NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MICHAL BOBEK

prednesené 23. septembra 2020 ( 1 )

Spojené veci C‑83/19, C‑127/19 a C‑195/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“

proti

Inspecţia Judiciară

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunalul Mehedinţi (Regionálny súd Mehedinţi, Rumunsko)]

a

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“

proti

Consiliul Superior al Magistraturii

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Curtea de Apel Alba Iulia (Odvolací súd Alba Iulia, Rumunsko)]

a

PJ

proti

QK

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Curtea de Apel Bucureşti (Odvolací súd Bukurešť, Rumunsko)]

Vec C‑291/19

SO

proti

TP a i.

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Curtea de Apel Braşov (Odvolací súd Brašov, Rumunsko)]

Vec C‑355/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“,

OL

proti

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Curtea de Apel Piteşti (Odvolací súd Piteşti, Rumunsko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Zmluva o pristúpení Bulharska a Rumunska k Európskej únii – Rozhodnutie Komisie 2006/928/ES, ktorým sa zriaďuje mechanizmus spolupráce a overovania (MSO) – Povaha a právne účinky MSO a správ vypracovaných Komisiou na jeho základe – Dočasné vymenovanie vedenia súdnej inšpekcie – Vnútroštátne ustanovenia o zriadení a organizácii odboru pre vyšetrovanie trestných činov spáchaných v súdnictve v rámci prokuratúry – Článok 47 Charty základných práv Európskej únie – Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ – Právny štát – Nezávislosť súdnictva“

Obsah

I. Úvod II. Právny rámec A. Právo EÚ 1. Primárne právo 2. Rozhodnutie o MSO B. Rumunské právo 1. Rumunská ústava 2. Ustanovenia týkajúce sa súdnej inšpekcie a) Zákon č. 317/2004 b) Mimoriadne nariadenie č. 77/2018 3. Ustanovenia týkajúce sa odboru pre vyšetrovanie trestných činov spáchaných v súdnictve a) Zákon č. 207/2018 b) Mimoriadne nariadenie č. 90/2018 c) Mimoriadne nariadenie č. 92/2018 d) Mimoriadne nariadenie č. 7/2019 e) Mimoriadne nariadenie č. 12/2019 III. Skutkový stav, vnútroštátne konanie a prejudiciálne otázky A. Vec C‑83/19 B. Vec C‑127/19 C. Vec C‑195/19 D. Vec C‑291/19 E. Vec C‑355/19 F. Konanie na Súdnom dvore IV. Analýza A. Prípustnosť prejudiciálnych otázok 1. C‑83/19 2. C‑127/19 a C‑355/19 3. C‑195/19 a C‑291/19 4. Predbežný záver o prípustnosti B. Relevantné právo EÚ a kritériá 1. MSO a) Sú rozhodnutie o MSO a správy vypracované v rámci MSO aktmi Európskej únie? b) Je zmluva o pristúpení vhodným právnym základom? 1) Formálny právny základ 2) Obsah a ciele 3) Trvanie MSO 4) Predbežný záver c) Právne účinky MSO 1) Právne účinky rozhodnutia o MSO 2) Právne účinky správ v rámci MSO d) Patria dotknuté vnútroštátne opatrenia do pôsobnosti MSO? 2. Zásada nezávislosti súdnictva: článok 47 Charty a/alebo článok 19 ods. 1 ZEÚ a) Článok 47 Charty b) Článok 19 ods. 1 ZEÚ c) Článok 19 ods. 1 ZEÚ a riziká príliš otvorených brán 3. Kritériá a povaha posudzovania a) Kritériá: vonkajšie aspekty nezávislosti súdnictva a doktrína vonkajších znakov b) Povaha posudzovania: čo treba preukázať C. Posúdenie dotknutých vnútroštátnych ustanovení 1. Všeobecný kontext 2. Dočasné vymenovanie vedenia súdnej inšpekcie a) Návrh na začatie prejudiciálneho konania a stanoviská účastníkov konania b) Analýza c) Predbežný záver 3. Odbor pre vyšetrovanie trestných činov spáchaných v súdnictve a) Návrhy na začatie prejudiciálneho konania a stanoviská účastníkov konania b) Analýza i) Odôvodnenie – Jednoznačné a zrozumiteľné odôvodnenie? – Skutočné odôvodnenie? ii) Záruky iii) Kontext a praktické fungovanie iv) Primeraná lehota c) Predbežný záver V. Návrh

I. Úvod

1. Prejednávané veci sa týkajú dvoch inštitucionálnych aspektov rumunského súdneho systému, ktoré boli prednedávnom pozmenené prostredníctvom reformy tzv. „zákonov o justícii“ ( 2 ) v uvedenom členskom štáte. Päť návrhov na začatie prejudiciálneho konania, ktoré spoločne preskúmam v týchto návrhoch, sa v podstate týka na jednej strane dočasného vymenovania šéfa Inspecția Judiciară (Súdna inšpekcia, Rumunsko) a na druhej strane vytvorenia odboru povereného vyšetrovaním trestných činov spáchaných v súdnictve v rámci prokuratúry. ( 3 )

2. Všetky tieto veci však majú spoločné dve predbežné otázky, ktoré treba vyriešiť na úvod. Po prvé akú má právnu povahu a účinky „mechanizmus spolupráce a overovania“ (ďalej len „MSO“) ( 4 ) zavedený rozhodnutím Komisie 2006/928/ES? ( 5 )

3. Európska komisia vydáva na základe MSO pravidelné správy. V správe uverejnenej v roku 2018 ( 6 ) Komisia uviedla viacero problematických aspektov týkajúcich sa nedávnych reforiem rumunského súdneho systému, ktoré sú predmetom tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Vzhľadom na to vnútroštátne súdy požadujú objasnenie, pokiaľ ide o právne postavenie MSO a správ Komisie, najmä aby mohli určiť, či sú odporúčania uvedené v správach Komisie pre rumunské orgány záväzné.

4. Okrem toho sa prejudiciálne otázky síce týkajú zlučiteľnosti vnútroštátnych legislatívnych zmien so zásadami právneho štátu, účinnej súdnej ochrany a nezávislosti súdnictva, poukazujú však aj na niekoľko ustanovení primárneho práva, najmä na článok 2 ZEÚ, článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ a článok 47 druhý odsek Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). Druhá predbežná otázka, ktorú treba objasniť, teda spočíva v tom, či sa tieto ustanovenia uplatnia v prejednávaných veciach vzhľadom na osobitný poprístupový kontext Rumunska, v rámci ktorého sa MSO naďalej uplatňuje.

II. Právny rámec

A. Právo EÚ

1. Primárne právo

5. Podľa článku 4 ods. 3 Zmluvy o pristúpení Bulharskej republiky a Rumunska k Európskej únii (ďalej len „zmluva o pristúpení“) ( 7 ) môžu inštitúcie Únie prijať pred pristúpením okrem iného opatrenia, ktoré sú uvedené v článkoch 37 a 38 Aktu o podmienkach pristúpenia Bulharskej republiky a Rumunska (ďalej len „akt o pristúpení“). ( 8 )

6. Článok 2 aktu o pristúpení stanovuje, že odo dňa pristúpenia sú ustanovenia pôvodných Zmlúv a aktov prijatých inštitúciami pred pristúpením záväzné pre Rumunsko a uplatňujú sa za podmienok stanovených v Zmluvách a v akte o pristúpení.

7. Článok 37 aktu o pristúpení stanovuje: „Ak Bulharsko alebo Rumunsko nevykoná záväzky prijaté v súvislosti s rokovaniami o pristúpení vrátane záväzkov vo všetkých odvetvových politikách, ktoré sa týkajú hospodárskych činností s cezhraničnými účinkami, a spôsobí tým vážne narušenie fungovania vnútorného trhu alebo jeho bezprostrednú hrozbu, môže Komisia do uplynutia obdobia, ktoré nepresahuje tri roky odo dňa pristúpenia, na odôvodnenú žiadosť členského štátu alebo z vlastného podnetu prijať primerané opatrenia. Opatrenia musia byť proporcionálne, pričom prednosť majú opatrenia, ktoré čo najmenej narušujú fungovanie vnútorného trhu, prípadne uplatňovanie existujúcich odvetvových ochranných mechanizmov. Takéto ochranné opatrenia nesmú byť použité ako prostriedok svojvoľnej diskriminácie alebo skrytého obmedzovania obchodovania medzi členskými štátmi. Ochranná doložka môže byť použitá aj pred pristúpením na základe výsledkov monitorovania a prijaté opatrenia nadobudnú účinnosť prvým dňom pristúpenia, ak nestanovujú neskorší deň. Opatrenia budú zachované iba po bezpodmienečne nevyhnutné obdobie a budú zrušené, keď bude splnený príslušný záväzok. Možno ich však uplatňovať aj po uplynutí obdobia uvedeného v prvom odseku, ak príslušné záväzky neboli splnené. Na základe pokroku dotknutého členského štátu v plnení jeho záväzkov môže Komisia opatrenia vhodne upraviť. Komisia pred zrušením ochranných opatrení včas upovedomí Radu a v tejto súvislosti náležite zohľadní všetky pripomienky Rady“.

8. Článok 38 aktu o pristúpení stanovuje: „Ak sa v Bulharsku alebo Rumunsku vyskytnú alebo bezprostredne hrozia závažné nedostatky v transpozícii, vykonávaní alebo uplatňovaní rámcových rozhodnutí alebo iných príslušných záväzkov, nástrojov spolupráce a rozhodnutí týkajúcich sa vzájomného uznávania v oblasti trestného práva podľa hlavy VI Zmluvy o EÚ a smerníc a nariadení týkajúcich sa vzájomného uznávania v občianskych veciach podľa hlavy IV Zmluvy o ES, môže Komisia do uplynutia obdobia, ktoré nepresahuje viac ako tri roky odo dňa pristúpenia, na odôvodnený návrh členského štátu alebo z vlastného podnetu a po porade s členskými štátmi prijať primerané opatrenia a určiť podmienky a spôsoby ich uvedenia do účinnosti. Tieto opatrenia môžu mať povahu dočasného pozastavenia uplatňovania príslušných ustanovení a rozhodnutí vo vzťahoch medzi Bulharskom alebo Rumunskom a ktorýmkoľvek iným členským štátom alebo členskými štátmi bez toho, aby tým bola dotknutá úzka justičná spolupráca. Ochranná doložka môže byť použitá aj pred pristúpením na základe výsledkov monitorovania a prijaté opatrenia nadobudnú účinnosť prvým dňom pristúpenia, ak nestanovujú neskorší deň. Opatrenia budú zachované iba po bezpodmienečne nevyhnutné obdobie a budú zrušené, keď budú nedostatky napravené. Možno ich však uplatňovať aj po uplynutí obdobia uvedeného v prvom odseku, pokiaľ tieto nedostatky pretrvávajú. Na základe pokroku dotknutého nového členského štátu v náprave zistených nedostatkov môže Komisia po porade s členskými štátmi opatrenia vhodne upraviť. Komisia pred zrušením ochranných opatrení včas upovedomí Radu a v tejto súvislosti náležite zohľadní všetky pripomienky Rady.“

2. Rozhodnutie o MSO

9. Rozhodnutie o MSO bolo podľa svojho odôvodnenia 5 prijaté na základe článkov 37 a 38 aktu o pristúpení.

10. Odôvodnenie 6 rozhodnutia o MSO stanovuje: „Nedoriešené záležitosti v oblasti miery zodpovednosti a účinnosť súdneho systému a orgánov činných v trestnom konaní si vyžadujú zriadenie mechanizmu na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Rumunsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii“.

11. Článok 1 rozhodnutia o MSO stanovuje, že Rumunsko bude každoročne podávať Komisii správu o pokroku v plnení jednotlivých referenčných kritérií uvedených v prílohe rozhodnutia. Podľa článku 2 Komisia oznámi Európskemu parlamentu a Rade svoje pripomienky a zistenia týkajúce sa správy Rumunska po prvý raz v júni 2007 a následne podľa potreby a minimálne jedenkrát za každých šesť mesiacov. Článok 3 stanovuje, že rozhodnutie o MSO „nadobudne účinnosť iba za podmienky a dňom nadobudnutia platnosti zmluvy o pristúpení“. Podľa článku 4 je rozhodnutie o MSO určené všetkým členským štátom.

12. Príloha rozhodnutia o MSO obsahuje „referenčné kritériá pre Rumunsko uvedené v článku 1“. Prvé, tretie a štvrté referenčné kritérium znejú takto: „zabezpečiť transparentnejšie a účinnejšie súdne konanie, najmä rozšírením kapacít a kompetencií Vyššej sudcovskej rady [Najvyššej súdnej rady – neoficiálny preklad]…“, „stavať na dosiahnutom pokroku, pokračovať v profesionálnom, nezaujatom vyšetrovaní v prípadoch podozrenia z korupcie na najvyšších miestach“ a „prijať ďalšie opatrenia na prevenciu a boj proti korupcii, najmä v miestnej samospráve“.

B. Rumunské právo

1. Rumunská ústava

13. Článok 115 ods. 4 Constituția României (Ústava Rumunska) stanovuje, že „vláda môže prijímať mimoriadne nariadenia len vo výnimočných prípadoch, ktorých riešenie neznesie odklad, a je povinná uviesť v nich dôvody naliehavosti“.

14. Podľa článku 133 ods. 1 Ústavy Rumunska „Najvyššia súdna rada je garantom nezávislosti súdnictva“.

15. Článok 132 ods. 1 Ústavy Rumunska stanovuje, že „prokurátori vykonávajú svoju činnosť v súlade so zásadou zákonnosti, nestrannosti a hierarchickej kontroly pod právomocou ministra spravodlivosti“.

