NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PRIIT PIKAMÄE

prednesené 20. januára 2021 ( 1 )

Vec C‑928/19 P

European Federation of Public Service Unions (EPSU)

proti

Európskej komisii

„Odvolanie – Inštitucionálne právo – Sociálna politika – Články 154 a 155 ZFEÚ – Sociálny dialóg medzi sociálnymi partnermi na úrovni Únie – Informovanie a porady so sociálnymi partnermi – Dohoda uzavretá sociálnymi partnermi – Informovanie a porady s úradníkmi a zamestnancami ústredných orgánov štátnej správy členských štátov – Odmietnutie Komisie predložiť Rade návrh rozhodnutia, ktorým sa vykonáva dohoda – Posúdenie aktov vydaných počas postupu vykonávania – Miera voľnej úvahy Komisie – Rozsah súdneho preskúmania – Povinnosť odôvodniť zamietavé rozhodnutie“

1. European Federation of Public Service Unions (Európska federácia odborových organizácií verejnej služby, ďalej len „EPSU“) svojím odvolaním navrhuje, aby Súdny dvor zrušil rozsudok Všeobecného súdu Európskej únie z 24. októbra 2019, EPSU a Goudriaan/Komisia ( 2 ) (ďalej len „napadnutý rozsudok“), ktorým Všeobecný súd zamietol žalobu o neplatnosť, ktorú žalobcovia (EPSU a pán Jan Goudriaan) podali proti rozhodnutiu, ktoré Európska komisia prijala vo svojom liste z 5. marca 2018 (ďalej len „sporné rozhodnutie“), ktorým Komisia odmietla predložiť Rade Európskej únie návrh rozhodnutia, ktorým sa vykonáva dohoda uzavretá medzi sociálnymi partnermi ( 3 ) (ďalej len „predmetná dohoda“) ( 4 ).

2. V prejednávanej veci sa Súdny dvor musí zaoberať výkladom článku 155 ods. 2 ZFEÚ. Hoci to nie je po prvý raz, čo Komisia nesúhlasí s dohodou, ktorú dojednali sociálni partneri, ( 5 ) Súdny dvor má naopak po prvýkrát rozhodnúť o takom odmietavom postoji Komisie a zaoberať sa právomocami a povinnosťami Komisie v rámci postupu vykonávania dohôd, ktoré sociálni partneri uzavreli podľa tohto ustanovenia. ( 6 )

3. Súdny dvor teda musí určiť, či Komisia môže – okrem preskúmania zákonnosti dohody, ktorú dojednali sociálni partneri, a ich reprezentatívnosti – preskúmavať vhodnosť vykonania tejto dohody.

I. Právny rámec

4. Článok 152 prvý odsek ZFEÚ stanovuje: „Únia uznáva a podporuje úlohu sociálnych partnerov na svojej úrovni, pričom zohľadňuje rozmanitosť vnútroštátnych systémov. Uľahčuje dialóg medzi sociálnymi partnermi a rešpektuje pritom ich autonómiu.“

5. Článok 153 ods. 1 ZFEÚ stanovuje, že na dosiahnutie cieľov uvedených v článku 151 Únia podporuje a dopĺňa činnosti členských štátov vo viacerých oblastiach, ku ktorým patrí „informovanosť a porady s pracovníkmi“.

6. V článku 154 ZFEÚ sa uvádza: „1. Komisia má za úlohu podporovať porady sociálnych partnerov na úrovni Únie a prijímať príslušné opatrenia na uľahčenie dialógu sociálnych partnerov zabezpečením vyrovnanej podpory pre obe strany. 2. Na tento účel sa Komisia pred predložením návrhov v oblasti sociálnej politiky radí so sociálnymi partnermi o otázke možného zamerania činností Únie. 3. Ak po tejto porade Komisia považuje postupy Únie za účelné, poradí sa so sociálnymi partnermi o obsahu zamýšľaného návrhu. Sociálni partneri predložia Komisii svoje stanoviská a prípadne aj odporúčania. 4. Pri príležitosti porád uvedených v odsekoch 2 a 3 môžu sociálni partneri informovať Komisiu o svojom úmysle zahájiť postup stanovený v článku 155. Trvanie postupu nepresiahne deväť mesiacov, pokiaľ sa dotknutí sociálni partneri nedohodnú spoločne s Komisiou na jeho predĺžení.“

7. Podľa článku 155 ZFEÚ: „1. Ak si to sociálni partneri želajú, vzájomný dialóg medzi nimi na úrovni Únie môže viesť k zmluvným vzťahom, vrátane uzatvorenia dohôd. 2. Dohody uzatvorené na úrovni Únie sa vykonajú buď v súlade s postupmi a praktikami typickými pre sociálnych partnerov a členské štáty, alebo vo veciach pokrytých článkom 153, na základe spoločnej žiadosti signatárov, a to rozhodnutím Rady na návrh Komisie. Európsky parlament je o tom informovaný. Rada sa uznáša jednomyseľne, keď príslušná dohoda obsahuje jedno alebo niekoľko ustanovení týkajúcich sa oblastí, pre ktoré sa podľa článku 153 ods. 2 vyžaduje jednomyseľnosť.“

II. Okolnosti predchádzajúce sporu

8. Okolnosti predchádzajúce sporu opísal Všeobecný súd v bodoch 1 až 6 napadnutého rozsudku a pre potreby tohto konania ich možno zhrnúť nasledujúcim spôsobom.

9. Konzultačným dokumentom z 10. apríla 2015 ( 7 ) Komisia vyzvala na základe článku 154 ods. 2 ZFEÚ sociálnych partnerov, aby sa vyjadrili k možnému smerovaniu činnosti Európskej únie v oblasti konsolidácie smerníc o informovaní a poradách so zamestnancami. Táto konzultácia sa týkala najmä prípadného rozšírenia pôsobnosti týchto smerníc na úradníkov a zamestnancov orgánov verejnej správy členských štátov.

10. Dňa 2. júna 2015 sociálni partneri v rámci zasadnutia výboru pre sociálny dialóg v ústredných orgánoch štátnej správy, t. j. na jednej strane DSANE a na druhej strane EAPE, informovali Komisiu na základe článku 154 ods. 4 ZFEÚ o svojej vôli vyjednať a uzavrieť dohodu na základe článku 155 ods. 1 ZFEÚ.

