NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

ANTONIO TIZZANO

prednesené 15. januára 2004 ( )

Vec C-278/02

Herbert Handlbauer GmbH

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, podaný Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich, ktorý bol od 1. januára 2003 nahradený Unabhängiger Finanzsenat, Außenstelle Klagenfurt (Rakúsko)]

„Hovädzie mäso – Vývozné náhrady – Premlčacia doba – Úkon prerušujúci plynutie premlčacej doby“

1. Uznesením z 11. júla 2002 Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich (odvolací senát I regiónu Linz pri finančnom riaditeľstve Horného Rakúska, ďalej len „Berufungssenat I“ alebo „odvolací senát“) požiadal formou niekoľkých prejudiciálnych otázok v súlade s článkom 234 ES Súdny dvor o výklad nariadenia Rady č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev (ďalej len „nariadenie č. 2988/95“)( ). Berufungssenat I sa v podstate pýta, či článok 3 ods. 1 tohto nariadenia je bezprostredne použiteľný v členských štátoch a či tu uvedená štvorročná premlčacia doba môže byť prerušená oznámením kontroly uskutočňovanej v zmysle nariadenia č. 4045/89 na základe analýzy rizika nezrovnalostí a s ohľadom na počet obchodov poškodzujúcich finančné záujmy Spoločenstva.

2. Außenstelle Klagenfurt (ďalej len „Unabhängiger Finanzsenat“ alebo „nezávislý finančný senát“), ktorý je od 1. januára 2003 príslušný rozhodovať v predmetnej veci, zotrval na prejudiciálnych otázkach, ktoré položil Berufungssenat.

I – Právny rámec

A – Právo Spoločenstva

Nariadenie č. 3665/87 a neskoršie zmeny

3. Je známe, že v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky je vytvorená spoločná organizácia trhu, ku ktorej okrem iného patria aj opatrenia na reglementáciu cien poľnohospodárskych výrobkov. Keďže ceny na spoločnom trhu sú konštantne vyššie ako ceny na svetovom trhu, vznikli osobitné príspevky umožňujúce vývozy poľnohospodárskych výrobkov zo Spoločenstva do tretích krajín, takzvané „vývozné náhrady“, ktoré vykrývajú rozdiel medzi cenami Spoločenstva a svetovými cenami.

4. Skutkové okolnosti rozhodujúce v čase konania pred vnútroštátnym súdom boli upravené vykonávacími predpismi pre vývozné náhrady poľnohospodárskych výrobkov v nariadení Komisie (EHS) č. 3665/87 z 27. novembra 1987 (ďalej len „nariadenie č. 3665/87“)( ).

5. S cieľom predísť početným nezrovnalostiam a podvodom, ktoré sa vyskytnú pri aplikácii uvedených predpisov a zaťažujú rozpočet Spoločenstva, ustanovuje článok 11 tohto nariadenia, v znení nariadenia č. 2945/94( ), povinnosť vrátiť neoprávnene prijaté náhrady, ako aj sankcie, aby vývozcovia dbali na dodržiavanie právnych predpisov Spoločenstva.

6. Nariadenie č. 3665/87 bolo nedávno zrušené nariadením Komisie č. 800/1999 (ďalej len „nariadenie č. 800/99“), ktoré nemožno aplikovať na predložený prípad, na základe rozhodujúcich skutočností vyplývajúcich z predmetného sporu( ). Je potrebné zdôrazniť, že toto nariadenie pre vrátenie neoprávnene prijatých náhrad ustanovuje štvorročnú premlčaciu dobu, ktorá začína plynúť odo dňa oznámenia konečného rozhodnutia o poskytnutí náhrady príjemcovi [článok 52 ods. 4 prvý pododsek písm. b)].

Nariadenie č. 4045/89

7. Taktiež s cieľom zabrániť a odhaľovať nezrovnalosti a podvody zaväzuje nariadenie Rady (EHS) č. 4045/89 z 21. decembra 1989 (ďalej len „nariadenie č. 4045/89“)( ) členské štáty vypracovať programy kontrol takých podnikov a každoročne ich vykonávať pri obchodoch patriacich do finančného systému Európskeho poľnohospodárskeho orientačného a záručného fondu (ďalej len „EPOZF“), oddelenie zábezpek. Výber kontrol sa uskutočňuje s ohľadom na význam podniku v rámci finančného systému EPOZF, ako aj s ohľadom na iné rizikové faktory pri nezrovnalostiach (článok 2).

Nariadenie č. 2988/95

8. Napriek tomu, že v rámci jednotnej politiky, o. i. jednotnej poľnohospodárskej politiky, už predpisy poskytli ochranu finančných záujmov Spoločenstva, vydala Rada nariadenie č. 2988/95 (tretie a štvrté odôvodnenie), ktorého obsahom je „všeobecná úprava týkajúca sa jednotnej kontroly a správnych opatrení a sankcií za protiprávne konania s ohľadom na právo spoločenstva“. (článok 1 ods. 1).

9. Článok 1 ods. 2 znie:

„Nezrovnalosť je akékoľvek porušenie ustanovenia práva Spoločenstva vyplývajúce z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, dôsledkom čoho je, alebo by bolo, poškodenie všeobecného rozpočtu spoločenstiev, alebo rozpočtov nimi spravovaných buď zmenšením alebo stratou výnosov plynúcich z vlastných zdrojov vyberaných priamo v mene spoločenstiev alebo neoprávnenou výdajovou položkou“.

10. Najmä však treba upozorniť na článok 3 tohto nariadenia, ktorý ustanovuje:

„1. Premlčacia doba konania je štyri roky od času spáchania nezrovnalosti( ) uvedenej v článku 1 ods. 1. Odvetvové predpisy však môžu ustanoviť kratšie obdobie, ktoré však nesmie byť kratšie ako tri roky.

V prípade pokračujúcej alebo opakujúcej sa nezrovnalosti, premlčacia doba začína plynúť odo dňa, keď sa nezrovnalosť skončila. V prípade mnohoročných programov plynie premlčacia doba až do úplného skončenia programu.