2. Ustanovenia týkajúce sa súdnej inšpekcie

a) Zákon č. 317/2004

16. Článok 65 zákona č. 317/2004 o CSM stanovuje: „1. Súdna inšpekcia je zriadená ako orgán s právnou subjektivitou v rámci [CSM] so sídlom v Bukurešti ako súčasť reorganizácie súdneho inšpektorátu. 2. Na čele súdnej inšpekcie stojí hlavný inšpektor, ktorého zastupuje námestník hlavného inšpektora, pričom obaja sú vymenovaní na základe výberového konania usporiadaného [CSM]. 3. Súdna inšpekcia koná v súlade so zásadou prevádzkovej nezávislosti, pričom prostredníctvom súdnych inšpektorov menovaných za zákonom stanovených podmienok plní úlohy v oblasti analýzy, overovania a kontroly v osobitných oblastiach činnosti.“

17. Článok 67 zákona č. 317/2004 stanovuje: „1. Hlavného inšpektora a námestníka hlavného inšpektora vymenuje plenárne zhromaždenie [CSM] spomedzi súdnych inšpektorov v službe na základe výberového konania, ktoré sa skladá z predloženia projektu týkajúceho výkonu právomocí špecifických pre dotknutú riadiacu funkciu, z písomnej skúšky, ktorou sa overia poznatky v oblasti riadenia, komunikácie a ľudských zdrojov, ako aj schopnosť uchádzača prijímať rozhodnutia a niesť zodpovednosť a jeho odolnosť voči stresu, a tiež z psychologického testu. 2. Výberové konanie usporiada [CSM] v súlade s nariadením schváleným rozhodnutím plenárneho zhromaždenia [CSM], ktoré je uverejnené v Monitorul Oficial al României (Úradný vestník Rumunska), časť I. 3. Usporiadanie výberového konania na miesto hlavného inšpektora a námestníka hlavného inšpektora sa oznámi najmenej tri mesiace pred jeho uskutočnením. 4. Funkčné obdobie hlavného inšpektora a námestníka hlavného inšpektora trvá tri roky a môže byť obnovené len jedenkrát, pokiaľ sú dodržané ustanovenia článku 67 ods. 1. 5. Hlavného inšpektora a námestníka hlavného inšpektora môže odvolať z funkcie plenárne zhromaždenie [CSM], pokiaľ svoje riadiace funkcie nevykonávajú alebo vykonávajú neprimerane. O odvolaní sa rozhodne na základe ročnej správy o audite upravenej v článku 68. 6. Proti rozhodnutiu o odvolaní prijatému plenárnym zhromaždením [CSM] je možné podať opravný prostriedok senátu pre správne a daňové veci Înalta Curte de Casație și Justiție [(Najvyšší kasačný súd, Rumunsko)] v lehote 15 dní od jeho oznámenia. Podanie opravného prostriedku má na výkon rozhodnutia [CSM] odkladný účinok. Rozhodnutie o opravnom prostriedku je nezrušiteľné.“

b) Mimoriadne nariadenie č. 77/2018

18. Článkom I mimoriadneho nariadenia vlády č. 77/2018, ktorým sa dopĺňa článok 67 zákona č. 317/2004 o CSM (ďalej len „mimoriadne nariadenie č. 77/2018“), ( 9 ) boli do článku 67 zákona č. 317/2004 po odseku 6 vložené dva nové odseky: „7. Ak sa miesto hlavného inšpektora alebo námestníka hlavného inšpektora súdnej inšpekcie stane neobsadeným v dôsledku uplynutia funkčného obdobia, zastupovanie v tejto funkcii zabezpečí hlavný inšpektor, resp. námestník hlavného inšpektora, ktorého funkčné obdobie uplynulo, až do obsadenia tejto funkcie za zákonom stanovených podmienok. 8. Ak sa funkčné obdobie hlavného inšpektora skončí z iného dôvodu, než je uplynutie funkčného obdobia, zastupovanie v tejto funkcii zabezpečí námestník hlavného inšpektora až do obsadenia tejto funkcie za zákonom stanovených podmienok. Ak sa funkčné obdobie námestníka hlavného inšpektora skončí z iného dôvodu, než je uplynutie funkčného obdobia, zastupovanie v tejto funkcii zabezpečí súdny inšpektor menovaný hlavným inšpektorom až do obsadenia tejto funkcie za zákonom stanovených podmienok.“

19. Podľa článku II mimoriadneho nariadenia č. 77/2018 sa článok 67 ods. 7 zákona č. 317/2004 uplatní „aj v situácii, keď je miesto hlavného inšpektora alebo námestníka hlavného inšpektora súdnej inšpekcie neobsadené ku dňu nadobudnutia účinnosti tohto mimoriadneho nariadenia“.

3. Ustanovenia týkajúce sa odboru pre vyšetrovanie trestných činov spáchaných v súdnictve

a) Zákon č. 207/2018

20. Článkom I ods. 45 zákona č. 207/2018, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 304/2004 o organizácii súdnictva (ďalej len „zákon č. 207/2018“), ( 10 ) bol po článku 88 zákona č. 304/2004 vložený nový oddiel upravujúci odbor pre vyšetrovanie trestných činov spáchaných v súdnictve (ďalej len „OVTČS“), ktorý obsahuje články 881 až 889.

21. Článok 881 zákona č. 304/2004 v znení zmien a doplnení stanovuje: „1. [OVTČS] sa zriaďuje v rámci Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Prokuratúra pri Najvyššom kasačnom súde)]. Tento odbor má výlučnú právomoc na vedenie trestného konania vo veci trestných činov spáchaných sudcami a prokurátormi vrátane vojenských sudcov a prokurátorov a členov [CSM]. 2. [OVTČS] si zachová právomoc na vedenie trestného konania, v ktorom sú stíhané aj iné osoby okrem osôb uvedených v odseku 1. … 4. Na čele [OVTČS] stojí hlavný prokurátor odboru, ktorého zastupuje námestník hlavného prokurátora, pričom oboch do funkcie vymenuje plenárne zhromaždenie [CSM] za podmienok stanovených týmto zákonom. 5. Generálny prokurátor Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Prokuratúra pri Najvyššom kasačnom súde)] rieši konflikty právomoci medzi [OVTČS] a ďalšími štruktúrami alebo jednotkami prokuratúry. …“

22. Článok 882 zákona č. 304/2004 v znení zmien a doplnení stanovuje: „1. [OVTČS] vykonáva svoju činnosť v súlade so zásadou legality, nestrannosti a hierarchickej kontroly. 2. Pridelenie alebo vyslanie prokurátorov na [OVTČS] je zakázané. 3. [OVTČS] vykonáva svoju činnosť s maximálnym počtom 15 prokurátorov. 4. Počet miest v [OVTČS] môže byť upravený v závislosti od objemu činnosti uznesením generálneho prokurátora Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Prokuratúra pri Najvyššom kasačnom súde)] na žiadosť hlavného prokurátora odboru so súhlasom plenárneho zhromaždenia [CSM].“

23. Články 883 a 884 zákona č. 304/2004 v znení zmien a doplnení upravujú postup menovania hlavného prokurátora OVTČS a jeho námestníka vrátane zloženia výberovej komisie pri výbere hlavného prokurátora a požiadaviek na účasť na výberovom konaní. Článok 883 prvý odsek najmä stanovuje, že „hlavného prokurátora [OVTČS] vymenuje plenárne zhromaždenie [CSM] na základe výberového konania, ktoré sa skladá z predloženia projektu týkajúceho výkonu právomocí špecifických pre dotknutú riadiacu funkciu, ktorým sa overia poznatky uchádzača v oblasti riadenia a účinného riadenia ľudských zdrojov, jeho schopnosť prijímať rozhodnutia a niesť zodpovednosť, komunikačné zručnosti a odolnosť voči stresu, ako aj jeho bezúhonnosť, jeho činnosť ako prokurátora a jeho vzťah k hodnotám špecifickým pre toto povolanie, akou je nezávislosť súdnictva a dodržiavanie základných práv a slobôd“. Navyše podľa článku 883 ods. 7 „o odvolaní hlavného prokurátora [OVTČS] z funkcie rozhodne plenárne zhromaždenie [CSM], keď si neplní úlohy špecifické pre svoju funkciu alebo ak bolo voči nemu počas posledných troch rokov vedené disciplinárne konanie na návrh komisie uvedenej v odseku 2“. Podľa článku 883 ods. 8 „hlavný prokurátor [OVTČS] je do svojej funkcie vymenovaný na trojročné funkčné obdobie, ktoré môže byť obnovené len jedenkrát“.

24. Článok 885 zákona č. 304/2004 v znení zmien a doplnení upravuje postup výberu prokurátorov OVTČS a pravidlá výberového konania, ktoré zahŕňa vypočutie pred plenárnym zhromaždením CSM a zhodnotenie činnosti uchádzača. Podľa odseku 1 menuje prokurátorov plenárne zhromaždenie CSM na základe výberového konania na trojročné funkčné obdobie s možnosťou predĺženia na celkovo najviac deväť rokov. Odsek 3 stanovuje, že aby sa prokurátori mohli zúčastniť na výberovom konaní, musia spĺňať tieto kumulatívne podmienky: „a) počas posledných troch rokov proti nim nebolo vedené disciplinárne konanie, b) dosahujú prinajmenšom hodnosť potrebnú na pôsobenie na prokuratúre pri odvolacom súde, c) skutočná dĺžka ich služby vo funkcii prokurátora je najmenej 18 rokov, d) majú primerané odborné vzdelanie, e) ich morálne správanie je bezúhonné“.

25. Článok 888 ods. 1 stanovuje, že OVTČS má tieto právomoci: a) začať trestné konanie vo veci trestných činov patriacich do jeho právomoci; b) postúpiť súdom veci týkajúce sa trestných činov upravených v písm. a); c) vytvoriť a aktualizovať databázu trestných činov patriacich do jeho právomoci a d) vykonávať ďalšie právomoci, ktorými ho poveruje zákon. Podľa článku 888 ods. 2 „na pojednávaniach patriacich do právomoci odboru sa zúčastňujú prokurátori justičnej sekcie Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Prokuratúra pri Najvyššom kasačnom súde)] alebo prokurátori prokuratúry pri súde, ktorý vec prejednáva“.

26. Článok III zákona č. 207/2018 stanovuje: „1. [OVTČS] začne svoju činnosť v lehote troch mesiacov odo dňa nadobudnutia účinnosti tohto zákona. 2. Veci patriace do právomoci [OVTČS], v ktorých začal konať niektorý z útvarov prokuratúry a nie sú skončené do dátumu, keď OVTČS začne fungovať, budú postúpené tomuto odboru na vyriešenie, hneď ako začne fungovať.“

b) Mimoriadne nariadenie č. 90/2018

27. Mimoriadne nariadenie vlády č. 90/2018 o opatreniach týkajúcich sa pravidiel fungovania [OVTČS] (ďalej len „mimoriadne nariadenie č. 90/2018“) ( 11 ) bolo prijaté, aby OVTČS mohol začať fungovať v lehote stanovenej v článku III ods. 1 zákona č. 207/2018. Jeho odôvodnenia stanovujú, že keďže CSM ku dňu vydania nariadenia neukončila postup, na základe ktorého by OVTČS mohol začať fungovať, vláda považuje za nevyhnutné prijať naliehavé legislatívne opatrenia upravujúce odchylne od nových článkov 883 až 885 zákona č. 304/2004 jednoduchý postup dočasného vymenovania hlavného prokurátora, námestníka hlavného prokurátora a najmenej jednej tretiny prokurátorov odboru.

28. Článkom I mimoriadneho nariadenia č. 90/2018 sa mení článok 882 ods. 3 zákona č. 304/2004 takto: „[OVTČS] vykonáva svoju činnosť s počtom 15 prokurátorov.“

29. Článok II mimoriadneho nariadenia č. 90/2018 upravuje postup, ktorý sa odchyľuje od článkov 883 až 885 zákona č. 304/2004, na účely dočasného vymenovania hlavného prokurátora a najmenej jednej tretiny prokurátorov OVTČS. Odsek 1 tohto ustanovenia najmä stanovuje, že pred ukončením výberových konaní usporiadaných na účely obsadenia miesta hlavného prokurátora OVTČS a výkonných pozícií prokurátorov uvedeného odboru funkciu hlavného prokurátora a najmenej jednej tretiny výkonných prokurátorov dočasne vykonávajú prokurátori, ktorí spĺňajú zákonom stanovené podmienky na menovanie do týchto pozícií a vyberie ich komisia poverená usporiadaním výberového konania v súlade s článkom 883 ods. 2 zákona č. 304/2004. Podľa odseku 2 uchádzačov vyberie komisia poverená usporiadaním výberového konania, ktorá vykonáva svoju činnosť v počte najmenej troch prítomných členov v súlade s postupom, ktorý sa uskutoční v lehote piatich kalendárnych dní odo dňa jeho začatia predsedom CSM. Odsek 11 stanovuje: „S účinnosťou odo dňa začiatku fungovania [OVTČS] uvedený odbor preberie veci patriace do svojej právomoci, v ktorých koná Direcţia Naţională Anticorupţie [(Národné protikorupčné riaditeľstvo, Rumunsko; ďalej len „DNA“)] a ďalšie útvary prokuratúry, ako aj spisy vecí, ktoré sa týkajú trestných činov upravených v článku 881 ods. 1 zákona č. 304/2004, nanovo uverejneného v znení následných zmien a doplnení, a ktoré boli uzatvorené pred dátumom začiatku fungovania tohto odboru.“

c) Mimoriadne nariadenie č. 92/2018

30. Mimoriadnym nariadením vlády č. 92 z 15. októbra 2018, ktorým sa menia a dopĺňajú určité normatívne akty v oblasti súdnictva (ďalej len „mimoriadne nariadenie č. 92/2018“), ( 12 ) bol okrem iného doplnený zákon č. 304/2004, do ktorého článku 882 bol vložený nový odsek 5, podľa ktorého majú prokurátori OVTČS po dobu trvania svojej služby v uvedenom odbore postavenie vyslaných prokurátorov. Článok 885 ods. 5 je pozmenený v tom zmysle, že vypočutie v rámci postupu výberu prokurátorov OVTČS sa uskutoční pred výberovou komisiou, a nie pred plenárnym zhromaždením CSM.

d) Mimoriadne nariadenie č. 7/2019

31. Mimoriadnym nariadením vlády č. 7 z 20. februára 2019, ktorým sa stanovujú určité dočasné opatrenia týkajúce sa prijímacích skúšok na Institutul Național al Magistraturii [(Národný inštitút pre sudcov a prokurátorov, Rumunsko)], počiatočného vzdelávania sudcov a prokurátorov, záverečnej skúšky na Národnom inštitúte pre sudcov a prokurátorov, stáže a skúšky spôsobilosti sudcov čakateľov a právnych čakateľov prokuratúry a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 303/2004, zákon č. 304/2004 a zákon č. 317/2004, ( 13 ) bol okrem iného zmenený a doplnený zákon č. 304/2004. Do jeho článku 881 bol vložený nový odsek 6, podľa ktorého keď Codul de procedură penală (trestný poriadok) alebo iný osobitný právny predpis odkazuje na „hierarchicky nadradeného prokurátora“ vo veciach, ktorých predmetom sú trestné činy patriace do právomoci OVTČS, tento výraz treba chápať v tom zmysle, že označuje hlavného prokurátora OVTČS, a to vrátane rozhodnutí prijatých pred začatím fungovania tohto odboru.

32. Po odseku 11 článku 885 ním boli vložené aj dva nové odseky 111 a 112, ktorými sa mení postup menovania upravený v uvedenom ustanovení. Podľa odseku 111 si členovia výberovej komisie uvedení v článku 885 ponechávajú právo hlasovať na plenárnom zhromaždení CSM. Odsek 112 stanovuje, že výberové komisie upravené v článkoch 883 a 885 vykonávajú svoju činnosť v súlade so zákonom, pokiaľ sú prítomní najmenej traja ich členovia.