11. Dňa 21. decembra 2015 DSANE a EAPE podpísali dohodu s názvom „Všeobecný rámec pre informovanie a porady s úradníkmi a zamestnancami ústredných orgánov štátnej správy“.

12. Listom z 1. februára 2016 DSANE a EAPE spoločne požiadali Komisiu, aby predložila návrh na vykonanie predmetnej dohody na úrovni Únie rozhodnutím Rady prijatým na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ.

13. Dňa 5. marca 2018 Komisia informovala DSANE a EAPE, že sa rozhodla odmietnuť predložiť Rade návrh rozhodnutia, ktorým sa vykonáva predmetná dohoda na úrovni Únie.

14. V spornom rozhodnutí Komisia v podstate najprv uviedla, že ústredné orgány štátnej správy podliehajú vládam členských štátov, že vykonávajú právomoci orgánov verejnej moci a že ich štruktúra, organizácia a fungovanie sú v plnom rozsahu v pôsobnosti členských štátov. Komisia následne uviedla, že ustanovenia zabezpečujúce určitý stupeň informovania a porád s úradníkmi a zamestnancami týchto orgánov už v mnohých členských štátoch existujú. Napokon Komisia konštatovala, že význam uvedených orgánov závisí od stupňa centralizácie alebo decentralizácie členských štátov, takže v prípade vykonania predmetnej dohody rozhodnutím Rady by sa úroveň ochrany úradníkov a zamestnancov orgánov verejnej správy v závislosti od členského štátu podstatným spôsobom líšila.

III. Konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok

15. Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 15. mája 2018 žalobcovia podali žalobu o neplatnosť sporného rozhodnutia.

16. Na podporu tejto žaloby žalobcovia uviedli v podstate dva žalobné dôvody, ktoré boli založené jednak na nesprávnom právnom posúdení, pokiaľ ide o rozsah právomocí Komisie, a jednak na tom, že odôvodnenie sporného rozhodnutia je nedostatočné a zjavne nesprávne.

17. Komisia navrhla zamietnuť žalobu.

18. Všeobecný súd napadnutým rozsudkom zamietol žalobu v celom rozsahu a rozhodol, že každý z účastníkov konania znáša svoje vlastné trovy konania.

19. Všeobecný súd po tom, čo v bodoch 19 až 36 napadnutého rozsudku preskúmal, či sporné rozhodnutie predstavuje napadnuteľný akt v zmysle článku 263 ZFEÚ, a konštatoval, že žaloba podaná proti tomuto rozhodnutiu je z tohto dôvodu prípustná, v bodoch 37 až 40 tohto rozsudku uviedol, že jeden zo žalobcov mal aktívnu legitimáciu, takže nebolo potrebné skúmať aktívnu legitimáciu druhého žalobcu.

20. Pokiaľ ide o preskúmanie tejto žaloby z vecného hľadiska, Všeobecný súd zamietol prvý žalobný dôvod žalobcov, pričom v bodoch 49 až 90 napadnutého rozsudku najmä podal doslovný, systematický a teleologický výklad článku 155 ods. 2 ZFEÚ a v bodoch 91 až 102 tohto rozsudku preskúmal predpisy, zásady a ciele Únie, ktoré žalobcovia uvádzali na podporu svojho výkladu tohto ustanovenia. V bode 104 uvedeného rozsudku dospel k záveru, že Komisia sa tým, že odmietla Rade predložiť návrh rozhodnutia, ktorým sa vykonáva predmetná dohoda, nedopustila nesprávneho právneho posúdenia, pokiaľ ide o rozsah jej právomocí.

21. Pokiaľ ide o druhý žalobný dôvod, Všeobecný súd v bodoch 108 až 140 napadnutého rozsudku preskúmal, či Komisia v spornom rozhodnutí dodržala povinnosť odôvodnenia stanovenú v článku 296 ZFEÚ a či odôvodnenie uvedené v tomto rozhodnutí bolo opodstatnené. Všeobecný súd po tom, čo konštatoval, že sporné rozhodnutie musí byť predmetom obmedzeného preskúmania, uviedol, že sporné rozhodnutie vyhovuje povinnosti odôvodnenia stanovenej v článku 296 ZFEÚ, pokiaľ ide tak o dostatočnosť odôvodnenia, ako aj o jeho opodstatnenosť.

22. Všeobecný súd preto žalobu v celom rozsahu zamietol.

IV. Návrhy účastníkov konania a konanie na Súdnom dvore

23. Podaním z 2. marca 2020 pán Goudriaan oznámil Súdnemu dvoru, že nie je účastníkom odvolacieho konania na Súdnom dvore.

24. EPSU svojím odvolaním navrhuje, aby Súdny dvor: – zrušil napadnutý rozsudok, – zrušil sporné rozhodnutie a – zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

25. Komisia navrhuje: – zamietnuť odvolanie a – zaviazať EPSU na náhradu trov konania.

26. Prednesy EPSU a Komisie boli vypočuté na pojednávaní, ktoré sa konalo 26. októbra 2020.

V. Právna analýza

27. Prejednávané odvolanie podané na Súdnom dvore sa delí na štyri rôzne odvolacie dôvody.

28. V rámci svojho prvého odvolacieho dôvodu EPSU tvrdí, že smernice prijaté prostredníctvom rozhodnutia Rady na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ majú legislatívnu povahu. ( 8 ) V rámci svojho druhého odvolacieho dôvodu EPSU tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri výklade článkov 154 a 155 ZFEÚ. ( 9 ) Tretí odvolací dôvod je založený na nesprávnom právnom posúdení pri posudzovaní rozsahu súdneho preskúmania, ktoré vykonáva Všeobecný súd. ( 10 ) V rámci svojho štvrtého odvolacieho dôvodu EPSU tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho posúdenia tým, že potvrdil zákonnosť odôvodnenia uvedeného v spornom rozhodnutí. ( 11 )

29. Navrhujem najprv spoločne preskúmať prvý a druhý odvolací dôvod, ktoré sú úzko prepojené a v podstate sa týkajú údajne nesprávneho výkladu článkov 154 a 155 ZFEÚ. Následne treba preskúmať tretí a štvrtý odvolací dôvod v poradí, v akom boli predložené.

