NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MICHAL BOBEK

prednesené 16. júla 2020 ( 1 )

Vec C‑352/19 P

Région de Bruxelles‑Capitale

proti

Európskej komisii

„Odvolanie – Nariadenie (ES) č. 1107/2009 – Prípravky na ochranu rastlín – Vykonávacie nariadenie (EÚ) 2017/2324 – Účinná látka glyfozát – Článok 263 ZFEÚ – Aktívna legitimácia súkromných žalobcov – Priama dotknutosť – Článok 4 ods. 2 ZEÚ – Regióny členských štátov – Článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru – Konformný výklad – Osobná dotknutosť – Regulačný akt, ktorý nevyžaduje prijatie vykonávacích opatrení“

I. Úvod

1. Je územný samosprávny celok členského štátu, ktorý je na základe ústavy tohto štátu oprávnený chrániť životné prostredie a pri výkone tejto právomoci zakáže používanie glyfozátu na jeho území, pretože zastáva názor, že je táto účinná látka nebezpečná, priamo dotknutý vykonávacím nariadením Komisie (EÚ) 2017/2324 ( 2 ), ktorým sa obnovuje schválenie tejto účinnej látky a táto látka sa teda prehlasuje za bezpečnú?

2. Všeobecný súd dospel k záveru, že takýto región, v prejednávanej veci Région de Bruxelles‑Capitale (Región Brusel-hlavné mesto, Belgicko), nie je takýmto opatrením Únie priamo dotknutý. Prehlásil preto žalobu o neplatnosť podanú týmto regiónom ako neprípustnú. ( 3 ) Zastávam názor, že odmietnutím aktívnej legitimácie Regiónu Brusel-hlavné mesto sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia a nesprávneho výkladu článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, ako aj viacerých ustanovení uplatniteľného sekundárneho práva.

II. Právny rámec

A. Medzinárodné právo

3. Článok 2 ods. 2 a 4 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia schváleného v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 ( 4 ) (ďalej len „Aarhuský dohovor“), ktorý obsahuje definície, stanovuje: „Na účely tohto dohovoru, … 2. ‚Orgán verejnej moci‘ znamená: a) orgán verejnej správy na štátnej, regionálnej a inej úrovni; b) fyzické alebo právnické osoby vykonávajúce verejné administratívne funkcie v súlade s vnútroštátnym právom, vrátane osobitných povinností, činností a služieb vo vzťahu k životnému prostrediu; c) akékoľvek iné fyzické alebo právnické osoby, ktoré majú verejné zodpovednosti alebo funkcie, alebo poskytujú verejné služby so vzťahom k životnému prostrediu pod kontrolou orgánu alebo osoby podľa písm. a) alebo b); … 4. ‚Verejnosť‘ znamená jednu alebo viac fyzických alebo právnických osôb a v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi alebo praxou ich združenia, organizácie alebo skupiny.“

4. Článok 9 ods. 3 a 4 Aarhuského dohovoru, ktorý sa týka prístupu k spravodlivosti, stanovuje: „3. … každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia. 4. … postupy uvedené v odsekoch 1, 2 a 3 zabezpečia zodpovedajúcu a účinnú nápravu vrátane prikázaných úľav, ak sú vhodné, a musia byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé. …“

B. Právo Únie

5. Prostredníctvom smernice Komisie 2001/99/ES z 20. novembra 2001, ktorou sa mení a dopĺňa príloha I k smernici Rady 91/414/EHS o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín na trh, aby zahŕňala glyfozát a thifensulfuronmetyl ako účinné látky ( 5 ), bola účinná látka glyfozát zahrnutá do prílohy I smernice Rady 91/414/EHS z 15. júla 1991 o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín na trh ( 6 ) a bola teda danou smernicou schválená s účinnosťou od 1. júla 2002.

6. S účinnosťou od 14. júna 2011 a s výnimkou určitých prechodných opatrení bola smernica 91/414 zrušená nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 z 21. októbra 2009 o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín na trh a o zrušení smerníc Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS ( 7 ).

7. Odôvodnenia 10, 23 a 29 nariadenia č. 1107/2009 stanovujú: „(10) Látky by sa mali do prípravkov na ochranu rastlín pridávať iba vtedy, ak sa preukázalo, že prinášajú zjavný úžitok pre rastlinnú výrobu a že sa pri nich neočakávajú žiadne škodlivé účinky na zdravie ľudí alebo zvierat ani žiadny neprijateľný účinok na životné prostredie. S cieľom dosiahnuť rovnakú úroveň ochrany vo všetkých členských štátoch by sa rozhodnutie o prijateľnosti alebo neprijateľnosti takýchto látok malo prijímať na úrovni Spoločenstva na základe harmonizovaných kritérií. Tieto kritériá by sa mali uplatňovať na prvé schválenie účinnej látky podľa tohto nariadenia. Na účinné látky, ktoré sú už schválené, by sa mali uplatňovať v čase obnovovania alebo preskúmania ich schválenia. … (23) … Autorizácie prípravkov na ochranu rastlín by mali preto udeľovať členské štáty. … (29) Jedným z prostriedkov zabezpečenia voľného pohybu tovaru v Spoločenstve je zásada vzájomného uznávania. S cieľom vyhnúť sa duplicite práce, znížiť administratívne zaťaženie priemyselného odvetvia a členských štátov a zabezpečiť zosúladenejšiu dostupnosť prípravkov na ochranu rastlín by autorizácie udelené jedným členským štátom mali uznať ostatné členské štáty, v ktorých sú porovnateľné poľnohospodárske, rastlinolekárske a environmentálne podmienky (vrátane klimatických). Na účely uľahčenia takéhoto vzájomného uznávania by sa Spoločenstvo malo rozdeliť do zón s takýmito porovnateľnými podmienkami. Environmentálne alebo poľnohospodárske podmienky špecifické pre územie jedného alebo viacerých členských štátov si však môžu vyžadovať, aby po podaní žiadosti členské štáty autorizáciu vydanú iným členským štátom uznali, zmenili a doplnili alebo aby odmietli autorizáciu prípravku na ochranu rastlín na svojom území, ak je to odôvodnené osobitnými environmentálnymi alebo poľnohospodárskymi podmienkami…“

8. Článok 20 ods. 2 druhý pododsek nariadenia č. 1107/2009 v príslušnej časti stanovuje, že „v prípade zrušenia schválenia alebo jeho neobnovenia z dôvodu bezprostredných obáv o zdravie ľudí alebo zvierat alebo o životné prostredie sa prípravky na ochranu rastlín bezodkladne stiahnu z trhu“.

9. Článok 36 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1107/2009 v príslušnej časti stanovuje, že: „Ak sa obavy členského štátu v súvislosti so zdravím ľudí alebo zvierat alebo v súvislosti so životným prostredím nepodarí odstrániť stanovením vnútroštátnych opatrení na zmiernenie rizika uvedených v prvom pododseku, členský štát môže zamietnuť autorizáciu dotknutého prípravku na ochranu rastlín na svojom území, ak má vzhľadom na osobitné environmentálne alebo poľnohospodárske podmienky opodstatnený dôvod domnievať sa, že dotknutý prípravok naďalej predstavuje neprijateľné riziko pre zdravie ľudí alebo zvierat alebo pre životné prostredie.“

10. Článok 40 ods. 1 nariadenia č. 1107/2009 stanovuje: „Držiteľ autorizácie udelenej v súlade s článkom 29 môže na základe postupu vzájomného uznávania ustanoveného v tomto pododdiele požiadať o autorizáciu na ten istý prípravok na ochranu rastlín, to isté použitie a podľa porovnateľných poľnohospodárskych postupov v inom členskom štáte v týchto prípadoch: a) autorizáciu udelil členský štát (referenčný členský štát), ktorý patrí do tej istej zóny; …“

11. Článok 41 ods. 1 rovnakého nariadenia stanovuje: „Členský štát, ktorému sa predložila žiadosť podľa článku 40,… a podľa potreby na základe situácie na vlastnom území autorizuje príslušný prípravok na ochranu rastlín za rovnakých podmienok ako členský štát, ktorý žiadosť skúmal, okrem prípadov, v ktorých sa uplatňuje článok 36 ods. 3“

12. Článok 43 nariadenia č. 1107/2009 stanovuje: „1. Autorizácia sa obnoví na základe žiadosti držiteľa autorizácie za predpokladu, že požiadavky uvedené v článku 29 sa naďalej plnia. … 5. Členské štáty rozhodnú o obnovení autorizácie prípravku na ochranu rastlín najneskôr dvanásť mesiacov po obnovení schválenia účinnej látky, safenera alebo synergenta, ktoré obsahuje. 6. Ak sa z dôvodov, na ktoré držiteľ autorizácie nemá vplyv, neprijme žiadne rozhodnutie o obnovení autorizácie pred uplynutím jej platnosti, príslušný členský štát predĺži platnosť autorizácie o čas potrebný na ukončenie skúmania a prijatie rozhodnutia o obnovení.“

13. Článok 78 ods. 3 nariadenia č. 1107/2009 stanovoval, že sa prijme nariadenie, ktoré bude obsahovať zoznam účinných látok zahrnutých do prílohy I k smernici 91/414/EHS, pričom sa tieto látky budú považovať podľa nariadenia č. 1107/2009 za schválené.

14. Prostredníctvom vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 540/2011 z 25. mája 2011, ktorým sa vykonáva nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009, pokiaľ ide o zoznam schválených účinných látok ( 8 ), bol prijatý zoznam uvedený v článku 78 ods. 3 nariadenia č. 1107/2009. Glyfozát bol na danom zozname uvedený, pričom schválenie platilo do 31. decembra 2015.

15. Žiadosť o obnovenie schválenia bola podaná v rámci stanovenej lehoty. Komisia následne dvakrát predĺžila obdobie schválenia pre glyfozát na základe článku 17 prvého odseku nariadenia č. 1107/2009 vzhľadom na to, že sa postup obnovenia oneskoril. ( 9 )

16. Dňa 12. decembra 2017 Komisia prijala napadnuté nariadenie, na základe ktorého bolo obnovené schválenie účinnej látky glyfozát za určitých podmienok do 15. decembra 2022.

C. Belgické právo

17. Podľa článku 1 Ústavy Belgického kráľovstva je „Belgicko federálnym štátom zloženým zo spoločenstiev a regiónov“. Podľa článku 3 ústavy „Belgicko pozostáva z troch regiónov: Flámsky región, Valónsky región a Bruselský región“.

18. Podľa článku 39 ústavy: „Zákon udeľuje regionálnym orgánom, ktoré zriaďuje a ktoré sa skladajú zo zvolených zástupcov, právomoc riadiť záležitosti, ktoré určuje… v rozsahu a spôsobom stanoveným zákonom. …“

19. Podľa článku 6 ods. 1 bodu II prvého pododseku Loi spéciale de réformes institutionnelles (osobitný zákon o inštitucionálnych reformách z 8. augusta 1980) (ďalej len „osobitný zákon“) ( 10 ) medzi záležitosti, ktoré sú zverené do správy regiónov, patria „ochrana životného prostredia, najmä ochrana pôdy, podložia, vody a ovzdušia pred znečistením a negatívnymi zásahmi…“. Podľa tohto ustanovenia majú regióny právomoc upravovať na svojom území používanie prípravkov na ochranu rastlín.

20. Podľa článku 6 ods. 1 bodu II prvého pododseku osobitného zákona má federálny orgán právomoc „stanoviť normy pre produkty“. Federálny orgán je teda v Belgicku tým orgánom, ktorý posudzuje žiadosti o autorizáciu uvedenia prípravkov na ochranu rastlín na trh a tieto autorizácie vydáva v súlade s článkom 28 ods. 1 nariadenia č. 1107/2009. Podľa článku 6 ods. 4 pododseku 1 osobitného zákona sa však na výkone tejto právomoci podieľajú aj regióny.

21. Článok 7 Arrêté royal relative à la conservation, à la mise sur le marché et à l’utilisation des pesticides à usage agricole (belgické kráľovské nariadenie z 28. februára 1994 o uchovávaní, uvádzaní na trh a používaní pesticídov na poľnohospodárske účely) (ďalej len „kráľovské nariadenie“) ( 11 ) stanovuje, že je zakázané uvádzať na trh, vyrábať, dopravovať, dovážať, ponúkať, vystavovať, ponúkať na predaj, mať v držbe, získavať či používať pesticídy na poľnohospodárske účely, ak na to minister neudelil predchádzajúci súhlas. Podľa článku 8 tohto nariadenia „minister alebo úradník, ktorý bol na tento účel poverený ministrom, udelí súhlas na základe odporučenia [výboru pre schvaľovanie uvedeného v článku 9]“. Podľa článku 9 kráľovského nariadenia sa výbor pre schvaľovanie skladá z 12 členov menovaných ministrom, medzi ktorými je aj „odborník z Bruselského regiónu navrhnutý ministrom pre Región Brusel-hlavné mesto“.

22. Dňa 20. júna 2013 prijal Región Brusel-hlavné mesto ordonnance relative à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable en Région de Bruxelles‑Capitale (výnos o udržateľnom používaní pesticídov v Regióne Brusel-hlavné mesto (ďalej len „výnos z roku 2013“). ( 12 ) V zmysle článku 1 prvého odseku daný výnos vykonáva smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2009/128/ES z 21. októbra 2009, ktorou sa ustanovuje rámec pre činnosť Spoločenstva na dosiahnutie trvalo udržateľného používania pesticídov ( 13 ). Podľa článku 1 tretieho odseku Región Brusel-hlavné mesto „môže určiť pesticídy, ktorých používanie je zakázané z dôvodu rizík, ktoré predstavujú pre ľudské zdravie alebo životné prostredie“.

23. Dňa 10. novembra 2016 prijal Región Brusel-hlavné mesto na základe výnosu z roku 2013 arrêté interdisant l’utilisation de pesticides contenant du glyphosate en Région de Bruxelles‑Capitale (nariadenie o zákaze používania pesticídov obsahujúcich glyfozát v Regióne Brusel-hlavné mesto (ďalej len „nariadenie z roku 2016“). ( 14 ) Článok 1 nariadenia z roku 2016 stanovuje: „Zakazuje sa používanie všetkých pesticídov obsahujúcich glyfozát na území Regiónu Brusel-hlavné mesto.“

III. Konanie na Všeobecnom súde a napadnuté uznesenie

24. Dňa 8. marca 2018 podal Región Brusel‑hlavné mesto na Všeobecný súd žalobu o neplatnosť napadnutého nariadenia. Pri podpore svojej žaloby sa Región Brusel‑hlavné mesto odvolával na dva dôvody.

25. Po prvé Región Brusel‑hlavné mesto tvrdil, že došlo k porušeniu povinnosti zabezpečiť vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia a životného prostredia. Tvrdil, že nariadenie č. 2017/2324 je založené na vedeckom hodnotení rizík pre zdravie a životné prostredie, ktoré nespĺňa požiadavky zásady obozretnosti. Komisia nevykonala politické hodnotenie a neposúdila riadenie rizík, čo by bolo v súlade so zásadou obozretnosti.

