NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PRIIT PIKAMÄE

prednesené 23. apríla 2020 ( 1 )

Spojené veci C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU

FMS,

FNZ (C‑924/19 PPU),

SA,

SA junior (C‑925/19 PPU)

proti

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság,

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Súd pre správne a pracovnoprávne veci Szeged, Maďarsko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Spoločné konania o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany – Smernica 2013/32/EÚ – Žiadosť o medzinárodnú ochranu – Článok 33 ods. 2 – Dôvody neprípustnosti – Vnútroštátna právna úprava stanovujúca neprípustnosť žiadosti, ak žiadateľ prišiel do dotknutého členského štátu cez krajinu, v ktorej nie je vystavený prenasledovaniu alebo riziku vážneho bezprávia, alebo ak táto krajina poskytuje dostatočnú ochranu – Článok 35, článok 38 ods. 4 a články 40 a 43 – Smernica 2013/33/EÚ – Článok 2 písm. h), články 8 a 9 – Konanie o azyle – Rozhodnutie o návrate – Procesné pravidlá – Zaistenie – Trvanie zaistenia – Zákonnosť zaistenia – Posúdenie – Opravný prostriedok – Právo na účinný prostriedok nápravy – Článok 47 Charty základných práv Európskej únie“

1. Tieto dve spojené veci C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU poskytujú Súdnemu dvoru príležitosť znova sa zaoberať právnou situáciou žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorí sa zdržiavajú v tranzitnom priestore Röszke na srbsko‑maďarskej hranici. Početné prejudiciálne otázky, ktoré boli Súdnemu dvoru položené, sa týkajú rôznych otázok o výklade smernice 2013/32/EÚ ( 2 ) (ďalej len „smernica 2013/32“) a smernice 2013/33 ( 3 ) (ďalej len „smernica 2013/33“), najmä pokiaľ ide o dôsledky toho, že tretia krajina neprijala späť migrantov, ktorých žiadosť o medzinárodnú ochranu bola vyhlásená za neprípustnú, na to, ako sa ich ubytovanie v tranzitnom priestore kvalifikuje z hľadiska ustanovení práva Únie upravujúcich zaistenie, a na ich právo na účinnú súdnu ochranu predovšetkým prostredníctvom prijatia predbežných opatrení vnútroštátnym súdom.

2. Aktuálnosť migračných pohybov a nedávny rozsudok veľkej komory Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“), Ilias a Ahmed v. Maďarsko ( 4 ), ktorý sa týka práve situácie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa zdržiavali v tranzitnom priestore Röszke, robia tieto prejudiciálne otázky citlivými, pričom odpovede Súdneho dvora na ne budú nesporne dôležité tak z právneho, ako aj humanitárneho hľadiska.

I. Právny rámec

A. Právo Únie

1. Smernica 2013/32

3. Článok 6 smernice 2013/32, nazvaný „Prístup ku konaniu“, stanovuje: „1. Ak osoba podá žiadosť o medzinárodnú ochranu orgánu, ktorý je podľa vnútroštátneho práva príslušný pre registrovanie takýchto žiadostí, registrácia sa uskutoční najneskôr do troch pracovných dní od podania žiadosti. … 2. Členské štáty zabezpečia, aby osoba, ktorá požiadala o medzinárodnú ochranu, mala skutočnú možnosť podať žiadosť čo najskôr. Ak žiadateľ nepodá svoju žiadosť, členské štáty môžu zodpovedajúcim spôsobom uplatniť článok 28. 3. Bez toho, aby bol dotknutý odsek 2, členské štáty môžu požadovať, aby sa žiadosti o medzinárodnú ochranu podávali osobne a/alebo na určenom mieste. … 5. Ak je v dôsledku súčasného podania žiadostí o medzinárodnú ochranu veľkým počtom štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátnej príslušnosti veľmi ťažké v praxi dodržať lehotu stanovenú v odseku 1, členské štáty môžu stanoviť predĺženie tejto lehoty na 10 pracovných dní.“

4. Článok 26 tejto smernice s názvom „Zaistenie“ stanovuje: „1. Členské štáty nezaistia žiadnu osobu výlučne preto, že je žiadateľom. Dôvody a podmienky zaistenia a záruky poskytované zaisteným žiadateľom musia byť v súlade so smernicou [2013/33]. 2. Ak je žiadateľ zaistený, členské štáty zabezpečia, aby mal možnosť rýchleho súdneho preskúmania v súlade so smernicou [2013/33].“

5. Článok 33 tej istej smernice, nazvaný „Neprípustné žiadosti“, znie: „1. Okrem prípadov, v ktorých sa žiadosť neposudzuje v súlade s nariadením (EÚ) č. 604/2013[ ( 5 )], od členských štátov sa nevyžaduje, aby posudzovali, či žiadateľ spĺňa požiadavky na priznanie medzinárodnej ochrany podľa smernice 2011/95/EÚ[ ( 6 )] v prípade, že sa žiadosť považuje za neprípustnú podľa tohto článku. 2. Členské štáty môžu považovať žiadosť o medzinárodnú ochranu za neprípustnú, iba ak: a) iný členský štát poskytol medzinárodnú ochranu; b) krajina, ktorá nie je členským štátom, sa považuje za prvú krajinu azylu pre žiadateľa podľa článku 35; c) krajina, ktorá nie je členským štátom, sa podľa článku 38 považuje za bezpečnú tretiu krajinu pre žiadateľa; d) žiadosť predstavuje následnú žiadosť, pričom sa neobjavili ani neboli žiadateľom predložené nové skutočnosti alebo zistenia súvisiace s posúdením, či žiadateľ spĺňa požiadavku na uznanie za osobu požívajúcu medzinárodnú ochranu v zmysle smernice [2011/95], alebo e) žiadosť podáva osoba závislá na žiadateľovi po tom, ako podľa článku 7 ods. 2 súhlasila s tým, že jej prípad bude súčasťou žiadosti podanej v jej mene, a neexistujú nijaké skutočnosti týkajúce sa situácie tejto závislej osoby, ktoré by odôvodňovali osobitnú žiadosť.“

6. Článok 35 smernice 2013/32, nazvaný „Koncepcia prvej krajiny azylu“, znie takto: „Krajinu možno považovať za prvú krajinu azylu konkrétneho žiadateľa, ak: a) bol v tejto krajine uznaný za utečenca a stále môže využívať túto ochranu, alebo b) využíva inú dostatočnú ochranu v tejto krajine vrátane uplatnenia zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, za predpokladu, že bude do tejto krajiny prijatý späť. Pri uplatňovaní koncepcie prvej krajiny azylu na osobitnú situáciu žiadateľa môžu členské štáty vziať do úvahy článok 38 ods. 1 Žiadateľ má možnosť vzniesť námietku voči uplatneniu koncepcie prvej krajiny azylu na jeho konkrétnu situáciu.“

7. Článok 38 tejto smernice, nazvaný „Koncepcia bezpečnej tretej krajiny“, v odseku 4 stanovuje: „Ak tretia krajina neumožní žiadateľovi vstup na jej územie, členský štát zabezpečí prístup ku konaniu v súlade so základnými zásadami a zárukami kapitoly II.“

8. Článok 43 tej istej smernice, nazvaný „Konania na hraniciach“, stanovuje: „1. Členské štáty môžu v súlade so základnými zásadami a zárukami kapitoly II zaviesť konania, na základe ktorých sa na hraniciach alebo v tranzitných priestoroch členského štátu rozhodne o: a) prípustnosti žiadosti podanej na takýchto miestach podľa článku 33 a/alebo b) vecnej stránke žiadosti v konaní podľa článku 31 ods. 8. 2. Členské štáty zabezpečia, aby sa rozhodnutie v rámci konaní uvedených v odseku 1 prijalo v primeranom čase. Ak sa neprijme rozhodnutie do štyroch týždňov, žiadateľovi sa povolí vstup na územie členského štátu s cieľom vybavenia jeho žiadosti podľa ostatných ustanovení tejto smernice. 3. V prípade príchodu veľkého počtu štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osôb bez štátnej príslušnosti, ktorí podali na hranici alebo v tranzitnom priestore žiadosť o medzinárodnú ochranu, keď je prakticky nemožné uplatňovať ustanovenia odseku 1, možno tieto konania uplatňovať aj tam, kde sú títo štátni príslušníci tretích krajín alebo osoby bez štátnej príslušnosti zvyčajne ubytovaní v blízkosti hraníc alebo tranzitného priestoru, a to dovtedy, kým sú tam ubytovaní.“

2. Smernica 2013/33

9. Článok 8 smernice 2013/33, nazvaný „Zaistenie“, znie takto: „1. Členské štáty nesmú zaistiť osobu len z toho dôvodu, že táto osoba je žiadateľom v súlade so smernicou [2013/32]. 2. Ak je to nevyhnutné, členské štáty môžu na základe individuálneho posúdenia každého jednotlivého prípadu žiadateľa zaistiť, ak nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia. 3. Žiadateľa možno zaistiť iba: a) na účely zistenia alebo overenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti; b) na účely zistenia tých skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktoré by bez zaistenia nebolo možné získať, najmä ak existuje riziko úteku žiadateľa; c) na účely rozhodovania v rámci konania o práve žiadateľa vstúpiť na územie; d) ak je žiadateľ zaistený a vzťahuje sa na neho konanie o návrate podľa [smernice 2008/115/ES ( 7 )], s cieľom pripraviť návrat a/alebo výkon vyhostenia a príslušný členský štát môže na základe objektívnych kritérií vrátane skutočnosti, že žiadateľ už mal prístup ku konaniu o azyle, doložiť, že existuje odôvodnené podozrenie, že žiadateľ žiada o medzinárodnú ochranu výlučne s cieľom oddialiť alebo zmariť vykonanie rozhodnutia o návrate; e) ak si to vyžaduje ochrana národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku; f) v súlade s článkom 28 nariadenia [č. 604/2013]. Dôvody zaistenia sa stanovia vo vnútroštátnom práve. 4. Členské štáty zabezpečia, aby sa vo vnútroštátnom práve stanovili pravidlá upravujúce alternatívy k zaisteniu, ako napríklad pravidelné hlásenie sa príslušným orgánom, zloženie finančnej zábezpeky alebo povinnosť zdržiavať sa na určenom mieste.“

10. Článok 9 tej istej smernice nazvaný „Záruky pre zaistených žiadateľov“, znie takto: „1. Žiadateľ je zaistený iba na čo najkratší možný čas a len pokiaľ pretrvávajú dôvody stanovené v článku 8 ods. 3. Správne konanie týkajúce sa dôvodov zaistenia stanovených v článku 8 ods. 3 sa vykoná s náležitou starostlivosťou. Oneskorenie v správnom konaní, ktoré nie je zavinené žiadateľom, nie je dôvodom na to, aby bol žiadateľ naďalej zaistený. 2. Zaistenie žiadateľov nariaďujú písomne súdne alebo správne orgány. V príkaze na zaistenie sa uvedú dôvody týkajúce sa skutkového, ako aj právneho stavu, na ktorých je zaistenie založené. 3. Ak je zaistenie nariadené správnymi orgánmi, členské štáty zabezpečia urýchlené súdne preskúmanie zákonnosti zaistenia, ktoré sa vykoná z úradnej moci a/alebo na žiadosť žiadateľa. Ak sa preskúmanie vykonáva z úradnej moci, rozhodne sa o ňom čo najskôr po zaistení. V prípade preskúmania na žiadosť žiadateľa sa o ňom rozhodne čo najskôr po začatí príslušného konania. Na tento účel členské štáty určia vo vnútroštátnom práve lehotu, v akej sa súdne preskúmanie z úradnej moci a/alebo súdne preskúmanie na žiadosť žiadateľa majú vykonať. Dotknutý žiadateľ musí byť bezodkladne prepustený, ak je podľa súdneho preskúmania jeho zaistenie nezákonné. 4. Zaisteným žiadateľom sa bezodkladne písomne, v jazyku, ktorému žiadatelia rozumejú alebo o ktorom sa odôvodnene predpokladá, že mu rozumejú, oznámia dôvody zaistenia a postupy stanovené vo vnútroštátnom práve pre podanie opravného prostriedku proti príkazu na zaistenie, ako aj možnosť žiadať o bezplatnú právnu pomoc a zastupovanie. 5. Zaistenie podlieha v primeraných časových intervaloch preskúmaniu súdnym orgánom z úradnej moci a/alebo na žiadosť dotknutého žiadateľa, a to najmä v prípade predĺženia doby zaistenia, vzniku relevantných okolností či zistenia nových informácií, ktoré môžu mať vplyv na zákonnosť zaistenia. …“

B. Maďarské právo

1. Zákon o práve na azyl

11. § 5 ods. 1 A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zákon č. LXXX z roku 2007 o práve na azyl, ďalej len „zákon o práve na azyl“) stanovuje: „Žiadateľ o azyl má právo a) zdržiavať sa na maďarskom území v súlade s podmienkami stanovenými v tomto zákone a získať povolenie na pobyt na maďarskom území v súlade s osobitnou právnou úpravou; …“

12. § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl v znení zmenenom 1. júla 2018 stanovuje nový dôvod neprípustnosti, ktorý je definovaný takto: „Žiadosť je neprípustná, ak žiadateľ prišiel do Maďarska cez krajinu, kde nie je vystavený prenasledovaniu v zmysle § 6 ods. 1, ani riziku vážneho bezprávia v zmysle § 12 ods. 1, alebo v ktorej je zaručená primeraná úroveň ochrany.“

13. § 71/A zákona o práve na azyl upravuje konanie na hraniciach a jeho odseky 1 až 7 znejú takto: „1. Ak cudzinec predloží svoju žiadosť v tranzitnom priestore a) predtým, ako mu bol povolený vstup na územie Maďarska, alebo b) po tom, čo bol dovedený až do portálu zariadenia slúžiaceho na ochranu hraničného poriadku, ako sa uvádza v az államhatárról szóló törvény [zákon o štátnych hraniciach], po jeho zadržaní v rámci pásma ôsmich kilometrov od trasy vonkajšej hranice maďarského územia, ako je definovaná v článku 2 bode 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady z 9. marca 2016, ktorým sa ustanovuje kódex Únie o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) [(Ú. v. EÚ L 77, 2016, s. 1)], alebo od hraničných vymedzovacích značiek. Táto kapitola sa uplatňuje s výhradou nižšie uvedených ustanovení. 2. Žiadateľ nemá v rámci konania na hraniciach práva stanovené v § 5 ods. 1 písm. a) a c). 3. Azylový orgán prednostne rozhodne o prípustnosti žiadosti najneskôr v lehote ôsmich dní od jej podania. Azylový orgán bezodkladne prijme opatrenia potrebné na oznámenie rozhodnutia vydaného v priebehu konania. 4. Ak od podania žiadosti uplynuli štyri týždne, orgán cudzineckej polície povolí vstup podľa uplatniteľného právneho predpisu. 5. Ak žiadosť nie je neprípustná, orgán cudzineckej polície povolí vstup podľa uplatniteľného právneho predpisu. 6. Ak bol žiadateľovi povolený vstup na územie Maďarska, azylový orgán povedie konanie v súlade so všeobecnými pravidlami. 7. Pravidlá konania na hraniciach sa nevzťahujú na zraniteľné osoby.“

14. Kapitola IX/A. zákona o práve na azyl obsahuje ustanovenia týkajúce sa krízovej situácie spôsobenej masívnym prisťahovalectvom, medzi ktorými sú § 80/I písm. i) a § 80/J ods. 4, ktoré vylučujú uplatnenie § 71/A a § 5 ods. 1 písm. a) a c).