33. Týmto nariadením bol pozmenený aj článok 888 v tom zmysle, že v odseku 1 písm. d) bola upravená nová právomoc OVTČS, ktorá spočíva v podávaní alebo späťvzatí návrhov patriacich do právomoci odboru vrátane vecí, ktoré prejednávajú súdy alebo ktoré boli právoplatne rozhodnuté pred začatím fungovania odboru.

e) Mimoriadne nariadenie č. 12/2019

34. Mimoriadnym nariadením vlády č. 12 z 5. marca 2019, ktorým sa menia a dopĺňajú určité normatívne akty v oblasti súdnictva (ďalej len „mimoriadne nariadenie č. 12/2019“), ( 14 ) bol zmenený zákon č. 303/2004 o postavení sudcov a prokurátorov a vložené články 8810 a 8811 do zákona č. 304/2004. Článok 8810 upravuje vysielanie príslušníkov justičnej polície na OVTČS na žiadosť hlavného prokurátora tohto odboru na základe rozhodnutia ministra vnútra. Taká vyslanie môže trvať až tri roky s možnosťou obnovenia na rovnaké obdobie.

III. Skutkový stav, vnútroštátne konanie a prejudiciálne otázky

A. Vec C‑83/19

35. Dňa 27. augusta 2018 Asociația „Forumul Judecătorilor din România“ (rumunské Združenie sudcov Forum, ďalej len „Združenie sudcov Forum“ alebo „žalobca“) predložilo súdnej inšpekcii (ďalej len „žalovaná“) žiadosť o sprístupnenie informácií vo verejnom záujme. Požadované informácie sa týkali činnosti súdnej inšpekcie v období od roku 2014 do roku 2018. Konkrétne išlo o štatistické informácie o veciach, ktorými sa tento orgán zaoberal, o pôvode a výsledku disciplinárnych konaní, ako aj informácie o uzatvorení protokolu medzi Serviciul Român de Informații (Rumunská informačná služba) a súdnou inšpekciou a o účasti tejto služby na vyšetrovaní.

36. Keďže sa žalobca domnieval, že žalovaná na jeho žiadosť odpovedala len čiastočne, 24. septembra 2018 podal voči žalovanej žalobu na Tribunalul Olt (Regionálny súd Olt, Rumunsko). Žalobca navrhoval, aby bolo žalovanej nariadené sprístupniť určité informácie, ktoré boli predmetom žiadosti z 27. augusta 2018.

37. Žalovaná vo vyjadrení k žalobe podanom 26. októbra 2018 tvrdila, že práva žalobcu ako jednotlivca neboli porušené a žalobu treba zamietnuť ako nedôvodnú. Toto vyjadrenie podpísal sudca Lucian Netejoru.

38. Pán Netejoru bol vymenovaný za hlavného inšpektora súdnej inšpekcie rozhodnutím plenárneho zhromaždenia CSM č. 702/2015 z 30. júna 2015 na trojročné funkčné obdobie (od 1. septembra 2015 do 1. septembra 2018). V čase podania vyjadrenia k žalobe v spore vo veci samej konal ako dočasný hlavný inšpektor na základe mimoriadneho nariadenia č. 77/2018 prijatého 5. septembra 2018.

39. Žalobca vo svojej replike namietal, že nie je preukázané, že osoba, ktorá podpísala vyjadrenie k žalobe, pán Netejoru, má právomoc na zastupovanie žalovanej, a to z dvoch dôvodov. Po prvé orgán príslušný na menovanie hlavného inšpektora súdnej inšpekcie, plenárne zhromaždenie CSM, neprijal administratívny akt, ktorý by preukazoval splnenie zákonných požiadaviek na konanie v tejto funkcii ad interim.

40. Po druhé ustanovenia mimoriadneho nariadenia č. 77/2018 sú protiústavné. Žalobca tvrdí, že vláda predĺžením funkčného obdobia vedenia súdnej inšpekcie prostredníctvom mimoriadneho nariadenia č. 77/2018 zasiahla do ústavných právomocí CSM. Žalobca svoju námietku založil na zisteniach správy Komisie o MSO z roku 2018, podľa ktorej „skutočnosť, že sa minister spravodlivosti rozhodol zasiahnuť a predĺžiť funkčné obdobie súčasného vedenia, sa dá považovať za narušenie právomocí CSM“, a tvrdí, že mimoriadne nariadenie č. 77/2018 porušuje záruku nezávislosti zakotvenú v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ. Žalobca uvádza, že ak sa preukáže, že MSO a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ ukladajú Rumunsku záväzné povinnosti, ktoré si nesplnilo, bude to znamenať, že pán Netejoru nemá právo konať ako právny zástupca, čo povedie k zrušeniu vyjadreniu k žalobe, ktoré je súčasťou spisu vo veci (vrátane podaní obsahujúcich dôvody obhajoby, predložených dôkazov a námietok).

41. Žalovaná tvrdila, že rozhodnutie CSM č. 702/2015, ktorým bol pán Netejoru vymenovaný za hlavného inšpektora, sa nachádza na internetovej stránke súdnej inšpekcie. Okrem toho žalovaná poukázala na mimoriadne nariadenie č. 77/2018. Na základe toho žalovaná tvrdila, že námietku žalobcu je potrebné zamietnuť ako nedôvodnú.

42. Za týchto okolností sa Tribunalul Olt (Regionálny súd Olt, Rumunsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky: „1. Má sa [MSO] zriadený [rozhodnutím o MSO] považovať za akt prijatý inštitúciou Únie v zmysle článku 267 ZFEÚ, ktorý môže byť predmetom výkladu zo strany [Súdneho dvora]? 2. Patrí obsah, povaha a trvanie [MSO] zriadeného [rozhodnutím o MSO] do pôsobnosti [zmluvy o pristúpení]? Sú požiadavky uvedené v správach vypracovaných v rámci tohto mechanizmu pre Rumunsko záväzné? 3. Má sa článok 19 ods. 1 druhý pododsek [ZEÚ] vykladať v tom zmysle, že členské štáty musia prijať opatrenia potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, konkrétne záruky nezávislého disciplinárneho konania pre rumunských sudcov, pričom vylúčia všetky riziká spojené s politickým ovplyvňovaním priebehu takých konaní, akým je priame menovanie vedenia Inspecția Judiciară (Súdna inšpekcia, Rumunsko) vládou, hoci aj dočasné? 4. Má sa článok 2 [ZEÚ] vykladať v tom zmysle, že členské štáty musia dodržiavať kritériá právneho štátu, ktoré stanovujú aj správy vypracované v rámci [MSO] zriadeného [rozhodnutím o MSO], v prípade priameho menovania vedenia Inspecția Judiciară (Súdna inšpekcia, Rumunsko) vládou, hoci aj dočasného?“

B. Vec C‑127/19

43. Žalobcami v prejednávanej veci sú Združenie sudcov Forum a Asociația „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“ (Združenie Hnutie na obranu postavenia prokurátorov). Dňa 13. decembra 2018 žalobcovia podali na Curtea de Apel Pitești (Odvolací súd Pitešť, Rumunsko) žalobu, ktorou sa domáhali zrušenia dvoch rozhodnutí plenárneho zhromaždenia CSM: rozhodnutia č. 910/19.09.2018, ktorým boli schválené pravidlá menovania a odvolávania prokurátorov v riadiacich funkciách na OVTČS, ( 15 ) a rozhodnutia č. 911/19.09.2018, ktorým boli schválené pravidlá menovania, pokračovania vo výkone funkcie a odvolávania prokurátorov vo výkonných funkciách na OVTČS. ( 16 )

44. Tieto rozhodnutia boli prijaté na základe zákona č. 207/2018. Článkom 1 ods. 45 uvedeného zákona boli vložené za článok 88 zákona č. 304/2004 články 881 až 889, ktorými sa zriaďuje a stanovuje fungovanie OVTČS. Podľa nového článku 885 ods. 12 „postupy menovania, pokračovania vo výkone funkcie a odvolávania z riadiacich a výkonných funkcií v odbore budú podrobne upravené v pravidlách schválených plenárnym zhromaždením [CSM]“. Obe rozhodnutia, ktorých zrušenie sa navrhuje v prejednávanej veci, boli schválené základe tohto ustanovenia.

45. Žalobcovia tvrdili, že tieto dve správne rozhodnutia sú protiústavné vzhľadom na ustanovenie rumunskej ústavy, podľa ktorého si uvedený členský štát musí plniť povinnosti vyplývajúce zo Zmlúv, ktorých je zmluvnou stranou (článok 11 a článok 148 ods. 2 rumunskej ústavy). Žalobcovia ďalej tvrdili, že určité ustanovenia sporných legislatívnych aktov sú v rozpore s aktmi vyššieho stupňa vrátane zákona, ústavy a ZFEÚ. Žalobcovia rovnako odkázali na MSO. Domnievajú sa, že zriadenie OVTČS priamo zasahuje do právomocí DNA, subjektu, ktorý podľa správ Komisie dosahuje v rámci MSO významné výsledky. Vytvorenie OVTČS znamená, že tucty prípadov korupcie na najvyšších miestach, ktoré rieši DNA, môžu byť postúpené na OVTČS prostredníctvom jednoduchého podania fiktívnych sťažností voči sudcovi alebo prokurátorovi, čím sa úplne zruší významná časť činnosti DNA.

46. Curtea Constituțională a României (Ústavný súd Rumunska) v rozsudku č. 33 z 23. januára 2018 posudzoval ustanovenia zákona č. 207/2018 v súvislosti s predchádzajúcim skúmaním ústavnosti. Rozhodol, že sťažnosti vo veci účinkov vytvorenia OVTČS na právomoci DNA sú nedôvodné a že neexistujú záväzné akty práva EÚ, ktoré by mohli byť základom námietok protiústavnosti na základe článku 148 ods. 2 a 4 ústavy.

47. Vnútroštátny súd poukazuje na to, že zriadenie OVTČS kritizujú správy Skupiny štátov proti korupcii (GRECO) a Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom práva (ďalej len „Benátska komisia“). Komisia odkazuje na tieto správy v súvislosti so svojimi správami o MSO. Vnútroštátny súd uvádza, že keďže z MSO a zo správ vypracovaných v tomto kontexte vyplýva pre štát povinnosť súladu, takú povinnosť má nielen zákonodarný orgán štátu, ale aj správne orgány, teda v prejednávanej veci CSM, ktorá prijíma sekundárne vykonávacie predpisy, a súdy.

48. Vnútroštátny súd ďalej poukazuje na to, že Curtea Constituțională (Ústavný súd) v rozsudku č. 104 zo 6. marca 2018 konštatoval, že Súdny dvor neposkytol výklad rozhodnutia o MSO, „pokiaľ ide o jeho obsah, povahu a trvanie alebo pokiaľ ide o to, či tieto aspekty patria do pôsobnosti uplatňovania zmluvy o pristúpení“. Domnieva sa preto, že na vyriešenie sporu je potrebné objasnenie povahy a právnej sily týchto aktov.

49. Za týchto okolností sa Curtea de Apel Pitești (Odvolací súd Pitešť, Rumunsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky: „1. Má sa [MSO] zriadený [rozhodnutím o MSO] považovať za akt prijatý inštitúciou Únie v zmysle článku 267 ZFEÚ, ktorý môže byť predmetom výkladu zo strany [Súdneho dvora]? 2. Patrí obsah, povaha a trvanie [MSO] zriadeného [rozhodnutím o MSO] do pôsobnosti [zmluvy o pristúpení]? Sú požiadavky uvedené v správach vypracovaných v rámci tohto mechanizmu pre Rumunsko záväzné? 3. Má sa článok 2 v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ vykladať v tom zmysle, že povinnosť Rumunska dodržiavať požiadavky uvedené v správach vypracovaných v rámci [MSO] zriadeného [rozhodnutím o MSO] je súčasťou povinnosti členského štátu dodržiavať zásady právneho štátu? 4. Bráni článok 2 ZEÚ, presnejšie povinnosť rešpektovať hodnoty právneho štátu, právnej úprave, ktorou sa zriaďuje a organizuje [OVTČS] v rámci Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Prokuratúra pri Najvyššom kasačnom súde)], z dôvodu možnosti vyvíjať nepriamy tlak na sudcov a prokurátorov? 5. Bráni zásada nezávislosti sudcov zakotvená v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ a v článku 47 [Charty], ktorej výklad poskytol [Súdny dvor] vo svojej judikatúre (rozsudok z 27. februára 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), zriadeniu [OVTČS] v rámci Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Prokuratúra pri Najvyššom kasačnom súde)] vzhľadom na spôsob menovania/odvolávania prokurátorov, ktorí uvedený odbor tvoria, na podmienky výkonu funkcie v rámci tohto odboru, ako aj na spôsob založenia právomoci v súvislosti s obmedzeným počtom miest v tomto odbore?“

C. Vec C‑195/19

50. Žalobca PJ podal v súvislosti s daňovým sporom žalobu, ktorú žalovaný, ktorý bol v uvedenej veci sudcom, zamietol ako nedôvodnú. Žalobca sa domnieval, že žalovaný si nesplnil zákonnú povinnosť uviesť dôvody svojho rozhodnutia v zákonom stanovenej lehote 30 dní, čím poškodenému zabránil v uplatnení opravného prostriedku. Žalobca preto podal trestné oznámenie na Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Prokuratúra pri Odvolacom súde Bukurešť, Rumunsko), ktorým sa domáhal vyvodenia trestnoprávnej zodpovednosti voči žalovanému za trestný čin zneužitia právomoci.

51. Prokurátor z Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Prokuratúra pri Odvolacom súde Bukurešť), ktorý bol vecou poverený, sa rozhodol začať trestné konanie, ktoré bolo následne zastavené s odôvodnením, že zneužitie, z ktorého bol sudca obvinený, nebolo preukázané. Žalobca voči rozhodnutiu o zastavení konania podal sťažnosť vyššie postavenému prokurátorovi.

52. Po nadobudnutí účinnosti zákona č. 207/2018 Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Prokuratúra pri Odvolacom súde Bukurešť) na základe článku III uvedeného zákona a v súlade s novým článkom 881 zákona č. 304/2004 postúpila sťažnosť OVTČS, lebo sa týkala sudcu. Námestník hlavného prokurátora OVTČS sťažnosť rovnako zamietol ako nedôvodnú. Žalobca podal na Curtea de Apel București (Odvolací súd Bukurešť) (vnútroštátny súd) žalobu voči pôvodnému uzneseniu prokuratúry pri uvedenom súde, ktoré bolo potvrdené uznesením námestníka hlavného prokurátora OVTČS.

53. Vnútroštátny súd vysvetľuje, že môže žalobu zamietnuť alebo jej vyhovieť. V poslednom uvedenom prípade bude mať jeho rozhodnutie za následok zrušenie uznesení prokurátorov a vrátenie veci prokurátorovi. V súlade s oddielom 21 zákona č. 304/2004 vyššie postavený prokurátor, ktorý skúmal zákonnosť a vecnú stránku uznesenia prokurátora povereného konať vo veci, bol členom OVTČS. Ak teda súd žalobe vyhovie, prokurátor poverený konať vo veci i vyššie postavený prokurátor budú členmi toho istého špeciálneho OVTČS.