26. Po druhé Región Brusel‑hlavné mesto tvrdil, že došlo k porušeniu povinnosti odôvodnenia a zásady riadnej správy vecí verejných. Napadnuté nariadenie bolo považované za vnútorne nekonzistentné. Región Brusel‑hlavné mesto tvrdil, že z preambuly a článkov tohto nariadenia vyplýva, že glyfozát nemá škodlivé účinky na zdravie ľudí alebo zvierat, ani neprijateľný vplyv na životné prostredie, zatiaľ čo z osobitných ustanovení uvedených v prílohe I tohto nariadenia vyplýva existencia takýchto účinkov.

27. Dňa 28. februára 2019 Všeobecný súd na základe napadnutého uznesenia určil, že žaloba podaná zo strany Regiónu Brusel‑hlavné mesto bola neprípustná z dôvodu neexistencie aktívnej legitimácie. Konkrétnejšie tento súd rozhodol, že napadnuté nariadenie v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ sa priamo netýkalo Regiónu Brusel‑hlavné mesto.

28. Vo svojom odvolaní podanom na Súdny dvor 1. mája 2019 Región Brusel‑hlavné mesto žiada, aby Súdny dvor určil, že odvolanie je prípustné a odôvodnené, zrušil napadnuté uznesenie, vyhlásil žalobu o neplatnosť podanú žalobcom za prípustnú, vrátil vec Všeobecnému súdu na ďalšie konanie a nariadiť Komisii nahradiť trovy konania.

29. Komisia žiada, aby Súdny dvor žalobu zamietol a nariadil Regiónu Brusel‑hlavné mesto nahradiť trovy konania.

IV. Posúdenie

30. Podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ prípustnosť žaloby podanej fyzickou alebo právnickou osobou proti aktu, ktorý jej nie je určený, môže nastať v dvoch situáciách. Po prvé žalobu je možné podať, ak sa akt priamo a osobne týka danej osoby. Po druhé osoba môže podať žalobu proti regulačným aktom, ktoré nevyžadujú vykonávacie opatrenia, ak sa jej priamo týkajú.

31. V napadnutom uznesení Všeobecný súd nepreskúmal aktívnu legitimáciu odvolateľa v žiadnej z týchto situácií. Analýza Všeobecného súdu bola ukončená v bode, keď tento súd rozhodol, že odvolateľa sa napadnuté nariadenie priamo netýkalo, čo predstavuje podmienku pre obe vyššie uvedené situácie.

32. Vo svojom odvolaní odvolateľ spochybňuje toto konštatovanie, pričom uvádza jediný odvolací dôvod založený na údajnom nesprávnom právnom posúdení pri výklade a uplatnení článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ. Tento odvolací dôvod sa delí na dve námietky. Po prvé odvolateľ tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho výkladu, a teda riadne nezohľadnil článok 9 Aarhuského dohovoru. Po druhé odvolateľ tvrdí, že Všeobecný súd dospel prostredníctvom chybného výkladu príslušných ustanovení sekundárneho práva Únie (najmä nariadenia č. 1107/2009) k nesprávnemu záveru, pokiaľ ide o mieru, do akej bol napadnutým nariadením dotknutý odvolateľ.

33. Tieto návrhy majú nasledujúcu štruktúru. Svoju analýzu začnem druhou námietkou odvolateľa týkajúcou sa údajného chybného výkladu príslušných ustanovení sekundárneho práva Únie, ktorý viedol k nesprávnemu uplatneniu článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ (A). Po tom, čo dospejem k záveru, že tvrdenia odvolateľa v tomto ohľade sú dôvodné, preskúmam z dôvodu úplnosti prvú námietku (B). Ďalej využijem príležitosť doplniť niekoľko všeobecných poznámok k neprimerane reštriktívnemu výkladu podmienok aktívnej legitimácie, ktorých automatické a v istom zmysle formalistické uplatňovanie v konkrétnych situáciách regiónov alebo iných územných samosprávnych celkov členských štátov vedie k veľmi sporným výsledkom, ako to jasne preukazuje toto odvolanie (C). Nakoniec sa budem venovať dôsledkom posúdenia odvolania (D).

A. Druhá námietka: chybný výklad príslušných ustanovení sekundárneho práva Únie

34. Posúdenie odvolania začnem druhou námietkou odvolateľa. Nielenže účastníci konania túto časť odvolania prediskutovali vo svojich pripomienkach dôkladnejšie, ale nastoľuje aj určité otázky ústavného významu.

35. Po uvedení argumentov účastníkov konania (1) v prvom rade pripomeniem judikatúru týkajúcu sa pojmu „priamo sa týka“ (2). Ďalej sa zameriam konkrétnejšie na to, ako sa tento pojem uplatňuje vo vzťahu k regiónom a iným miestnym subjektom (3). Na tomto základe posúdim opodstatnenosť tvrdení odvolateľa (4).

1. Tvrdenia účastníkov konania

36. V druhej námietke odvolateľ tvrdí, že konštatovanie Všeobecného súdu, podľa ktorého sa ho napadnuté nariadenie priamo netýka, vyplýva z nesprávneho výkladu článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ v spojení s článkom 20 ods. 2, článkom 32 ods. 1, článkom 36 ods. 3, článkom 41 ods. 1 a článkom 43 ods. 5 a 6 nariadenia č. 1107/2009.

37. Všeobecná kritika odvolateľa sa v prvom rade týka údajného ignorovania niektorých tvrdení týkajúcich sa prípustnosti v prvostupňovom konaní zo strany Všeobecného súdu. Odvolateľ v podstate tvrdil, že sa ho napadnuté nariadenie priamo týkalo dvoma spôsobmi: (i) z dôvodu jeho právomoci regulovať používanie pesticídov na svojom území a (ii) z dôvodu jeho účasti na postupoch týkajúcich sa obnovenia autorizácií na uvedenie na trh prípravkov na ochranu rastlín, ktoré sa vykonávajú na federálnej úrovni Belgicka. V napadnutom uznesení však Všeobecný súd do značnej miery prehliadol prvý aspekt, pričom sa sústredil iba na druhý aspekt. Niektoré argumenty odvolateľa sa preto neriešili.

38. Po druhé odvolateľ kritizuje body 50 až 55 napadnutého uznesenia: obnovenie schválenia glyfozátu malo okamžitý účinok zachovania platnosti existujúcich autorizácií na uvádzanie výrobkov obsahujúcich glyfozát na trh. Napadnuté nariadenie umožnilo, aby tieto autorizácie zostali naďalej účinné, zatiaľ čo v prípade ich neobnovenia by tieto autorizácie ipso facto zanikli.

39. Po tretie odvolateľ tvrdí, že Všeobecný súd sa v bodoch 56 až 59 napadnutého uznesenia dopustil nesprávneho posúdenia, keď zamietol jeho tvrdenie, že sa ho napadnuté nariadenie priamo týkalo, pretože je povinný zúčastňovať sa vnútroštátnych rozhodovacích postupov o obnovovaní autorizácií. Príslušný federálny minister musí prijať konečné rozhodnutie po vypočutí stanoviska Výboru pre schvaľovanie pesticídov na poľnohospodárske účely (ďalej len „schvaľovací výbor“), ktorého členom je aj odvolateľ.

40. Po štvrté odvolateľ kritizuje dôvody, na základe ktorých Všeobecný súd v bodoch 60 až 63 napadnutého uznesenia zamietol jeho tvrdenie, podľa ktorého vzhľadom na postup vzájomného uznávania stanovený v nariadení č. 1107/2009 je účinkom napadnutého nariadenia neutralizácia právomoci schvaľovacieho výboru, a teda jeho vlastnej právomoci brániť uvedeniu na trh akéhokoľvek výrobku obsahujúceho glyfozát, ak už bol tento výrobok autorizovaný v inom členskom štáte. Nariadenie neponecháva vnútroštátnym orgánom žiadny priestor na voľnú úvahu a vyčerpávajúcim spôsobom upravuje otázku, či glyfozát spĺňa požiadavky nariadenia č. 1107/2009. Napadnuté nariadenie tak automaticky vedie k vzniku práv výrobcov a zodpovedajúcich povinností orgánov verejnej moci.

41. Po piate odvolateľ spochybňuje dôvody uvedené v bodoch 66 až 77 napadnutého uznesenia, pre ktoré Všeobecný súd zamietol jeho tvrdenie založené na účinkoch napadnutého nariadenia na zákonnosť nariadenia z roku 2016. Odvolateľ sa domnieva, že Všeobecný súd zamenil kritériá na určenie významu „priamo sa týka“ s tými, ktoré slúžia na určenie významu „osobne dotknutý“, čím nesprávne uplatnil judikatúru súdov EÚ. Odvolateľ tvrdí, že z dôvodu tohto omylu Všeobecný súd neuznal, že napadnuté nariadenie ohrozuje platnosť a účinnosť nariadenia z roku 2016.

42. Komisia napadnuté uznesenie obhajuje. Podľa Komisie účinky napadnutého nariadenia na odvolateľa nie sú priame, pretože na autorizáciu uvedenia výrobkov obsahujúcich glyfozát na trh je potrebné rozhodnutie federálneho orgánu.

43. Komisia tvrdí, že účasť odvolateľa na postupoch rozhodovania o obnovení autorizácie na uvedenie na trh vyplýva výlučne z vnútroštátneho práva. Na účely tohto konania je teda irelevantná. Napadnuté rozhodnutie v žiadnom prípade nezbavuje odvolateľa jeho práva zúčastňovať sa na belgických povoľovacích postupoch ako poradca.

44. Podľa Komisie bod 61 napadnutého uznesenia správne uvádza, že ani v prípade vzájomného uznávania už vydanej autorizácie na uvedenie na trh nie je členský štát povinný automaticky vydať autorizáciu, a teda nie je zbavený práva na voľnú úvahu. Kritika odvolateľa založená na článku 43 nariadenia č. 1107/2009 je podľa Komisie tiež formulovaná nesprávne. Toto ustanovenie vyžaduje, aby držitelia autorizácií na uvádzanie na trh požiadali o ich obnovenie, a vyžaduje sa od členských štátov, aby rozhodli o takýchto žiadostiach o obnovenie v stanovenej lehote.

45. Komisia sa na záver domnieva, že Všeobecný súd správne vyložil judikatúru súdov EÚ o aktívnej legitimácii a nezamenil obidve požiadavky priameho a osobného záujmu. Navyše rozhodnutia, ktoré môžu vnútroštátne súdy prijať o zákonnosti nariadenia z roku 2016, nemožno priradiť k napadnutému nariadeniu.

2. Všeobecné poznámky k pojmu „priamo týkajú“

46. S cieľom náležite posúdiť tvrdenia účastníkov konania je potrebné pripomenúť, že žalobcu sa „týka“ akt EÚ v zmysle článku 263 ZFEÚ, ak je jeho právne postavenie týmto aktom dotknuté. Je to tak v prípade, ak sa zmenia práva a povinnosti žalobcu, či už súkromnoprávnej alebo verejnoprávnej povahy. ( 15 )

47. Toto odvolanie sa však vzťahuje na pojem „priamo týkajú“. Podľa ustálenej judikatúry „podmienka stanovená v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ, podľa ktorej sa musí rozhodnutie, ktoré je predmetom žaloby, priamo týkať fyzickej osoby alebo právnickej osoby, si vyžaduje splnenie dvoch kumulatívnych kritérií, a to konkrétne po prvé, aby sporné opatrenie priamo ovplyvňovalo právne postavenie jednotlivca, a po druhé, aby neponechávalo žiadny priestor na voľnú úvahu jeho adresátom povereným jeho uplatňovaním, keďže má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Únie bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení“ ( 16 ).

48. To v podstate znamená, že právne účinky napadnutého aktu musia byť vyvolané samotným aktom automaticky, bez toho, aby Únia alebo členské štáty následne prijali akékoľvek ďalšie opatrenie, ktoré je na tento účel potrebné. ( 17 ) Podmienka priameho týkania sa je teda splnená, ak je možné preukázať existenciu priamej príčinnej súvislosti medzi napadnutým aktom Únie a zmenou právneho postavenia žalobcu. Podmienka priameho týkania sa nie je splnená, ak dôjde k ďalšiemu zásahu zo strany inštitúcií Únie alebo vnútroštátnych orgánov, ktorý môže narušiť túto súvislosť. ( 18 )

49. Pri uplatnení vyššie uvedených úvah súdy EÚ občas, ale nie vždy, zamietli príliš rigidné chápanie dvoch kritérií priameho týkania sa. Súdy EÚ sa niekedy pozerali za oponu domnienok a odmietali sofizmy predkladané žalovanými inštitúciami na účel konkrétneho posúdenia spôsobu, akým má napadnutý akt EÚ vplyv na právne postavenie žalobcu. ( 19 ) Preto sa ich analýza zamerala na to, či daný akt obmedzoval hmotné ( 20 ) alebo procesné ( 21 ) práva žalobcov, alebo či im z nich vyplynuli určité povinnosti. ( 22 )

50. Na úvod je potrebné konštatovať, že kritérium týkajúce sa neexistencie vykonávacích opatrení neznamená, že by každý vykonávací akt okamžite a nevyhnutne vylúčil priame týkanie sa. Súdy EÚ konštatovali, že podmienka priameho týkania sa je splnená v prípade, že existuje vykonávacie opatrenie na úrovni EÚ alebo na vnútroštátnej úrovni, ale EÚ alebo vnútroštátne orgány v skutočnosti nemali skutočnú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o spôsob, akým sa mal hlavný akt vykonávať. ( 23 )

51. Súdny dvor napríklad konštatoval priame týkanie sa za okolností, keď napadnutý právny akt EÚ vyčerpávajúcim spôsobom upravil spôsob, akým vnútroštátne orgány museli prijímať rozhodnutia ( 24 ) alebo výsledok, ktorý mal byť dosiahnutý, ( 25 ) keď bola úloha vnútroštátnych orgánov mimoriadne malá a mala administratívnu povahu ( 26 ) alebo bola čisto mechanická ( 27 ) a kedy členské štáty prijímali najmä doplňujúce opatrenia k napadnutému aktu EÚ, ( 28 ) aj keď boli tieto opatrenia výslovne uvedené v príslušnom akte EÚ. ( 29 )

52. Okrem toho súdy EÚ tiež uviedli, že otázka, či je žalobca priamo dotknutý aktom EÚ, ktorý mu nie je adresovaný, sa musí tiež skúmať „vzhľadom na účel tohto aktu“ ( 30 ). To znamená, že nie je relevantné, či iné účinky napadnutého aktu EÚ môžu vzniknúť iba prijatím vykonávacích opatrení, pokiaľ účinky, ktoré uvádza žalobca, vyplývajú priamo a automaticky z tohto aktu. ( 31 )

53. Podobný prístup bol prijatý, pokiaľ ide o kritérium, podľa ktorého vykonávacie orgány nemajú pri vykonávaní dotknutého aktu EÚ právo voľnej úvahy. Aj na túto požiadavku bolo často nahliadané so zdravou dávkou realizmu. Súdny dvor napríklad vždy akceptoval existenciu priameho týkania sa „v prípade, keď možnosť adresátov aktu [EÚ] nevyhovieť predmetnému aktu je čisto teoretická, pričom o ich vôli vyvodiť právne následky v súlade s ním nie je žiadna pochybnosť“ ( 32 ). Táto zásada vyžaduje v každom prípade posúdenie všetkých osobitných okolností s cieľom overiť, či je vykonanie dotknutého aktu Únie isté. ( 33 )

54. V jednom zo svojich rozhodnutí Súdny dvor vystihol pomerne dobre logiku, na ktorej je táto judikatúra založená: „ak je opatrenie Spoločenstva adresované členskému štátu inštitúciou a ak je úkon, ktorý má členský štát prijať v reakcii na opatrenie automatický alebo je v každom prípade predpokladaným výsledkom, potom sa toto opatrenie priamo týka každej osoby, ktorá je týmto úkonom dotknutá. Ak naopak opatrenie ponecháva na členský štát, či uskutoční alebo neuskutoční tento úkon, dotknutej osoby sa týka priamo konanie alebo nečinnosť členského štátu, nie samotné opatrenie. Inými slovami, účinky dotknutého opatrenia nesmú závisieť od výkonu práva voľnej úvahy treťou osobou, pokiaľ nie je zrejmé, že takéto oprávnenie je potrebné vykonať určitým spôsobom“ ( 34 ).