Premlčacia doba sa prerušuje pri akomkoľvek akte príslušného orgánu, o ktorom je daná osoba upovedomená a týka sa vyšetrovania alebo právneho konania v súvislosti s nezrovnalosťou( ).

Premlčanie sa však stane účinným najneskôr v deň, keď vyprší [uplynie – neoficiálny preklad] dvojnásobok premlčacej doby bez toho, aby príslušný orgán uložil sankciu, s výnimkou prípadu, keď bolo správne konanie prerušené v zmysle článku 6 ods. 1.

2. Lehota na vykonanie rozhodnutia ukladajúceho správnu sankciu je tri roky. Toto obdobie sa začína dňom, keď sa rozhodnutie stáva konečným.

Prípady prerušenia premlčacej doby a prerušenia správneho konania sú upravené príslušnými ustanoveniami vnútroštátneho práva.

3. Členské štáty si zachovávajú možnosť uplatňovať obdobie dlhšie doby a lehoty ako tie, ktoré sú ustanovené v odsekoch 1 a 2 v tomto poradí“.

B – Vnútroštátna právna úprava

11. Zo spisu vyplýva, že rakúsky zákon o vývozných náhradách (Ausführerstattungsgesetz, ďalej len „AEG“)( ) neustanovuje premlčaciu dobu pre vrátenie neoprávnene prijatých náhrad priamo, ale odkazuje na colné predpisy (§ 1 ods. 5).

12. V colnom práve ustanovuje § 74 ods. 2 Zollrechts-Durchführungsgesetz (ďalej len „ZollR-DG“)( ) premlčaciu dobu na poplatky na dovoz a vývoz 3 roky, ktorá začína plynúť odo dňa vzniku colného dlhu( ).

II – Skutkový stav a prejudiciálne otázky

13. Predmetom vnútroštátneho sporu je rozhodnutie Zollamt Salzburg/Erstattungen (ďalej len „Zollamt Salzburg“), ktoré žiada vrátenie neoprávnene získanej náhrady od firmy Herbert Handlbauer GmbH (ďalej len „Handlbauer“ alebo „žalobkyňa vo vnútroštátnom spore“) a na základe ktorého bola uložená sankcia voči Handlbauer.

14. Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyviezla Handlbauer 3. septembra 1996 časť mrazeného hovädzieho mäsa v počte 958 kusov a celkovej váhe 19 912,36 kg do Maďarska. Na tento obchod bola 24. septembra 1996 poskytnutá vývozná náhrada 202 769 ATS ako preddavok. Zábezpeka bola uvoľnená 12. decembra 1996.

15. Po poskytnutí tejto náhrady bola 20. decembra 1999 Handlbauer informovaná, že oddelenie vonkajšej kontroly a kontroly podnikov Hauptzollamt Linz vykoná v rámci organizácie trhu s hovädzím a bravčovým mäsom kontrolu vývozu, uskutočneného roku 1996. Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania patrila Handlbauer k podnikom podliehajúcim kontrole podľa nariadenia č. 4045/89, pretože už pri vývozoch za rok 1995 sa objavilo viacero nezrovnalostí.

16. V priebehu kontrol vykonaných v priebehu roku 2000 sa zistilo, že nebolo preukázané, že mäso pochádza zo Spoločenstva.

17. V dôsledku toho Zollamt Salzburg rozhodnutím z 20. januára 2001 žiadal od Handlbauer na základe § 5 AEG v spojení s článkom 11 ods. 3 nariadenia č. 3665/87 vrátenie prv poskytnutej vývoznej náhrady. Okrem toho uložil podľa článku 11 ods. 1 písm. a) citovaného nariadenia sankciu vo výške 101 384 ATS.

18. Proti tomuto rozhodnutiu podala Handlbauer odvolanie, ktoré však bolo zamietnuté. Dňa 17. augusta 2001 podala voči rozhodnutiu sťažnosť na Berufungssenat I, v ktorej uviedla, že o vrátení vývoznej náhrady a s ňou súvisiacou sankciou bolo rozhodnuté až po uplynutí trojročnej premlčacej doby ustanovenej v § 74 ods. 2 ZollR‑DG a v článku 221 ods. 3 Colného kódexu Spoločenstva.

19. Na túto námietku Zollamt Salzburg odpovedal, že na vrátenie vývozných náhrad sa vzťahuje štvorročná premlčacia doba podľa článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95. Okrem iného poukazuje na skutočnosť, že na základe daného priamo použiteľného právneho predpisu by mohlo byť premlčanie prerušené takými vyšetrovacími úkonmi, aké boli uskutočnené v prípade Handlbauer.

20. Keďže Berufungssenat I mal pochybnosti v súvislosti s výkladom nariadenia č. 2988/95, požiadal Súdny dvor v súlade s článkom 234 ES o rozhodnutie v týchto prejudiciálnych otázkach:

„1) Je v prípade nezrovnalostí nariadenie Rady (ES, EURATOM) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev bezprostredne použiteľné v členských štátoch, najmä v oblasti organizácie trhu (vývozná náhrada).

1a) Je čl. 3 ods. 1 citovaného nariadenia, ktorý ustanovuje štvorročnú premlčaciu dobu pre stíhanie nezrovnalostí bezprostredne použiteľný colnými orgánmi členských štátov.

2) Je oznámenie o vykonaní colnej kontroly dotknutému podniku vyšetrovacím úkonom alebo úkonom, ktorý sa týka vyšetrovania alebo stíhania nezrovnalostí a ktorý prerušuje štvorročnú premlčaciu dobu stanovenú v článku 3 ods. 1 pododseku 1 citovaného nariadenia, ak sa kontrola uskutoční v súlade s nariadením (EHS) č. 4045/89 z dôvodu všeobecne známych rizikových faktorov prípadne častého výskytu konaní poškodzujúcich finančné záujmy Spoločenstva v oblasti vytvárania spoločnej poľnohospodárskej politiky?“

III – Konanie pred Súdnym dvorom

21. V konaní pred Súdnym dvorom predložili žalobkyňa vo vnútroštátnom spore, Rakúsko a Komisia písomné pripomienky. Následne sa ústne vyjadrili na pojednávaní 4. novembra 2003, na ktorom sa zúčastnilo aj Spojené kráľovstvo.

