NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MELCHIOR WATHELET

prednesené 17. marca 2015 ( 1 )

Vec C‑425/13

Európska komisia

proti

Rade Európskej únie

„Žaloba o neplatnosť — Inštitucionálne právo — Rozhodnutie Rady o poverení na začatie rokovaní o prepojení systému Európskej únie obchodovania s emisiami skleníkových plynov so systémom obchodovania s emisiami skleníkových plynov v Austrálii — Smernice pre rokovania — Osobitný výbor — Porušenie článku 13 ods. 2 ZEÚ, článku 218 ods. 2 až 4 ZFEÚ a článku 295 ZFEÚ — Inštitucionálna rovnováha — Lojálna spolupráca“

Obsah

I – Právny rámec A – Zmluva o FEÚ B – Smernica 2003/87/ES II – Okolnosti predchádzajúce sporu III – Konanie pred Súdnym dvorom IV – Posúdenie A – O prípustnosti B – O veci samej 1. Tvrdenia účastníkov konania 2. Analýza a) Zásady i) Čo znamenajú „smernice pre rokovania“? ii) Môžu smernice pre rokovania, o aké ide v prejednávanej veci, obsahovať procesné ustanovenia? – Úvod – Odpoveď na otázku iii) „Smernice pre rokovania“ a postavenie vyjednávača iv) Článok 218 ZFEÚ z hľadiska zásady inštitucionálnej rovnováhy b) Opačné tvrdenia Rady a členských štátov i) Prvé tvrdenie ii) Druhé tvrdenie iii) Tretie tvrdenie iv) Štvrté tvrdenie v) Piate tvrdenie vi) Šieste tvrdenie vii) Siedme tvrdenie viii) Ôsme tvrdenie ix) Deviate tvrdenie x) Desiate tvrdenie xi) Jedenáste tvrdenie C – Rozsah a účinky zrušenia V – Návrh

1. Prejednávanou žalobou sa Európska komisia domáha zrušenia článku 2 druhej vety a časti A dodatku‑prílohy rozhodnutia Rady Európskej únie z 13. mája 2013 o poverení na začatie rokovaní o prepojení systému Európskej únie obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov so systémom obchodovania s emisiami skleníkových plynov zavedeným v Austrálii (doc. 8568/13 LIMITE) (ďalej len „sporné rozhodnutie“).

2. Prejednávaná vec vyvoláva otázku ústavného významu, konkrétne rozdelenia právomocí, zodpovedností a kompetencií medzi Komisiu a Radu Európskej únie v kontexte rokovaní o medzinárodných dohodách, ktorých je Únia zmluvnou stranou. Dôsledné rešpektovanie presne vymedzenej úlohy, ktorú im, ako aj Európskemu parlamentu zverujú Zmluvy v procese, ktorý vedie k uzavretiu medzinárodných dohôd Úniou, je nevyhnutnou podmienkou zachovania inštitucionálnej rovnováhy pri výkone medzinárodných právomocí Únie. ( 2 )

3. Súdny dvor má po prvý raz rozhodnúť o rozsahu právomoci Rady prijímať smernice pre rokovania a najmä zahrnúť do nich procesné ustanovenia, ako aj o úlohe osobitného výboru určeného Radou v súlade s článkom 218 ods. 4 ZFEÚ. Súdny dvor má rozhodnúť v rámci takmer neustáleho právneho boja medzi Radou (a členskými štátmi) a Komisiou, ktorý od začiatku sprevádzal príchod Únie ako aktéra na medzinárodnú scénu. ( 3 )

4. Význam tejto veci navyše prekračuje predmetné medzinárodné rokovanie, keďže spor, ktorý treba vyriešiť, by mohol vzniknúť v ďalších prebiehajúcich rokovaniach, pričom mám na mysli osobitne rokovanie medzi Úniou a Spojenými štátmi americkými o obchodnej dohode o vytvorení transatlantickej zóny voľného obchodu ( 4 ), nazývanej „veľký transatlantický trh“, alebo aj „transatlantické obchodné a investičné partnerstvo“ (v angličtine „TTIP“, ďalej len „TIIP“), tiež známeho pod názvom zmluva o transatlantickom priestore voľného obchodu (v angličtine „TAFTA“) ( 5 ), o ktorom sa začalo rokovať v júli 2013.

I – Právny rámec

A – Zmluva o FEÚ

5. Súdny dvor má v prejednávanom prípade rozhodnúť o výklade článku 218 ods. 2 až 4 ZFEÚ, podľa ktorého: „Rada… prijíma smernice pre rokovania… . Komisia… predkladá odporúčania Rade, ktorá prijme rozhodnutie poverujúce na začatie rokovaní a vymenúvajúce… vyjednávača alebo vedúceho negociačného tímu Únie. Rada môže adresovať vyjednávačovi smernice a určiť osobitný výbor, po porade s ktorým sa musia viesť rokovania.“

B – Smernica 2003/87/ES

6. Smernica 2003/87/ES Európskeho parlamentu a Rady z 13. októbra 2003 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES ( 6 ), bola prijatá na základe článku 175 ods. 1 ES. Podľa odôvodnenia 5 tejto smernice je jej cieľom prispievať k účinnejšiemu plneniu záväzkov Únie a jej členských štátov v rámci Kjótskeho protokolu s cieľom znížiť antropogénne emisie skleníkových plynov.

7. Článok 1 tejto smernice vymedzuje jej predmet takto: „Táto smernica zriaďuje systém obchodovania s… kvótami… v [Únii]… na podporu znižovania emisií skleníkových plynov finančne a ekonomicky výhodným spôsobom.“

8. Článok 25 uvedenej smernice, nazvaný „Spojenie s ostatnými systémami obchodovania s emisiami skleníkových plynov“, v znení zmenenom a doplnenom smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/29/ES z 23. apríla 2009 ( 7 ) znie: „1. Mali by sa uzavrieť dohody s tretími krajinami, uvedenými v prílohe B Kjótskeho protokolu, ktoré ratifikovali protokol, aby sa zabezpečilo vzájomné uznávanie kvót medzi systémom spoločenstva a ďalšími systémami obchodovania s emisiami skleníkových plynov v súlade s pravidlami ustanovenými v článku 300 zmluvy. 1a. Je možné uzavrieť dohody s cieľom ustanoviť uznávanie kvót medzi schémou Spoločenstva a zlučiteľnými povinnými schémami obchodovania s emisiami skleníkových plynov s absolútnymi maximálnymi hodnotami emisií ustanovenými v ktorejkoľvek inej krajine alebo subfederálnom alebo regionálnom správnom celku. 1b. Je možné uzavrieť nezáväzné dohody s tretími krajinami alebo subfederálnymi alebo regionálnymi správnymi celkami s cieľom ustanoviť administratívnu a technickú koordináciu, pokiaľ ide o kvóty v schéme Spoločenstva alebo v iných povinných schémach obchodovania s emisiami skleníkových plynov s absolútnymi maximálnymi hodnotami emisií. 2. Ak bola uzavretá dohoda podľa odseku 1, Komisia prijme potrebné ustanovenia týkajúce sa vzájomného uznávania kvót v zmysle tejto dohody. …“.

II – Okolnosti predchádzajúce sporu

9. V roku 2011 Austrálsky zväz nadviazal kontakt s Komisiou s cieľom začať dvojstranné rokovania o prepojení systému Únie obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov s austrálskym systémom.

10. Formálne odporúčanie v zmysle 218 ods. 3 ZFEÚ o poverení na začatie rokovaní s Austrálskym zväzom s cieľom prepojiť systémy obchodovania bolo vypracované podľa vzoru predchádzajúceho odporúčania o prepojení so švajčiarskym systémom obchodovania. Bolo prijaté Komisiou 24. januára 2013 a následne predložené Rade. V priebehu diskusií v rámci pracovnej skupiny Rady pre životné prostredie členské štáty požiadali o možnosť angažovať sa v rokovaniach s Austrálskym zväzom vo väčšej miere, než ako to stanovovalo odporúčanie Komisie. Pracovná skupina Rady pre životné prostredie schválila kompromisné znenie s niekoľkými miernymi úpravami 22. apríla 2013 a 24. apríla 2013 schválila Rada smernice pre rokovania.

11. Dňa 2. mája 2013 Komisia predložila vyhlásenie, ktoré sa malo zapísať do zápisnice, v ktorom spochybnila niektoré aspekty schváleného znenia. Rozhodnutie navrhnuté pracovnou skupinou bolo predložené Výboru stálych zástupcov (Coreper) a napokon prijaté v navrhovanom znení ako bod A programu rokovania Rady pre poľnohospodárstvo a rybárstvo z 13. mája 2013.

12. Článok 1 ods. 2 sporného rozhodnutia stanovuje, že „Komisia vedie tieto rokovania… v súlade so smernicami pre rokovania uvedenými v dodatku[‑prílohe] k tomuto rozhodnutiu“.

13. Článok 2 druhá veta uvedeného rozhodnutia stanovuje, že „Komisia písomne informuje Radu o výsledkoch rokovaní po každej rokovacej schôdzi a v každom prípade najmenej raz za štvrťrok“.

14. Časť A dodatku‑prílohy, ktorá obsahuje smernice pre rokovania adresované Komisii, znie: „A. Postup pre rokovania 1. Komisia vedie rokovania v súlade s príslušnými platnými právnymi predpismi Únie. Podrobné rokovacie pozície Únie sa podľa potreby vymedzia v rámci osobitného výboru uvedeného v článku 1 ods. 2 alebo v rámci Rady. Za osobitný výbor, ktorý pomáha Komisii pri tejto úlohe, sa určuje pracovná skupina pre životné prostredie. Zasadnutia osobitného výboru organizuje členský štát, ktorý je predsedajúcou krajinou Rady, a tento členský štát zasadnutiam osobitného výboru aj predsedá. 2. Rokovania sa musia pripraviť dostatočne vopred. Komisia na tento účel Rade oznámi predpokladaný časový rozvrh a témy rokovania a čo najskôr jej postúpi príslušné dokumenty, aby mali členovia osobitného výboru primeraný čas náležite sa pripraviť na budúce rokovania. 3. Pred každou rokovacou schôdzou sa uskutoční zasadnutie osobitného výboru, na ktorom sa určia kľúčové otázky a vymedzia sa rokovacie pozície alebo prípadne usmernenia na rokovanie. V nevyhnutných prípadoch a po získaní povolenia osobitného výboru je možné požiadať Výbor pre zmenu klímy o rady týkajúce sa odborných aspektov rokovaní o prepojení. 4. Komisia podáva Rade správy o výsledku rokovaní po každej rokovacej schôdzi a v každom prípade najmenej raz za štvrťrok. Komisia informuje Radu a radí sa s osobitným výborom o akomkoľvek významnom probléme, ktorý sa môže v priebehu rokovaní vyskytnúť.“

15. Časť B dodatku-prílohy je nazvaná „Obsah a rozsah rokovaní“. Druhý odsek vyhlásenia Rady z 8. marca 2013 o návrh rozhodnutia týkajúceho sa začatia predmetných rokovaní znie: „Zriadenie osobitného výboru v súlade s článkom 218 ods. 4 ZFEÚ znamená, že výbor… je poverený úlohou monitorovať vedenie rokovaní a usmerňovať vyjednávača s prihliadnutím na smernice pre rokovania prijaté Radou.“

16. Sporné rozhodnutie bolo doručené Komisii 15. mája 2013.

III – Konanie pred Súdnym dvorom

17. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor: — zrušil článok 2 druhú vetu a časť A dodatku‑prílohy sporného rozhodnutia, alebo subsidiárne — zrušil sporné rozhodnutie a zachoval jeho účinky v prípade zrušenia v celom rozsahu a — zaviazal Radu na náhradu trov konania.

18. Parlament ako vedľajší účastník konania navrhuje, aby Súdny dvor vyhovel žalobe Komisie.

19. Rada navrhuje, aby Súdny dvor zamietol žalobu ako nedôvodnú a zaviazal Komisiu na náhradu trov konania. V prípade zrušenia sporného rozhodnutia subsidiárne navrhuje, aby Súdny dvor nezachoval účinky tohto rozhodnutia.

20. Česká republika, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Francúzska republika, Poľská republika, Švédske kráľovstvo, ako aj Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska ako vedľajší účastníci, ktorí v konaní podporujú Radu, navrhujú, aby Súdny dvor zamietol žalobu ako nedôvodnú.

21. O citlivosti prejednávanej veci svedčí aj skutočnosť, že Rada požiadala o odstránenie niektorých dokumentov, okrem iného sporného rozhodnutia a smerníc pre rokovania, zo spisu. Táto žiadosť bola zamietnutá uznesením Komisia/Rada (C 425/13, EU:C:2014:91).

22. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 6. januára 2015, predniesli svoje pripomienky všetci účastníci konania s výnimkou Dánskeho kráľovstva a Poľskej republiky.

IV – Posúdenie

A – O prípustnosti

23. Podľa Komisie je nepochybné, že Rada sa domnieva, že časť A smerníc pre rokovania pripojených k spornému rozhodnutiu vyvoláva právne účinky. Žaloba je teda prípustná.

24. Rada tvrdí, že by bolo neprimerané posudzovať smernice pre rokovania prijaté v prejednávanom prípade inak ako ďalšie smernice pre rokovania, ktoré boli predmetom iných sporov medzi inštitúciami, najmä veci, v ktorej bol vydaný rozsudok Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151). Ak by teda Súdny dvor v danej veci potvrdil, že smernice pre rokovania vzhľadom na svoju povahu nemajú právne účinky, Rada by navrhla, aby Súdny dvor vyhlásil prejednávanú žalobu za neprípustnú.

25. Ako však Súdny dvor rozhodol v bode 39 tohto rozsudku, na ktorý sa odvoláva Rada, „treba pripomenúť, že žalobou o neplatnosť možno napadnúť všetky ustanovenia prijaté inštitúciami, ktoré majú právne účinky, a to bez ohľadu na to, akú majú povahu alebo formu (rozsudky Komisia/Rada, nazývaný ‚AETR‘, 22/70, EU:C:1971:32, bod 42; Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 13, ako aj Komisia/Rada, C‑27/04, EU:C:2004:436, bod 44)“ ( 8 ), a pri určovaní, či má predmetný akt také účinky, je potrebné vychádzať zo samotnej jeho podstaty, ako aj z úmyslu jeho autora (pozri rozsudok Holandsko/Komisia, C‑147/96, EU:C:2000:335, bod 27). V uvedenej veci Súdny dvor v bode 40 rozsudku Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151) rozhodol, že „napadnuté rozhodnutie [prijaté na základe článku 218 ods. 3 a 4 ZFEÚ] vyvoláva právne účinky vo vzťahoch medzi Úniou a jej členskými štátmi, ako aj medzi inštitúciami Únie“.