55. Podobne súdy EÚ pripustili, že priame týkanie sa nevylučuje skutočnosť, že žalobca sa môže obrátiť na príslušné vnútroštátne súdy, ak je vnútroštátne prebratie čisto automatické a nie je založené na sprostredkujúcich vnútroštátnych právnych predpisoch, ale iba na samotných právnych predpisoch EÚ. ( 35 ) Rovnako podmienka priameho týkania sa nevylučuje skutočnosť, že ovplyvnenie právneho postavenia žalobcu dotknutým aktom EÚ je tiež výsledkom určitých rozhodnutí adresáta aktu. ( 36 )

56. Tieto zásady sú samozrejme uplatniteľné na všetky fyzické a právnické osoby, ktoré sú na účely článku 263 ZFEÚ „neprivilegovanými“ žalobcami. Zahŕňa to preto akýkoľvek regionálny alebo miestny subjekt za predpokladu, že má podľa vnútroštátneho práva právnu subjektivitu. ( 37 )

57. Zároveň je však potrebné pripomenúť, že územné samosprávne celky členských štátov nie sú zo svojej podstaty jednoducho iba akoukoľvek (súkromnou) fyzickou alebo právnickou osobou ako neprivilegovaní žalobcovia. V tejto fáze je preto potrebné preskúmať, ako súdy EÚ uplatňovali tieto zásady vo vzťahu k regiónom alebo iným miestnym subjektom.

3. Priame týkanie sa vo vzťahu k regiónom alebo iným miestnym subjektom

58. V rozsudku vo veci Vlaams Gewest Všeobecný súd dospel k záveru, že rozhodnutie Komisie o štátnej pomoci sa priamo a osobne týkalo právneho postavenia Flámskeho regiónu. Toto rozhodnutie priamo bránilo regiónu vo výkone jeho vlastných právomocí, ktoré spočívali v poskytovaní predmetnej pomoci podľa vlastného uváženia, a požadovalo, aby zmenil zmluvu uzatvorenú s príjemcom pomoci. ( 38 ) Podobné vyhlásenia možno nájsť aj v iných rozhodnutiach súdov EÚ, ako napríklad v rozsudku vo veci Diputación Foral de Guipúzcoa: „žalobcov sa napadnuté rozhodnutia [Komisie] priamo a osobne týkajú, [pokiaľ] súvisia s daňovými opatreniami, ktorých autormi sú samotní žalobcovia. Okrem toho bránia žalobcom vo výkone ich vlastných právomocí, ktoré chcú podľa španielskeho práva využiť“ ( 39 ).

59. V rozsudku vo veci Freistaat Sachsen Všeobecný súd konštatoval, že slobodného štátu Sasko sa priamo týkalo rozhodnutie Komisie určené Spolkovej republike Nemecko, keďže táto pri jeho oznámení nevykonala žiadne právo voľnej úvahy. ( 40 ) Podobne v rozsudku vo veci Regione Friuli‑Venezia Giulia Súdny dvor zdôraznil, že rozhodnutie Komisie bránilo žalujúcemu regiónu v pokračovaní uplatňovania predmetnej právnej úpravy, zrušilo účinky tejto právnej úpravy a vyžadovalo od neho začatie správnych konaní na zabezpečenie súladu s rozhodnutím Komisie. Žalujúci región tak mal aktívnu legitimáciu pred súdmi EÚ. ( 41 ) Z rovnakého dôvodu v rozsudku vo veci Nederlandse Antillen Všeobecný súd konštatoval, že dve nariadenia Komisie o dovoze ryže s pôvodom v zámorských krajinách a teritóriách sa žalobcu priamo týkali najmä z dôvodu, že tieto nariadenia obsahovali komplexné a záväzné pravidlá, ktoré neponechali orgánom členských štátov žiadnu voľnosť. ( 42 )

60. Vyššie uvedená časť vecí naznačuje, že regionálneho alebo miestneho subjektu sa akt EÚ týka, ak mu boli zverené právomoci, ktoré sa vykonávajú autonómne v medziach vnútroštátneho ústavného systému príslušného členského štátu, a akt EÚ bráni tomuto subjektu vykonávať tieto právomoci, ako uzná za vhodné. ( 43 ) Zdá sa, že súdy EÚ toto kritérium použili (často sa označuje ako kritérium „Vlaams Gewest“) na určenie toho, či sa tak priamo, ako aj osobne týkajú regiónov a iných miestnych subjektov.

61. Aj keď by sa tieto dve podmienky mali z teoretického hľadiska posudzovať oddelene, zdá sa, že kritérium Vlaams Gewest nerozlišuje medzi opatreniami, ktoré sa týkajú regionálneho subjektu priamo (t. j. automaticky menia jeho právne postavenie) a osobne (t. j. z dôvodu osobitných okolností, ktoré odlišujú tento subjekt od ostatných právnických a fyzických osôb). Zdá sa, že obidve podmienky spadajú do jednej kategórie: bránia regionálnemu subjektu vo výkone jeho osobitných právomocí udelených podľa vnútroštátneho práva. V praxi sa teda s regionálnymi a miestnymi subjektmi, ktoré spĺňajú kritérium Vlaams Gewest, hoci to nie je otvorene uznané, v skutočnosti nezaobchádza rovnako ako so súkromnými žalobcami bez privilegovaného postavenia. ( 44 )

62. Z toho vyplýva, že samotná skutočnosť, že región má určitú právomoc – ako orgán zodpovedný za hospodárske, sociálne alebo environmentálne záležitosti na svojom území – vo vzťahu k záležitosti upravenej všeobecne záväzným opatrením EÚ, nemôže sama osebe stačiť na to, aby sa tento región považoval za „dotknutý“ v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ. ( 45 ) Inými slovami regiónom sa zakazuje konať proti aktom EÚ, ktoré majú všeobecný vplyv na ich záujmy. ( 46 ) Vyžaduje sa niečo viac než to: priame obmedzenie výkonu osobitnej právomoci prislúchajúcej regiónu na ústavnej úrovni v členskom štáte. ( 47 )

63. Nižšie posúdim tvrdenia účastníkov konania vo vzťahu k týmto zásadám.

4. Prejednávaná vec

64. Podľa môjho názoru je niekoľko tvrdení uvádzaných žalobcom dôvodných. Medzi napadnutým nariadením a zmenami právneho postavenia odvolateľa skutočne existuje automatický a priamy vzťah kauzálnej povahy.

a) Priame obmedzenie výkonu osobitnej právomoci prislúchajúcej regiónu na ústavnej úrovni

65. Po prvé sa domnievam, že všeobecná kritika odvolateľa proti napadnutému uzneseniu týkajúca sa skutočnosti, že niektoré z jeho tvrdení o prípustnosti žaloby boli nesprávne vyložené, je dôvodná.

66. Odvolateľ pred Všeobecným súdom skutočne uviedol dve skupiny argumentov na podporu tvrdenia, že sa ho napadnuté nariadenie priamo týka. Na jednej strane odvolateľ zdôraznil účinky, ktoré napadnuté nariadenie malo na jeho právomoc regulovať používanie pesticídov na svojom území. Na druhej strane odvolateľ poukázal na účinky, ktoré má napadnuté nariadenie na právomoci, ktoré vykonáva v rámci povoľovacích konaní na obchodovanie s pesticídmi.

67. Vzhľadom na prvú skupinu argumentov a v súlade s ustálenou judikatúrou ( 48 ) mal Všeobecný súd preskúmať, či napadnuté nariadenie z dôvodu svojich právnych účinkov bránilo žalobcovi vo výkone určitých osobitných právomocí, ktoré mu boli zverené na ústavnej úrovni, podľa svojho vlastného posúdenia.

68. Všeobecný súd to však neurobil. Prvú skupinu argumentov posúdil minimálne, ak ju možno aj úplne neopomenul (tie, ktoré sa týkajú právomoci odvolateľa regulovať používanie pesticídov na svojom území v rámci ochrany životného prostredia), a potom svoju analýzu rýchlo presunul na preskúmanie toho, či by účasť odvolateľa na postupoch povoľovania mohla byť považovaná za dostatočnú na zistenie priameho týkania sa odvolateľa. Všeobecný súd teda v tomto kontexte neuplatnil správne právne kritérium. Okrem toho, ak by toto kritérium uplatnil, podľa môjho názoru by bolo splnené z nasledujúcich dôvodov.

69. Podľa článku 6 ods. 1 bodu II prvého pododseku osobitného zákona v spojení s článkom 39 Ústavy Belgicka má žalobca všeobecnú a autonómnu právomoc v oblasti ochrany životného prostredia. Táto právomoc zahŕňa právomoc regulovať používanie prípravkov na ochranu rastlín na jeho území. Existencia tejto právomoci, ktorá vyplýva z federálnej ústavy, bola nedávno potvrdená ako prináležiaca regiónom Belgického kráľovstva v dvoch rozsudkoch Cour constitutionelle (Ústavný súd, Belgicko). ( 49 )

70. Obmedzuje napadnuté nariadenie spôsobilosť odvolateľa vykonávať tieto právomoci?

71. Samozrejme, že áno. Pri výkone týchto právomocí chcel odvolateľ na svojom území zakázať používanie všetkých prípravkov na ochranu rastlín obsahujúcich špecifickú účinnú látku: glyfozát. Dôvodom bolo to, že odvolateľ považuje glyfozát za škodlivú látku, ktorá nespĺňa požiadavky stanovené v nariadení č. 1107/2009.

72. Napadnuté nariadenie však zjavne obmedzuje právomoc odvolateľa prijať takéto rozhodnutie. Toto nariadenie je predovšetkým aktom, ktorým sa potvrdzuje skutočnosť, že látka glyfozát spĺňa požiadavky článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1107/2009: látka sa na základe súčasných vedeckých a technických poznatkov nepovažuje za látku, ktorá by mala škodlivý vplyv na ľudské zdravie a neprijateľné účinky na životné prostredie. ( 50 ) Nie sú pochybnosti o tom, že v tomto aspekte je napadnuté nariadenie konečné a vyčerpávajúce.

73. Mohlo by dôjsť k väčšiemu priamemu a zjavnému rozporu medzi schopnosťou odvolateľa regulovať používanie pesticídov na jeho území a právnymi účinkami vyplývajúcimi z nariadenia, ktoré je napadnuté v tomto konaní, keď sa na úrovni EÚ uvádza, že „glyfozát je bezpečný“, zatiaľ čo na miestnej úrovni sa tvrdí, že „glyfozát nie je bezpečný“? V prípade neexistencie napadnutého nariadenia by odvolateľ mohol v súlade so svojimi osobitnými právomocami zakázať akýkoľvek výrobok obsahujúci glyfozát na svojom území.

74. Odôvodnenie Všeobecného súdu sa zameralo na úlohu žalobcu v postupoch autorizácie rastlinných výrobkov, čím sa odložil environmentálny aspekt problému. V rámci určitej, skôr diskutabilnej konštrukcie by sa skutočne mohlo tvrdiť, že nariadenie č. 1107/2009 je opatrením vnútorného trhu, ktoré sa týka výlučne autorizácií na tovary a výrobky, ale nie životného prostredia. Skutočnosť, že odvolateľ má osobitnú a autonómnu právomoc v oblasti ochrany životného prostredia by bola nepodstatná na jeho aktívnu legitimáciu pred súdmi Únie.

75. Musím pripustiť, že podľa môjho názoru je miera formalizmu obsiahnutá v takomto tvrdení skutočne pozoruhodná.

76. Po prvé, pokiaľ ide o oblasť práva, nariadenie č. 1107/2009 zjavne nie je iba opatrením na povoľovanie výrobkov, ktoré sa týka výlučne regulácie vnútorného trhu. V celom jeho obsahu je uvádzaná ochrana verejného zdravia a životného prostredia: nielen na úrovni cieľov a úvah, ( 51 ) ale aj na úrovni právneho základu. ( 52 ) Dôsledky, ktoré má systém povoľovania účinných látok na ochranu verejného zdravia a životného prostredia, sú zrejmé.

77. Po druhé, pokiaľ ide o osobitný mechanizmus, autorizácia účinných látok je podľa logiky nariadenia č. 1107/2009 predbežným krokom v povoľovacom postupe pre výrobky. Jasne však vytvára aj významné právne účinky bez ohľadu na akékoľvek vnútroštátne rozhodnutie, ktorým sa povoľujú konkrétne výrobky. Skutočnosť, že rozhodnutia o obnovení osobitných autorizácií pre výrobky obsahujúce glyfozát nie sú automatické, a budú prijímané federálnymi orgánmi, nemajú odvádzať pozornosť od skutočnosti, že na určenie bezpečnosti tejto látky nie je potrebné žiadne vykonávacie opatrenie na to, aby sa uplatnili právne účinky. ( 53 )

78. Rozdiel medzi týmito dvoma aspektmi sa výslovne odráža aj v znení nariadenia č. 1107/2009. Článok 1 ods. 1 a 2 objasňuje, že nariadenie stanovuje tak„pravidlá autorizácie prípravkov na ochranu rastlín v obchodnej podobe a ich uvádzania na trh, používania a kontroly v Spoločenstve“, ako aj„pravidlá schvaľovania účinných látok…, ktoré prípravky na ochranu rastlín obsahujú alebo z ktorých sa skladajú“. Podobne, pokiaľ ide o úroveň regulácie, odôvodnenie 10 nariadenia č. 1107/2009 uvádza, že „by sa rozhodnutie o prijateľnosti alebo neprijateľnosti takýchto látok malo prijímať na úrovni Spoločenstva na základe harmonizovaných kritérií“, pričom odôvodnenie 23 uvádza, že „autorizácie prípravkov na ochranu rastlín by mali… udeľovať členské štáty“ ( 54 ). Rôzne postupy sa opäť neodrážajú iba rôznymi kritériami, ale vykonávajú sa aj na rôznych úrovniach správy.

