NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 17. novembra 2022( )

Vec C‑174/21

Európska komisia

proti

Bulharskej republike

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Potrebné opatrenia na vykonanie rozsudku z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko (C‑488/15, EU:C:2017:267) – Smernica 2008/50/ES – Kvalita okolitého ovzdušia – Limitné hodnoty na ochranu zdravia ľudí – Jemné častice (PM10) – Prekročenie – Prípustnosť žaloby – Výzva na predloženie pripomienok – Preukázanie porušenia – Plány kvality ovzdušia – Požiadavky – Penále – Paušálna pokuta“





I. Úvod

1. Smernica o kvalite okolitého ovzdušia( ) stanovuje limitné hodnoty určitých látok znečisťujúcich ovzdušie v okolitom ovzduší a vyžaduje, aby členské štáty v prípade prekročenia týchto hodnôt vypracovali plány kvality ovzdušia, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo.

2. Súdny dvor v rozsudku z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko (C‑488/15, EU:C:2017:267), rozhodol, že vo všetkých zónach a aglomeráciách Bulharska sa systematicky a sústavne nedodržiavali limitné hodnoty stanovené pre jemné častice (PM10, t. j. častice s veľkosťou do 10 μm) a príslušné orgány tiež nevypracovali postačujúce plány kvality ovzdušia na ukončenie tohto porušovania.

3. Komisia v tomto konaní navrhuje určiť, že Bulharsko nevyhovelo uvedenému rozsudku. Navrhuje uložiť mu paušálnu pokutu, ako aj denné penále až do úplného vykonania rozsudku.

4. Táto vec vyvoláva nové otázky týkajúce sa prípustnosti takej žaloby, keďže Komisia vo svojej výzve na predloženie pripomienok netvrdila, že od vydania uvedeného rozsudku došlo k prekročeniu limitných hodnôt. Okrem toho treba objasniť, do akej miery môže Komisia nezávisle od tvrdenia, že od vydania uvedeného rozsudku došlo k prekročeniu limitných hodnôt, uviesť výhradu týkajúcu sa kvality plánov kvality ovzdušia, ktoré vypracovalo Bulharsko, a na základe akých kritérií sa má posudzovať taká výhrada v konaní podľa článku 260 ZFEÚ.

II. Právny rámec

5. Článok 13 ods. 1 smernice o kvalite okolitého ovzdušia vyžaduje, aby členské štáty dodržiavali rôzne limitné hodnoty kvality okolitého ovzdušia:

„Členské štáty zabezpečia, aby úrovne oxidu siričitého, PM10, olova a oxidu uhoľnatého v okolitom ovzduší neprekročili na území ich zón a aglomerácií limitné hodnoty stanovené v prílohe XI.

Pokiaľ ide o oxid dusičitý a benzén, limitné hodnoty určené v prílohe XI sa nesmú od dátumov v nej stanovených prekročiť.

…“

6. Podľa prílohy XI k smernici o kvalite okolitého ovzdušia sa 24‑hodinová limitná hodnota 50 μg/m3 PM10 na ochranu zdravia ľudí nesmie prekročiť viac ako 35‑krát za rok. Ročná limitná hodnota bola stanovená na 40 μg/m3 PM10. Tieto limitné hodnoty kvality okolitého ovzdušia platia v Bulharsku na základe smernice 99/30( ) od pristúpenia tohto členského štátu k Únii 1. januára 2007( ).

7. Článok 23 ods. 1 smernice o kvalite okolitého ovzdušia stanovuje, že v prípade prekročenia limitných hodnôt kvality okolitého ovzdušia v daných zónach alebo aglomeráciách sa musia vypracovať plány kvality ovzdušia s cieľom dosiahnuť tieto hodnoty:

„Ak v daných zónach alebo aglomeráciách prekročia úrovne znečisťujúcich látok v okolitom ovzduší akúkoľvek limitnú hodnotu alebo cieľovú hodnotu vrátane akejkoľvek príslušnej medze tolerancie, zabezpečia členské štáty vypracovanie plánov kvality ovzdušia pre tieto zóny a aglomerácie s cieľom dosiahnuť príslušnú limitnú hodnotu alebo cieľovú hodnotu určenú v prílohách XI a XIV.

V prípade prekročenia týchto limitných hodnôt, pre ktoré už lehota na ich dosiahnutie uplynula, stanovia plány kvality ovzdušia vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo. …

Uvedené plány kvality ovzdušia obsahujú minimálne informácie uvedené v oddiele A prílohy XV….

…“

8. Podľa článku 27 ods. 2 smernice o kvalite okolitého ovzdušia musia členské štáty najneskôr deväť mesiacov po skončení každého roka poskytnúť Komisii informácie na účely hodnotenia dodržiavania limitných hodnôt.

III. Rozsudok z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko (C‑488/15, EU:C:2017:267)

9. Súdny dvor v rozsudku z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko (C‑488/15, EU:C:2017:267), rozhodol, že Bulharská republika si tým, že

– systematickým a pretrvávajúcim spôsobom neboli dodržiavané denné a ročné limitné hodnoty uplatniteľné na koncentrácie PM10 v zónach a aglomeráciách BG0001 AG Sofia, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 severné Bulharsko, BG0005 juhozápadné Bulharsko a BG0006 juhovýchodné Bulharsko, a to od roku 2007 do roku 2014 vrátane,

– systematickým a pretrvávajúcim spôsobom neboli dodržiavané denné limitné hodnoty uplatniteľné na koncentrácie PM10 v zóne BG0003 AG Varna, a to od roku 2007 do roku 2014 vrátane, ako aj ročnej limitnej hodnoty v rokoch 2007, 2008 a od roku 2010 do roku 2014 vrátane v rovnakej zóne BG0003 AG Varna,

nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z ustanovení článku 13 ods. 1 v spojení s prílohou XI k smernici o kvalite okolitého ovzdušia, a

– vzhľadom na to, že denné a ročné limitné hodnoty uplatniteľné na koncentrácie PM10 sa naďalej prekračovali vo všetkých vyššie uvedených zónach a aglomeráciách, si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 23 ods. 1 druhého pododseku tejto smernice, a to najmä povinnosť zabezpečiť, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo, pokiaľ ide o obdobie od 11. júna 2010 do roku 2014 vrátane.

IV. Konanie a návrhy účastníkov konania

10. Po vyhlásení rozsudku z 5. apríla 2017 Bulharsko na základe žiadosti Komisie viackrát zaslalo informácie o vykonaní rozsudku.