22. V priebehu konania bolo Súdnemu dvoru oznámené, že v dôsledku právoplatnosti Abgaben-Rechtsmittel-Reformgesetz (ďalej len „Reformgesetz“)( ) je od 1. januára 2001 Unabhängiger Finanzsenat príslušný na vnútroštátne konanie.

23. V rámci skúmania právnych skutočností požiadal Súdny dvor Unabhängiger Finanzsenat o vyjadrenie k príslušnosti v zmysle článku 234 a o poskytnutie niektorých údajov o právnom rámci, ktorým bol zmienený Reformgesetz zavedený.

IV – Právne posúdenie

A – O príslušnosti Unabhängiger Finanzsenat

24. Ako už bolo uvedené, v priebehu konania vznikli pochybnosti o príslušnosti Unabhängiger Finanzsenat a tým aj o príslušnosti Súdneho dvora na rozhodovanie o prejudiciálnych otázkach. Predtým, ako sa zameriam na otázky, vysvetlím v krátkosti tento problém.

25. Pochybnosti sa zakladali na tom, že Unabhängiger Finanzsenat nahradil orgán, ktorý možno z viacerých hľadísk porovnávať s odvolacími senátmi, ktoré nepovažoval Súdny dvor v rozsudku Schmid( ) za súdy v zmysle článku 234 ES( ).

26. Je treba tiež pripomenúť, že v rakúskom systéme pred vytvorením Unabhängiger Finanzsenat boli pre rozhodovanie v daňových a colných veciach príslušné osobitné orgány pri krajinských riaditeľstvách rakúskej finančnej správy, takzvané „odvolacie senáty“. Existovali 2 druhy týchto senátov: tie, ktoré rozhodovali o daňových veciach podľa Bundesabgabenordnung (spolkový daňový poriadok, ďalej len „BAO“), a tie, ktoré boli príslušné pre colné záležitosti podľa ZollR‑DG.

27. Odvolacie senáty podľa BAO boli nielen inštitucionálne, ale aj funkčne úzko previazané so správou, ktorá vydávala rozhodnutia, o ktorých rozhodovali. Dvaja z piatich členov týchto senátov patrili totiž do finančnej správy a jeden z nich bol popritom naďalej činný v tejto správe. Bol teda do tejto miery ovplyvnený príkazmi nadriadených. Okrem toho, rozhodovanie o členoch odvolacích senátov prináležalo prezidentovi finančného riaditeľstva, ktorý z moci zákona bol členom senátov a predsedal im a ktorému žiadne zo zákonných ustanovení nebránilo zmeniť zloženie senátov počas prebiehajúceho konania. Tento prezident mohol navyše podať sťažnosť proti rozhodnutiam senátov.

28. Po zohľadnení tohto právneho kontextu uviedol Súdny dvor v rozsudku Schmid, že odvolacie senáty podľa BAO „sú úzko inštitucionálne a funkčne previazané s krajinským finančným riaditeľstvom, ktoré vydalo sporné rozhodnutia, čo vylučuje priznať im vo vzťahu k tejto správe postavenie tretieho subjektu“( ).

29. Z tohto dôvodu Súdny dvor odmietol príslušnosť týchto senátov, keďže podľa judikatúry môže byť príslušná len tá inštitúcia, ktorá voči „orgánu, ktorý vydal sporné rozhodnutie, má postavenie tretieho subjektu“( ).

30. Pochybnosti boli vyjadrené na treťom mieste aj v predmetnej právnej veci ohľadom odvolacích senátov upravených v ZollR-DG, ktoré pôvodne položili prejudiciálne otázky.

31. Ako už bolo povedané, účinnosťou vyššie uvedenej reformy (bod 22), na rozhodovanie vo vnútroštátnom spore už nebol príslušným orgánom odvolací senát I, ale Unabhängiger Finanzsenat, ktorý ho nahradil, a zotrval na otázkach predložených Súdnemu dvoru odvolacím senátom I. Následne teda už nie je potrebné odstrániť pochybnosti o povahe odvolacích senátov, ale sa skôr vyžaduje posúdiť príslušnosť nástupníckeho orgánu po zohľadnení zmien zavedených nedávno uskutočnenou reformou.

32. Nedávno uskutočnená reforma mala za cieľ, ako je to zdôraznené v pripomienkach predložených Súdnemu dvoru, zmeniť tie aspekty predchádzajúceho systému odvolacích senátov, ktoré boli príčinou, že Súdny dvor v rozsudku Schmid ich „príslušnosť“ zamietol.

33. Spolu so zákonom o reforme sa totiž preniesla rozhodovacia právomoc súdov v daňových a colných veciach na nový orgán (Unabhängiger Finanzsenat), ktorý na rozdiel od doterajších odvolacích senátov nie je súčasťou finančnej správy (čl. 1 spolkového zákona o zriadení nezávislého finančného senátu, ďalej len „spolkový zákon“( )).

34. Okrem toho, členovia odvolacích senátov Unabhängiger Finanzsenat na rozdiel od členov pôvodných odvolacích senátov nemôžu byť zamestnaní vo finančnej správe. Odvolacie senáty pre colné záležitosti sú v novom orgáne podľa § 85c ods. 4 ZollR-DG zložené z troch členov v hlavnom pracovnom pomere, ktorí podľa spolkového zákona nesmú vykonávať žiadne činnosti, ktoré by im bránili v plnení ich služobných povinností, ohrozovali dôležité služobné záujmy, alebo mali vplyv na ich nestrannosť a nezávislosť (§ 5 ods. 1 a 2 spolkového zákona).