54. Za týchto okolností sa vnútroštátny súd domnieva, že musí preskúmať, či právo EÚ bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorou bol zriadený OVTČS. Vnútroštátny súd pripomína, že Komisia vo svojej správe o MSO z roku 2018 odporučila „bezodkladne pozastaviť vykonávanie zákonov o justícii a následných mimoriadnych výnosov“ a „revidovať zákony o justícii s plným zohľadnením odporúčaní v rámci MSO a odporúčaní vydaných Benátskou komisiou a skupinou GRECO“.

55. Vnútroštátny súd poukazuje na to, že keby Súdny dvor konštatoval, že článok 67 ods. 1 ZFEÚ, článok 2 prvá veta ZEÚ a článok 9 prvá veta ZEÚ bránia dotknutej vnútroštátnej právnej úprave, musel by všetky procesné úkony uskutočnené OVTČS v spore vo veci samej vyhlásiť za neplatné. Vnútroštátny súd bude musieť zohľadniť odpoveď Súdneho dvora aj pri určení útvaru príslušnej prokuratúry v prípade vyhovenia žalobe.

56. Za týchto okolností sa Curtea de Apel București (Odvolací súd Bukurešť) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky: „1. Má [MSO] zriadený [rozhodnutím o MSO] a požiadavky uvedené v správach vypracovaných v rámci tohto mechanizmu pre Rumunsko záväznú povahu? 2. Bráni článok 67 ods. 1 ZFEÚ, ako aj článok 2 prvá veta a článok 9 prvá veta ZEÚ vnútroštátnej právnej úprave zriaďujúcej odbor prokuratúry, ktorý má právomoc výlučne na vyšetrovanie všetkých typov trestných činov spáchaných sudcami alebo prokurátormi? 3. Bráni zásada prednosti európskeho práva zakotvená v rozsudku z 15. júla 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, a v neskoršej ustálenej judikatúre [Súdneho dvora] vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje politicko‑súdnej inštitúcii, akou je Curtea Constituțională a României (Ústavný súd Rumunska), porušovať vyššie uvedenú zásadu rozhodnutiami, proti ktorým nie je možné podať nijaký opravný prostriedok?“

D. Vec C‑291/19

57. SO, žalobca, štyrmi trestnými oznámeniami podanými v decembri 2015 a vo februári 2016 oznámil, že štyria prokurátori sa dopustili trestného činu zneužitia právomoci a že advokát, člen advokátskej komory v Brašove, sa dopustil trestného činu ovplyvňovania. Následne žalobca podal trestné oznámenie proti dvom sudcom Judecătoria Brașov (Prvostupňový súd Brašov, Rumunsko) a Tribunalul Brașov (Regionálny súd Brašov, Rumunsko), v ktorom tvrdil, že sú členmi zločineckej organizácie a že proti nemu rozhodli vo viacerých konaniach.

58. Odbor DNA pre boj proti trestným činom súvisiacim s korupciou uznesením z 8. septembra 2017 nariadil zastavenie konania.

59. Žalobca podal proti uzneseniu z 8. septembra 2017 sťažnosť hierarchicky nadradenému prokurátorovi, hlavnému prokurátorovi odboru DNA pre boj proti trestným činom súvisiacim s korupciou. Ten sťažnosť zamietol uznesením z 20. októbra 2017 ako nedôvodnú.

60. Dňa 11. septembra 2018 podal žalobca na Curtea de Apel Brașov (Odvolací súd Brašov, Rumunsko), vnútroštátny súd, žalobu voči pôvodnému uzneseniu, ktoré bolo potvrdené uznesením z 20. októbra 2017.

61. Keďže v konaní na vnútroštátnom súde sa na pojednávaní musí zúčastniť prokurátor, vnútroštátny súd uvádza, že pôvodne sa na pojednávaní zúčastnil prokurátor DNA. Po nadobudnutí účinnosti zmien zákona č. 304/2004 a rozsudku Înalta Curte de Casație și Justiție (Najvyšší kasačný súd) č. 3 z 26. februára 2019 prokurátora DNA na pojednávaní nahradil prokurátor Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov (Prokuratúra pri Odvolacom súde Brašov, Rumunsko).

62. Vnútroštátny súd vysvetľuje, že ak bude spor vo veci samej pokračovať, budú sa na ňom zúčastňovať prokurátori OVTČS. Ďalej uvádza, že keby sa zistilo, že žaloba podaná žalobcom je dôvodná, musel by vec postúpiť OVTČS na stíhanie. Za týchto okolností sa vnútroštátny súd domnieva, že je nevyhnutné určiť, či právo EÚ bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorou bol zriadený OVTČS, a to vzhľadom na správu Komisie o MSO z roku 2018. Presnejšie keby Súdny dvor konštatoval, že správy o MSO sú záväzné, vnútroštátny súd sa pýta na rozsah tejto záväznosti a na to, či sa vzťahuje len na závery takých správ alebo či vnútroštátny súd musí brať do úvahy aj zistenia uvedené v správach vrátane zistení pochádzajúcich z dokumentov Benátskej komisie a skupiny GRECO.

63. Z týchto dôvodov sa Curtea de Apel Brașov (Odvolací súd Brašov) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky: „1. Má sa [MSO] zriadený [rozhodnutím o MSO] považovať za akt prijatý inštitúciou Únie v zmysle článku 267 ZFEÚ, ktorý môže byť predmetom výkladu zo strany [Súdneho dvora]? 2. Sú požiadavky uvedené v správach vypracovaných v rámci uvedeného mechanizmu pre Rumunsko záväzné, najmä (ale nie len) pokiaľ ide o potrebu vykonať legislatívne zmeny, ktoré by zodpovedali záverom [MSO] a boli by v súlade s odporúčaniami Benátskej komisie a [GRECO]? 3. Má sa článok 2 v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ vykladať v tom zmysle, že povinnosť Rumunska dodržiavať požiadavky uvedené v správach vypracovaných v rámci [MSO] zriadeného [rozhodnutím o MSO] je súčasťou povinnosti členského štátu dodržiavať zásady právneho štátu? 4. Bráni zásada nezávislosti sudcov zakotvená v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ a v článku 47 [Charty], ktorej výklad poskytol [Súdny dvor] vo svojej judikatúre (rozsudok z 27. februára 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), zriadeniu [OVTČS] v rámci Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Prokuratúra pri Najvyššom kasačnom súde)], a to vzhľadom na spôsob menovania/odvolávania prokurátorov, ktorí uvedený odbor tvoria, na podmienky výkonu funkcie v rámci tohto odboru, ako aj na spôsob založenia právomoci, a to v súvislosti s obmedzeným počtom miest v predmetnom odbore? 5. Bráni článok 47 [druhý odsek] [Charty] týkajúci sa práva na spravodlivý proces prostredníctvom prejednania veci v primeranej lehote, zriadeniu [OVTČS] v rámci Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Prokuratúra pri Najvyššom kasačnom súde)], a to vzhľadom na podmienky výkonu funkcie v rámci tohto odboru, ako aj na spôsob založenia právomoci, a to v súvislosti s obmedzeným počtom miest v predmetnom odbore?“

E. Vec C‑355/19

64. Žalobcami v tejto veci sú Združenie sudcov Forum, Združenie Hnutie na obranu postavenia prokurátorov a OL, fyzická osoba (ďalej len „žalobcovia“).

65. Dňa 23. januára 2019 žalobcovia podali na Curtea de Apel Pitești (Odvolací súd Pitešť) žalobu o neplatnosť uznesenia č. 252 z 23. októbra 2018, ktoré vydal Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (Generálny prokurátor pri Najvyššom kasačnom súde; ďalej len „žalovaný“). ( 17 ) Toto uznesenie sa týka organizácie a fungovania OVTČS. Bolo vydané na základe zákona č. 207/2018, ktorým bol zriadený OVTČS v súlade s článkom II ods. 10 a 11 mimoriadneho nariadenia č. 90/2018.

66. Žalobcovia po prvé tvrdili, že uznesenie je protiústavné vzhľadom na ustanovenie Ústavy Rumunska, podľa ktorého si uvedený členský štát musí plniť povinnosti vyplývajúce zo Zmlúv, ktorých je zmluvnou stranou (článok 11 a článok 148 ods. 2 Ústavy Rumunska). Po druhé spochybňovali znenie uznesenia z toho dôvodu, že určité jeho ustanovenia sú v rozpore s legislatívnymi aktmi vyššieho stupňa (zákon, ústava a Zmluva o Európskej únii). Konkrétne žalobcovia tvrdili, že uznesenie neberie do úvahy odporúčania, ktoré Komisia uviedla v správach vypracovaných v rámci MSO.

67. Za týchto okolností a na základe podobných úvah, aké uviedol vnútroštátny súd vo veci C‑127/19, sa Curtea de Apel Pitești (Odvolací súd Pitešť) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky: „1. Má sa [MSO] zriadený [rozhodnutím o MSO] považovať za akt prijatý inštitúciou Únie v zmysle článku 267 ZFEÚ, ktorý môže byť predmetom výkladu zo strany [Súdneho dvora]? 2. Patrí obsah, povaha a trvanie [MSO] zriadeného [rozhodnutím o MSO] do pôsobnosti [zmluvy o pristúpení]? Sú požiadavky uvedené v správach vypracovaných v rámci tohto mechanizmu pre Rumunsko záväzné? 3. Má sa článok 2 [ZEÚ] vykladať v tom zmysle, že členské štáty majú povinnosť dodržiavať kritériá právneho štátu, ktoré sú uložené aj v správach vypracovaných v rámci [MSO] zriadeného [rozhodnutím o MSO], v prípade naliehavého zriadenia útvaru prokuratúry povereného vyšetrovaním výlučne protiprávnych činov, ktorých sa dopustili sudcovia alebo prokurátori, ktorý vyvoláva konkrétne obavy, pokiaľ ide o boj proti korupcii, a možno ho použiť ako ďalší nástroj na nátlak a zastrašovanie sudcov alebo prokurátorov? 4. Má sa článok 19 ods. 1 druhý pododsek [ZEÚ] vykladať v tom zmysle, že členské štáty majú povinnosť prijať opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany v oblastiach upravených právom Únie tým, že odstránia akékoľvek riziko politického vplyvu na trestné konanie proti určitým sudcom v prípade naliehavého zriadenia útvaru prokuratúry povereného vyšetrovaním výlučne protiprávnych činov, ktorých sa dopustili sudcovia alebo prokurátori, ktorý vyvoláva konkrétne obavy, pokiaľ ide o boj proti korupcii, a možno ho použiť ako ďalší nástroj na nátlak a zastrašovanie sudcov alebo prokurátorov?“

F. Konanie na Súdnom dvore

68. Veci C‑83/19, C‑127/19 a C‑195/19 boli spojené rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 21. marca 2019. Týmto rozhodnutím bol zamietnutý návrh vnútroštátnych súdov v uvedených veciach, aby boli prejednané v skrátenom konaní podľa článku 105 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, všetkým trom veciam však bolo priznané prednostné prejednanie v súlade s článkom 53 ods. 3 rokovacieho poriadku.

69. Listami z 11. a 20. februára 2019 žalobcovia vo veciach C‑83/19 a C‑127/19 navrhli prijatie predbežných opatrení podľa článku 279 ZFEÚ a článku 160 ods. 2 a 7 rokovacieho poriadku. Súdny dvor odpovedal, že v prejudiciálnom konaní nemá právomoc na prijímanie takých opatrení.

70. Na základe rozhodnutia Curtea de Apel Craiova (Odvolací súd Craiova, Rumunsko) z 8. februára 2019 Tribunalul Olt (Regionálny súd Olt) postúpil uznesením z 12. februára 2019 konanie vo veci C‑83/19 na Tribunalul Mehedinţi (Regionálny súd Mehedinţi, Rumunsko). Tribunalul Olt (Regionálny súd Olt) však informoval Súdny dvor, že všetky procesné úkony vrátane návrhu na začatie prejudiciálneho konania sú zachované. Na základe rozhodnutia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Najvyšší kasačný súd) z 10. júna 2020 Curtea de Apel Pitești (Odvolací súd Piteşti) postúpil konanie vo veci C‑127/19 na Curtea de Apel Alba Iulia (Odvolací súd Alba Iulia, Rumunsko). Curtea de Apel Pitești (Odvolací súd Pitešť) informoval Súdny dvor, že všetky procesné úkony sú zachované.

71. Návrh na prejednanie v skrátenom konaní podal aj vnútroštátny súd vo veci C‑355/19. Tento návrh bol zamietnutý rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 27. júna 2019. Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 18. septembra 2019 bolo tejto veci, ako aj veci C‑291/19 priznané prednostné prejednanie.

72. Písomné pripomienky predložila vo veciach C‑83/19, C‑127/19 a C‑195/19 súdna inšpekcia, vlády Belgicka, Holandska, Poľska a Rumunska, ako aj Komisia. Švédska vláda predložila písomné pripomienky vo veciach C‑83/19 a C‑127/19. CSM a Združenie Hnutie na obranu postavenia prokurátorov predložili písomné pripomienky vo veci C‑127/19.

73. Vo veci C‑291/19 predložili písomné pripomienky vlády Holandska, Poľska, Rumunska a Švédska, ako aj Komisia.

74. Vo veci C‑355/19 predložilo písomné pripomienky Združenie sudcov Forum, generálny prokurátor pri Najvyššom kasačnom súde (ďalej len „generálny prokurátor“), vlády Holandska, Poľska, Rumunska a Švédska, ako aj Komisia.

75. V dňoch 20. a 21. januára 2020 sa uskutočnilo spoločné pojednávanie, na ktorom boli vypočuté tieto dotknuté subjekty: Združenie sudcov Forum, Združenie Hnutie na obranu postavenia prokurátorov, Najvyššia súdna rada (CSM), OL, generálny prokurátor, vlády Belgicka, Dánska, Holandska, Rumunska a Švédska, ako aj Komisia.

IV. Analýza

76. Tieto návrhy majú nasledujúcu štruktúru. Najprv preskúmam námietky neprípustnosti podané v jednotlivých veciach na Súdnom dvore (A). Následne uvediem uplatniteľný právny rámec EÚ a kritériá, na základe ktorých treba vykonať analýzu prejednávaných vecí (B). Nakoniec preskúmam dotknuté vnútroštátne ustanovenia (C).

A. Prípustnosť prejudiciálnych otázok

77. Viaceré dotknuté subjekty, ktoré predložili pripomienky v jednotlivých veciach, tvrdia, že Súdny dvor by nemal odpovedať na niektoré alebo žiadne prejudiciálne otázky v prejednávaných veciach. Hlavné „témy“, ktoré uvádzajú v súvislosti s jednotlivými vecami, sa v podstate dajú „zoskupiť“ v tom zmysle, že sa týkajú námietok nedostatku právomoci Únie v oblastiach, na ktoré sa vzťahujú prejudiciálne otázky, konkrétne i) vnútorná organizácia súdnych systémov, ii) nedostatok právomoci Súdneho dvora na výklad rozhodnutia o MSO, iii) irelevantnosť odpovedí, ktoré má poskytnúť Súdny dvor, na účely vyriešenia sporov, ktoré prejednávajú vnútroštátne súdy, a iv) skutočnosť, že niektoré prejudiciálne otázky sa stali bezpredmetnými.