26. Ako sa navyše správne zdôrazňuje v Mégretovom komentári ( 9 ), „poverenie Rady na začatie rokovaní je v praxi často spojené so smernicami pre rokovania. Táto prax opäť vychádza z článku 133 [ES], ktorý stanovuje túto možnosť pre obchodné rokovania. Nejde tu o povinnosť Rady a jej opomenutie by nespôsobilo nijakú vadu postupu. Tieto smernice pre rokovania sú usmerneniami, ktoré majú právne účinky len na medziinštitucionálnej úrovni, a nie na medzinárodnej úrovni“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

27. Okrem toho možno oprávnene tvrdiť, že v spornom rozhodnutí Rada neposkytla Komisii len usmernenia na jej rokovania s Austrálskym zväzom, lebo svojim smerniciam priznala právny účinok, keďže k nim pripojila úplný postup, ktorý musí Komisia dodržať, a osobitnému výboru (a Rade) priznala oveľa dôležitejšiu úlohu, než aká je stanovená v článku 218 ZFEÚ.

28. Preto je podľa môjho názoru jasné, že v prejednávanej veci – tak ako vo veci Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151) – sporné rozhodnutie vyvoláva právne účinky medzi inštitúciami Únie ( 10 ), a teda ho možno napadnúť žalobou o neplatnosť ( 11 ).

29. Preto je prejednávaná žaloba prípustná.

B – O veci samej

30. Komisia uvádza na podporu svojej žaloby dva žalobné dôvody, pričom každý z nich je založený na porušení článku 13 ods. 2 ZEÚ, článku 218 ods. 2 až 4 ZFEÚ a zásady inštitucionálnej rovnováhy, pričom v rámci prvého žalobného dôvodu je uvedený aj článok 295 ZFEÚ. Vzhľadom na ich príbuznosť, v dôsledku ktorej niektoré štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, v súvislosti s druhým žalobným dôvodom odkazujú na svoje tvrdenia týkajúce sa prvého žalobného dôvodu, ich preskúmam spoločne.

1. Tvrdenia účastníkov konania

31. Komisia tvrdí, že podrobný postup upravený v časti A smerníc pre rokovania priznáva Rade právomoci, ktoré prekračujú rámec článku 218 ods. 2 až 4 ZFEÚ. Rada sa totiž tým, že jednostranne uložila taký postup, usilovala stanoviť nové právomoci pre seba, ako aj povinnosti pre Komisiu, ktoré nie sú založené na uvedených ustanoveniach Zmluvy o FEÚ.

32. Komisia uvádza, že článok 218 ods. 4 ZFEÚ priznáva osobitnému výboru len poradnú úlohu, keďže stanovuje, že rokovania sa musia viesť po porade s ním. Je pravda, že osobitný výbor by mohol vyjadriť svoj názor na jednotlivé aspekty rokovaní. Sporné rozhodnutie však ide oveľa ďalej, keďže stanovuje prijatie „podrobných rokovacích pozícií“ Únie, ktoré sa teda budú považovať za záväzné.

33. Komisia poznamenáva, že zásada inštitucionálnej rovnováhy znamená, že každá z inštitúcií vykonáva svoje právomoci tak, že rešpektuje právomoci ostatných inštitúcií.

34. Parlament tvrdí, že Rada má možnosť vypracovať smernice pre rokovania, ktoré môžu slúžiť ako nástroj na dosiahnutie všeobecných cieľov. V rámci rokovaní tieto smernice slúžia na usmernenie vyjednávača s cieľom dosiahnuť výsledok, ktorý bude zodpovedať očakávaniam Rady. Z práva Parlamentu udeliť súhlas rovnako vyplýva jeho právo oznámiť Rade a vyjednávačovi svoje pripomienky týkajúce sa obsahu budúcej dohody.

35. Parlament poznamenáva, že skutočnosť, že v súlade s článkom 218 ods. 5 ZFEÚ je Rada ako jediná zodpovedná za rozhodnutie poverujúce na podpis dohody, nemá veľký vplyv na otázku monitorovania rokovaní. Parlament ani Rada nie sú oprávnení aktívne zohrávať v rámci rokovaní prvoradú úlohu, ktorá by zasahovala do právomocí vyjednávača. Rada sa najmä – vo vlastnom mene alebo v mene osobitného výboru, ktorý určila – nemôže domáhať úlohy rozhodujúceho subjektu v priebehu rokovaní. Osobitný výbor plní pri vedení rokovaní vyjednávačom len poradnú úlohu.

36. Parlament uvádza, že v kontexte dojednávania medzinárodných dohôd má Komisia autonómnu a prvoradú úlohu až do etapy, keď navrhne Rade uzavretie dohody. Systém upravený v článku 218 ZFEÚ je teda koherentný, keďže Komisia najprv odporučí začatie rokovaní a potom ich vedie. Až po ich skončení má Komisia zodpovednosť navrhnúť Rade podpis a napokon uzavretie dohody.

37. Rada tvrdí, že žiadne ustanovenie článku 218 ZFEÚ neumožňuje podporiť názor, že nie je oprávnená zahrnúť do smerníc pre rokovania určité procesné pravidlá, keď udelí Komisii poverenie na rokovanie. Výraz „smernice pre rokovania“ má všeobecnú pôsobnosť a ak by tento pojem nemohol zahŕňať pokyny procesnej povahy, článok 218 ods. 4 ZFEÚ by stratil potrebný účinok.

38. Rada sa domnieva, že – keď udelí Komisii poverenie na rokovanie – je jej úlohou posúdiť, či je potrebné zahrnúť do tohto poverenia smernice pre rokovania, určité procesné pravidlá, ako aj osobitné predpisy pre vyjednávača.

39. Rada uvádza, že procesné pravidlá, ktoré sú súčasťou predmetných smerníc pre rokovania, sa týkajú výlučne vzťahov medzi Komisiou ako vyjednávačom a osobitným výborom, ktorý má monitorovať rokovania. Žiadne ustanovenie Zmluvy jej nezakazuje zahrnúť také procesné pravidlá do smerníc pre rokovania.

40. Podľa Rady sa pozície vymedzené v rámci osobitného výboru považujú za konkrétne vyjadrenie smerníc pre rokovania a z tohto dôvodu majú pomôcť vyjednávačovi, z čoho Komisii nevyplýva nijaká povinnosť dospieť k výsledku odporúčanému usmerneniami, ktoré sú v nich vymedzené.

41. Rada poznamenáva, že vzhľadom na to, že sporné ustanovenia v prejednávanom prípade predstavujú nevyhnutný základ postupu, ktorý sa má dodržať, ich čiastočné zrušenie neprichádza do úvahy. Zrušenie článku 2 druhej vety a časti A smerníc pre rokovania by totiž vzhľadom na samotnú štruktúru sporného rozhodnutia a jeho prílohy zásadne zmenilo celkový obsah poverenia, keďže tieto ustanovenia sú súčasťou nedeliteľného celku.

42. Česká republika zdôrazňuje, že aktívna účasť Rady v priebehu dojednávania medzinárodnej dohody vyplýva zo znenia článku 218 ods. 2 až 4 ZFEÚ. Právomoc Rady prijímať smernice pre rokovania a stanoviť povinnosť Komisie viesť rokovania po porade s osobitným výborom znamená, že dochádza k sústavnej koordinácii medzi Komisiou a Radou počas rokovaní.

43. Pokiaľ ide o obsah a rozsah smerníc pre rokovania, Česká republika uvádza, že znenie článku 218 ZFEÚ nestanovuje nijaké osobitné obmedzenie prijímania týchto smerníc Radou ani nebráni tomu, aby tieto smernice stanovili procesné pravidlá.

44. Česká republika ďalej tvrdí, že oprávnenie vymedziť podrobné rokovacie pozície vyplýva z postavenia a úlohy osobitného výboru, ktorého pokyny majú slúžiť ako usmernenia na účely efektívneho rokovania. Je v záujme Komisie ako vyjednávača zohľadniť tieto pokyny a zabrániť tak situácii, v ktorej by Rada odmietla schváliť výsledok rokovaní, so všetkými nepriaznivými následkami, ktoré by z toho vyplynuli.

45. Dánske kráľovstvo sa domnieva, že vzhľadom na úlohu, ktorá patrí Rade, a na jej právomoci v oblasti začatia, prijatia, poverovania a uzatvárania medzinárodných dohôd a ich uzatvárania musí Rada zohrávať určitú úlohu aj počas rokovaní.

46. Dánske kráľovstvo zastáva názor, že článok 218 ZFEÚ predpokladá nepretržitý dialóg medzi Radou a vyjednávačom, ktorý môže mať podobu smerníc pre rokovania a určenia osobitného výboru, s ktorým sa treba radiť v priebehu rokovaní. Okrem toho možnosť adresovať smernice vyjednávačovi nie je obmedzená na určitú fázu postupu rokovaní.

47. Spolková republika Nemecko tvrdí, že Komisia sa nemôže v podstatnej miere odkloniť od „predpisov“ obsiahnutých v smerniciach pre rokovania bez toho, aby si vyžiadala povolenie Rady. Už len z tohto dôvodu by mala splniť aj informačné povinnosti stanovené v týchto smerniciach. Vyplýva to aj zo zásady lojálnej spolupráce zakotvenej v článku 13 ods. 2 ZEÚ.

48. Spolková republika Nemecko tvrdí, že špecializované znalosti členských štátov v predmetnej oblasti by nebolo možné využiť v dostatočnej miere, ak by sa Komisii podarilo presadiť svoju vôľu postupovať pri rokovaniach úplne samostatne a bez ohľadu na stanovisko Rady alebo členských štátov.

49. Spolková republika Nemecko ďalej zdôrazňuje, že článok 218 ods. 4 ZFEÚ neobsahuje nič, čo by odôvodňovalo názor, že toto ustanovenie pripúšťa len predpisy týkajúce sa obsahu rokovaní, ale nie spôsobu ich vedenia. Taký výklad uvedeného ustanovenia by ho zbavil potrebného účinku.

50. Francúzska republika sa domnieva, že smernice pre rokovania môžu stanoviť, bez toho, aby porušovali článok 13 ods. 2 ZEÚ alebo článok 218 ZFEÚ alebo zásadu inštitucionálnej rovnováhy, že podrobné rokovacie pozície Únie sa vymedzia v rámci osobitného výboru alebo ich vymedzí Rada.

51. Francúzska republika zastáva názor, že smernice pre rokovania nie sú nevyhnutne obmedzené na vymedzenie strategických rozhodnutí a vecných cieľov, ktoré sa majú presadzovať počas rokovaní, ale môžu zahŕňať určité procesné požiadavky. Výraz „smernice pre rokovania“ má totiž všeobecnú pôsobnosť a nič v znení článku 218 ods. 4 ZFEÚ neumožňuje obmedziť jeho pôsobnosť.

52. Francúzska republika ďalej tvrdí, že časť A smerníc pre rokovania nezakladá nijakú právomoc Rady alebo osobitného výboru ani povinnosť Komisie, ktoré by nevyplývali z článku 218 ods. 2 až 4 ZFEÚ a zo zásady lojálnej spolupráce. Naopak časť A daných smerníc je presnejším výpočtom právomocí, ktoré tieto ustanovenia Zmluvy o FEÚ priznávajú Rade.

53. Pokiaľ ide o pravidlá porád s osobitným výborom stanovené v predmetných smerniciach pre rokovania, Francúzska republika poukazuje na to, že neprináleží Komisii vymedziť tieto pravidlá. Keďže teda Rada v súlade s článkom 218 ods. 4 ZFEÚ môže rozhodnúť, že rokovania sa budú viesť po porade s osobitným výborom, môže tiež určiť pravidlá porád s daným výborom. Okrem toho, ak smernice pre rokovania stanovujú, že Rada môže prijímať podrobné rokovacie pozície, len pripomínajú právo Rady kedykoľvek spresniť dané smernice.

54. Poľská republika sa domnieva, že vzťah medzi udelením poverenia na rokovanie a prijatím smerníc pre rokovania je veľmi úzky, keďže len dosiahnutie výsledku rokovaní prijateľného pre Radu môže v konečnom dôsledku viesť k podpisu a uzavretiu dohody v mene Únie. Je teda nevyhnutné, aby – len čo sú vyjednávačovi adresované smernice – Rada mohla stanoviť ich obmedzenia a uviesť podmienky, za ktorých sa rokovania budú viesť.

55. Poľská republika tvrdí, že efektívny výkon funkcie Rady týkajúcej sa tvorby politík, vrátane zahraničnej politiky, vyžaduje, aby rozhodnutie o poverení na začatie rokovaní a smernice pre rokovania, ktoré sú k nemu pripojené, mohli obsahovať pokyny procesnej povahy.

56. Poľská republika navyše poznamenáva, že právomoc Rady je trvalá a nie je obmedzená na jednorazové sformulovanie smerníc pre rokovania pripojených k rozhodnutiu o poverení na začatie rokovaní.

57. Švédske kráľovstvo sa domnieva, že Rada musí byť oprávnená vypracovať smernice pre rokovania najprv podrobnejšie, aby poskytla Komisii usmernenie, ktoré by z nich mohla vyvodiť. Osobitný výbor teda pôsobí ako predĺžená ruka Rady v priebehu rokovaní a tvorí platformu spolupráce medzi Komisiou a Radou.

58. Švédske kráľovstvo poznamenáva, že nič v znení článku 218 ZFEÚ nebráni Rade, aby do smerníc pre rokovania zahrnula procesné ustanovenia, ak je Komisia poverená začať rokovania v mene Únie. Ak by bolo zámerom obmedziť právomoci Rady vydávať smernice pre rokovania na určitý typ otázok, v znení tohto článku by bolo uvedené výslovné ustanovenie na tento účel. Všeobecný charakter výrazu „smernice pre rokovania“ pritom naznačuje, že účelom článku 218 ZFEÚ nebolo obmedziť právo Rady vydávať smernice pre rokovania na otázky hmotnoprávnej povahy.

59. Švédske kráľovstvo zdôrazňuje, že v prejednávanom prípade procesné ustanovenia uvedené v smerniciach pre rokovania majú za cieľ vytvoriť účinnú výmenu informácií medzi Radou a Komisiou, čo je predpokladom toho, aby Rada mohla vykonávať svoju právomoc meniť alebo dopĺňať smernice pre rokovania v priebehu rokovaní. Taký tok informácií je tiež podmienkou riadneho priebehu porád v rámci osobitného výboru a možnosti Únie prispôsobiť svoje pozície počas rokovaní.

60. Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska tvrdí, že článok 218 ods. 4 ZFEÚ dovoľuje Rade zahrnúť do smerníc pre rokovania procesné pravidlá. Nič v znení tohto ustanovenia nezakazuje, aby tieto smernice obsahovali procesné pravidlá týkajúce sa napríklad porád s osobitným výborom. Bolo by navyše v rozpore s cieľom a potrebným účinkom článku 218 ods. 4 ZFEÚ, ak by sa smernice pre rokovania nemohli vzťahovať aj na procesné otázky.

61. Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska dodáva, že Rada môže mať potrebu byť neustále informovaná o postupe, aby mohla primerane a účinne vykonávať právomoci, ktoré jej priznáva článok 218 ods. 4 ZFEÚ. Týka sa to osobitne rokovaní, v prípade ktorých existuje zvýšené riziko ťažkostí pri dosahovaní dohody s druhou stranou.

62. Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska sa domnieva, že osobitný výbor musí zjavne zohrávať v rokovacom procese určitú úlohu. Rada ho určila na tento účel a Komisia je povinná radiť sa s ním. Osobitný výbor by teda mal mať právo vyjadriť svoje pripomienky k pozíciám, ktoré treba zaujať v priebehu rokovaní. Okrem toho Rada môže prijímať smernice pre rokovania alebo zmeniť prijaté smernice v ktoromkoľvek štádiu predmetného procesu.

63. Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska tvrdí, že sporné rozhodnutie správne vyjadruje inštitucionálnu rovnováhu zakotvenú v článku 218 ZFEÚ, takže tu nejde o nedostatok lojálnej spolupráce v zmysle článku 13 ods. 2 ZEÚ. Tak Rada, ako aj osobitný výbor určený Radou majú totiž v rokovacom procese zohrávať určitú úlohu, ktorá vyplýva zo Zmluvy.

64. Pre prípad, ak by sa žalobe v celom rozsahu alebo sčasti vyhovelo, sa Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska pripája k návrhom Rady, pokiaľ ide o účinky prípadného zrušenia. Nič tiež neodôvodňuje zachovanie účinkov sporného rozhodnutia, ak by došlo k jeho zrušeniu.

2. Analýza

a) Zásady

i) Čo znamenajú „smernice pre rokovania“?

65. Podľa Zmluvy o FEÚ „Rada môže adresovať vyjednávačovi [v prejednávanom prípade Komisii ( 12 )] smernice[ ( 13 )]“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát) ( 14 ).

66. Smernica je vo všeobecnosti (a v správnom práve) v prvom rade norma, ktorou si orgán, ktorý má právomoc voľnej úvahy, sám určí alebo predpíše inému orgánu spôsob, akým sa má správať pri výkone tejto právomoci. ( 15 )

67. Pojem použitý v článku 218 ods. 4 ZFEÚ zodpovedá tejto definícii, ktorá sa zjavne odlišuje od definície toho istého slova uvedenej v článku 288 ZFEÚ, podľa ktorého „smernica je záväzná pre každý členský štát, ktorému je určená, a to vzhľadom na výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, pričom sa voľba foriem a metód ponecháva vnútroštátnym orgánom“. V kontexte medzinárodných rokovaní smernice Rady nesmú byť adresované členským štátom, ale Komisii, pričom na rozdiel od smerníc v zmysle článku 288 ZFEÚ sa smernice pre rokovania nesmú uverejňovať – zjavne preto, lebo by to odhalilo postoj Únie druhej strane a mohlo by to poškodiť vyjednávaciu pozíciu Komisie. ( 16 )

68. Jediná podobnosť medzi týmito dvoma typmi smerníc, na ktorú možno nanajvýš poukázať, spočíva v tom, že smernice pre rokovania tiež nechávajú „voľbu foriem a metód“ na Komisiu, keďže môžu Komisiu ako vyjednávača pri vedení rokovaní len usmerňovať. Možno tvrdiť, že v opačnom prípade by už nešlo o „smernice“ ale o „diktát“ ( 17 ) pre rokovania – ktorý by vôbec nezohľadňoval inštitucionálnu rovnováhu, ktorá sa má dosiahnuť podľa Zmlúv ( 18 ), ako aj podľa judikatúry Súdneho dvora, a to už od roku 1958. ( 19 ) Platí totiž, že „rokovanie si vyžaduje pružnosť a prispôsobivosť a zdá sa ťažké predčasne obmedziť manévrovací priestor exekutívy“ ( 20 ).

69. Inštitucionálna rovnováha, ktorá sa má podľa článku 218 ZFEÚ dosiahnuť v prípade medzinárodných dohôd, je tiež podobná inštitucionálnej rovnováhe, ktorá sa má podľa Zmluvy dosiahnuť v oblasti prijímania nariadení, smerníc a rozhodnutí, v tom, že podľa článku 218 ods. 3 ZFEÚ „Komisia… predkladá odporúčania Rade“. Tak ako v inde v Zmluve, práve Komisia má právo iniciovať činnosť Únie. Je to Komisia – a nie Rada –, ktorá musí najprv preskúmať, či je pre Úniu vhodné uzavrieť medzinárodnú dohodu s jedným alebo viacerými tretími štátmi v konkrétnej oblasti.

70. Okrem toho Komisia zvyčajne predkladá Rade aj návrh smerníc pre rokovania, ktorý je pripojený k odporúčaniu na začatie rokovaní. ( 21 )

71. Smernice pre rokovania sú teda podľa môjho názoru usmernenia, ktorých účelom je oboznámiť vyjednávača (v tomto prípade Komisiu) so všeobecnými cieľmi, ktoré sa vyjednávač musí usilovať dosiahnuť pri rokovaniach.

72. Okrem toho, ako už správne uviedol Súd prvého stupňa ( 22 ), „prípadné nerešpektovanie smerníc, ktoré Rada môže adresovať Komisii na účely rokovaní, ktoré Komisia vedie v rámci článku 300 ods. 1 ES [teraz v rámci článku 218 ZFEÚ], je spravidla sankcionované v rozhodnutí Rady o uzavretí alebo neuzavretí dohody. Také smernice teda v zásade nepatria k normám, z hľadiska ktorých sa musí posudzovať zákonnosť úkonov urobených Komisiou v rámci medzinárodných rokovaní, pokiaľ tieto úkony možno napadnúť žalobou“.

73. Ako uvediem ďalej, úloha osobitného výboru, ktorý Rada môže určiť, je podobná úlohe smerníc pre rokovania – tento výbor má usmerňovať Komisiu pri výkone jej práce, nič viac a nič menej, keďže v článku 218 ods. 4 ZFEÚ sa uvádza, že rokovania „sa musia viesť“ po porade s týmto výborom (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

ii) Môžu smernice pre rokovania, o aké ide v prejednávanej veci, obsahovať procesné ustanovenia?

74. Časť A obsahuje štyri body, ktoré opisujú pravidlá vymedzenia rokovacích pozícií, informovania a koordinácie, ktoré sa majú dodržiavať v priebehu predmetných rokovaní. „Aktérmi“, ktorí sú tam označení, sú Komisia, Rada a osobitný výbor vytvorený na monitorovanie týchto rokovaní, konkrétne „pracovná skupina pre životné prostredie“. Vyplýva z nej najmä to, že Komisia musí priebežne informovať Radu o časovom rozvrhu a témach rokovania, podávať Rade správy o výsledkoch rokovaní po každej schôdzi a informovať Radu, ako aj radiť sa s osobitným výborom o akomkoľvek významnom probléme, ktorý sa môže v priebehu rokovaní vyskytnúť. Tiež je stanovené, že podľa potreby sa vymedzia podrobné rokovacie pozície v rámci osobitného výboru alebo v rámci Rady a že pred každou rokovacou schôdzou sa uskutoční zasadnutie osobitného výboru s cieľom najmä vymedziť pozície alebo usmernenia na rokovanie.

– Úvod

75. V prvom rade poznamenávam, že na rozdiel od nesprávneho výkladu postoja Komisie, ktorý uvádzajú niektoré členské štáty, Komisia vôbec netvrdí, že osobitnému výboru a/alebo Rade netreba priznať nijakú úlohu alebo že Komisia nemá nijakú povinnosť. Je jasné, že Komisia nikdy nezamýšľala konať „izolovane“ ( 23 ).

76. Viaceré vyjadrenia vedľajších účastníkov konania navyše poukazujú na primeranosť niektorých procesných ustanovení obsiahnutých v predmetných smerniciach pre rokovania, pričom nezohľadňujú skutočnosť, že výhrada Komisie sa vôbec netýka konkrétnych pravidiel časti A, ale Komisia na základe článku 218 ods. 2 až 4 ZFEÚ spochybňuje samotnú právomoc Rady na prijatie týchto procesných pravidiel bez ohľadu na to, či sú primerané.

77. Rozsudok Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151), o ktorom som už hovoril v súvislosti so skúmaním prípustnosti prejednávanej žaloby, neposkytuje usmernenia týkajúce sa výkladu článku 218 ods. 4 ZFEÚ v prejednávanej veci. Smernice pre rokovania prijaté Radou v rámci tohto rozsudku boli oveľa menej podrobné ako tie, ktoré sú predmetom prejednávanej veci (pozri body 32 a 33 uvedeného rozsudku) a ktoré sú menej podrobné ako smernice pre rokovania o TTIP, ktoré majú 18 strán, v porovnaní so štyrmi stranami v prejednávanej veci. ( 24 )

– Odpoveď na otázku

78. Zastávam názor, že na základe článku 218 ods. 2 až 4 ZFEÚ Rada nemôže jednostranne nanútiť Komisii podrobný postup pri vedení rokovaní o medzinárodnej dohode. ( 25 )

79. Môže byť síce opodstatnené dohodnúť pravidlá spolupráce medzi inštitúciami, najmä v rámci medzinárodných rokovaní, ale v tom prípade by sa mali dohodnúť prostredníctvom medziinštitucionálnych dohôd ( 26 ) a nie rozhodnutím, ktoré jedna inštitúcia jednostranne nanúti jednej alebo viacerým ďalším inštitúciám. Platí totiž, že „technika medziinštitucionálnych dohôd konkretizuje komplementárnosť [zásad inštitucionálnej rovnováhy a lojálnej spolupráce ( 27 )]. V oblastiach spoločných právomocí troch politických inštitúcií medziinštitucionálna dohoda umožňuje určiť správnu prax, predchádzať konfliktom a v každom prípade zachovať inštitucionálnu rovnováhu“ ( 28 ).

80. Tento postup je navyše výslovne stanovený v článku 295 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že „Európsky parlament, Rada a Komisia sa navzájom radia a vzájomnou dohodou upravia podrobnosti svojej spolupráce. Na tento účel môžu v súlade so zmluvami uzatvárať medziinštitucionálne dohody, ktoré môžu mať záväznú povahu“.

81. Keď napríklad Komisia chcela objasniť povinnosť informovať Parlament stanovenú v článku 218 ods. 10 ZFEÚ, uzavrela s ním rámcovú dohodu. Podľa tejto rámcovej dohody uzavretej v roku 2010, „ak Komisia predkladá návrh smerníc pre rokovania v snahe, aby ich schválila Rada, predloží ich zároveň Európskemu parlamentu“ ( 29 ). Táto dohoda navyše stanovuje, že Komisia „pravidelne a rýchlo informuje Európsky parlament o priebehu rokovaní až do podpísania dohody a vysvetlí, či a ako boli pripomienky Európskeho parlamentu zapracované do textov, ktoré sú predmetom rokovaní, a ak neboli, uvedie dôvody“ ( 30 ).

82. Preto – na rozdiel od spôsobu, akým Rada postupovala v prejednávanom prípade – Parlament tým, že uzavrel túto medziinštitucionálnu dohodu, vzal do úvahy absolútnu nevyhnutnosť rešpektovať úlohu Komisie ako vyjednávača a voľnosť, ktorú si vyžaduje každé rokovanie.

83. Takú dohodu mohli uzavrieť Komisia a Rada, či dokonca všetky tri inštitúcie ( 31 ), keďže článok 295 ZFEÚ necháva otvorenú možnosť, aby tri inštitúcie, ktoré sú v ňom spomenuté, „vzájomnou dohodou upravi[li] podrobnosti svojej spolupráce“. Navyše mi nie je jasné, prečo by – ako tvrdí Rada – účasť týchto troch inštitúcií na takej dohode (a tým skôr dvoch z nich) ohrozovala rovnováhu medzi inštitúciami stanovenú článkom 218 ZFEÚ.

84. Ako Súdny dvor zdôraznil, také ustanovenie, akým je článok 218 ZFEÚ (alebo predtým článok 228 EHS, ktorý bol Amsterdamskou zmluvou zmenený na článok 300 ES), predstavuje v oblasti uzatvárania zmlúv autonómnu a všeobecnú normu ústavného významu, keďže priznáva inštitúciám Únie určité právomoci a má za cieľ nastoliť rovnováhu medzi nimi. ( 32 )

85. Súdny dvor ďalej uviedol, že „právomoc na uzatváranie dohôd je… zverená Rade ‚s výhradou právomocí priznaných Komisii v tejto oblasti‘“ ( 33 ).

86. Je teda nevyhnutné, aby inštitúcie dôsledne rešpektovali túto rovnováhu s cieľom zabrániť akémukoľvek zásahu jednej inštitúcie do právomocí inej inštitúcie.

87. Zastávam názor, že Rada tým, že stanovila v smerniciach pre rokovania postup, ktorý berie Komisii nevyhnutnú voľnosť na dojednanie predmetnej medzinárodnej dohody, a tým, že jej tento postup uložila rozhodnutím, ktoré je jej adresované, zasiahla do právomocí Komisie.

88. Rada tým – na rozdiel od situácie medzi Parlamentom a Komisiou opísanej vyššie – jednostranne ( 34 ) určuje formu a pravidelnosť tak poskytovania informácií, ako aj oznamovania pozícií alebo usmernení, ktoré sa majú prijať v priebehu rokovaní, a to do takej miery, že sa mení na skutočného vyjednávača.

89. Myslím si totiž, že smernice pre rokovania sa majú týkať strategických rozhodnutí a vecných cieľov, ktoré treba presadzovať počas rokovaní, inak povedané, obsahu znenia, ktoré sa má dojednať.

90. Naproti tomu tieto smernice nemôžu ukladať osobitné postupy vyjednávačovi ( 35 ), v tomto prípade Komisii, ktorá má navyše právomoc sama určovať pravidlá porád s osobitným výborom, ktorý Rada určila na základe článku 218 ods. 4 ZFEÚ.

iii) „Smernice pre rokovania“ a postavenie vyjednávača

91. Ako Komisia správne uviedla, článok 13 ods. 2 ZEÚ, zmenený Lisabonskou zmluvou (pozri bod 188 týchto návrhov) ( 36 ), kodifikuje judikatúru Súdneho dvora, ktorý v súvislosti s Radou už konštatoval, že „zo znenia zmluvy a zo systému vytvoreného zmluvou vyplýva, že Rada nemôže nedodržiavať pravidlá vyplývajúce [zo Zmluvy]“ a že „takto nemôže použiť náhradné konanie, napríklad na prijatie aktu, ktorý by nebol rozhodnutím predvídaným danou etapou alebo ktorý by bol prijatý za podmienok odlišných od tých, ktoré vyžadujú uplatniteľné ustanovenia“ ( 37 ).

