezpečnosť“, Súdny dvor rozhodol, že v kontexte smernice Rady 2004/114/ES z 13. decembra 2004 o podmienkach prijatia štátnych príslušníkov tretích krajín na účely štúdia, výmen žiakov, neplateného odborného vzdelávania alebo dobrovoľnej služby ( 41 ) sa tento pojem má vykladať širšie ako v judikatúre týkajúcej sa osôb požívajúcich právo na voľný pohyb a že uvedený pojem môže zahŕňať najmä potenciálne hrozby pre verejnú bezpečnosť. Súdny dvor teda dospel k záveru, že na účely spresnenia rozsahu pojmu „hrozba pre verejný poriadok“ je nutné zohľadniť znenie ustanovenia práva Únie odkazujúce na tento pojem, jeho kontext a ciele, ktoré sledujú právne predpisy, ktorých je súčasťou. ( 42 )

75. Vzhľadom na vyššie uvedené sa domnievam, že dôvody týkajúce sa verejného poriadku a verejnej bezpečnosti, na ktoré odkazuje vnútroštátna právna úprava, môžu odôvodniť uplatnenie výnimky z umiestnenia uvedeného migranta v špecializovanom zariadení určenom na zaistenie, ktoré je prednostne stanovené v článku 16 ods. 1 smernice 2008/115, pod podmienkou, že správanie dotknutého migranta môže odhaliť existenciu skutočnej, existujúcej a dostatočne vážnej hrozby ovplyvňujúcej jeden zo základných záujmov spoločnosti alebo vnútornú či vonkajšiu bezpečnosť dotknutého členského štátu. Neexistencia výslovného uvedenia pojmov „verejného poriadku“ alebo „verejnej bezpečnosti“ v tomto článku, na rozdiel od iných ustanovení tejto smernice, nemôže tento záver vyvrátiť.

76. Treba zdôrazniť, že členské štáty majú pri vykonávaní ustanovení smernice 2008/115 vo viacerých ohľadoch priestor na voľnú úvahu, pričom zohľadnia osobitosti vnútroštátneho práva. ( 43 ) Okrem toho, ako už bolo uvedené vyššie, článok 16 ods. 1 smernice 2008/115 sa má vykladať s ohľadom na článok 72 ZFEÚ, ktorý stanovuje výhradu právomoci členských štátov vo veci udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti. V dôsledku toho neexistencia výslovného uvedenia pojmov „verejného poriadku“ alebo „verejnej bezpečnosti“ v článku 16 ods. 1 smernice 2008/115 teda neznamená, že pri určovaní podmienok pre výnimku z umiestnenia migranta čakajúceho na odsun v špecializovanom zariadení určenom na zaistenie členský štát nemôže uplatniť dôvody týkajúce sa základného záujmu spoločnosti alebo vnútornej či vonkajšej bezpečnosti.

77. Z hľadiska kontextu je potrebné pripomenúť, že otázka ochrany verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a národnej bezpečnosti je výslovne zohľadnená v článku 6 ods. 2, článku 7 ods. 4, článku 11 ods. 2 a 3 a článku 12 ods. 1 smernice 2008/115 bez toho, aby tieto pojmy boli v tomto akte vymedzené. Súdny dvor rozhodol, že pojem „riziko pre verejný poriadok“, tak ako je stanovený v článku 7 ods. 4 uvedenej smernice, v každom prípade predpokladá popri porušení spoločenského poriadku, ktorým je každé porušenie zákona, existenciu skutočnej, existujúcej a dostatočne vážnej hrozby ovplyvňujúcej jeden zo základných záujmov spoločnosti. ( 44 ) Požiadavka takejto hrozby na účely odôvodnenia skrátenia alebo zrušenia lehoty na dobrovoľný odchod je tým skôr nevyhnutná na odôvodnenie závažnejšieho donucovacieho opatrenia, ktoré predstavuje zaistenie vykonávané vo väzenskom zariadení ako výnimka zo zásady umiestnenia v špecializovanom zariadení. Opačné riešenie by zavádzalo do smernice 2008/115 inkoherentnosť.

78. Pokiaľ ide o hlavný cieľ smernice 2008/115, z jej odôvodnení 2 a 4 vyplýva, že týmto cieľom je zavedenie účinnej politiky odsunu a repatriácie pri úplnom rešpektovaní základných práv a dôstojnosti dotknutých osôb. ( 45 ) Za týchto podmienok, keďže zaistenie v špecializovanom zariadení je pravidlom, druhá veta odseku 1 článku 16 sa má vykladať reštriktívne ( 46 ) a miera voľnej úvahy, ktorú priznáva členským štátom, tak nemôže byť týmito štátmi uplatňovaná takým spôsobom, ktorý porušuje cieľ tejto smernice a zbavuje ju potrebného účinku.

79. Zdá sa teda, že pokiaľ rozhodnutie o zaistení vo väzenskom zariadení štátneho príslušníka tretej krajiny čakajúceho na odsun je založené na existencii rizika pre verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť, ktoré v každom prípade predpokladá popri porušení spoločenského poriadku, ktorým je každé porušenie zákona, existenciu skutočnej, existujúcej a dostatočne vážnej hrozby ovplyvňujúcej jeden zo základných záujmov spoločnosti alebo vnútornú či vonkajšiu bezpečnosť dotknutého členského štátu, takéto rozhodnutie by mohlo byť v súlade s právom Únie.

80. V tejto súvislosti Súdny dvor pri výklade článku 7 ods. 4 smernice 2008/115 dospel k záveru, že samotné podozrenie, že štátny príslušník tretej krajiny by mohol spáchať čin, ktorý sa podľa vnútroštátneho práva potrestá ako trestný čin, môže spolu s ďalšími skutočnosťami týkajúcimi sa konkrétneho prípadu viesť ku konštatovaniu rizika pre verejný poriadok v zmysle uvedeného ustanovenia, pričom ide o rovnaký prístup ako v prípade odsúdenia v trestnom konaní. ( 47 ) Súdny dvor ale spresnil, že osobitné posúdenie záujmov, ktoré sú vlastné ochrane verejného poriadku v zmysle uvedeného ustanovenia, sa nemusí zhodovať s posúdeniami, ktoré sú základom odsúdenia v trestnom konaní, a čo je podľa mňa ešte dôležitejšie, že v rámci posúdenia pojmu „riziko pre verejný poriadok“ je relevantná „každá skutková alebo právna okolnosť týkajúca sa situácie dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorá môže objasniť to, či individuálne správanie tohto štátneho príslušníka môže predstavovať takú hrozbu“ ( 48 ).

81. Táto veľmi všeobecná formulácia podľa môjho názoru odráža empirický a otvorený prístup Súdneho dvora k preukázaniu existencie skutočnej, existujúcej a dostatočne vážnej hrozby ovplyvňujúcej jeden zo základných záujmov spoločnosti. Za týchto okolností sa mi zdá, že samotné konštatovanie, že nedošlo k spáchaniu trestného činu, odsúdeniu v trestnom konaní, či dokonca podozreniu zo spáchania trestného činu, nemôže automaticky vylúčiť skutočnosť, že dotknutá osoba by sa mohla považovať za skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti alebo vnútornú či vonkajšiu bezpečnosť dotknutého členského štátu.

82. Hoci skutkové okolnosti, od ktorých závisí posúdenie existencie uvedenej hrozby, musí preskúmať vnútroštátny súd, Súdny dvor môže poskytnúť usmernenia k skutočnostiam, ktoré sa majú zohľadniť v rámci takéhoto preskúmania.

83. Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že situácia, ktorá bola zohľadnená pri nariadení zaistenia vo väzenskom zariadení, ( 49 ) sa javí ako situácia radikalizovaného jednotlivca, ktorý vykazuje známky nebezpečnosti a ako taký je známy aj príslušným bezpečnostným službám, pričom táto nebezpečnosť môže viesť k podozreniu z úmyslu páchať trestnú činnosť, v zmysle pravdepodobného vykonania násilnej činnosti, ktorá poškodzuje ľudí alebo vyššie záujmy štátu a ktorá je súčasťou teroristickej svojvôle.