A. O prvom a druhom odvolacom dôvode, ktoré sú založené na nesprávnom výklade článkov 154 a 155 ZFEÚ

1. Argumentácia účastníkov konania

30. EPSU v prvom rade vytýka Všeobecnému súdu, že nenáležite zamietol jej prvý žalobný dôvod, keďže podľa jej názoru nesprávne konštatoval, že smernice prijaté rozhodnutím Rady na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ nemajú legislatívnu povahu. ( 12 )

31. V tejto súvislosti EPSU v prvom rade tvrdí, že dôsledky smerníc prijaté rozhodnutím Rady podľa článku 155 ods. 2 ZFEÚ nie sú odlišné od dôsledkov smerníc prijatých podľa článku 153 ZFEÚ. Ďalej uvádza, že Všeobecný súd sa nesprávne opieral o procesné aspekty a o posúdenie aktu prijatého podľa článku 155 ods. 2 ZFEÚ namiesto toho, aby kládol dôraz na jeho hmotnoprávne účinky. ( 13 ) EPSU napokon tvrdí, že postup upravený v tomto ustanovení predstavuje mimoriadny legislatívny postup v zmysle článku 289 ods. 2 ZFEÚ. Domnieva sa, že odkaz na rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada ( 14 ), z tohto dôvodu nie je relevantný a nemôže viesť k tomu, že opatrenia prijaté na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ stratia svoju v podstate legislatívnu povahu.

32. EPSU v druhom rade tvrdí, že výklad článkov 154 a 155 ZFEÚ, ktorý podal Všeobecný súd, je z právneho hľadiska nesprávny, najmä pokiaľ ide o právomoci priznané Komisii v rámci postupu týkajúceho sa vykonávania dohôd uzavretých medzi sociálnymi partnermi na úrovni Únie na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ.

33. Čo sa týka po prvé doslovného výkladu, EPSU tvrdí, že pojem „intervient“ vo francúzskej jazykovej verzii a slovné spojenie „shall be implemented“ v anglickej jazykovej verzii, ktoré sú uvedené v článku 155 ods. 2 ZFEÚ, sú kogentné, pričom nenechávajú Komisii nijakú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o rozhodnutie navrhnúť Rade dohodu uvedenú v tomto ustanovení. EPSU sa domnieva, že z toho vyplýva, že Všeobecný súd sa pri výklade povahy právomocí Komisie dopustil nesprávneho posúdenia. ( 15 ) Podľa EPSU Komisia po tom, čo preskúma zákonnosť dohody a reprezentatívnosť sociálnych partnerov, ktorí ju dojednali, musí navrhnúť túto dohodu Rade.

34. Po druhé, pokiaľ ide o systematický a teleologický výklad článkov 154 a 155 ZFEÚ, ( 16 ) EPSU tvrdí, že keď sa Komisii predloží spoločná žiadosť o vykonanie dohody podľa článku 155 ods. 2 ZFEÚ, Komisia musí predložiť návrh Rade a Rada musí rozhodnúť, či je potrebné prijať dotknutú dohodu. EPSU sa domnieva, že Všeobecný súd v napadnutom rozsudku rozšíril úlohu Komisie na úkor úlohy sociálnych partnerov a úlohy Rady. Podľa EPSU tým Všeobecný súd nesprávne uplatnil rozsudok zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia ( 17 ), z ktorého vyplýva, že existujú prípady, v ktorých je Komisia podľa práva Únie povinná predložiť návrh legislatívneho aktu.

35. EPSU zastáva názor, že Všeobecný súd sa tiež dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď zohľadnil článok 17 ods. 1 a 2 ZEÚ. ( 18 ) Domnieva sa, že toto ustanovenie nemôže posilniť právomoci Komisie, ak boli tieto právomoci Zmluvou o EÚ alebo Zmluvou o FEÚ konkrétne obmedzené, čo sa týka najmä článkov 154 a 155 ZFEÚ. EPSU subsidiárne tvrdí, že aj za predpokladu, že akty prijaté podľa článku 155 ods. 2 ZFEÚ nie sú legislatívnymi aktmi, článok 17 ods. 2 ZEÚ by sa neuplatnil, takže Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho posúdenia ( 19 ) tým, že dospel k záveru, že druhá veta tohto ustanovenia posilňuje právomoci Komisie.

36. Podľa EPSU Všeobecný súd tiež nesprávne opísal priebeh postupov upravených v článkoch 154 a 155 ZFEÚ. ( 20 ) V tejto súvislosti EPSU predovšetkým poukazuje na to, že Komisia začína konzultačný postup v rámci výkonu svojho práva iniciatívy. EPSU ďalej tvrdí, že – v rozpore s tým, čo sa uvádza v napadnutom rozsudku – táto inštitúcia znovu nepreberie kontrolu nad týmto postupom, aby mohla overiť dôvodnosť dohody, ktorú dojednali sociálni partneri. EPSU sa napokon domnieva, že Všeobecný súd nezdôraznil, že dĺžka tohto postupu je obmedzená na deväť mesiacov.

37. Okrem toho EPSU vytýka Všeobecnému súdu, že nesprávne uplatnil rozsudok zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada ( 21 ), z ktorého vyplýva, že právomoci Komisie sú obmedzené na preskúmanie reprezentatívnosti alebo zákonnosti, pričom preskúmanie vhodnosti sa v tomto rozsudku nespomína. Podľa EPSU to znamená, že Komisia nemá nijakú diskrečnú „politickú“ právomoc. ( 22 ) EPSU tvrdí, že Všeobecný súd v bode 76 napadnutého rozsudku skreslil jej argumentáciu. Napokon uvádza, že z tohto rozsudku vyplýva, že úloha a právomoci Parlamentu sú odlišné a doplnkové vo vzťahu k úlohe a právomociam sociálnych partnerov. ( 23 )

38. Komisia tvrdí, že prvý odvolací dôvod je neúčinný a v každom prípade – tak ako druhý odvolací dôvod – nedôvodný.

2. Posúdenie

39. Prvý a druhý odvolací dôvod sú založené v podstate na nesprávnych právnych posúdeniach, ktorých sa Všeobecný súd údajne dopustil pri výklade článkov 154 a 155 ZFEÚ, najmä pokiaľ ide o úlohu Komisie v rámci postupu upraveného v článku 155 ods. 2 ZFEÚ.

a) O údajnej neúčinnosti prvého odvolacieho dôvodu

40. Komisia sa domnieva, že EPSU nevysvetlila dôvody, pre ktoré údajne nesprávne posúdenie právnych aktov prijatých podľa článku 155 ods. 2 ZFEÚ zohrávalo rozhodujúcu úlohu pri zamietnutí prvého žalobného dôvodu uvedeného v rámci žaloby, ktorú EPSU podala na Všeobecnom súde, a preto malo význam pri zamietnutí tejto žaloby.