92. V časti A smerníc pre rokovania sa pritom Rada viackrát spomína ako skutočný aktér v rokovaniach ( 38 ), čo je v rozpore s inštitucionálnou rovnováhou, ktorá sa má dosiahnuť podľa článku 218 ZFEÚ. Pokiaľ totiž Rada poverila Komisiu na začatie rokovaní, Rada nemôže mať počas nich priamu rozhodovaciu právomoc. Tým skôr to platí v prípade osobitného výboru ( 39 ), ktorý je len poradným orgánom.

93. Hoci porady s osobitným výborom môžu pomôcť Komisii určiť, či určité ustanovenia budúcej dohody môžu získať politickú podporu Rady, prináleží Komisii, aby rozhodla, ako tento prvok začlení do prebiehajúceho rokovania.

94. Je pravda, ako poznamenáva Eeckhout ( 40 ), že „the Commission conducts the negotiations in accordance with directives… [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the ‚special committees‘, consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself“.

95. Faktom však zostáva, že ako správne poznamenávajú MacLeod, Hendry a Hyett ( 41 ), slovné spojenie „poradami s osobitnými výbormi menovanými Radou, aby pomáhali [Komisii] v tejto úlohe [vyjednávača]“, uvedené v Zmluve o ES, zdôrazňuje „the pre-eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side-stepping any committee set up to assist in the negotiations“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

96. Pokiaľ ide o slovné spojenie „within the framework of [such directives as the Council may issue]“ ( 42 ), uvedení autori správne dodávajú, že „[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue ‚directives‘, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line‑by‑line basis“ ( 43 ) (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

97. Tiež súhlasím s Eeckhoutom ( 44 ) v tom, že „notwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this“.

98. Ak sa Rada na základe smerníc pre rokovania nemôže stať skutočným vyjednávačom, tým skôr to platí pre osobitný výbor uvedený v článku 218 ods. 4 ZFEÚ.

99. V tomto článku sa uvádza, že tento osobitný výbor má len poradnú úlohu, keďže rokovania sa musia viesť „po porade s [ním]“.

100. Podľa môjho názoru to je v zjavnom rozpore s časťou A dodatku‑prílohy sporného rozhodnutia, ktorá priznáva osobitnému výboru rozhodovaciu právomoc pri vedení rokovaní, keďže bod 1 stanovuje, že tento výbor môže vymedziť „podrobné rokovacie pozície Únie“, a v bode 3 sa uvádza, že „pred každou rokovacou schôdzou sa uskutoční zasadnutie osobitného výboru, na ktorom sa určia kľúčové otázky a vymedzia sa rokovacie pozície alebo prípadne usmernenia na rokovanie“.

101. Na pojednávaní Spojené kráľovstvo zdôraznilo skutočnosť, že Komisia sa má s osobitným výborom len „radiť“ a nie ho „poslúchať“. Nie je mi jasné, ako sa má toto stanovisko zosúladiť s právomocou tohto výboru vymedziť podrobné rokovacie pozície. Rada tiež na pojednávaní uznala, že výbor nemôže vydávať smernice pre rokovania (čo patrí do výlučnej právomoci Rady) – a všetci účastníci konania zhodne uviedli, že tento výbor nehlasuje a že sa na neho nevzťahuje žiadne iné pravidlo hlasovania, ale tieto vyhlásenia sú podľa môjho názoru v rozpore so samotným znením sporného rozhodnutia, podľa ktorého môže tento výbor vymedziť podrobné rokovacie pozície.

iv) Článok 218 ZFEÚ z hľadiska zásady inštitucionálnej rovnováhy

102. Toto presné vymedzenie právomocí Rady a právomocí Komisie pri vykonávaní článku 218 ZFEÚ je v úplnom súlade s judikatúrou Súdneho dvora, ktorý zdôraznil význam „rovnováhy právomocí“ ( 45 ), „rozdelenia právomocí medzi inštitúcie“ ( 46 ), „systému rozdelenia úloh a inštitucionálnej rovnováhy [mocí]“ ( 47 ), ale aj „inštitucionálneho postavenia“ ( 48 ) alebo „inštitucionálnej organizácie“ ( 49 ), pričom zdôraznil, že inštitucionálna rovnováha je „charakteristická pre inštitucionálnu štruktúru Spoločenstva“ ( 50 ).

103. Podľa judikatúry totiž zo „zásad[y] inštitucionálnej rovnováhy… vyplýva, že každá z inštitúcií berie pri vykonávaní svojich právomocí ohľad na právomoci ostatných inštitúcií“ ( 51 ). Inštitucionálna rovnováha nie je ničím iným než vyjadrením tradičnej zásady (rešpektovania) zverených právomocí a zásadu lojálnej spolupráce možno vnímať ako nástroj umožňujúci zabezpečiť čo najlepšie súdne preskúmanie rešpektovania inštitucionálnej rovnováhy. ( 52 ) Ako správne poznamenal Jacqué ( 53 ), inštitucionálna rovnováha „sa týka… skutočnosti, že inštitucionálna štruktúra Spoločenstva je založená na rozdelení právomocí medzi jednotlivé inštitúcie“.

104. Ako som už uviedol, ( 54 ) Súdny dvor poukázal na zásadu inštitucionálnej rovnováhy aj v súvislosti s bývalým článkom 228 EHS (zmeneným na článok 300 ES, teraz článok 218 ZFEÚ) ( 55 ), o ktorom rozhodol, že „predstavuje v oblasti uzatvárania zmlúv autonómnu a všeobecnú normu ústavného významu, keďže priznáva inštitúciám Spoločenstva určité právomoci. S cieľom nastoliť rovnováhu medzi nimi stanovuje, že dohody medzi Spoločenstvom a jedným alebo viacerými štátmi dojednáva Komisia a napokon ich uzatvára Rada, v prípadoch stanovených v Zmluve po porade s Európskym parlamentom. Právomoc na uzatváranie dohôd je však zverená Rade ‚s výhradou právomocí priznaných Komisii v tejto oblasti‘“.

105. To isté pravidlo platí (tým skôr) pre osobitný výbor. Možnosť priznaná tomuto výboru (tak ako Rade) vymedziť „podrobné rokovacie pozície“, ktoré vyvolávajú záväzné účinky v priebehu rokovaní, pritom mení rovnováhu právomocí medzi inštitúciami tým, že z Rady – alebo osobitného výboru – sa stáva rozhodujúci aktér Únie vo vyjednávacom procese, keďže Komisia už nie je vyjednávačom, ktorý nesie politickú zodpovednosť, ale zohráva len druhoradú úlohu hovorcu alebo splnomocnenca Rady či osobitného výboru. Treba navyše poukázať na rozdiel medzi „podrobnými rokovacími pozíciami“ a „smernicami pre rokovania“, keďže tieto pozície nemožno chápať len ako „zmeny“ smerníc pre rokovania. Je potrebné poznamenať, že Rada síce môže prijímať a meniť smernice pre rokovania, ale Zmluva nič také nestanovuje, pokiaľ ide o osobitný výbor, v prípade ktorého je ešte prekvapujúcejšie, že môže prijímať „podrobné rokovacie pozície“.

106. Podľa rozsudku Parlament/Rada ( 56 ) (v ktorom išlo o právomoci Parlamentu), Súdny dvor rozhodol, že „tieto právomoci sú jedným z prvkov inštitucionálnej rovnováhy vytvorenej Zmluvami. Zmluvy totiž zaviedli systém rozdelenia právomoci medzi jednotlivé inštitúcie Spoločenstva, ktorý priznáva každej z nich jej vlastnú úlohu v inštitucionálnej štruktúre Spoločenstva a v uskutočňovaní úloh zverených Spoločenstvu“.

b) Opačné tvrdenia Rady a členských štátov

107. Viaceré tvrdenia Rady a členských štátov si vyžadujú, aby som ich podrobnejšie preskúmal.

i) Prvé tvrdenie

108. Rada, ako aj niektoré členské štáty ( 57 ) obhajujú časť A smerníc pre rokovania s odkazom na článok 16 ZEÚ, ktorý pripomína, že Rada vykonáva funkciu „tvorby politík“.

109. Toto tvrdenie nemôže obstáť.

110. Podľa článku 16 ods. 1 ZEÚ sa totiž táto úloha „tvorby politík“ musí vykonávať „v súlade s podmienkami ustanovenými v zmluvách“.

111. Článok 16 ZEÚ navyše zjavne nemožno vykladať v tom zmysle, že len Rada má v tomto kontexte politickú úlohu a že úloha ostatných inštitúcií nie je politická. Rada ho tiež nemôže používať ako „univerzálne ustanovenie“, ktorého úlohou je vyplniť „medzery“, ktoré podľa Rady vyjdú najavo vždy, keď sa domnieva, že iné ustanovenie Zmluvy jej nepriznáva dostatočne dominantnú úlohu.

112. Rada je oprávnená vykonávať svoju politickú úlohu v oblasti medzinárodných dohôd len v štádiách a podľa pravidiel výslovne stanovených v článku 218 ZFEÚ, ktorý je (ako uviedol Súdny dvor) „autonómnou a všeobecnou normou“. Táto úloha nie je nepatrná, lebo sa vykonáva (ale môže sa vykonať len) ( 58 ) prostredníctvom rozhodnutia o poverení alebo nepoverení na začatie rokovaní, možnosti adresovať vyjednávačovi smernice (ktoré sa chápu práve ako usmernenia týkajúce sa strategických rozhodnutí a politických cieľov rokovania) a samozrejme právomoci uzavrieť alebo neuzavrieť dohodu.

113. Na pojednávaní Česká republika tvrdila, že je neprijateľné, aby Rada odmietla to, čo dojednala Komisia, lebo by to poškodilo medzinárodnú povesť Únie. V tejto súvislosti pripomínam, že v prípade medzinárodných dohôd je pravidlom, že dojednané znenie musí podliehať schváleniu orgánu (zvyčajne parlamentu), ktorý sa vôbec nepodieľal na rokovaniach a ani nemá právomoc vydať smernice pre rokovania.

114. Samotná Rada podľa všetkého uznáva skutočnosť, že jej právomoc nezahŕňa právomoc zaviazať Komisiu, aby jej predložila návrh, ktorý si želá, keďže Rada podľa bodu 25 svojej dupliky „nepopiera, že Komisia zostáva v tejto súvislosti v celom rozsahu zodpovedná za rokovania. Každé rozhodnutie prijaté Komisiou počas rokovaní v zásade bude potvrdené len rozhodnutím Rady o schválení alebo neschválení výsledku rokovaní, ak sa Komisia na záver procesu rozhodne predložiť návrh“.

115. V tejto súvislosti Cloos, Reinesch, Vignes a Weyland ( 59 ) poukazujú na skutočnosť, že v kontexte rokovaní, ktoré viedli k prijatiu Maastrichtskej zmluvy, „sa podstatnejší návrh pochádzajúci od Komisie týkal okamihu účasti výboru 113[ ( 60 )]. Komisia totiž navrhovala nahradiť slovné spojenie ‚sa radí‘[ ( 61 )] slovným spojením ‚po porade‘… . Touto zmenou by sa zväčšil manévrovací priestor Komisie, ktorej by stačilo poradiť sa s výborom 113 len raz na začiatku rokovania. Členské štáty nechceli postupovať takto, keďže sa domnievali, že pravidelné monitorovanie rokovaní výborom 113 je nevyhnutné, ak sa má predísť nepríjemným prekvapeniam v okamihu skončenia rokovaní… . Ďalšia zmena, či skôr spresnenie článku 113 navrhnuté luxemburským predsedníctvom tiež nenašlo podporu delegácií. Toto spresnenie spočívalo vo výslovnom konštatovaní, že ,v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje tento článok, a bez toho, aby bol dotknutý článok 228 [EHS], Komisia vyjadruje vo vzťahoch s tretími krajinami, v medzinárodných organizáciách a v rámci medzinárodných konferencií postoj Spoločenstva‘. Tento odsek, ktorý je v oblasti výlučnej právomoci Spoločenstva predsa samozrejmý, bol v konečnom znení predloženom Európskej rade v Maastrichte vypustený… . Toto vypustenie bolo odôvodnené práve tým, že nie je potrebné výslovne uvádzať to, čo je samozrejmé. Skutočný dôvod treba zjavne hľadať v podozrievavom postoji voči Komisii v oblasti obchodu: niektoré členské štáty sa totiž obávali, aby Komisia, ktorú podporuje Súdny dvor, nevyužíva aj najmenšiu príležitosť na presadenie svojich ambicióznych cieľov v tejto oblasti“.

116. Prejednávaná vec všeobecne a osobitne pripomienky predložené Radou, ako aj siedmimi členskými štátmi konkrétne svedčia o tom, že aj po viac ako dvadsiatich rokoch podozrievavý postoj voči Komisii stále pretrváva. ( 62 )

117. V prejednávanej veci totiž Rada tvrdí, že dôvodom existencie smerníc pre rokovania (a tiež osobitného výboru) je zabrániť hotovému výsledku, ktorý by bol „politicky neprijateľný“, keďže „tento výsledok by mohol ohroziť samotné schválenie dohody ako takej“ ( 63 ).

118. Navyše ide o všeobecnú tematiku argumentácie väčšiny členských štátov, ktoré predložili vyjadrenia vedľajších účastníkov na podporu návrhov Rady. ( 64 ) Tieto členské štáty tiež zdôrazňujú, že úzka spolupráca vyžadovaná uvedenými smernicami by zaručila hladký priebeh vyjednávacieho procesu, a to vzhľadom na problematiku, ktorá je predmetom rokovaní.

119. Ako uvádza samotná Rada, toto tvrdenie má politickú povahu. Aj keď je cieľom možnosti prijať smernice pre rokovania znížiť riziko sporu medzi Komisiou a Radou v priebehu vyjednávacieho procesu, faktom zostáva, že túto právomoc nemožno vykladať tak, že ruší úlohu Komisie viesť rokovania a jej právo iniciatívy po skončení rokovaní.

120. Ak sa Rada rozhodne neschváliť dohodu, vykoná právomoc, ktorú jej priznávajú Zmluvy a ktorej súčasťou nie je právomoc uložiť Komisii, aby nevyhnutne predložila návrh, ktorý získa nevyhnutnú väčšinu v Rade.

121. Inak povedané, právomoc tvorby politík sa nevzťahuje ani na zostavenie návrhu po skončení rokovaní, čo je úlohou Komisie.

ii) Druhé tvrdenie

122. V nadväznosti na vyššie uvedené tvrdenie Rady sa niektoré členské štáty ( 65 ) domnievajú, že časť A a účasť Rady na rokovaniach sú nevyhnutné na zabezpečenie účinnosti úlohy Rady ako inštitúcie, ktorá prijíma konečné rozhodnutie, v štádiu podpisu a uzavretia zmluvy. Toto tvrdenie je tiež prezentované ako záruka dôveryhodnosti Únie ako seriózneho partnera pri rokovaniach.