84. Aj keď je existencia aktov medzinárodného terorizmu, ktoré možno pripísať organizácii dotknutej vo veci samej, nespochybniteľná a odôvodňuje možnosť členského štátu dovolávať sa ochrany verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti, vnútroštátny súd musí preskúmať úlohu, ktorú dotknutý štátny príslušník tretej krajiny skutočne zohral v rámci svojej podpory uvedenej organizácie, a posúdiť stupeň závažnosti hrozby pre verejnú bezpečnosť alebo verejný poriadok vyplývajúci z konania dotknutej osoby, a najmä z existencie osobnej zodpovednosti za uskutočňovanie činností tejto organizácie. ( 50 )

85. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že na účely rozhodnutia o zaistení WM vo väzenskom zariadení príslušný vnútroštátny orgán a priori disponoval listinnými dôkazmi, t. j. dokumentmi podporujúcimi existenciu vytýkaného správania dotknutej osoby a jej odhodlanie spáchať trestný čin, a najmä vykonať útok na území Spolkovej republiky Nemecko. ( 51 ) Táto okolnosť je relevantná na posúdenie toho, či dotknutá osoba predstavuje riziko pre verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť, pretože uvedená okolnosť súvisí s vierohodnosťou podozrenia voči WM, v dôsledku čoho môže objasniť to, či jeho individuálne správanie predstavovalo riziko pre verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť Spolkovej republiky Nemecko v čase, keď bolo voči nemu prijaté rozhodnutie o zaistení vo väzenskom zariadení. ( 52 )

86. Napokon tomuto súdu prislúcha, aby vzhľadom na zásadu proporcionality, ktorú musí rešpektovať každé opatrenie, ktoré sa má prijať, preskúmal, či správanie dotknutého štátneho príslušníka predstavuje skutočné a existujúce riziko pre verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť členského štátu, a teda určil, či hrozba, ktorú dotknutá osoba mohla prípadne v minulosti predstavovať pre verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť Spolkovej republiky Nemecko, stále existovala v čase prijatia rozhodnutia, o ktoré ide vo veci samej, ( 53 ) pričom toto overenie sa musí uskutočniť aj v prípade posúdenia pokračovania zaistenia. ( 54 )

3. O teleologickom výklade

87. Je potrebné poznamenať, že v súlade s článkom 79 ods. 2 ZFEÚ je cieľom smernice 2008/115, ako vyplýva z jej odôvodnení 2 a 11, zavedenie účinnej politiky odsunu a repatriácie založenej na spoločných normách pre osoby, ktoré majú byť vrátené humánnym spôsobom a pri úplnom rešpektovaní ich ľudských práv a dôstojnosti. ( 55 ) Účel článku 16 ods. 1 smernice 2008/115 sa odvodzuje z hlavnej zásady vyjadrenej normotvorcom Únie v článku 1 tejto smernice, ako aj vo vyššie uvedených odôvodneniach.

88. Ako vyplýva z odôvodnení 13, 16, 17 a 24 smernice 2008/115, akékoľvek nariadené zaistenie, na ktoré sa táto smernica vzťahuje, je prísne upravené ustanoveniami kapitoly IV uvedenej smernice, aby sa tak zabezpečilo na jednej strane dodržanie zásady proporcionality, pokiaľ ide o použité prostriedky a sledované ciele, ( 56 ) a na druhej strane rešpektovanie základných práv dotknutých štátnych príslušníkov tretích krajín. ( 57 ) Okrem toho podľa odôvodnenia 13 tej istej smernice použitie donucovacích opatrení musí byť striktne podmienené dodržiavaním nielen zásady proporcionality, ale aj zásady účinnosti. ( 58 )

89. Za týchto podmienok treba overiť, či umiestnenie migranta čakajúceho na odsun v riadnom väzenskom zariadení, ktoré vychádza z presvedčenia, že uvedený migrant predstavuje vážnu hrozbu pre zdravie a život tretích osôb alebo pre významné právom chránené hodnoty vnútornej bezpečnosti, je opatrením v súlade so zásadami účinnosti a proporcionality a rešpektuje základné práva dotknutej osoby.

a) O dodržaní zásady účinnosti

90. Hoci smernica 2008/115 podporuje dobrovoľný odchod štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území členského štátu, stanovuje aj použitie donucovacích opatrení na zabezpečenie dosiahnutia jej cieľa, konkrétne výkonu rozhodnutia o návrate. Krajným donucovacím opatrením je pozbavenie osobnej slobody, ktoré predstavuje zaistenie dotknutej osoby, ktoré môže výnimočne prebiehať v riadnom väzenskom zariadení podľa článku 16 ods. 1 smernice 2008/115.

91. Vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, teda stanovuje opatrenie, ktoré je jednoznačne súčasťou mechanizmu zavedeného touto smernicou na účely zabezpečenia účinnosti konaní o návrate, pričom povaha dôvodov, na ktoré sa môže členský štát odvolávať pri odôvodňovaní takéhoto uväznenia odchyľujúceho sa od zásady zaistenia v špecializovanom zariadení, predstavuje z hľadiska posúdenia zásady účinnosti nepodstatnú skutočnosť. Je tiež nesporné, že predmetné vnútroštátne opatrenie zodpovedá donucovaciemu opatreniu v zmysle článku 8 ods. 1 a 4 smernice 2008/115, ktoré prispieva k výkonu rozhodnutia o návrate a v dôsledku toho k vykonávaniu uvedenej smernice.

92. Napokon účelom špecializovaného zariadenia určeného na zaistenie je uľahčiť všetky postupy umožňujúce zabezpečiť rýchly a účinný návrat jednotlivca do jeho krajiny pôvodu pri rešpektovaní práv, ktoré sú mu priznané, najmä pokiaľ ide o kontakty migranta čakajúceho na odsun s príslušnými konzulárnymi orgánmi uvedenými v článku 16 ods. 2 smernice 2008/115 alebo s mimovládnymi organizáciami zodpovednými za pomoc zaisteným migrantom. Výkon zaistenia vo väzenskom zariadení preto nesmie ohrozovať túto komunikáciu, inak by narušil potrebný účinok uvedenej smernice, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.

b) O dodržaní zásady proporcionality

93. Je potrebné pripomenúť, že v súlade s článkom 52 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v Charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody, konkrétne v prejednávanej veci právo na slobodu zakotvené v článku 6 Charty, obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.

94. Keďže predmetné obmedzenie je založené na § 62a ods. 1 AufenthG, má právny základ. Toto ustanovenie nemá vplyv na podstatu práva na slobodu zakotveného v článku 6 Charty. Nespochybňuje totiž záruku tohto práva a ako vyplýva zo znenia tohto ustanovenia, umožňuje zaistenie migranta vo väzenskom zariadení len z dôvodu jeho individuálneho správania a za výnimočných okolností uvedených v tom istom ustanovení. ( 59 )

95. Keďže ochrana národnej bezpečnosti a verejného poriadku predstavuje cieľ, ktorý sleduje predmetná vnútroštátna právna úprava, treba konštatovať, že opatrenie spočívajúce vo výkone zaistenia vo väzenskom zariadení založené na tejto právnej úprave a priori zodpovedá legitímnemu cieľu všeobecného záujmu uznanému Úniou.

96. Pokiaľ ide o primeranosť zisteného zásahu, je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry zásada proporcionality vyžaduje, aby boli opatrenia primerané na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných dotknutou právnou úpravou a nešli nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie týchto cieľov, pričom pokiaľ existuje možnosť výberu z niekoľkých vhodných opatrení, treba zvoliť tie, ktoré sú najmenej obmedzujúce, a stanovené obmedzenia nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom. ( 60 )

97. V tejto súvislosti je zaistenie vo väzenskom zariadení štátneho príslušníka tretej krajiny čakajúceho na odsun vo svojej podstate opatrením, ktoré umožňuje chrániť verejnosť pred nebezpečenstvom, ktoré môže vyplynúť zo správania takejto osoby, a teda je spôsobilé dosiahnuť cieľ sledovaný vnútroštátnou právnou úpravou, o ktorú ide vo veci samej. ( 61 )

98. Pokiaľ ide o nevyhnutnosť opatrenia, treba zdôrazniť, že znenie § 62a AufenthG svedčí o prísne vymedzenom rámci uplatnenia predmetného opatrenia, a to či už ide o požiadavku „vážnej“ hrozby pre zdravie a život tretích osôb alebo pre „významné“ právom chránené hodnoty vnútornej bezpečnosti, ktorú predstavuje dotknutá osoba, alebo o absolútne dodržiavanie podmienky spojenej s oddelením tejto osoby od ostatných riadnych väzňov.

99. Dotknuté vnútroštátne ustanovenie zodpovedá osobitnému opatreniu spočívajúcemu vo vykonaní zaistenia, ktoré je samo osebe prísne upravené článkami 15 a 16 smernice 2008/115, pričom ide o krajnú možnosť v rámci konania o návrate. V tejto súvislosti má maximálna lehota zaistenia stanovená v článku 15 ods. 5 a 6 smernice 2008/115 za cieľ obmedziť pozbavenie slobody štátnych príslušníkov tretích krajín v situácii núteného odsunu, pričom zaistenie musí trvať čo najkratšie a len pokiaľ prebiehajú prípravy na odsun, a musí byť vykonané s náležitou starostlivosťou vyžadovanou podľa odseku 1 tohto ustanovenia, čo prináleží posúdiť vnútroštátnemu súdu.