41. Otázkou, ktorá tvorí podstatu prejednávanej veci, je, či Všeobecný súd správne potvrdil rozhodnutie, ktorým Komisia odmietla navrhnúť Rade vykonanie dohody uzavretej medzi sociálnymi partnermi. Keďže ide o zamietavé rozhodnutie a Rade nebol predložený žiadny návrh v tomto zmysle, pochybnosti, ktoré uvádza Komisia, pokiaľ ide o potrebu určiť typ aktu, ktorý mal vyplynúť z postupu upraveného v článku 155 ods. 2 ZFEÚ, sa na prvý pohľad zdajú dôvodné, keďže táto otázka má vzhľadom na predmetné okolnosti hypotetický charakter.

42. Je však potrebné uznať, že Všeobecný súd v napadnutom rozsudku preskúmal znaky postupu upraveného v článku 155 ods. 2 ZFEÚ a povahu opatrení prijatých Radou. Všeobecný súd totiž začal s takým preskúmaním v časti rozsudku týkajúcej sa systematického výkladu tohto ustanovenia. ( 24 ) Podľa ustálenej judikatúry výhrady smerujúce proti nadbytočnému odôvodneniu rozhodnutia Všeobecného súdu nemôžu viesť k zrušeniu tohto rozhodnutia, a teda sú neúčinné. ( 25 ) V prejednávanom prípade pritom Všeobecný súd na základe tejto časti dospel k záveru týkajúcemu sa úlohy, ktorú má Komisia podľa tohto ustanovenia.

43. Z týchto dôvodov – a na základe zásady in dubio pro actione ( 26 ) – považujem za potrebné preskúmať prvý odvolací dôvod uvedený v rámci odvolania, ktoré podala EPSU, z vecného hľadiska, pričom tento odvolací dôvod treba preskúmať spolu s druhým odvolacím dôvodom, keďže tieto dva odvolacie dôvody sú úzko prepojené.

b) O veci samej

44. Pri poradách Komisie so sociálnymi partnermi jej sociálni partneri môžu oznámiť, že majú v úmysle uzavrieť medzi sebou dohodu na úrovni Únie v súlade s postupom upraveným v článku 155 ZFEÚ v jednej alebo viacerých z oblastí uvedených v článku 153 ZFEÚ. Pokiaľ ide o vykonanie tejto dohody na úrovni Únie, podľa článku 155 ods. 2 prvého pododseku ZFEÚ sa táto dohoda vykonáva na základe spoločnej žiadosti zmluvných strán, a to rozhodnutím Rady na návrh Komisie. V prejednávanej veci je nesporné, že predmetná dohoda patrí do oblasti uvedenej v článku 153 ods. 1 písm. e) ZFEÚ a že ju v zásade možno vykonať na úrovni Únie. Spor sa týka otázky, či je návrh, ktorý Komisia na základe tohto ustanovenia predloží Rade, diskrečným aktom a aký je prípadný rozsah tejto voľnej úvahy. EPSU zastáva názor, že keď sa má Komisia rozhodnúť, či predloží Rade návrh, môže preskúmať len zákonnosť dohody, ktorú uzavreli sociálni partneri, a ich reprezentatívnosť. Komisia sa naopak domnieva, že okrem preskúmania dvoch vyššie uvedených okolností má tiež právomoc rozhodnúť, či je vhodné vykonať túto dohodu na úrovni Únie.

45. Hlavným predmetom prejednávanej veci je teda otázka, či je Komisia pri absencii okolností, ktoré spochybňujú zákonnosť dohody uzavretej medzi sociálnymi partnermi a reprezentatívnosť signatárov tejto dohody, viazaná ich spoločnou žiadosťou, a teda povinná navrhnúť Rade vykonanie tejto dohody na úrovni Únie. Na zodpovedanie tejto otázky je podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora – ako to Všeobecný súd pripomenul v napadnutom rozsudku ( 27 ) – potrebné zohľadniť nielen znenie článku 155 ods. 2 ZFEÚ, ale rovnako aj jeho kontext a ciele sledované týmto ustanovením ( 28 ). Vzhľadom na vyššie uvedené a – ako som poznamenal v bode 41 vyššie – pomocou doslovného, systematického a teleologického výkladu tohto ustanovenia s cieľom určiť rozsah právomocí Komisie a povahu aktu prijatého podľa tohto ustanovenia musí Súdny dvor určiť, či výklad, ktorý použil Všeobecný súd, vychádza z nesprávneho posúdenia.

1) Doslovný výklad

46. EPSU sa v podstate domnieva, že použitie slovného spojenia „shall be implemented“ v anglickom jazyku, ktoré je uvedené v článku 155 ods. 2 ZFEÚ, znamená, že Komisii sa ukladá povinnosť, pričom sa jej nepriznáva nijaká miera voľnej úvahy na účely rozhodnutia o vhodnosti navrhnúť Rade text, ktorý schválili sociálni partneri.

47. Táto argumentácia podľa môjho názoru z dôvodov, ktoré uvediem nižšie, z doslovného hľadiska nemôže uspieť.

48. V tejto súvislosti treba mať na zreteli, že podľa všeobecne uznávanej praxe týkajúcej sa formulovania právnych predpisov sú právne normy spravidla sformulované oznamovacím spôsobom, pokiaľ cieľ sledovaný predmetným predpisom nevyžaduje použitie iného slovesného spôsobu. Keďže použitie oznamovacieho spôsobu v právnych normách je pravidlom, zo samotného použitia tohto spôsobu nemožno vyvodiť, že predmetné sloveso vyjadruje povinnosť alebo príkaz ( 29 ) určený adresátom dotknutého predpisu ( 30 ). Nazdávam sa, že v prípade znenia článku 155 ods. 2 ZFEÚ je to tak. Z týchto dôvodov treba slovné spojenie, ktoré sa má vyložiť, preskúmať s prihliadnutím na ustanovenie, v ktorom sa nachádza.