35. Okrem toho, členom Unabhängiger Finanzsenat v hlavnom pracovnom pomere prináleží osobitná ochrana „pred nedovolenými zásahmi a nedovoleným vplyvom správy“( ). Sú totiž vymenovaní na dobu neurčitú a môžu byť zbavení funkcie len rozhodnutím valného zhromaždenia nezávislého finančného senátu alebo rozhodnutím osobitného výboru, ktorý je ním vytvorený (§ 6 ods. 3 spolkového zákona).

36. S ohľadom na tieto zmeny podľa môjho názoru už niet dôvodov, aké v rozsudku Schmid viedli Súdny dvor k jeho zamietnutiu, pochybovať o príslušnosti orgánu.

37. Zastávam názor, že Unabhängiger Finanzsenat je skutočne súdom v zmysle článku 234 ES a že je preto Súdny dvor príslušný na rozhodovanie o prejudiciálnych otázkach, ktoré teraz budem skúmať.

B – O prejudiciálnych otázkach

38. Ako už bolo uvedené, Súdnemu dvoru boli v danom spore položené dve otázky, ktorými sa vnútroštátny orgán v podstate pýta, či článok 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 je bezprostredne použiteľný v členských štátoch a či ustanovená štvorročná premlčacia doba môže byť prerušená oznámením kontroly, ktorá sa podľa nariadenia č. 4045/89 uskutočnila z dôvodu rizikových faktorov prípadne početnosti úkonov poškodzujúcich záujmy Spoločenstva.

1) Úvod: Oblasť aplikácie článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95

39. Najprv upozorňujem na to, že práve zhrnuté otázky sa javia vo svetle predloženého uznesenia tak, že vychádzajú z predpokladu, že článok 3, ods. 1 nariadenia č. 2988/95 pod ustanovenie o štvorročnej premlčacej dobe pre stíhanie nezrovnalostí vo vzťahu k právu Spoločenstva, zahŕňa všetky správne konania vnútroštátnych orgánov alebo orgánov Spoločenstva s cieľom postihovať nezrovnalosti bez ohľadu na to, či ide o administratívnoprávnu sankciu v užšom zmysle podľa čl. 5 alebo o odňatie neprávom získanej výhody podľa článku 4 tohto nariadenia( ).

40. Keďže Handlbauer a Komisia s týmto predpokladom nesúhlasili, treba pred odpoveďou na otázky skúmať, či sa vyššie uvedený predpis vzťahuje aj na rozhodnutie Zollamt Salzburg, ktorým bola uložená nielen sankcia, ale aj povinnosť vrátiť neoprávnene vyplatené peňažné čiastky.

41. Handlbauer popiera skutočnosť, že sa článok 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 vzťahuje výlučne na trestné sankcie. Tento predpis v skutočnosti určuje lehotu, počas ktorej možno uložiť opatrenia tohto druhu, s cieľom postihovať nezrovnalosti voči právu Spoločenstva.

42. Iná, ale rovnako negatívna je odpoveď Komisie; podľa jej názoru platí sporná doba skôr pre správne konania, avšak nie pre všetky, ale len pre tie, ktorými je uložená správna sankcia podľa článku 5 nariadenia č. 2988/95. Táto doba sa teda nevzťahuje na opatrenia ako odňatie neprávom získanej výhody podľa čl. 4 tohto nariadenia, a to z toho dôvodu, že predpisy, ktoré by ustanovovali premlčacie doby pre takéto opatrenia, majú odlišnú štruktúru: doby by začínali plynúť od poskytnutia neprávom získanej sumy a nie ako je uvedené v predpise, od času spáchania nezrovnalosti; okrem toho tieto predpisy na rozdiel od uvedeného predpisu nerozlišujú medzi premlčaním stíhania a premlčaním vymáhania.

43. Považujem za správne tvrdenie, o ktoré sa opiera predložené rozhodnutie, takže nezastávam práve prednesené stanovisko.

44. Tu platí predovšetkým vzhľadom na stanovisko Handlbauer, že v uvedenom právnom predpise sa doba vzťahuje na trestnoprávne sankcionovanie nezrovnalostí vo vzťahu ku právu Spoločenstva. V tejto súvislosti sa obmedzím, bez toho, aby som sa dotkol oprávnenia Spoločenstva stanovovať premlčacie doby v oblasti trestného práva, na konštatovanie, že nariadenie č. 2988/95 „ako rámcový právny predpis sa týka jednotných kontrol, ako aj správnych opatrení a sankcií( ), ktoré sa týkajú protiprávneho konania, s ohľadom na právo Spoločenstva“ (článok 1 ods. 1). Okrem toho „sa uplatňuje bez toho, aby bolo dotknuté uplatňovanie trestného práva členských štátov“ (dvanáste odôvodnenie).

45. Nariadenie musí teda upravovať premlčanie správnych opatrení a sankcií uložených príslušnými orgánmi za konania, ktoré poškodzujú finančné záujmy Spoločenstva. Ak však vnútroštátne trestné právo nezrovnalosti kvalifikuje ako trestné činy, určenie doby na stíhanie týchto nezrovnalostí sa potom riadi výlučne príslušnou právnou úpravou členských štátov, keďže, ako už bolo uvedené vyššie, nariadenie sa nedotýka uplatňovania trestného práva.

46. Podľa môjho názoru však nemožno súhlasiť ani s tvrdením Komisie, že sporná premlčacia doba sa týka len konaní, ktorými je uložená správna sankcia v zmysle čl. 5, a nie aj odňatia neprávom získanej výhody v zmysle článku 4 nariadenia č. 2988/95.

47. Tu by som rád pripomenul, že článok 3 ods. 1 uvedeného nariadenia stanovuje premlčaciu dobu pre stíhanie, ktorá začína plynúť „od času spáchania nezrovnalosti“. Ďalej podotýkam, že podľa článku 1 ods. 2 nezrovnalosť je „akékoľvek porušenie ustanovenia práva Spoločenstva vyplývajúce z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, dôsledkom čoho je alebo by bolo poškodenie všeobecného rozpočtu spoločenstiev alebo rozpočtov nimi spravovaných buď zmenšením, alebo stratou výnosov plynúcich z vlastných zdrojov vyberaných priamo v mene spoločenstiev alebo neoprávnenou výdajovou položkou“.