2. Zákon o štátnych hraniciach

15. § 15/A. Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (zákon č. LXXXIX z roku 2007 o štátnych hraniciach, ďalej len „zákon o štátnych hraniciach“) stanovuje, pokiaľ ide o pravidlá týkajúce sa zriadenia tranzitného priestoru: „… 2. Žiadateľ o azyl nachádzajúci sa v tranzitnom priestore môže vstúpiť na územie Maďarska: a) ak azylový orgán prijme rozhodnutie, že sa mu poskytuje medzinárodná ochrana; b) ak sú splnené podmienky na vedenie azylového konania, podľa všeobecných pravidiel, alebo c) ak treba uplatniť ustanovenia § 71/A ods. 4 a 5 zákona [o] azylovom práve. 2a. V krízovej situácii spôsobenej masívnym prisťahovalectvom možno žiadateľovi o azyl nachádzajúcemu sa v tranzitnom priestore povoliť vstup na územie Maďarska v prípadoch uvedených v odseku 2 písm. a) a b) …“

3. Zákon o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín

16. § 62 A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (zákon z roku 2007 o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín, ďalej len „zákon o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín“) v súvislosti s pridelením miesta pobytu stanovuje: „1. Orgán cudzineckej polície môže štátnemu príslušníkovi tretej krajiny nariadiť pobyt na určenom mieste, ak: … f) voči uvedenému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny bolo prijaté rozhodnutie o návrate a tento nemá k dispozícii ani materiálne prostriedky potrebné na jeho živobytie, ani ubytovanie … 3. Štátnemu príslušníkovi tretej krajiny možno prideliť povinné miesto pobytu v kolektívnom ubytovacom zariadení alebo v prijímacom zariadení v prípade, keď tento nie je schopný zabezpečiť svoje potreby, keď nemá k dispozícii ani vhodné bývanie, ani primerané materiálne prostriedky alebo príjmy, ani pozvanie od osoby povinnej zabezpečiť starostlivosť o neho a povinnosť zabezpečiť jeho výživu nemožno uložiť ani členom jeho rodiny. 3a. V krízovej situácii spôsobenej masívnym prisťahovalectvom možno ako miesto povinného pobytu označiť aj tranzitný priestor.“

II. Skutkové okolnosti sporov, konania a prejudiciálne otázky

A. Vec C‑924/19 PPU

17. Žalobcovia vo veci samej sú zosobášený pár, plnoletí štátni príslušníci Afganistanu, ktorí prišli do tranzitného priestoru Röszke v Maďarsku cez Srbsko.

18. Dňa 5. februára 2019 podali v tranzitnom priestore žiadosť o azyl na azylový orgán.

19. Na podporu svojej žiadosti žalobcovia vo veci samej vyhlásili, že približne pred tromi rokmi odišli z Afganistanu z politických dôvodov do Turecka s platným vízom na jeden mesiac a že toto vízum turecké orgány predĺžili o šesť mesiacov. Uviedli tiež, že najprv prešli Bulharskom a Srbskom a potom po prvýkrát vstúpili do Maďarska, že v žiadnej inej krajine nepodali nijakú žiadosť o azyl a že tam neboli vystavení žiadnemu zlému zaobchádzania ani žiadnemu bezpráviu.

20. V ten istý deň azylový orgán označil tranzitný priestor Röszke za miesto ubytovania pre žalobcov vo veci samej. Títo sa tam v súčasnosti ešte nachádzajú.

21. Správnym rozhodnutím z 25. apríla 2019 azylový orgán zamietol žiadosť žalobcov vo veci samej o azyl ako neprípustnú bez vecného preskúmania a konštatoval, že zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia sa v ich prípade vo vzťahu k Islamskej republike Afganistan neuplatňovala. Nariadil odsun žalobcov vo veci samej prostredníctvom rozhodnutia, ktoré bolo spojené so zákazom vstupu a pobytu na jeden rok, ako aj s upozornením v Schengenskom informačnom systéme na účely odopretia vstupu a na účely zákazu pobytu.

22. Žiadosť žalobcov vo veci samej o azyl bola vyhlásená za neprípustnú na základe § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl z dôvodu, že žalobcovia vo veci samej prišli do Maďarska cez krajinu, v ktorej neboli vystavení prenasledovaniu odôvodňujúcemu priznanie postavenia utečenca alebo riziku vážneho bezprávia odôvodňujúceho priznanie doplnkovej ochrany, alebo že v krajine, cez ktorú do Maďarska prišli, im bola zaručená primeraná ochrana (koncepcia „bezpečnej tranzitnej krajiny“).

23. Žalobcovia vo veci samej podali proti rozhodnutiu azylového orgánu opravný prostriedok, ktorý Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Správny a pracovný súd v Budapešti, Maďarsko) rozhodnutím zo 14. mája 2019 odmietol, pričom o vecnej stránke ich žiadosti o azyl nerozhodol. Tento súd ďalej uviedol, že z prípadného neprijatia žalobcov späť Srbskou republikou by mali byť v rámci konania cudzineckej polície vyvodené dôsledky.

24. Následne prvostupňový orgán cudzineckej polície rozhodnutím zo 17. mája 2019 na základe § 62 ods. 3a zákona o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín žalobcom vo veci samej nariadil, aby sa odo dňa uvedeného rozhodnutia zdržiavali v cudzineckom sektore v tranzitnom priestore Röszke. Podľa vnútroštátneho súdu sa v takomto rozhodnutí neuvádzajú dôvody, ktoré ho odôvodňujú, a právo odvolať sa proti tomuto rozhodnutiu na súd je obmedzené, keďže na riadnom súde možno napadnúť len nesplnenie povinnosti poskytnúť informácie, ktorú uvedenému policajnému orgánu ukladá právna úprava, a to formou námietky.

25. V ten istý deň prvostupňový orgán cudzineckej polície kontaktoval policajný orgán príslušný pre návrat do Srbska, aby tento vykonal kroky potrebné na readmisiu žalobcov vo veci samej do Srbska.

26. Dňa 23. mája 2019 príslušný policajný orgán oznámil, že Srbská republika neprijala žalobcov vo veci samej späť na svoje územie, pretože títo nevstúpili na maďarské územie z územia Srbska nelegálne, a preto neboli splnené podmienky na uplatnenie článku 3 ods. 1 readmisnej dohody uzavretej medzi Európskou úniou a Srbskou republikou.

27. Azylový orgán neposúdil vecnú stránku žiadosti žalobcov o azyl napriek tomu, že Srbská republika ich neprijala späť, a to z dôvodu, že na základe § 51/A zákona o práve na azyl tento orgán takéto posúdenie vykonáva len vtedy, ak je dôvod neprípustnosti založený na pojme „bezpečná krajina pôvodu“ alebo „bezpečná tretia krajina“, zatiaľ čo rozhodnutie, ktorým bola žiadosť žalobcov o azyl odmietnutá ako neprípustná, bolo založené na inom dôvode neprípustnosti, a to na dôvode „bezpečnej tranzitnej krajiny“, ako je definovaný v § 51 ods. 2 písm. f) toho istého zákona.

28. Rozhodnutiami z 3. a 6. júna 2019 prvostupňový orgán cudzineckej polície zmenil rozhodnutia o návrate prijaté azylovým orgánom, pokiaľ išlo o cieľovú krajinu, a nariadil odsun žalobcov vo veci samej s eskortou do Afganistanu.

29. Žalobcovia vo veci samej podali proti týmto rozhodnutiam námietku na azylový orgán konajúci ako orgán cudzineckej polície. Uzneseniami z 28. júna 2019 však bola ich námietka odmietnutá. Podľa § 65 ods. 3b zákona o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín nemožno proti rozhodnutiu o námietke podať žiaden opravný prostriedok.

30. Na jednej strane žalobcovia vo veci samej podali na vnútroštátny súd opravný prostriedok, ktorým žiadali, aby tento zrušil uznesenia o zamietnutí námietky proti výkonu rozhodnutí, ktorými sa menila krajina návratu, a aby prvostupňovému orgánu cudzineckej polície uložil povinnosť uskutočniť nové konanie, pričom tvrdili, po prvé, že uvedené uznesenia predstavujú rozhodnutia o návrate, proti ktorým musí byť možné podať opravný prostriedok na súd umožňujúci preskúmanie vecnej stránky s prihliadnutím na zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia, a po druhé, že rozhodnutia o návrate nie sú zákonné. Tvrdili totiž, že azylový orgán je povinný ich žiadosť o azyl preskúmať z vecnej stránky, keďže Srbská republika ich neprijala späť, a že § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl je v rozpore s právom Únie.

31. Na druhej strane žalobcovia vo veci samej podali proti azylovému orgánu správnu žalobu na nečinnosť na vnútroštátny súd, ktorou sa domáhali určenia, že tento orgán porušil svoje povinnosti, keď im nepridelil miesto pobytu nachádzajúce sa mimo tranzitného priestoru.

32. Vnútroštátny súd tieto dve žaloby spojil.

33. Tento súd uvádza, že tranzitný priestor Röszke, kde sa žalobcovia vo veci samej nachádzajú, odkedy podali svoju žiadosť o azyl, je situovaný na hranici medzi Maďarskom a Srbskom.

34. Pokiaľ ide o žiadosť o azyl podanú žalobcami vo veci samej, vnútroštátny súd uvádza, že azylový orgán túto žiadosť nepreskúmal z vecnej stránky, pretože takéto preskúmanie nie je stanovené v prípade, ak bola žiadosť o azyl zamietnutá na základe dôvodu neprípustnosti týkajúceho sa bezpečnej tranzitnej krajiny. Uvádza tiež, že ani prvostupňový orgán cudzineckej polície, ani súd, ktorý v prvom stupni rozhodol o opravnom prostriedku podanom žalobcami vo veci samej proti zamietnutiu ich žiadosti o azyl, uvedenú žiadosť z vecnej stránky nepreskúmal.

35. Vnútroštátny súd uvádza, že dôvod neprípustnosti, na ktorom je založené zamietnutie žiadosti o azyl podanej žalobcami vo veci samej a ktorý je odvodený z koncepcie „bezpečnej tranzitnej krajiny“ v zmysle § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl, nie je uvedený v zozname dôvodov taxatívne vymenovaných v smernici 2013/32. Preto sa domnieva, že tento dôvod je v rozpore s právom Únie a v tejto súvislosti odkazuje na návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056).

36. Podľa vnútroštátneho súdu neexistuje v prípade žalobcov vo veci samej žiadne právne pravidlo, ktoré by výslovne vyžadovalo opätovné preskúmanie ich žiadosti o azyl. Článok 38 ods. 4 smernice 2013/32, rovnako ako § 51/A zákona o práve na azyl, ktorý ho preberá do maďarského práva, sa totiž týka len prípadu, keď žiadateľa nie je možné vrátiť do bezpečnej krajiny pôvodu alebo do bezpečnej tretej krajiny, a nie prípadu, keď žiadateľa nie je možné vrátiť do „bezpečnej tranzitnej krajiny“.

37. Ďalej uvádza, že tým, že Srbská republika odmietla prijať žalobcov vo veci samej späť, dôvod neprípustnosti stanovený v § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl sa stal neúčinným, v dôsledku čoho by mala azylovému orgánu vzniknúť povinnosť opätovne preskúmať ich žiadosť o azyl.

38. Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že tento orgán môže počas tohto nového preskúmania uplatniť dôvod neprípustnosti stanovený v článku 33 ods. 1 a 2 písm. b) a c) smernice 2013/32. Vzhľadom na články 35 a 38 tejto smernice vykladané s ohľadom na článok 18 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) sa však domnieva, že žiadosť možno vyhlásiť za neprípustnú na tomto základe iba vtedy, ak tretia krajina prijme dotknutú osobu späť. Z toho podľa neho vyplýva, že ak je nepochybné, že krajina, do ktorej má byť osoba vyhostená, žiadateľa neprijme späť, azylový orgán nemôže vyhlásiť jeho žiadosť za neprípustnú. V takom prípade sa vnútroštátny súd domnieva, že takúto žiadosť nemožno považovať za následnú žiadosť v zmysle článku 40 smernice 2013/32.

39. Vzhľadom na vyššie uvedené sa vnútroštátny súd domnieva, že v súčasnosti žalobcovia vo veci samej ešte patria do pôsobnosti smernice 2013/32. Pýta sa preto, či sa majú žalobcovia vo veci samej považovať za zaistených v zmysle tejto smernice a prípadne, či je toto zaistenie zákonné, keďže lehota štyroch týždňov uvedená v článku 43 ods. 2 uvedenej smernice bola v prejednávanej veci prekročená.

40. No aj za predpokladu, že by sa žalobcom vo veci samej nemalo priznať právo na opätovné preskúmanie ich žiadosti o azyl, vnútroštátny súd sa pýta, či sa títo majú považovať za zaistených v zmysle smernice 2008/115, a ak áno, či je toto zaistenie zlučiteľné s článkom 15 uvedenej smernice.

41. V tejto súvislosti sa vnútroštátny súd domnieva, že situácia žalobcov vo veci samej sa líši od situácie, v ktorej bol 21. novembra 2019 vydaný rozsudok Ilias a Ahmed v. Maďarsko ( 8 ), a to veľkou komorou Európskeho súdu pre ľudské práva.

42. Vnútroštátny súd sa teda prikláňa k názoru, že umiestnenie žalobcov vo veci samej do sektoru tranzitného priestoru vyhradeného pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorých žiadosť o azyl bola zamietnutá, predstavuje zaistenie, ktoré nie je v súlade s požiadavkami stanovenými právom Únie. Preto sa domnieva, že podľa článku 47 Charty by mal mať možnosť predbežným opatrením príslušnému vnútroštátnemu orgánu nariadiť, aby žalobcom vo veci samej pridelil miesto pobytu nachádzajúce sa mimo tranzitného priestoru, ktoré nie je miestom zaistenia, a to až do skončenia sporového správneho konania.