11. Bulharsko tiež naďalej oznamovalo Komisii namerané hodnoty týkajúce sa koncentrácie PM10 v ovzduší. Podľa informácií, ktoré poskytla Komisia na pojednávaní, tento členský štát konkrétne v septembri 2018 oznámil hodnoty za rok 2017, ktoré sa však ešte museli opraviť. Tieto opravy boli podľa Komisie zaslané 6. novembra 2018.

12. Komisia však 9. novembra 2018 podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ formálne vyzvala Bulharsko, aby predložilo pripomienky, a určila lehotu na zaslanie odpovede, ktorej koniec bol stanovený na 9. januára 2019. Komisia na základe žiadosti Bulharska predĺžila túto lehotu do 9. februára 2019.

13. Komisia vo svojej výzve na predloženie pripomienok konštatovala, že k prekračovaniu limitných hodnôt dochádzalo aj v rokoch 2015 a 2016.

14. Komisia navyše vytýkala Bulharsku, že nepredložilo nové plány kvality ovzdušia na zlepšenie kvality ovzdušia. Uviedla, že síce boli ohlásené celoštátne opatrenia, ale takmer žiadne z nich ešte neboli zrealizované. Neboli poskytnuté informácie o pokroku pri ich realizácii ani o harmonograme ďalšej realizácie. Tiež chýbajú údaje o očakávanom zlepšení kvality ovzdušia a samotné opatrenia sú často nejasné. Napokon sa v súvislosti s rôznymi opatreniami uvádza, že sú potrebné (finančné) prostriedky (na ich realizáciu).

15. Bulharsko vo svojej odpovedi, ktorá bola doručená Komisii 18. januára 2019, oznámilo, že aj v roku 2017 boli limitné hodnoty prekročené, avšak vysvetlilo, že situácia sa zlepšuje, lebo miera prekročenia týchto hodnôt klesá.

16. Pokiaľ ide o plány kvality ovzdušia, Bulharsko pripomenulo, že v rokoch 2017 a 2018 zaslalo programy, ktoré sa týkali spolu 19 miest. Uviedlo, že sa pripravujú ďalšie celoštátne opatrenia.

17. Európska komisia napriek tomu podala 21. marca 2021 prejednávanú žalobu, ktorou navrhuje

– určiť, že Bulharská republika si tým, že pokiaľ ide o zóny a aglomerácie BG0001 AG Sofia, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 severné Bulharsko, BG0005 juhozápadné Bulharsko a BG0006 juhovýchodné Bulharsko, neprijala všetky potrebné opatrenia, aby vyhovela rozsudku Súdneho dvora z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko (C‑488/15, EU:C:2017:267), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 260 ods. 1 ZFEÚ,

– uložiť Bulharskej republike povinnosť zaplatiť Komisii paušálnu pokutu vo výške 3 156 eur za každý deň odo dňa vyhlásenia rozsudku z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko (C‑488/15, EU:C:2017:267), do vyhlásenia rozsudku v prejednávanej veci, alebo v prípade, že by uvedenému rozsudku vyhovela skôr, do 31. decembra posledného roka, v ktorom mu nevyhovela, v každom prípade však najmenej paušálnu pokutu v minimálnej výške 653 000 eur,

– uložiť Bulharskej republike povinnosť zaplatiť Komisii penále vo výške 5 677,20 eura za deň za každú jednotlivú zónu kvality ovzdušia, vypočítané odo dňa vyhlásenia rozsudku Súdneho dvora v prejednávanej veci až do roku, v ktorom sa v plnom rozsahu vykoná rozsudok z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko (C‑488/15, EU:C:2017:267),

– uložiť Bulharskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.

18. Bulharská republika navrhuje zamietnuť žalobu a uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.

19. Poľsko podporuje návrhy Bulharska.

20. Účastníci konania predložili písomné pripomienky a prednesy účastníkov konania – s výnimkou Poľska – boli vypočuté na pojednávaní konanom 21. septembra 2022.

V. Právne posúdenie

21. Ak Súdny dvor v rozsudku konštatuje, že členský štát si nesplnil povinnosť, ktorá vyplýva z práva Únie, tento štát je podľa článku 260 ods. 1 ZFEÚ povinný prijať potrebné opatrenia, aby vyhovel tomuto rozsudku. Hoci toto ustanovenie nespresňuje lehotu, v akej treba vykonať rozsudok, záujem, ktorý sa spája s bezprostredným a jednotným uplatňovaním práva Únie, vyžaduje, aby sa s týmto vykonávaním začalo bezprostredne a aby sa dovŕšilo v najkratšej možnej lehote.( )

22. Ak sa Komisia domnieva, že dotknutý členský štát neprijal potrebné opatrenia, môže podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ predložiť vec Súdnemu dvoru po tom, ako tomuto štátu umožní vyjadriť sa. Navrhne výšku paušálnej pokuty alebo penále, ktoré má dotknutý členský štát zaplatiť a ktoré pokladá v daných podmienkach za primerané.

23. V tomto konaní Komisia navrhuje určiť, že Bulharsko v plnom rozsahu nevyhovelo rozsudku z 5. apríla 2017, ako aj uložiť mu paušálnu pokutu a penále až do úplného vykonania tohto rozsudku. Jej návrh sa však nevzťahuje na aglomeráciu BG0003 AG Varna, ktorej sa týka uvedený rozsudok, keďže Bulharsko oznámilo, že v tejto aglomerácii sa dodržiavajú sporné limitné hodnoty stanovené pre PM10.

24. V ďalších častiach týchto návrhov treba najprv preskúmať prípustnosť tejto žaloby, následne jej dôvodnosť a napokon otázku, či a prípadne v akej výške treba uložiť paušálnu pokutu a/alebo penále.

A. Prípustnosť žaloby

25. Bulharsko sa domnieva, že žaloba je neprípustná z dôvodu, že konanie pred podaním žaloby je poznačené vadou.

26. Podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ musí Komisia pred tým, ako predloží vec týkajúcu sa nedostatočného vykonania rozsudku Súdnemu dvoru, umožniť dotknutému členskému štátu vyjadriť sa. Táto fáza konania je podľa názoru Bulharska poznačená vadou, lebo Komisia mu vytýka nedostatočné vykonanie rozsudku z 5. apríla 2017, teda nesplnenie článku 260 ZFEÚ, ale vo svojej výzve na predloženie pripomienok uviedla len prekročenie limitných hodnôt v rokoch 2015 a 2016.