79. Po tretie „sága“ nariadenia z roku 2016, ktorá sa týka dvoch sporov o zákonnosti tohto nariadenia podaných spoločnosťami, ktoré sa zaoberajú uvádzaním na trh súvisiacich výrobkov pred Conseil d’État (Štátna rada, Belgicko); ( 55 ) opakované súdne konanie pred Cour constitutionnelle (Ústavný súd, Belgicko), podané proti podobným nariadeniam Valónskeho regiónu a Flámskeho regiónu, ( 56 ) a formálna námietka Komisie voči rovnocennému nariadeniu, ktorou sa zrušuje nariadenie z roku 2016, ( 57 ) predstavujú ukážku okamžitého, významného a nezávislého dopadu napadnutého nariadenia na regulačné právomoci odvolateľa. ( 58 ) Pomerne dobre tiež dokazuje, že nie je možné oddeliť „vnútrotrhový“ rozmer systému zavedeného nariadením č. 1107/2009 od jeho rozmerov a dôsledkov v oblasti poľnohospodárstva, životného prostredia a zdravia ľudí a zvierat.

80. Z týchto dôvodov sa domnievam, že celková štruktúra argumentácie Všeobecného súdu, ktorá jednoducho odhliadla od ostatných rozmerov napadnutého nariadenia a nariadenia č. 1107/2009 a jednoducho vyňala iba postup povoľovania pre prípravky na ochranu rastlín s cieľom poprieť aktívnu legitimáciu odvolateľa, je vysoko sporná a do istej miery účelová. Lojálna spolupráca, ktorá sa od členských štátov a všetkých jeho zložiek, vrátane samosprávnych celkov vyžaduje na účely zabezpečenia riadneho uplatňovania a dodržiavania práva Únie, musí mať rub aj líc. Nemôže existovať iba pri ukladaní obmedzení a povinností a potom podivne vyprchať, keď ide o aktívnu legitimáciu a prístup k súdom EÚ.

81. Súhrnne treba konštatovať, že odvolateľ správne uvádza, že Všeobecný súd sa nezaoberal jeho argumentáciou týkajúcou sa skutočnosti, že napadnuté nariadenie mu samo osebe zabránilo v tom, aby svoje autonómne právomoci vykonával podľa vlastného uváženia. Odvolateľ má tiež pravdu, pokiaľ ide o meritum tejto argumentácie.

82. Tieto nesprávne právne posúdenia sú ako také postačujúce na zrušenie napadnutého uznesenia. No pre úplnosť a aby som bol v konaní vo veci samej Súdnemu dvoru nápomocný v plnom rozsahu, budem sa zaoberať aj ďalšími argumentmi odvolateľa v rámci druhej námietky.

b) Zachovanie pro tempore platnosti existujúcich autorizácií

83. V bodoch 50 až 55 napadnutého uznesenia Všeobecný súd vylúčil akýkoľvek automatický účinok napadnutého nariadenia na existujúce autorizácie. Všeobecný súd v podstate uviedol, že existujúce autorizácie nie sú obnovované automaticky na základe napadnutého nariadenia. Platí totiž, že obnovenie môže byť priznané vnútroštátnymi orgánmi na základe osobitnej žiadosti podanej držiteľom takejto autorizácie. V Belgicku sú takýmito orgánmi federálne orgány.

84. Odvolateľ však nikdy netvrdil, že by existujúce autorizácie boli v dôsledku napadnutého nariadenia obnovované alebo potvrdzované automaticky. ( 59 ) Odvolateľ iba uviedol, že platnosť existujúcich autorizácií bude automaticky zachovaná počas obdobia, v rámci ktorého je členský štát povinný ukončiť vnútroštátne konania o obnovení týchto autorizácií.

85. V tomto smere má odvolateľ pravdu. Podľa článku 43 ods. 6 nariadenia č. 1107/2009 členské štáty „predĺži[‑a] platnosť autorizácie o čas potrebný na ukončenie skúmania a prijatie rozhodnutia o obnovení“ ( 60 ). V prípade, ak by napadnuté nariadenie neexistovalo, by existujúce autorizácie stratili platnosť. Ako stanovuje článok 20 ods. 2 druhý pododsek nariadenia č. 1107/2009 „v prípade zrušenia schválenia alebo jeho neobnovenia z dôvodu bezprostredných obáv o zdravie ľudí alebo zvierat alebo o životné prostredie sa prípravky na ochranu rastlín bezodkladne stiahnu z trhu“ ( 61 ).

86. Účinok pro tempore zachovania platnosti existujúcich autorizácií teda vyplýva priamo z napadnutého nariadenia. Akýkoľvek akt, ktorý sú členské štáty povinné na tento účel prijať, je čisto automatický, alebo v tejto súvislosti nedisponujú žiadnym priestorom pre vlastnú úvahu. Odôvodnenie Všeobecného súdu teda nielen prekrucuje argumentáciu uplatnenú odvolateľom, ale dopúšťa sa tiež argumentačného klamu non sequitur: skutočnosť, že autorizácie sa automaticky neobnovujú, v žiadnom prípade neznamená, že ich platnosť nie je automaticky zachovaná pro tempore.

87. Všeobecný súd sa teda dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď nesprávne vyložil článok 20 ods. 2 a článok 43 ods. 6 nariadenia č. 1107/2009.

c) Účasť navrhovateľa na federálnych konaniach o obnovení autorizácií

88. V bodoch 56 až 59 napadnutého uznesenia dospel Všeobecný súd k záveru, že povinná účasť odvolateľa na vnútroštátnych konaniach o obnovení autorizácií je irelevantná. Všeobecný súd uviedol, že schvaľovací výbor, ktorého je odvolateľ členom, vydáva iba nezáväzné stanovisko, lebo konečné rozhodnutie spadá do právomoci federácie. Po druhé Všeobecný súd uviedol, že argumentácia odvolateľa v praxi spochybňuje skôr platnosť nariadenia č. 1107/2009 ako platnosť napadnutého nariadenia.

89. Aj keď sa nedomnievam, že by účasť vo schvaľovacom výbore bola sama osebe rozhodujúcim argumentom, s niektorými námietkami odvolateľa na adresu napadnutého uznesenia musím súhlasiť.

90. V prvom rade nerozumiem tomu, prečo by mala byť v tomto kontexte rozhodujúca skutočnosť, že stanovisko schvaľovacieho výboru má nezáväznú povahu. Účastníci konania majú za nesporné, že prijatie tohto stanoviska predstavuje podľa belgických ústavnoprávnych pravidiel podstatnú procesnú náležitosť. Bez stanoviska tohto výboru by federálna úroveň jednoducho nemohla postupovať ďalej v ktoromkoľvek smere. Nezáväzná povaha tohto stanoviska teda neznamená, že toto stanovisko nie je nijakým spôsobom relevantné. ( 62 )

91. Odôvodnenie Všeobecného súdu k tomuto bodu je ešte viac mätúce v tom zmysle, že je iba ťažko zlučiteľné s judikatúrou Súdneho dvora týkajúcou sa podobných konaní na úrovni Únie. Podľa tejto judikatúry platí, že ak je vstup určitého orgánu alebo subjektu podľa právnej úpravy povinný, je jeho účasť pre riadne pokračovanie v danom konaní zásadná. Skutočnosť, že má tento orgán alebo subjekt zo svojej povahy alebo z dôvodu špecifických čŕt daného konania výlučne konzultačnú alebo poradnú úlohu, je bezvýznamná. Prístup Súdneho dvora je v tomto smere konzistentný bez ohľadu na druh orgánu alebo subjektu, ktorý mal povinnosť sa na danom konaní zúčastniť. ( 63 )

92. Prijatie napadnutého nariadenia viedlo na vnútroštátnej úrovni k začatiu konania o obnovení autorizácií v členských štátoch. V Belgicku toto konanie vyžaduje účasť odvolateľa. Napadnuté nariadenie preto vedie ku vzniku povinnosti na strane odvolateľa, ktorá má procesnú povahu a ústavnoprávnu dôležitosť.

93. Okrem toho táto povinnosť znamená pre odvolateľa viac ako iba povinnosť zasadať vo schvaľovacom výbore. Určite je pravdou, ako tvrdí Komisia, že napadnuté nariadenie nezbavuje odvolateľa práva odvolateľa zúčastniť sa na zasadnutiach tohto výboru. Táto námietka sa však míňa účinkom. V tejto súvislosti je kľúčové to, že napadnuté nariadenie výkon výsadných práv odvolateľa v rámci schvaľovacieho výboru vo veľkej miere obmedzuje.

94. Odvolateľ – región Belgického kráľovstva – je v súlade s článkom 4 ods. 3 ZEÚ povinný prijať všetky vhodné opatrenia na splnenie záväzkov, ktoré vyplývajú z napadnutého nariadenia, a zdržať sa všetkých opatrení, ktoré by mohli ohroziť dosiahnutie cieľa, ktorý toto nariadenie sleduje.

95. Schvaľovací výbor a jeho členovia nemajú teda žiadny skutočný manévrovací priestor, keď ide o rozhodnutia, ktoré majú byť vydávané po prijatí napadnutého nariadenia. Pokiaľ napadnuté rozhodnutie prehlásilo glyfozát za „bezpečnú“ látku, je výsledok týchto vnútroštátnych konaní z veľkej časti jednoznačný ( 64 ) a účasť odvolateľa nemôže mať na tento výsledok žiadny skutočný vplyv. Prípadný odpor alebo námietky v tejto súvislosti by mohli predstavovať porušenie článku 4 ods. 3 ZFEÚ, čo by mohlo okrem iného viesť aj ku konaniu o porušení povinnosti vedenému proti Belgicku podľa článku 258 a 259 ZFEÚ ( 65 ) a/alebo k podaniu žalôb o určenie zodpovednosti štátu zo strany držiteľov autorizácií podľa judikatúry nadväzujúcej na rozhodnutia vo veci Francovich ( 66 ).

96. Komisia však tiež tvrdí, že účasť odvolateľa v tomto výbore nie je na účely konania vo veci samej relevantná, lebo vyplýva výlučne z vnútroštátneho práva.

97. Táto námietka nemôže obstáť. Právo Únie neupravuje a nemôže upravovať také vnútroštátne rozdelenie právomocí, aké predstavuje ich rozdelenie medzi ústrednými, regionálnymi alebo miestnymi orgánmi. ( 67 ) Ak ustanovenia práva Únie priznávajú členským štátom právomoci alebo im ukladajú povinnosti na účel vykonania práva Únie, je otázka, akým spôsobom môže byť výkon týchto právomocí a plnenie týchto povinností zverený štátmi určeným vnútroštátnym orgánom záležitosťou výlučne ústavného systému každého štátu. ( 68 ) Článok 4 ods. 2 ZEÚ vyžaduje, aby Únia okrem iného rešpektovala národnú identitu členských štátov, ktorá spočíva v ich základných politických a ústavných systémoch, vrátane miestnej a regionálnej samosprávy. ( 69 ) V rámci tohto konania Komisia zjavne trpí „regionálnou slepotou“ ( 70 ): jej námietka nerešpektuje belgický ústavný systém a je teda v rozpore s článkom 4 ods. 2 ZEÚ.

98. Na záver je potrebné konštatovať, že bod 58 napadnutého uznesenia je, ako zdôrazňuje odvolateľ, chybný. Odvolateľ v prejednávanej veci žiadnym spôsobom nespochybňuje rámec stanovený nariadením č. 1107/2009. Netvrdí napríklad, že je konanie zakotvené v tomto nariadení v prejednávanej veci protiprávne alebo nepoužiteľné. Odvolateľ v podstate spochybňuje výsledok, ku ktorému toto konanie v jednom konkrétnom prípade viedlo, a to na základe určitých údajných pochybení vychádzajúcich z nesprávneho uplatnenia ustanovení nariadenia č. 1107/2009.

d) Vzájomné uznávanie

99. Za presvedčivé tiež považujem argumenty odvolateľa týkajúce sa bodov 60 až 64 napadnutého uznesenia. V podstate je možné konštatovať, že Všeobecný súd v týchto častiach nezohľadnil automatickosť, ktorá je znakom postupu vzájomného uznávania upraveného v článkoch 40 až 42 nariadenia č. 1107/2009. Výklad týchto ustanovení zo strany Všeobecného súdu je podľa môjho názoru nesprávny.

100. V zmysle článku 40 ods. 1 nariadenia č. 1107/2009 môže členský štát odmietnuť uznať autorizácie vydané iným členským štátom, no ak tento iný členský štát patrí do rovnakej zóny, ( 71 ) potom dotknutý členský štát vydá autorizáciu (v zmysle povinnosti) za rovnakých podmienok ako referenčný členský štát.

101. Je pravda, že podľa článku 36 ods. 3 tohto nariadenia existuje možnosť členského štátu odmietnuť uznanie autorizácie vydanej členským štátom, ktorý patrí do rovnakej zóny. Je to však možné iba vtedy, ak (i) sú ostatné opatrenia neúčinné a (ii) „ak má vzhľadom na osobitné environmentálne alebo poľnohospodárske podmienky opodstatnený dôvod domnievať sa, že dotknutý prípravok naďalej predstavuje neprijateľné riziko pre zdravie ľudí alebo zvierat alebo pre životné prostredie“ ( 72 ).

102. Nariadenie č. 1107/2009 teda neumožňuje žiadnemu belgickému ústrednému ani regionálnemu orgánu brániť uplatneniu systému vzájomného uznávania v takých prípadoch, ako je ten, ktorý nastal v tejto veci, kedy tieto orgány zastávajú názor, že predmetný prípravok je zo svojej podstaty škodlivý pre zdravie ľudí alebo zvierat, alebo životné prostredie (a nie z dôvodu špecifických podmienok v oblasti životného prostredia alebo poľnohospodárskych podmienok na ich území). Podľa prílohy I nariadenia č. 1107/2009 patrí Belgicko do „Zóny B – stred“, ktorá sa nejaví ako nejako obzvlášť malá, keď zahŕňa aj Českú republiku, Nemecko, Írsko, Luxembursko, Maďarsko, Holandsko, Rakúsko, Poľsko, Rumunsko, Slovinsko a Slovensko (a do 31. januára 2020 patrilo do tejto zóny aj Spojené kráľovstvo).