43. Vnútroštátny súd sa nakoniec pýta na účinnosť opravného prostriedku proti rozhodnutiu, ktorým prvostupňový orgán cudzineckej polície zmenil rozhodnutie o návrate vzťahujúce sa na žalobcov vo veci samej, pokiaľ išlo o cieľovú krajinu, a ktoré tento súd považuje za nové rozhodnutie o návrate na základe článku 3 bodu 4 a článku 12 ods. 1 smernice 2008/115.

44. Námietku proti tomuto rozhodnutiu totiž skúma azylový orgán, avšak tento orgán podľa vnútroštátneho súdu neposkytuje záruky nestrannosti a nezávislosti požadované právom Únie, pretože patrí pod ústrednú správu, podlieha právomoci ministra pre políciu, a teda je súčasťou výkonnej moci. Okrem toho relevantná maďarská právna úprava neumožňuje vnútroštátnemu súdu preskúmať správne rozhodnutie vydané o námietke proti výkonu rozhodnutia, ktorým sa mení rozhodnutie o návrate.

45. Táto situácia podľa neho vedie k tomu, že rozhodnutie, ktorým sa mení krajina návratu, by mohlo byť v konečnom dôsledku ponechané v platnosti dokonca aj vtedy, keby sa na žalobcov vo veci samej, ak by sa v ich prípade malo viesť nové konanie o azyle, už nevzťahovala smernica 2008/115, ale smernica 2013/32.

46. Za týchto okolností Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Súd pre správne a pracovnoprávne veci Szeged, Maďarsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky: „1. [nový dôvod neprípustnosti] Možno ustanovenia týkajúce sa neprípustných žiadostí podľa článku 33 [smernice 2013/32] vykladať v tom zmysle, že bránia takej právnej úprave členského štátu, podľa ktorej je žiadosť v rámci azylového konania neprípustná, ak žiadateľ prišiel do Maďarska cez krajinu, v ktorej nebol vystavený prenasledovaniu alebo riziku vážneho bezprávia alebo kde je zaručená primeraná úroveň jeho ochrany? 2. [uskutočnenie azylového konania] a) Má sa článok 6 a článok 38 ods. 4 [smernice 2013/32], ako aj jej odôvodnenie 34, ktoré ukladá povinnosť posúdiť žiadosti o medzinárodnú ochranu, v spojení s článkom 18 Charty vykladať v tom zmysle, že žiadateľovi musí príslušný azylový orgán členského štátu zaručiť možnosť začatia azylového konania v prípade, ak neposúdil vecnú stránku žiadosti o azyl s odvolaním sa na dôvod neprípustnosti, ktorý je uvedený vyššie v prejudiciálnej otázke 1, a následne nariadil odsun tohto žiadateľa do tretej krajiny, ktorá ho však neprijala späť? b) V prípade kladnej odpovede na druhú otázku písm. a), aký je presný obsah tejto povinnosti? Vyplýva z nej povinnosť zaručiť možnosť podať novú žiadosť o azyl, s vylúčením negatívnych dôsledkov následných žiadostí uvedených v článku 33 ods. 2 písm. d) a v článku 40 [smernice 2013/32], alebo z nej vyplýva, že azylové konanie sa musí začať alebo viesť z úradnej moci? c) V prípade kladnej odpovede na druhú otázku písm. a) a tiež pri zohľadnení článku 38 ods. 4 [smernice 2013/32], môže členský štát – za nezmenených skutkových okolností – opätovne posúdiť neprípustnosť v rámci tohto nového konania (a môže tak uplatniť ktorýkoľvek typ konania uvedený v kapitole III smernice, napríklad nanovo uplatniť dôvod neprípustnosti), alebo musí posúdiť žiadosť o azyl z vecnej stránky vo vzťahu ku krajine pôvodu? d) Vyplýva z článku 33 ods. 1 a článku 33 ods. 2 písm. b) a c), ako aj z článkov 35 a 38 [smernice 2013/32] v spojení s článkom 18 Charty skutočnosť, že readmisia treťou krajinou je jednou z kumulatívnych podmienok pre uplatnenie dôvodov neprípustnosti uvedených v príslušnom poradí, teda pre prijatie rozhodnutia založeného na jednom z týchto dôvodov, alebo stačí overiť, že táto podmienka je splnená výlučne v čase výkonu takéhoto rozhodnutia? 3. [tranzitný priestor ako miesto zaistenia v rámci azylového konania] [Tretia otázka je relevantná] v prípade, ak je podľa odpovedí poskytnutých na druhú otázku potrebné uskutočniť azylové konanie. a) Má sa článok 43 smernice 2013/32 vykladať v tom zmysle, že bráni takej právnej úprave členského štátu, ktorá umožňuje zaistenie žiadateľa v tranzitnom priestore po dobu dlhšiu ako štyri týždne? b) Má sa článok 2 písm. h) [smernice 2013/33], uplatniteľný podľa článku 26 [smernice 2013/32], v spojení s článkom 6 a článkom 52 ods. 3 Charty vykladať v tom zmysle, že ubytovanie v tranzitnom priestore za okolností, o aké ide vo veci samej (priestor, ktorý nemožno legálne opustiť na základe vlastnej vôle v žiadnom smere), nad rámec lehoty štyroch týždňov uvedenej v článku 43 smernice 2013/32 predstavuje zaistenie? c) Je v súlade s článkom 8 [smernice 2013/33], uplatniteľným podľa článku 26 [smernice 2013/32], ak sa zaistenie žiadateľa nad rámec lehoty štyroch týždňov uvedenej v článku 43 [smernice 2013/32] uskutočňuje len preto, že žiadateľ nedokáže zabezpečiť svoje potreby (ubytovanie a stravu) z dôvodu nedostatku prostriedkov na živobytie? d) Je v súlade s článkami 8 a 9 [smernice 2013/33], uplatniteľnými podľa článku 26 [smernice 2013/32], ak ubytovanie, ktoré predstavuje de facto zaistenie a ktoré trvá nad rámec lehoty štyroch týždňov uvedenej v článku 43 [smernice 2013/32], nebolo nariadené prostredníctvom rozhodnutia o zaistení, ak žiadateľ nemá k dispozícii žiaden opravný prostriedok týkajúci sa zákonnosti zaistenia a ponechania v zaistení, ak sa toto zaistenie de facto vykonalo bez posúdenia jeho nevyhnutnosti a primeranosti alebo možných alternatívnych riešení a ak presné trvanie zaistenia vrátane jeho skončenia nie je určené? e) Možno článok 47 Charty vykladať v tom zmysle, že súd členského štátu môže, ak je zjavné, že ide o nezákonné zaistenie, predbežným opatrením uložiť orgánu povinnosť, aby až do ukončenia sporového správneho konania pridelil štátnemu príslušníkovi tretej krajiny miesto pobytu nachádzajúce sa mimo tranzitného priestoru, ktoré nie je miestom zaistenia? 4. [tranzitný priestor ako miesto zaistenia v rámci cudzineckej polície] [Štvrtá otázka je relevantná] v prípade, ak podľa odpovedí poskytnutých na otázku 2 nie je potrebné uskutočniť azylové konanie, ale konanie na úrovni cudzineckej polície. a) Majú sa odôvodnenia 17 a 24, ako aj článok 16 [smernice 2008/115], v spojení s článkom 6 a článkom 52 ods. 3 Charty vykladať v tom zmysle, že ubytovanie v tranzitnom priestore za okolností, o aké ide vo veci samej (priestor, ktorý nemožno legálne opustiť na základe vlastnej vôle v žiadnom smere), predstavuje pozbavenie osobnej slobody v zmysle týchto ustanovení? b) Je v súlade s odôvodnením 16 a článkom 15 ods. 1 [smernice 2008/115] v spojení s článkom 6 a článkom 52 ods. 3 Charty, ak sa zaistenie štátneho príslušníka tretej krajiny vykoná len preto, že voči nemu bolo vydané rozhodnutie o návrate a že vzhľadom na nedostatok prostriedkov na živobytie nemôže zabezpečiť svoje potreby (ubytovanie a stravovanie)? c) Je v súlade s odôvodnením 16 a článkom 15 ods. 2 [smernice 2008/115] v spojení s článkom 6, článkom 47 a článkom 52 ods. 3 Charty to, že ubytovanie, ktoré predstavuje de facto zaistenie, nebolo nariadené prostredníctvom rozhodnutia o zaistení, že štátny príslušník tretej krajiny nemá k dispozícii žiaden opravný prostriedok týkajúci sa zákonnosti zaistenia a ponechania v zaistení, že toto zaistenie bolo de facto vykonané bez posúdenia jeho nevyhnutnosti a primeranosti alebo možných alternatívnych riešení? d) Možno článok 15 ods. 1, článok 15 ods. 4 až 6, ako aj odôvodnenie 16 [smernice 2008/115] v spojení s článkami 1, 4, 6 a 47 Charty vykladať v tom zmysle, že bránia ponechaniu v zaistení, ktorého presné trvanie vrátane skončenia nie je určené? e) Možno právo Únie vykladať v tom zmysle, že súd členského štátu môže, ak je zjavné, že ide o nezákonné zaistenie, predbežným opatrením uložiť orgánu povinnosť, aby štátnemu príslušníkovi tretej krajiny pridelil až do ukončenia sporového správneho konania miesto pobytu nachádzajúce sa mimo tranzitného priestoru, ktoré nie je miestom zaistenia? 5. [účinný opravný prostriedok, pokiaľ ide o rozhodnutie o zmene cieľovej krajiny] Má sa článok 13 [smernice 2008/115], podľa ktorého sa štátnemu príslušníkovi tretej krajiny poskytne účinný opravný prostriedok na odvolanie sa proti ‚rozhodnutiam vzťahujúcim sa na návrat‘, v spojení s článkom 47 Charty vykladať v tom zmysle, že je potrebné, aby súd aspoň raz preskúmal opravný prostriedok podaný proti rozhodnutiu o zmene krajiny návratu, ak opravný prostriedok stanovený v tomto prípade vnútroštátnou právnou úpravou nie je účinným opravným prostriedkom?“

B. Vec C‑925/19 PPU

47. Žalobcami vo veci samej sú otec a jeho maloleté dieťa, ktorí sú štátnymi príslušníkmi Iránu a ktorí prišli do tranzitného priestoru Röszke v Maďarsku cez Srbsko.

48. Dňa 5. decembra 2018 podali v tranzitnom priestore žiadosť o azyl na azylový orgán.

49. Na podporu svojej žiadosti otec uviedol, že z Iránu odišiel pred dva a pol rokmi z dôvodu, že sa rozviedol so svojou manželkou, obrátil sa na kresťanskú vieru, pričom však nebol pokrstený, a že počas svojho detstva bol obeťou sexuálneho násilia zo strany svojich rodinných príslušníkov. Tiež spresnil, že dôvody, ktoré ho donútili opustiť svoju krajinu pôvodu, nie sú politické alebo spojené s prípadnou príslušnosťou k etnickej alebo náboženskej menšine, a že prišiel do Maďarska cez Turecko, Bulharsko a Srbsko.

50. Otec ďalej vyhlásil, že po tom, čo odišiel z Iránu do Turecka a strávil tam desať dní, pričom v tomto štáte nepožiadal o azyl, sa približne tri mesiace zdržiaval v Bulharsku. Takisto tvrdil, že po tom, čo mu bolo oznámené, že bude vrátený späť do Iránu, ak v tomto členskom štáte nepredloží žiadosť o medzinárodnú ochranu, podal tam žiadosť o azyl proti svojej vôli. Okrem toho potvrdil, že sa viac ako dva roky zdržiaval v Srbsku, pričom tam nepodal žiadosť o azyl.

51. Dňa 5. decembra 2018 azylový orgán určil tranzitný priestor Röszke ako miesto pobytu pre žalobcov vo veci samej. Títo sa tam v súčasnosti ešte nachádzajú.

52. Správnym rozhodnutím z 12. februára 2019 azylový orgán zamietol žiadosť o azyl žalobcov vo veci samej podľa § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl ako neprípustnú bez toho, aby ju preskúmal z vecnej stránky, a konštatoval, že zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia sa v ich prípade neuplatňovala. Nariadil vyhostenie žalobcov vo veci samej z územia Únie do Srbska, pričom uviedol, že žalobcovia vo veci samej neboli vystavení riziku vážneho bezprávia alebo prenasledovaniu v Turecku, Bulharsku a Srbsku a že im tam bola zabezpečená primeraná úroveň ochrany. K tomuto rozhodnutiu bol pripojený zákaz vstupu a pobytu na dobu jedného roka.

53. Žalobcovia vo veci samej podali proti rozhodnutiu azylového orgánu opravný prostriedok, ktorý Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Správny a pracovný súd hlavného mesta Budapešť) rozhodnutím z 5. marca 2019 odmietol, pričom o vecnej stránke ich žiadosti o azyl nerozhodol. Tento súd ďalej uviedol, že z prípadného neprijatia žalobcov späť Srbskou republikou by mali byť v rámci konania cudzineckej polície vyvodené dôsledky.

54. Následne prvostupňový orgán cudzineckej polície rozhodnutím z 27. marca 2019 na základe § 62 ods. 3a zákona o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín žalobcom vo veci samej nariadil, aby sa odo dňa uvedeného rozhodnutia zdržiavali v cudzineckom sektore v tranzitnom priestore Röszke. Podľa vnútroštátneho súdu toto rozhodnutie neuvádza dôvody, ktoré ho odôvodňujú, a právo odvolať sa proti tomuto rozhodnutiu na súd je obmedzené, keďže na všeobecnom súde možno vo forme námietky napadnúť len nesplnenie povinnosti poskytnúť informácie, ktorú uvedenému policajnému orgánu ukladá právna úprava.

55. V ten istý deň prvostupňový orgán cudzineckej polície kontaktoval policajný orgán príslušný pre návrat do Srbska, aby tento vykonal kroky potrebné na prijatie žalobcov vo veci samej späť do Srbska.

56. Dňa 1. apríla 2019 príslušný policajný orgán uviedol, že Srbská republika neprijala žalobcov vo veci samej na svoje územie späť, pretože vzhľadom na to, že na územie Maďarska nevstúpili z územia Srbska nelegálne, podmienky na uplatnenie článku 3 ods. 1 dohody o readmisii uzavretej medzi Úniou a Srbskou republikou neboli splnené.