27. Bulharsko sa týmto tvrdením odvoláva na to, že Komisia môže podľa článku 258 ZFEÚ vyzvať členský štát, aby sa vyjadril, až po porušení práva Únie. To znamená, že povinnosť, ktorej nesplnenie Komisia členskému štátu vytýka, už musela vzniknúť.( )

28. V rozpore s tým, čo tvrdí Bulharsko, je to však v tomto prípade tak.

29. Je totiž nesporné, že Bulharsko v čase zaslania výzvy na predloženie pripomienok 9. novembra 2018 už bolo povinné vyhovieť rozsudku z 5. apríla 2017. Komisia sa preto vo výzve na predloženie pripomienok mohla odvolávať na nesplnenie tejto povinnosti.

30. Uvedené tvrdenie Bulharska však svedčí o inej vade. Komisia totiž vo výzve na predloženie pripomienok z 9. novembra 2018 netvrdila, že Bulharsko po vydaní rozsudku z 5. apríla 2017 neukončilo prekračovanie limitných hodnôt, ktoré mu bolo v tomto rozsudku vytknuté (pozri oddiel 1). Vo výzve na predloženie pripomienok sa naopak jednoznačne Bulharsku vytýka, že od vydania rozsudku dostatočne nevylepšilo plány kvality ovzdušia (pozri oddiel 2).

1. Limitné hodnoty

31. V rámci prvého žalobného dôvodu Komisia vytýka Bulharsku, že od vydania rozsudku z 5. apríla 2017 sa v Bulharsku naďalej prekračovali limitné hodnoty stanovené pre jemné častice (PM10) podľa článku 13 a prílohy XI k smernici o kvalite okolitého ovzdušia, hoci sa v rozsudku z 5. apríla 2017 konštatovalo systematické a pretrvávajúce porušovanie týchto limitných hodnôt.

32. Komisia však vo výzve na predloženie pripomienok z 9. novembra 2018 výslovne netvrdila, že od vydania rozsudku z 5. apríla 2017 sa prekračovali limitné hodnoty. Naopak skúmala len prekročenia, ku ktorým došlo v rokoch 2015 a 2016.

33. Tieto prekročenia sa týkajú obdobia, na ktoré sa ešte nevzťahuje rozsudok z 5. apríla 2017. Preukazujú síce, že porušovanie limitných hodnôt, a teda aj práva Únie trvalo naďalej. Prekračovanie limitných hodnôt v rokoch 2015 a 2016 však automaticky neznamená, že Bulharsko nevyhovelo rozsudku z 5. apríla 2017. Povinnosť vyhovieť rozsudku podľa článku 260 ods. 1 ZFEÚ totiž vzniká až vydaním rozsudku a vzťahuje sa na obdobie po jeho vydaní.

34. Povaha sporného porušenia, teda systematické a pretrvávajúce prekračovanie limitných hodnôt, tiež nič nemení na tom, že Komisia musela namietať porušovanie limitných hodnôt po vydaní rozsudku z 5. apríla 2017. Prekračovanie limitných hodnôt v rokoch 2015 a 2016 síce svedčí o tom, že toto porušenie pretrvávalo po skončení obdobia do roku 2014, ktoré bolo predmetom rozsudku. Toto prekračovanie limitných hodnôt však samo osebe nepredstavuje porušenie povinnosti vyhovieť uvedenému rozsudku.

35. V konaní podľa článku 258 ZFEÚ by toto opomenutie predstavovalo závažné procesné pochybenie, keďže v tomto konaní sa výzvou po prvý raz vymedzuje rámec porušenia práva Únie, ktorý je predmetom sporu medzi Komisiou a členským štátom, teda predmet konania.( ) Ak Komisia vo výzve výslovne neoznačí porušenie, táto výzva nemôže splniť uvedenú funkciu.

36. Je pravda, že konanie podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ sa odlišuje od konania podľa článku 258 ZFEÚ, keďže prvým rozsudkom Súdneho dvora sa určuje predmet konania.( ) Toto určenie je vzhľadom na svoju povahu podstatne presnejšie než určenie prostredníctvom výzvy podľa článku 258 ZFEÚ, keďže rozsudok spočíva na ďalších spresneniach, ktoré vyplývajú z konania pred podaním žaloby a zo súdneho konania. Preto má potreba spresniť predmet konania vo výzve na predloženie pripomienok podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ menší význam.

37. Na druhej strane sú možné právne následky konania podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ podstatne závažnejšie než právne následky konania podľa článku 258 ZFEÚ, keďže podľa článku 260 ZFEÚ môže Súdny dvor uložiť paušálnu pokutu a penále. Preto je vzhľadom na právnu istotu a právo členského štátu na obranu potrebné, aby Komisia pri preukazovaní predmetu sporu postupovala mimoriadne starostlivo.

38. Bulharsko síce uznalo, že Komisia mu vytýkala nedostatočné dodržiavanie limitných hodnôt od vydania rozsudku z 5. apríla 2017. Svedčí o tom najmä skutočnosť, že Bulharsko sa vo svojej odpovedi zaoberá nameranými hodnotami za rok 2017, teda aj obdobím po vydaní sporného rozsudku. Bulharsku teda nič neprekážalo v tom, aby sa bránilo.

39. Členský štát však nemôže dodatočne napraviť nedostatok, ktorým je poznačená výzva Komisie na predloženie pripomienok. To by znamenalo, že predmet konania neurčí Komisia, ale členský štát.

40. Preto by len Komisia mohla napraviť svoje opomenutie doplňujúcou výzvou na predloženie pripomienok. To by sa dalo urobiť pomerne ľahko, keďže Bulharsko medzičasom oznámilo potrebné informácie týkajúce sa roka 2017 a od zaslania tejto odpovede ako aj podania žaloby prešli ešte viac ako dva roky. Počas tohto obdobia by Komisia musela len zaslať doplňujúcu výzvu na predloženie pripomienok, aby spresnila predmet konania.

41. Na pojednávaní sa Komisia odvolávala na to, že Bulharsko zaslalo namerané hodnoty za rok 2017 oneskorene. Tieto hodnoty totiž boli úplné až po opravách doručených 6. novembra 2018.