49. V tomto smere zo znenia článku 155 ods. 2 ZFEÚ vyplýva, že dohody uzatvorené na úrovni Únie sa vykonajú buď v súlade s postupmi a praktikami typickými pre sociálnych partnerov a členské štáty, alebo vo veciach pokrytých článkom 153 ZFEÚ ( 31 ) na základe spoločnej žiadosti signatárov, a to rozhodnutím Rady na návrh Komisie. Pojem „intervient“ vo francúzskej jazykovej verzii a slovné spojenie „shall be implemented“ v anglickej jazykovej verzii, ktoré sa nachádzajú v tomto ustanovení, sa vzťahujú na obe hypotézy uvedené v tomto odseku 2 a – ako Všeobecný súd poznamenal v bodoch 58 a 59 napadnutého rozsudku – predstavujú formuláciu, ktorej cieľom je vyjadriť výlučnú povahu týchto dvoch postupov na vykonanie dohody, teda buď na vnútroštátnej úrovni, alebo na úrovni Únie. Zdá sa mi, že ostatné jazykové verzie ( 32 ) sú ešte jednoznačnejšie, pokiaľ ide o skutočnosť, že článok 155 ods. 2 ZFEÚ vyčerpávajúcim spôsobom opisuje obe možnosti, ktoré si možno zvoliť na vykonanie dohody uzavretej medzi sociálnymi partnermi. Z toho vyplýva, že právo Únie neumožňuje vykonať dohody uzatvorené sociálnymi partnermi inak než prostredníctvom týchto dvoch vyššie uvedených možností.

50. Okrem toho sa domnievam, že Všeobecný súd v bode 62 napadnutého rozsudku správne poukázal na to, že pojem „intervient“, vo francúzskej jazykovej verzii a slovné spojenie „shall be implemented“ v anglickej jazykovej verzii sa vzťahujú na „rozhodnutie Rady“ a zároveň na „návrh Komisie“. Z gramatickej štruktúry článku 155 ods. 2 prvej vety ZFEÚ vyplýva, že toto ustanovenie nemožno vykladať tak, že súčasne zahŕňa jednak povinnosť Komisie navrhnúť vykonanie dohody uzavretej medzi sociálnymi partnermi a jednak diskrečnú právomoc Rady rozhodnúť sa, či prijme rozhodnutie, ktorým sa vykoná táto dohoda. Opačný výklad, teda výklad, podľa ktorého by Rada bola povinná vykonať dohodu sociálnych partnerov a prijať predmetné rozhodnutie, by podľa môjho názoru spôsobil, že druhý pododsek tohto odseku, ktorý upravuje hlasovanie v rámci Rady, by stratil všetok zmysel. ( 33 )

51. Znenie článku 155 ods. 2 ZFEÚ sa teda nemôže vykladať tak, že z neho vyplýva, že Komisia musí predložiť Rade návrh dohody, ktorú dojednali sociálni partneri. Navyše treba poukázať na to, že slovné spojenie „na návrh Komisie“, ktoré je uvedené v článku 155 ods. 2 ZFEÚ, výslovne spresňuje, že Komisia navrhuje predmetnú dohodu Rade, pričom tento návrh je podľa môjho názoru diskrečným aktom, ktorým sa začína predmetný postup a bez ktorého Rada na základe tohto ustanovenia nemôže konať. ( 34 ) EPSU v podstate nespochybňuje možnosť, aby Komisia nenavrhla Rade vykonanie dohody medzi sociálnymi partnermi. Tak vo svojom odvolaní, ako aj na pojednávaní totiž uznala, že táto inštitúcia má právomoc preskúmať zákonnosť dohody, ktorú uzavreli sociálni partneri, a ich reprezentatívnosť, pričom preskúmanie týchto dvoch okolností môže viesť k tomu, že Komisia odmietne predložiť Rade návrh, aby prijala rozhodnutie. Okrem toho sa EPSU domnieva, že s takou možnosťou sú spojené podmienky, ktoré toto ustanovenie jednoznačne nestanovuje. Domnievam sa teda, že výklad článku 155 ods. 2 ZFEÚ, ktorý podáva EPSU a ktorý sa podľa všetkého opiera o nesprávny výklad rozsudku Súdu prvého stupňa zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada, T‑135/96 ( 35 ), je z dôvodov, ktoré budú uvedené v bodoch 59 až 72 nižšie, zjavne nekoherentný a odporuje zneniu tohto ustanovenia. Z vyššie uvedených dôvodov zastávam názor, že možnosť, aby Komisia navrhla alebo nenavrhla Rade vykonanie dohody uzavretej medzi sociálnymi partnermi, stanovená v článku 155 ods. 2 ZFEÚ môže byť len diskrečným aktom, ktorý zahŕňa posúdenie vhodnosti všetkých aspektov, ktoré s ním súvisia, do budúcnosti.

52. Pre úplnosť poznamenávam, že v článku 155 ods. 2 ZFEÚ je použitý výraz „rozhodnutie“, pričom v ňom nie je bližšie spresnené, ako sa má posudzovať tento akt prijatý Radou. ( 36 ) Hoci tento výraz teoreticky možno chápať v užšom zmysle alebo v širšom zmysle, pričom prvý uvedený zmysel odkazuje na definíciu uvedenú v článku 288 ZFEÚ, ( 37 ) podľa ktorého „rozhodnutie je záväzné v celom rozsahu“ a „rozhodnutie, ktoré označuje tých, ktorým je určené, je záväzné len pre nich“, a druhý uvedený zmysel označuje každý akt, ktorý má právne účinky, ( 38 ) v právnej náuke sa všeobecne uznáva, že v prejednávanom prípade ide o rozhodnutia sui generis, ktoré sú záväzné erga omnes ( 39 ) a členské štáty sú nimi viazané, pokiaľ ide o výsledky, ktoré sa majú dosiahnuť ( 40 ). V inštitucionálnej praxi mali dohody, ktoré uzavreli sociálni partneri a ktoré prijala Rada na úrovni Únie, podobu smerníc týkajúcich sa vykonania dohody uzavretej sociálnymi partnermi. ( 41 )

53. Z doslovného výkladu článku 155 ods. 2 ZFEÚ teda vyplýva, že prístup, ktorý presadzuje EPSU, by prekračoval gramatické medze, ktoré určuje toto ustanovenie.