123. Hoci je toto tvrdenie obhájiteľné (a spochybniteľné) na politickej úrovni, ignoruje práve inštitucionálnu rovnováhu, ktorá sa má dosiahnuť najmä podľa článku 218 ZFEÚ, ktorý zavádza proces ( 66 ), v ktorom majú tieto tri inštitúcie – Komisia, Rada a Parlament – presne vymedzenú úlohu.

124. Ako správne zdôrazňuje Parlament, „systematiku článku 218 ZFEÚ treba posudzovať ako celok s cieľom zabezpečiť jeho celkovú koherentnosť“ ( 67 ), a tvrdenie, ktoré odôvodňuje úlohu Rady v samotnom rokovaní jej konečnou právomocou uzavrieť alebo neuzavrieť dohodu, zásadne mení systematiku tohto článku 218 ZFEÚ.

125. Toto tvrdenie v minulosti použila aj Rada, resp. jej právny servis, ktorý zastával názor, že skôr než Komisia vezme na seba predprávne povinnosti (tzv. „pre‑legal commitments“) počas rokovaní, je potrebné predbežné povolenie Rady, lebo v opačnom prípade by Rada nemala nijaký vplyv v skutočnom rozhodovacom procese. Devuyst ( 68 ) správne uvádza, že tento pojem „pre‑legal commitments“, ako ho charakterizuje Rada (resp. jej právny servis), nebol uvedený v Zmluve a že jeho zavedenie „by pridalo novú procesnú etapu…, ktorá nie je uvedená v Zmluvách“. „Tým by sa inštitucionálna rovnováha zmenila v prospech Rady“, keďže „za všetky štádiá rokovaní od ich začatia po podpis dohody logicky zodpovedá Komisia“. „Ak by Rada musela schváliť každý významný ‚pre‑legal commitment‘…, špecifické postupy podľa článku 207 ods. 3 a článku 218 ZFEÚ by sa stali do veľkej miery zbytočné“ a zmenilo by to „Európsk[u] úni[u] na partnera, s ktorým sa nedá rokovať“.

126. Okrem toho je dôležité zdôrazniť, že cieľom Komisie nemôže byť len predložiť medzinárodnú dohodu, ktorá získa súhlas Rady, ale dojednať dohodu, ktorá najviac zodpovedá záujmom Únie ( 69 ), skôr než ju Komisia predloží na odsúhlasenie Parlamentu, pokiaľ sa to vyžaduje, a následne Rade.

127. V tejto súvislosti poukazujem na to, že Rada sama uznáva, že Komisia sa môže rozhodnúť, že nenavrhne uzavretie dohody ( 70 ), k čomu by paradoxne mohlo dochádzať častejšie, ak by bolo úlohou Rady (alebo osobitného výboru, keďže väčšina členských štátov ich vôbec nerozlišuje) prijať rokovaciu pozíciu bez ohľadu na prípadné opačné názory Komisie.

iii) Tretie tvrdenie

128. Podľa Českej republiky je potrebné predísť situácii, v ktorej by bol výsledok rokovaní neprijateľný pre Radu a v ktorej by odmietnutie schváliť návrh konečnej dohody malo nepriaznivý vplyv na vzťahy s druhou stranou. Česká vláda sa tu pokúša vytvoriť „potrebnú analógiu“ s cieľom postupu týkajúceho sa stanoviska uvedeného v článku 218 ods. 11 ZFEÚ, ktorý tiež spočíva v odstránení rizika nezlučiteľnosti dojednanej medzinárodnej dohody s právom Únie a v zabránení problémom, ktoré z toho vyplývajú v oblasti medzinárodných vzťahov. Podľa jej názoru sa Súdny dvor k tejto otázke vyjadril veľmi jasne a rozhodol, že „súdne rozhodnutie, ktorým sa prípadne určí, že taká dohoda je buď vzhľadom na svoj obsah, alebo na postup použitý pri jej uzatváraní nezlučiteľná s ustanoveniami Zmluvy, by vyvolalo vážne ťažkosti nielen na úrovni Spoločenstva, ale aj na úrovni medzinárodných vzťahov, a mohlo by poškodiť všetky dotknuté subjekty, vrátane tretích krajín“ ( 71 ).

129. Zastávam názor, že tento odkaz na článok 218 ods. 11 ZFEÚ a na stanovisko 2/94 nie je v kontexte prejednávanej veci relevantný. ( 72 )

130. Ako správne poznamenala Komisia, neuzavretie medzinárodnej dohody nemožno v nijakom prípade prirovnať k zrušeniu rozhodnutia o uzavretí dohody, ktorá už vstúpila do platnosti. Odmietnutie Rady schváliť dohodu môže mať nanajvýš politické dôsledky, ktoré sa prejavia aj vtedy, ak Komisia nenavrhne uzavretie dohody alebo ak Parlament neudelí súhlas, pokiaľ sa jeho súhlas vyžaduje. Z pohľadu medzinárodných vzťahov nemá dôvod neschválenia dohody nijaký význam a neodôvodňuje uprednostnenie jednej inštitúcie pred ostatnými.

iv) Štvrté tvrdenie

131. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Švédske kráľovstvo ( 73 ), Komisia nikdy netvrdila, že Rada nemôže mať „nijaký vplyv na obsah dohody, o ktorej sa rokuje“.

132. Komisia navyše sama uznala ( 74 ), že – vzhľadom na to, že Rada má posledné slovo, pokiaľ ide o uzavretie alebo neuzavretie dohody, čo je faktor, ktorý nepochybne má mať vplyv na obsah rokovaní – je málo pravdepodobné ( 75 ), že Komisia využije svoje zdroje na dojednanie medzinárodnej dohody, v prípade ktorej je nízka pravdepodobnosť, že nadobudne právnu silu, lebo by narazila na nesúhlas Rady (alebo Parlamentu). Túto obavu Komisie možno chápať ako uplatnenie zásady lojálnej spolupráce.

133. Okrem toho treba pripustiť, že Rada je oprávnená vyžadovať úplné a pravidelné správy o vedení rokovaní, pričom styčným orgánom je práve osobitný výbor, ktorý bude oznamovať svoje stanovisko (a stanovisko Rady) vyjednávačovi počas celého poradného postupu. Komisia navyše poznamenáva, že – na rozdiel od toho, čo vyplýva z vyjadrenia Rady k žalobe (bod 32) – netvrdí, že Rada nemá povinnosť oznamovať svoje stanovisko počas rokovaní, pričom vo svojej žalobe zdôraznila, že musí zohľadniť stanovisko, ktoré vyjadrí Rada (alebo Parlament).

134. Komisia nespochybňuje ani svoju povinnosť radiť sa s osobitným výborom a byť s ním pravidelne v kontakte. Táto povinnosť vyplýva úplne logicky z článku 218 ZFEÚ a je ešte podrobnejšie rozpracovaná v prípade obchodných dohôd ( 76 ).

135. Preto navrhujem, aby Súdny dvor nezrušil článok 2 druhú vetu sporného rozhodnutia.

136. Vzniká ešte otázka, či Rada môže zmeniť smernice pre rokovania počas vyjednávacieho procesu.

137. Komisia tvrdí, že existencia odporúčania nie je len formalitou nevyhnutnou na spustenie procesu, ktorý sa potom nachádza výlučne v rukách Rady. Ak Rada tvrdí, že jej právomoc počas rokovaní spočíva na právomoci udeliť poverenie na ich začatie a na právomoci schváliť dohodu, pričom tieto dve právomoci musia byť založené na návrhoch (alebo odporúčaniach) Komisie, mala by tiež uznať, že každej revízii alebo zmene musí tiež predchádzať návrh alebo odporúčanie. V opačnom prípade by Rada mala viac právomocí počas rokovania (teda v štádiu, v ktorom jej Zmluvy nepriznávajú nijakú právomoc) ako v štádiu udelenia poverenia na rokovanie alebo uzavretia medzinárodnej dohody (teda v obidvoch štádiách, v ktorých je úloha Rady uvedená v Zmluvách).

138. Táto argumentácia Komisie nemôže uspieť (treba navyše poznamenať, že Komisia sa nedomáha zrušenia prvej vety článku 2 sporného rozhodnutia, podľa ktorej „Rada môže kedykoľvek revidovať obsah smerníc pre rokovania“).

139. Domnievam sa, že vzhľadom na to, že prináleží Rade, aby v konečnom dôsledku schválila dojednanú dohodu, by bolo nelogické, ak by mohla vyjadriť svoj názor len na začiatku rokovaní, a nie počas nich. ( 77 ) Je totiž jasné, že na začiatku rokovaní ani Rada ani Komisia podrobne nepoznajú pozície tretích krajín. Okrem toho rokovania sú často zložité a zdĺhavé, vlády, ako aj okolnosti sa menia, čo tiež nasvedčuje v prospech možnosti zmeniť smernice pre rokovania počas rokovaní, ktorých cieľ, zabrániť v rámci možností rozporom medzi inštitúciami, by nebol splnený, ak by bola Rada informovaná až po skončení rokovaní. Je však nepresné tvrdiť, ako to robí Rada a niektoré členské štáty, že Komisia nesúhlasí s informovaním Rady počas rokovaní. Treba navyše poznamenať, že článok 218 ods. 10 ZFEÚ výslovne stanovuje, že Parlament musí byť informovaný „vo všetkých etapách konania“ (teda musí ho informovať aj Komisia), a preto je podľa môjho názoru zrejmé, že Komisia musí pravidelne informovať aj Radu.

140. Súhlasím teda s Radou a členskými štátmi, že Rada môže v priebehu rokovaní na základe informácií, ktoré jej poskytla Komisia, revidovať smernice pre rokovania a prípadne ich zmeniť alebo doplniť bez toho, aby jej Komisia musela predložiť revidované odporúčania.

141. Skutočnosť, že Rada tiež môže usmerňovať Komisiu počas rokovaní, podľa môjho názoru vyplýva zo znenia článku 218 ods. 4 ZFEÚ, ktorý je sformulovaný dosť všeobecne. Odsek 4 tohto článku, podľa ktorého „Rada môže adresovať vyjednávačovi smernice a určiť osobitný výbor, po porade s ktorým sa musia viesť rokovania“, sa totiž odlišuje od odsekov 5 a 6, ktoré podmieňujú rozhodnutia „návrhom vyjednávača“. Treba navyše poukázať na to, že v tomto ustanovení sa neuvádza, kedy Rada musí (resp. môže) adresovať vyjednávačovi smernice.

142. Okrem toho Komisia sa k tejto otázke vyjadruje trochu nejasne, lebo v zásade nenamieta proti možnosti zmeniť smernice. ( 78 )

143. Skutočnosť, že Rada môže zmeniť smernice pre rokovania bez predchádzajúceho návrhu Komisie, podľa všetkého potvrdzuje prax (keďže podľa Rady Komisia často žiada o ich aktualizáciu bez toho, aby predložila návrhy) a zdôraznila ju aj právna náuka. Ako správne poznamenávajú MacLeod a kol. ( 79 ), „the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations“ a „it is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting“. Zdá sa však, že v praxi sa stáva len zriedka, že Rada vydá dodatočné smernice. ( 80 )

144. V Mégretovom komentári ( 81 ) sa rovnako uvádza, že „Rada má možnosť zakročiť pri začatí rokovaní, ale aj počas nich s cieľom zmeniť, nahradiť alebo doplniť smernice, ktoré už boli adresované Komisii. Tieto smernice sú často výsledkom zdĺhavých rokovaní v Rade a málokedy zostávajú utajené. Ich neformálna ‚publicita‘ zjavne sťažuje úlohu Komisie vo vzťahu k jej partnerovi tým, že obmedzuje jej manévrovací priestor až do takej miery, že tento priestor sa stáva iluzórnym…“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

145. To však nemôže viesť k tomu, aby si Rada po udelení poverenia na začatie rokovaní a oznámení, resp. zmene usmernení v rámci týchto rokovaní nárokovala „vodcovskú“ úlohu, ktorá by obmedzovala nevyhnutný manévrovací priestor, ktorým musí disponovať vyjednávač na to, aby dosiahol uspokojivé výsledky. Osobitný výbor určený Radou tiež nemôže zohrávať takú úlohu, keďže jeho funkcia je čisto poradná.

146. Je to totiž Komisia, ktorá vyjednáva ako zástupkyňa záujmov Únie v mene a na účet Únie (a nie na účet Rady).

v) Piate tvrdenie

147. Rada ďalej tvrdí, že výklad, ktorý obhajuje, teda že článok 218 ods. 4 ZFEÚ dovoľuje zahrnúť do smerníc pre rokovania procesné ustanovenia namiesto toho, aby ich obmedzoval na nejasné vyhlásenia o zámere, v celom rozsahu chráni schopnosť Únie hovoriť na medzinárodnej scéne jedným hlasom.

148. Túto argumentáciu nepovažujem za presvedčivú, keďže jednota je v každom prípade zabezpečená tým, že len vyjednávač je oprávnený vyjednávať v mene Únie v rámci vymedzenom smernicami poskytnutými Radou, a to prípadne po porade s osobitným výborom.

149. Tento „jeden hlas“ je navyše už upravený Zmluvami, keďže podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ „[Komisia] zabezpečuje zastupovanie Únie navonok“.

150. Súdny dvor zdôraznil význam „jednotnosti činnosti [Únie] navonok“ vo svojom stanovisku 1/94 (EU:C:1994:384, bod 106 a nasl.), a to s cieľom poskytnúť Únii silnejšiu vyjednávaciu právomoc.

vi) Šieste tvrdenie

151. Rada a členské štáty sa odvolávajú aj na (údajne) ustálenú prax v oblasti dopravy, ktorá spočíva v zavádzaní procesných pravidiel do smerníc pre rokovania.

152. Komisia uvádza, že obidva dokumenty spomenuté Radou ( 82 ) sa týkajú dohôd, ktoré sa majú dojednať vo forme zmiešaných dohôd. V týchto dokumentoch bola uvedená prvá príloha so „smernicami pre rokovania“ a druhá (samostatná) príloha nazvaná „Postupy ad hoc pre rokovania týkajúce sa dohody medzi Európskym spoločenstvom a jeho členskými štátmi a Alžírskom [alebo Gruzínskom] v oblasti dopravy“ ( 83 ). Hlavným účelom tejto druhej prílohy, ktorá nebola súčasťou smerníc pre rokovania, bolo jednoducho vymedziť postup koordinácie s členskými štátmi.

153. Z toho vyplýva, že tieto skutočnosti nie sú relevantné v kontexte dohody, ktorú má uzavrieť jedine Únia, ako je to v prejednávanom prípade.