100. Prísne obmedzenie právomoci príslušných vnútroštátnych orgánov zaistiť vo väzenskom zariadení štátneho príslušníka tretej krajiny čakajúceho na odsun je zaručené aj výkladom pojmov „národná bezpečnosť“ a „verejný poriadok“ v judikatúre Súdneho dvora. ( 62 )

101. Dosah na národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok teda vzhľadom na požiadavku nevyhnutnosti môže odôvodniť zaistenie alebo pokračovanie zaistenia vo väzenskom zariadení migranta čakajúceho na odsun iba pod podmienkou, že jeho individuálne správanie predstavuje skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti alebo vnútornej či vonkajšej bezpečnosti dotknutého členského štátu, ( 63 ) čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu za podmienok uvedených v bodoch 79 až 86 vyššie.

102. Ako už bolo uvedené, opatrenie je nevyhnutné, ak sledovaný legitímny cieľ nemožno dosiahnuť prostredníctvom rovnako primeraného, ale menej obmedzujúceho opatrenia. ( 64 )

103. Vzhľadom na vlastnosti špecializovaných zariadení určených na zaistenie ( 65 ) a povinnosti, ktoré vnútroštátnym orgánom vyplývajú z ochrany zadržaných a zaistených osôb, ( 66 ) sa mi zdá, že výkon zaistenia v týchto centrách nie je vhodný v prípade, keď sa toto opatrenie týka jednotlivca, ktorý predstavuje vážnu hrozbu pre zdravie a život tretích osôb alebo pre významné právom chránené hodnoty vnútornej bezpečnosti. Požiadavku bezpečnosti posudzovanú z hľadiska jednak predchádzania riziku úteku uvedeného jednotlivca a jednak zachovania fyzického zdravia zamestnancov pôsobiacich v týchto centrách, ako aj ostatných zaistených osôb nemožno za týchto okolností považovať za splnenú.

104. Špecializované zariadenia určené na zaistenie, ktorých spôsob fungovania zodpovedá spôsobu života v komunite, nie sú navrhnuté tak, aby spĺňali osobitné bezpečnostné potreby týkajúce sa niektorých obzvlášť nebezpečných jedincov. ( 67 ) Integrácia týchto potrieb v špecializovaných zariadeniach s nezmenenou štruktúrou by nevyhnutne viedla k celkovému posilneniu bezpečnostných systémov na ujmu slobody pohybu ďalších zaistených osôb v rámci zariadenia, ktoré a priori nepredstavujú žiadne nebezpečenstvo, a teda k vytvoreniu väzenského prostredia pre všetkých. Zdá sa mi, že alternatíva spočívajúca vo vytvorení osobitnej jednotky v rámci špecializovaných zariadení určených na zaistenie, ktorej cieľom je dohľad nad obzvlášť nebezpečným jedincom, povedie k organizačnému zaťaženiu a neprimeraným nákladom vzhľadom na malý počet dotknutých osôb v porovnaní so všetkými štátnymi príslušníkmi tretích krajín, na ktorých sa vzťahuje konanie o návrate zahŕňajúce zaistenie.

105. Predmetné vnútroštátne ustanovenie sa nejaví ako neprimerané ani vo vzťahu k sledovaným cieľom v tom zmysle, že vychádza z vyváženého posúdenia sledovaného cieľa všeobecného záujmu, konkrétne ochrany národnej bezpečnosti a verejného poriadku a zásahu do práva na slobodu spôsobeného opatrením spočívajúcim v zaistení, ktoré bolo vykonané vo väzenskom zariadení, pričom právo na dôstojnosť daného jednotlivca musí byť predmetom absolútneho dodržiavania. Takéto ustanovenie totiž neumožňuje odôvodniť opatrenia spočívajúce v zaistení bez toho, aby príslušné vnútroštátne orgány najprv v každom jednotlivom prípade overili, či je riziko, ktoré dotknuté osoby predstavujú pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok, aspoň také vážne ako zásah do práva na slobodu týchto osôb, ktorý by takéto opatrenia predstavovali, a či sa plne rešpektuje právo na dôstojnosť týchto osôb. ( 68 )

c) O dodržaní minimálnych záruk smernice 2008/115 a základných práv

106. Ako už bolo uvedené vyššie, účel článku 16 ods. 1 smernice 2008/115 možno chápať len v zhode a v súlade s právami zakotvenými v Charte, konkrétne v jej článkoch 1 až 4, ktoré zaručujú rešpektovanie ľudskej dôstojnosti, ako aj právo na život a nedotknuteľnosť osoby a zakazujú neľudské a ponižujúce zaobchádzanie. Tieto odkazy sú totiž nevyhnutne zahrnuté v odkaze na základné práva, ktorý je obsiahnutý v článku 1 smernice 2008/115.

107. V dôsledku toho, ako zdôraznil generálny advokát Bot vo svojich návrhoch, ktoré predniesol vo veciach Bero a Bouzalmate ( 69 ), je možné článok 16 ods. 1 smernice 2008/115 a všeobecnejšie ustanovenia upravujúce osobitné podmienky zaistenia cudzincov čakajúcich na odsun uplatňovať konkrétne a v súlade s týmito textami iba vtedy, ak zaručia rešpektovanie týchto hodnôt.

108. Pri zohľadnení požiadaviek uvedených v smernici 2008/115 a základných práv vyhlásených v rámci Charty je teda potrebné určiť, či za takých okolností, o aké ide vo veci samej, zaistenie WM vo väzenskom zariadení rešpektuje práva, ktoré sú mu priznané v Únii.

1) O minimálnych zárukách smernice 2008/115

109. Medzi konkrétne minimálne záruky stanovené v smernici 2008/115 v prospech štátnych príslušníkov tretích krajín čakajúcich na odsun patria podmienky zaistenia stanovené v článku 16 tohto aktu, ktoré musia byť dodržané v rámci vnútroštátnych postupov.

110. Z porovnania znenia tohto ustanovenia s textom § 62a ods. 1 AufenthG vyplýva, že všetky záruky stanovené smernicou sú výslovne prebraté do uvedeného ustanovenia s pozoruhodnou výnimkou, pokiaľ ide o povinnosť venovať pozornosť situácii zraniteľných osôb a poskytovať urgentnú zdravotnú starostlivosť a základnú liečbu. ( 70 )

111. V každom prípade prináleží vnútroštátnemu súdu, aby sa uistil, že všetky záruky týkajúce sa podmienok zaistenia stanovených v článku 16 smernice 2008/115 sú v danej situácii uväznenia zaistenej osoby dodržiavané. Toto posúdenie sa javí o to potrebnejšie a dôležitejšie, že uvedené záruky sú formulované relatívne stručne a je potrebné dbať na skutočný rozsah požiadaviek obsiahnutých vo vyššie uvedenom ustanovení. V tejto súvislosti považujem za potrebné uviesť niektoré pripomienky v nadväznosti na odpoveď nemeckej vlády na žiadosť o informácie, ktorú jej adresoval Súdny dvor.

112. Po prvé, podľa môjho názoru musia byť informácie vysvetľujúce pravidlá väzenského zariadenia a konkretizujúce práva a povinnosti štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú v tomto zariadení zaistení, oznámené v jazykoch bežne používaných dotknutými osobami. Chcem poznamenať, že odpoveď nemeckej vlády neobsahuje žiadny údaj, pokiaľ ide o dodržanie tohto povinného informovania zaistených osôb, ktoré musí zahŕňať najmä informáciu o práve zaistenej osoby kontaktovať príslušné vnútroštátne, medzinárodné a mimovládne organizácie. ( 71 )

113. Po druhé z odpovede nemeckej vlády vyplýva, že zaistenej osobe „boli príležitostne povolené monitorované telefonické hovory s jeho blízkymi osobami v trvaní 30 minút“, pričom uvedené rozhovory sa od 4. októbra 2017 predĺžili na jednu hodinu v intervale dvakrát za mesiac a následne od 1. decembra 2017 prebiehali týždenné monitorované telefonické rozhovory v trvaní 30 minút. Toto prísne obmedzenie komunikácie s blízkymi osobami môže spôsobovať ťažkosti vzhľadom na znenie článku 16 ods. 2 smernice 2008/115, v ktorom sa uvádza, že sa umožní nadviazanie kontaktu zaistených osôb s ich rodinnými príslušníkmi „včas“ a najmä „na požiadanie“. Súčasné použitie týchto dvoch výrazov podľa môjho názoru vyjadruje vôľu normotvorcu Únie dosiahnuť spravodlivú rovnováhu medzi pravidlami fungovania určitého subjektu, špecializovaného zariadenia určeného na zaistenie alebo väzenského zariadenia, nevyhnutne zameraných na riadenie komunity v kontexte bezpečnosti a zárukami poskytovanými každej zaistenej osobe na to, aby mohla udržiavať kontakt so svojou rodinou. ( 72 )

114. Po tretie sa v odpovedi nemeckej vlády spomína, že zaistená osoba mala kontakt s osobami, ktoré boli vzaté do vyšetrovacej väzby, na účely nosenia jedál do cely a od 4. októbra 2017 v rámci voľného času trávila hodinu v spoločnosti niekoľkých ďalších „vhodných“ väzňov. Táto situácia nie je úplne bezproblémová v súvislosti s výkladom znenia článku 16 ods. 1 smernice 2008/115.