57. Azylový orgán neposúdil vecnú stránku žiadosti žalobcov o azyl napriek tomu, že Srbská republika ich neprijala späť, a to z dôvodu, že na základe § 51/A zákona o práve na azyl tento orgán takéto posúdenie vykonáva len vtedy, ak je dôvod neprípustnosti založený na pojme „bezpečná krajina pôvodu“ alebo „bezpečná tretia krajina“, zatiaľ čo rozhodnutie, ktorým bola žiadosť žalobcov o azyl odmietnutá ako neprípustná, bolo založené na inom dôvode neprípustnosti, a to na dôvode „bezpečnej tranzitnej krajiny“, ako je definovaný v § 51 ods. 2 písm. f) toho istého zákona.

58. Rozhodnutím zo 17. apríla 2019 prvostupňový orgán cudzineckej polície zmenil rozhodnutie o vyhostení obsiahnuté v rozhodnutí azylového orgánu z 12. februára 2019, pokiaľ išlo o cieľovú krajinu, a nariadil odsun žalobcov vo veci samej s eskortou do Iránu.

59. Žalobcovia vo veci samej podali proti tomuto rozhodnutiu námietku na azylový orgán konajúci ako orgán cudzineckej polície. Uznesením zo 17. mája 2019 bola ich námietka zamietnutá. Podľa § 65 ods. 3b zákona o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín nemožno proti rozhodnutiu o námietke, ktoré ako také nemôže byť predmetom súdneho preskúmania, podať žiaden opravný prostriedok.

60. Na jednej strane žalobcovia vo veci samej podali na vnútroštátny súd opravný prostriedok, ktorým žiadali, aby tento zrušil uznesenia o zamietnutí námietky proti výkonu rozhodnutí, ktorými sa menila krajina návratu, a aby prvostupňovému orgánu cudzineckej polície uložil povinnosť uskutočniť nové konanie, pričom tvrdili po prvé, že uvedené uznesenia predstavujú rozhodnutia o návrate, ktoré musia byť predmetom súdneho preskúmania umožňujúceho meritórne preskúmanie s prihliadnutím na zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia, a po druhé, že rozhodnutia o návrate nie sú zákonné. Tvrdili totiž, že azylový orgán je povinný ich žiadosť o azyl preskúmať z vecnej stránky, keďže Srbská republika ich neprijala späť, a že § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl je v rozpore s právom Únie.

61. Na druhej strane žalobcovia vo veci samej podali proti azylovému orgánu správnu žalobu na nečinnosť na vnútroštátny súd, ktorou sa domáhali určenia, že tento orgán porušil svoje povinnosti, keď im nepridelil miesto pobytu nachádzajúce sa mimo tranzitného priestoru.

62. Vnútroštátny súd tieto dve žaloby spojil a z rovnakých dôvodov, ako sú dôvody uvedené v bodoch 33 až 45 vyššie, rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru rovnaké prejudiciálne otázky, aké mu položil vo veci C‑924/19 PPU.

III. Konanie na Súdnom dvore

63. Vnútroštátny súd navrhol, aby bol návrh na začatie prejudiciálneho konania v týchto dvoch spojených veciach prejednaný v naliehavom prejudiciálnom konaní podľa článku 107 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.

64. Súdny dvor tomuto návrh vyhovel rozhodnutím z 22. januára 2020.

65. Žalobcovia vo veci samej, maďarská vláda a Európska komisia predložili svoje písomné pripomienky. Tí istí účastníci konania a Komisia predniesli ústne pripomienky na pojednávaní, ktoré sa konalo 13. marca 2020.

IV. Analýza

A. O prípustnosti prejudiciálnych otázok

66. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je konanie upravené v článku 267 ZFEÚ nástrojom spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi, prostredníctvom ktorého Súdny dvor poskytuje vnútroštátnym súdom výklad práva Únie, ktorý tieto súdy potrebujú na vyriešenie sporu, o ktorom majú rozhodnúť. Návrh na začatie prejudiciálneho konania neodôvodňuje formulácia poradných stanovísk o všeobecných alebo hypotetických otázkach, ale potreba spojená s účinným vyriešením sporu týkajúceho sa práva Únie. ( 9 )

67. V prejednávanej veci treba zdôrazniť, že vnútroštátnemu súdu boli všetkými žalobcami vo veciach samých predložené dve žaloby, ktoré sú z hľadiska ich predmetu samostatné, avšak boli predmetom procesného rozhodnutia o spojení vecí, pričom ide o: – žalobu o zrušenie uznesenia o zamietnutí námietky podanej proti rozhodnutiu, ktorým sa zmenila cieľová krajina, a o následné nariadenie príslušnému vnútroštátnemu orgánu, aby začal nové konanie o azyle, – žalobu pre nečinnosť, ktorou sa navrhuje určiť, že vnútroštátny azylový orgán porušil svoje povinnosti tým, že nestanovil miesto pobytu žalobcov vo veciach samých mimo tranzitného priestoru.

68. Relevantnosť otázok, ktoré vnútroštátny súd položil nediferencovaným spôsobom, pre vyriešenie takto definovaného sporu vo veciach samých treba posúdiť práve v tomto osobitnom kontexte.

69. Zdá sa mi nesporné, že takúto relevantnosť má z hľadiska vyššie uvedeného návrhu na zrušenie piata otázka, ktorou sa vnútroštátny súd Súdneho dvora pýta na účinnosť opravného prostriedku podaného proti pozmeňujúcemu rozhodnutiu, ktorého preskúmanie je podľa vnútroštátneho práva zverené správnemu orgánu, ktorý toto rozhodnutie prijal, bez možnosti súdneho preskúmania prípadného zamietnutia uvedeného opravného prostriedku a výlučne na podnet adresáta uvedeného rozhodnutia. ( 10 )

70. V prípade kladnej odpovede na piatu otázku možno konštatovať, že otázky patriace do prvej a druhej kategórie sú takisto relevantné vzhľadom na obsah argumentácie žalobcov vo veciach samých týkajúcej sa zákonnosti pozmeňujúceho rozhodnutia. Žalobcovia vo veciach samých tvrdia, že toto rozhodnutie bolo prijaté na základe vyhlásenia neprípustnosti ich žiadosti o azyl z dôvodu odporujúceho právu Únie, ktorý je odvodený z koncepcie „bezpečnej tranzitnej krajiny“ v zmysle § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl. ( 11 )

71. V rámci posúdenia toho, čo sa zdá byť námietkou proti nezákonnosti vyššie uvedeného ustanovenia a z neho vyplývajúcej povinnosti príslušného vnútroštátneho orgánu opätovne vykonať azylové konanie, môže vnútroštátny súd zohľadniť odpovede Súdneho dvora týkajúce sa problematiky zlučiteľnosti vyššie uvedeného dôvodu neprípustnosti s právom Únie a dôsledkov nezlučiteľnosti, pokiaľ ide o vedenie azylového konania, ako je uvedená v prvej a druhej kategórii prejudiciálnych otázok.

72. Je pravda, že návrhy na začatie prejudiciálneho konania nie sú vôbec presné, pokiaľ ide o ustanovenia maďarského procesného práva, ktoré sú v takomto kontexte uplatniteľné. Treba však pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktoré tento súd vymedzí na vlastnú zodpovednosť a ktorých správnosť Súdnemu dvoru neprináleží preverovať, platí prezumpcia relevantnosti. ( 12 )

73. Pokiaľ ide o otázky zoskupené v tretej a štvrtej kategórii, ktoré sú uvedené alternatívne, ich cieľom je určiť, či ubytovanie žalobcov vo veciach samých v sektore tranzitného priestoru predstavuje zaistenie spĺňajúce podmienky stanovené relevantnými ustanoveniami smerníc 2013/32 a 2013/33 alebo smernice 2008/115 podľa toho, či situácia uvedených žalobcov patrí do pôsobnosti prvých dvoch noriem alebo tej poslednej normy.

74. Tieto otázky zjavne súvisia s vyriešením sporov vo veciach samých, ktoré sa týkajú prípadnej nečinnosti príslušného vnútroštátneho orgánu pri určení miesta pobytu žalobcov vo veciach samých. Okrem toho si riešenie týchto otázok a uvedených sporov podľa môjho názoru vyžaduje najprv určiť právne postavenie žalobcov vo veciach samých, tak ako je uvedené v predchádzajúcom bode, z čoho vyplynie záver o relevantnosti otázok zoskupených v prvej a druhej kategórii pre výsledok sporov vo veciach samých, so zreteľom na žalobu pre nečinnosť, o ktorej má vnútroštátny súd takisto rozhodnúť.

75. Z toho vyplýva, že je potrebné rozhodnúť o všetkých položených otázkach ( 13 ) a začať piatou z týchto otázok, keďže odpoveď, ktorá sa na ňu má poskytnúť, určí právomoc vnútroštátneho súdu rozhodnúť o žalobe o zrušenie podanej proti rozhodnutiu o zmene cieľovej krajiny.

B. O práve na účinný opravný prostriedok proti rozhodnutiu, ktorým sa mení krajina návratu

76. Svojou piatou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 13 smernice 2008/115 v spojení s článkom 47 Charty vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá aj keď stanovuje opravný prostriedok proti rozhodnutiu príslušného správneho orgánu o zmene cieľovej krajiny uvedenej v rozhodnutí o návrate, posúdenie uvedeného opravného prostriedku zveruje tomu istému orgánu bez možnosti súdneho preskúmania a výlučne na podnet adresáta uvedeného rozhodnutia.

77. Treba pripomenúť, že príslušný vnútroštátny orgán aktom z 12. februára 2019 zamietol žiadosť o azyl žalobcov vo veci samej iránskej štátnej príslušnosti ako neprípustnú, nariadil ich odsun do Srbska s eskortou až po maďarsko‑srbskú štátnu hranicu a uložil im zákaz vstupu na jeden rok. Rovnaký akt bol 25. apríla 2019 prijatý vo vzťahu k žalobcom vo veci samej afganskej štátnej príslušnosti. V oboch prípadoch ide o jeden zložený správny akt spájajúci zamietnutie žiadosti o medzinárodnú ochranu, ako aj rozhodnutie o návrate a odsune spolu so zákazom vstupu, čo je a priori v súlade s požiadavkami článku 6 ods. 6 smernice 2008/115.

78. Po tom, čo Srbská republika neprijala žalobcov vo veciach samých späť, bola v obidvoch predmetných aktoch vykonaná zmena cieľovej krajiny, pričom označenie vyššie uvedenej krajiny bolo nahradené označením Iránu alebo Afganistanu podľa štátnej príslušnosti dotknutých osôb. Rozhodnutie o odsune bolo upravené v rovnakom zmysle. Podľa môjho názoru treba konštatovať, že každé pozmeňujúce rozhodnutie predstavuje nové rozhodnutie o návrate a odsune, proti ktorému musia mať žalobcovia vo veciach samých účinný opravný prostriedok v súlade s ustanoveniami článku 12 ods. 1 v spojení s článkom 13 ods. 1 smernice 2008/115.

79. V prípade, keď je štátny príslušník tretej krajiny adresátom rozhodnutia, ktorým sa mu nariaďuje povinnosť návratu, ako aj nútený odsun, ako v prejednávanej veci prevoz s eskortou až po srbsko‑maďarskú hranicu, predstavuje označenie cieľovej krajiny podstatný a záväzný prvok tohto rozhodnutia. Práve z hľadiska tohto označenia sa totiž vykonáva posúdenie dodržania zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, ktorú musia členské štáty dodržiavať pri vykonávaní smernice 2008/115 v súlade s jej článkom 5. Vzhľadom na túto povinnosť sa vyhostenie (fyzický prevoz z členského štátu) nemôže uskutočniť na nešpecifikované miesto určenia, ale len do určenej krajiny návratu. Tým, že príslušný vnútroštátny orgán zmenil cieľovú krajinu uvedenú v rozhodnutí o návrate a odsune, prijal nové rozhodnutie, ktoré je jeho adresátovi na ujmu, a preto musí byť možné sa proti nemu odvolať v zmysle článku 13 smernice 2008/115.

80. Treba konštatovať, že toto odvolanie je vo vnútroštátnom práve účinne upravené – v prejednávanej veci v § 65 ods. 3b zákona o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín – vo forme námietky, ktorú treba podať v lehote 24 hodín od doručenia pozmeňujúceho rozhodnutia správnemu orgánu, ktorý ho prijal, pričom podľa znenia uvedeného ustanovenia „proti rozhodnutiu o námietke proti výkonu nie je možné podať opravný prostriedok“ ( 14 ).

81. Možno túto námietku považovať za účinný opravný prostriedok v zmysle článku 13 ods. 1 smernice 2008/115? Toto ustanovenie totiž uvádza, že „dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny sa poskytne účinný opravný prostriedok, o ktorom rozhoduje príslušný súdny alebo správny orgán, alebo príslušný orgán zložený z členov, ktorí sú nestranní a majú zaručenú nezávislosť, na odvolanie sa proti rozhodnutiu o návrate, ktoré bolo voči nemu prijaté“.