42. Skutočnosť, že Bulharsko nevykonalo tieto opravy už pred uplynutím lehoty na zaslanie nameraných hodnôt koncom septembra 2018, by sa mohla považovať za porušenie článku 27 ods. 2 smernice o kvalite okolitého ovzdušia. Komisia však v čase zaslania výzvy na predloženie pripomienok už mala k dispozícii číselné údaje za rok 2017 a mohla ich uviesť v tejto výzve. Naproti tomu v nej vôbec netvrdila, že Bulharsko sa dopustilo opomenutí pri zasielaní hodnôt za rok 2017.

43. Komisia sa navyše ani inak nepokúsila preukázať prekračovanie limitných hodnôt od vydania rozsudku z 5. apríla 2017. Napríklad z prekračovania limitných hodnôt v rokoch 2015 a 2016 v spojení s absenciou postačujúcich plánov kvality ovzdušia, ktoré uvádza v rámci druhého žalobného dôvodu, mohla vyvodiť, že limitné hodnoty by pravdepodobne boli prekročené aj v roku 2017. Tiež by sa nezdalo vylúčené, aby Komisia sama sledovala zverejňovanie údajov o kvalite ovzdušia členskými štátmi podľa článku 26 smernice o kvalite okolitého ovzdušia a z týchto údajov vyvodila závery týkajúce sa dodržiavania limitných hodnôt bez toho, aby počkala na oficiálne zaslanie číselných údajov.

44. Pokiaľ ide o prekročenie limitných hodnôt, napriek zjavným zámerom Komisie teda vo výzve na predloženie pripomienok chýbal rozhodujúci prvok konania pred podaním žaloby podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ, a to tvrdenie, že limitné hodnoty boli podľa názoru Komisie od vydania rozsudku z 5. apríla 2017 skutočne prekročené.

45. Tento žalobný dôvod je preto z dôvodu, že konanie pred podaním žaloby je poznačené vadou, neprípustný.

2. Plány kvality ovzdušia

46. V rámci druhého žalobného dôvodu Komisia vytýka Bulharsku, že aj po vydaní rozsudku z 5. apríla 2017 si naďalej neplnilo povinnosť, ktorá mu vyplýva z článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice o kvalite okolitého ovzdušia. Bulharsko podľa Komisie nezabezpečilo vypracovanie plánov kvality ovzdušia, ktoré stanovia vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo.

47. Bulharsko naopak zastáva názor, že vzhľadom na to, že Komisia vo výzve na predloženie pripomienok netvrdila, že od vydania rozsudku z 5. apríla 2017 došlo k prekročeniu limitných hodnôt, aj tento žalobný dôvod je neprípustný.

48. Na rozdiel od toho, ako to bolo v prípade prekročenia limitných hodnôt, však Komisia v druhom odseku oddielu 3 výzvy na predloženie pripomienok z 9. novembra 2018 výslovne vytkla Bulharsku, že do tohto okamihu nepredložilo postačujúce nové plány podľa článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice o kvalite okolitého ovzdušia, ktoré by svedčili o podstatnom zlepšení politiky na obmedzenie a riadenie znečistenia ovzdušia prostredníctvom PM10.( ) V úvode ďalšieho odseku Komisia uviedla, že Bulharsko dovtedy, t. j. v období od vydania rozsudku z 5. apríla 2017 do zaslania výzvy na predloženie pripomienok, predstavilo veľmi málo nových opatrení a takmer žiadne z nich ešte nezrealizovalo. V tejto súvislosti sa Komisia odvolala najmä na prijatie národného programu kvality ovzdušia a zmeny zákona o čistote ovzdušia, ktoré ešte neboli vykonané.( ) Opierala sa o oznámenia Bulharska z 5. júna 2017, 8. marca 2018 a 27. júla 2018.

49. Komisia preto vo výzve na predloženie pripomienok z 9. novembra 2018 jednoznačne namietala, že uvádzané porušenie povinnosti vypracovať plány kvality ovzdušia sa týka obdobia od vydania rozsudku z 5. apríla 2017.

50. Komisia síce vo výzve na predloženie pripomienok na preukázanie tejto námietky uvádza okrem iného dôkaz, ktorý má veľmi obmedzenú dôkaznú silu, a to prekračovanie limitných hodnôt v rokoch 2015 a 2016.

51. Ak by sa limitné hodnoty od vydania rozsudku z 5. apríla 2017 už neprekračovali, povinnosť vypracovať plány kvality ovzdušia by totiž tiež zanikla. Podľa článku 23 smernice o kvalite okolitého ovzdušia je totiž prekročenie limitných hodnôt podmienkou toho, aby vôbec vznikla povinnosť vypracovať plány kvality ovzdušia.

52. Prekročenia v rokoch 2015 a 2016 sú však nanajvýš okolnosťami, ktoré vo veľmi malej miere svedčia o tom, že po vydaní rozsudku z 5. apríla 2017 sa neuplatňovali postačujúce plány kvality ovzdušia. Samy osebe nepostačujú na preukázanie ďalšej existencie povinnosti vypracovať plány kvality ovzdušia podľa článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice o kvalite okolitého ovzdušia a porušenia tejto povinnosti.

53. To, či Komisia uvádza dôkazy spôsobilé preukázať uvádzané porušenie, však – na rozdiel od dostatočného označenia vytýkaného porušenia, ktoré bolo v tomto prípade uvedené – nie je otázkou prípustnosti, ale otázkou dôvodnosti žaloby.

54. Najmä neexistuje dôvod vyžadovať, aby vo výzve na predloženie pripomienok podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ už boli komplexným a vyčerpávajúcim spôsobom uvedené potrebné dôkazy. Naopak podľa ustálenej judikatúry týkajúcej sa prvého konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ výzva, ktorá nutne nemôže obsahovať nič iné než len prvé stručné zhrnutie výhrad, nemôže podliehať takým prísnym požiadavkám presnosti ako odôvodnené stanovisko, ktoré predstavuje druhý krok v konaní pred podaním žaloby.( )

55. To platí tým skôr pre konanie podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ. Na účely tohto konania totiž členské štáty Lisabonskou zmluvou zrušili požiadavku zaslať odôvodnené stanovisko, aby toto konanie zjednodušili.( ) Prísnejšie požiadavky na preukázanie porušenia vo výzve na predloženie pripomienok by však boli nezlučiteľné s takým zjednodušením.