78. Všetky tieto námietky sú predložené ako námietky neprípustnosti prejudiciálnych otázok. Ja sa však domnievam, že tvrdenia, ktoré súvisia i) s nedostatkom právomoci EÚ v oblasti organizácie súdnictva v členských štátoch a ii) s právnou povahou MSO, sa v skutočnosti týkajú posúdenia právomoci Súdneho dvora.

79. Okrem toho tieto prvky právomoci značne presahujú hmotnoprávnu analýzu uvedených ustanovení. Otázka, či vnútroštátne ustanovenia, ktoré sú predmetom prejednávaných vecí súvisiacich s organizáciou súdnictva, patria do výlučnej právomoci členských štátov, je neoddeliteľne spojená s odpoveďami, ktoré treba poskytnúť na položené otázky, ktoré sa týkajú konkrétne pôsobnosti, požiadaviek a účinkov článku 2 a článku 19 ods. 1 ZEÚ, ako aj článku 47 Charty. ( 18 ) Ako Súdny dvor uviedol v rozsudku A. K. a i. v súvislosti s podobnými tvrdeniami, tieto otázky sa týkajú výkladu predmetných ustanovení a z tohto dôvodu patria do právomoci Súdneho dvora podľa článku 267 ZFEÚ. ( 19 )

80. Z týchto dôvodov sa budem oboma týmito námietkami nedostatku právomoci Súdneho dvora zaoberať v časti B týchto návrhov, v ktorej uvediem ustanovenia, ktoré sa skutočne uplatnia v prejednávaných veciach, a požadovaný druh preskúmania. V tejto časti, v časti A týchto návrhov, sa budem zaoberať len námietkami, ktoré sa skutočne javia ako námietky neprípustnosti a ktoré podali jednotliví účastníci v súvislosti s konkrétnymi otázkami položenými v jednotlivých veciach.

81. Chcem poukázať na to, že rumunská vláda v písomných pripomienkach uvádza, že prejudiciálne otázky sú z väčšej časti neprípustné vo všetkých veciach, ktoré prejednáva Súdny dvor. ( 20 ) Na pojednávaní sa však postoj tejto vlády podstatne zmenil, čo bolo podľa môjho názoru spôsobené tým, že v dôsledku následnej zmeny vlády na vnútroštátnej úrovni sa zmenila aj politika novej vlády. ( 21 )

82. Rumunská vláda však na pojednávaní výslovne nevzala späť svoje písomné pripomienky a v nich uvedené tvrdenia týkajúce sa prípustnosti. Domnievam sa preto, že Súdny dvor je naďalej povinný odpovedať na tvrdenia, ktoré rumunská vláda uviedla v písomných pripomienkach v súvislosti s prípustnosťou.

83. V rámci spoločného úvodu k jednotlivým veciam v tejto časti je užitočné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry výlučne vnútroštátnemu súdu, ktorý je zodpovedný za súdne rozhodnutie v spore vo veci samej, prináleží určiť potrebu rozhodnutia v prejudiciálnom konaní i relevantnosť prejudiciálnych otázok. Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť vždy, keď sa otázky týkajú výkladu ustanovenia práva EÚ. Pre prejudiciálne otázky platí prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor teda odmietne rozhodovať o prejudiciálnej otázke iba v obmedzených prípadoch, napríklad ak nie sú splnené požiadavky článku 94 rokovacieho poriadku alebo ak je zjavné, že požadovaný výklad práva EÚ nemá nijakú súvislosť so skutkovými okolnosťami, alebo ak sú otázky hypotetické. ( 22 ) Práve vzhľadom na tieto zásady posúdim námietky neprípustnosti v prejednávaných veciach.

1. C‑83/19

84. V tejto veci boli predložené dva súbory námietok neprípustnosti. Prvý sa týka toho, že otázky nie sú pre spor vo veci samej nevyhnutné alebo relevantné. Druhý sa týka tvrdenia, že vec sa stala bezpredmetnou.

85. Po prvé súdna inšpekcia tvrdí, že otázky položené vo veci C‑83/19 nie sú relevantné na rozhodnutie sporu vo veci samej. Toto tvrdenie uviedla v súvislosti s prvou a druhou otázkou aj rumunská vláda v písomných pripomienkach, kde okrem toho poukázala na to, že vnútroštátny súd nevysvetlil dôvody, pre ktoré považuje návrh na začatie prejudiciálneho konania za nevyhnutný.

86. Po druhé Komisia tvrdí, že spor vo veci samej sa stal bezpredmetným, a preto už otázky nie sú relevantné. Uvádza, že 15. mája 2019 plenárne zhromaždenie CSM vymenovalo pána Netejoru za hlavného inšpektora súdnej inšpekcie na ďalšie trojročné funkčné obdobie na základe ustanovení zákona č. 317/2004. Komisia sa domnieva, že prejudiciálne otázky už preto nie sú relevantné. Vymenovanie tej istej osoby ex post na základe výberového konania usporiadaného v súlade so zákonom ukončí prípadný zásah výkonnej moci do nezávislosti súdnictva.

87. Pokiaľ ide o neoprávnenosť pána Netejoru na zastupovanie súdnej inšpekcie pred 15. májom 2019 vrátane dátumu tvrdení, ktoré uviedol v mene súdnej inšpekcie, Komisia sa domnieva, že situáciu je možné napraviť prostredníctvom článku 82 ods. 1 Codul de procedură civilă al României (Občiansky súdny poriadok Rumunska). Toto ustanovenie stanovuje, že „keď súd konštatuje, že nebolo preukázané, že osoba, ktorá koná v mene určitej strany, má právomoc na zastupovanie, určí krátku lehotu na nápravu situácie…“. V dôsledku toho sú prejudiciálne otázky hypotetické a treba ich zamietnuť ako neprípustné.

88. Podľa môjho názoru ani jedna z námietok neprípustnosti nie je presvedčivá.

89. Po prvé vnútroštátny súd vysvetlil relevantnosť prejudiciálnych otázok na účely sporu vo veci samej. Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania musí vnútroštátny súd ako o predbežnej otázke v súlade s vnútroštátnymi procesnými ustanoveniami rozhodnúť o procesných námietkach, v dôsledku ktorých by sa vykonávanie dôkazov alebo skúmanie veci samej mohlo stať zbytočným. ( 23 ) V tejto fáze je konanie vo veci samej prerušené práve z dôvodu tejto procesnej námietky založenej na tom, že pán Netejoru, ktorý ako hlavný inšpektor v súlade s mimoriadnym nariadením č. 77/2018 podpísal vyjadrenie k žalobe ako zástupca súdnej inšpekcie, nemal príslušné právomoci na zastupovanie.

90. Je pomerne jasné, aký „domino efekt“ by mohla mať akákoľvek odpoveď Súdneho dvora na vnútroštátne konanie. Keby vnútroštátny súd vyhovel predbežným námietkam, viedlo by to k vylúčeniu vyjadrenia k žalobe a v dôsledku toho aj dôkazov a námietok, ktoré sú v ňom uvedené. Také rozhodnutie by malo jednoznačný vplyv na rozhodnutie sporu vo veci samej vo vnútroštátnom konaní, ktorého predmetom je žaloba, ktorou sa Združenie sudcov Forum domáha poskytnutia určitých informácií od súdnej inšpekcie.

91. Uznávam, že obsah prejudiciálnych otázok položených v tejto veci je naozaj trochu vzdialený od hlavného predmetu sporu vo veci samej, ktorým je žaloba týkajúca sa žiadosti o poskytnutie informácií. Navyše keby bola v rámci sporu vo veci samej do značnej miery otvorená otázka potenciálne problematického vymenovania hlavného inšpektora, mohlo by sa to javiť ako pomerne účelový postup.

92. Spor, v ktorom má Súdny dvor vydať svoje stanovisko, sa však týka predbežnej otázky spôsobilosti pána Netejoru na zastupovanie, ktorá bola vznesená ako vedľajšia otázka v spore vo veci samej. Skutočnosť, že uvedené konanie sa týka predbežnej otázky, neznamená, že návrh na začatie prejudiciálneho konania nie je relevantný, a preto je neprípustný. Súdny dvor totiž pri posudzovaní, či je prejudiciálna otázka potrebná na to, aby vnútroštátny súd mohol „vydať svoje rozhodnutie“ v zmysle článku 267druhého odseku ZFEÚ, prijal široký výklad tohto pojmu. Zahŕňa najmä „celé konanie vedúce k rozsudku vnútroštátneho súdu, aby Súdny dvor mohol uskutočniť výklad všetkých procesných ustanovení práva Únie, ktoré vnútroštátny súd musí pri vydaní svojho rozhodnutia uplatniť“. ( 24 ) Vďaka takému výkladu je možné procesné otázky týkajúce sa celého procesu prijímania rozsudku považovať za prípustné, a to vrátane otázok súvisiacich so zodpovednosťou za trovy konania alebo s vykonávaním dôkazov. ( 25 ) Okrem toho v minulosti sa ukázalo, že Súdny dvor je tradične skôr veľkorysý a neskúma príliš podrobne vecnú blízkosť položených otázok so sporom vo veci samej. ( 26 )

93. Po druhé aj námietku Komisie je potrebné zamietnuť. Je pravda, že podľa ustálenej judikatúry je predpokladom prejudiciálneho konania skutočnosť, že na vnútroštátnom súde prebieha spor. ( 27 ) Znamená to, že ak predmet sporu zanikol, v dôsledku čoho sa prejudiciálne otázky stali hypotetickými alebo so skutočným sporom nesúvisia, Súdny dvor rozhodne, že nie je potrebné rozhodnúť o návrhu na začatie prejudiciálneho konania. ( 28 )

94. V prejednávanej veci však v spise na Súdnom dvore nič nenaznačuje, že predbežná námietka v spore vo veci samej alebo samotný spor vo veci samej sú už bezpredmetné. Nie je potvrdené, že následné zákonné vymenovanie pána Netejoru do funkcie hlavného inšpektora by malo nejaký účinok na platnosť úkonov, ktoré v rámci zastupovania vykonal pred týmto menovaním.

95. Oceňujem síce pomoc Komisie pri zisťovaní potenciálne uplatniteľného vnútroštátneho práva v tejto oblasti, Súdnemu dvoru však neprináleží vykladať také ustanovenia. Okrem toho z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že vnútroštátny súd sa domnieva, že má povinnosť rozhodnúť o procesnej námietke predloženej žalobcom a že musí posúdiť zákonnosť zastupovania súdnej inšpekcie v čase podania vyjadrenia k žalobe. ( 29 ) Z tohto hľadiska sa domnievam, pričom správnosť tohto názoru môžu posúdiť len vnútroštátne súdy, že skutočnosť, že určitá osoba bola vymenovaná do tej istej funkcie po uvedenom dátume, nemusí mať za následok nápravu predchádzajúcej neexistencie právomoci na zastupovanie.

96. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy sa domnievam, že otázky položené vo veci C‑83/19 sú skutočne prípustné.

2. C‑127/19 a C‑355/19

97. Vo veci C‑127/19 rumunská vláda v písomných pripomienkach uviedla, že prvá, druhá a tretia otázka, ktoré sa týkajú právnej povahy a účinkov rozhodnutia o MSO, nesúvisia s predmetom sporu vo veci samej. CSM podobne tvrdí, pričom však predkladá všeobecnú námietku neprípustnosti všetkých prejudiciálnych otázok vo veci C‑127/19, že otázky položené vnútroštátnym súdom sa netýkajú výkladu práva EÚ, ale skôr od Súdneho dvora požadujú, aby na prejednávanú vec uplatnil právo EÚ a poskytol poradné stanovisko k vnútroštátnym ustanoveniam. CSM na pojednávaní ďalej uviedla, že otázky sú nepodstatné pre predmet sporu vo veci samej, ktorým je zákonnosť dvoch správnych aktov prijatých CSM, a nie zákon o zriadení OVTČS. Keďže vnútroštátny súd nie je oprávnený analyzovať vnútroštátne právo, čo je otázka, ktorú prejednáva Curtea Constituțională a României (Ústavný súd Rumunska), otázky treba podľa názoru CSM vyhlásiť za neprípustné.

98. Vo veci C‑355/19 rumunská vláda v písomných pripomienkach uviedla, že vnútroštátny súd nepreukázal relevantnosť prvej, druhej a štvrtej otázky na účely sporu vo veci samej.

99. Vec C‑127/19 sa týka zrušenia rozhodnutí plenárneho zhromaždenia CSM č. 910 a 911 z 19. septembra 2018. Vnútroštátny súd vysvetľuje, že tieto akty boli prijaté na účely uplatnenia zmien zavedených zákonom č. 207/2018 a že cieľom týchto aktov je preto uľahčenie fungovania OVTČS. Vnútroštátny súd sa v tejto súvislosti domnieva, že je potrebné objasniť výklad MSO, článku 2, článku 4 ods. 3 a článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, ako aj článku 47 Charty, aby bolo možné rozhodnúť o zlučiteľnosti týchto ustanovení s vytvorením OVTČS prostredníctvom zákona č. 207/2018. Uvedený zákon predstavuje právny základ aktov, ktorých zrušenia sa domáhajú žalobcovia v spore vo veci samej.

100. Tieto vysvetlenia ukazujú, že existuje jasná funkčná súvislosť medzi aktmi, ktoré sú predmetom sporu vo veci samej, a zákonom č. 207/2018, ktorým bol vytvorený OVTČS. Konštatovanie, že zriadenie OVTČS je nezlučiteľné s právom EÚ, bude mať nevyhnutný vplyv na posúdenie správnych aktov, ktoré sú predmetom sporu vo veci samej. Jednoducho povedané, ak sa konštatuje nezlučiteľnosť základu, to isté bude platiť pre následné akty, ktorými sa tento základ vykonáva.

101. Podľa môjho názoru to jasne ukazuje relevantnosť prejudiciálnych otázok položených vo veci C‑127/19 na účely žaloby o neplatnosť, ktorú prejednáva vnútroštátny súd v spore vo veci samej. Námietky neprípustnosti vznesené v tejto veci treba preto zamietnuť.

102. Podobne vo veci C‑355/19 ide o zrušenie správneho aktu prijatého na účely vykonania zmien zavedených zákonom č. 207/2018 a zjednodušenia fungovania OVTČS. Vnútroštátny súd sa v tejto súvislosti domnieva, že je potrebné objasniť výklad MSO, článku 2, článku 4 ods. 3 a článku 19 ods. 1 ZEÚ, ako aj článku 47 Charty s cieľom rozhodnúť o zlučiteľnosti týchto ustanovení s vytvorením OVTČS prostredníctvom zákona č. 207/2018, ktorý je základom pre prijatie aktov, ktorých zrušenie je navrhované v spore vo veci samej.