48. Ako Súd prvého stupňa uviedol v rozsudku Peix, „je pri nedostatku protiargumentov potrebné vychádzať z toho, že v článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 definovaný pojem nezrovnalosť má širší význam, než ten, ktorý uvádza článok 1 tohto nariadenia, teda zahŕňa tak úmyselné a nedbanlivostné nezrovnalosti, za ktoré možno uložiť správnu sankciu podľa článku 5 tohto nariadenia, ako aj nezrovnalosti, pri ktorých možno uložiť správne opatrenie podľa článku 4 tohto nariadenia“( ). Ako konštatoval Súd prvého stupňa, je teda čl. 3 tohto nariadenia použiteľný nezávisle na tom, či úkon príslušného orgánu je kvalifikovaný ako „správna sankcia“ v užšom zmysle alebo ako „opatrenie“.

49. Ako správne uviedla rakúska vláda a vláda Spojeného kráľovstva, tento názor je v súlade s cieľom nariadenia č. 2988/95 vytvoriť „rámcový predpis“ pre správne opatrenia a sankcie, ktorý umožní „účinne brániť sa vo všetkých oblastiach voči činom, ktoré poškodzujú finančné záujmy spoločenstiev“ (článok 1 a tretie a štvrté odôvodnenie). Podľa tohto výkladu je teda ustanovená pre všetky oblasti všeobecná štvorročná doba pre vrátenie neprávom zaplatených súm. Ak by sme sa riadili stanoviskom Komisie, potom by v oblastiach, kde nie je ustanovená osobitná premlčacia doba, mohli členské štáty, tak ako v predmetnom prípade, ustanoviť na ochranu záujmov Spoločenstva aj kratšie doby na vrátenie týchto súm.

50. Komisia napriek tomu namieta, že uvedený výklad neberie do úvahy, že podľa sporného predpisu začína premlčacia doba plynúť odo dňa spáchania nezrovnalosti, namiesto presne stanoveného dňa, kedy hospodársky subjekt obdrží výhodu.

51. Túto námietku však považujem za irelevantnú, pretože článok 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 umožňuje pri hlbšej úvahe dies a quo určiť premlčanie aj pri vrátení neprávom získaných súm. Toto v predmetnom prípade súhlasí skutočne s dňom, ako vyplýva aj z definície nezrovnalosti v čl. 1 ods. 2 tohto nariadenia, kedy hospodársky subjekt konal, alebo opomenul konať, a tým poškodil finančné záujmy Spoločenstva.

52. Tomuto výkladu neodporuje ani skutočnosť, že článok 3 nariadenia č. 2988/95 ustanovuje v ods. 1 premlčaciu dobu na stíhanie a v ods. 2 premlčaciu dobu na vymáhanie sankcií. Naopak, mám pocit, že použitie širšieho a všeobecnejšieho pojmu v odseku 1 v porovnaní s pojmom sankcie iba potvrdzuje, že sa tento pojem vzťahuje na okruh konaní, ktorý je širšie vymedzený ako okruh konaní v ods. 2. Premlčacia doba v článku 3 ods. 1 platí nielen pre „sankcie“ vo vlastnom zmysle slova, ale všeobecne aj pre všetky konania, ktoré môžu podľa vydaného nariadenia viesť k stíhaniu konaní poškodzujúcich finančné záujmy Spoločenstva.

53. Z vyššie uvedených dôvodov zastávam názor, že premlčacia doba podľa článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 je použiteľná na rozhodnutie Zollamt Salzburg.

54. Po úvodných slovách môžem následne pristúpiť ku skúmaniu dvoch otázok položených Súdnemu dvoru v rámci použiteľnosti tohto predpisu a pojmu konanie prerušujúce uvedené premlčanie.

2) O priamej použiteľnosti článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95

Tvrdenia účastníkov konania

55. Handlbauer zastáva názor, že nariadenie č. 2988/95 nie je použiteľné priamo na hospodárske subjekty. Nariadenie totiž ustanovilo len „všeobecný právny rámec pre všetky oblasti politiky Spoločenstva“ pri vydávaní nových predpisov orgánmi Spoločenstva a členskými štátmi v súvislosti s ochranou finančných záujmov Spoločenstva.

56. Článok 3 ods. 1 je teda predpisom programového charakteru, ktorý nemá priamy účinok. Ako taký nemôže mať prednosť pred vnútroštátnymi predpismi a predpismi Spoločenstva existujúcimi v čase účinnosti nariadenia č. 2988/95. V danom prípade sa teda nepoužije štvorročná doba článku 3 ods. 1, ktorú možno prerušiť, ale sa použije trojročná doba, ako vyplýva z odkazu v článku 1 ods. 5 AEG na § 74 ods. 2 ZollR‑DG a na článok 221 ods. 3 Colného kódexu Spoločenstva.

57. Tento záver bol potvrdený ustanovením o premlčaní nedávno zavedeným nariadením č. 800/99 pre oblasť vývozných náhrad. Aj uvedené nariadenie totiž v článku 52 ods. 4 ustanovuje štvorročnú premlčaciu dobu. Ak by bola premlčacia doba v nariadení č. 2988 /95 priamo použiteľná, bolo by vydanie nového predpisu nadbytočné a nedávalo by zmysel.

58. Závery rakúskej vlády a Komisie si vzájomne protirečia. Podľa ich názoru nariadenie č. 2988/95 ako také „platí priamo v každom členskom štáte“ (článok 249 ods. 2 ES a článok 11 ods. 2 nariadenia č. 2988/95). Následne v nich zakotvené ustanovenia o premlčacie doby odporujú vnútroštátnym predpisom.