154. Aj podľa niektorých členských štátov smernice pre rokovania často obsahujú procesné ustanovenia. ( 84 )

155. Pokiaľ je to pravda (čo Komisia dôrazne popiera), podľa judikatúry „samotná prax nemôže mať prednosť pred ustanoveniami Zmluvy“ ( 85 ). Súdny dvor napríklad v bode 23 rozsudku Wybot (149/85, EU:C:1986:310) rozhodol, že „treba… overiť, či prax dodržiavaná Európskym parlamentom nezbavuje všetkého účinku ustanovenia [Zmlúv o ESUO, EHS a ESAE, ktoré boli predmetom uvedenej veci], ktoré priznávajú nielen väčšine jeho členov, ale aj iným inštitúciám, konkrétne Rade a Komisii, možnosť požiadať o zvolanie mimoriadnej schôdze. V rámci rovnováhy právomocí medzi inštitúciami stanovenej Zmluvami nemôže totiž [predmetná] prax Európskeho parlamentu odňať ostatným inštitúciám právomoc, ktorú im priznávajú samotné Zmluvy“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

vii) Siedme tvrdenie

156. Podľa Rady zaradenie určitých procesných pravidiel a osobitných požiadaviek do smerníc pre rokovania vyplýva z jej práva rozhodnúť o tom, či sa má alebo nemá udeliť poverenie.

157. Ako som už však uviedol vyššie, keď už Rada poverila Komisiu na začatie rokovaní, nemôže mať priamu rozhodovaciu úlohu počas rokovaní. Je totiž potrebné zdôrazniť, že aj keď sa poverenie udelené Radou a jej smernice pre rokovania spoločne nazývajú „mandát na rokovanie“ (v angličtine „the negotiating mandate“), Komisia nie je vôbec „splnomocnená“ Radou, ale je „poverená“ ( 86 ).

158. Rozhodnutie Rady použiť pojem „mandát“ (bod 42 vyjadrenia k žalobe) namiesto samotného znenia Zmlúv nie je náhodné. ( 87 ) Mandát predstavuje nielen dobrovoľný úkon, ale znamená, že splnomocnený subjekt koná na účet niekoho iného, v medziach určených splnomocňujúcim subjektom a podľa jeho záväzných pokynov.

159. Ako totiž správne poznamenali Waelbroeck a kol. ( 88 ), požitie slovného spojenia „mandát na rokovanie“„vyvoláva z právneho hľadiska nesprávny dojem. Rada totiž nemôže svojvoľne splnomocniť kohokoľvek na rokovanie v mene Spoločenstva. V tejto súvislosti má Komisia monopol. V skutočnosti ide skôr o spustenie procesu, ktorý umožňuje len a len Komisii viesť rokovania“.

160. Použitie pojmu „mandát“ má zmysel len vtedy, keď Komisia rokuje v mene členských štátov. ( 89 )

161. V Zmluvách sa v každom prípade v kontexte článku 218 ZFEÚ nehovorí o nijakom „mandáte“, hoci tento pojem je použitý v iných článkoch, napríklad v článku 18 ods. 2 ZEÚ v súvislosti s vysokým predstaviteľom Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku.

162. Domnievam sa, že ak by tvorcovia Zmlúv chceli, aby Komisia konala v súlade s „mandátom“, použili by tento pojem.

163. Skutočnosť, že Rada sa môže rozhodnúť, či udelí alebo neudelí poverenie, teda neznamená, že je oprávnená pripojiť v prílohe k tomuto povereniu všetko, čo si želá. Tento obsah musí tiež rešpektovať ustanovenia Zmlúv. Okrem toho, ak by Rada tvrdila, že kategoricky odmietne udeliť poverenie v prípade neprijatia procesných ustanovení, mohlo by ísť o zneužitie právomoci.

viii) Ôsme tvrdenie

164. Podľa Rady „pozície vymedzené v rámci osobitného výboru sa považujú za konkrétne vyjadrenie smerníc Rady pre rokovania a z tohto dôvodu majú pomôcť vyjednávačovi tým, že spresňujú stanoviská schválené politickým orgánom, ktorý bude musieť v konečnom dôsledku rozhodnúť o schválení alebo neschválení dojednaného znenia“ (bod 42 vyjadrenia k žalobe). O čom sa má z tohto hľadiska rokovať, ak nie o návrhu, ktorý môže druhá strana prijať alebo odmietnuť ako celok?

165. Okrem toho, čo som uviedol vyššie ( 90 ) v súvislosti s pojmom „mandát“, si myslím, že aj keď porady s osobitným výborom môžu pomôcť zistiť, či určité ustanovenia budúcej dohody môžu mať „politickú podporu“ Rady, (jedine) Komisii prináleží rozhodnúť, ako začleniť tento prvok do rokovaní. Akýkoľvek iný výklad by anuloval jej právo iniciatívy, lebo by to znamenalo povinnosť navrhnúť určité znenie len preto, lebo vyjadruje stanoviská odobrené Radou. Taká povinnosť v práve Únie zjavne neexistuje. ( 91 )

166. Ďalej poznamenávam, že z použitia určitého člena v slovnom spojení „l’autorité politique“ („politický orgán“) by mohol vyplynúť dojem, že jediným politickým orgánom je Rada. Komisia (a Parlament) sú pritom inštitúcie, ktoré tiež majú dôležitú politickú úlohu v kontexte medzinárodných rokovaní.

167. Napokon článok 218 ods. 4 ZFEÚ priznáva osobitnému výboru len poradnú úlohu, keďže stanovuje, že rokovania sa musia viesť „po porade s“ ním. To síce znamená, že osobitný výbor môže vyjadriť svoj názor na jednotlivé aspekty rokovaní, ale sporné rozhodnutie zachádza oveľa ďalej. V skutočnosti stanovuje ( 92 ), že osobitný výbor (alebo podľa bodu 1 časti A smerníc pre rokovania Rada) prijíma „podrobné rokovacie pozície Únie“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát), ktoré sa teda považujú za záväzné pre Komisiu, lebo inak by sa odklonila od pozícií charakterizovaných ako pozície Únie a nie len ako pozície osobitného výboru (alebo Rady).

168. Na tomto mieste možno poukázať na podobnosť medzi touto vecou a rozsudkom Komisia/Rada, nazývaným „rozsudok CITES“ ( 93 ) (C‑370/07, EU:C:2009:590, body 43 a 44), v ktorom Súdny dvor – aj keď v kontexte ustanovenia, ktorému v súčasnosti zodpovedá článok 218 ods. 9 ZFEÚ – rozhodol, že vymedzenie pozície „Únie“ vyvoláva záväzné právne účinky pre inštitúcie. Okrem toho možno dodať, že bod 3 časti A smerníc pre rokovania rozlišuje „pozície“ a „usmernenia“.

169. Podľa Rady je nepresné konštatovať, že Komisia „sa od nich nemôže odkloniť“, a namieta „zdanlivú podobnosť“ s pozíciami, ktoré Rada prijíma na základe článku 218 ods. 9 ZFEÚ, ktoré majú inú povahu a o ktorých Súdny dvor rozhodol, že vyvolávajú „záväzné právne účinky“ a majú „záväznú povahu“ pre inštitúcie. ( 94 ) Napokon Rada zastáva názor, že Komisii síce prináleží rozhodovať o spôsobe rokovania ( 95 ), ale vždy musí dodržiavať usmernenia, ktoré dostane v rámci osobitného výboru, či už v podobe ústnych pokynov, alebo pozícií opísaných v dokumentoch.

170. V tejto súvislosti, hoci je prijatie smerníc pre rokovania síce postupom odlišným od postupu uvedeného v článku 218 ods. 9 ZFEÚ, ale v znení predmetných smerníc pre rokovania sa spomína „pozícia Únie“ veľmi podobným spôsobom ako v článku 218 ods. 9 ZFEÚ. Rada pritom dáva osobitnému výboru právomoc vymedziť pozíciu Únie (alebo si ju ponecháva), čomu zodpovedá povinnosť vyjednávača Únie neodkloniť sa od nej.

171. Rady tvrdí, ako sa uvádza v procesných ustanoveniach sporného rozhodnutia, že „ak sa ukáže, že nie je možné dosiahnuť to, čo je uvedené v pozícii, [Komisia] to musí oznámiť osobitnému výboru a požiadať o nové usmernenia“ (bod 44 vyjadrenia k žalobe). Rada tým potvrdzuje záväznosť pozícií prijatých osobitným výborom (alebo pozícií, ktoré vymedzila samotná Rada) pre Komisiu, pričom jediný manévrovací priestor Komisie sa týka „spôsobu“ rokovania.

172. Francúzska republika (bod 11 vyjadrenia tohto vedľajšieho účastníka konania) nehovorí nič iné, keď vysvetľuje, že Komisia má určitú voľnosť, pokiaľ ide o vyjednávaciu stratégiu, ale ak sa zamýšľa odkloniť od pozície Rady alebo osobitného výboru, musí sa na nich opäť obrátiť.

173. Poukazujem na to, že nejasnosti ešte posilňuje aj skutočnosť, že Rada používa pojem „odporúčanie“ na označenie účinkov pozície osobitného výboru (v bodoch 46 a 53 vyjadrenia k žalobe sa spomína „odporúčaný výsledok“). Rada ďalej hovorí o povinnosti „zohľadniť pozície“ a o „premietnutí do praxe“ (body 23 a 25 dupliky). Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska sa domnieva, že osobitný výbor je jednoducho oprávnený vyjadriť svoj názor (body 23 a 24). Je ťažké zosúladiť vyššie uvedené s jednoznačným znením časti A smerníc pre rokovania, kde sa hovorí o vymedzení „pozícií Únie“ a nie len o „odporúčaniach pre Komisiu“ alebo o „pozíciách Rady (a/alebo osobitného výboru)“. Obrane Rady tiež priamo odporuje znenie sporného rozhodnutia, v ktorom sa používajú pojmy „sa vymedzia“ a „vymedziť“ vo vetách „podrobné rokovacie pozície Únie sa podľa potreby vymedzia v rámci osobitného výboru… alebo v rámci Rady“ a „pred každou rokovacou schôdzou sa uskutoční zasadnutie osobitného výboru, na ktorom sa určia kľúčové otázky a vymedzia sa rokovacie pozície alebo prípadne usmernenia na rokovanie“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). ( 96 ) Pri rokovaniach pritom Komisia nezastupuje Radu, ale Úniu.

174. Záväznosť pozícií prijatých osobitným výborom nemožno zosúladiť so znením článku 218 ods. 4 ZFEÚ, v ktorom je použitý pojem „porada“. Ak by tvorcovia Zmluvy chceli, aby Komisia bola viazaná usmerneniami alebo pozíciami osobitného výboru, použili by na označenie úlohy osobitného výboru (alebo Rady) silnejšie slová.

175. Súhlasím totiž s Komisiou v tom, že ak je cieľom „pomôcť vyjednávačovi“, treba nechať na vyjednávača, aby sa rozhodol, ako sa majú predmetné pozície použiť. Špecifikáciu stanovísk, ktoré majú podporu politického orgánu, nemožno prirovnať k povinnosti riadiť sa pozíciou osobitného výboru.

176. To neznamená, že Komisia nemá právnu povinnosť zohľadniť pozície vymedzené Radou alebo osobitným výborom ( 97 ) v smerniciach pre rokovania, ale je potrebné odlíšiť túto povinnosť od povinnosti neodkloniť sa od nich, ktorá – ako zdôrazňuje Parlament – stavia Komisiu do pozície vykonávateľa rozhodnutí osobitného výboru (alebo Rady).

177. Je zaujímavé poznamenať, že Súdny dvor sa už, aj keď v inom kontexte, zaoberal rozdielom v rozsahu a povahe týchto dvoch druhov povinností.

178. Súdny dvor skúmal tento rozdiel v rozsudku Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71). Vec sa týkala rozhodnutí Komisie, ktorými sa schéma pomoci vyhlasuje za protiprávnu a nezlučiteľnú s vnútorným trhom, a najmä úlohy vnútroštátneho súdu a zohľadnenia stanovísk Komisie v rámci výkonu jej rozhodnutia vnútroštátnym súdom.

179. Súdny dvor v bode 31 tohto rozsudku rozhodol, že „aj keď stanoviská Komisie nemôžu byť pre vnútroštátny súd záväzné, treba zdôrazniť, že pokiaľ údaje obsiahnuté v uvedených stanoviskách, ako aj v oznámeniach Komisie, ktoré prípadne požadoval vnútroštátny súd za podmienok uvedených v predchádzajúcom bode, majú vnútroštátnym orgánom uľahčiť splnenie úlohy v rámci okamžitého a účinného vykonania rozhodnutia o vymáhaní, a s ohľadom na zásadu lojálnej spolupráce je vnútroštátny súd povinný ich zohľadniť ako posudzované skutočnosti v rámci sporu, o ktorom koná, a odôvodniť svoje rozhodnutie s ohľadom na celý obsah spisu, ktorý mu bol predložený“.

180. Teda „aj keď je na účely zabezpečenia vykonania rozhodnutia Komisie, ktorým sa schéma pomoci vyhlasuje za protiprávnu a nezlučiteľnú s vnútorným trhom a ktorým sa ukladá povinnosť vrátenia predmetnej pomoci, ale ktoré neoznačuje jednotlivých príjemcov tejto pomoci a nestanovuje presné sumy, ktoré sa majú vymôcť, vnútroštátny súd viazaný týmto rozhodnutím, nie je naopak viazaný stanoviskami, ktoré táto inštitúcia uviedla v rámci výkonu uvedeného rozhodnutia. Vnútroštátny súd je však s ohľadom na zásadu lojálnej spolupráce v zmysle článku 4 ods. 3 ZEÚ[ ( 98 )] povinný tieto stanoviská zohľadniť ako posudzované skutočnosti v rámci sporu, o ktorom koná“.

181. Možno teda vyvodiť záver, že pokiaľ ide o prejednávanú vec „mať povinnosť zohľadniť usmernenia poskytnuté Radou“ (čo Komisia uznala v prejednávanej veci ( 99 )) nie je to isté ako „mať právnu povinnosť riadiť sa nimi“ (čo je podľa všetkého názor Rady a členských štátov, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci).

182. Dodávam, že Komisia musí byť naďalej schopná rozhodnúť, že nie je vo všeobecnom záujme Únie v celom rozsahu sa riadiť stanoviskom osobitného výboru, ktoré by mohlo byť založené na čisto vnútroštátnych záujmoch.