103. Ak by teda belgické orgány bránili vzájomnému uznávaniu v prípade, že bola členským štátom patriacim do rovnakej zóny vydaná autorizácia, dopustili by sa obchádzania ustanovení nariadenia č. 1107/2009. Museli by si vymyslieť účelovú argumentáciu a tvrdiť, že glyfozát nie je bezpečný z dôvodu určitých konkrétnych podmienok v oblasti životného prostredia či poľnohospodárskych podmienok existujúcich v Belgicku s vedomím, že táto argumentácia je nepravdivá a účelová. Stručne povedané, tieto orgány by museli porušiť právo Únie, aby dotknuté osoby začali konanie na vnútroštátnych súdoch, ( 73 ) pričom tieto súdy by následne podali návrh na začatie prejudiciálneho konania na základe článku 267 ZFEÚ týkajúci sa platnosti nariadenia č. 1107/2009. Toto je práve tá situácia, ktorej sa autori Zmlúv chceli vyhnúť, keď sa rozhodli zmeniť (súčasný) článok 263 ZFEÚ výslovne vo vzťahu k neprivilegovaným žalobcom. ( 74 ) Je pravdepodobne možné bezpečne predpokladať, že ak nebolo porušenie práva považované za postup vhodný pre fyzické alebo právnické osoby, je tento postup o to menej vhodný pre orgány verejnej moci členských štátov.

104. Nie je možné prehliadať význam právnych dôsledkov vyplývajúcich z mechanizmov vzájomného uznávania zakotvených v práve Únie na konanie orgánov členských štátov tak, ako to urobil Všeobecný súd v napadnutom uznesení. V konfrontácii s podobnými mechanizmami vzájomného uznávania súdy Únie tieto dôsledky skutočne riadne zohľadňujú, keď posudzujú otázku, či je žalobca priamo dotknutý aktom Únie, ktorý tieto mechanizmy aktivuje. ( 75 )

e) Priebežný záver

105. Vzhľadom na už vyššie uvedené som dospel k záveru, že Všeobecný súd pri posudzovaní podmienky priamej dotknutosti nesprávne vyložil a uplatnil článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ.

106. Súhrnne treba konštatovať, že napadnuté nariadenie vyvolalo právne účinky, ktoré zmenili právne postavenie odvolateľa prinajmenšom v štyroch ohľadoch. Po prvé odvolateľ nemohol vykonávať podľa svojho vlastného uváženia svoje autonómne právomoci na účel úpravy používania prípravkov na ochranu rastlín na svojom území. Po druhé napadnuté nariadenie uložilo belgickým orgánom – vrátane odvolateľa – povinnosť zachovať platnosť existujúcich autorizácií počas celej doby nevyhnutnej na riadne ukončenie konania o obnovení týchto autorizácií. Po tretie napadnuté nariadenie viedlo k začatiu konania, ktorého sa odvolateľ musel zúčastniť, a nemohol v ňom de iure a ani de facto využiť výsady, ktoré sú mu priznané na základe Ústavy Belgicka. Po štvrté napadnuté nariadenie odvolateľovi tiež uložilo, aby na základe systému vzájomného uznávania uznal akékoľvek autorizácie vydané členským štátom, ktorý patrí do rovnakej zóny. Napriek pochybnostiam odvolateľa o všeobecnej škodlivosti glyfozátu nie je odvolateľ oprávnený uznanie odmietnuť, iba ak by konal v rozpore s povinnosťami, ktoré pre neho vyplývajú z práva Únie.

107. Dôležité je predovšetkým to, že všetky tieto účinky sú pripísateľné napadnutému nariadeniu. Neexistuje žiadne „sprostredkujúce“ vykonávacie opatrenie, ktoré by príčinnú súvislosť medzi napadnutým nariadením a zmenou právneho postavenia odvolateľa prerušilo.

B. Prvá námietka: nesprávny výklad Aarhuského dohovoru

108. Vzhľadom na to, že som dospel k záveru, že sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho výkladu článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ a ustanovení nariadenia č. 1107/2009, už by sa nebolo potrebné venovať otázkam vzneseným v prvej námietke odvolateľa. No pre prípad, že by sa Súdny dvor s mojím názorom na tento bod nestotožnil, ponúknem niekoľko stručných úvah k argumentácii odvolateľa vychádzajúcich z Aarhuského dohovoru.

1. Tvrdenia účastníkov konania

109. V prvej námietke odvolateľ kritizuje Všeobecný súd, že v bodoch 34 až 37 napadnutého uznesenia pri posudzovaní prípustnosti žaloby nezohľadnil článok 9 Aarhuského dohovoru. Odvolateľ zastáva názor, že jeho žaloba spadá do oblasti pôsobnosti tohto dohovoru a podmienky prípustnosti stanovené v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ teda musia byť vykladané vzhľadom na článok 9 Aarhuského dohovoru, ktorý sa týka prístupu k spravodlivosti. V tejto súvislosti sa odvolateľ dovoláva dvoch správ vydaných v rokoch 2011 a 2017 Výboru pre súlad (výbor Spojených národov poverený kontrolou dodržiavania tohto dohovoru), podľa ktorých judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa aktívnej legitimácie nie je v súlade s článkom 9 ods. 3 a 4 tohto dohovoru. ( 76 )

110. Podľa názoru odvolateľa sa Všeobecný súd dopustil pochybenia, keď sa domnieval, že sa pojmy „verejnosť“ a „orgány verejnej moci“ v zmysle článku 2 ods. 2 a 4 tohto dohovoru vzájomne vylučujú a že odvolateľ spadá do kategórie „orgány verejnej moci“. Odvolateľ zastáva názor, že takéto rigidné rozlišovanie je v rozpore so znením a duchom tohto dohovoru. Tento výklad je podľa odvolateľa tiež nepriamo potvrdený ustanoveniami článku 2 ods. 2 písm. b) a c), ktoré rozširujú pojem „orgán verejnej moci“ na niektoré súkromné subjekty: odvolateľ teda tvrdí, že musí platiť aj opak.

111. Odvolateľ tiež tvrdí, že na rozdiel od toho, čo je uvedené v napadnutom uznesení, dostatočne vysvetlil, ako by mohol mať výklad článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ vzhľadom na Aarhuský dohovor v prejednávanej veci dopad na otázku, či je odvolateľ napadnutým nariadením priamo dotknutý.

112. Komisia zastáva názor, že podmienky prípustnosti žaloby na určenie neplatnosti nemôžu závisieť od ich výkladu vzhľadom na ustanovenia Aarhuského dohovoru. Komisia v každom prípade zastáva stanovisko Všeobecného súdu, že odvolateľ v konaní na prvom stupni nepodal primerané a konkrétne vysvetlenie, ako by mohli ustanovenia Aarhuského dohovoru vplývať na posúdenie prípustnosti v prejednávanej veci.

113. Komisia ďalej tvrdí, že dovolávanie sa oboch správ Výboru pre súlad nie je na mieste. Po prvé tieto správy nikdy neboli formálne prijaté stranami tohto dohovoru. Po druhé ich pôsobnosť ratione materiae je vymedzená užšie, než ako uvádza odvolateľ. Po tretie tieto správy neobsahujú žiadnu konkrétnu požiadavku na to, aby boli výsady, ktoré majú byť priznané mimovládnym organizáciám (NGO) a iným združeniam, rozšírené aj na orgány územnej samosprávy.

2. Analýza

114. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora nemá článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru priamy účinok. ( 77 ) V prejednávanej veci však nie sú súdy Únie žiadané o to, aby overili platnosť aktu Únie oproti Aarhuskému dohovoru, ale iba aby vyložili pravidlá Zmluvy o FEÚ týkajúce sa aktívnej legitimácie vzhľadom na tento dohovor. (Povinnosť) konformného výkladu tak nie je podmienená tým, aby malo dotknuté ustanovenie priamy účinok.

115. Súdny dvor konštatoval, že prináleží vnútroštátnemu súdu, aby „poskytol taký výklad procesného práva týkajúceho sa podmienok, ktoré je potrebné splniť na podanie správneho opravného prostriedku alebo žaloby, ktorý v čo najväčšej možnej miere zohľadní ciele článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, ako aj cieľ účinnej súdnej ochrany práv poskytovaných právom Únie, aby [mohli organizácie na ochranu životného prostredia] napadnúť na súde rozhodnutie prijaté v rámci správneho konania, ktoré by mohlo byť v rozpore s právom Únie v oblasti životného prostredia“ ( 78 ). V niektorých prípadoch zašiel Súdny dvor dokonca tak ďaleko, že niektoré požiadavky obmedzujúce prístup k súdu podľa vnútroštátneho práva prehlásil za požiadavky porušujúce ustanovenia práva Únie tak, ako sú vykladané vzhľadom na Aarhuský dohovor. ( 79 )

116. Napriek tomu, že Súdny dvor do dnešného dňa nemal príležitosť formulovať obdobné závery vo vzťahu k únijným súdnym konaniam, nevidím žiadny dôvod, prečo by tieto zásady nemali rovnakým spôsobom platiť aj pre ne. Komisia správne uvádza, že medzinárodné zmluvy nemôžu zrušiť primárne právo Únie a ani pred ním mať prednosť. Primárne právo však môže a malo by byť v prípade potreby a v čo najväčšom možnom rozsahu vykladané v súlade s medzinárodným právom. ( 80 )

117. Nemôžem inak ako súhlasiť s názorom, ktorý vyjadril generálny advokát Jääskinen, ktorý vo vzťahu k tejto záležitosti zdôraznil nevyhnutnosť konformného prístupu. ( 81 ) Požiadavky kladené na vnútroštátne súdy musia platiť aj pre súdy Únie. Článok 263 ZFEÚ je prejavom zásady účinného súdneho preskúmania zakotvenej v článku 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). Článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru je v rámci svojej špecifickej oblasti úpravy tiež vyjadrením tejto zásady. Súdny dvor tieto ustanovenia vo svojej judikatúre výslovne prepojil. ( 82 )

118. Nevidím však, ako by to malo v prejednávanej veci veľký význam, a to z jednoduchého dôvodu.

119. Aarhuský dohovor jasne rozlišuje medzi nositeľmi práv („verejnosťou“ alebo „zainteresovanou verejnosťou“ tak, ako sú tieto pojmy definované v článku 2 ods. 4 a 5 dohovoru) a „orgánmi verejnej moci“ (tak, ako sú definované v článku 2 ods. 2 dohovoru), ktorým sú uložené určité zodpovedajúce povinnosti.

120. Je skutočne možné, aby niektoré osoby patriace pod „verejnosť“ príležitostne prešli na druhú stranu a boli v špecifických situáciách považované za „orgány verejnej moci“ na účely článku 2 ods. 2 písm. b) alebo c) dohovoru. Je napríklad možné predstaviť si situáciu (fyzickej) osoby, ktorej orgán ochrany životného prostredia zveril určité úlohy. Táto osoba by mohla byť súčasne: (i) „orgánom verejnej moci“, keby v rámci svojej profesijnej činnosti vykonávala úlohy, ktoré jej boli zverené verejnou mocou, a (ii) „zainteresovanou verejnosťou“, keby konala ako jednotlivec v záležitostiach týkajúcich sa životného prostredia nesúvisiacich s jej úradnými funkciami.

121. Na rozdiel od toho, čo tvrdí odvolateľ to však neznamená, že je rovnako možný aj opačný scenár. V Aarhuskom dohovore nevidím žiadny podklad pre názor, že by sa v určitých špecifických situáciách mohol orgán verejnej moci – a tým nemej správny úrad na regionálnej úrovni, ktorý jasne spadá pod článok 2 ods. 2 písm. a) Aarhuského dohovoru – stať tiež „zainteresovanou verejnosťou“.

122. To platí najmä vo vzťahu k záležitosti, v ktorej tento orgán koná ako verejnoprávny subjekt, ako to je zjavne v prejednávanej veci, ktorý vydáva zákazy a ukladá povinnosti iným osobám v súvislosti s rovnakým predmetom. Ponechám bokom nepochybne zaujímavú diskusiu o tom, či by sa verejnoprávna právnická osoba mohla vôbec niekedy pojmovo stať „(zainteresovanou) verejnosťou“ vo vzťahu k záležitostiam, v ktorých nemôže vystupovať s použitím výsad verejnej moci. ( 83 ) Podľa môjho názoru je v každom prípade axiomaticky vylúčené, aby mohol byť orgán verejnej moci zároveň „zainteresovanou verejnosťou“, pokiaľ ide o predmet spadajúci do jeho právomoci, keď vystupuje ako nositeľ verejnej moci.

123. To je práve prípad Regiónu Brusel-hlavné mesto, pokiaľ ide o ochranu životného prostredia, úpravu používania pesticídov a zákaz glyfozátov na jeho území. V týchto záležitostiach, ako bolo pripustené v predchádzajúcej časti, je tento región príslušným orgánom verejnej moci. Nemôže byť teda súčasne (zainteresovanou) verejnosťou.

124. Aj keď teda neexistujú pochybnosti o tom, že autori Aarhuského dohovoru mali na mysli čo najširšiu účasť na rozhodovaní, ktoré sa týka životného prostredia, a prístup k právnej ochrane v záležitostiach životného prostredia, nedomnievam sa, že mal tento cieľ zahŕňať aj orgány verejnej moci žalujúce sa navzájom, alebo dokonca samých seba.

125. Súhrnne preto treba konštatovať, že na rozdiel od druhej námietky uplatnenej odvolateľom by mala byť jeho prvá námietka zamietnutá.

C. Intermezzo, krok späť a (neuspokojivá) širšia perspektíva

126. Zastávam názor, že prvá námietka odvolateľa nemôže obstáť. Uvedená argumentácia však poukazuje na širší problém. Na prvý pohľadom sú pokusy orgánu verejnej moci, ktorého úlohou je vykonávanie a uplatňovanie práva Únie na jeho úrovni riadenia (ide teda o verejnú moc), dovolávať sa náhle nástroja určeného jednotlivcom a mimovládnym organizáciám (najmä tým, ktoré sa chcú svojím spôsobom proti tejto moci brániť) zvláštne.

127. Po určitom zamyslení ale prestane byť táto myšlienka zvláštna. Stane sa skôr znepokojivou. Čo zostáva takému regiónu, ktorý sa tvárou v tvár mechanickému a formalistickému uplatňovaniu pravidiel o aktívnej legitimácii, ktoré boli vytvorené dávno a pre (predovšetkým súkromné) fyzické a právnické osoby, ocitá v zásade mimo oboch uvedených kategórií: nie je členským štátom stricto sensu, keď sa pod týmto výrazom na účely prístupu k súdom Únie rozumela iba ústredná vláda, a nie je ani (zainteresovanou) verejnosťou.