82. Formulácia vyššie citovaného ustanovenia môže vyvolať pochybnosti v tom zmysle, že je možné položiť si otázku, či je podmienka účinnosti opravného prostriedku splnená jednoduchou možnosťou odvolať sa proti rozhodnutiu o návrate a/alebo odsune na príslušný správny orgán, keď sa spresnenie, pokiaľ ide o požiadavku nestrannosti a nezávislosti, vzťahuje len na členov „príslušného orgánu“, t. j. na tretí a posledný subjekt uvedený v tomto ustanovení. ( 15 )

83. Doslovný výklad článku 13 ods. 1 smernice 2008/115 vo francúzskej jazykovej verzii, ktorý spája uvedené spresnenie s každým z uvedených odvolacích orgánov alebo len s poslednými dvoma odvolacími orgánmi, je možný z dôvodu použitia priraďovacej spojky „alebo“, ktorá slúži na prepojenie prvkov rovnakej funkcie nie v zmysle sčítania, ale v zmysle výberu. V prejednávanej veci táto spojka slúži na prepojenie vymenovania troch odvolacích orgánov alternatívnym spôsobom, pričom každý z nich má právomoc rozhodovať o dotknutých opravných prostriedkoch, na základe čoho sa možno domnievať, že časť vety začínajúca pojmom „zložený“ sa môže vzťahovať na každý uvedený orgán alebo úrad posudzovaný samostatne. ( 16 )

84. Hoci znenia článku 13 ods. 1 smernice 2008/115 v španielskom jazyku („ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia“) a v anglickom jazyku („before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence“) sa podobajú zneniu vo francúzskom jazyku, zdá sa, že znenia v estónskom jazyku („pädevas kohtu‑ või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud“) a v talianskom jazyku („dinanzi ad un'autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza“) naproti tomu vyjadrujú spojenie požiadavky nestrannosti a nezávislosti len s členmi odvolacieho orgánu, ktorý je uvedený ako tretí. Zdá sa teda, že doslovný výklad článku 13 ods. 1 smernice 2008/115 nemôže poskytnúť jednoznačnú odpoveď na otázku položenú vnútroštátnym súdom, pričom treba pripomenúť, že jedna odlišná jazyková verzia nemôže mať sama osebe prednosť pred ostatnými jazykovými verziami. ( 17 ) Treba preto vychádzať zo všeobecnej štruktúry textu, ktorého je dotknuté ustanovenie súčasťou, ako aj z účelu sledovaného normotvorcom Únie. ( 18 )

85. Pokiaľ ide o kontextuálny výklad, treba zdôrazniť, že cieľom smernice 2008/115 je zohľadniť „Dvadsať usmernení o nútenom návrate“ Výboru ministrov Rady Európy, na ktoré sa odkazuje v jej treťom odôvodnení. Zásada 5 nazvaná „Opravný prostriedok proti rozhodnutiu o vyhostení“ v odseku 1 stanovuje, že „v rozhodnutí o odsune alebo v konaní vedúcom k rozhodnutiu o odsune musí byť dotknutej osobe ponúknutá možnosť účinného prostriedku nápravy pred príslušným orgánom alebo orgánom zloženým z členov, ktorí sú nestranní a majú zaručenú nezávislosť“ ( 19 ).

86. Okrem toho sú členské štáty podľa článku 6 ods. 6 smernice 2008/115 povinné zabezpečiť, aby každé rozhodnutie o návrate spĺňalo nielen procesné záruky, ktoré sú stanovené v kapitole III tohto aktu, ale aj „in[é] príslušn[é] ustanovenia práva [Únie]“, čo podľa môjho názoru nevyhnutne zahŕňa ustanovenia Charty a presnejšie jej článok 47 týkajúci sa práva na účinný prostriedok nápravy uvedený v týchto návrhoch. Táto povinnosť je výslovne stanovená pre prípad, že sa rozhodnutie o návrate prijme súčasne so zamietnutím žiadosti o medzinárodnú ochranu príslušným vnútroštátnym orgánom rozhodujúcim na prvom stupni. Rovnako musí platiť v situácii, o akú ide vo veciach samých, keď je rozhodnutie, ktorým sa mení rozhodnutie o návrate, prijaté v samostatnom správnom akte a tým istým orgánom. ( 20 )

87. Pokiaľ ide o teleologický výklad, je potrebné poznamenať, že podľa článku 79 ods. 2 ZFEÚ je cieľom smernice 2008/115, ako tento vyplýva z jej odôvodnení 2 a 11, zavedenie účinnej politiky odsunu a repatriácie založenej na spoločných normách a právnych zárukách tak, aby boli dotknuté osoby vrátené humánnym spôsobom a pri úplnom rešpektovaní ich základných práv a dôstojnosti. ( 21 )

88. Pokiaľ ide presnejšie o opravné prostriedky stanovené v článku 13 smernice 2008/115 proti rozhodnutiam vzťahujúcim sa na návrat, ich vlastnosti musia byť určené v súlade s článkom 47 Charty, ktorého prvý odsek stanovuje, že každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom. ( 22 )

89. Navyše článok 47 druhý odsek Charty stanovuje, že každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola prejednaná nezávislým a nestranným súdom. Dodržanie tohto práva predpokladá, že rozhodnutie správneho orgánu, ktorý sám osebe nespĺňa podmienky nezávislosti a nestrannosti, podlieha následnému preskúmaniu súdnym orgánom, ktorý musí mať okrem iného právomoc skúmať všetky relevantné otázky. Pojem „nezávislosť“, ktorý je vlastný výkonu súdnictva, si vyžaduje predovšetkým to, aby mal dotknutý orgán postavenie tretieho subjektu voči orgánu, ktorý prijal rozhodnutie napadnuté opravným prostriedkom. ( 23 ) Táto vlastnosť v prejednávanej veci zjavne chýba, keďže preskúmanie opravného prostriedku podaného proti rozhodnutiu o zmene cieľovej krajiny patrí do právomoci správneho orgánu, ktorý uvedené rozhodnutie prijal.

90. Tento výklad má oporu vo vysvetlivkách k článku 47 Charty, podľa ktorých je prvý odsek tohto článku založený na článku 13 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“), ktorý zaručuje právo na „účinný právny prostriedok nápravy pred národným orgánom“ ( 24 ). Európsky súd pre ľudské práva, ktorého judikatúra musí byť podľa článku 52 ods. 3 Charty zohľadnená, totiž v rozsudku Souza Ribeiro v. Francúzsko ( 25 ) rozhodol, že ak existuje obhájiteľná výhrada, že vyhostením by hrozilo porušenie právo cudzinca na rešpektovanie jeho súkromného a rodinného života, článok 13 v spojení s článkom 8 EDĽP vyžaduje, aby štát poskytol dotknutej osobe účinnú možnosť napadnúť rozhodnutie o vyhostení alebo o neudelení povolenia na pobyt a dosiahnuť preskúmanie relevantných otázok, ktoré je dostatočne podrobné a poskytuje primerané procedurálne záruky, zo strany príslušného vnútroštátneho orgánu poskytujúceho dostatočné záruky nezávislosti a nestrannosti.

91. Treba uviesť, že podľa informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom je vo vnútroštátnom práve nepochybne stanovená možnosť súdneho preskúmania rozhodnutia správneho orgánu o námietke podanej proti rozhodnutiu, ktorým sa mení cieľová krajina. Spresnil tak, že prokuratúra preskúmava zákonnosť individuálnych konečných alebo vykonateľných rozhodnutí alebo správnych opatrení prijatých správnymi orgánmi alebo inými nesúdnymi orgánmi poverenými uplatňovaním práva, ktoré neboli predmetom súdneho preskúmania. Predstaviteľ prokuratúry môže v prípade porušenia zákona, ktoré má vplyv na vecnú stránku správneho rozhodnutia, vyzvať príslušný vnútroštátny orgán cudzineckej polície, aby ukončil toto porušenie, a ak sa mu nevyhovie, môže konečné rozhodnutie vydané vo veci napadnúť na súde, ale nie je oprávnený rozhodnutie vnútroštátneho orgánu cudzineckej polície znova preskúmať.

92. Treba však zdôrazniť, že článok 47 Charty týkajúci sa práva na účinnú súdnu ochranu, ktorý je sám osebe dostatočný a nemusí byť spresnený ustanoveniami práva Únie alebo vnútroštátneho práva, priznáva jednotlivcom samostatne uplatniteľné právo. ( 26 ) Vzhľadom na toto subjektívne právo priznané dotknutej osobe sa podľa môjho názoru treba domnievať, že vnútroštátna právna úprava, ktorá priznáva iniciovanie súdneho preskúmania rozhodnutia správneho orgánu o zmene cieľovej krajiny nie adresátovi tohto rozhodnutia, ale tretiemu orgánu, nespĺňa požiadavky na účinný opravný prostriedok stanovený v článku 13 smernice 2008/115 v spojení s článkom 47 Charty.

93. V tejto súvislosti navrhujem, aby sa v záujme rešpektovania jednoznačného aspektu znenia článku 13 smernice 2008/115, pokiaľ ide o výpočet odvolacích orgánov, vychádzalo z toho, že účinnosť opravného prostriedku upraveného v tomto ustanovení je so zreteľom na článok 47 Charty zabezpečená, a to aj v prípade opravného prostriedku podaného na nesúdny orgán, za predpokladu, že tento odvolací orgán je zložený z členov, ktorí poskytujú záruky nezávislosti a nestrannosti. ( 27 )

94. Teraz, keď som dospel do tohto štádia mojich úvah, považujem za potrebné upriamiť pozornosť Súdneho dvora na ťažkosti vyplývajúce zo vzťahu medzi riešením odporúčaným vyššie a riešením prijatým v nedávnych rozsudkoch týkajúcich sa výkladu článku 46 smernice 2013/32 a článku 13 smernice 2008/115 v spojení s článkom 18 a článkom 19 ods. 2, ako aj článkom 47 Charty, na účely určenia rozsahu práva na účinný opravný prostriedok v prípade, po prvé, opravného prostriedku podaného proti rozhodnutiu o návrate, ktoré bolo prijaté bezprostredne po zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu, v samostatnom správnom akte, ( 28 ) a po druhé, v prípade odvolania proti prvostupňovému rozsudku, ktorým sa potvrdzuje rozhodnutie o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu a ukladá povinnosť návratu. ( 29 )

95. V týchto rozsudkoch Súdny dvor konštatoval, že účinná súdna ochrana, ktorá je vyššie uvedenými textami priznaná žiadateľovi o medzinárodnú ochranu proti rozhodnutiu, ktorým sa jeho žiadosť zamieta a ktorým sa mu ukladá povinnosť návratu, nevyhnutne zahŕňa súdny prostriedky nápravy ( 30 ), ktorý má podľa okolností automatický odkladný účinok v prípade, ak by dotknutá osoba bola vystavená riziku neľudského zaobchádzania alebo zaobchádzania v rozpore s jej dôstojnosťou, pričom sa nevzťahuje povinné zavedenie dvojstupňového súdneho konania a odvolacieho konania s automatickým odkladným účinkom.

96. Z tejto judikatúry vyplýva, že „musí len existovať možnosť podať opravný prostriedok pred súdnym orgánom“, a tým sa dá splniť požiadavka účinného prostriedku nápravy zakotvená v článku 47 Charty, čo podľa mňa vyvoláva problémy zlučiteľnosti so znením článku 13 smernice 2008/115, ktoré je explicitné, prinajmenšom pokiaľ ide o označenie správneho orgánu alebo príslušného orgánu ako odvolacieho orgánu, a za týchto okolností vyvoláva pochybnosti o samotnej platnosti tohto ustanovenia sekundárneho práva.

97. Za týchto okolností sa domnievam, že tieto dva prístupy je možné zosúladiť jednoduchým doplnením spresnenia nedávnej judikatúry Súdneho dvora, ktorá bola uvedená vyššie, tým, že sa uvedie, že ochrana, ktorú článok 13 smernice 2008/115 v spojení s článkom 47 Charty priznáva žiadateľovi o medzinárodnú ochranu proti rozhodnutiu, ktorým sa jeho žiadosť zamieta a ktorým sa mu v tom istom správnom akte alebo neskôr v samostatnom správnom akte ukladá povinnosť návratu, zahŕňa aspoň jeden súdny prostriedok nápravy v prípade, že správny orgán alebo príslušný orgán, ktorý má podľa vnútroštátneho práva o uvedenom opravnom prostriedku rozhodnúť, nie je zložený z členov, ktorí sú nestranní a majú zaručenú nezávislosť. ( 31 )

98. Z vyššie uvedeného vyplýva, že článok 13 smernice 2008/115 v spojení s článkom 47 Charty sa má vykladať v tom zmysle, že členským štátom ukladá povinnosť stanoviť opravný prostriedok proti rozhodnutiu, ktorým sa mení cieľová krajina uvedená v rozhodnutí o návrate, najmenej na jeden súdny orgán v prípade, keď správny orgán alebo príslušný orgán, ktorý má o uvedenom opravnom prostriedku rozhodnúť, nie je zložený z členov, ktorí sú nestranní a majú zaručenú nezávislosť.

99. Bude na vnútroštátnom súde, ktorý je poverený tým, aby v rámci svojej právomoci uplatnil ustanovenia práva Únie a zabezpečil ich plný účinok, aby pri skúmaní žaloby podanej žalobcami vo veciach samých overil, či dotknutú vnútroštátnu právnu úpravu možno vyložiť v súlade s týmito požiadavkami práva Únie a ak nie, aby neuplatnil žiadne z ustanovení zákona o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín, konkrétne § 65 ods. 3b, ktoré by boli v rozpore s výsledkom smernice 2008/115.

C. O dôvode neprípustnosti založenom na bezpečnej tranzitnej krajine

100. Je nesporné, že príslušný vnútroštátny orgán vyhlásil žiadosti o medzinárodnú ochranu všetkých žalobcov vo veciach samých za neprípustné na základe § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl, ktorý nadobudol účinnosť 1. júla 2018, v tomto znení: „Žiadosť je neprípustná, ak žiadateľ prišiel do Maďarska cez krajinu, kde nie je vystavený prenasledovaniu v zmysle § 6 ods. 1, ani riziku vážneho bezprávia v zmysle § 12 ods. 1 alebo v ktorej je zaručená primeraná úroveň ochrany.“

101. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd pýta na zlučiteľnosť tohto ustanovenia s právom Únie, čo je otázka, ktorú Súdnemu dvoru už položil iný maďarský súd vo veci LH (Tompa) (C‑564/18), pričom poznamenávam, že maďarská vláda vo svojich pripomienkach týkajúcich sa tohto konania uvádza, že chce len potvrdiť svoje stanovisko vyjadrené vo vyššie uvedenej veci.

102. V rozsudku z 19. marca 2020 a v nadväznosti na návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek ( 32 ), Súdny dvor rozhodol, že článok 33 smernice 2013/32 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, v prejednávanej veci § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl, ktorá umožňuje zamietnuť žiadosť o medzinárodnú ochranu ako neprípustnú z dôvodu, že žiadateľ prišiel na územie dotknutého členského štátu zo štátu, v ktorom nie je vystavený prenasledovaniu alebo riziku vážnej ujmy, alebo v ktorom je zaručená primeraná úroveň ochrany. Súdny dvor po tom, čo pripomenul, že zoznam dôvodov neprípustnosti uvedených v článku 33 ods. 2 smernice 2013/32 je taxatívny, uviedol, že uvedenú vnútroštátnu právnu úpravu nemožno považovať za vykonávajúcu jeden z uvedených dôvodov. Tento záver sa musí v rámci tohto konania uplatniť.

D. O právnom postavení žalobcov

1. O rozsahu druhej prejudiciálnej otázky

103. Cieľom druhej otázky položenej vnútroštátnym súdom je v podstate určiť procesné postavenie žalobcov vo veciach samých vzhľadom na situáciu, pri ktorej ide o zamietnutie žiadostí o medzinárodnú ochranu na základe dôvodu neprípustnosti založeného na „bezpečnej tranzitnej krajine“ a následné odmietnutie zo strany príslušných orgánov uvedenej krajiny prijať týchto žalobcov späť na svoje územie.