183. Ako som už zdôraznil v bode 126 týchto návrhov, úlohou Komisie nie je a nemôže byť len predložiť medzinárodnú dohodu, ktorá získa súhlas Rady (bez ohľadu na to, či s ňou ostatné inštitúcie súhlasia alebo nesúhlasia), ale dojednať dohodu, ktorá najviac zodpovedá záujmom Únie a ktorá je prijateľná pre všetky tri inštitúcie. Je jasné, že si to môže vyžadovať kompromisy medzi jednotlivými inštitúciami.

ix) Deviate tvrdenie

184. Podľa Rady obsah procesných pravidiel iba vyjadruje spôsob, akým by inštitúcie mali konkretizovať zásadu lojálnej spolupráce v kontexte medzinárodných rokovaní.

185. Niektoré členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, sa vo svojich vyjadreniach odvolávajú aj na zásadu lojálnej spolupráce ako na viac alebo menej nepriamy základ sporných procesných ustanovení. ( 100 )

186. Zásada lojálnej spolupráce (lojality ( 101 ) Spoločenstva) nepochybne tvorí podstatu právneho poriadku Únie ( 102 ) a vyjadruje zásadný prvok inštitucionálnej rovnováhy, ktorá sa má dosiahnuť podľa Zmluvy. Považuje sa za „základnú zásadu ústavnej štruktúry Spoločenstva“ ( 103 ).

187. Ako pripomína judikatúra Súdneho dvora, „v súlade s článkom 7 ods. 1 druhým pododsekom ES [teraz článok 13 ods. 2 ZEÚ] inštitúcie Spoločenstva môžu konať iba v medziach právomocí, ktoré im zveruje Zmluva ES“ ( 104 ).

188. Článok 13 ods. 2 ZEÚ to jednoznačne potvrdzuje ( 105 ), keď stanovuje, že „každá inštitúcia koná v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené zmluvami, a v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi v nich ustanovenými. Inštitúcie navzájom v plnej miere spolupracujú“ ( 106 ).

189. V tejto súvislosti treba mať na zreteli, že „[t]he distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution“ ( 107 ).

190. Okrem toho, ako správne uvádza generálny advokát Jääskinen ( 108 ), „na jednej strane… zásada lojálnej spolupráce umožňuje vyriešiť takú neistotu vyplývajúcu zo šedých zón Zmlúv, aká vyplýva z podmienok výkonu právomoci stiahnuť návrh [o ktorú išlo v uvedenej veci]. Na druhej strane je pravda, že hoci sa uplatňuje na neformálnu spoluprácu medzi inštitúciami Únie, nemá presne uchopiteľný obsah“ ( 109 ).

191. V porovnaní s tvrdením Rady uvedeným v bode 184 týchto návrhov je pritom nesporné, že tento „spôsob, akým by inštitúcie mali konkretizovať“ túto zásadu, sa musí dohodnúť medzi dvoma (alebo troma) dotknutými inštitúciami namiesto toho, aby ho jedna z nich jednostranne nanútila druhej (alebo ostatným).

192. V tejto súvislosti je zaujímavé poznamenať, že Rada v minulosti, opierajúc sa o zásadu inštitucionálnej rovnováhy, sama protestovala (opäť proti „hotovým výsledkom“), keď Parlament vo svojich procesných pravidlách jednostranne presadil svoju predstavu o vzťahoch s ostatnými inštitúciami. ( 110 )

193. Ako vyplýva z vyššie uvedeného, uloženie procesných pravidiel inej inštitúcii bez jej súhlasu jednoznačne odporuje zásade lojálnej spolupráce, najmä ak uložené pravidlá majú za následok, že politická úloha, ktorú Zmluva priznáva Komisii, sa podobá čisto technickej a vedľajšej úlohe sekretariátu ( 111 ) (hoci aj generálneho) ( 112 ), ktorá je nezlučiteľná s postavením Komisie ako inštitúcie, ktorá sa politicky zodpovedá Parlamentu (článok 17 ods. 8 ZEÚ ( 113 )) a ktorej špecifická úloha v dojednávaní medzinárodných dohôd úplne zodpovedá úlohe zabezpečovať zastupovanie Únie navonok (s výnimkou Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky), ktorú jej priznáva článok 17 ZEÚ. Dojednávanie medzinárodných dohôd je pritom jednou z foriem zastupovania Únie navonok. ( 114 )

194. V súvislosti s článkom 17 ods. 1 ZEÚ, podľa ktorého je Komisia strážkyňou Zmlúv, položila nemecká vláda na pojednávaní otázku, kto bude strážiť strážcov ( 115 ), ak bude Komisia môcť rokovať „bez kontroly“. V tomto smere stačí pripomenúť, že táto úloha patrí Parlamentu prostredníctvom politickej zodpovednosti Komisie a Súdnemu dvoru prostredníctvom súdneho preskúmania zákonnosti aktov prijatých inštitúciami, vrátane Komisie.

x) Desiate tvrdenie

195. Rada chce ďalej odôvodniť sporné rozhodnutie tým, že v podstate tvrdí, že Komisia nedodržala svoje povinnosti týkajúce sa porád s osobitným výborom v kontexte porovnateľných rokovaní so Švajčiarskou konfederáciou. Niektoré členské štáty ( 116 ) sa tiež odvolávajú na skúsenosti s rokovaniami so Švajčiarskou konfederáciou. Rada dodáva, že Komisia ešte aj v súčasnosti odkazuje na internetovú stránku švajčiarskeho Spolkového úradu pre životné prostredie na účely získania prehľadu o týchto rokovaniach. Podľa Komisie je daná stránka jediným verejne dostupným zdrojom informácií.

196. V každom prípade pre potreby prejednávanej veci zo spisu predloženého Súdnemu dvoru nevyplýva, že by Komisia nedodržala svoje povinnosti týkajúce sa porád s osobitným výborom na základe Zmlúv.

197. Z tabuľky 1 nazvanej „Dátumy stretnutí na najvyššej úrovni ([ďalej len] ‚SNÚ‘) a aktualizácie informácií o postupe rokovaní vo veci prepojenia poskytnutých skupine pre životné prostredie“, ktorú Komisia predložila Súdnemu dvoru, totiž vyplýva, že v čase podania repliky sa uskutočnili štyri kolá formálnych rokovaní venované prepojeniu so švajčiarskym systémom. ( 117 ) Dve ďalšie kolá boli naplánované, ale boli posunuté alebo zrušené. Komisia informovala skupinu pre životné prostredie o každom SNÚ. Vo všeobecnosti Komisia predkladala aktualizované informácie krátko pred každým SNÚ a/alebo po ňom a ak to bolo nevyhnutné poskytla skupine pre životné prostredie dokumenty. Niekedy bolo pre Komisiu zložité získať časový priestor v pracovnom programe skupiny pre životné prostredie.

198. Komisia uvádza, že napríklad 9. novembra 2012 požiadala Radu, aby jej skupina pre životné prostredie venovala časť svojho času, ale dostala časový priestor až v januári 2013. Inokedy získala časový priestor, ktorý potom predsedníctvo posunulo bez toho, aby Komisia bola o tom formálne informovaná. Skupina pre životné prostredie mala napríklad venovať Komisii určitý čas v marci 2013, ale stretnutie sa posunulo na 18. apríla 2013. Hoci je pravda, že v roku 2012 Komisia predložila skupine pre životné prostredie len aktualizáciu informácií o prepojení so švajčiarskym systémom, bolo to spôsobené veľmi obmedzenými pokrokmi v oblasti prepojenia, ktoré boli zaznamenané počas roka, vzhľadom na významné nezhody medzi Švajčiarskou konfederáciou a Úniou, najmä pokiaľ ide o pokrytie medzinárodnej leteckej prepravy. Na riadnych pracovných stretnutiach v roku 2012 došlo k výmene veľmi malého množstva technických informácií.

199. Aj keby však Rada mala úplnú pravdu, pokiaľ ide o jej posúdenie správania Komisie pri rokovaniach medzi Úniou a Švajčiarskou konfederáciou (čo si nemyslím), neprináležalo by jej vziať neskoršie rokovania do vlastných rúk aj za cenu nedodržania Zmlúv.

200. Rada ďalej poznamenáva, že Komisia spolupracovala bez výhrad na príprave časti dodatku‑prílohy venovanej postupu počas prác skupiny pre životné prostredie a že nenamietala proti jej zneniu, keď bola rozoslaná na neformálne schválenie. Rada dodáva, že „preto je pochopiteľné prekvapenie, ktoré vyvolalo vyhlásenie Komisie urobené v čase prijatia [sporného] rozhodnutia“ (bod 29 vyjadrenia k žalobe).

201. Komisia odmieta tento názor a uvádza, že jej návrh neobsahoval túto časť a že svoj nesúhlas s touto časťou jasne vyjadrila niekoľko týždňov pred prijatím sporného rozhodnutia.

202. V každom prípade skutočnosť, že Komisia reagovala až po uplynutí určitej doby (od 22. apríla do 2. mája 2013) od rozoslania prvého návrhu, nemôže odôvodniť porušenie, ku ktorému došlo, a určite to neznamená, že Komisia v celom rozsahu spolupracovala alebo neformálne schválila toto znenie.

xi) Jedenáste tvrdenie

203. Hoci Zmluva o FEÚ neupravuje nijaké porady „s Radou“, Švédske kráľovstvo a Dánske kráľovstvo sa vyhýbajú tejto námietke tvrdením, že „osobitný výbor pôsobí ako predĺžená ruka Rady“ a „tvorí platformu spolupráce medzi Komisiou a Radou“ ( 118 ). Tieto členské štáty v podstate tvrdia, že je nepodstatné, či Zmluva odkazuje na osobitný výbor alebo na Radu, keďže v praxi ide o jeden a ten istý subjekt. ( 119 ) Stanovisko ostatných členských štátov je podľa všetkého tiež založené na nerozlišovaní medzi osobitným výborom a Radou.

204. Ako pritom zdôraznila Komisia, stačí poznamenať, že toto stanovisko nemá oporu ani v Zmluvách, ani v judikatúre. Okrem toho, ak by sa malo vychádzať z ďalších oblastí práva Únie, „komitologické“ výbory, ktoré zohrávajú významnú úlohu v práve Únie, predstavujú prostriedok kontroly právomocí Komisie pre členské štáty, a nie pre Radu (článok 291 ods. 3 ZFEÚ).

205. Je nesporné, že ak článok 218 ZFEÚ odkazuje na „osobitný výbor“, znamená to niečo iné ako „Rada“. Ak by navyše tvorcovia Zmluvy chceli priznať Rade takú úlohu v rokovaniach, akú presadzujú niektoré členské štáty, špecifikovali by to.

206. Skutočnosť, že Rada bude mať posledné slovo pri uzatváraní dohody, ju neoprávňuje, aby zohrávala rozhodujúcu úlohu v samostatnej vyjednávacej fáze, a teda neodôvodňuje, aby zasahovala do úlohy Komisie ako vyjednávača. V tom istom zmysle napríklad skutočnosť, že Rada a Parlament sú spolunormotvorcami, neodôvodňuje ich zásah v procese prípravy návrhu Komisie. ( 120 )

207. S cieľom „chrániť inštitucionálnu rovnováhu a zabezpečiť úplné uplatňovanie ustanovení Zmlúv týkajúcich sa rozdelenia právomocí“ ( 121 ) na základe vyššie uvedeného navrhujem Súdnemu dvoru, aby vyhovel žalobe Komisie v rozsahu, v akom sa týka časti A dodatku‑prílohy sporného rozhodnutia.

208. Pre prípad, že sa Súdny dvor stotožní s mojím návrhom, zostáva určiť rozsah a účinky zrušenia.

C – Rozsah a účinky zrušenia

209. Podľa judikatúry čiastočné zrušenie rozhodnutia je možné len vtedy, ak časti, ktorých zrušenie sa navrhuje, možno oddeliť od zvyšku rozhodnutia. ( 122 )

210. Zastávam názor, že v prejednávanom prípade je to zjavne tak, keďže časť A dodatku‑prílohy sporného rozhodnutia možno oddeliť od zvyšku sporného rozhodnutia. Ako Komisia zdôraznila, rozhodnutia tohto typu v skutočnosti spravidla neobsahujú tieto podrobné procesné ustanovenia.

211. Rada, ktorá zdôrazňuje, že časť A dodatku‑prílohy odkazuje na článok 1 ods. 2 sporného rozhodnutia, tvrdí, že túto časť nemožno oddeliť od zvyšku sporného rozhodnutia.

212. Odkaz na článok 1 ods. 2 sporného rozhodnutia nič nepridáva. ( 123 ) Aj keď sa časť A zruší, určenie osobitného výboru tým nebude dotknuté. Okrem toho, keďže také ustanovenia, aké obsahuje časť A, sa neobjavujú v stovkách rozhodnutí o poverení na začatie rokovaní o medzinárodných dohodách, je zjavné, že túto časť možno oddeliť. Zo spisu vyplýva, že rozhodnutie týkajúce sa rokovaní so Švajčiarskou konfederáciou navyše neobsahovalo ustanovenia tohto druhu. Preto by výsledok nebol „úplne nekoherentný“ (bod 57 vyjadrenia k žalobe).

213. Otázka, či by sa čiastočným zrušením zmenila podstata napadnutého aktu, navyše nepredstavuje subjektívne kritérium spojené s politickou vôľou orgánu, ktorý prijal sporný akt, ale objektívne kritérium ( 124 ). Okrem toho, keď sú splnené podmienky čiastočného zrušenia, rozhodnutie nemožno zrušiť v celom rozsahu. ( 125 )

214. Podľa môjho názoru z toho vyplýva, že v prejednávanom prípade je Súdny dvor určite oprávnený zrušiť len časť A dodatku‑prílohy sporného rozhodnutia.

215. Subsidiárne, pre prípad, ak by sa Súdny dvor rozhodol zrušiť sporné rozhodnutie v celom rozsahu, by bolo nevyhnutné a odôvodnené zachovanie účinkov sporného rozhodnutia, založené na článku 264 druhom odseku ZFEÚ, lebo by zabránilo prerušeniu rokovaní s Austrálskym zväzom.

V – Návrh

216. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor: — zrušil časť A dodatku‑prílohy rozhodnutia Rady z 13. mája 2013 o poverení na začatie rokovaní o prepojení systému Európskej únie obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov so systémom obchodovania s emisiami skleníkových plynov zavedeným v Austrálii. Subsidiárne navrhujem, aby Súdny dvor: — zrušil rozhodnutie Rady z 13. mája 2013 o poverení na začatie rokovaní o prepojení systému Európskej únie obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov so systémom obchodovania s emisiami skleníkových plynov zavedeným v Austrálii a zachoval jeho účinky v prípade, ak bude zrušené v celom rozsahu. V každom prípade navrhujem, aby Súdny dvor: — uložil Rade Európskej únie povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania Európskej komisie a — uložil Českej republike, Dánskemu kráľovstvu, Spolkovej republike Nemecko, Francúzskej republike, Poľskej republike, Švédskemu kráľovstvu, Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska, ako aj Európskemu parlamentu povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Túto zásadu inštitucionálnej rovnováhy, z ktorej vyplýva určitá nezávislosť inštitúcií, treba uviesť do súvislosti s ich povinnosťou lojálnej spolupráce, ktorá sa rovná povinnosti konať a povinnosti zdržať sa konania a ktorá „nielenže ukladá inštitúciám povinnosť vzájomne rešpektovať svoje právomoci, ale dovoľuje zavedenie postupov umožňujúcich zabezpečiť riadny priebeh rozhodovacieho procesu, pokiaľ tieto postupy nenarúšajú inštitucionálnu rovnováhu a rešpektujú Zmluvu“ (pozri Jacqué, J-P.: Droit institutionnel de l’UE. Dalloz, 2004, s. 184).