2) Vývoj postupu upraveného v článku 155 ods. 2 ZFEÚ

54. Prístup, ktorý presadzuje EPSU, je podľa môjho názoru nezlučiteľný s vývojom sociálneho dialógu na úrovni Únie, keďže tento dialóg sa od začiatku vyvíjal jednak nezávisle od právnych poriadkov členských štátov ( 42 ) a jednak pod záštitou Komisie ( 43 ).

55. V prvom rade Jednotný európsky akt ( 44 ), ktorým bol do Zmluvy o EHS doplnený článok 118b, stanovoval, že „Komisia sa usiluje rozvíjať dialóg medzi sociálnymi partnermi na európskej úrovni, ktorý môže, ak to sociálni partneri považujú za účelné, viesť k zmluvným vzťahom“. Jednotný európsky akt tým najmä priznal Komisii úlohu rozvíjať a podporovať sociálny dialóg na úrovni Spoločenstva. V praxi v tom čase úloha Komisie značne prekračovala úlohu samotného arbitra alebo mediátora, ( 45 ) keďže sociálni partneri konali na jej podnet.

56. Okrem toho články 154 a 155 ZFEÚ sú založené na článkoch 3 a 4 dohody o sociálnej politike ( 46 ), ktorá bola začlenená do práva Spoločenstva protokolom č. 14 k Maastrichtskej zmluve o sociálnej politike (ďalej len „dohoda o sociálnej politike“) ( 47 ), ktorý je zasa založený na dohode o sociálnej politike uzavretej medzi sociálnymi partnermi ( 48 ). Hlavy štátov a predsedovia vlád, ktorí sa v decembri 1991 zišli na medzivládnej konferencii v Maastrichte, pri prijímaní dohody o sociálnej politike vypustili časť tejto dohody, v ktorej bolo uvedené, že dohody medzi sociálnymi partnermi sa majú vykonať „tak, ako boli uzatvorené“ ( 49 ). Toto vypustenie podľa môjho názoru svedčí o tom, že hlavy štátov a predsedovia vlád si od začiatku želali, aby inštitúcie vykonávali dohľad nad obsahom dohody, ktorú dojednali sociálni partneri a ktorá sa vykonáva na úrovni Únie.

57. Iniciatívna funkcia Komisie v oblasti sociálneho dialógu napokon implicitne vyplýva z oznámení týkajúcich sa najmä uplatňovania vyššie uvedených ustanovení, ktoré táto inštitúcia zverejnila. ( 50 ) Sociálny dialóg totiž od začiatku nebol len samotným kolektívnym vyjednávaním, ale úzko súvisel s podnetom Komisie. ( 51 )

58. Aby som to zhrnul, tak vývoj článkov 154 a 155 ZFEÚ, ako aj oznámenia zverejnené Komisiou svedčia o tom, že úlohu Komisie pri vykonávaní dohôd uzatvorených medzi sociálnymi partnermi nemožno obmedziť len na postavenie splnomocnenca povereného predkladaním dohôd Rade na účely ich prijatia, ktorý nemá nijakú právomoc posúdiť vhodnosť ich vykonania na úrovni Únie.

3) Systematický výklad

i) Výklad článku 155 ods. 2 ZFEÚ v spojení s článkami 154 a 155 ZFEÚ

59. Články 154 a 155 ZFEÚ vo vzájomnej súvislosti predstavujú osobitné právne základy na iniciovanie a prijímanie opatrení Únie v oblasti sociálnej politiky. Na rozdiel od ostatných oblastí uvedených v Zmluvách, vykonávanie opatrení v tejto oblasti na úrovni Únie vyžaduje a podporuje trvalý dialóg medzi Komisiou na jednej strane a sociálnymi partnermi na druhej strane. Na tento účel článok 154 ZFEÚ upravuje najmä mechanizmus porád so sociálnymi partnermi, ktorého dôsledkom je najmä uznanie úlohy a nezávislosti sociálnych partnerov, pokiaľ ide o prijatie vhodného opatrenia.

60. Pokiaľ ide o porady, článok 154 ods. 2 ZFEÚ stanovuje, že Komisia je pred predložením návrhov v oblasti sociálnej politiky povinná radiť sa so sociálnymi partnermi o otázke možného zamerania činností Únie. Okrem toho podľa článku 154 ods. 3 ZFEÚ, ak po tejto prvej porade Komisia považuje postupy Únie za účelné, musí sa znova poradiť so sociálnymi partnermi o obsahu zamýšľaného návrhu. ( 52 )

61. Je potrebné zdôrazniť, že táto prvá porada upravená v článku 154 ods. 2 ZFEÚ má všeobecný charakter a vopred neurčuje, či sa Komisia neskôr rozhodne predložiť alebo nepredložiť konkrétny návrh v oblasti sociálnej politiky. Táto porada sociálnych partnerov teda nemá nijaký vplyv na voľnú úvahu Komisie v súvislosti s predložením návrhov právnych aktov, ktoré sa majú prijať, Rade. Podľa článku 154 ods. 3 ZFEÚ je totiž Komisia povinná začať druhú poradu so sociálnymi partnermi len v prípade, ak „považuje postupy Únie za účelné“.

62. Naproti tomu, ak z procesu zvažovania Komisie vyplynie záver, že postupy Únie nie sú účelné, tak z odseku 2, ako aj z odseku 3 článku 154 ZFEÚ vyplýva, že porada so sociálnymi partnermi, ktorá sa dovtedy uskutočnila, zostáva na účely takých postupov neúčinná.