104. Vnútroštátny súd sa pýta, či sa v tomto kontexte a podľa článku 6 a článku 38 ods. 4 smernice 2013/32 v spojení s článkom 18 Charty na príslušný vnútroštátny orgán vzťahuje povinnosť viesť azylové konanie [druhá otázka písm. a)], a v prípade kladnej odpovede, či táto povinnosť znamená, že uvedený orgán je povinný iba zabezpečiť žalobcom vo veciach samých možnosť, aby podali novú žiadosť o azyl, ktorú nemožno považovať za následnú žiadosť, alebo či je povinný začať nové azylové konanie z úradnej moci [druhá otázka písm. b)] a či v rámci toho môže uplatniť iné dôvody neprípustnosti, alebo či musí posúdiť dôvodnosť žiadosti o medzinárodnú ochranu [druhá otázka písm. c)]. Od Súdneho dvora sa tiež žiada, aby spresnil právny režim požiadavky prijatia späť alebo prijatia dotknutou treťou krajinou, ktorá je uvedená v článkoch 35 a 38 smernice 2013/32 [druhá otázka písm. d)].

105. Vzhľadom na znenie vyššie uvedených prejudiciálnych otázok a konkrétne článkov smernice 2013/32 uvedených v týchto otázkach v spojení s vysvetleniami vnútroštátneho súdu k týmto otázkam sa domnievam, že sa nimi Súdnemu dvoru nekladie otázka o dôsledkoch prípadného zrušenia rozhodnutia, ktorým sa mení cieľová krajina, po uznaní dôvodnosti vyššie uvedenej námietky nezákonnosti. Inými slovami, Súdny dvor je podľa môjho názoru vyzvaný len na to, aby spresnil vplyv odmietnutia prijať žalobcov vo veciach samých späť srbskými orgánmi na procesný režim ich žiadosti o medzinárodnú ochranu vzhľadom na relevantné ustanovenia smernice 2013/32, a to bez ohľadu na konštatovanie nezákonnosti dôvodu neprípustnosti uvedeného v § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl a na dôsledky, ktoré sú s tým spojené.

106. Poukazujem na to, že maďarská vláda vo svojich pripomienkach tvrdí len toľko, že zlyhanie odsunu z dôvodu neprijatia späť zo strany dotknutej tretej krajiny nemôže spôsobiť vznik povinnosti viesť azylové konanie, ktoré bolo právoplatne ukončené v nadväznosti na vnútroštátne súdne rozhodnutie potvrdzujúce neprípustnosť žiadostí o medzinárodnú ochranu. Podľa môjho názoru je jediným cieľom tohto jednoduchého tvrdenia vyhnúť sa právnej debate o dôsledkoch neprijatia späť, ku ktorému môže podľa definície dôjsť až po výslovnej žiadosti v tomto zmysle, keď sa vyhlásenie neprípustnosti žiadostí o medzinárodnú ochranu stane právoplatným. ( 33 )

2. O dôsledkoch neprijatia žalobcov vo veciach samých späť Srbskou republikou

107. Poznamenávam, že ako sa uvádza v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, požiadavka prijatia späť alebo prijatia je uvedená v článkoch 35 a 38 smernice 2013/32. Práve na základe analógie s týmto posledným uvedeným ustanovením vnútroštátny súd tvrdí, že neprijatie späť zo strany Srbskej republiky by malo obnoviť povinnosť príslušného maďarského orgánu vykonať konanie o posúdení žiadosti o medzinárodnú ochranu.

108. S cieľom overiť, či to tak môže byť, treba uviesť niekoľko úvodných poznámok ku kontextu, do ktorého požiadavka prijatia späť patrí, počnúc umiestnením a obsahom článkov 35 a 38 smernice 2013/32.

109. Tieto ustanovenia, ktoré sú uvedené v oddiele III kapitoly III smernice 2013/32 („Konanie o posúdení žiadosti“), definujú pojmy „prvá krajina azylu“ a „bezpečná tretia krajina“ na účely uplatnenia dôvodov neprípustnosti žiadosti o medzinárodnú ochranu stanovených v článku 33 ods. 2 písm. b) a c) tejto smernice.

110. Článok 35 smernice 2013/32 stanovuje, že dôvod „prvej krajiny azylu“ sa uplatňuje v prípade, ak bol žiadateľ v tejto krajine uznaný za utečenca a stále môže využívať túto ochranu, alebo v prípade, ak využíva inú dostatočnú ochranu v tejto krajine vrátane uplatnenia zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, za predpokladu, že bude do tejto krajiny prijatý späť. Článok 38 smernice 2013/32 stanovuje, že dôvod „bezpečnej tretej krajiny“ sa uplatní v podstate vtedy, ak členské štáty môžu na základe dostatočnej väzby medzi žiadateľom a treťou krajinou, ako ju definuje vnútroštátne právo, odôvodnene predpokladať, že žiadateľ bude žiadať o ochranu v tejto tretej krajine, pričom sa vychádza z toho, že žiadateľ tam musí byť v bezpečí. V prípade, že „bezpečná tretia krajina“ žiadateľovi nepovolí vstup na jej územie, členské štáty zabezpečia, aby táto osoba mohla iniciovať nové konanie o posúdení jej žiadosti o medzinárodnú ochranu.

111. Požiadavka preukázaného prijatia späť je teda jednou z kumulatívnych podmienok prijatia rozhodnutia založeného na dôvode „prvej krajiny azylu“, zatiaľ čo prijatie alebo prijatie späť „bezpečnou treťou krajinou“ sa musí overiť až v čase výkonu v prípade rozhodnutia založeného na homonymnom dôvode, čo vyplýva z jednoznačného znenia odôvodnení 43 a 44 smernice 2013/32. V každom prípade sa domnievam, že táto požiadavka prijatia alebo prijatia späť hrá podstatnú úlohu pri realizácii funkcie tak dôvodu „prvej krajiny azylu“, ako aj dôvodu „bezpečnej tretej krajiny“.

112. Pojmy „prvá krajina azylu“ a „bezpečná tretia krajina“ majú totiž podľa môjho názoru za úlohu umožniť orgánom členských štátov, ktorým bola predložená žiadosť o medzinárodnú ochranu, preniesť zodpovednosť za posúdenie potrieb medzinárodnej ochrany na inú krajinu. V dôsledku korelačnej povinnosti príslušných orgánov tejto krajiny posúdiť túto žiadosť z vecnej stránky však podľa mňa vzniká subjektívne právo dotknutých osôb, aby bola vecná stránka ich žiadosti o medzinárodnú ochranu posúdená počas konaní o tejto žiadosti. Inými slovami, toto právo predpokladá, že posúdenie vecnej stránky žiadosti „sa uskutoční, uskutočnilo sa alebo sa môže niekde uskutočniť“ ( 34 ).

113. Podľa môjho názoru práve potreba zabezpečiť dodržanie tohto práva odôvodňuje zahrnutie požiadavky, aby bol žiadateľ prijatý späť na územie „prvej krajiny azylu“ alebo aby mohol vstúpiť do „bezpečnej tretej krajiny“, v článkoch 35 a 38 smernice 2013/32. Môj názor, ktorý je podobný pozícii vyjadrenej vnútroštátnym súdom, je však taký, že vzhľadom na to, že koncepcia „bezpečnej tranzitnej krajiny“ je blízka koncepcii „bezpečnej tretej krajiny“, aj keď ju nemožno označiť za rovnocennú, ( 35 ) právne účinky neprijatia žalobcov vo veciach samých späť srbskými orgánmi sa musia považovať za tie, na ktoré sa vzťahuje článok 38 smernice 2013/32.

114. Pokiaľ ide o presnú identifikáciu týchto účinkov, poukazujem na to, že na rozdiel od článku 35 tejto smernice nie je chýbajúca istota, pokiaľ ide o prijatie späť, prekážkou uplatnenia v ňom uvedeného dôvodu neprípustnosti, čo je zjavné zo znenia odôvodnenia 44 uvedenej smernice a presnejšie z použitia výrazu týkajúceho sa existencie „dôvod[ov] domnievať sa, že žiadateľ bude do tejto krajiny prijatý alebo prijatý späť“ ( 36 ). Ak však po uplatnení dôvodu neprípustnosti „bezpečnej tretej krajiny“ príslušné orgány tejto krajiny odmietnu nechať žiadateľa vstúpiť na svoje územie, článok 38 ods. 4 smernice 2013/32 ukladá povinnosť príslušným orgánom členského štátu, v ktorom bola žiadosť podaná, aby zaručili možnosť začať nové konanie o posúdení žiadosti o medzinárodnú ochranu.

115. Preto sa domnievam, že azylový orgán je v prejednávanej veci povinný splniť si povinnosť, ktorá má rovnaký obsah ako tá, ktorú ukladá toto ustanovenie.

116. Vzhľadom na otázku, či takáto povinnosť znamená, že príslušné vnútroštátne orgány sú povinné jednoducho zaručiť žiadateľovi možnosť podať novú žiadosť alebo sú povinné opätovne začať konanie bez návrhu, domnievam sa, že doslovný výklad článku 38 ods. 4 smernice 2013/32 neumožňuje dospieť k jednoznačnej odpovedi. Aj keď sa totiž podľa francúzskeho znenia možno domnievať, že začatie konania je podmienené podaním novej žiadosti dotknutou osobou („les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure…“), španielske znenie („los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento…“), estónske znenie („tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt…“), anglické znenie („Member States shall ensure that access to a procedure is given…“) a portugalské znenie („os Estados‑Membros asseguram o acesso a une procedimiento…“) možno naopak chápať v tom zmysle, že je na príslušných vnútroštátnych orgánoch, aby opätovne posúdili predmetné žiadosti o medzinárodnú ochranu.

117. Judikatúra Súdneho dvora je však ustálená v tom, že ak doslovný výklad neumožňuje vyvodiť nijaký jasný záver, rozsah predmetného ustanovenia sa musí určiť prostredníctvom systematického a teleologického prístupu.

118. Pokiaľ ide o kontext, do ktorého sa článok 38 ods. 4 smernice 2013/32 zaraďuje, nerozumiem tomu, ako by mohol byť prvý vyššie uvedený výklad, ktorý je založený na predpoklade, že osoba prestáva byť žiadateľom o medzinárodnú ochranu hneď, ako sa jej žiadosť zamietne ako neprípustná, považovaný za zlučiteľný so samotnou definíciou „žiadateľa“ zakotvenou v článku 2 písm. c) smernice 2013/32. Toto ustanovenie totiž charakterizuje žiadateľa ako „štátneho príslušníka tretej krajiny alebo osobu bez štátnej príslušnosti, ktorí podali žiadosť o medzinárodnú ochranu, v súvislosti s ktorou ešte nebolo prijaté konečné rozhodnutie“ ( 37 ), pričom pojem „konečné rozhodnutie“ sa má chápať podľa článku 2 písm. e) tej istej smernice v tom zmysle, že sa vzťahuje na „rozhodnutie o tom, či sa štátnemu príslušníkovi tretej krajiny alebo osobe bez štátnej príslušnosti prizná postavenie utečenca alebo postavenie osoby s doplnkovou ochranou na základe [smernice 2011/95]“. Z toho vyplýva, že migrant stratí postavenie žiadateľa o medzinárodnú ochranu až v čase prijatia rozhodnutia vylučujúceho priznanie postavenia utečenca alebo osoby vyžadujúcej doplnkovú ochranu, alebo inými slovami, rozhodnutia o zamietnutí žiadosti z vecnej stránky. ( 38 ) Keďže rozhodnutia o zamietnutí žiadostí, ktoré podali žalobcovia vo veciach samých, sú naopak rozhodnutiami o neprípustnosti, a nie rozhodnutiami o vecnej stránke žiadosti, ich účinkom nie je strata postavenia žiadateľov o azyl u týchto žalobcov.

119. Rovnako sa domnievam, že prvý zvažovaný výklad nie je zlučiteľný s účelom požiadavky prijatia alebo prijatia späť, ako som ho opísal v bode 112 vyššie, a tým je zaručiť, že zodpovednosť za posúdenie potrieb medzinárodnej ochrany sa účinne prenesie na príslušné orgány inej krajiny a zabezpečí sa tak dodržanie subjektívneho práva dotknutých osôb na preskúmanie vecnej stránky ich žiadosti počas konania o tejto žiadosti. Ak by totiž Súdny dvor takýto výklad potvrdil, konanie o posúdení žiadosti o medzinárodnú ochranu by bolo v prípade neprijatia alebo neprijatia späť ukončené bez toho, aby bola dôvodnosť pôvodne podanej žiadosti posúdená príslušným vnútroštátnym orgánom.

120. Zdá sa mi, že teleologický prístup k predmetnému ustanoveniu takisto svedčí v prospech zamietnutia prvého výkladu. Vzhľadom na to, že tento výklad by si vyžadoval začatie konania o medzinárodnej ochrane ex nihilo, nezdá sa mi, že by bol v súlade s požiadavkou rýchleho vybavovania žiadostí o medzinárodnú ochranu, ktorá výslovne vyplýva z odôvodnenia 18 smernice 2013/32 („je v záujme členských štátov aj žiadateľov o medzinárodnú ochranu, aby sa o žiadosti o medzinárodnú ochranu rozhodlo čo najskôr…“) ( 39 ), ale ktorá je tiež základom významného počtu ďalších ustanovení tejto smernice. V tejto súvislosti poznamenávam, že aj ustanovenia, ktoré príslušným vnútroštátnym orgánom neukladajú prísne lehoty na vykonanie procesných úkonov, vo všeobecnosti stanovujú, že tieto procesné úkony sa musia uskutočniť „čo najskôr“. Presvedčivým príkladom toho je článok 31 ods. 2 smernice 2013/32, podľa ktorého „členské štáty zabezpečia, aby sa konanie o posúdení žiadosti skončilo čo najskôr“.