( 3 ) Pozri v tejto súvislosti napríklad – okrem vecí spomenutých v týchto návrhoch – vec Rada/Komisia (C‑73/14) [týkajúcu sa rozhodnutia Komisie predložiť Medzinárodnému tribunálu pre morské právo písomné pripomienky v mene Únie bez predchádzajúceho súhlasu Rady], alebo vec Rada/Komisia (C‑660/13) (týkajúcu sa podpísania dodatku k memorandu o porozumení o finančnom príspevku Švajčiarskej konfederácie v mene Únie). Tieto dve veci v súčasnosti prejednáva Súdny dvor. Pozri tiež predslov D. Andersona k najvýznamnejšiemu dielu v tejto oblasti: EECKHOUT, P.: EU External Relations Law. 2. vyd. Oxford, 2011, ktorý dokonale opisuje toto bojisko: „this book functions… as a definitive military history of that forty years’ war, ranging from the dramatic early breakthroughs of ERTA and Opinion 1/76 and the set-piece battles of Opinion 1/94 and Open Skies to more recent skirmishes over such vitally important matters – to those involved – as whether it is open to a Member State to propose a pollutant for regulation in an international forum where the Commission is also represented.“

( 4 ) Ktorý by pokrýval 45,5 % svetového hrubého domáceho produktu.

( 5 ) Pozri internetovú stránku Komisie venovanú týmto rokovaniam na nasledujúcej adrese: http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/index_fr.htm. Možno poznamenať, že Rada rozhodla 9. októbra 2014 o odtajnení smerníc pre rokovania o TTIP (zo 17. júna 2013). Pozri internetovú stránku Rady na tejto adrese: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11103-2013-DCL-1/en/pdf.

( 6 ) Ú. v. EÚ L 275, s. 32; Mim. vyd. 15/007, s. 631.

( 7 ) Ú. v. EÚ L 140, s. 63.

( 8 ) Forma, ktorú má akt alebo rozhodnutie, je teda v zásade nepodstatná, pokiaľ ide o prípustnosť žaloby o neplatnosť podanej proti tomuto aktu alebo rozhodnutiu [pozri uznesenie Makhteshim‑Agan Holding a i./Komisia (C‑69/09 P, EU:C:2010:37, body 37 a 38)].

( 9 ) Komentár J. Mégreta: Le droit de la CE et de l’Union européenne – Relations extérieures. Éditions de l’Université de Bruxelles, 2005, s. 84.

( 10 ) V tejto súvislosti pozri tiež EECKHOUT, P.: External relations of the European Union. Oxford, 2005, s. 173: „it is thus not clear at this stage whether Commission observance of the Council’s negotiating directives is subject to judicial review. In principle, any Commission act producing legal effects can be challenged on grounds of violation of the Treaty in an action for annulment. In so far as the Commission adopts such an act in the framework of an international negotiation, it would seem possible to argue a violation of the provisions of Article 300(1) EC. The case is unlikely to arise, however, as the Commission’s actions are subject to political review by the Council. If the latter is unhappy with the outcome of a negotiation, it may simply refuse to conclude the agreement. Where it does conclude [it], it obviously agrees with the Commission’s approach, and a challenge to particular Commission conduct in the course of negotiations would then in any event be unable to affect the outcome, namely conclusion of the agreement, as this is a separate Council act“.

( 11 ) Je zaujímavé v tejto súvislosti poznamenať, že v bode 22 svojho vyjadrenia k žalobe v tejto veci Rada jednoznačne potvrdila, že z jej pohľadu smernice pre rokovania majú záväzné právne účinky pre Komisiu: „okrem toho smernice pre rokovania, ako to je v prejednávanom prípade, sú súčasťou rozhodnutia prijatého Radou, ktoré je určené Komisii. Z tohto dôvodu sú pre Komisiu záväzné“. Toto stanovisko je pritom veľmi odlišné od stanoviska, ktoré Rada zaujala predtým. Vo svojom stanovisku 3/94 (EU:C:1995:436) Súdny dvor zhrnul tvrdenia Rady o zlučiteľnosti dohody, ku ktorej dospeje Komisia, so smernicami pre rokovania: „v praxi musí Komisia často prekročiť rozsah pôsobnosti týchto smerníc, keď dojednáva medzinárodnú dohodu; za takých okolností Rada namiesto toho, aby zmenila tieto smernice počas postupu, jednoducho prijme konečný výsledok tým, že podpíše dohodu“.

( 12 ) Pokiaľ sa zamýšľaná dohoda netýka výlučne alebo predovšetkým spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, nie je potrebné hovoriť o vysokom predstaviteľovi Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku.

( 13 ) Pokiaľ ide o prejednávanú vec, pozri druhú vetu článku 2 sporného rozhodnutia a časť A dodatku‑prílohy, proti ktorým smeruje žaloba Komisie.

( 14 ) Pozri článok 218 ods. 4 ZFEÚ.

( 15 ) Pozri napríklad CORNU, G.: Vocabulaire juridique. PUF, 2007, s. 312.

( 16 ) Aj keď v praxi tlač často informuje o obsahu smerníc pre rokovania.

( 17 ) Alebo jednostranne nanútené rozhodnutie, proti ktorému nemožno nič robiť a ktoré nenecháva tým, ktorým je adresované, nijaký priestor na voľnú úvahu. Pozri Le Petit Robert, Dictionnaire de la langue française, VUEF, 2003, s. 750.

( 18 ) Pripomínam, že Zmluva o FEÚ zveruje úlohu vyjednávača Komisii (pozri poznámku pod čiarou 11 týchto návrhov).

( 19 ) Pozri rozsudok Meroni/Vysoký úrad (9/56, EU:C:1958:7). Je zaujímavé poznamenať, že Zmluvy výslovne nezakotvujú zásadu inštitucionálnej rovnováhy, s výnimkou protokolu č. 7 o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality pripojeného k Amsterdamskej zmluve, ktorý pripomína, že „uplatňovanie zásad subsidiarity a proporcionality rešpektuje všeobecné ustanovenia a ciele zmluvy, najmä pokiaľ ide o… inštitucionáln[u] rovnováh[u]“.

( 20 ) Pozri BLUMANN, C., DUBUOIS, L.: Droit institutionnel de l’Union européenne. 5. vyd. LexisNexis, 2013, s. 401 („[oblasť spoločnej obchodnej politiky] vždy vyvolávala spory tak na strane Komisie, ktorá sa domnieva, že je príliš obmedzená a nemôže prevziať ani najmenšiu reálnu iniciatívu, ako aj na strane Rady alebo členských štátov, ktoré naopak zastávajú názor, že Komisia príliš ľahko prekračuje rámec, ktorý je jej určený. Veľké medzinárodné obchodné rokovania v rámci GATT‑WTO poskytujú ideálny priestor na takéto konfrontácie. Podstata problému sa týka najmä smerníc pre rokovania, miery ich podrobnosti“).

( 21 ) Ako poznamenal H. Paemen, ktorý bol „Commission’s Chief Negotiator“ počas „Uruguay Round negotiations“, v praxi nie je ľahké dosiahnuť smernice pre rokovania, ktoré vyjadrujú záujem Spoločenstva, keďže „[the] uppermost concern [of the Member States] is to look after their national interests, in the narrow sense of the term [and] [i]nevitably, [the Commission] proposals [for negotiating directives] intended to reflect the collective position – ie the Community interest – are amended to take account of disparate national views until, in many cases, all that is left is the ‚lowest common denominator‘“ (pozri Devuyst, Y.: EU law and practice in the negotiation and conclusion of international trade agreements. In: Journal of International Business and Law, 2014, roč. 12, č. 2, článok 13, s. 290).

( 22 ) Pozri rozsudok Taliansko/Komisia (T‑226/04, EU:T:2006:85, body 76 a 78) a poznámku pod čiarou 10 týchto návrhov.

( 23 ) Pozri napríklad bod 11 pripomienok českej vlády.

( 24 ) Pozri poznámku pod čiarou 5 týchto návrhov.

( 25 ) Tento záver bude odôvodnený ďalej v týchto návrhoch analýzou de lege lata, keďže tvrdenie Spolkovej republiky Nemecko (bod 27 vyjadrenia vedľajšieho účastníka konania), podľa ktorého tento záver „poškodzuje záujmy Únie“, má politickú povahu.

( 26 ) Pozri v tejto súvislosti Guerassimoff, C.: La coopération interinstitutionnelle dans l’Union européenne. Paris: RAE, 1997, s. 472; HUIBAN, O.: Les accords interinstitutionnels dans l’Union européenne. In: Problèmes actuels du droit communautaire. LGDJ, 1998, s. 93; GAUTRON, J.-C.: Les accords interinstitutionnels dans l’ordre juridique communautaire. In: Les règles et principes non écrits en droit public. LGDJ, 2000, s. 195, a GODET, R.: Accords interinstitutionnels et équilibre institutionnel dans la Communauté européenne. Paris: Université Panthéon-Sorbonne, 2001.

( 27 ) Pozri TOURNEPICHE, M.-A.: Les accords interinstitutionnels dans l’Union européenne. Zväzok 18. Bruylant, 2011, a BLUMANN, C.: Les accords interinstitutionnels. JCI. Europe, roč. 1, zv. 193 (pozri tiež od toho istého autora Équilibre institutionnel et séparation des pouvoirs en droit communautaire. In: Clés pour le siècle. Dalloz, 2000, s. 1639).

( 28 ) Pozri BLUMANN, C., DUBOUIS, L.: c. d., s. 199 (pozri tiež časť venovanú zásade inštitucionálnej rovnováhy, s. 194 a nasl.).

( 29 ) Pozri rámcovú dohodu o vzťahoch medzi Parlamentom a Komisiou, prílohu III ods. 2 (Ú. v. EÚ L 304, s. 47), ktorá je navyše súčasťou rokovacieho poriadku Parlamentu ako príloha XIII. Pokiaľ ide o kritiku tejto rámcovej dohody, pozri J. Weiler: Dispatch from the Euro Titanic: And the Orchestra Played On. In: European Journal of International Law, dostupný na internetovej stránke: http://www.ejiltalk.org/dispatch-from-the-euro-titanic-and-the-orchestra-played-on-ejil-editorial/.

( 30 ) Tamže (príloha III odsek 4).

( 31 ) Niektorí sa domnievajú, že takú dohodu by vždy mali uzavrieť všetky tri inštitúcie. Pozri WEILER, J.: c. d. („What is rather astonishing in this respect is the fact that this [Framework] Agreement [between the Parliament and the Commission] was negotiated in its entirety without Council involvement – arguably contrary to the very Treaty stipulations on interinstitutional agreements [ie Article 295 TFEU]“).

( 32 ) Pozri rozsudok Francúzsko/Komisia, nazývaný „Dohoda medzi Komisiou a Spojenými štátmi o hospodárskej súťaži“ (C‑327/91, EU:C:1994:305, bod 28).

( 33 ) Tamže.

( 34 ) A to napriek nesúhlasu Komisie (pozri bod 11 týchto návrhov).

( 35 ) Samotná skutočnosť, na ktorú sa odvoláva Rada a niektoré členské štáty, vrátane Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska (bod 13 vyjadrenia vedľajšieho účastníka konania) a Švédskeho kráľovstva (body 24 a 25 vyjadrenia vedľajšieho účastníka konania), že článok 218 ods. 2 až 4 ZFEÚ tieto postupy výslovne nezakazuje, nestačí na ich odôvodnenie.

( 36 ) Pozri v tejto súvislosti napríklad Krajewski, M.: External Trade Law and the Constitution Treaty: Towards a Federal and More Democratic Common Commercial Policy? In: Common Market Law Review, Kluwer Law, 2005, ako aj Müller-Graff, P.-C.: The Common Commercial Policy Enhanced by the Reform Treaty of Lisbon?, Dashwood, A., Maresceau, M.: Law and Practice of EU External Relations. Cambrige University Press, 2008, s. 188.

( 37 ) Rozsudok Komisia/Rada (C‑27/04, EU:C:2004:436, bod 81).

( 38 ) Podľa časti A Rada môže vymedziť „podrobné rokovacie pozície“ (bod 1); musí byť informovaná o „predpokladan[om] časov[om] rozvr[hu] a tém[ach] rokovania“ (bod 2); Komisia „podáva Rade správy“ o výsledku každej rokovacej schôdze (bod 4 a článok 2 druhá veta sporného rozhodnutia) a „informuje“ Radu o „akomkoľvek významnom probléme“ (bod 4).

( 39 ) Ktorý podľa časti A tiež vymedzuje „podrobné rokovacie pozície“ (bod 1), „urč[uje] kľúčové otázky“ a „vymedz[uje]… rokovacie pozície alebo prípadne usmernenia na rokovanie“ (bod 3).

( 40 ) Pozri EECKHOUT, P.: External relations of the European Union. Oxford, 2005, s. 171.

( 41 ) Pozri v súvislosti s článkom 228 EHS (teraz článok 218 ZFEÚ) Macleod, I., Hendry, I. D., Hyett, S.: The external relations of the European Communities. Oxford University Press, 1998, s. 88. V tejto otázke sú ich znenia zhodné s tým rozdielom, že článok 228 EHS stanovoval, že „Komisia vedie… rokovania poradami s osobitnými výbormi menovanými Radou, aby pomáhali v tejto úlohe“, zatiaľ čo článok 218 ZFEÚ stanovuje, že „Rada môže… určiť osobitný výbor, po porade s ktorým sa musia viesť rokovania“.

( 42 ) Toto slovné spojenie v článku 218 ZFEÚ znie „Rada môže adresovať vyjednávačovi smernice“.

( 43 ) Pozri Macleod, I., Hendry, I. D., Hyett, S.: c. d. Ako títo autori správne uvádzajú, napríklad „Article 228 [EEC] does not preclude the possibility of involvement of experts from Member States in such negotiations if the Commission is agreeable, but the ‚conduct‘ of the negotiations is the responsibility of the Commission“ (s. 87), a smernice pre rokovania „could not authori[s]e – or require – the Commission to begin a completely new set of negotiations with other parties. Such a change of tack would require a new Commission recommendation. On the other hand, it would seem to be possible for the Council to call a halt to negotiations by a