128. Rád by som túto príležitosť využil na krátku úvahu o širších problémoch, ktoré toto prejednávané odvolanie vyvolalo. „Technické“ argumenty, ktoré boli rozobrané v predchádzajúcich bodoch, by nemali odvádzať pozornosť od širších problémov, ktoré si zasluhujú podrobnejší rozbor: aké by teda mali byť správne pravidlá prístupu regiónov a iných územných samosprávnych celkov členských štátov k súdom Únie (1) a ako by tento evidentne širší prístup zapadal do súčasnej štruktúry súdov Únie (2).

1. Regióny a iné územné samosprávne celky ako účastníci konania na súdoch Únie

129. Článok 4 ods. 2 ZEÚ stanovuje, že „Únia rešpektuje rovnosť členských štátov pred zmluvami, ako aj ich národnú identitu, obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch vrátane regionálnych a miestnych samospráv“.

130. Nie je teda žiadnym prekvapením, že podľa viacerých iných osobitných ustanovení primárneho práva musia byť osobitné charakteristické rysy jednotlivých európskych regiónov okrem toho, že sú samotným jadrom politiky Európskej únie, spočívajúce v hospodárskej, sociálnej a územnej súdržnosti ( 84 ), orgánmi Únie zohľadňované pri posudzovaní širokej škály politík Európskej únie, vrátane životného prostredia. ( 85 )Európske regióny hrajú v rámci európskeho projektu významnú úlohu. Ich účasť na legislatívnom procese Únie prostredníctvom Výboru regiónov je iba jedným z mnohých ilustratívnych príkladov. Okrem toho môžu niesť regióny alebo iné územné samosprávne celky členských štátov zodpovednosť za vykonávanie práva Únie v oblastiach, ktoré spadajú do ich právomoci.

131. Netvrdím, že by mali byť regióny alebo iné vnútroštátne celky na nižšej úrovni, než sú štáty, na tomto základe automaticky stavané na rovnakú úroveň ako členský štát. Zmluvy ich za členské štáty nepovažujú. Stále však nie je vyriešený problém celkov členského štátu, ktoré podľa vnútroštátnej ústavy v zásade a vo vzťahu k výkonu určitých právomocí v skutočnosti členský štát predstavujú. Ako je to s osobitnými, konkrétnymi právomocami zverenými týmto celkom, ktoré tieto celky vykonávajú autonómne a ktorých prostredníctvom práve tieto celky vykonávajú verejnú moc Únie? Môže aj taká vnútroštátna ústavná voľba nájsť svoje miesto v rámci Zmlúv, pokiaľ ide o prístup k súdom Únie?

132. Samozrejme, že áno. Takáto voľba už do určitej miery prijatá bola. Odpoveď je podľa môjho názoru pozoruhodne jednoduchá: kritérium Vlaams Gewest ( 86 ) uplatňované v otvorenom duchu lojálnej spolupráce. Kedykoľvek sú na prvý pohľad územnému samosprávnemu celku členského štátu vnútroštátnou ústavou zverené osobitné autonómne právomoci v určitej záležitosti, ktoré nemôže vykonávať, ako uzná za vhodné, ako priamy dôsledok aktu Únie, mal by mať tento celok aktívnu legitimáciu na napadnutie predmetného aktu žalobou.

133. Je potrebné jasne zdôrazniť dva aspekty: na prvý pohľad a v otvorenom duchu lojálnej spolupráce.

134. Na prvý pohľad jednoducho znamená určenie, že vo vzťahu k danej záležitosti existuje určitá právomoc, ktorej výkonu je priamo bránené: môže samosprávny celok v danej záležitosti platne prijímať právnu úpravu? Nie je nevyhnutné, ani by nebolo vhodné, aby sa súdy Únie púšťali do podrobných diskusií o rozdelení právomoci v rámci členských štátov a detailne tak pitvali záležitosti, o ktorých v skutočnosti prináleží rozhodovať vnútroštátnemu (Ústavnému) súdu. Z porovnávacieho a štrukturálneho hľadiska je navyše vždy niečo zvláštne na takom systéme súdneho preskúmania, v rámci ktorého je podstatne viac energie venovanej otázkam prípustnosti ako otázkam meritórnym.

135. V otvorenom duchu znamená, že tieto druhy výziev sú brané také, aké v skutočnosti sú: typ Organstreitigkeiten sui generis vo vnútri Únie, v ktorom sa určitá jednotka verejnej moci členského štátu poverená prebratím a vykonávaním práva Únie – t. j. skutočný normotvorca, nie (iba ďalší) adresát práva Únie – snaží vyjadriť nespokojnosť. Mechanické a formálne (formalistické) uplatňovanie reštriktívnej judikatúry týkajúcej sa aktívnej legitimácie neprivilegovaných žalobcov na takéto subjekty je preto konceptuálne nesprávne.

136. Stručne povedané, malou extrapoláciou kľúčových pojmov pomerne známeho diela sociálnej teórie: ak je požadovaná lojalita (resp. v podstate konanie v zastúpení), musí byť umožnený protest, inak bude pravdepodobne zvažovaný odchod. ( 87 )

2. Priama a osobná dotknutosť a umenie riadenia prevádzky

137. Napokon je potrebné upriamiť pozornosť aj na globálny pohľad na prístup k súdom Únie. Som ďaleko od toho, aby som tvrdil, že by mal byť výklad kategórií priamej a osobnej dotknutosti radikálne prehodnotený a brány by mali byť náhle otvorené dokorán. Veľa právnych poriadkov, vrátane právnych poriadkov členských štátov, stanovujú určité podmienky, ktoré možnosť jednotlivcov domáhať sa nápravy proti všeobecne použiteľnej právnej úprave podmieňujú preukázaním toho, že títo jednotlivci boli touto úpravou dotknutí.

138. Obavy vzbudzuje skôr príliš reštriktívna tendencia pri výklade a uplatňovaní týchto pravidiel, najmä desať rokov po Lisabonskej zmluve, ktorá mala aspoň niektoré z týchto obáv rozptýliť. Po kritickom preštudovaní judikatúry súdov Únie, najmä početných uznesení Všeobecného súdu, sa nie je možné ubrániť pocitu určitého prekvapenia, s akým nasadením a invenciou dochádzajú sudy Únie k záveru, že v danej veci nedošlo k priamemu dotknutiu, či dokonca že v danej veci neexistuje žiadny právny záujem na podaní žaloby. Prejednávané odvolanie je iba ďalším príkladom tohto globálneho prístupu a myšlienky. Vyvoláva nasledujúcu otázku: ak ani regióny členských štátov nie sú dotknuté aktmi Únie, ktorých vykonávaním a dodržovaním boli poverené, kto teda týmito aktmi dotknutý bude?

139. Tradičnou odpoveďou samozrejme je, že právo Únie ponúka ucelený systém procesných prostriedkov nápravy. Nedostatok aktívnej legitimácie podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ teda nebráni tomu, aby sa daná záležitosť k Súdnemu dvoru nakoniec aj tak dostala prostredníctvom návrhu na začatie prejudiciálneho konania smerujúcemu k posúdeniu platnosti, ktorý bude podaný zo strany vnútroštátneho súdu. ( 88 )

140. Nebudem opakovať argumentáciu s ohľadom na dôvody, prečo je takýto postup nekoncepčný. ( 89 ) Rovnako tak nebudem uvádzať jednotlivé prípady, v ktorých sa táto dogma pravidelne ukazuje ako nesprávna. Rovnako nechcem opätovne otvárať diskusiu o dvojitom štandarde a o tom, do akej miery je takýto výklad článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ v súlade s právom na prístup k súdu podľa článku 47 Charty a zásadou účinnej súdnej ochrany podľa článku 19 ods. 1 ZEÚ.

141. Namiesto toho iba na záver uvediem dva štrukturálne aspekty, ktoré hovoria v prospech otvorenejšieho výkladu kritérií priamej a osobnej dotknutosti, prinajmenšom pre určité kategórie atypických neprivilegovaných žalobcov, ako sú napríklad regióny, vo veciach, akou je táto prejednávaná vec.

142. V prvom rade je potrebné poukázať na pozmenenú štruktúru súdov Únie. Právne teoretické obmedzovanie priameho prístupu pri súčasnom benevolentnom umožnení nepriameho prístupu prostredníctvom návrhu na začatie prejudiciálneho konania bolo možno dobrá voľba na začiatku 21. storočia. Keď ale o 20 rokov neskôr došlo k radikálnej zmene štruktúry súdov Únie, ( 90 ) nie je možné v súčasnosti trvať na tom, aby bol prístup jednými dverami, ktoré sú otvorené, stále ešte obmedzený, zatiaľ čo inými dverami bude možné v rovnakých veciach vstupovať neobmedzene aj napriek tomu, že sa ich kapacita už znížila; takýto prístup by neviedol k ničomu inému ako k dopravnej zápche a zreteľnému zníženiu kvality dopravy.

143. V druhom rade toto by malo platiť najmä pre zložité regulačné a technické problémy, ktoré vyžadujú pomerne rozsiahle zhromažďovanie dôkazov, znalecké posudky či (vedecké) údaje. Otázka bezpečnosti niektorých pesticídov je ilustračným príkladom problému spadajúceho do tejto kategórie. Nebolo by v prípade takého problému lepšie, aby bolo najprv meritum tohto problému predmetom dôkladného súdneho prejednania na súde prvého stupňa, teda na Všeobecnom súde, kde budú zhromaždené všetky dôkazy a informácie a vypočutí vedľajší účastníci, než bude prípadne vec predložená Súdnemu dvoru v konaní o odvolaní? Nebol by tento postup vhodnejší ako situácia, kedy je nevyhnutné riešiť podobné otázky, ktoré sa v konečnom dôsledku týkajú platnosti regulatórnych aktov Únie v rámci prejudiciálneho konania?

144. Práve v týchto zložitých veciach naráža štandardná dogma plne funkčného alternatívneho postupu v podobe návrhu na začatie prejudiciálneho konania na závažné problémy. Je potrebné pripomenúť, že v rámci návrhu na začatie prejudiciálneho konania nebude Súdny dvor zhromažďovať žiadne dôkazy, prakticky nikdy nebude vypočúvať žiadnych znalcov, zisťovanie skutkového stavu prináleží výlučne vnútroštátnemu súdu (a pomerne často sa stáva v takýchto zložitých technických veciach, že skutkový stav žiaľ zistený nie je). V dôsledku obmedzenia počtu potenciálnych vedľajších účastníkov konania musí Súdny dvor mnohokrát rozhodovať o vysoko vedeckých, skutkových otázkach na základe iba minimálneho množstva údajov získaných od vedľajších účastníkov konania alebo od vnútroštátneho súdu.

145. Nebolo by teda rozumnejšie umožniť, aby boli podobné veci najprv prejednávané v rámci konania na Všeobecnom súde, kde by boli riadne zhromaždené a vykonané všetky potrebné dôkazy a vedecké údaje, namiesto toho, aby bola otázka glyfozátu nepriamo otváraná prostredníctvom návrhu na začatie prejudiciálneho konania? ( 91 ) Okrem problému odborných znalostí a nevyhnutnej hĺbky argumentácie sú tu ešte širšie súvislosti týkajúce sa prístupu a legitimity: ako je možné, že región, ktorému boli zverené právomoci v záležitostiach životného prostredia, nemá aktívnu legitimáciu na podanie žaloby proti autorizácii glyfozátov zo strany Únie, ale jednotlivci, ktorí demolujú výkladné skrine a vitríny, právny záujem a aktívnu legitimáciu majú? ( 92 )

146. Samozrejme v týchto prípadoch ide o dva rôzne druhy konaní. Je to však práve toto širšie hľadisko, vrátane vzájomného pôsobenia medzi druhmi konaní vedenými na Súdnom dvore a prístupu k nemu, ktoré je v určitom zmysle problematické. Bolo by pre Región Brusel-hlavné mesto lepšie, ak by namiesto riadneho podania žaloby na Všeobecnom súde uložil niektorým svojim zamestnancom (prirodzene čisto hypoteticky), aby išli von a zdemolovali pár obchodov v Bruseli? ( 93 )

147. Na záver je možné uviesť, že ak spojíme dané dve všeobecné úvahy formulované v tejto časti, potom skôr ako čakať na to, kedy budú splnené podmienky pre možnú cestu stanovenú v článku 256 ods. 3 ZFEÚ, ktorá je natoľko zložitá, že ide v najbližšej budúcnosti o menej pravdepodobný scenár, ( 94 ) spočíva realizovateľná alternatíva v krátkodobom a strednodobom horizonte v tom, že budú tieto typy vecí prostredníctvom rozumnejšieho výkladu kritérií uvedených v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ vo vzťahu aspoň k niektorým neprivilegovaným žalobcom, ako sú žalobcovia vystupujúci v konaní v prejednávanej veci, nasmerované na Všeobecný súd.

D. Dôsledky posúdenia: rozhodnutie prejednávanej veci

148. Dospel som k záveru, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď vyhlásil žalobu na prvom stupni za neprípustnú z dôvodu, že odvolateľ nebol priamo dotknutý. Ak by Súdny dvor dospel k rovnakému záveru, musel by posúdiť, či sú splnené ostatné podmienky na založenie aktívnej legitimácie odvolateľa na základe článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ. Ak by ostatné podmienky aktívnej legitimácie uvedené v tomto ustanovení splnené neboli, muselo by byť napadnuté uznesenie potvrdené a odvolanie zamietnuté, a to napriek nesprávnym právnym posúdeniam, ktorých sa Všeobecný súd dopustil. ( 95 )

1. Prípustnosť žaloby na prvom stupni

149. Odvolateľ tvrdí, že bol napadnutým nariadením dotknutý tak priamo, ako aj osobne. Ďalej uvádza, že toto nariadenie predstavovalo regulačný akt, ktorý nevyžaduje prijatie vykonávacích opatrení. Komisia oba tieto argumenty odmieta.

150. Posúdeniu oboch týchto situácií sa budem venovať postupne.

a) Akt, ktorý sa osoby priamo a osobne týka

151. Už som pripomenul judikatúru, podľa ktorej je regionálny alebo iný územný samosprávny celok dotknutý – priamo aj osobne – aktom Únie, keď mu boli zverené právomoci, ktoré sú v medziach vnútroštátneho ústavného systému dotyčného členského štátu vykonávané autonómne, a daný akt Únie tomuto celku vo výkone týchto právomocí tak, ako ich tento uznáva za vhodné, bráni (kritérium Vlaams Gewest). ( 96 )

152. Vysvetlil som tiež to, prečo je toto kritérium v prejednávanej veci zrejme splnené. Následne som zdôraznil, akým spôsobom z napadnutého nariadenia automaticky plynie dopad na výsady odvolateľa. ( 97 )

153. Ak by toto všetko nebolo na účely použitia kritéria Vlaams Gewest dostatočné, aj keď sa domnievam, že by malo byť, potom by jediným prípadne zostávajúcim aspektom bolo, akým spôsobom napadnuté nariadenie mení právne postavenie odvolateľa z dôvodu jeho špecifickej situácie (teda kritérium osobného dotknutia).