121. Napokon sa mi zdá, že uložením povinnosti príslušnému vnútroštátnemu orgánu, aby opätovne posúdil pôvodnú žiadosť, by sa dala zabezpečiť lepšia účinnosť vnútroštátnych postupov, pokiaľ ide o uplatňovanie dôvodu neprípustnosti založeného na „bezpečnej tretej krajine“. Táto povinnosť by pravdepodobne viedla k väčšej zodpovednosti tohto orgánu v rámci tohto uplatňovania, a to cez dôsledné uplatňovanie existencie dôvodov domnievať sa, že žiadateľ bude prijatý alebo prijatý späť do príslušnej tretej krajiny. V tejto súvislosti považujem za dôležité, že Súdny dvor nedávno v rozsudku Ibrahim a i. spresnil, že ak členský štát, ktorý priznal doplnkovú ochranu, systematicky bez skutočného preskúmania odmieta priznať postavenie utečenca žiadateľom, ktorí však spĺňajú podmienky vyžadované na priznanie postavenia utečenca, a títo žiadatelia následne podajú novú žiadosť o azyl inému členskému štátu, tento iný členský štát môže zamietnuť žiadosť na základe článku 33 ods. 2 písm. a) smernice 2013/32, ale tomu prvému členskému štátu prináleží, aby opätovne začal konanie o žiadosti o priznanie postavenia utečenca. ( 40 )

122. Preto by som sa priklonil k uprednostneniu výkladu článku 38 ods. 4 smernice 2013/32, podľa ktorého sú v prípade neprijatia alebo neprijatia späť príslušné vnútroštátne orgány povinné znova preskúmať spis týkajúci sa žiadosti o medzinárodnú ochranu, ktorá už bola dotknutou osobou podaná. ( 41 ) Táto žiadosť by sa teda mala považovať za žiadosť, ktorá už bola podaná v zmysle článku 6 uvedenej smernice, a mali by sa na ňu uplatniť zásady a záruky uvedené v jej kapitole II.

123. V tejto súvislosti spresňujem, že pokiaľ ide o nové preskúmanie žiadosti, rozhodnutie príslušného vnútroštátneho orgánu môže byť opäť založené na dôvode neprípustnosti, pokiaľ nejde o dôvod vyplývajúci z § 51 ods. 2 písm. f) zákona o práve na azyl, ktorý je v rozpore s právom Únie. Toto spresnenie zjavne nie je v rozpore s účelom povinnosti prijatia alebo prijatia späť uvedenej v článku 38 ods. 4 smernice 2013/32, keďže prípadné nové rozhodnutie založené na jednom z iných dôvodov neprípustnosti uvedených v zozname obsiahnutom v článku 33 ods. 2 tej istej smernice vrátane dôvodu uvedeného v písmene b) by nemalo za následok vylúčenie posúdenia vecnej stránky žiadosti žalobcov vo veciach samých, ktoré by sa v tomto prípade jednoducho odložilo a v iných prípadoch by už hypoteticky bolo vykonané.

124. V každom prípade, aj keby Súdny dvor v rozsudku, ktorý vydá, konštatoval, že uplatnenie článku 38 ods. 4 smernice 2013/32 musí viesť k podaniu novej žiadosti o medzinárodnú ochranu dotknutými osobami, túto novú žiadosť by nebolo možné kvalifikovať ako „následnú žiadosť“ v zmysle článku 2 písm. q) smernice 2013/32, ktorej dôsledkom je možné vyhlásenie jej neprípustnosti na základe článku 33 ods. 2 písm. d) tejto smernice. ( 42 ) Z definície „následnej žiadosti“ stanovenej v článku 2 písm. q) smernice 2013/32 totiž vyplýva, že dôvod neprípustnosti založený na tomto pojme je uplatniteľný len vtedy, ak bola prvá podaná žiadosť predmetom „konečného rozhodnutia“ ( 43 ), pričom tento druhý pojem je, ako už bolo uvedené vyššie, synonymom pre „rozhodnutie o vecnej stránke“. Ak bola prvá žiadosť zamietnutá rozhodnutím o neprípustnosti tak ako v prejednávanej veci, nová žiadosť podaná podľa článku 38 ods. 4 smernice 2013/32 nemôže byť považovaná za „následnú žiadosť“ na účely uplatnenia uvedeného dôvodu neprípustnosti.

125. Tento záver nachádza oporu najmä v znení článku 40 ods. 2 smernice 2013/32, podľa ktorého na účely rozhodnutia o prípustnosti „následnej žiadosti“ podľa článku 33 ods. 2 písm. d) tejto smernice musí príslušný vnútroštátny orgán v rámci predbežného posúdenia overiť, či sa objavili alebo či boli žiadateľom predložené nové skutočnosti alebo zistenia „týkajúce sa posúdenia, či žiadateľ spĺňa podmienky na uznanie za osobu požívajúcu medzinárodnú ochranu podľa smernice [2011/95]“. Táto formulácia naznačuje, že na to, aby bola takáto kvalifikácia odôvodnená, musí byť pôvodná žiadosť dotknutých osôb už posúdená a zamietnutá z vecnej stránky. ( 44 )

126. Preto navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na druhú prejudiciálnu otázku tak, že článok 38 ods. 4 smernice 2013/32 sa má vykladať v tom zmysle, že v situácii, keď bola žiadosť o medzinárodnú ochranu zamietnutá na základe dôvodu neprípustnosti založeného na „bezpečnej tranzitnej krajine“ a keď táto krajina odmieta povoliť žiadateľom vstup na svoje územie, príslušný vnútroštátny orgán je povinný bez ohľadu na nezákonnosť tohto dôvodu a s tým súvisiace dôsledky začať opätovne z úradnej moci konanie o posúdení žiadosti o azyl a v rámci tohto môže uplatniť dôvody neprípustnosti stanovené v článku 33 ods. 2 smernice 2013/32.

127. Navyše, zatiaľ čo existencia preukázaného prijatia späť je jednou z kumulatívnych podmienok prijatia rozhodnutia založeného na dôvode „prvej krajiny azylu“, ktorý je uvedený v článku 33 ods. 2 písm. b) smernice 2013/32, prijatie alebo prijatie späť „bezpečnou treťou krajinou“ sa musí overiť až v čase výkonu rozhodnutia založeného na rovnomennom dôvode uvedenom v článku 33 ods. 2 písm. c) tej istej smernice.

E. O zaistení

128. Keďže analýza druhej kategórie prejudiciálnych otázok viedla k záveru, že žalobcovia vo veciach samých sa mali považovať za žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorí patria do pôsobnosti smernice 2013/32, treba pristúpiť k preskúmaniu tretej kategórie prejudiciálnych otázok, ktoré sa všetky týkajú celej problematiky zaistenia a ktorými sa v prípade prvých štyroch z týchto otázok vnútroštátny súd v podstate Súdneho dvora pýta na zlučiteľnosť vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide vo veciach samých, s článkom 26 v spojení s článkom 52 ods. 3 Charty a článkom 43 smernice 2013/32, ako aj s článkami 8 a 9 smernice 2013/33, pokiaľ ide o to, že uvedená právna úprava povoľuje nezákonné zaistenie žiadateľa o medzinárodnú ochranu. ( 45 ) Z pripomienok maďarskej vlády pritom jasne vyplýva, že maďarská vláda nesúhlasí s uplatniteľnosťou článku 43 smernice 2013/32 v prejednávanej veci, a to treba nevyhnutne overiť ako prvé.

1. O uplatniteľnosti článku 43 smernice 2013/32

129. Odôvodnenie 38 smernice 2013/32 po správnom zdôraznení, že veľa žiadostí o medzinárodnú ochranu sa podáva na hranici alebo v tranzitnom priestore členského štátu pred rozhodnutím o vstupe žiadateľa, stanovuje, že členským štátom by malo byť umožnené za presne stanovených podmienok stanoviť konania o preskúmaní prípustnosti alebo o vecnom posúdení, ktoré by umožňovali rozhodnúť o takýchto žiadostiach na týchto miestach.

130. Práve cieľ článku 43 smernice 2013/32 dáva členským štátom možnosť zaviesť pri dodržaní základných zásad a záruk uvedených v kapitole II tejto smernice konania, na základe ktorých môžu na svojich hraniciach alebo v tranzitných priestoroch rozhodnúť o: – prípustnosti žiadosti podanej na takýchto miestach podľa článku 33 uvedenej smernice a/alebo – vecnej stránke žiadosti v konaní podľa článku 31 ods. 8 smernice 2013/32.

131. Normotvorca Únie zjavne z obáv o osud žiadateľov o medzinárodnú ochranu umiestňovaných v pohraničných zariadeniach alebo v tranzitných priestoroch za podmienok, ktoré sa žiaľ veľmi často vyznačujú veľkou neistotou, stanovil v článku 43 ods. 2 smernice 2013/32 krátku lehotu štyroch týždňov na to, aby členské štáty prijali rozhodnutia o prípustnosti alebo o vecnej stránke žiadosti o medzinárodnú ochranu, a určil dôsledky nedodržania takejto lehoty, t. j. právo týchto žiadateľov vstúpiť na územie dotknutého členského štátu s cieľom, aby bola ich žiadosť vybavená podľa ostatných ustanovení tejto smernice.

132. Maďarská vláda tvrdí, že konanie o posúdení žiadostí o medzinárodnú ochranu žalobcov vo veciach samých nie je konaním na hraniciach v zmysle článku 43 smernice 2013/32, ktorý teda nie je v prejednávanej veci relevantný, a zodpovedá pravidlám všeobecného konania o azyle podľa smernice 2013/32, pričom jediný rozdiel spočíva v tom, že sa uskutočnilo v tranzitnom priestore, ktoré sa nachádza pozdĺž hranice a ktoré bolo určené ako miesto pobytu na zodpovedajúcu dobu.

133. Je nesporné, že na žalobcov vo veciach samých boli uplatnené predpisy maďarského práva v nadväznosti na nadobudnutie účinnosti zákona č. XX z roku 2017, ktorý do zákona o práve na azyl zaviedol podstatné zmeny a konkrétnejšie osobitné výnimočné konania pre prípad krízovej situácie spôsobenej masívnym prisťahovalectvom. § 80/I písm. i) zákona o práve na azyl, ako aj § 15/A ods. 2a zákona o štátnych hraniciach tak vylučujú uplatnenie vnútroštátnych ustanovení, ktoré žiadateľovi o azyl, ktorý sa nachádza v tranzitnom priestore, povoľujú vstúpiť na maďarské územie, ak od podania jeho žiadosti uplynuli štyri týždne, a ktoré príslušnému vnútroštátnemu azylovému orgánu ukladajú povinnosť uskutočniť konanie v súlade so všeobecnými pravidlami.

134. Samotné tvrdenie o osobitnej povahe dotknutého ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré stanovuje uplatnenie takzvaných všeobecných procesných pravidiel smernice 2013/32 na žiadosti o medzinárodnú ochranu migrantov umiestnených v zariadeniach nachádzajúcich sa na hranici, je irelevantné. Uplatniteľnosť článku 43 smernice 2013/32 podľa môjho názoru nemôže byť účinne spochybnená argumentom špekulatívnej a úmyselne nejednoznačnej povahy.

135. Treba zdôrazniť, že normotvorca Únie ponúkol členským štátom možnosť stanoviť obvod pre pobyt populácie žiadateľov o medzinárodnú ochranu na priestor svojich hraníc a v krátkej lehote tam vybaviť predložené žiadosti, a to bez obmedzenia, pokiaľ ide o analýzu prípustnosti, ale v rámci obmedzenej právomoci, t. j. v prípadoch vymenovaných v článku 31 ods. 8 smernice 2013/32, pokiaľ ide o posúdenie žiadosti z vecnej stránky. Článok 43 tejto smernice tak definuje právny režim, ktorý tvorí neoddeliteľný celok a členským štátom dovoľuje využiť konania na hraniciach len pri dodržaní v ňom stanovených podmienok a záruk, čo je v rozpore s výkladom maďarskej vlády o režime „à la carte“, ktorý jej v podstate dovoľuje takéto konania viesť bez toho, aby bola viazaná ich rámcom.

136. V prejednávanej veci treba vychádzať zo skutočného konania uskutočneného príslušnými vnútroštátnymi orgánmi a presnejšie z jeho teritoriality, ktorá predstavuje základný prvok pre určenie jeho kvalifikácie z hľadiska článku 43 smernice 2013/32. V tejto súvislosti je nesporné, že: – žiadosti o medzinárodnú ochranu žalobcov vo veciach samých boli podané v tranzitnom priestore Röszke, a to podľa § 80/J ods. 1 zákona o práve na azyl, ktorý stanovuje, že každá žiadosť o azyl sa musí až na výnimky podať osobne na príslušnom vnútroštátnom orgáne a výlučne v tranzitnom priestore, – príslušný vnútroštátny orgán určil ako miesto pobytu žalobcov vo veciach samých tranzitný priestor Röszke, a to podľa § 80/J ods. 5 zákona o práve na azyl, ktorý stanovuje, že tento orgán určí žiadateľovi o azyl ako miesto jeho pobytu tranzitný priestor dovtedy, kým sa nestane vykonateľným uznesenie o odovzdaní podľa nariadenia Dublin ( 46 ) alebo rozhodnutie, proti ktorému už nie je možný opravný prostriedok, – celé konanie o azyle sa uskutočnilo v tranzitnom priestore vrátane oznámenia rozhodnutia o neprípustnosti žiadosti o medzinárodnú ochranu žalobcov vo veciach samých, ktorí uvedený priestor nikdy neopustili.

137. Vzhľadom na tieto konkrétne a objektívne skutočnosti podľa môjho názoru niet pochýb o tom, že konanie o posúdení žiadostí o medzinárodnú ochranu podaných žalobcami vo veciach samých patrí do pôsobnosti článku 43 smernice 2013/32.

2. O uplatnení článku 43 smernice 2013/32

138. Treba konštatovať, že zo znenia prvých štyroch prejudiciálnych otázok vyplýva, že vnútroštátny súd v každej z nich poukazuje na pobyt žiadateľov o medzinárodnú ochranu v tranzitnom priestore, ktorého trvanie prekročilo štyri týždne, čo je maximálna dĺžka konania o azyle stanovená v článku 43 smernice 2013/32.

139. Zdá sa mi, že určenie presného významu predmetných prejudiciálnych otázok je problematické, pokiaľ ide o pochopenie súvisu, ktorý vnútroštátny súd vyvodil medzi prekročením lehoty štyroch týždňov a pojmom „zaistenie“, ktorý je definovaný v článku 2 písm. h) smernice 2013/33 ako „umiestnenie žiadateľa členským štátom na konkrétnom mieste, na ktorom je obmedzená sloboda pohybu žiadateľa“. Znenie uvedených otázok, ako aj s nimi súvisiace pripomienky vnútroštátneho súdu naznačujú, že podľa neho je ubytovanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu v tranzitnom priestore, ktoré trvá viac ako štyri týždne, vzhľadom na vlastnosti tohto priestoru zaistením.