115. V tejto súvislosti Súdny dvor zastáva názor, že zo znenia uvedeného ustanovenia vyplýva, že toto ustanovenie ukladá bezpodmienečnú povinnosť oddelenia neoprávnene zdržiavajúcich sa štátnych príslušníkov tretích krajín od riadnych väzňov, pokiaľ členský štát nemôže umiestniť týchto príslušníkov v špecializovaných zariadeniach určených na zaistenie. Súdny dvor ďalej doplnil, že povinnosť oddelenia neoprávnene zdržiavajúcich sa štátnych príslušníkov tretích krajín od riadnych väzňov na jednej strane nepripúšťa žiadnu výnimku a predstavuje záruku rešpektovania práv, ktorú normotvorca Únie výslovne priznal uvedeným štátnym príslušníkov v rámci podmienok zaistenia na účely odsunu vo väzenských zariadeniach, a na druhej strane ide nad rámec jednoduchého spôsobu špecifického výkonu zaistenia štátnych príslušníkov tretích krajín vo väzenských zariadeniach a predstavuje hmotnoprávnu podmienku tohto zaistenia, bez splnenia ktorej by toto zaistenie v zásade nebolo v súlade s uvedenou smernicou. ( 73 )

116. Aj keď je možné zohľadniť vôľu Súdneho dvora vykladať striktne článok 16 ods. 1 smernice 2008/115, ( 74 ) naďalej zostáva otázny presný rozsah tejto povinnosti oddelenia od riadnych väzňov, najmä pokiaľ ide o zmysel, ktorý má mať tento posledný uvedený výraz. V rámci svojich pripomienok Komisia zdôrazňuje rozdiel medzi nemeckou jazykovou verziou vyššie uvedeného ustanovenia s použitím výrazu „Strafgefangenen“, ktorý vo všeobecnosti označuje väzňov odsúdených na trest odňatia slobody a ktorý je uvedený v prejudiciálnej otázke, a inými jazykovými verziami, najmä anglickou („ordinary prisoners“), francúzskou („prisonniers de droit commun“), španielskou („presos ordinarios“), talianskou („detenuti ordinari“) a estónskou („tavalistest vangidest“), kde tento výraz vo všeobecnosti zahŕňa aj osoby vzaté do vyšetrovacej väzby.

117. V odporúčaní Komisie 2017/2338, sa uvádza: „Pojem ‚riadni väzni‘ zahŕňa odsúdených väzňov, ako aj väzňov vo vyšetrovacej väzbe: táto skutočnosť je potvrdená v usmernení č. 10 ods. 4 dokumentu 20 Guidelines on forced return, ktorý prijal Výbor ministrov Rady Európy a v ktorom sa výslovne zdôrazňuje, že ‚osoby zaistené pred ich odsunom z územia by nemali byť za normálnych okolností držané spolu s riadnymi väzňami, usvedčenými alebo vo vyšetrovacej väzbe‘. Zaistené osoby je preto potrebné oddeliť aj od väzňov vo vyšetrovacej väzbe.“

118. Treba pripomenúť, že smernica 2008/115 sa snaží zohľadniť „Dvadsať usmernení o nútenom návrate“ Výboru ministrov Rady Európy, na ktoré sa odvoláva vo svojom odôvodnení 6, čo by malo a priori viesť k výkladu pojmu „riadni väzni“ ako pojmu, ktorý zahŕňa odsúdené osoby, ako aj osoby vo vyšetrovacej väzbe.

119. Domnievam sa však, že toto riešenie nie je úplne presvedčivé tak z teoretického, ako aj z praktického hľadiska.

120. Vykonanie zaistenia prednostne v špecializovanom zariadení a povinnosť oddelenia od riadnych väzňov počas výnimočného uväznenia migranta čakajúceho na odsun majú svoj pôvod v presvedčení, že osoby, ktorých sa týka návrat, nie sú „zločinci“, a preto sa s nimi musí zaobchádzať odlišne, pričom opatrenie zaistenia má čisto administratívny charakter. Hoci sa možno právom domnievať, že táto povinnosť oddelenia sa priamo podieľa na rešpektovaní ľudskej dôstojnosti a základných práv migranta, ktorý nespáchal žiadny trestný čin, ani iný delikt, ( 75 ) toto posledné uvedené konštatovanie sa vzťahuje aj na osobu vzatú do vyšetrovacej väzby, keďže ešte nebola odsúdená a platí pre ňu prezumpcia neviny. ( 76 ) Zdá sa, že je prinajmenšom z právneho hľadiska ťažké stať sa „neprehliadnuteľným“ väzňom.

121. Z praktického hľadiska môže striktné posúdenie povinnosti oddelenia viesť prinajmenšom k paradoxnej situácii v tom zmysle, že predchádzanie akémukoľvek kontaktu s väzňami bez ohľadu na ich trestnoprávne postavenie má za následok umiestnenie migranta vo forme izolácie, ktorá môže narušiť jeho dôstojnosť, hoci uvedená povinnosť bola koncipovaná z hľadiska ochrany dotknutej osoby. ( 77 ) Táto otázka sa však javí zložitejšia, ak sa vezme do úvahy konkrétny profil dotknutého migranta, ktorý je uväznený počas čakania na odsun z dôvodu jeho nebezpečnosti, čo zjavne nie je dôvod, ktorý bol zohľadnený pri vypracúvaní článku 16 smernice 2008/115. Zdá sa teda, že bezpečnostné riziko pre fyzické zdravie osôb, ktoré môžu dôjsť do styku s uvedeným migrantom, legitímne použité na účely odôvodnenia zaistenia vo väzenskom zariadení, svedčí v prospech absolútneho zákazu akejkoľvek komunikácie s väzňami, odsúdenými alebo čakajúcimi na rozsudok, tentokrát v záujme ochrany týchto väzňov.

122. Pri týchto úvahách je potrebné sa v tomto štádiu zaoberať otázkou o možnom zásahu do dôstojnosti migranta čakajúceho na odsun vo väzení, ktorý bol v súlade s vyššie uvedeným ustanovením zbavený akéhokoľvek kontaktu s „riadnymi väzňami“.

2) O rešpektovaní ľudskej dôstojnosti a zákazu neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania

123. Zmysel a rozsah článku 4 Charty, ktorý zodpovedá článku 3 EDĽP, je na základe článku 52 ods. 3 Charty rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v uvedenom dohovore. ( 78 )

124. Pokiaľ ide o zákaz neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo trestov, upravený v článku 4 Charty, tento zákaz je absolútny, keďže je úzko spojený s rešpektovaním ľudskej dôstojnosti upravenej v článku 1 Charty. Absolútnu povahu práva zaručeného článkom 4 Charty potvrdzuje článok 3 EDĽP. Ako totiž vyplýva z článku 15 ods. 2 EDĽP, od článku 3 EDĽP nie je možné sa odchýliť. ( 79 ) Články 1 a 4 Charty, ako aj článok 3 EDĽP zakotvujú jednu zo základných hodnôt Únie a jej členských štátov. Práve z tohto dôvodu EDĽP absolútne zakazuje za akýchkoľvek okolností, vrátane prípadov boja proti terorizmu a organizovanému zločinu, mučenie a neľudské alebo ponižujúce tresty a zaobchádzanie, a to bez ohľadu na konanie dotknutej osoby. ( 80 )

125. Z judikatúry ESĽP vyplýva, že článok 3 EDĽP ukladá orgánom štátu, na území ktorého je určitá osoba uväznená, pozitívnu povinnosť ubezpečiť sa, že každý väzeň je väznený v podmienkach, ktoré zaručujú rešpektovanie ľudskej dôstojnosti, že podmienky výkonu opatrenia nevystavujú dotknutú osobu takej tiesni alebo ťažkostiam, ktorých intenzita prekračuje nevyhnutnú mieru utrpenia spojeného s uväznením, a že s ohľadom na praktické požiadavky odňatia slobody je primeraným spôsobom postarané o zdravie a duševnú pohodu väzňa. ( 81 )

126. Medzi podmienkami výkonu zohľadnenými v rámci posúdenia existencie neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania sa nachádza aj izolácia uväznenej osoby. V tejto súvislosti ESĽP uviedol, že „úplná zmyslová izolácia spojená s celkovou sociálnou izoláciou môže zničiť osobnosť a predstavuje určitú formu neľudského zaobchádzania, ktorú nemožno odôvodniť požiadavkami bezpečnosti alebo iným dôvodom. Na druhej strane zákaz kontaktov s inými väzňami z dôvodu bezpečnosti, disciplíny a ochrany nepredstavuje sám osebe formu neľudského trestu alebo zaobchádzania“. ESĽP tiež spresnil, že pri posudzovaní podmienok väzby je potrebné zohľadniť ich kumulatívne účinky, čo ho vedie k tomu, aby overil okrem materiálnych podmienok ubytovania v celách aj trvanie izolácie. ( 82 )

127. Príslušný orgán, ktorý rozhoduje o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu o zaistení vo väzenskom zariadení migranta čakajúceho na odsun, je teda povinný na základe objektívnych, spoľahlivých, presných a náležite aktualizovaných informácií a s ohľadom na štandard ochrany základných práv zaručený právom Únie posúdiť, či existujú závažné a preukázané dôvody domnievať sa, že dotknutá osoba bola vystavená neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu z dôvodu podmienok väzby. ( 83 )

128. Hoci skutkové okolnosti, od ktorých závisí toto posúdenie, musí preskúmať vnútroštátny súd, Súdny dvor môže poskytnúť usmernenia ku skutočnostiam, ktoré sa majú zohľadniť v rámci takéhoto preskúmania.