59. Vzhľadom na to, rakúska vláda a Komisia poukazujú, že článok 3 ods. 1 uvedeného nariadenia dáva orgánom Spoločenstva právo ustanoviť v odvetvových predpisoch premlčacie doby kratšie ako 4 roky. Naopak, podľa článku 3 ods. 3 môžu členské štáty uplatniť dlhšie doby. Z tohto dôvodu podľa názoru rakúskej vlády nemožno aplikovať v predmetnom prípade trojročnú dobu platnú v colnom práve, na ktorú odkazuje AEG pre vývozné náhrady.

Posúdenie

60. Najprv by som chcel zdôrazniť, že nariadenie má podľa článku 249 ods. 2 ES, ako je známe, „všeobecnú platnosť“ a „platí priamo v každom členskom štáte“. Z dôvodu svojej právnej povahy a funkcie v systéme prameňov práva Spoločenstva má „vo všeobecnosti priamy právny účinok vo vnútroštátnych právnych poriadkoch bez toho, aby vnútroštátne orgány museli prijímať vykonávacie právne predpisy“( ).

61. Súdny dvor síce vo výnimočných prípadoch uznáva, že sa [môže] stať, že niektoré ustanovenia nariadenia „budú vyžadovať na ich vykonanie vydanie vykonávacích predpisov členskými štátmi( ). Nezdá sa mi však, že ide o prípad článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95. Uplatňovanie tu uvedenej štvorročnej premlčacej doby nedáva totiž členským štátom priestor na úvahu, a tým nepredpokladá vydanie vykonávacích predpisov členskými štátmi.

62. Bezvýznamná je ďalej aj skutočnosť, že nariadenie pripúšťa možnosť ustanoviť v odvetvových predpisoch kratšie premlčacie doby, ktoré však nesmú byť kratšie ako tri roky (článok 3 ods. 1 prvý pododsek posledná veta) a vo vnútroštátnych predpisoch ustanoviť doby a lehoty dlhšie ako štyri roky (článok 3 ods. 3). Ak je táto možnosť využitá, potom možno použiť osobitné vnútroštátne predpisy a predpisy Spoločenstva; vo všetkých ostatných prípadoch je znenie predpisu dostatočne jasné a určité, aby ho vnútroštátne orgány mohli aplikovať pri posudzovaní, či opatrenia alebo sankcie prijaté na účely nápravy nezrovnalostí boli prijaté včas.

63. Preto nesmú byť použité vnútroštátne predpisy ako § 1 ods. 5 AEG (a predpisy tu uvádzané), ktoré ustanovujú premlčaciu dobu kratšiu ako štyri roky, a tým sú v rozpore s uvedeným nariadením, a to ani vtedy, ak boli vydané pred nariadením.

64. Podľa môjho názoru nie sú žiadne pochybnosti, že všetky vnútroštátne orgány, vrátane colných úradov, musia dodržiavať uvedenú štvorročnú dobu vo všetkých oblastiach práva Spoločenstva vrátane tu relevantnej oblasti vývozných náhrad pri poľnohospodárskych výrobkoch.

65. Nariadenie č. 2988/95 ustanovuje totiž v článku 1 ods. 1 „všeobecné pravidlo“ vydané s cieľom „bojovať proti činom poškodzujúcim finančné záujmy Spoločenstva vo všetkých oblastiach( )“ (tretie odôvodnenie). Musí sa teda aplikovať vo všetkých oblastiach politiky Spoločenstva. Od všeobecnej platnosti sa možno odchýliť, ak pre určitú oblasť platí osobitná právna úprava, ktorá v rámci prípustných hraníc nariadením upravuje odchylne ochranu uvedených záujmov na účely prispôsobenia sa špecifickým požiadavkám regulovanej oblasti, a to buď odvetvový predpis Spoločenstva ustanovujúci kratšiu lehotu, alebo vnútroštátny predpis ustanovujúci dlhšiu lehotu.

66. V čase rozhodujúcom pre predmetný spor neexistoval v oblasti vývozných náhrad pri poľnohospodárskych výrobkoch žiaden osobitný predpis upravujúci premlčanie vrátenia neprávom zaplatených súm. Až neskôr ustanovil článok 52 ods. 4 prvý pododsek písm. b) nariadenia č. 800/99 premlčaciu dobu, ktorá však, ako sa ukázalo, nie je použiteľná pre predmetný spor.

67. Na rozdiel od názoru, ktorý zastáva Handlbauer, toto ustanovenie nevykonáva článok 3 nariadenia č. 2988/95, ktorý údajne nemožno priamo použiť. Naopak, obsahuje pre skúmanú oblasť osobitnú úpravu premlčania, ktorá ako taká má prednosť pred všeobecnou úpravou, avšak len v prípadoch, keď sa aplikuje ratione temporis.

68. V závere zastávam názor, že článok 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 je použiteľný priamo v členských štátoch. Najmä vnútroštátne orgány vrátane colných úradov môžu priamo aplikovať tu uvedenú štvorročnú premlčaciu dobu vo všetkých oblastiach politiky Spoločenstva, pokiaľ odvetvový predpis neustanovuje dobu kratšiu (nie však kratšiu ako tri roky), alebo vnútroštátny predpis neustanovuje dlhšiu dobu.

3) O pojme konania spôsobujúceho prerušenie premlčania

69. Druhou otázkou sa vnútroštátny súd pýta Súdneho dvora, či oznámenie kontroly, ktoré je predmetom tohto vnútroštátneho konania, je vyšetrovací úkon alebo úkon, ktorý stíha protiprávnosť, prerušuje premlčaciu dobu v zmysle článku 3 ods. 1 prvého pododseku nariadenia č. 2988/95.

70. Z tohto hľadiska chcem pripomenúť, že nariadenie č. 4045/89 zaväzuje členské štáty na vypracovanie programov kontroly a ich každoročné vykonávanie v obchodoch vzťahujúcich sa k systému financovania záručných sekcií EPOZF. Podľa článku 2 nariadenia musia členské štáty zabezpečiť, aby výber podnikov zohľadnil význam podnikov v tejto oblasti a ostatné rizikové faktory.