56. Okrem toho predložením nových dôkazov, ktorými Komisia objasní výhrady uvedené v konaní pred podaním žaloby, sa nemení predmet konania.( ) Súdny dvor naopak v konaní podľa článku 258 ZFEÚ rozhodol, že predmet žaloby z dôvodu údajne pretrvávajúceho nesplnenia povinnosti možno rozšíriť aj na skutočnosti, ktoré nastali po zaslaní odôvodneného stanoviska, pokiaľ sú rovnakej povahy a predstavujú rovnaké správanie ako skutočnosti, na ktoré sa vzťahuje uvedené stanovisko.( )

57. To by malo analogicky platiť v rámci článku 260 ods. 2 ZFEÚ už preto, lebo Komisia v tomto konaní spravidla nemusí preukázať len porušenie v určitom okamihu, konkrétne pri uplynutí lehoty stanovenej vo výzve na predloženie pripomienok. Podmienkou uloženia penále naopak je, aby Komisia tiež preukázala, že porušenie trvá až do vydania rozsudku Súdneho dvora.( ) Dôkazy o takom trvaní však v čase zaslania výzvy ešte nemôžu existovať.

58. Preto môžu Komisia a členský štát podľa článku 128 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora predložiť nové dôkazy – v prejednávanom prípade napríklad dôkazy o prekročení limitných hodnôt v rokoch 2017 až 2020 – v každom prípade v žalobe a vo vyjadrení žalovaného a v prípade, ak odôvodnia omeškanie, aj v replike a v duplike a výnimočne aj po skončení písomnej časti konania.( ) Komisia musí len zaručiť, aby sa dôkazmi, ktoré predloží po zaslaní výzvy na predloženie pripomienok, nerozšíril predmet konania.

59. Predmet druhého žalobného dôvodu však dostatočne jasne vyplýva už z výzvy na predloženie pripomienok: Komisia vytýka Bulharsku, že od vydania rozsudku z 5. apríla 2017 si nesplnilo povinnosť zabezpečiť vypracovanie plánov kvality ovzdušia, ktoré stanovia vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo, ktorá mu vyplýva z článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice o kvalite okolitého ovzdušia. Novými dôkazmi, ktoré preukazujú existenciu tejto povinnosti alebo odôvodňujú pochybnosti o kvalite týchto plánov, sa nerozširuje predmet konania.

60. Okrem toho Komisia už vo výzve na predloženie pripomienok okrem prekročení, ku ktorým došlo v rokoch 2015 a 2016, uviedla aj iné dôkazy, a to najmä údaje poskytnuté Bulharskom, podľa ktorých väčšina oznámených opatrení ešte nebola schválená, a – podľa názoru Komisie nedostatočný – rozsah opatrení, ktoré už boli schválené.

61. Ak je toto tvrdenie správne, v spojení s badateľným trendom v rokoch 2015 a 2016 by mohlo preukázať, že Bulharsko ešte stále muselo vypracovať plány kvality ovzdušia a že plány kvality ovzdušia vypracované Bulharskom nespĺňali požiadavky článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice o kvalite okolitého ovzdušia. Neistota o tom, či sa naďalej prekračujú limitné hodnoty, by naopak nemala postačovať na vyvrátenie tohto tvrdenia. V opačnom prípade by bolo prakticky nemožné vymôcť splnenie takých povinností, lebo Komisia v čase zaslania výzvy na predloženie pripomienok ani Súdny dvor v čase vydania rozsudku( ) nemajú k dispozícii najaktuálnejšie namerané hodnoty. Preto musia naopak vychádzať vždy z hodnôt zaznamenaných v minulosti. Okrem toho členské štáty by mohli zabrániť vymoženiu splnenia povinností, ktoré im vyplývajú z článku 23 uvedenej smernice, už tým, že zastavia odoberanie vzoriek na účely merania kvality ovzdušia alebo oddialia zasielanie nameraných hodnôt, pokiaľ by tieto namerané hodnoty boli nevyhnutnou podmienkou konštatovania predmetnej povinnosti.

62. Komisia teda vo výzve na predloženie pripomienok z 9. novembra 2018 dostatočne preukázala namietané porušenie.

3. Predbežný záver

63. Žaloba je teda prípustná v rozsahu, v akom Komisia tvrdí, že Bulharsko si ešte stále nesplnilo povinnosti zabezpečiť vypracovanie plánov kvality ovzdušia, ktoré stanovia opatrenia na to, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo, ktoré mu vyplývajú z článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice o kvalite okolitého ovzdušia. Argumentácia týkajúca sa žalobného dôvodu založeného na prekročení limitných hodnôt je naopak neprípustná.

B. Vykonanie rozsudku z 5. apríla 2017

64. Podľa úvah týkajúcich sa prípustnosti je predmet konania v prejednávanej veci obmedzený na otázku, či si Bulharsko od vydania rozsudku z 5. apríla 2017 splnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice o kvalite okolitého ovzdušia.

65. Ak v daných zónach alebo aglomeráciách prekročia úrovne znečisťujúcich látok v okolitom ovzduší akúkoľvek limitnú hodnotu, členské štáty podľa tohto ustanovenia zabezpečia vypracovanie plánov kvality ovzdušia pre tieto zóny a aglomerácie, ktoré stanovia vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo.

66. Dátumom, ktorý je relevantný pre posúdenie existencie nesplnenia povinnosti podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ, je dátum uplynutia lehoty stanovenej vo výzve na predloženie pripomienok zaslanej na základe tohto ustanovenia.( ) V prejednávanom prípade táto lehota uplynula 9. februára 2019 (pozri oddiel 1).

67. Na účely preskúmania uloženia paušálnej pokuty a/alebo penále podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ je okrem toho relevantná situácia v okamihu vydania rozhodnutia Súdneho dvora v tomto konaní. Penále je najmä v tejto súvislosti odôvodnené len vtedy, ak nesplnenie povinnosti spočívajúce v nevykonaní rozsudku Súdneho dvora, ktorý mu predchádza, pretrváva aj v súčasnosti (pozri oddiel 2).( )

1. Vykonanie rozsudku z 5. apríla 2017 v okamihu uplynutia lehoty

68. K 9. februáru 2019 si Bulharsko ešte nesplnilo povinnosť zabezpečiť vypracovanie plánov kvality ovzdušia, ktoré stanovia opatrenia na to, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo, podľa článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice o kvalite okolitého ovzdušia, ktorá bola konštatovaná v rozsudku z 5. apríla 2017.

a) Ďalšia existencia povinnosti vyplývajúcej z článku 23 smernice o kvalite okolitého ovzdušia

69. Keďže Komisia vo výzve na predloženie pripomienok nespomenula nijaké prekročenia od vydania rozsudku z 5. apríla 2017, bolo by možné pochybovať o tom, či 9. februára 2019 naďalej existovala povinnosť vyplývajúca z článku 23 smernice o kvalite okolitého ovzdušia. Bez ohľadu na okolnosti, ktoré nepriamo nasvedčujú v prospech existencie tejto povinnosti, obsiahnuté vo výzve na predloženie pripomienok( ) je však v súčasnosti už nesporné, že limitné hodnoty vo všetkých zónach a aglomeráciách, ktorých sa týka toto konanie, sa do roku 2020 nepretržite prekračovali.( ) Preto muselo Bulharsko 9. februára 2019 zabezpečiť, aby sa vypracovali plány kvality ovzdušia, ktoré by spĺňali požiadavky článku 23 smernice o kvalite okolitého ovzdušia.