129. Z odpovede nemeckej vlády vyplýva, ( 84 ) že z podmienok väzby dotknutého migranta, tak ako sú uvedené v spise predloženom Súdnemu dvoru, a pokiaľ sťažovateľ vo veci samej nepredloží dôkazy o opaku, sa nezdá, že by odhaľovali neľudské alebo ponižujúce zaobchádzanie, ako je vymedzené v bodoch 125 a 126 vyššie, najmä preto, že dotknutá osoba nebola izolovaná, pretože mohla komunikovať s vonkajším svetom a vo vnútri väzenia najmä s väzňami čakajúcimi na rozhodnutie v ich veci.

130. Vzhľadom na judikatúru ESĽP o samotnom zákaze úplnej zmyslovej izolácie spojenej s celkovou sociálnou izoláciou by bolo možné sa domnievať, že vyššie uvedený záver o neexistencii neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania by zostal v platnosti aj keby neexistoval akýkoľvek kontakt dotknutého migranta s riadnymi väzňami bez ohľadu na ich trestnoprávne postavenie, keďže situáciu dotknutej osoby možno v takomto prípade kvalifikovať iba ako čiastočnú a relatívnu izoláciu. ( 85 )

131. Striktný výklad článku 16 ods. 1 smernice 2008/115 a v ňom obsiahnutej povinnosti oddelenia, ktorá je založená na význame pojmu „riadni väzni“ zahŕňajúceho odsúdených väzňov, ako aj väzňov vo vyšetrovacej väzbe, by teda mohol byť prijatý bez toho, aby bola ohrozená potreba dodržiavania základných práv uväznených migrantov, ktorí čakajú na odsun, s výhradou posúdenia kumulatívnych účinkov podmienok väzby.

132. Zdá sa mi však, že takéto odôvodnenie sa javí ako príliš teoretické a nepružné v tom zmysle, že vedie k čisto mechanicky fungujúcemu systému, ktorý nezohľadňuje konkrétne preskúmanie každej individuálnej situácie, ktoré však vyžaduje zásada proporcionality a pravidelne aj Súdny dvor v rámci výkladu ustanovení smernice 2008/115. Príklad sporu vo veci samej sa mi v tomto ohľade zdá byť osobitne významný, pokiaľ ide o túto schému, ktorá by mohla viesť k riešeniam blízkym odchýlke, keďže jednoduché konštatovanie kontaktu dotknutého migranta s väzňom vo vyšetrovacej väzbe zodpovedným za nosenie jedál do cely by stačilo na kvalifikovanie porušenia povinnosti oddelenia. Príliš prísne chápanie povinnosti oddelenia vedie k znemožneniu akéhokoľvek kontaktu, hoci aj príležitostného, čo je prakticky nemožné.

133. Okrem toho izolácia migranta, hoci len čiastočná a relatívna na základe samotného zákazu kontaktu so všetkými riadnymi väzňami, svojou povahou zbavuje dotknutú osobu prístupu k športovým, kultúrnym a pracovným činnostiam, ktoré sú ponúkané kolektívne s ostatnými väzňami, čím priznáva sankčnú povahu opatreniu, o ktorom sa predpokladá, že takúto povahu vôbec nemá, a vytvára neodôvodnenú diskrimináciu na úkor migranta vzhľadom na podmienky pobytu vo väzenskom zariadení. ( 86 )

134. V dôsledku toho treba hľadať spravodlivú rovnováhu medzi potrebou predchádzať akémukoľvek riziku diskriminačného, neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania s migrantmi zaistenými vo väzenskom zariadení, a potrebou zabezpečiť v súlade so znením článku 16 smernice 2008/115 oddelenie týchto migrantov od riadnych väzňov na účely ochrany fyzického a psychického zdravia uvedených migrantov, ku ktorej by sa mala v prípade migrantov predstavujúcich nebezpečenstvo pre verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť pridať ochrana väzenského obyvateľstva a personálu dohľadu. Toto zosúladenie, ktoré treba citlivo uplatňovať, by podľa môjho názoru mohlo byť založené na dvoch prvkoch.

135. Po prvé by sa mal zvážiť výklad pojmu „riadni väzni“ tak, že vylučuje väzňov vo vyšetrovacej väzbe, ktorí sa považujú za nevinných. Po druhé by sa malo zachovať systematické individuálne uväznenie dotknutého migranta, pričom mu môžu byť povolené kontakty s väzňami vo vyšetrovacej väzbe v rámci uvedených kolektívnych činností, ktoré prispôsobia zodpovední pracovníci zariadenia plne oboznámení s každodennou väzenskou realitou so zreteľom na dôvod umiestnenia, sledovaný cieľ, ako aj osobnosť a správanie dotknutého migranta. Toto teoreticky možné riešenie sa mi zdá byť v praxi žiaduce.

3) O práve na slobodu a účinný prostriedok nápravy

136. Na úvod je potrebné uviesť, že článok 16 smernice 2008/115 sa nezmieňuje o prijatí osobitného rozhodnutia, pokiaľ ide o zaistenie vo väzenskom zariadení migranta čakajúceho na odsun. Keďže ide o osobitnú formu výkonu opatrenia zaistenia, treba vzhľadom na všeobecnú štruktúru smernice 2008/115, ku ktorej treba prihliadať pri výklade ustanovení tejto smernice, ( 87 ) vychádzať z článku 15 tohto aktu.

137. Článok 15 smernice 2008/115 zavádza prísne hmotnoprávne podmienky zaistenia a pokračovania zaistenia a vymedzuje súdne preskúmanie spojené s prijatím týchto opatrení.

138. Z článku 15 smernice 2008/115 vyplýva, že zaistenie môže nariadiť správny alebo súdny orgán, pričom členské štáty sú povinné zabezpečiť rýchle súdne preskúmanie zákonnosti zaistenia, o ktorom sa rozhodne v čo najkratšom čase od začiatku zaistenia, alebo poskytnúť dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny právo podať návrh na začatie konania, v rámci ktorého sa zákonnosť zaistenia preverí prostredníctvom rýchleho súdneho preskúmania, o ktorom sa rozhodne v čo najkratšom čase od začiatku príslušného konania, a ak sa zistí, že zaistenie je protiprávne, dotknutý štátny príslušník je bezodkladne prepustený.

139. Na základe článku 15 ods. 3 smernice 2008/115 sa zaistenie, či už nariadené správnym alebo súdnym orgánom, preskúma v primeraných lehotách na žiadosť štátneho príslušníka alebo ex offo, pričom v prípade predĺženia doby zaistenia je stanovené súdne preskúmanie. V tejto súvislosti Súdny dvor rozhodol, že preskúmanie akéhokoľvek predĺženého zaistenia štátneho príslušníka tretej krajiny musí byť predmetom preskúmania súdnym orgánom, ktorý ak rozhoduje o možnosti predĺžiť prvotné zaistenie, musí povinne vykonať preskúmanie uvedeného zaistenia, aj keď o toto preskúmanie výslovne nepožiadal orgán, ktorý mu vec predložil, a aj keď zaistenie dotknutého štátneho príslušníka už bolo predmetom preskúmania orgánom, ktorý nariadil prvotné zaistenie. ( 88 )

140. Je potrebné pripomenúť, že pri výklade smernice 2008/115 treba, ako to vyplýva z jej odôvodnenia 24 a článku 1, rešpektovať základné práva a zásady uznané najmä Chartou. Pokiaľ ide presnejšie o opravné prostriedky stanovené v článku 15 smernice 2008/115 proti rozhodnutiam vzťahujúcim sa na zaistenie, ich vlastnosti musia byť určené v súlade s článkom 6 Charty týkajúcim sa práva na slobodu každej osoby a článkom 47 Charty, podľa ktorého každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v uvedenom článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom. ( 89 )