103. Tieto otázky sú prípustné z rovnakých dôvodov ako otázky vo veci C‑127/19: opäť ide o logiku vykonávania. Ak by totiž základ, konkrétne vytvorenie OVTČS prostredníctvom zákona č. 207/2018, bol vyhlásený za nezlučiteľný, rovnaký osud by postihol správny akt prijatý na jeho vykonanie, ktorý je predmetom sporu vo veci samej.

104. V dôsledku toho je aj prvá, druhá a štvrtá otázka vo veci C‑355/19 prípustná.

3. C‑195/19 a C‑291/19

105. Rumunská vláda vo svojich písomných pripomienkach namieta neprípustnosť prvej otázky vo veci C‑195/19 a prvej, druhej a tretej otázky vo veci C‑291/19. Uvedená vláda sa domnieva, že tieto otázky, ktoré sa týkajú právnej povahy rozhodnutia o MSO a správ Komisie, nie sú relevantné na účely sporu vo veci samej v uvedených veciach.

106. Vec C‑195/19 sa týka prebiehajúceho konania, ktorého predmetom je trestnoprávna zodpovednosť sudcu. Vnútroštátny súd vysvetľuje, že ak žalobe vyhovie, prokurátor poverený konaním vo veci i vyššie postavený dozorujúci prokurátor budú obaja členmi toho istého špeciálneho OVTČS. Práve vzhľadom na to sa vnútroštátny súd domnieva, že musí preskúmať, či právo EÚ bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorou bol zriadený OVTČS. Na tento účel sa pýta na zlučiteľnosť tejto vnútroštátnej právnej úpravy s MSO a v druhej otázke vo veci C‑195/19 aj s článkom 2 ZEÚ. Vnútroštátny súd poukazuje na to, že ak by sa konštatovalo, že právo EÚ bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorou bol zriadený OVTČS, také konštatovanie by malo za následok, že by musel zrušiť procesné úkony, ktoré vykonal OVTČS v spore vo veci samej. Vnútroštátny súd by musel zohľadniť odpoveď Súdneho dvora aj pri určení útvaru príslušnej prokuratúry v prípade vyhovenia žalobe.

107. Tieto dôvody jasne ukazujú relevantnosť prvej a druhej otázky vo veci C‑195/19 pre spor vo veci samej v rozsahu, v akom sa druhá otázka týka článku 2 ZEÚ.

108. Pokiaľ ide o prípustnosť prvej, druhej a tretej otázky vo veci C‑291/19, vnútroštátny súd odôvodnil relevantnosť prejudiciálnych otázok v uvedenej veci tým, že s pokračovaním sporu vo veci samej je spojená účasť prokurátorov OVTČS. Je preto nevyhnutné určiť, či právo EÚ bráni alebo nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorou bol zriadený OVTČS. Keby vnútroštátny súd konštatoval, že žaloba podaná žalobcom je dôvodná, musel by postúpiť vec OVTČS na stíhanie.

109. Vzhľadom na tieto objasnenia sa z rovnakých dôvodov, aké som práve uviedol v súvislosti s prvou a čiastočne druhou otázkou vo veci C‑195/19, domnievam, že aj prvá, druhá a tretia otázka vo veci C‑291/19 je prípustná.

110. Súhlasím však s rumunskou vládou v tom, že druhú otázku vo veci C‑195/19 v rozsahu, v akom odkazuje na článok 9 ZEÚ a článok 67 ods. 1 ZFEÚ, ako aj tretiu otázku v uvedenej veci treba vyhlásiť za neprípustnú. Pokiaľ ide o tretiu otázku vo veci C‑195/19, rumunská vláda uviedla, že otázka, ktorou sa vnútroštátny súd pýta, či zásada prednosti bráni vnútroštátnej právnej úprave, na základe ktorej Curtea Constituțională (Ústavný súd) nemusí túto zásadu brať do úvahy pri rozhodnutiach, voči ktorým nie je možné podať opravný prostriedok, má „teoretickú a všeobecnú“ povahu a ako taká nesúvisí s predmetom sporu vo veci samej.

111. Pokiaľ ide o druhú otázku vo veci C‑195/19, návrh na začatie prejudiciálneho konania neobsahuje vysvetlenie preukazujúce, že konkrétne článok 9 ZEÚ (upravujúci zásadu rovnosti občanov) a článok 67 ods. 1 ZFEÚ (podľa ktorého je Únia priestorom slobody, bezpečnosti a spravodlivosti) by mali byť pre prejednávanú vec relevantné. Táto otázka v rozsahu, v akom odkazuje na uvedené ustanovenia, nespĺňa požiadavky článku 94 rokovacieho poriadku. Podľa ustálenej judikatúry je totiž nevyhnutné, aby vnútroštátny súd aspoň v minimálnej miere objasnil dôvody výberu ustanovení práva EÚ, o ktorých výklad žiada, ako aj súvislosť medzi týmito ustanoveniami a ustanoveniami vnútroštátneho práva, ktoré sa vzťahujú na spor, o ktorom rozhoduje. ( 30 )

112. Tretia otázka vo veci C‑195/19 je podľa môjho názoru postihnutá tou istou vadou a navyše aj jednou ďalšou. Po prvé ako správne zdôraznila rumunská vláda, ani táto otázka zďaleka nespĺňa požiadavky článku 94 rokovacieho poriadku. Uvedenou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či zásada prednosti bráni vnútroštátnej právnej úprave, na základe ktorej Curtea Constituțională (Ústavný súd) nemusí túto zásadu brať do úvahy pri rozhodnutiach, voči ktorým nie je možné podať opravný prostriedok. Na nijakom mieste návrhu na začatie prejudiciálneho konania však nie sú spomenuté konkrétne ustanovenia ani dôvod, pre ktorý sú problematické. Vnútroštátny súd cituje len niekoľko výňatkov z rozsudkov Curtea Constituțională (Ústavný súd), v ktorých uvedený súd vo viacerých veciach zaujal stanovisko k MSO, neuvádza však kontext ani vysvetlenie, prečo sa tieto rozsudky týkajú vnútroštátnych ustanovení súvisiacich so sporom vo veci samej.

113. Po druhé takto formulovaná otázka obsahuje aj (určite nie priaznivé) nepriame hodnotenie judikatúry Curtea Constituțională (Ústavný súd) a nabáda Súdny dvor k tomu, aby potvrdil určité chápanie tejto judikatúry v rôznych nesúvisiacich konaniach, o ktorých je k dispozícii veľmi málo (selektívnych) informácií, a tým aj otázku inštitucionálnej autority vnútroštátneho súdu vyššieho stupňa. To však určite nie je úlohou Súdneho dvora v prejudiciálnom konaní. ( 31 )

114. V dôsledku toho sa domnievam, že druhá otázka položená vo veci C‑195/19 v rozsahu, v akom odkazuje na článok 9 ZEÚ a článok 67 ods. 1 ZFEÚ, ako aj tretia otázka v tej istej veci sú neprípustné.

4. Predbežný záver o prípustnosti

115. Domnievam sa, že druhú prejudiciálnu otázku vo veci C‑195/19 v rozsahu, v akom odkazuje na článok 9 ZEÚ a článok 67 ods. 1 ZFEÚ, a tretiu prejudiciálnu otázku v uvedenej veci treba vyhlásiť za neprípustné. Ostatné prejudiciálne otázky položené v piatich prejednávaných veciach sú podľa môjho názoru prípustné.

116. Pre zrozumiteľnosť by som však všetky otázky položené v prejednávaných veciach zoskupil podľa problematiky uplatniteľného práva, pričom keď sa táto problematika vyrieši, bude to predstavovať rámec pre dve hmotnoprávne otázky, ktorých sa tieto veci týkajú.

117. Po prvé vnútroštátne súdy v prejednávaných veciach naformulovali svoje otázky vzhľadom na množstvo aktov práva EÚ. Na jednej strane sa niektoré otázky týkajú povahy, právnej sily a účinkov MSO, ( 32 ) ako aj toho, či dotknuté vnútroštátne ustanovenia patria do pôsobnosti uvedeného mechanizmu. ( 33 ) Na druhej strane sa otázky týkajú aj výkladu článku 47 Charty, ako aj článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, článku 2 ZEÚ a článku 4 ods. 3 ZEÚ. ( 34 )

118. Po druhé sú otázky, ktoré sa týkajú vhodného legislatívneho rámca pre analýzu, položené s cieľom získať výklad práva EÚ, na základe ktorého budú môcť vnútroštátne súdy posúdiť zlučiteľnosť dotknutých vnútroštátnych ustanovení, ktoré sa týkajú dočasného vymenovania vedenia súdnej inšpekcie ( 35 ) a zriadenia OVTČS, ( 36 ) s týmito právnymi predpismi EÚ.

119. V zostávajúcej časti týchto návrhov preto najprv preskúmam príslušné ustanovenia práva EÚ (rozhodnutie o MSO, článok 47 Charty, článok 2 a článok 19 ods. 1 ZEÚ) a kritériá, ktoré stanovujú na účely prejednávaných vecí (B). Následne uplatním požiadavky plynúce z týchto ustanovení v súvislosti s dotknutými vnútroštátnymi ustanoveniami, aby som vnútroštátnym súdom pomohol s hmotnoprávnou problematikou vecí, ktoré prejednávajú (C).

B. Relevantné právo EÚ a kritériá

1. MSO

120. V jednotlivých návrhoch na začatie prejudiciálneho konania podaných vo všetkých veciach, ktoré sú predmetom týchto návrhov, sú položené viaceré otázky, ktoré sa týkajú povahy, právnej sily a účinkov rozhodnutia o MSO a správ prijatých na jeho základe.

121. Po prvé predstavuje rozhodnutie o MSO a správy Komisie prijaté na jeho základe akty inštitúcií EÚ na účely článku 267 ZFEÚ a môže ich Súdny dvor vykladať? ( 37 ) Po druhé patrí obsah, povaha a trvanie MSO do pôsobnosti zmluvy o pristúpení? ( 38 ) Po tretie sa vnútroštátne súdy pýtajú, či sú požiadavky stanovené v MSO ( 39 ) a v správach Komisie vypracovaných v rámci MSO záväzné. ( 40 ) Po štvrté sa pýtajú aj to, či sa má článok 2 ZEÚ v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ vykladať v tom zmysle, že povinnosť Rumunska dodržiavať požiadavky uvedené v správach vypracovaných v rámci MSO je súčasťou povinnosti dodržiavať zásady právneho štátu, ( 41 ) a či sa táto povinnosť vzťahuje na dočasné vymenovanie vedenia súdnej inšpekcie ( 42 ) a na zriadenie OVTČS. ( 43 )

122. Všetkými týmito otázkami sa budem zaoberať postupne v tomto poradí. Po prvé na úvod potvrdím, že rozhodnutie o MSO a správy vypracované Komisiou na jeho základe sú naozaj aktmi Európskej únie a). Po druhé preskúmam, či zmluva o pristúpení predstavuje vhodný právny základ rozhodnutia o MSO b). Po tretie sa budem zaoberať problematikou právnej sily a účinkov MSO a správ Komisie prijatých v rámci MSO c). Po štvrté na záver tejto časti preskúmam, či dotknuté vnútroštátne opatrenia v prejednávaných veciach patria do pôsobnosti MSO d).

a) Sú rozhodnutie o MSO a správy vypracované v rámci MSO aktmi Európskej únie?

123. Všetky dotknuté subjekty, ktoré predložili v tomto smere pripomienky, ( 44 ) s výnimkou CSM sa zhodnú na tom, že na otázku treba odpovedať kladne. CSM v písomných pripomienkach uviedla, že rozhodnutie o MSO je nástrojom spolupráce Komisie, a nie legislatívnym aktom, ktorý by mohol podliehať právomoci Súdneho dvora podľa článku 267 ZFEÚ. Na pojednávaní však tento orgán uviedol, že rozhodnutie o MSO je záväzným aktom aj napriek tomu, že odporúčania, ktoré obsahuje, nie sú záväzné.

124. Podľa môjho názoru je nepochybné, že bez ohľadu na otázku potenciálnej záväznosti rozhodnutia o MSO a správ prijatých na jeho základe sú oba tieto akty aktmi práva EÚ a Súdny dvor má právomoc vykladať ich v rámci prejudiciálneho konania v súlade s článkom 267 ZFEÚ.

125. Po prvé rozhodnutie o MSO je rozhodnutím na účely článku 288 štvrtého odseku ZFEÚ. Komisia ho prijala na základe článkov 37 a 38 aktu o pristúpení. Neviem si predstaviť, ako by to teda mohol nebyť „akt prijatý inštitúciami“ na účely článku 267 ZFEÚ.

126. Po druhé to isté platí pre správy prijaté Komisiou na základe rozhodnutia o MSO. Ak opäť ponechám bokom problematiku (ne)záväznosti, čo je odlišná otázka, článok 267 ZFEÚ priznáva Súdnemu dvoru právomoc rozhodovať v prejudiciálnom konaní o platnosti a výklade všetkých aktov prijatých inštitúciami EÚ bez výnimky. ( 45 ) Právomoc Súdneho dvora teda nie je obmedzená na akty vyvolávajúce záväzné účinky, ( 46 ) ako sa potvrdilo pri viacerých príležitostiach, keď Súdny dvor rozhodoval o výklade odporúčaní alebo iných netypických aktov tzv. soft‑law v prejudiciálnom konaní. ( 47 )

127. V dôsledku toho treba na prvú otázku vo veciach C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 a C‑355/19 odpovedať v tom zmysle, že rozhodnutie o MSO, ako aj správy prijaté Komisiou na jeho základe sú aktmi prijatými inštitúciami EÚ v zmysle článku 267 ZFEÚ, a preto môžu byť predmetom výkladu zo strany Súdneho dvora v súlade s týmto ustanovením.

b) Je zmluva o pristúpení vhodným právnym základom?

128. Niekoľkými prejudiciálnymi otázkami sa vnútroštátne súdy pýtajú, či „obsah, povaha a trvanie“ MSO patria „do pôsobnosti zmluvy o pristúpení“. ( 48 ) Podľa môjho názoru je cieľom týchto otázok predovšetkým objasniť, či rozhodnutie o MSO vzhľadom na jeho súčasnú povahu, pôsobnosť a formu môže byť právoplatne založené na zmluve o pristúpení. Takto formulovaná otázka výkladu sa pomerne dosť približuje nepriznanému spochybneniu platnosti aktu práva EÚ. ( 49 )

129. Vzhľadom na tvrdenia uvedené v priebehu konania nevidím dôvod, prečo by aktuálne rozhodnutie o MSO nemohlo byť prijaté na základe zmluvy o pristúpení a aktu o pristúpení Rumunska a Bulharska. Platí to vzhľadom na jeho formálny právny základ (1), jeho obsah a ciele (2) a jeho trvanie (3).