70. Skutočnosť, že Komisia sa vo výzve na predloženie pripomienok z 9. novembra 2018 opierala len o merania z rokov 2015 a 2016, nebráni zohľadneniu meraní z rokov 2017 až 2020 na účely preukázania povinnosti Bulharska vypracovať plány kvality ovzdušia. Použitie týchto neskorších meraní neslúži na formálne konštatovanie porušenia limitných hodnôt uvedených v článku 13 smernice o kvalite okolitého ovzdušia, ale je len dôkazom o uvádzanej povinnosti podľa článku 23 ods. 1 druhého pododseku tejto smernice, pokiaľ ide o plány kvality ovzdušia.( )

71. Rozsudky týkajúce sa nesplnenia smernice o kvalite okolitého ovzdušia, ktoré boli vydané podľa článku 258 ZFEÚ, potvrdzujú, že tento spôsob dokazovania je možný. Ani v konaní pred podaním žaloby podľa článku 258 ZFEÚ totiž Komisia pri určovaní rozhodujúcej lehoty v odôvodnenom stanovisku ešte nemá k dispozícii namerané hodnoty, ktoré by preukazovali, že aj po jej uplynutí budú prekročené limitné hodnoty.( ) Tieto namerané hodnoty jej totiž členské štáty podľa článku 27 ods. 2 smernice o kvalite okolitého ovzdušia musia oznámiť až deväť mesiacov po skončení dotknutého roka. Napriek tomu Súdny dvor konštatoval prekročenie až do relevantného okamihu( ) a nesplnenie povinnosti vypracovať primerané plány kvality ovzdušia( ) na základe číselných údajov, ktoré boli zaslané neskôr.

b) Porušenie povinnosti vyplývajúcej z článku 23 smernice o kvalite okolitého ovzdušia

72. Ako Komisia správne zdôrazňuje, prekračovanie limitných hodnôt do roku 2020 je zároveň dôležitou okolnosťou, ktorá nasvedčuje tomu, že plány kvality ovzdušia, ktoré existovali k 9. februáru 2019, nepostačovali na zabezpečenie toho, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo.( )

73. Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora však vyplýva, že plány kvality ovzdušia môžu byť vypracované len na základe rovnováhy medzi cieľom zníženia rizika znečistenia a rôznymi prítomnými verejnými a súkromnými záujmami. Preto je potrebné na základe analýzy od prípadu k prípadu overiť, či sú plány vypracované dotknutým členským štátom v súlade s článkom 23 ods. 1 druhým pododsekom smernice o kvalite okolitého ovzdušia.( )

74. Je pravda, že členské štáty disponujú pri stanovovaní opatrení, ktoré sa majú prijať, určitou mierou voľnej úvahy. Tieto opatrenia však musia v každom prípade umožniť, aby sa obdobie, keď sú limitné hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo,( ) pričom ho v žiadnom prípade nemožno predĺžiť na neurčitú dobu( ).

75. Súdny dvor už vo svojom rozsudku z 5. apríla 2017 konštatoval, že Bulharsko do roku 2014 vrátane porušovalo túto povinnosť týkajúcu sa koncentrácií PM10.( ) To však neznamená, že Bulharsko by od vydania tohto rozsudku už nemohlo predložiť nijaký plán na dodržanie povinností, ktoré mu vyplývajú z článku 23 smernice o kvalite okolitého ovzdušia. Naopak z povahy konania podľa článku 260 ZFEÚ vyplýva, že dotknutý členský štát môže (a musí) prijať opatrenia, ktoré sa síce spravidla prijmú príliš neskoro na to, aby zabránili porušeniu, ale aspoň ukončia porušenie. Oneskorené prebratie smernice tak nemôže napraviť nedodržanie lehoty, ale predsa môže odstrániť dôvod na začatie konania o nesplnení povinnosti.

76. K 9. februáru 2019 však Bulharsko ešte neprijalo potrebné opatrenia na ukončenie porušovania článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice o kvalite okolitého ovzdušia, ktoré bolo konštatované v rozsudku z 5. apríla 2017.

77. V tomto okamihu totiž ešte neboli schválené aspoň všetky potrebné celoštátne opatrenia, ktoré sú súčasťou stratégie Bulharska na vykonanie rozsudku z 5. apríla 2017. Týka sa to najmä národných programov na zlepšenie kvality ovzdušia a nahradenie určitých vykurovacích zariadení, ako aj predpisov týkajúcich sa konštrukcie vykurovacích pecí na pevné palivá a kvality palív. Keďže Bulharsko vo svojej odpovedi na výzvu Komisie na predloženie pripomienok uviedlo, že tieto opatrenia majú podstatný význam pre vykonanie rozsudku z 5. apríla 2017, treba vychádzať z toho, že plány kvality ovzdušia boli bez týchto opatrení neúplné.

78. Preto nie je potrebné z obsahového hľadiska skúmať tieto opatrenia alebo miestne plány kvality ovzdušia či analyzovať predpokladané obdobie do dodržania limitných hodnôt.

c) Predbežný záver

79. Treba teda konštatovať, že Bulharsko k 9. februáru 2019 ešte v celom rozsahu nevyhovelo rozsudku z 5. apríla 2017, pokiaľ ide o povinnosť, ktorá mu vyplývala z článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice o kvalite okolitého ovzdušia.