154. Právomoci priznané belgickým regiónom čo do možnosti upravovať používanie pesticídov na ich území sú zjavne špecificky viazané na belgický ústavný poriadok. V (prinajmenšom niektorých) iných členských štátoch je situácia odlišná. Nie všetky regióny alebo iné územné celky v iných členských štátoch majú porovnateľné autonómne právomoci. Regionálne alebo iné územné samosprávne celky so špeciálnymi právomocami k upravovaniu používania pesticídov na svojich územiach predstavujú uzatvorenú, vopred určenú a nepochybne veľmi malú skupinu (právnických) osôb.

155. Rovnaká logika platí aj vo vzťahu k ostatným druhom účinkov, ktoré má napadnuté nariadenie na postavenie odvolateľa. Právne postavenie odvolateľa je predovšetkým zmenené aj skutočnosťou, že napadnuté nariadenie priznáva určité práva spoločnostiam alebo jednotlivcom (okrem iných výrobcom a združeniam výrobcov danej aktívnej látky, ako aj držiteľom autorizácií). Napríklad držitelia autorizácií, ktorí žiadajú o obnovenie svojich autorizácií, majú právo na to, aby príslušné orgány vydali rozhodnutie v lehote dvanástich mesiacov a aby bola v prípade potreby platnosť ich autorizácií zachovaná počas obdobia potrebného na tento účel. ( 98 ) Týchto práv sa je možné podľa všetkého dovolávať proti príslušným belgickým orgánom, medzi ktoré na rozdiel od iných členských štátov patria aj regionálne celky z dôvodu ich osobitnej právomoci v oblasti právnej úpravy pesticídov.

156. Napadnuté nariadenie okrem toho tiež vedie ku vzniku procesnej povinnosti na strane odvolateľa. Federálna vláda nemôže rozhodovať o autorizáciách bez toho, aby vypočula schvaľovací výbor, ktorého je odvolateľ členom. Opäť platí, že povinnosť orgánov Regiónu Brusel-hlavné mesto pozostávajúca okrem iného v začatí následného konania, vybavenie príslušných spisov a účasti na rozhodovaní vyplýva z ústavnej štruktúry Belgicka.

157. Vzhľadom na to, že celá táto štruktúra a logika by mohli byť v skutočnosti použité na normotvorcov namiesto adresátov právnej úpravy, pre ktorých bola táto právna úprava určená, ( 99 ) tieto aspekty, jednotlivo aj (tým skôr) súhrnne, jasne odlišujú odvolateľa od všetkých ostatných regionálnych alebo iných územných orgánov v Únii, ktoré môžu byť dotknuté iba nepriamo, ak sú poverené úlohou dbať na celkovú životnú pohodu svojich občanov alebo na celistvosť svojich území. Tým skôr odlišujú tieto aspekty odvolateľa od iných právnických alebo fyzických osôb, ktoré konajú v oblasti životného prostredia, alebo sú napadnutým nariadením prípadne dotknuté (ako napríklad občania, ktorí sú vystavení pôsobeniu danej látky).

158. Domnievam sa preto, že odvolateľ je napadnutým nariadením priamo a osobne dotknutý a je preto aktívne legitimovaný na podanie žaloby proti napadnutému nariadeniu na základe článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ. Pre úplnosť sa budem tiež venovať posúdeniu aktívnej legitimácie odvolateľa v situácii predvídanej treťou alternatívou obsiahnutou vo štvrtom odseku článku 263 ZFEÚ.

b) Regulačný akt, ktorý nevyžaduje prijatie vykonávacích opatrení

159. Po prvé je pomerne zrejmé, že napadnuté nariadenie je „regulačným aktom“ v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.

160. V zmysle ustálenej judikatúry tento pojem „zahŕňa všetky všeobecne záväzné nelegislatívne akty“ ( 100 ). Napadnuté nariadenie túto požiadavku zjavne spĺňa. Nejde o legislatívny akt, ale o vykonávací akt v zmysle článku 291 ZFEÚ, ktorý prijala Komisia na účel vykonania nariadenia č. 1107/2009. Okrem toho sa napadnuté nariadenie použije na objektívne určené situácie a zakladá právne účinky vo vzťahu ku všeobecne a abstraktne určeným kategóriám osôb. ( 101 )

161. Po druhé zastávam tiež názor, že napadnuté nariadenie je jedno z tých, ktoré „nevyžadujú vykonávacie opatrenia“ v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.

162. Súdny dvor jasne konštatoval, že pri posudzovaní otázky, či regulačný akt vyžaduje prijatie vykonávacích opatrení, je nevyhnutné vychádzať z postavenia tej osoby, ktorá sa dovoláva práva podať žalobu, a z predmetu tejto žaloby. ( 102 ) Otázka, či voči ostatným osobám vyžaduje dotknutý akt prijatie vykonávacích opatrení, je preto irelevantná ( 103 ) rovnako ako otázka, či prijatie vykonávacích opatrení vyžadujú iné časti dotknutého aktu, ktoré nie sú napadnuté odvolateľom. ( 104 ) V tejto súvislosti je rozhodujúce to, či špecifické právne účinky, ktoré menia postavenie odvolateľa, sa vo vzťahu k nemu prejavia v dôsledku napadnutého aktu Únie, alebo akéhokoľvek iného aktu prijatého Úniou alebo dotknutým členským štátom. ( 105 )

163. Na základe týchto skutočností vzhľadom na postavenie odvolateľa a na predmet konania v prejednávanej veci napadnuté nariadenie nevyžaduje prijatie vykonávacích opatrení v zmysle tretej alternatívy vety tvoriacej štvrtý odsek článku 263 ZFEÚ. Ako bolo už niekoľkokrát uvedené v týchto návrhoch, odvolateľ nenapadá žiadnu konkrétnu autorizáciu, ktorá by mohla byť vydaná (alebo obnovená) vo vzťahu k jednému alebo viacerým prípravkom obsahujúcim glyfozát. Odvolateľ spochybňuje bezpečnosť látky podľa článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1107/2009, čo je aspekt, ktorý napadnuté nariadenie reguluje s konečnou platnosťou. V tomto ohľade nie je žiadne vykonávacie opatrenie nevyhnutné a ani predpokladané.

164. Skutočnosť, že vykonávacie opatrenia k napadnutému nariadeniu musia byť prijaté voči iným osobám (napríklad držiteľom autorizácií a výrobcom glyfozátu), alebo vo vzťahu k iným aspektom napadnutého nariadenia (najmä bezpečnosti konkrétnych prípravkov obsahujúcich glyfozát), nie je v súlade s vyššie uvedenou judikatúrou relevantná.

165. Komisia tieto argumenty spochybňuje. Tvrdí, že judikatúra z nedávnej doby podporuje predovšetkým reštriktívny výklad formulácie „nevyžadujú vykonávacie opatrenia“.

166. Pokiaľ ide o východiskový bod argumentácie Komisie, v tomto prípade zastávam rovnaké stanovisko, no judikatúru spomínanú Komisiou nevykladám rovnakým spôsobom a nesúhlasím teda s dôsledkami, ktoré z nej Komisia vyvodzuje vo vzťahu k prejednávanej veci.

167. Po prvé súhlasím s tým, že túto podmienku, podľa ktorej nesmie napadnutý akt „vyžadovať prijatie vykonávacích opatrení“ nie je možné zamieňať s podmienkou „priamej dotknutosti“ ( 106 ). Obe podmienky majú síce rovnaký cieľ: zabrániť zbytočným súdnym konaniam vedeným na súdoch Únie a zároveň musia zabezpečiť účinnú súdnu ochranu všetkým osobám priamo dotknutým aktom Únie. ( 107 ) Ich rozsah a význam však nie sú rovnaké.

168. V zmysle ustálenej judikatúry musí byť výraz „nevyžadujú vykonávacie opatrenia“ vykladaný vzhľadom na cieľ tohto ustanovenia, ktorým je, ako vyplýva z histórie jeho vzniku, zabrániť tomu, aby bol jednotlivec najprv nútený právo porušiť, aby sa následne mohol obrátiť na súd. Ak má regulačný akt priame účinky na právne postavenie fyzickej alebo právnickej osoby bez toho, aby vyžadoval prijatie vykonávacích opatrení, hrozilo by pritom tejto osobe nebezpečenstvo, že by jej nebola poskytnutá účinná právna ochrana, ak by na účel spochybnenia legality tohto regulačného aktu nedisponovala možnosťou podať priamu žalobu na súd Únie. V prípade neexistencie vykonávacích opatrení by totiž fyzická alebo právnická osoba napriek tomu, že je daným aktom bezprostredne dotknutá, bola schopná dosiahnuť súdne preskúmanie tohto aktu až po tom, čo by ustanovenie uvedeného aktu porušila a odvolala by sa na protiprávnosť týchto ustanovení v rámci konania, ktoré by proti nej bolo začaté na vnútroštátnych súdoch. ( 108 )

169. S Komisiou tiež súhlasím v tom, že kľúčový rozdiel medzi týmito dvoma pojmami je nasledujúci: na rozdiel od priamej dotknutosti samotná existencia vykonávacích opatrení k aktu Únie, aj keď majú tieto opatrenia iba mechanickú povahu, a adresátom aktu Únie nie je v tomto smere ponechaná žiadna možnosť voľnej úvahy, postačuje k záveru, že podmienka uvedená v tretej alternatíve obsiahnutej vo štvrtom odseku článku 263 ZFEÚ splnená nie je. ( 109 ) Inými slovami, napadnutý akt Únie musí sám osebe vyvolať právne účinky, ktoré sú predmetom sťažnosti. ( 110 ) Podmienka týkajúca sa neexistencie vykonávacích opatrení teda korešponduje s logikou, na ktorej stojí podmienka priamej dotknutosti, ale do určitej miery túto podmienku sprísňuje. ( 111 )

170. Dôvodom, prečo bolo na ústavnoprávnej úrovni zvolené také riešenie, že bola táto podmienka zahrnutá do tretej alternatívy obsiahnutej vo štvrtom odseku článku 263 ZFEÚ, je pravdepodobne snaha zabezpečiť rovnováhu medzi skutočnosťou, že (i) priama žaloba na súdoch Únie je prípustná proti všetkým aktom so všeobecnou pôsobnosťou (ktorými je teda potenciálne dotknuté veľké množstvo jednotlivcov) a že (ii) aktívna legitimácia sa vzťahuje na akúkoľvek osobu, ktorá je týmito aktmi priamo dotknutá (lebo podmienka osobnej dotknutosti bola v týchto prípadoch zrušená). Potreba zabrániť actio popularis na súdoch Únie teda autorov Lisabonskej zmluvy viedla k posilneniu požiadavky na to, aby právne účinky aktu napadnutého žalobcom vyplývali priamo a bezprostredne z napadnutého aktu Únie.

171. Túto podmienku však nie je možné otočiť hore nohami a vykladať ju (po novom) takým spôsobom, ktorý by v skutočnosti viedol k ešte menšej možnosti prístupu ako predtým, čím by bola táto výslovná zmena Zmluvy obsahovo úplne vyprázdnená. To by bolo v rozpore s jasnou vôľou ústavného normotvorcu Únie. ( 112 )

172. Nesúhlasím teda s Komisiou navrhovaným výkladom judikatúry Súdneho dvora z nedávnej doby. Naopak v celom rozsahu súhlasím s názorom, ktorý vyjadril generálny advokát Cruz Villalón, ktorý konštatoval, že „nepodstatné alebo pomocné akty“ by nemali predstavovať vykonávacie opatrenia. Súdy Únie by mali skúmať skôr to, či sú napadnuté akty „v plnom rozsahu a samo osebe uplatniteľné“ s ohľadom na ich účel, obsah a účinky na právne postavenie žalobcu. ( 113 )

173. Judikatúra podľa môjho názoru tento prístup do značnej miery odráža. Súdny dvor jasne konštatoval, že je irelevantné, či predmetný napadnutý akt vyžaduje prijatie vykonávacích opatrení voči iným osobám a či prijatie vykonávacích opatrení vyžadujú iné časti napadnutého aktu, ktoré žalobcom napadnuté nie sú. ( 114 ) Okrem toho vo veci Montessori dospel Súdny dvor k záveru, že žalobcovia majú aktívnu legitimáciu na základe tretej alternatívy obsiahnutej vo štvrtom odseku článku 263 ZFEÚ, ak od nich nie je možné očakávať, že vyvolajú umelý spor na účel spochybnenia vnútroštátnych aktov, ktoré by v prípade, že by k porušeniu práva nedošlo, nikdy neexistovali, a tým dosiahnu to, aby sa vnútroštátny súd obrátil na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania ohľadom platnosti tohto základného aktu Únie. ( 115 )

174. Rovnakú logiku použil aj Všeobecný súd v niekoľkých nedávnych veciach. V rozhodnutí vo veci Gazprom Neft Všeobecný súd uviedol, že by bolo vykonštruované alebo neprimerané vyžadovať, aby hospodársky subjekt požiadal o vykonávacie opatrenie s jediným cieľom, a to možnosťou napadnúť tento akt na vnútroštátnych súdoch, ak je zrejmé, že taká žiadosť bude nevyhnutne zamietnutá, takže by za obvyklých okolností nebola podaná. ( 116 ) Ďalej vo veciach Tilly‑Sabco a Doux Všeobecný súd rozhodol, že vykonávacie opatrenia v zmysle tretej alternatívy vety tvoriacej štvrtý odsek článku 263 ZFEÚ môžu predstavovať iba opatrenia, ktoré orgány alebo subjekty Únie, alebo vnútroštátne orgány, prijmú za obvyklých okolností. Ak tieto orgány za obvyklých okolností neprijmú žiadne opatrenia na účel vykonania regulačného aktu a na účel konkretizovania jeho následkov pre žalobcu, nevyžaduje tento regulačný akt prijatie vykonávacích opatrení. ( 117 )

175. Vyššie uvedené je možné zhrnúť tak, že tretia alternatíva obsiahnutá vo štvrtom odseku článku 263 ZFEÚ bola do Zmluvy začlenená na účel vyplnenia medzery v systéme procesných prostriedkov vo vzťahu ku všetkým prípadom, v ktorých je nepriame preskúmanie aktov Únie (teda prostredníctvom návrhu na začatie prejudiciálneho konania): (i) nemožný, lebo ide o akt Únie s priamym účinkom (ako vo veci Microban ( 118 )), alebo (ii) čisto vykonštruovaný a neprimeraný, lebo neboli prijaté žiadne vykonávacie opatrenia voči žalobcovi (ako vo veciach Montessori, Gazprom, Tilly‑Sabco a Doux ( 119 )) a/alebo vo vzťahu k účinkom, ktoré žalobca napáda (situácia predvídaná vo veci Telefónica ( 120 )).