63. Tieto dva typy porád môžu podľa článku 154 ods. 4 ZFEÚ viesť k preneseniu úlohy spočívajúcej vo vypracovaní materiálneho obsahu dotknutých opatrení na sociálnych partnerov. ( 53 ) Keďže o ňom rokujú sociálni partneri, teda aktéri sociálneho dialógu, taký obsah sa vypracováva nezávisle od inštitúcií Únie. V tomto ustanovení sa totiž uvádza, že sociálni partneri môžu informovať Komisiu o svojom úmysle začať rokovania, čo môže, ale nemusí viesť k uzavretiu dohody medzi nimi. Počas trvania týchto rokovaní sociálni partneri už nemajú poradnú úlohu, ale zohrávajú aktívnu úlohu pri prijímaní opatrení sociálnej politiky, zatiaľ čo Komisia sa dočasne zrieka tejto úlohy v prospech sociálnych partnerov. Aby sa zabránilo tomu, že iniciatíva sociálnych partnerov povedie k všeobecnej stagnácii v oblasti, ktorá je predmetom rokovaní, napríklad z dôvodu, že tieto rokovania trvajú veľmi dlho alebo že sociálni partneri v primeranej lehote nedospejú k dohode, hoci postup v dotknutej oblasti si vyžaduje určité opatrenie, článok 154 ods. 4 ZFEÚ stanovuje, že proces rokovaní v zásade nemôže presiahnuť deväť mesiacov. ( 54 ) Aj keď v tomto ustanovení to nie je výslovne spresnené, vyplýva z neho, že po uplynutí tejto lehoty Komisia znovu preberie právomoc kontrolovať celý proces vrátane právomoci, aby sama vypracovala relevantné návrhy v dotknutej oblasti sociálnej politiky.

64. Články 154 a 155 ZFEÚ teda upravujú rôzne aspekty toho istého rozhodovacieho procesu, ktorého účelom je vypracovanie opatrení sociálnej politiky, o čom svedčí odkaz na druhé uvedené ustanovenie, ktorý sa nachádza v prvom uvedenom ustanovení. Hoci z formálneho hľadiska tieto dve ustanovenia predstavujú dva odlišné právne základy, vzhľadom na to, že môžu viesť k prijatiu toho istého opatrenia, zastávam názor, že je potrebné preskúmať ich spoločne. Z týchto ustanovení vo vzájomnej súvislosti vyplýva, že napriek vyššie uvedeným špecifikám nemajú za následok, že Komisia je zbavená svojej „tradičnej“ úlohy v oblasti sociálnej politiky, ktorá sa prejavuje najmä výkonom jej právomoci iniciatívy prostredníctvom návrhov predložených s cieľom podporovať všeobecný záujem Únie v zmysle článku 17 ods. 1 ZEÚ.

65. Z výkladu článkov 154 a 155 ZFEÚ vo vzájomnej súvislosti vyplýva, že postupy upravené v týchto ustanoveniach sa uskutočňujú pod záštitou Komisie, s výnimkou fázy rokovaní, počas ktorej je účasť Komisie pozastavená. Ako Všeobecný súd správne uviedol, ( 55 ) skutočnosť, že podľa článku 155 ods. 2 ZFEÚ Rada koná „na návrh“ Komisie, znamená, že kým vyjednávanie a uzavretie dohody prináleží výlučne dotknutým sociálnym partnerom, Komisia znovu preberie kontrolu nad postupom, ak sociálni partneri spoločne požiadajú o vykonanie dohody na úrovni Únie, a že Komisii prináleží preskúmať, či Rade treba predložiť návrh ( 56 ). V rozpore s tým, čo EPSU zrejme tvrdí vo svojom odvolaní, právomoc Komisie začať porady so sociálnymi partnermi v zmysle článku 154 ZFEÚ nemožno prirovnávať k jej právomoci prijímať návrhy na zabezpečenie vykonania dohody uzavretej medzi sociálnymi partnermi podľa článku 155 ods. 2 ZFEÚ.

66. Domnievam sa, že prístup EPSU, podľa ktorého Komisia v prípade, ak má podľa článku 155 ods. 2 ZFEÚ určiť, či je potrebné navrhnúť vykonanie dohody uzavretej medzi sociálnymi partnermi na úrovni Únie, môže preskúmať len zákonnosť tejto dohody a reprezentatívnosť sociálnych partnerov, spočíva – ako som už zdôraznil v rámci týchto návrhov ( 57 ) – na nesprávnom výklade rozsudku zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada ( 58 ). V prvom rade treba poznamenať, že skutkové okolnosti tejto veci boli podstatne odlišné od skutkových okolností, ktoré má Súdny dvor posúdiť v rámci prejednávanej veci. Z toho rozsudku totiž vyplýva, že – na rozdiel od prejednávanej veci – Komisia navrhla Rade vykonanie rámcovej dohody o rodičovskej dovolenke uzavretej medzi všeobecnými medziodvetvovými organizáciami ( 59 ) na úrovni Únie. Rada navyše práve na základe tohto návrhu prijala smernicu 96/34/ES ( 60 ), proti ktorej bola podaná žaloba o neplatnosť, na základe ktorej bol vydaný tento rozsudok ( 61 ). Žalobkyňa – Union européenne de l’artisanat et des petites et moyennes entreprises (Európska asociácia remesiel a malých a stredných podnikov) – tvrdila, že má osobitné práva v rámci procesných mechanizmov zavedených dohodou o sociálnej politike, a to najmä všeobecné právo zúčastniť sa na vyjednávacej fáze druhého postupu a osobitné právo zúčastniť sa na dojednávaní rámcovej dohody, pričom tieto práva boli v rámci postupu uzatvárania rámcovej dohody, ktorý predchádzal prijatiu tejto smernice, podľa jej názoru porušené. Súd prvého stupňa v tomto kontexte a konkrétnejšie v rámci posudzovania prípustnosti žaloby uviedol, že prípadné porušenie práv žalobkyne ako osoby, ktorá sa nepodieľala na uzavretí spornej rámcovej dohody, a teda jej práva domáhať sa zrušenia smernice, ktorá mala znaky všeobecne záväzného právneho aktu, bolo možné uznať len v prípade, ak si Komisia a Rada nesplnili povinnosti týkajúce sa kontroly postupu prijímania sekundárneho právneho aktu dotknutými sociálnymi partnermi ( 62 ).