140. Hoci z článku 10 ods. 5 a článku 11 ods. 6 smernice 2013/33 vyplýva, že žiadateľa o medzinárodnú ochranu možno zaistiť na hraničnom priechode alebo v tranzitnom priestore, domnievam sa, že priebeh konaní na hraniciach a priebeh zaistenia sa riadia odlišnými právnymi režimami. Skutočnosť, že článok 43 ods. 2 smernice 2013/32 povoľuje štvortýždňový pobyt žiadateľa v tranzitnom priestore na účely riadneho posúdenia jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu, neznamená, že nasledujúci deň potom, ako uvedená lehota uplynie bez toho, aby bolo prijaté rozhodnutie o žiadosti, možno situáciu žiadateľa, ktorý sa ešte v tomto priestore nachádza, prirovnať k situácii zaistenej osoby. Faktom zostáva, že hoci prekročenie lehoty štyroch týždňov stanovenej v článku 43 ods. 2 smernice 2013/32 nepredstavuje nevyhnutnú a už vôbec nie dostatočnú podmienku konštatovania, že došlo k zaisteniu žiadateľa ubytovaného v tranzitnom priestore, táto okolnosť má určitý význam v rámci celkového posúdenia situácie dotknutej osoby na účely jej kvalifikácie ako zaistenia.

141. Držanie žiadateľa o medzinárodnú ochranu v tranzitnom priestore nad rámec lehoty štyroch týždňov ( 47 ) a tomu zodpovedajúce odňatie jeho práva na vstup na maďarské územie, ktorý je povolený vnútroštátnou právnou úpravou, totiž predstavujú obmedzenie voľného pohybu dotknutej osoby, ktoré sa spolu s nižšie preskúmanými podmienkami ubytovania v uvedenom priestore podieľa na kvalifikácii takejto situácie ako faktického zaistenia.

142. Preskúmanie zlučiteľnosti uplatniteľnej vnútroštátnej právnej úpravy zodpovedajúcej krízovej situácii spôsobenej masívnym prisťahovalectvom si napokon vyžaduje jej analýzu s ohľadom na článok 43 ods. 3 smernice 2013/32, ktorý stanovuje dôsledky osobitnej situácie spojenej s prílevom veľkého počtu štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osôb bez štátnej príslušnosti podávajúcich žiadosť o medzinárodnú ochranu na hraniciach alebo v tranzitnom priestore. V článku 43 ods. 3 smernice 2013/32 je tak spresnené, že ak takýto prílev v praxi znemožňuje uplatnenie ustanovení odseku 1 tohto článku, možno predmetné konania uplatňovať aj v prípadoch, ak sú títo štátni príslušníci tretích krajín alebo osoby bez štátnej príslušnosti zvyčajne ubytovaní na miestach v blízkosti hraníc alebo tranzitného priestoru, a to dovtedy, kým sú tam ubytovaní.

143. Inými slovami, v situácii opísanej vyššie môžu členské štáty územne rozšíriť uplatňovanie konania na hraniciach na miesta nachádzajúce sa v blízkosti hraníc alebo tranzitného priestoru pod podmienkou, že žiadatelia tam sú zvyčajne ubytovaní a žiadatelia sa tam zdržiavajú. Článok 43 ods. 3 smernice 2013/32, ktorý odkazuje len na odsek 1 uvedeného článku, nemá za cieľ povoliť členským štátom predĺžiť procesnú lehotu štyroch týždňov pre žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorí sú ubytovaní v blízkosti hraníc alebo tranzitného priestoru a na ktorých sa uplatňuje konanie na hraniciach. Opačný výklad by viedol k tomu, že by sa mala pripustiť neexistencia časového obmedzenia konania na hraniciach, čo sa mi zdá ťažko pochopiteľné.

144. Aj za predpokladu, že by Maďarsko preukázalo existenciu a pretrvávanie krízovej situácie spôsobenej masívnym prisťahovalectvom, na ktorom je založená jeho odchylná právna úprava v oblasti azylu, táto právna úprava v každom prípade nie je zlučiteľná s článkom 43 ods. 3 smernice 2013/32, keďže umožňuje posúdenie vecnej stránky žiadostí o medzinárodnú ochranu v prípadoch, ktoré sa neobmedzujú na prípady vymenované v článku 31 ods. 8 tejto smernice, a nestanovuje žiadne zvyčajné ubytovanie žiadateľov mimo tranzitného priestoru.

3. O ubytovaní v tranzitnom priestore

145. Prostredníctvom tretej otázky písm. b) sa vnútroštátny súd v podstate Súdneho dvora pýta, či sa má ubytovanie v tranzitnom priestore za okolností podobných okolnostiam prejednávanej veci kvalifikovať ako „zaistenie“ v zmysle článku 2 písm. h) smernice 2013/33 v spojení s článkom 6 a článkom 52 ods. 3 Charty.

a) Právny rámec analýzy

146. Na úvod treba pripomenúť, že veľká komora Európskeho súdu pre ľudské práva vo svojom rozsudku Ilias a Ahmed v. Maďarsko ( 48 ) nedávno rozhodovala o otázke, či ubytovanie dvoch štátnych príslušníkov tretích krajín v tranzitnom priestore Röszke predstavovalo pozbavenie slobody na účely uplatnenia článku 5 EDĽP („Právo na slobodu a bezpečnosť“), pričom dospela k negatívnemu záveru.

147. Tento rozsudok uvádza maďarská vláda vo svojich pripomienkach, ktoré predložila v rámci tohto konania, na podporu svojho tvrdenia, že situácia žalobcov vo veciach samých nepatrí pod pojem „zaistenie“, ako tento vyplýva z článku 2 písm. h) smernice 2013/33. Podľa všetkého sa domnieva, že ak ubytovanie žalobcov vo veciach samých v tranzitnom priestore nie je pozbavením slobody v zmysle článku 5 EDĽP, je samozrejmé, že ho nemožno považovať ani za „zaistenie“, keďže tento druhý uvedený pojem predpokladá existenciu pozbavenia slobody v zmysle článku 6 Charty.

148. Je nesporné, že článok 5 EDĽP zodpovedá článku 6 Charty a že článok 52 ods. 3 Charty vyžaduje, aby sa práva, ktoré sú v Charte zakotvené a ktoré zodpovedajú právam zaručeným v EDĽP, vykladali tak, že majú rovnaký zmysel a rozsah ako práva, ktoré priznáva EDĽP, a toto je podľa mňa základom argumentu Maďarska. Poznamenávam však, že ako Súdny dvor viackrát pripomenul, EDĽP nepredstavuje, kým k nemu Únia nepristúpi, právny nástroj formálne začlenený do právneho poriadku Únie, ( 49 ) takže súdržnosť, ktorú sleduje článok 52 ods. 3 Charty, nemôže narúšať autonómiu práva Únie a Súdneho dvora Európskej únie. ( 50 )

149. Je tak zrejmé, že Súdny dvor má právomoc vykladať ustanovenia Charty autonómne, keďže iba tieto sú uplatniteľné v oblasti práva Únie. Súdny dvor sa tak môže odchýliť od judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva a preskúmať prejudiciálne otázky z hľadiska Charty pod podmienkou, že ním poskytnutý výklad práv, ktoré sú v nej uvedené a ktorých obsah je podobný obsahu práv zakotvených v EDĽP, povedie k vyššej úrovni ochrany, než akú zaručuje EDĽP. ( 51 )

150. Súdnemu dvoru navrhujem, aby v prejednávanej veci uplatnil tento prístup. Presnejšie, domnievam sa, že Súdny dvor by mal posúdiť otázku, či ubytovanie žalobcov vo veciach samých v tranzitnom priestore Röszke treba kvalifikovať ako „zaistenie“ v zmysle článku 2 písm. h) smernice 2013/33 len vo vzťahu k článku 6 Charty, podľa ktorého, a to treba pripomenúť, „každý má právo na slobodu a bezpečnosť“.

151. V tejto súvislosti poznamenávam, že smernica 2013/33 podľa jej odôvodnenia 35 „rešpektuje základné práva a dodržiava zásady, ktoré uznáva najmä [Charta]“, čo znamená, že požiadavky ochrany práva na slobodu vyplývajúce z článku 6 Charty treba považovať za zahrnuté do definície „zaistenia“ uvedenej v článku 2 písm. h) smernice 2013/33. V dôsledku toho musí byť existencia zaistenia v prejednávanej veci určená výlučne na základe preskúmania prvkov tejto definície.

152. Podľa článku 2 písm. h) smernice 2013/33/ES je ako „zaistenie“ kvalifikované „umiestnenie žiadateľa členským štátom na konkrétnom mieste, na ktorom je obmedzená sloboda pohybu žiadateľa“.

153. Z takejto definície vyplýva, že na určenie, či daným opatrením dochádza k zaisteniu žiadateľov o azyl, ktorých sa toto opatrenie týka, je potrebné položiť si v prvom rade otázku, či miesto ubytovania, ktoré im bolo pridelené, spôsobuje, že sa nachádzajú v situácii izolácie, teda sú odrezaní od vonkajšieho sveta, držaní v „úzko ohraničenom alebo obmedzenom obvode“, ako sa uvádza v terminológii použitej v odporúčaní Výboru ministrov Rady Európy členským štátom Rec(2003)5 o opatreniach zadržania žiadateľov o azyl, ktoré boli Komisiou v jej návrhu smernice 2013/33 ( 52 ) výslovne zohľadnené.

154. Uvedený výklad je podľa môjho názoru odôvodnený aj vzhľadom na požiadavku súdržnosti definície pojmu „zaistenie“ s definíciami, ktoré sa týkajú obmedzení voľného pohybu žiadateľov o azyl, ako sú stanovené v článku 7 ods. 1 až 3 smernice 2013/33. Podľa týchto posledných uvedených ustanovení totiž uplatnenie takýchto obmedzení vedie k prideleniu „priestoru“ alebo „miesta pobytu“ týmto žiadateľom, čo sú pojmy, ktoré nepochybne odkazujú na značne rozsiahlejšie časti vnútroštátneho územia než je „konkrétne miesto“, na ktoré odkazuje definícia zaistenia.

155. Po druhé definícia zaistenia vyžaduje, aby sa overilo, či sú žiadatelia o azyl pozbavení slobody pohybu v mieste ubytovania, ktoré im bolo pridelené. Pokiaľ ide o vnútorný rozmer slobody pohybu týchto žiadateľov, domnievam sa, že existencia pozbavenia slobody závisí od povahy a stupňa obmedzení, ktoré boli uvedeným žiadateľom vnútri tohto miesta ubytovania konkrétne uložené. ( 53 ) Toto posúdenie zahŕňa preskúmanie relevantných pravidiel upravujúcich podmienky výkonu práv, ktoré im prináležia, a rešpektovania povinností, ktoré musia dodržiavať. Pokiaľ ide o vonkajší rozmer tejto slobody, existencia pozbavenia slobody závisí podľa môjho názoru od otázky, či majú žiadatelia o azyl reálnu, a nie čisto teoretickú možnosť odísť z miesta ubytovania z ich vlastnej vôle. To si podľa mňa vyžaduje celkové posúdenie všetkých skutkových a právnych okolností, ktoré môžu mať vplyv na to, ako sa dotknutí žiadatelia o azyl rozhodnú.

156. Keďže kritériá umožňujúce určiť, či sú žiadatelia o azyl „zaistení“ v zmysle článku 2 písm. h) smernice 2013/33, už boli identifikované, treba ich uplatniť na situáciu žalobcov vo veciach samých.

b) Uplatnenie na prejednávané veci

157. V tomto štádiu sa vyžaduje metodické spresnenie. Vzhľadom na význam, ktorý je v rámci tejto analýzy potrebné priznať skutočnosti, že na žalobcov vo veciach samých sa v každej zo spojených vecí v súčasnosti vzťahuje rozhodnutie o návrate a odsune, odlíšim situáciu uvedených žalobcov pred prijatím tohto rozhodnutia a po ňom.

1) O existencii zaistenia pred prijatím rozhodnutia o návrate a odsune

158. Prvé obdobie sa začalo rozhodnutím z 5. februára 2019 (respektíve z 5. decembra 2018) prijatým v nadväznosti na podanie žiadostí o azyl, ktorým azylový orgán určil tranzitný priestor Röszke a konkrétne sektor tohto priestoru vyhradený pre žiadateľov o azyl ako miesto povinného ubytovania žalobcov vo veciach samých.

159. V prvom rade vzniká otázka, či toto rozhodnutie spôsobilo, že žalobcovia sa ocitli v situácii izolácie.

160. Podľa vnútroštátneho súdu je tranzitný priestor Röszke obklopený vysokým plotom a ostnatým drôtom. V jeho vnútri sú vytvorené rôzne sektory. Domnievam sa, že na účely odpovede na otázku položenú v predchádzajúcom bode treba vziať do úvahy rozsah sektora tranzitného priestoru, v ktorom títo žalobcovia zostali, a nie rozsah tohto priestoru ako celku. Každý z týchto sektorov je totiž oddelený od tých ostatných plotom a odísť z neho do ostatných sektorov sa dá len veľmi zriedka. Niet však pochýb o tom, že sektor vyhradený pre žiadateľov o azyl v tranzitnom priestore Röszke, ktorý je len časťou tohto priestoru, patrí pod pojem „konkrétn[e] miesto“ použitý v článku 2 písm. h) smernice 2013/33 alebo pod pojem „ohraničený alebo obmedzený obvod“, kde žijú osoby fyzicky odrezané od vonkajšieho sveta, ( 54 ) a preto sa nachádzajú v situácii izolácie.

161. Je preto potrebné určiť, či boli žalobcovia pozbavení svojej slobody pohybu v tomto sektore.

162. Návrh na začatie prejudiciálneho konania uvádza niekoľko skutočností, ktoré sú v tejto súvislosti relevantné. Po prvé, žalobcovia vo veciach samých bývajú v kovovom kontajneri, ktorého rozloha nepresahuje 13 m2. Po druhé, majú mimoriadne obmedzenú možnosť dostať sa do iného sektora tranzitného priestoru (dvakrát do týždňa približne na jednu hodinu). Po tretie, okrem tejto možnosti majú títo žalobcovia právo opustiť sektor vyhradený pre žiadateľov o azyl iba vtedy, ak sa ich prítomnosť vyžaduje na účely uskutočnenia procesných úkonov, ktoré sa ich týkajú, alebo ak sú policajtmi alebo ozbrojenými strážcami eskortovaní na miesta na účely lekárskej prehliadky alebo zdravotnej starostlivosti. Po štvrté, uvedení žalobcovia môžu mať kontakt s osobami prichádzajúcimi zvonku, vrátane svojich advokátov, až po predchádzajúcom povolení, a to v priestoroch tranzitného priestoru vyhradených na tento účel, kam sú eskortovaní políciou. Po piate, z návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa dá tiež vyvodiť, že ich pohyb je neustále monitorovaní vzhľ