2. Súčasný stav

80. Súčasný stav treba preskúmať, aby bolo možné rozhodnúť o uložení penále. Tento stav sa síce nedá definitívne posúdiť, lebo ešte nie sú k dispozícii všetky namerané hodnoty za prebiehajúci rok. Plány kvality ovzdušia, ktoré boli medzičasom schválené, a najnovšie namerané hodnoty však obsahujú dôležité informácie. Väčšina týchto plánov a nameraných hodnôt síce ešte nebola predmetom výzvy na predloženie pripomienok z 9. novembra 2018. Ich zohľadnenie však nemá za následok zmenu predmetu konania.( ) Naopak ide o nové dôkazy, ktoré ukazujú, do akej miery tento predmet konania medzičasom zanikol.( )

a) Nedodržiavanie limitných hodnôt

81. Bezprostredne pred pojednávaním Bulharsko na základe žiadosti Súdneho dvora predložilo najnovšie číselné údaje za rok 2021. Keďže sú však tieto číselné údaje ešte len predbežné, nemôžu mať v tomto konaní rozhodujúci význam.( ) S výhradou ich doplnenia ich však pri posudzovaní otázky, či porušovanie naďalej trvá, nemožno ani ignorovať.

82. Čo sa týka nameraných hodnôt, ročná limitná hodnota bola v roku 2020 prekročená už len v aglomerácii BG0002 AG Plovdiv, a to na mieste odberu vzoriek v samotnom meste Plovdiv. Aj tam však bola táto limitná hodnota podľa predbežných číselných údajov za rok 2021 naposledy dodržaná.

83. Naproti tomu boli denné limitné hodnoty v roku 2020 ešte vo všetkých sporných zónach a aglomeráciách – konkrétne v Sofii, Asenovgrade, Plovdive, Vidine, Montane, Gornej Oriachovici, Perniku, Smoljane, Chaskove, Pazardžiku a Burgase – príliš často prekročené. Podľa číselných údajov za rok 2021, ktoré sa ešte musia doplniť, väčšina týchto miest naďalej vykazovala priveľa prekročení.

84. Denné limitné hodnoty v Perniku, ako aj v ostatných obciach zóny BG0006 juhovýchodné Bulharsko, v Chaskove, Pazardžiku a Burgase (po druhý raz od roku 2019), však boli v roku 2021 podľa týchto číselných údajov prekročené menej ako 35 dní. V tejto súvislosti sa Bulharsko podľa všetkého po prvý raz odvolalo na to, že časť konštatovaných prekročení bola spôsobená príspevkami z prírodných zdrojov, a preto sa podľa článku 20 ods. 2 smernice o kvalite okolitého ovzdušia nepovažuje za prekročenie limitných hodnôt.

85. Nemožno síce vylúčiť, že zlepšenie v týchto zónach má len prechodný charakter. Ak sa však potvrdia číselné údaje za rok 2021, prinajmenšom na základe informácií, ktoré sú v súčasnosti k dispozícii, sa už nedá konštatovať, že v týchto zónach sa majú naďalej vypracúvať plány kvality ovzdušia.

b) Údaje o účinnosti opatrení podľa oddielu A prílohy XV k smernici o kvalite okolitého ovzdušia

86. Pokiaľ sa denné limitné hodnoty aj v roku 2021 príliš často prekračovali, vzniká otázka, či plány kvality ovzdušia, ktoré boli medzičasom schválené, napriek tomu spĺňajú požiadavky článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice o kvalite okolitého ovzdušia.

87. Na posúdenie tejto otázky je najmä potrebné, aby uvedené plány obsahovali údaje podľa oddielu A prílohy XV k smernici o kvalite okolitého ovzdušia. Sporné údaje dokumentujú okrem iného pôvod znečistenia (body 5 a 6), analýzu možných opatrení na zlepšenie kvality ovzdušia (bod 6), ako aj prijaté a zrealizované opatrenia (body 7 až 9) vrátane časového harmonogramu a odhadu plánovaných zlepšení kvality ovzdušia (bod 8).

88. Ak chýba najmä odhad plánovaných zlepšení kvality ovzdušia a predpokladaného času potrebného na dosiahnutie týchto cieľov podľa oddielu A bodu 8 písm. c) prílohy XV k smernici o kvalite okolitého ovzdušia, je sotva možné posúdiť, či v je dôsledku tohto plánu uvedený čas čo najkratší. Pokiaľ totiž nie sú známe opatrenia, ktoré sú potrebné na dodržanie limitných hodnôt, nedá sa ani posúdiť, či možno vyžadovať rýchlejšie uskutočnenie. Súdny dvor tiež už konštatoval, že tieto údaje majú kľúčový význam.( )

89. Neuvedenie týchto údajov je preto nevyhnutne súčasťou porušenia článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice o kvalite okolitého ovzdušia, ktoré Súdny dvor konštatoval v rozsudku z 5. apríla 2017.( )

90. Komisia v súlade s vyššie uvedeným tak vo výzve na predloženie pripomienok,( ) ako aj v súdnom konaní namietala, že tieto údaje nie sú k dispozícii.

91. Nezaoberala sa však miestnymi plánmi kvality ovzdušia.

92. V konaniach o nesplnení povinnosti však prislúcha Komisii, aby preukázala existenciu namietaného nesplnenia povinnosti a predložila Súdnemu dvoru potrebné dôkazy, ktoré mu umožnia preveriť jeho existenciu. Komisia sa pritom nemôže opierať o akúkoľvek domnienku.( ) To platí aj v konaní podľa článku 260 ZFEÚ.( ) Už preto je podmienkou uplatnenia námietky, podľa ktorej sú plány kvality ovzdušia členského štátu neúplné, aby Komisia na tento účel preskúmala všetky plány dotknutého členského štátu, teda nielen celoštátne opatrenia, ale aj miestne plány založené na týchto opatreniach.

93. Ako navyše bulharská vláda oznámila na základe žiadosti Súdneho dvora, plány jednotlivých obcí sú k dispozícii na internete. Z týchto plánov na prvý pohľad vyplýva, že naozaj obsahujú údaje podľa oddielu A prílohy XV k smernici o kvalite okolitého ovzdušia. Okrem toho sa nezdá vylúčené, že určité útvary Komisie o tom vedia alebo dokonca prispeli k tomu, aby plány spĺňali tieto požiadavky, keďže vypracovanie plánov bolo podľa všetkého podporené prostriedkami Únie.