176. Prejednávaná vec v podstate spadá buď do prvej skupiny opísanej v predchádzajúcom bode (pokiaľ ide o určenie bezpečnosti glyfozátu, neexistuje vykonávacie opatrenie), alebo každopádne do skupiny druhej (navrhovateľ by musel účelovo napadnúť niektoré rozhodnutie federácie prijaté v tomto kontexte, aby mohol v rámci vnútroštátneho konania vzniesť otázku platnosti napadnutého nariadenia, dúfajúc, že vnútroštátny súd podá s ohľadom na tejto otázky návrh na začatie prejudiciálneho konania na základe článku 267 ZFEÚ).

177. Z týchto dôvodov som toho názoru, že odvolateľ je tiež aktívne legitimovaný k podaniu žaloby proti napadnutému nariadeniu podľa tretej alternatívy obsiahnutej vo štvrtom odseku článku 263 ZFEÚ: napadnuté nariadenie je regulačným aktom, ktorý nevyžaduje prijatie vykonávacích opatrení.

E. Vrátenie veci Všeobecnému súdu

178. Vzhľadom na to, že som dospel k záveru, že žaloba je prípustná a pretože meritum tejto žaloby nebolo posúdené v konaní na prvom stupni, je potrebné vec vrátiť späť Všeobecnému súdu podľa článku 61 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie s tým, že o trovách konania bude rozhodnuté neskôr.

179. Zastávam však ten názor, že Súdny dvor má k dispozícii všetky podklady nevyhnutné na to, aby mohol rozhodnúť o zamietnutí námietky neprípustnosti vznesenej Komisiou na prvom stupni. V záujme efektivity a hospodárnosti konania navrhujem Súdnemu dvoru, aby zvolil tento spôsob.

V. Návrh

180. Navrhujem, aby Súdny dvor: – zrušil uznesenie z 28. februára 2019, Région de Bruxelles‑Capitale/Komisia (T‑178/18, neuverejnené, EU:T:2019:130), – vyhlásil žalobu odvolateľa o určenie neplatnosti za prípustnú, – vrátil vec Všeobecnému súdu na rozhodnutie vo veci samej a – rozhodol, že o trovách konania bude rozhodnuté neskôr.

( 1 ) Jazyk prednesu: angličtina.

( 2 ) Vykonávacie nariadenie z 12. decembra 2017, ktorým sa v súlade s nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín na trh obnovuje schválenie účinnej látky glyfozát a ktorým sa mení príloha k vykonávaciemu nariadeniu Komisie (EÚ) č. 540/2011 (Ú. v. EÚ L 333, 2017, s. 10) (ďalej len „napadnuté nariadenie“).

( 3 ) Uznesenie z 28. februára 2019, Région de Bruxelles‑Capitale/Komisia (T‑178/18, neuverejnené, EU:T:2019:130; ďalej len „napadnuté uznesenie“).

( 4 ) Ú. v. EÚ L 124, 2005, s. 1.

( 5 ) Ú. v. ES L 304, 2001, s. 14; Mim. vyd. 03/034, s. 182.

( 6 ) Ú. v. ES L 230, 1991, s. 1; Mim. vyd. 03/011, s. 332.

( 7 ) Ú. v. EÚ L 309, 2009, s. 1.

( 8 ) Ú. v. EÚ L 153, 2011, s. 1.

( 9 ) Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) 2015/1885 z 20. októbra 2015, ktorým sa mení vykonávacie nariadenie (EÚ) č. 540/2011, pokiaľ ide o predĺženie období schválenia účinných látok… glyfozát… (Ú. v. EÚ L 276, 2015, s. 48); a vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) 2016/1056 z 29. júna 2016, ktorým sa mení vykonávacie nariadenie (EÚ) č. 540/2011, pokiaľ ide o predĺženie obdobia schválenia účinnej látky glyfozát (Ú. v. EÚ L 173, 2016, s. 52).

( 10 ) Moniteur Belge z 15. augusta 1980, s. 9434.

( 11 ) Moniteur Belge z 11. mája 1994, s. 12504.

( 12 ) Moniteur Belge z 21. júna 2013, s. 40062.

( 13 ) Ú. v. EÚ L 309, 2009, s. 71.

( 14 ) Moniteur Belge z 2. decembra 2016, s. 79492.

( 15 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. novembra 1990, Weddel/Komisia (C‑354/87, EU:C:1990:371, bod 23), a uznesenie z 10. septembra 2002, Japan Tobacco a JT International/Parlament a Rada (T‑223/01, EU:T:2002:205, bod 50). Pokiaľ ide o akademickú diskusiu, pozri napríklad Barents, R.: Remedies and Procedures before the EU Courts. Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2016, s. 238. Naopak, účinky aktu Únie na záujmy žalobcu, ktoré nie sú právom chránené, nie sú podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ relevantné: pozri napríklad rozsudok z 29. júna 2004, Front national/Parlament (C‑486/01 P, EU:C:2004:394, body 35 a 36).

( 16 ) Rozsudok zo 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisia, Komisia/Scuola Elementare Maria Montessori a Komisia/Ferracci (C‑622/16 P až C‑624/16 P, EU:C:2018:873, bod 42 a tam citovaná judikatúra). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 17 ) Pozri napríklad rozsudky z 5. novembra 2019, ECB a i./Trasta Komercbanka a i. (C‑663/17 P, C‑665/17 P a C‑669/17P, EU:C:2019:923, bod 103), a z 29. júna 2004, Front national/Parlament (C‑486/01 P, EU:C:2004:394, bod 34).

( 18 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. apríla 1995, CCE Vittel/Komisia (T‑12/93, EU:T:1995:78, bod 58). V rámci právnej náuky pozri napríklad Schermers, H. G., Waelbroeck, D.: Judicial Protection in the European Union. Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 6. vyd., 2001, s. 914; Albors Llorens, A.: Private Parties in European Community Law: Challenging Community Measures. Oxford: Clarendon Press, 1996, s. 73, a Mariatte, F., Ritleng, D.: Contentieux de l’union européenne 1: Annulation. Exception d’illégalité. Paris: Lamy, 2010, s. 179.

( 19 ) Pozri napríklad rozsudok z 5. mája 1998, Glencore Grain/Komisia (C‑404/96 P, EU:C:1998:196, body 38 až 54).

( 20 ) Pozri rozsudky zo 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisia, Komisia/Scuola Elementare Maria Montessori a Komisia/Ferracci (C‑622/16 P až C‑624/16 P, EU:C:2018:873, bod 50), a z 10. marca 2020, IFSUA/Rada (T‑251/18, EU:T:2020:89, bod 51).

( 21 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 24. marca 1994, Air France/Komisia (T‑3/93, EU:T:1994:36, bod 80), a z 3. apríla 2003, Royal Philips Electronics/Komisia (T‑119/02, EU:T:2003:101, body 284 a 285).

( 22 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. apríla 2015, Hitachi Chemical Europe a i./ECHA (T‑135/13, EU:T:2015:253, body 29 až 38).

( 23 ) Pozri spomedzi mnohých rozsudok zo 17. septembra 2009, Komisia/Koninklijke FrieslandCampina (C‑519/07 P, EU:C:2009:556, bod 49).

( 24 ) Pozri rozsudok zo 6. novembra 1990, Weddel/Komisia (C‑354/87, EU:C:1990:371, bod 19).

( 25 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. marca 2008, Komisia/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159, bod 62).

( 26 ) Pozri rozsudok z 13. mája 1971, International Fruit Company a i./Komisia (41/70 až 44/70, EU:C:1971:53, body 23 až 26).

( 27 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 26. septembra 2000, Starway/Rada (T‑80/97, EU:T:2000:216, body 61 až 65), a z 1. júla 2009, ISD Polska a i. (T‑273/06 a T‑297/06, EU:T:2009:233, bod 68).

( 28 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. júna 1994, Fiskano/Komisia (C‑135/92, EU:C:1994:267, bod 27).

( 29 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. októbra 2011, Microban International a Microban (Europe)/Komisia (T‑262/10, EU:T:2011:623, bod 29).

( 30 ) Rozsudok z 3. apríla 2003, Royal Philips Electronics/Komisia (T‑119/02, EU:T:2003:101, bod 276).

( 31 ) Tamže, body 277 až 281.

( 32 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. septembra 2009, Komisia/Ente per le Ville vesuviane a Ente per le Ville vesuviane/Komisia (C‑445/07 P a C‑455/07 P, EU:C:2009:52, bod 46); z 5. mája 1998, Dreyfus/Komisia (C‑386/96 P, EU:C:1998:193, bod 44), a zo 17. januára 1985, Piraiki‑Patraiki a i./Komisia (11/82, EU:C:1985:18, body 8 až 10). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 33 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 23. novembra 1971, Bock/Komisia (62/70, EU:C:1971:108, body 6 až 8), a z 31. marca 1998, Francúzsko a i./Komisia (C‑68/94 a C‑30/95, EU:C:1998:148, bod 51).

( 34 ) Uznesenie z 10. septembra 2002, Japan Tobacco a JT International/Parlament a Rada (T‑223/01, EU:T:2002:205, bod 46). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 35 ) Rozsudok z 29. marca 1979, NTN Toyo Bearing/Rada (113/77, EU:C:1979:91, body 11 a 12). V konečnom dôsledku súdom Únie neprináleží posudzovanie a výklad vnútroštátneho procesného práva za účelom určenia, či môže mať žalobca k dispozícii prípadne iné opravné prostriedky, na základe ktorých by sa mohol domáhať svojich práv vyplývajúcich z vnútroštátneho práva: pozri rozsudky z 9. júna 2016, Marquis Energy/Rada (T‑277/13, neuverejnený, EU:T:2016:343, bod 108), a zo 6. júna 2013, T & L Sugars a Sidul Açúcares/Komisia (T‑279/11, EU:T:2013:299, body 70 až 72).

( 36 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. marca 2008, Komisia/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159, body 49 až 52); z 15. decembra 2005, Infront WM/Komisia (T‑33/01, EU:T:2005:461, body 133 až 135 a 138 a nasl.), a z 25. októbra 2011, Microban International a Microban (Europe)/Komisia (T‑262/10, EU:T:2011:623, bod 28).

( 37 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. mája 2006, Regione Siciliana/Komisia (C‑417/04 P, EU:C:2006:282, bod 24).

( 38 ) Rozsudok z 30. apríla 1998, Vlaams Gewest/Komisia (T‑214/95, EU:T:1998:77, bod 29).

( 39 ) Rozsudok z 23. októbra 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa/Komisia (T‑269/99, T‑271/99 a T‑272/99, EU:T:2002:258, bod 41).

( 40 ) Rozsudok z 15. decembra 1999, Freistaat Sachsen a i./Komisia (T‑132/96 a T‑143/96, EU:T:1999:326, body 89 až 90). Podobne rozsudok z 5. októbra 2005, Land Oberösterreich/Komisia (T‑366/03 a T‑235/04, EU:T:2005:347, bod 29).

( 41 ) Rozsudok z 15. júna 1999, Regione Autonoma Friuli‑Venezia Giulia/Komisia (T‑288/97, EU:T:1999:125, bod 32).

( 42 ) Rozsudok z 10. februára 2000, Nederlandse Antillen/Komisia (T‑32/98 a T‑41/98, EU:T:2000:36, body 60 a 61).

( 43 ) Podobne BARENTS, R., c. d., s. 275; LENAERTS, K., MASELIS, I., GUTMAN, K.: EU Procedural Law. Oxford: Oxford University Press, 2014, s. 330, a LENAERTS, K., CAMBIEN, N.: Regions and the European Courts: Giving Shape to the Regional Dimension of Member State. In: European Law Review. 2010, zv. 35, s. 609 až 635.

( 44 ) Čo sa jasne preukáže, keď sa rovnaké kritérium použije na bežného súkromného žalobcu. Každá spoločnosť by napríklad mohla tvrdiť, že z dôvodu určitej právnej úpravy Únie sa jej bráni v tom, aby podľa svojho vlastného uváženia vykonávala svoje vlastné práva, ktoré má priamo na základe vnútroštátneho práva. Nemôže uzatvárať zmluvy, obchodovať alebo vykonávať podnikateľskú činnosť tak, ako by za iných okolností mohla. Takéto tvrdenia by ale v prípade bežného neprivilegovaného žalobcu v žiadnom prípade nespĺňali podmienky priamej a osobnej dotknutosti tohto žalobcu.

( 45 ) Uznesenie z 19. septembra 2006, Benkö a i./Komisia (T‑122/05, EU:T:2006:262 bod 64).

( 46 ) Pozri tiež van NUFFEL, P.: What’s in a Member State? Central and Decentralised Authorities before the Community Courts. In: Common Market Law Review. 2001, zv. 38, s. 871, na s. 887.

( 47 ) To je možné ilustrovať na rozsudku z 2. mája 2006, Regione Siciliana/Komisia (C‑417/04 P, EU:C:2006:282). V tomto rozsudku Súdny dvor rozhodol, že daný región nebol bezprostredne dotknutý rozhodnutím Komisie o ukončení finančnej pomoci z Európskeho fondu pre regionálny rozvoj (EFRR) týkajúcej sa projektu na Sicílii, pretože neexistoval žiadny priamy vzťah medzi finančnou pomocou (formálne poskytnutou členskému štátu) a určením regionálneho celku (ako bol Regione Siciliana) ako orgánu zodpovedného za realizáciu projektu EFRR. Toto určenie neznamenalo, že tento región sám získava nárok na podporu: výkon určitej osobitnej právomoci zverenej danému regiónu na ústavnej úrovni nebol bezprostredne obmedzený.

( 48 ) Pozri body 58 až 62 nižšie.

( 49 ) Pozri rozsudok z 28. februára 2019, vec č. 32/2019, body B.16. až B.19.1. (týkajúci sa zákazu pesticídov Valónskym regiónom na jeho území), a z 28. februára 2019, vec č. 38/2019, body B.13.1. až B.14. (týkajúci sa zákazu Flámskym regiónom na jeho území).

( 50 ) Pozri najmä odôvodnenie 17 napadnutého nariadenia: „V prípade jedného alebo viacerých reprezentatívnych použití minimálne jedného prípravku na ochranu rastlín s obsahom účinnej látky glyfozát sa dospelo k záveru, že kritériá schválenia uvedené v článku 4 nariadenia (ES) č. 1107/2009 sú splnené. Uvedené kritériá schválenia sa preto považujú za splnené.“

( 51 ) Pozri najmä článok 1 ods. 3: „Účelom tohto nariadenia je tiež zabezpečiť vysokú úroveň ochrany zdravia ľudí, zvierat a životného prostredia a zlepšiť fungovanie vnútorného trhu harmonizáciou pravidiel uvádzania prípravkov na ochranu rastlín na trh pri súčasnom zdokonaľovaní poľnohospodárskej výroby.“ Pozri tiež napríklad odôvodnenia 7, 8, 10, 23, 24, 29 a ďalšie. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 52 ) Uvedeným právnym základom nariadenia č. 1107/2009 bol nielen vtedajší článok 95 ZES (v súčasnosti