71. Na základe týchto kritérií rakúske colné úrady vypracovali vlastné plány kontrol zohľadňujúce najmä množstvo vyskytujúcich sa nezrovnalostí v týchto podnikoch. Na základe tohto kritéria sa rozhodlo, že Handlbauer bude zaradená do zoznamu podnikov, v ktorých sa skontrolujú vývozy za rok 1996, keďže sa v obchodoch Handlbauer už v minulom roku objavilo niekoľko nezrovnalostí. Dňa 20. decembra 1999 zaslali preto úrady firme Handlbauer oznámenie, kde uviedli, že budú skontrolované všetky vývozy uskutočnené v priebehu roka 1996 v rámci organizácie trhu s hovädzím a bravčovým mäsom.

72. Na úvod pripomínam, že Handlbauer uvedené tvrdenie popiera. Uplatňovala najmä, že premlčanie možno prerušiť výlučne úkonmi príslušných orgánov, ktoré sa týkajú konkrétnej nezrovnalosti. Takýto účinok nemalo ani oznámenie, ani uskutočnenie kontroly, o ktorej sa rozhodlo v zmysle nariadenia č. 4045/89 a ktorá sa týkala všeobecne vývozov uskutočnených hospodárskym subjektom v určitom časovom období.

73. Rakúska vláda sa nevyjadrila, či oznámenie zaslané Handlbauer mohlo spôsobiť prerušenie premlčania. Poukazuje namiesto toho na to, že premlčacia doba bola prerušená v predmetnom prípade rozhodne uskutočnením kontroly v Handlbauer. Je teda irelevantné, že podnik bol vybraný na základe analýzy rizikových faktorov podľa nariadenia č. 4045/89. Oveľa rozhodujúcejšie je, že kontrola bola oznámená dotknutému podniku a uskutočnená príslušnými orgánmi.

74. Komisia naopak tvrdí, že už oznámenie o uskutočnení kontroly podľa nariadenia č. 4045/89 je úkonom prerušujúcim premlčaciu dobu. Takýto účinok má najmä každý vyšetrovací úkon príslušného orgánu v zmysle článku 3 ods. 1 tretieho pododseku nariadenia č. 2988/95, ktorý bol dotknutej osobe oznámený. Tento predpis naopak nevyžaduje, aby sa vyšetrovací úkon týkal konkrétnej nezrovnalosti. Ostatne, nikdy sa nedá pred oznámením kontroly určiť súvislosť s konkrétnou nezrovnalosťou, ale ukáže sa to až po uskutočnení kontroly.

75. Výklad zo strany Komisie ma nepresvedčil.

76. Najmä nesúhlasím s názorom, že oznámenie doručené Handlbauer síce nie je úkonom na stíhanie nezrovnalosti, napriek tomu je „vyšetrovacím úkonom“, ktorý spôsobuje prerušenie premlčania v zmysle článku 3 ods. 1 tretieho pododseku nariadenia č. 2988/95.

77. Zdá sa mi prinajmenšom sporné, či úkon, ktorým sa oznamuje uskutočnenie kontroly všetkých obchodov realizovaných v priebehu roka v rámci viacerých organizácií trhu, môže byť ako taký považovaný za vyšetrovací úkon.

78. Oprávnené pochybnosti vo mne vyvoláva predovšetkým článok 3 ods. 1 tretí pododsek nariadenia č. 2988/95, ktorý sám vyžaduje, aby úkon spôsobujúci prerušenie (premlčania) bol v danom zmysle presný a precízny a vzťahoval sa na konkrétnu nezrovnalosť. Na rozdiel od Komisie Handlbauer podľa mňa správne uvádza, že znenie tohto predpisu umožňuje prerušiť premlčanie iba v prípade, ak úkon smerujúci k vyšetrovaniu alebo stíhaniu nezrovnalosti, ktorý bol oznámený príslušnému subjektu sa vzťahuje na jednu alebo viacero určitých nezrovnalostí.

79. V prospech toho hovoria ostatne všetky jazykové znenia sporného predpisu, z ktorých jasne vyplýva, že úkon spôsobujúci prerušenie premlčacej doby musí smerovať k vyšetrovaniu alebo stíhaniu „l’irregolarità“ (nezrovnalosti). Ani vyšetrovací úkon sa teda nemôže týkať neurčitej nezrovnalosti, ale sa musí týkať konkrétnej nezrovnalosti( ).

80. Ďalšie potvrdenie tohto výkladu vyplýva z článku 3 ods. 1 prvého a tretieho pododseku. Prvý pododsek totiž ustanovuje, že premlčacia doba „je štyri roky od času spáchania nezrovnalosti( ) uvedenej v článku 1 ods. 1“. Tretí pododsek okrem toho ustanovuje, že táto doba sa prerušuje úkonom smerujúcim k vyšetrovaniu alebo stíhaniu „l’irregolarità“( ) (nezrovnalosti).

81. Podľa môjho názoru, zákonodarca tým, že použil pojem „l’irregolarità“ (t. j. v singulári a s určitým členom), aby nielen určil dies a quo premlčania, ale aj definoval pojem úkon spôsobujúci prerušenie premlčania, chcel zdôrazniť skutočnosť, že úkon príslušného orgánu zameraný na vyšetrovanie a stíhanie nezrovnalostí vo všeobecnosti nemôže mať za následok prerušenie plynutia premlčacej doby. Z toho vyplýva, že daným úkonom nemôže byť všeobecné oznámenie o kontrole, ktoré sa vo svojej podstate vzťahuje neurčitým spôsobom na súhrn eventuálnych nezrovnalostí; skôr sa vyžaduje úkon, ktorý sa vyznačuje vyšetrovaním alebo stíhaním konkrétnej nezrovnalosti. Je irelevantné, či je identický s oznámením o kontrole, alebo vykonaný v priebehu alebo pri ukončení kontroly, rozhodujúce je, že z toho jasne vyplýva, že uvedený orgán nezrovnalosť tohto konkrétneho úkonu konštatoval.