94. Komisia preto dostatočne nepreukázala výhradu, že plány kvality ovzdušia vypracované Bulharskom neobsahovali údaje, ktoré sú potrebné podľa oddielu A prílohy XV k smernici o kvalite okolitého ovzdušia.

c) Vhodnosť opatrení prijatých Bulharskom na zabezpečenie dodržiavania limitných hodnôt

95. Skutočnosť, že Komisia sa nezaoberala miestnymi plánmi kvality ovzdušia, tiež spôsobuje, že jej námietka voči vhodnosti opatrení prijatých Bulharskom na zabezpečenie dodržiavania limitných hodnôt je neopodstatnená. Táto námietka sa totiž tiež zameriava v podstate len na celoštátne opatrenia.

96. Otázku, do akej miery sa týmito celoštátnymi opatreniami vykonáva rozsudok z 5. apríla 2017, však možno posúdiť len vtedy, ak sa tieto opatrenia preskúmajú spolu s miestnymi plánmi. Miestne plány sú totiž založené na týchto opatreniach a slúžia na ich praktickú realizáciu. Predovšetkým možno len na základe miestnych plánov zhodnotiť, či opatrenia naplánované na miestnej úrovni spolu s celoštátnymi opatreniami postačujú na zabezpečenie dodržiavania limitných hodnôt a prípadne dokedy budú tieto hodnoty dodržané. Len pomocou týchto informácií sa dá vôbec účelne preskúmať, či sú na celoštátnej úrovni potrebné dodatočné opatrenia.

97. Keďže Komisia sa nezaoberá týmito miestnymi odhadmi, jej námietke voči vhodnosti celoštátnych opatrení chýba potrebný základ.

98. Aj v tejto časti preto treba jej argumentáciu zamietnuť.

d) Obdobie, keď sú hodnoty prekročené

99. Z dôvodu, že Komisia prognózy miestnych plánov nenamieta, treba vychádzať z toho, že predmetné plány – ako Bulharsko všeobecne tvrdí – umožňujú predpovedať, že limitné hodnoty budú v celom Bulharsku dodržané do roku 2024.

100. Zostáva teda objasniť, či sa v prípade, že limitné hodnoty budú dodržané do roku 2024, obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skráti. Keďže túto otázku treba posúdiť v rámci vykonávania rozsudku z 5. apríla 2017, na desaťročie pred vydaním uvedeného rozsudku, počas ktorého tieto hodnoty neboli dodržané, sa v tomto smere neprihliada.

101. Ani v prípade, ak sa zohľadní obdobie od 5. apríla 2017, sa však limitné hodnoty podľa cieľov opatrení prijatých Bulharskom nedodržiavajú počas obdobia, ktoré trvá takmer sedem rokov.

102. Je pravda, že toto obdobie je dlhé. Vzhľadom na mieru voľnej úvahy, ktorou disponujú členské štáty pri zvažovaní protichodných záujmov,( ) to však na preukázanie porušenia nestačí. Svedčí o tom najmä článok 22 ods. 2 smernice o kvalite okolitého ovzdušia. Podľa tohto ustanovenia sa lehota na dodržanie limitných hodnôt stanovených pre PM10 za určitých podmienok mohla predĺžiť z 1. januára 2005 do 11. júna 2011. To bolo podobne dlhé obdobie ďalšieho prekračovania limitných hodnôt, ktoré normotvorca Únie akceptoval.

103. Možnosť uvedeného predĺženia lehoty navyše mohli využiť všetky členské štáty bez ohľadu na ich východiskovú situáciu a ekonomickú výkonnosť. Je však zjavné, že dodržiavanie limitných hodnôt stanovených pre PM10 je v Bulharsku vzhľadom na postupy vykurovania, ktoré sa v súčasnosti uplatňujú, mimoriadne veľkou výzvou. Jej zvládnutie je navyše spojené so značnými nákladmi, ktoré Bulharsko z dôvodu jeho ekonomickej situácie zaťažujú vo väčšej miere než iné členské štáty.

104. Takmer sedemročné obdobie do dodržania limitných hodnôt stanovených pre PM10 preto prinajmenšom v prípade Bulharska nie je zjavne pridlhé.

105. To síce nevylučuje, že limitné hodnoty by sa v určitých prípadoch – alebo možno dokonca na celoštátnej úrovni – mohli dodržať skôr. V prospech tohto záveru svedčí najmä námietka Komisie, že určité celoštátne opatrenia, napr. štandardy týkajúce sa pevných palív alebo vymáhanie ich dodržiavania, boli zavedené až relatívne neskoro. Bulharsko túto námietku nespochybnilo.

106. Aj keď by však rýchlejšie zavedenie týchto opatrení s najväčšou pravdepodobnosťou zlepšilo kvalitu ovzdušia, Komisia nepreukázala, že len to by postačovalo na to, aby sa limitné hodnoty dodržali skôr. Na konštatovanie, že obdobie, keď sú limitné hodnoty prekročené, nie je „čo najviac“ skrátené, by sa naopak vyžadovalo konkrétne preskúmanie v súvislosti s príslušnými miestnymi plánmi kvality ovzdušia. Spravidla by bola potrebná aj kontrola zváženia protichodných záujmov, čo by tiež bolo možné len na základe miestnych plánov kvality ovzdušia. Len z týchto plánov totiž môže vyplynúť, prečo sa určité opatrenia na danom mieste nezrealizovali skôr. Keďže Komisia nepreskúmala tieto plány, Súdny dvor teda nemôže konštatovať, že obdobie, keď sú hodnoty prekročené, bude v určitých prípadoch alebo dokonca celkovo pridlhé.

e) Predbežný záver

107. Argumentácia Komisie preto nepostačuje na to, aby sa konštatovalo, že Bulharsko doteraz nevyhovelo rozsudku z 5. apríla 2017, pokiaľ ide o povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice o kvalite okolitého ovzdušia.

C. Penále a paušálna pokuta

108. Na základe doterajších zistení nie je opodstatnené uložiť penále.( ) Paušálnu pokutu z dôvodu nedostatočného vykonania rozsudku k 9. februáru 2019 rovnako nepovažujem za účelnú, keďže Bulharsko by malo radšej investovať svoje obmedzené prostriedky do zvýšenia kvality ovzdušia.

VI. O trovách

109. Podľa článku 138 ods. 3 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ak mali obaja účastníci konania úspech len v časti predmetu konania – tak ako v tomto prípade –, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania.

VII. Návrh

110. Preto navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:

1. Bulharská republika k 9. februáru 2019 ešte v celom rozsahu nevyhovela rozsudku z 5. apríla 2017, pokiaľ ide o povinnosť, ktorá jej vyplýva z článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/50/ES z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe.

2. V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.

3. Európska komisia a Bulharská republika znášajú svoje vlastné trovy konania.