141. Preto je potrebné konštatovať, že súdny orgán, ktorý rozhoduje o žiadosti o zaistenie alebo o predĺženie opatrenia, vykonávaného vo väzenskom zariadení z dôvodu rizika pre verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť, ktoré predstavuje dotknutý migrant, musí byť schopný rozhodnúť o všetkých skutkových a právnych okolnostiach relevantných na určenie, či je navrhované opatrenie odôvodnené so zreteľom na požiadavky uvedené v článku 15 smernice 2008/115 a požiadavky súvisiace s preukázaním existencie skutočnej, existujúcej a dostatočne vážnej hrozby ovplyvňujúcej jeden zo základných záujmov spoločnosti alebo vnútornú či vonkajšiu bezpečnosť dotknutého členského štátu. ( 90 )

142. Pokiaľ zaistenie nie je odôvodnené alebo zanikli jeho odôvodnené predpoklady vzhľadom na tieto požiadavky, musí byť príslušný súdny orgán schopný nahradiť vlastným rozhodnutím rozhodnutie správneho orgánu, prípadne súdneho orgánu, ktorý nariadil prvotné zaistenie, a rozhodnúť o možnosti nariadiť náhradné opatrenie alebo prepustenie dotknutého štátneho príslušníka. Na tento účel musí byť súdny orgán schopný vziať do úvahy skutkové okolnosti a dôkazy uplatnené správnym orgánom, ktorý nariadil prvotné zaistenie, ako aj všetky prípadné pripomienky dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny. Okrem toho musí byť schopný zistiť si akúkoľvek inú skutočnosť relevantnú pre rozhodnutie v prípade, že to považuje za nevyhnutné. Z toho vyplýva, že právomoci súdneho orgánu v rámci preskúmania nemôžu byť v žiadnom prípade obmedzené iba na skutočnosti predložené dotknutým správnym orgánom. ( 91 )

143. Akýkoľvek iný výklad článku 15 smernice 2008/115 by viedol k tomu, že by odseky 1, 2, 4 a 6 tohto článku, ako aj odsek 1 článku 16, boli zbavené potrebného účinku a súdne preskúmanie požadované v článku 15 tejto smernice by bolo zbavené svojho obsahu, čím by sa ohrozilo uskutočnenie cieľov sledovaných uvedenou smernicou. ( 92 )

144. Ustanovenia článku 15 smernice 2008/115 sa okrem toho majú vykladať nielen s ohľadom na články 6 a 47 Charty, ale aj na ustanovenia EDĽP, na ktoré odkazuje Charta, pričom zodpovedajúcimi ustanoveniami EDĽP v prejednávanej veci sú článok 5 týkajúci sa práva na slobodu a bezpečnosť, články 6 a 13 týkajúce sa práva na spravodlivý proces a práva na účinný opravný prostriedok. ( 93 )

145. V tejto súvislosti treba konštatovať, že žiadosť o individuálne preskúmanie podaná dotknutým migrantom podľa článku 15 ods. 3 prvej vety smernice 2008/115 musí na účely zabezpečenia dodržania požiadaviek vyplývajúcich z článkov 6 a 47 Charty umožniť v krátkej lehote a nezávisle od toho, že ešte neuplynula lehota stanovená na ex offo preskúmanie zaistenia, preskúmať podmienky väzby dotknutej osoby na účely overenia prípadného zásahu do dôstojnosti tejto osoby, ktorý je v rozpore s článkami 1 až 4 Charty v spojení s článkom 3 EDĽP.

146. Vnútroštátnemu súdu prináleží vykonať potrebné overenia, pokiaľ ide o dodržiavanie minimálnych záruk stanovených smernicou 2008/115 a základných práv štátneho príslušníka tretej krajiny zaisteného vo väzenskom zariadení, so zreteľom na vyššie uvedené usmernenia.

147. V tejto súvislosti z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a odpovede nemeckej vlády vyplýva, že rozhodnutia o zaistení a predĺžení opatrenia sa vo všeobecnosti prijímajú súdom a že dotknutý migrant má možnosť podať opravný prostriedok proti týmto súdnym rozhodnutiam. Uvádza sa tiež, že maximálna doba prvotného zaistenia je stanovená na šesť mesiacov, s možným predĺžením na maximálne dvanásť mesiacov. V odpovedi na otázku týkajúcu sa podmienok súdneho preskúmania nemecká vláda uviedla, že rozhodnutie, ktorým sa nariaďuje alebo predlžuje odňatie slobody, musí byť z úradnej moci zrušené pred uplynutím stanovenej lehoty, pokiaľ zanikol dôvod na zamedzenie slobody, a že dotknutá osoba alebo orgán môže tiež požiadať o zrušenie pozbavenia osobnej slobody, pričom súd rozhoduje o tejto žiadosti uznesením, proti ktorému je možné podať opravný prostriedok.

148. Treba konštatovať, že spis predložený Súdnemu dvoru nie je dostatočne podložený na to, aby bolo možné presne pochopiť procesný režim opravných prostriedkov, ktoré môže dotknutý štátny príslušník tretej krajiny podať, a z tohto dôvodu poskytnúť vnútroštátnemu súdu podrobnejšie informácie.

V. Návrh

149. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Bundesgerichtshof (Spolkový súdny dvor, Nemecko), takto: Článok 16 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, v spojení s článkom 15 uvedenej smernice a so zreteľom na články 1 až 4, 6 a 47 Charty základných práv Európskej únie sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje zaistenie vo väzenskom zariadení štátneho príslušníka tretej krajiny čakajúceho na odsun, ktorý predstavuje skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti alebo vnútornú či vonkajšiu bezpečnosť dotknutého členského štátu, čo prináleží overiť príslušnému vnútroštátnemu orgánu, s výhradou zákazu kontaktu s väzňami vo výkone trestu. Je tiež úlohou príslušného vnútroštátneho orgánu, na ktorý bol podaný opravný prostriedok proti rozhodnutiu o zaistení alebo predĺžení zaistenia vo väzenskom zariadení štátneho príslušníka tretej krajiny čakajúceho na odsun, konkrétne a presne overiť podmienky väzby tohto štátneho príslušníka s cieľom zabezpečiť dodržiavanie zásad účinnosti a proporcionality, a minimálnych záruk stanovených v článku 16 smernice 2008/115, ako aj základných práv uvedeného štátneho príslušníka, ktoré sú zakotvené v článkoch 1 až 4, 6 a 47 Charty základných práv.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98.

( 3 ) § 58a ods. 1 AufenthG znie takto: „Najvyšší orgán spolkovej krajiny môže na základe opodstatnenej prognózy na účely odvrátenia mimoriadneho nebezpečenstva pre bezpečnosť Spolkovej republiky Nemecko alebo hrozby teroristického útoku vydať voči cudzincovi rozhodnutie o odsune bez predchádzajúceho opatrenia na vyhostenie. Rozhodnutie o odsune je okamžite vykonateľné, nevyžaduje sa predchádzajúce upozornenie na vyhostenie.“

( 4 ) V návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa nespresňuje, či bolo vopred alebo súčasne prijaté iné rozhodnutie týkajúce sa osobitne zaistenia dotknutej osoby so zreteľom na dôvody stanovené v článku 15 ods. 1 písm. a) a b) smernice 2008/115, alebo či predmetom samotného rozhodnutia Amtsgericht (okresný súd) z 18. augusta 2017 bolo okrem uvedeného zaistenia aj určenie konkrétneho spôsobu výkonu opatrenia, t. j. uväznenia dotknutého migranta, na základe odlišného odôvodnenia. Je nesporné, že § 62a ods. 1 AufenthG, z ktorého vychádza predmetné rozhodnutie, nepreberá podmienky na zaistenie vymedzené v článku 15 smernice 2008/115. V každom prípade poukazujem na to, že návrh na začatie prejudiciálneho konania sa netýka podmienok, ktorými sa riadi zaistenie, ako sú stanovené v tomto článku, ale podmienok výkonu zaistenia stanovených v článku 16 uvedenej smernice. Nakoniec poznamenávam, že rozpracovaný návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady z 12. septembra 2018 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území [COM(2018)634 final], stanovuje nový dôvod zaistenia, a to situáciu štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorá predstavuje nebezpečenstvo pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť.

( 5 ) Vnútroštátny súd použil pojem „Strafgefangenen“ uvedený v § 62a ods. 1 AufenthG, ktorý vo všeobecnosti označuje väzňov odsúdených právoplatným rozsudkom na trest odňatia slobody, na rozdiel od pojmu „Untersuchungsgefangene“, ktorý zodpovedá osobám vzatým do vyšetrovacej väzby.

( 6 ) Rozsudok z 19. júna 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, bod 31).

( 7 ) Bod 7 pripomienok nemeckej vlády.

( 8 ) Rozsudok z 19. júna 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, bod 34).