82. Pri akomkoľvek inom výklade by podľa mňa existovalo aj tak nebezpečenstvo, že každá „premlčacia doba vo svojej podstate“ bude v rozpore s cieľom zabezpečiť právnu istotu( ).

83. Zastávam názor, že pre funkciu premlčania by nebolo spravodlivé, ak ju možno prerušiť úkonom správneho orgánu, ktorý sa ako v prípade oznámenia doručeného Handlbauer vzťahuje bez rozdielu na viacero obchodov, ktoré jednotlivec realizoval v relatívne širšom časovom období. Takýto úkon by vyvolal neistotu na ďalšie štyri roky pre všetky jednotlivé obchody realizované v tomto čase; to by bolo zjavne veľmi nevýhodné pre hospodárske subjekty, ktorým by sa najmä sťažilo plánovanie činností, pri ktorých dostanú príplatky od Spoločenstva, t. j. práve tých činností, ktoré majú byť uľahčené poskytovaním týchto príplatkov.

84. Naopak, podľa mnou prezentovaného názoru by sa jednotlivci dostali do situácie, že musia predvídať, ktoré z obchodov realizovaných v určitom časovom období budú považované za definitívne a ktoré môžu byť predmetom vrátenia náhrady alebo sankcionovania zo strany štátnej správy, potom čo boli prípadné nezrovnalosti konkrétne individualizované.

85. Toto riešenie nepovažujem za neprimerané zaťaženie príslušných orgánov. Od štátnej správy sa totiž nevyžaduje, aby vyšetrovala nezrovnalosti, a tým začala plynúť nová premlčacia doba. Postačí, aby v oznámení dotknutému subjektu konkrétne vymedzila nezrovnalosť, t. j. oznámila hospodárskemu subjektu, že sú pochybnosti, že konkrétna činnosť je v súlade s platným právom.

86. V predmetnom prípade sa oznámenie kontroly v zmysle nariadenia č. 4045/89 doručené Handlbauer vzťahuje bez rozdielu na všetky vývozy realizované v priebehu roka 1996 v rámci organizácie trhu s hovädzím a bravčovým mäsom. So zreteľom na vyššie uvedené nebolo podľa môjho názoru možné, aby oznámenie malo za následok prerušenie premlčania pre vrátenie náhrady poskytnutej 24. septembra 1996.

87. Jednako musím poukázať na to, že podľa predloženého rozhodnutia sa kontrolou oznámenou 20. decembra 1999 a následne „vykonanou roku 2000 […] zistilo, že pri viacerých vývozoch( ) mäsa sa nepreukázalo, že tovar pochádzal zo Spoločenstva“. Je teda zrejmé, že kontrolou uskutočnenou po oznámení, bolo firme Handlbauer v rámci kontroly prinajmenšom vytknutých viacero konkrétnych nezrovnalostí, ktoré sa medzitým stali predmetom tohto konania.

88. Aj keď sporné oznámenie nemohlo mať za následok prerušenie premlčacej doby pre vrátenie náhrady poskytnutej 24. septembra 1996, môže mať tieto účinky vytknutie nezrovnalosti v rámci kontroly. V tomto čase rakúske orgány začali už vyšetrovanie vzťahujúce sa aj na túto konkrétnu nezrovnalosť, ktorá bola potom predmetom rozhodnutia z 20. januára 2001. Je vecou vnútroštátneho súdu preskúmať, či príslušné orgány v rámci kontroly alebo v nadväznosti na ňu vyjadrili pochybnosti o zákonnosti poskytnutia vyššie vedenej vývoznej náhrady.

89. Z týchto dôvodov navrhujem Súdnemu dvoru odpovedať Unabhängiger Finanzsenat, že premlčacia doba pre stíhanie určitej nezrovnalosti sa nepreruší v zmysle článku 3 ods. 1 tretieho pododseku nariadenia č. 2988/95 oznámením kontroly, o ktorej bolo rozhodnuté podľa nariadenia č. 4045/89 na základe analýzy rizika nezrovnalostí a s ohľadom na počet obchodov poškodzujúcich finančné záujmy Spoločenstva, ak sa oznámenie týkalo všetkých obchodov bez rozdielu realizovaných hospodárskym subjektom v relatívne dlhom časovom období v rámci viacerých spoločných organizácií trhu. Na prerušenie premlčania sa vyžaduje, aby sa úkon urobený voči dotknutému subjektu týkal jednej alebo niekoľkých konkrétne vymedzených nezrovnalostí.

V – Návrhy

90. Po zohľadnení vyššie uvedených úvah navrhujem Súdnemu dvoru odpovedať na otázky položené Unabhängiger Finanzsenat takto:

„1) Článok 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 je použiteľný na rozhodnutie v predmetnom vnútroštátnom spore o vrátení neoprávnene vyplatenej sumy a uložení sankcie.

2) Článok 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 je bezprostredne použiteľný v členských štátoch. Najmä je bezprostredne použiteľná pre vnútroštátne orgány vrátane colných úradov tu ustanovená štvorročná premlčacia doba na všetky oblasti politiky Spoločenstva, pokiaľ odvetvový predpis Spoločenstva neustanoví kratšiu dobu (nie však kratšiu ako tri roky) alebo vnútroštátny predpis nestanoví dlhšiu dobu.

3) Premlčacia doba pre stíhanie určitej nezrovnalosti sa nepreruší v zmysle článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 oznámením kontroly, o ktorej bolo rozhodnuté podľa nariadenia č. 4045/89 na základe analýzy rizika nezrovnalostí a s ohľadom na počet obchodov poškodzujúcich finančné záujmy Spoločenstva, ak sa oznámenie týkalo všetkých obchodov bez rozdielu realizovaných hospodárskym subjektom v relatívne dlhom časovom období v rámci viacerých spoločných organizácií trhu. Na prerušenie premlčania sa vyžaduje, aby sa úkon urobený voči dotknutému subjektu týkal jednej alebo niekoľkých konkrétne vymedzených nezrovnalostí“.