1) Formálny právny základ

130. Pokiaľ ide o formálny právny základ, rozhodnutie o MSO bolo prijaté ako ochranné opatrenie na základe článkov 37 a 38 aktu o pristúpení. Článok 4 ods. 3 zmluvy o pristúpení oprávňuje inštitúcie EÚ prijímať opatrenia, ktoré sú okrem iného uvedené v článkoch 37 a 38 aktu o pristúpení, pred pristúpením dotknutých členských štátov. Podľa týchto ustanovení nazývaných „ochranné doložky“ uvedené opatrenia nadobudnú účinnosť len pod podmienkou vstupu zmluvy o pristúpení do platnosti a v deň jej vstupu do platnosti. Článok 2 ods. 2 zmluvy o pristúpení stanovuje, že ustanovenia aktu sú súčasťou tejto zmluvy.

2) Obsah a ciele

131. Z hľadiska obsahu opatrení, ktoré môžu byť prijaté na základe článkov 37 a 38 aktu o pristúpení, tieto ustanovenia oprávňujú Komisiu prijímať na žiadosť členského štátu alebo z vlastného podnetu „primerané opatrenia“ v dvoch situáciách.

132. Po prvé článok 37, „doložka na ochranu vnútorného trhu“, môže byť použitý, ak si Rumunsko nesplní záväzky, ktoré prijalo počas rokovaní o pristúpení, čo spôsobí vážne narušenie fungovania vnútorného trhu alebo jeho bezprostrednú hrozbu. Po druhé článok 38 môže byť použitý, ak sa vyskytnú alebo bezprostredne hrozia závažné nedostatky v transpozícii, vykonávaní alebo uplatňovaní nástrojov spolupráce a rozhodnutí týkajúcich sa vzájomného uznávania v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. ( 50 )

133. Preskúmanie cieľov a obsahu rozhodnutia o MSO ukazuje, že ho možno ľahko zahrnúť pod opatrenia uvedené v článkoch 37 a 38 aktu o pristúpení.

134. Pokiaľ ide o ciele rozhodnutia o MSO, jeho odôvodnenie 4 odkazuje na nedostatky, ktoré opodstatňujú použitie ochranných opatrení podľa článkov 37 a 38 aktu o pristúpení. Komisia síce vzala do úvahy úsilie vynaložené na ukončenie prípravy Rumunska na členstvo v EÚ, toto odôvodnenie však uvádza, že vo svojej správe z 26. septembra 2006 ( 51 ) identifikovala „nedoriešené záležitosti“, najmä mieru zodpovednosti a účinnosť súdneho systému a orgánov činných v trestnom konaní. Konštatovala, že je potrebný ďalší pokrok s cieľom zabezpečiť ich schopnosť „implementovať a uplatňovať opatrenia prijaté na účely zriadenia vnútorného trhu a oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“. Komisia v odôvodnení 5 pripomenula, že opatrenia uvedené v článkoch 37 a 38 aktu o pristúpení je možné prijať v prípade „bezprostredného rizika“, a následne konštatovala, že také riziko existuje. Odôvodnenie 6 tak vysvetľuje, že „nedoriešené záležitosti“ v oblasti miery zodpovednosti a účinnosti súdneho systému a orgánov činných v trestnom konaní si vyžadujú zriadenie MSO na overovanie pokroku v Rumunsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii.

135. Dôvodom prijatia MSO je teda existencia bezprostredného ohrozenia fungovania vnútorného trhu a priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v dôsledku nedostatkov zistených v súdnom systéme a v boji proti korupcii v Rumunsku. Tento cieľ sa zdá byť v úplnom súlade s článkami 37 a 38 aktu o pristúpení.

136. Po druhé z hľadiska obsahu opatrení, ktoré môžu byť prijaté na základe týchto ustanovení, zo znenia článku 37 i článku 38 aktu o pristúpení vyplýva, že pojem „opatrenia“ je dostatočne široký na to, aby zahŕňal taký akt, akým je rozhodnutie o MSO. Ani jedno z ustanovení neobsahuje taxatívny zoznam typov opatrení, ktoré môžu byť prijaté na ich základe. Jediným výslovne uvedeným opatrením je pozastavenie vzájomného uznávania podľa článku 38 aktu o pristúpení. Články 37 a 38 aktu o pristúpení tak len stanovujú negatívne limity, ktoré opatrenia nesmú prekročiť – opatrenia musia byť v súlade so zásadou proporcionality a nesmú byť diskriminačné.

137. Ak je možné článok 37 i článok 38 aktu o pristúpení legitímne uplatniť na to, aby bolo (v konečnom dôsledku) pozastavené vzájomné uznávanie alebo určité prvky vnútorného trhu, a ani jeden z nich neobsahuje taxatívny zoznam typov opatrení, ktoré môžu byť prijaté na ich základe, môže byť prijaté nielen jedno opatrenie, ale skôr celá škála opatrení. Inými slovami ak je možné pozastavenie, musí byť v mene primeranosti výslovne uvedenej v tomto ustanovení tým skôr možné aj stanovenie omnoho miernejšieho a v tomto zmysle omnoho primeranejšieho opatrenia na spoluprácu a overovanie. Skutočnosť, že je možné prijať dodatočné reštriktívnejšie opatrenia na vykonanie článkov 37 a 38, nič nemení na tom, že na základe týchto ustanovení môžu byť prijaté aj menej obmedzujúce opatrenia, akým je MSO, v súlade so zásadou proporcionality.

3) Trvanie MSO

138. Články 37 a 38 aktu o pristúpení obsahujú rovnaké časové obmedzenie. Po prvé v oboch ustanoveniach je uvedené, že opatrenia je v zásade možné prijímať do uplynutia až trojročnej lehoty od pristúpenia. Obe ustanovenia však zároveň stanovujú, i) že ochranné doložky je možné použiť aj pred pristúpením na základe výsledkov monitorovania a prijaté opatrenia nadobudnú účinnosť prvým dňom pristúpenia, ak nestanovujú neskorší deň, a ii) že opatrenia sa môžu uplatňovať aj po uplynutí trojročnej lehoty, pokiaľ nedostatky pretrvávajú. Napriek možnosti zachovať opatrenia po neobmedzenú dobu je v článku 37 i v článku 38 aktu o pristúpení výslovne uvedené, iii) že opatrenia budú zachované iba po bezpodmienečne nevyhnutné obdobie a v každom prípade budú zrušené, keď bude splnený príslušný záväzok.

139. V priebehu tohto konania opäť nebolo uvedené nijaké tvrdenie, podľa ktorého rozhodnutie o MSO nespĺňa tieto požiadavky. Po prvé bolo prijaté niekoľko dní pred pristúpením 13. decembra 2006 na základe zistení správy z 26. septembra 2006, ako je uvedené v odôvodnení 4 rozhodnutia o MSO i). Po druhé opatrenia boli zachované dlhšie než počas troch rokov po pristúpení na základe zistení, že nedostatky, ktoré viedli k prijatiu rozhodnutia o MSO, naďalej pretrvávajú ii). Po tretie odôvodnenie 9 poukazuje na to, že rozhodnutie bude zrušené po uspokojivom splnení všetkých referenčných kritérií. V tomto smere stojí za zmienku, že rozhodnutie o zrušení MSO bolo stanovené v správe z roku 2017 a pozastavené bolo až po negatívnych zisteniach v správe z 13. novembra 2018, ktorých sa týkajú prejednávané veci iii).

140. Myslím si, že analýza v rámci tejto časti by sa na tomto mieste mala skončiť. Samozrejme, je tu aj súvisiaca hlbšia problematika proporcionality, ktorá príležitostne vychádza na povrch pri tvrdeniach týkajúcich sa rozsahu, v akom je primerané a/alebo nevyhnutné zachovať systém, ktorý mal byť dočasným poprístupovým systémom, ešte o 13 rokov neskôr alebo aj dlhšie. Túto konkrétnu citlivú otázku je však možné bezpečne ponechať bokom v prejednávaných veciach, kde ani jeden z účastníkov netvrdí, že hmotnoprávne podmienky na pokračovanie v uplatňovaní rozhodnutia o MSO, ktoré sú uvedené v predchádzajúcich dvoch bodoch, už nie sú splnené.

4) Predbežný záver

141. Preskúmanie prvej časti druhej otázky položenej vo veciach C‑83/19, C‑127/19 a C‑355/19 neukázalo nijaký faktor, ktorý by vyvolával pochybnosti o tom, že rozhodnutie o MSO vo svojej súčasnej podobe bolo právoplatne prijaté a môže byť zachované na základe zmluvy o pristúpení.

c) Právne účinky MSO

142. Ako ďalšiu otázku sa vnútroštátne súdy v prejednávaných veciach pýtajú, či sú rozhodnutie o MSO (1) a správy Komisie prijaté na jeho základe (2) pre Rumunsko záväzné.

1) Právne účinky rozhodnutia o MSO

143. Vlády Belgicka a Holandska tvrdia, že rozhodnutie o MSO je záväzné vo všetkých svojich prvkoch. Podobne švédska vláda v písomných pripomienkach, ako aj Združenie sudcov Forum a generálny prokurátor na pojednávaní tvrdili, že rozhodnutie o MSO a k nemu pripojené referenčné kritériá sú pre Rumunsko právne záväzné.

144. Rumunská vláda v písomných pripomienkach uvádza, že jediná povinnosť, ktorú Rumunsku uložilo rozhodnutie o MSO, spočíva v tom, že má pravidelne informovať Komisiu o pokroku dosiahnutom v súvislosti s referenčnými kritériami, ktoré sú priložené k tomuto rozhodnutiu. Uvedená vláda na pojednávaní zmenila postoj a uviedla, že referenčné kritériá, ktoré sú prílohou rozhodnutia o MSO, sú špecifickým vyjadrením podmienok zmluvy o pristúpení v súlade s hodnotami a zásadami článkov 2 a 19 ZEÚ.

145. Rozhodnutie o MSO je rozhodnutím na účely článku 288 štvrtého odseku ZFEÚ. Ako vyplýva z tohto ustanovenia, rozhodnutia sú záväzné v celom rozsahu pre tých, ktorým sú určené. V súlade s článkom 4 rozhodnutia o MSO je toto rozhodnutie určené členským štátom. V čase jeho prijatia síce Rumunsko ešte nebolo členským štátom, ale v tomto osobitnom kontexte záväznosť aktov EÚ prijatých pred pristúpením vyplýva (aj) z článku 2 aktu o pristúpení: „Odo dňa pristúpenia sú ustanovenia pôvodných zmlúv a aktov prijatých inštitúciami a Európskou centrálnou bankou pred pristúpením záväzné pre Bulharsko a Rumunsko a uplatňujú sa v týchto štátoch za podmienok stanovených v týchto zmluvách a v tomto akte“.

146. Rozhodnutie o MSO je teda jednoznačne záväzné. Skutočná otázka spočíva skôr v tom, aké povinnosti presne rozhodnutie o MSO ukladá Rumunsku.

147. Jednoznačne formulovaná zákonná povinnosť Rumunska je uvedená v článku 1 rozhodnutia o MSO: „Rumunsko bude každoročne k 31. marcu… podávať Komisii správu o pokroku v plnení jednotlivých referenčných kritérií uvedených v prílohe“. Má teda povinnosť podávať správy.

148. Povinnosti, ktoré Rumunsku ukladá článok 1 rozhodnutia o MSO, sa však určite nekončia každoročným zasielaním správ v určenej lehote. Článok 1 totiž nestanovuje len povinnosť podávať správy, ale podávať správy o pokroku v plnení jednotlivých referenčných kritérií uvedených v prílohe rozhodnutia o MSO. Článok 1 rozhodnutia o MSO tak stanovuje aj povinnosť dosiahnuť ciele stanovené v referenčných kritériách uvedených v prílohe tohto rozhodnutia. Navyše článok 1 druhý odsek, ktorý Komisiu oprávňuje poskytnúť technickú pomoc prostredníctvom rôznych činností alebo zabezpečovať zber a výmenu informácií týkajúcich sa referenčných kritérií, ako aj organizovať na tento účel odborné misie do Rumunska, ďalej stanovuje, že v tejto súvislosti poskytnú rumunské orgány potrebnú podporu.

149. Na podávanie správ o dosiahnutom pokroku je teda potrebné vynaložiť určité úsilie v istom smere. Logike tohto ustanovenia by sotva mohlo vyhovieť mechanické každoročné podávanie správ o tom, že situácia je stále rovnaká. V tejto súvislosti by som neprikladal veľkú váhu doslovnému zneniu prílohy rozhodnutia o MSO. V niektorých jazykových zneniach totiž príloha pomerne vágne odkazuje na „referenčné kritériá pre Rumunsko“. ( 52 ) Na druhej strane v mnohých ďalších jazykových zneniach je jasne uvedená povinnosť splniť kritériá. ( 53 )

150. Okrem toho záväznosť povinnosti postupného plnenia referenčných kritérií uvedených v prílohe rozhodnutia o MSO je jasne zdôraznená postavením rozhodnutia o MSO v rámci povinností plynúcich zo zmluvy o pristúpení. Rozhodnutie o MSO umožnilo pristúpenie napriek pretrvávajúcim vážnym obavám v súvislosti s kľúčovými nedostatkami v oblasti reformy súdnictva a boja proti korupcii v Rumunsku. Nemôže teda byť prekvapivé, že z rozhodnutia o MSO vyplýva Rumunsku špecifická povinnosť dosiahnuť ciele stanovené v referenčných kritériách uvedených v prílohe. Rozhodnutie o MSO zďaleka nebolo chápané len ako odporúčanie, ale bolo prijaté na základe článkov 37 a 38 aktu o pristúpení ako ochranné opatrenie, čo bolo zásadné na umožnenie pristúpenia k 1. januáru 2007.

151. Vo všeobecnosti sú referenčné kritériá MSO napojené na a špecifikujú požiadavku právneho štátu v zmysle článku 2 ZEÚ, na ktorú článok 49 ZEÚ odkazuje ako na predpoklad pristúpenia. Podľa článku 49 ZEÚ len štáty, ktoré rešpektujú hodnoty článku 2 ZEÚ a zaviazali sa presadzovať ich, môžu požiadať o vstup do Európskej únie. Odôvodnenia rozhodnutia o MSO poukazujú na ústrednú úlohu právneho štátu pre Úniu, najmä pre priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, a z toho vyplývajúcu potrebu, aby všetky členské štáty mali nestranný a nezávislý súdny a správny systém vybavený na boj proti korupcii. ( 54 )

152. Úloha MSO v prístupovom procese bola v tejto súvislosti kľúčová. Obavy týkajúce sa súdnictva a boja proti korupcii pretrvávali počas prístupových rokovaní a boli výslovne uvedené v prílohe aktu o pristúpení na zozname špecifických záväzkov a požiadaviek, ktoré Rumunsko prijalo pri ukončení prístupových rokovaní 14. decembra 2004. ( 55 ) Podľa článku 39 ods. 2 aktu o pristúpení by Rada v prípade nesplnenia týchto záväzkov mohla odložiť pristúpenie o jeden rok. Ako uviedla belgická vláda, referenčné kritériá odrážajú záväzky prijaté Rumunskom počas prístupových rokovaní, ako ukazuje príloha IX aktu o pristúpení. Možno teda vychádzať z toho, že ako dánska vláda uviedla na pojednávaní, MSO bol hlavnou podmienkou pri podpise zmluvy o pristúpení všetkými členskými štátmi, keďže stále pretrvávali značné nedostatky. Tieto nedostatky konštatované v poslednej správe Komisie o Rumunsku pred pristúpením sú základom na prijatie rozhodnutia o MSO.