( 9 ) Vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok zo 17. júla 2014, Pham (C‑474/13, EU:C:2014:2096), bol skutkový a právny stav podobný ako v prejednávanej veci, pričom išlo o štátnu príslušníčku tretej krajiny, ktorá bola zaistená vo väzenskom zariadení v Nemecku na základe § 62 ods. 1 AufenthG v znení uplatniteľnom na spor, a následne vyhostená do Vietnamu. Po tomto odsune Bundesgerichtshof (Spolkový súdny dvor) položil Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku týkajúcu sa výkladu článku 16 smernice 2008/115, pričom vo vyššie uvedenom rozsudku sa uvádza, že cieľom sťažnosti podanej na Bundesgerichtshof (Spolkový súdny dvor) bolo určenie, že uznesenia týkajúce sa predĺženia zaistenia vo väzenskom zariadení porušili práva zaistenej osoby. Bod 10 uvedeného rozsudku uvádza: „Bundesgerichtshof [(Spolkový súdny dvor)] uviedol, že pokiaľ ide o zásah do obzvlášť významného základného práva, zostávajú opravné prostriedky proti opatreniu pozbavenia slobody zachované aj po prijatí takéhoto opatrenia, keďže dotknutá osoba má chránený záujem na určení protiprávnosti opatrenia, ktorým bola zbavená slobody, aj po jeho vykonaní.“ Hoci sa toto posledné spresnenie nenachádza v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, nepochybne je v pozadí úvah Bundesgerichtshof (Spolkový súdny dvor) týkajúcich sa prípustnosti kasačnej sťažnosti vo veci samej.

( 10 ) Táto hlava zahŕňa článok 72 ZFEÚ, podľa ktorého „touto hlavou nie je dotknutý výkon právomocí členských štátov vo veci udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti“.

( 11 ) Pozri analogicky rozsudok z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, bod 32).

( 12 ) Rozsudok zo 7. júna 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, bod 48).

( 13 ) Rozsudok z 15. decembra 2009, Komisia/Dánsko (C‑461/05, EU:C:2009:783, bod 51 a citovaná judikatúra).

( 14 ) Tieto ustanovenia umožňujú prijať rozhodnutia o návrate voči štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu, ale majú platné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie udeľujúce právo na pobyt, ktoré vydal iný členský štát (článok 6 ods. 2 smernice 2008/115), neposkytnúť lehotu na dobrovoľný odchod alebo ju skrátiť na menej ako sedem dní (článok 7 ods. 4 smernice 2008/115), neuložiť zákaz vstupu alebo predĺžiť jeho trvanie (článok 11 ods. 2 a 3 smernice 2008/115) a obmedziť informácie týkajúce sa skutkových dôvodov v rozhodnutiach o návrate, zákaze vstupu a odsune (článok 12 ods. 1 smernice 2008/115).

( 15 ) Pozri návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veciach Komisia/Poľsko (Dočasný mechanizmus premiestnenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu), Komisia/Maďarsko (Dočasný mechanizmus premiestnenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu) a Komisia/Česká republika (Dočasný mechanizmus premiestnenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu) (C‑715/17, C‑718/17 a C‑719/17, EU:C:2019:917, bod 212). V týchto návrhoch (body 202 až 223) sa správne uvádza, že článok 72 ZFEÚ „zjavne slúži na to, aby normotvorcovi EÚ pripomenul, že musí v každom akte sekundárneho práva prijatom na základe hlavy V primerane zabezpečiť, aby boli členské štáty schopné vykonávať tieto právomoci“, ale pri výkone týchto úloh v danej oblasti musia členské štáty dodržiavať pravidlá práva Únie.

( 16 ) Rozsudok z 15. decembra 2009, Komisia/Dánsko (C‑461/05, EU:C:2009:783, bod 51 a citovaná judikatúra).

( 17 ) Rozsudok z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, body 54 a 55).

( 18 ) Rozsudok zo 6. decembra 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, bod 43).

( 19 ) Rozsudok z 10. septembra 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187), bod 22 a citovaná judikatúra.

( 20 ) Súdny dvor už mal príležitosť dvakrát rozhodnúť o výklade článku 16 ods. 1 smernice 2008/115 v súvislosti so spôsobmi zaistenia stanovenými v nemeckom práve, pričom treba poznamenať, že právna úprava, o ktorú ide v prejednávanej veci, bola zavedená až po týchto rozhodnutiach. V rozsudku zo 17. júla 2014, Bero a Bouzalmate (C‑473/13 a C‑514/13, EU:C:2014:2095), Súdny dvor rozhodol, že členský štát s federatívnym usporiadaním je povinný vykonávať zaistenie spravidla v špecializovaných zariadeniach určených na zaistenie aj v prípade, ak príslušná spolková krajina nemá takéto zariadenia. V rozsudku zo 17. júla 2014, Pham (C‑474/13, EU:C:2014:2096), Súdny dvor konštatoval, že vnútroštátna právna úprava, ktorá dovoľuje umiestniť neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov vo väzenskom zariadení spoločne s riadnymi väzňami, je nezlučiteľná so smernicou 2008/115, pričom súhlas uvedených štátnych príslušníkov s týmto umiestnením nie je v tejto súvislosti relevantný.

( 21 ) Rozsudok zo 17. júla 2014, Bero a Bouzalmate (C‑473/13 a C‑514/13, EU:C:2014:2095, bod 25).

( 22 ) Rozsudok zo 17. júla 2014, Bero a Bouzalmate (C‑473/13 a C‑514/13, EU:C:2014:2095, bod 26).

( 23 ) Nemecká jazyková verzia článku 16 ods. 1 smernice 2008/115 zjavne vysvetľuje argumentáciu nemeckej vlády (body 10 až 13 pripomienok), podľa ktorej sa na predmetnú vnútroštátnu právnu úpravu nevzťahuje výnimka stanovená v článku 16 ods. 1 druhej vete uvedenej smernice, keďže predmetná problematika nie je problematikou neexistencie špecializovaného zariadenia určeného na zaistenie, t. j. prípadom nemožnosti, ale predstavuje prípustnú výnimku zo zásady uvedenej v článku 16 ods. 1 prvej vete tejto smernice. Táto argumentácia je v rozpore so štruktúrou, a teda zmyslom vyššie uvedeného ustanovenia, ktoré v neprekonateľnom spojení stanovuje zásadu a výnimku z nej v príslušnom poradí v prvej a druhej vete článku 16 ods. 1 smernice 2008/115, pričom zlučiteľnosť predmetnej vnútroštátnej právnej úpravy sa musí nevyhnutne posudzovať z hľadiska znenia druhej vety uvedeného článku.

( 24 ) Rozsudok zo 17. júla 1997, Ferriere Nord/Komisia (C‑219/95 P, EU:C:1997:375, bod 15).

( 25 ) Rozsudok z 3. apríla 2008, Endendijk (C‑187/07, EU:C:2008:197).

( 26 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. júna 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, bod 61).

( 27 ) Rozsudok z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, bod 34).

( 28 ) Rozsudok z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, body 41 a 42).

( 29 ) Rozsudok z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, bod 40).

( 30 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. júna 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, bod 62).

( 31 ) Rozsudok z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, bod 39).

( 32 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veciach Bero a Bouzalmate (C‑473/13, C‑474/13 a C‑514/13, EU:C:2014:295).

( 33 ) Článok 17 ods. 2 smernice 2008/115 stanovuje, že zaisteným rodinám, ktoré čakajú na odsun, sa poskytne samostatné ubytovanie, ktoré zaručuje primerané súkromie.

( 34 ) KOM(2005) 391 v konečnom znení.

( 35 ) Ú. v. EÚ L 339, 2017, s. 83.

( 36 ) Rozsudok z 12. decembra 2019, E. P. (Hrozba pre verejný poriadok) (C‑380/18, EU:C:2019:1071, body 29 a 30).

( 37 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 23. novembra 2010, Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, body 43 a 44); z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, body 65 a 66), ako aj rozsudok z 2. mája 2018, K. a H. F. (Právo na pobyt a tvrdenia o vojnových zločinoch) (C‑331/16 a C‑366/16, EU:C:2018:296, bod 42).

( 38 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. novembra 2010, Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, body 45 a 46).

( 39 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. novembra 2002, Oteiza Olazabal (C‑100/01, EU:C:2002:712, bod 35).

( 40 ) Rozsudok z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 67), týkajúci sa článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. e) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 96).

( 41 ) Ú. v. EÚ L 375, 2004, s. 12.

( 42 ) Rozsudok z 12. decembra 2019, E. P. (Hrozba pre verejný poriadok) (C‑380/18, EU:C:2019:1071, body 31 až 33).

( 43 ) Rozsudok z 5. júna 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, bod 39).

( 44 ) Rozsudok z 11. júna 2015, Zh. a O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, bod 60 a citovaná judikatúra).

( 45 ) Rozsudky z 19. júna 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, bod 48), a z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 75, ako aj citovaná judikatúra).

( 46 ) Rozsudok zo 17. júla 2014, Bero a Bouzalmate (C‑473/13 a C‑514/13, EU:C:2014:2095, bod 25).