153. Vzhľadom na taký historický a legislatívny kontext by výklad rozhodnutia o MSO, podľa ktorého referenčné kritériá uvedené v jeho prílohe nie sú pre Rumunsko záväzné, znamenal, že celý MSO dáva Rumunsku neobmedzenú možnosť nedodržiavať kľúčové požiadavky pristúpenia.

154. Ako uviedla švédska vláda, ďalší prvok zdôrazňujúci záväznosť povinnosti dosahovať ciele stanovené v referenčných kritériách MSO sa týka významných právnych následkov ich nedodržania. Ako je uvedené v odôvodnení 7 rozhodnutia o MSO, pokiaľ referenčné kritériá nebudú splnené, Komisia uvádza, že môže uplatniť ďalšie ochranné opatrenia na základe článkov 37 a 38 aktu o pristúpení vrátane pozastavenia vzájomného uznávania. Navyše osobitné právne následky hypotetického porušenia, ktoré môžu vyplynúť z konkrétneho režimu MSO, samy osebe nebránia použitiu riadnych nástrojov na vymáhanie prostredníctvom konania pre porušenie povinnosti, pokiaľ si Rumunsko nesplní povinnosti, ktoré mu vyplývajú z rozhodnutia o MSO. ( 56 )

155. Zhrniem to tak, že podľa môjho názoru rozhodnutie o MSO síce používa jazyk referenčných kritérií, z hľadiska svojej podstaty a obsahu je to však záväzný právny predpis EÚ. V predprístupovom kontexte môže byť stanovenie referenčných kritérií súčasťou politickej podmienenosti merania pokroku, ktorý vedie k pristúpeniu. V poprístupovom kontexte sa stávajú právnou normou prijatou prostredníctvom záväzného právneho nástroja, rozhodnutia ukladajúceho špecifické povinnosti, z porušenia ktorých môžu plynúť právne následky. Dôsledky nesplnenia môžu mať okrem možnosti konštatovania a sankcionovania prípadného porušenia pomocou obvyklých postupov práva EÚ aj významný vplyv na účasť Rumunska na vnútornom trhu a na priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti.

156. Pokiaľ ide o obsah týchto povinností, okrem povinnosti predkladať správy existuje aj jednoznačná povinnosť vynaložiť maximálne možné úsilie na splnenie referenčných kritérií stanovených v prílohe k rozhodnutiu o MSO.

2) Právne účinky správ v rámci MSO

157. Vnútroštátne súdy sa pýtajú aj na právnu záväznosť správ vydaných Komisiou na základe rozhodnutia o MSO, ako aj odporúčaní Benátskej komisie a skupiny GRECO.

158. Združenie sudcov Forum a OL na pojednávaní tvrdili, že odporúčania uvedené v správach Komisie v spojení s rozhodnutím o MSO majú záväzné právne účinky. Rumunská vláda na pojednávaní podobne uviedla, že napriek svojej povahe sui generis a nezáväznosti nie je možné odporúčania uvedené v správach ignorovať, ale vzhľadom na povinnosť lojálnej spolupráce vyplývajúcu z článku 4 ods. 3 ZEÚ ich treba dodržiavať a dokonca sa stávajú záväznými, keď Rumunsko prijíma legislatívne alebo správne opatrenia v oblastiach, na ktoré sa vzťahujú referenčné kritériá uvedené v prílohe rozhodnutia o MSO.

159. Naopak, Komisia a generálny prokurátor tvrdia, že správy Komisie vypracované v rámci MSO nemajú právnu povahu odporúčania na účely článku 288 ods. 5 a článku 292 ZFEÚ, lebo ide skôr o právne akty sui generis prijaté na základe rozhodnutia o MSO.

160. Z týchto názorov vyplýva, že odporúčania uvedené v správach vypracovaných v rámci MSO vzhľadom na osobitnú úlohu, ktorú zohrávajú v systéme zavedenom rozhodnutím o MSO, predstavujú omnoho viac než len „tradičné“ odporúčania. Ako uvádza holandská a švédska vláda, správy v rámci MSO sú nástrojmi hodnotenia. Správy sú prijaté na základe článku 2 rozhodnutia o MSO, a ako zdôrazňuje Komisia, sú určené Parlamentu a Rade. V súlade s týmto ustanovením Komisia „oznámi Európskemu parlamentu a Rade svoje pripomienky a zistenia týkajúce sa správy Rumunska“. Správy preto poskytujú metodický rámec na posudzovanie pokroku. Opatrenia uvedené v odporúčaniach v rámci správ sú špecifickým vyjadrením referenčných kritérií a umožňujú hodnotiť pokrok dosiahnutý Rumunskom, ktorý bude v konečnom dôsledku viesť k ukončeniu MSO.

161. Právne účinky správ o Rumunsku preto vyplývajú z povinností plynúcich zo zásady lojálnej spolupráce, ktorá je zakotvená v článku 4 ods. 3 ZEÚ. Správy totiž predstavujú základ na posúdenie, či si Rumunsko plní povinnosti vo vzťahu k referenčným kritériám MSO. Tieto správy obsahujú špecifické odporúčania, ktorými sa má riadiť úsilie vynaložené Rumunskom. Ako zdôrazňuje Komisia, účelom odporúčaní je podporiť úsilie vynaložené Rumunskom na dosiahnutie cieľov uvedených v rozhodnutí o MSO. Keďže referenčné kritériá sú špecifickým vyjadrením podmienok zmluvy o pristúpení a rozhodnutie o MSO bolo prijaté na základe tohto aktu, Rumunsko má na základe MSO posilnenú povinnosť spolupráce. Lojálna spolupráca preto nie je obmedzená len na podávanie správ o pokroku, ale zahŕňa aj povinnosť vziať do úvahy odporúčania pri prijímaní legislatívnych alebo správnych opatrení v oblastiach, na ktoré sa vzťahujú referenčné kritériá uvedené v rozhodnutí o MSO.

162. Belgická vláda v dôsledku toho tvrdí, že aby Rumunsko splnilo referenčné kritériá uvedené v rozhodnutí o MSO, môže prijať buď odporúčané opatrenia, alebo iné opatrenia vhodné na dosiahnutie týchto cieľov. V každom prípade má tento členský štát povinnosť vziať správy Komisie do úvahy z hľadiska článku 4 ods. 3 ZEÚ. Povinnosť lojálnej spolupráce znamená aj povinnosť spolupracovať s Komisiou v rámci MSO a zdržať sa prijímania opatrení, ktoré by mohli ohroziť dosiahnutie cieľov stanovených v referenčných kritériách.

163. Podľa môjho názoru porovnávať právne účinky správ v rámci MSO a právne účinky odporúčaní v zmysle článku 288 ZFEÚ a následné tvrdiť, ktoré z nich sú viac sui generis, možno nie je úplne užitočné. ( 57 ) V nasledujúcich bodoch preto radšej načrtnem úlohu, ktorú je podľa môjho názoru správne považovať za primeranú úlohu správ v rámci MSO.

164. Po prvé súhlasím s celkovým prístupom belgickej, dánskej a švédskej vlády. Rovnako sa domnievam, že správy vydávané Komisiou nie sú záväzné, pokiaľ ide o ich konkrétny obsah. Rumunsko by si ich malo prečítať a naštudovať a v tomto zmysle vziať do úvahy v rámci úsilia o dosiahnutie cieľov stanovených v referenčných kritériách MSO. To však neznamená, že sa musí riadiť všetkými alebo niektorými konkrétnymi odporúčaniami, ktoré sú v nich uvedené. Má povinnosť spolupráce, nie však povinnosť doslovného kopírovania.

165. Po druhé to prirodzene zahŕňa možnosť neriadiť sa správami. Rumunsko si ako každý iný členský štát zachováva právo navrhnúť svoje vnútroštátne inštitúcie a postupy, ako uzná za vhodné. Pri navrhovaní iných modelov a postupov však Rumunsko musí byť schopné preukázať, ako tieto iné modely prispievajú k dosiahnutiu referenčných kritérií uvedených v prílohe k rozhodnutiu o MSO, alebo prinajmenšom uviesť v tomto smere prijateľnú hypotézu.

166. Po tretie v rozpore s tým, čo už bolo uvedené v súvislosti s rozhodnutím o MSO, ( 58 ) konkrétne odporúčania uvedené v správach nie sú vymožiteľné ako samostatná zákonná povinnosť. Je logické, že keďže správy v rámci MSO neobsahujú záväzné právne povinnosti, nie je ich možné ako také vymáhať pred súdmi EÚ ani pred vnútroštátnymi súdmi.

167. Nebráni to však tomu, že tieto správy je rovnako ako ďalšie typy zdrojov možné vziať do úvahy a odkazovať na ne, keď majú objasniť výklad opatrení EÚ alebo vnútroštátnych opatrení. Prirodzene, to sa môže stať rovnako ako v prípade iného autoritatívneho zdroja, ktorý pôsobí čisto silou presvedčivosti (a nie je teda záväzný), pričom môže ísť od zápisnice z Európskej rady cez diela Immanuela Kanta až po pamätné citáty z Terryho Pratchetta alebo Alice v krajine zázrakov v niektorých výrečnejších, ak nechcem povedať rozvravených právnych kultúrach.

168. V súvislosti s týmito prejudiciálnymi otázkami však stojí za zmienku, že vzhľadom na to, že správy v rámci MSO nie sú právne záväzné, sa vnútroštátne súdy nemôžu odvolávať na odporúčania uvedené v týchto správach ako na právo EÚ s cieľom vylúčiť uplatnenie ustanovení vnútroštátnej právnej úpravy, ktoré sú podľa nich v rozpore s týmito odporúčaniami.

169. Nakoniec v podobnej súvislosti sa druhá otázka vo veci C‑291/19 týka povinnosti Rumunska uskutočniť legislatívne zmeny, ktoré by boli v súlade s odporúčaniami Benátskej komisie a skupiny GRECO.

170. Správy Benátskej komisie a skupiny GRECO Komisia často spomína vo svojich správach v rámci MSO. Ako súčasť práva EÚ sú uvedené správy v tomto kontexte užitočným zdrojom informácií a poskytujú presvedčivé usmernenie, pokiaľ ide o relevantné normy na účely posúdenia plnenia referenčných kritérií MSO. Oba medzinárodné orgány vydávajú záväzné správy v oblastiach, ktoré úzko súvisia s referenčnými kritériami v spojení s účinnosťou súdneho systému a boja proti korupcii.

171. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy v súvislosti s neexistenciou záväzných právnych účinkov samotných správ v rámci MSO však správy v rámci MSO nemôžu urobiť záväznými správy vydané týmito inými medzinárodnými orgánmi tým, že sa na ne budú odvolávať. Ich zistenia v rozsahu, v akom na ne konkrétne odkazujú správy Komisie, môžu mať za následok len rovnaké povinnosti súvisiace s lojálnou spoluprácou ako odporúčania uvedené v samotných správach v rámci MSO. ( 59 )

172. Vyššie uvedené úvahy však poskytujú odpoveď z hľadiska práva EÚ. To nebráni ani nemá nijaký vplyv na možnosť, aby bolo takým správam priznané iné postavenie na základe vnútroštátneho (ústavného) práva pri plnení nezávisle prijatých povinností členských štátov v zmysle medzinárodného práva.

d) Patria dotknuté vnútroštátne opatrenia do pôsobnosti MSO?

173. Nakoniec ako som uviedol v bode 117 vyššie, treba ešte objasniť poslednú otázku týkajúcu sa úlohy rozhodnutia o MSO v prejednávaných veciach: patria vnútroštátne opatrenia, ktoré sú predmetom prejednávaných vecí, do pôsobnosti tohto nástroja práva EÚ?

174. Komisia v odpovedi na túto otázku na pojednávaní potvrdila, že podľa jej názoru všetky zmeny a doplnenia zákonov o justícii, ktoré sú predmetom prejednávaných vecí, patria do pôsobnosti rozhodnutia o MSO.

175. Súhlasím.

176. Na účely posúdenia, či sa na vnútroštátne opatrenia, ktoré sú predmetom prejednávaných vecí, vzťahuje MSO, je relevantné prvé, tretie a štvrté referenčné kritérium prílohy rozhodnutia o MSO: 1) „zabezpečiť transparentnejšie a účinnejšie súdne konanie, najmä rozšírením kapacít a kompetencií Vyššej sudcovskej rady [Najvyššej súdnej rady – neoficiálny preklad]…“, 3) „stavať na dosiahnutom pokroku, pokračovať v profesionálnom, nezaujatom vyšetrovaní v prípadoch podozrenia z korupcie na najvyšších miestach“ a 4) „prijať ďalšie opatrenia na prevenciu a boj proti korupcii, najmä v miestnej samospráve“.

177. Znenie prvého referenčného kritéria je zvlášť široké. Takmer každá otázka týkajúca sa inštitucionálneho usporiadania súdnictva by sa dala zahrnúť pod zabezpečenie „transparentnejšie[ho] a účinnejšie[ho] súdne[ho] konani[a]“. Mimoriadny rozsah tohto referenčného kritéria však vôbec nie je prekvapivý vzhľadom na osobitnú situáciu členských štátov, v ktorých sa MSO uplatňuje. ( 60 )

178. V tomto kontexte a najmä vzhľadom na prvé referenčné kritérium sotva možno pochybovať o tom, že ustanovenia o menovaní do riadiacich funkcií súdnej inšpekcie, ktoré sú predmetom prejednávaných vecí, ako aj ustanovenia o zriadení a fungovaní OVTČS patria do pôsobnosti rozhodnutia o MSO. Tieto ustanovenia boli zavedené prostredníctvom zmien a doplnení určitých ústredných inštitucionálnych aspektov „zákonov o justícii“, ktoré spoločne predstavujú kľúčový legislatívny rámec usporiadania súdneho systému v Rumunsku.

179. Po prvé súdna inšpekcia je orgán s právnou subjektivitou v rámci CSM, ktorého zodpovednosť a transparentnosť sú výslovne stanovené ako cieľ v prvom referenčnom kritériu. Po druhé súdna inšpekcia zohráva kľúčovú úlohu v disciplinárnom konaní v súdnictve, čo priamo súvisí s cieľom posilniť zodpovednosť, a teda účinnosť súdneho systému. Po tretie súčasné inštitucionálne usporiadanie súdnej inšpekcie je úzko napojené na odporúčania MSO. Ako vyplýva zo spisu na Súdnom dvore, práve v súvislosti s informáciami uvedenými v správach vypracovaných v rám