( 47 ) Rozsudok z 11. júna 2015, Zh. a O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, body 51 a 52).

( 48 ) Rozsudok z 11. júna 2015, Zh. a O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, body 51, 52, 59 a 61).

( 49 ) Hoci návrh na začatie prejudiciálneho konania neobsahuje podrobnosti o dôvodoch rozhodnutia Amtsgericht (okresný súd) z 18. augusta 2017, ktorým sa nariaďuje zaistenie WM vo väzenskom zariadení, neexistuje žiadna pochybnosť o tom, že situácia opísaná v bodoch 10 až 12 vyššie bola zohľadnená na účely vymedzenia existencie vážnej hrozby pre zdravie a život tretích osôb alebo pre významné právom chránené hodnoty vnútornej bezpečnosti v zmysle § 62a ods. 1 AufenthG. V odpovedi nemeckej vlády na žiadosť o informácie sa uvádza skutočnosť, že od 15. augusta do 26. septembra 2016 si WM odpykal zvyšok náhradného trestu odňatia slobody v trvaní 43 dní za úmyselné ublíženie na zdraví, pričom toto odsúdenie sa v návrhu na začatie prejudiciálneho konania neuvádza a zrejme nebolo zohľadnené ani pri odôvodnení predmetného rozhodnutia.

( 50 ) V rozsudku z 24. júna 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413), Súdny dvor rozhodol, že samotná okolnosť, že utečenec podporoval teroristickú organizáciu, nemôže mať automaticky za následok zrušenie jeho povolenia na pobyt. Súdny dvor opäť zamietol akékoľvek automatické kauzálne odôvodnenie založené na jedinej relevantnej okolnosti v prospech „individuálneho posúdenia konkrétnych skutočností“ z hľadiska činnosti dotknutej organizácie, ako aj správania dotknutej osoby.

( 51 ) Predchádzanie teroristickým aktivitám má dnes dôležitý politický význam a niekedy vedie vnútroštátne orgány k stíhaniu štádia, ktoré predchádza spáchaniu teroristického činu, čím sa stráca tradičné rozlišovanie medzi správnou a justičnou políciou. V trestnom práve sa však tradične prijíma prístup, že za samotný úmysel spáchať trestný čin sa netrestá (cogitationis poenam nemo patitur). Aj keď dotknutá vnútroštátna právna úprava nespadá do oblasti trestného práva, keďže predmetné opatrenie je svojou povahou správnym aktom a nemá žiadny sankčný charakter, objektívne citlivé posúdenie nebezpečnosti dotknutej osoby vzhľadom na jej psychologický profil a trestný úmysel treba vykonať čo najprísnejšie prostredníctvom zhromažďovania konkrétnych, spoľahlivých a zhodujúcich sa indícií, ktorých overenie z hľadiska ich významu a relevantnosti je úlohou vnútroštátneho súdu.

( 52 ) Rozsudok z 11. júna 2015, Zh. a O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, bod 64).

( 53 ) Rozsudky z 11. júna 2015, Zh. a O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, bod 57); z 24. júna 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, bod 92), ako aj z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 73).

( 54 ) Pozri analogicky rozsudok z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 67).

( 55 ) Rozsudky z 5. júna 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, bod 38), a z 19. júna 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, bod 48).

( 56 ) Konkrétne, ako už Súdny dvor rozhodol, rešpektovanie zásady proporcionality musí byť zabezpečené vo všetkých štádiách postupu návratu stanoveného uvedenou smernicou, čo nevyhnutne zahŕňa aj postup týkajúci sa zaistenia, vrátane štádia týkajúceho sa rozhodnutia o návrate, v rámci ktorého sa dotknutý členský štát musí vysloviť k poskytnutiu lehoty na dobrovoľný odchod podľa článku 7 tej istej smernice (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. júna 2015, Zh. a O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, bod 49).

( 57 ) Rozsudok z 5. júna 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, bod 55).

( 58 ) Rozsudok z 10. septembra 2013, G. a R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, bod 42).

( 59 ) Pozri analogicky rozsudok z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 52).

( 60 ) Pozri rozsudky z 11. júla 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, bod 21); z 12. júla 2001, Jippes a i. (C‑189/01, EU:C:2001:420, bod 81), ako aj z 9. marca 2010, ERG a i. (C‑379/11 a C‑380/08, EU:C:2010:127, bod 86). Pozri tiež v tomto zmysle rozsudok zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 91).

( 61 ) Pozri analogicky rozsudok z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 55).

( 62 ) Rozsudok z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 64).

( 63 ) Rozsudok z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 67).

( 64 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. septembra 2013, Dansk Jurist‑ og Økonomforbund (C‑546/11, EU:C:2013:603, bod 69).

( 65 ) Okrem minimálnych záruk stanovených v článkoch 15, 16 a 17 smernice 2008/115 rôzne právne nezáväzné texty, ako napríklad „Dvadsať usmernení o nútenom návrate“ prijaté 4. mája 2005 Výborom ministrov Rady Európy, európske väzenské pravidlá a hlavné zásady Únie o zaobchádzaní so zaistenými migrantmi, ako aj odporúčania Európskeho výboru na zabránenie mučenia a neľudského či ponižujúceho zaobchádzania alebo trestania (CPT), vymedzujú podmienky zaistenia migrantov čakajúcich na odsun, ktorí musia byť umiestňovaní podľa možnosti mimo bežného väzenského prostredia, či už ide o usporiadanie samotných priestorov alebo pravidlá fungovania centier, pričom ako celok sa zameriavajú na život v komunite a koncepciu „žitia bez slobody“. Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) vychádzal z týchto textov pri zostavovaní zoznamu obsahujúceho demonštratívny výpočet kritérií, na základe ktorých posudzuje primeranosť miesta, podmienok a režimu zaistenia (pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veciach Bero a Bouzalmate, C‑473/13, C‑474/13 a C‑514/13, EU:C:2014:295, body 87 a 88).

( 66 ) ESĽP uplatnením článku 3 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaného v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“), ktorý absolútne zakazuje mučenie a neľudské alebo ponižujúce zaobchádzanie, spresnil, že uväznené osoby sú zraniteľné a orgány majú povinnosť tieto osoby chrániť najmä pred násilným alebo nevhodným správaním spoluväzňov (rozsudok ESĽP, 15. januára 2019, Gjini v. Srbsko, CE:ECHR:2019:0115JUD000112816).

( 67 ) V bod 28 kapitoly IV noriem CPT venovanej zaisteniu cudzincov sa uvádza, že „… v určitých výnimočných prípadoch môže byť vhodné umiestniť zaisteného cudzinca vo väzení z dôvodu jeho známeho sklonu k násiliu“.

( 68 ) Pozri analogicky rozsudok z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, body 68 a 69).

( 69 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veciach Bero a Bouzalmate (C‑473/13, C‑474/13 a C‑514/13, EU:C:2014:295, bod 82).

( 70 ) Je veľmi pravdepodobné, že takéto povinnosti sú začlenené do predpisov o organizácii a fungovaní väzenských zariadení. V tejto súvislosti poukazujem na to, že WM bola vo väzenskom zariadení venovaná osobitná pozornosť na základe odporúčaní „psychologického oddelenia“, keď sa zistilo, že bol fyzicky rozrušený, alebo naopak uzavretý do seba. Dotknutá osoba bola tiež podrobená psychiatrickému vyšetreniu na začiatku jej zaistenia a denne a neskôr občasne boli u neho vykonávané návštevy psychologického oddelenia s cieľom zabrániť zhoršeniu jeho stavu. Tieto skutočnosti svedčia o tom, že dotknutej osobe bola poskytovaná lekárska starostlivosť, čo umožňuje a priori sa domnievať, že vo väzenskom zariadení mohla byť zabezpečovaná urgentná zdravotná starostlivosť a základná liečba, pričom minimálne nevykazovala závažné nedostatky.

( 71 ) Okrem toho sa v odpovedi nemeckej vlády spomína pravidelná starostlivosť o WM zo strany „sociálnych služieb“ väzenského zariadenia, pričom z tohto označenia nie je jasné, či sa môže vzťahovať na určitú „mimovládnu“ vnútroštátnu inštitúciu v zmysle článku 16 ods. 4 smernice 2008/115.

( 72 ) Aj keď je úplne pochopiteľné a prijateľné, že migrant, ktorý predstavuje reálnu, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti alebo pre vnútornú či vonkajšiu bezpečnosť dotknutého členského štátu, nemôže mať mobilný telefón alebo používať komunikačné prostriedky v ktorúkoľvek hodinu, autoritatívne časové obmedzenie práva na komunikáciu, ktoré vedie k jeho využívaniu v týždenných alebo dvojtýždenných intervaloch či dokonca náhodne podľa svojvôle správy väznice, sa nezdá byť zlučiteľné s požiadavkami a účelom článku 16 smernice 2008/115. Na druhej strane skutočnosť, že tieto telefonické hovory boli monitorované, je podľa môjho názoru primer