67. Súd prvého stupňa vo svojom rozsudku zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada ( 63 ), rozhodol, že žaloba je neprípustná, pričom konštatoval, že Komisia a Rada sa správne domnievali, že celková reprezentatívnosť signatárov rámcovej dohody bola vzhľadom na jej obsah dostatočná na jej vykonanie na úrovni Spoločenstva prostredníctvom aktu Rady a že žalobkyni sa teda nepodarilo preukázať, že bola oprávnená vyžadovať od Rady, aby zabránila tomuto vykonaniu ( 64 ). Vec, v ktorej bol vydaný tento rozsudok, neposkytuje nijaký základ, ktorý by umožňoval predpokladať, že právomoc Komisie navrhnúť Rade vykonanie dohody uzavretej medzi sociálnymi partnermi je obmedzená len na preskúmanie zákonnosti dohody a reprezentatívnosti sociálnych partnerov. Naopak preskúmanie analýzy Súdu prvého stupňa týkajúcej sa ustanovení, ktoré boli zmenené na súčasné články 154 a 155 ZFEÚ ( 65 ), svedčí o tom, že prináleží Komisii, aby v prípade, keď rozhoduje o spoločnej žiadosti sociálnych partnerov o vykonanie dohody, ktorú uzavreli, na úrovni Únie, vykonala celkové posúdenie demokratickej reprezentatívnosti tejto dohody, pričom zásah Komisie musí byť v súlade so zásadami, ktorými sa riadi jej činnosť v oblasti sociálnej politiky ( 66 ). Z tohto rozsudku vyplýva, že – v rozpore s tým, čo tvrdí EPSU – zákonnosť dohody a reprezentatívnosť sociálnych partnerov tvoria len časť otázok, ktoré má Komisia posúdiť pri určovaní, či Rade treba navrhnúť vykonanie dohody, ktorú uzavreli sociálni partneri, na úrovni Únie. Z potreby týchto dvoch kontrol však nemožno vyvodiť, že Komisia nie je oprávnená preskúmať ďalšie otázky, ktoré súvisia s vhodnosťou vykonania tejto dohody. Vzhľadom na to, že dohoda o sociálnej politike ( 67 ), ktorá bola predmetom výkladu vo veci, v ktorej bol vydaný tento rozsudok, je takmer doslovne prebratá súčasnými článkami 154 a 155 ZFEÚ, systematický výklad, ktorý Súd prvého stupňa podal v tomto rozsudku, je dodnes relevantný a potvrdzuje systematický výklad navrhnutý v rámci týchto návrhov.

ii) Výklad článku 155 ods. 2 ZFEÚ v spojení s článkom 17 ZEÚ

68. Zo systematického výkladu článku 155 ods. 2 ZFEÚ v spojení s ďalšími ustanoveniami Zmlúv, ktoré sa týkajú inštitucionálnej štruktúry Únie, vyplýva, že zo žiadosti sociálnych partnerov o vykonanie dohody, ktorú uzatvorili, na úrovni Únie Komisii nemôže vyplývať povinnosť navrhnúť túto dohodu Rade.

69. Podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ Komisia podporuje všeobecný záujem Únie a na tento účel sa ujíma vhodných iniciatív. Aby sa totiž zaručilo uskutočňovanie všeobecného záujmu Únie a zabezpečilo, že opatrenia Únie nebudú podriadené záujmom tretích osôb, článok 17 ods. 3 tretí pododsek ZEÚ stanovuje, že Komisia je pri vykonávaní svojich úloh úplne nezávislá a že jej členovia nesmú prijímať pokyny od žiadnej vlády alebo inštitúcie. Prináleží teda Komisii, aby úplne nezávisle určila, ktoré návrhy zodpovedajú všeobecnému záujmu Únie, bez toho, aby niekomu hierarchicky podliehala alebo bola podriadená, a bez toho, aby od niekoho prijímala príkazy alebo pokyny. ( 68 )

70. Na účely uskutočnenia cieľov Únie, ako sú vymedzené v Zmluvách, článok 17 ods. 2 ZEÚ v prvej a druhej vete stanovuje, že legislatívne akty Únie môžu byť prijaté len na základe návrhu Komisie, pokiaľ Zmluvy neustanovujú inak, a že iné akty sa prijímajú na základe návrhu Komisie, ak tak ustanovujú Zmluvy.

71. Z ustanovení článku 17 ZEÚ vyplýva, že Zmluvy priznávajú Komisii osobitnú právomoc iniciatívy, na základe ktorej sa začínajú postupy prijímania tak legislatívnych aktov, ako aj iných typov aktov, pričom prijatie týchto aktov môže navrhnúť len Komisia. Ako teda Súdny dvor už uviedol v súvislosti s právomocou legislatívnej iniciatívy priznanou článkom 17 ods. 2 ZEÚ a článkom 289 ZFEÚ, táto právomoc znamená, že v zásade prináleží Komisii rozhodnúť, či predloží návrh legislatívneho aktu, a prípadne určiť jeho predmet, účel a obsah. ( 69 ) Túto širokú mieru voľnej úvahy priznanú Komisii pri výkone jej právomoci prijímať návrhy potvrdzuje judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa inštitucionálnej rovnováhy, z ktorej vyplýva, že pokiaľ Zmluvy priznávajú Komisii ústavnú výsadu, ktorá jej dáva právomoc úplne nezávisle posúdiť vhodnosť legislatívneho návrhu alebo jeho pozmenenia, nijaká iná inštitúcia nemôže Komisiu prinútiť, aby sa ujala iniciatívy, ak ju Komisia nepovažuje za potrebnú v záujme Únie. ( 70 )

72. Z toho vyplýva, že právomoc predkladať návrhy priznaná Komisii, teda jej právomoc iniciatívy, je priamo a nerozlučne spojená s povinnosťou podporovať všeobecný záujem Únie, ktorá tejto inštitúcii vyplýva z článku 17 ods. 2 ZEÚ. Článok 155 ods. 2 ZFEÚ, teda ustanovenie, ktoré má v prejednávanej veci kľúčový význam z dôvodu, že výslovne stanovuje, že rozhodnutie Rady sa prijme „na návrh Komisie“, je preto osobitným vyjadrením všeobecného pravidla stanoveného v článku 17 ods. 2 ZEÚ v oblasti sociálnej politiky. Pokiaľ ide o vykonanie dohody uzavretej medzi sociálnymi partnermi v zmysle článku 155 ods. 2 ZFEÚ, v prejednávanom prípade je ťažké nájsť opodstatnený dôvod tvrdiť, že právomoc iniciatívy by mala mať obmedzenejší rozsah než právomoc, ktorú Komisii za normálnych okolností priznávajú všeobecné inštitucionálne pravidlá. Reštriktívny výklad právomocí Komisie, aký presadzuje EPSU, je ešte menej opodstatnený, ak sa vezme do úvahy, že všeobecný záujem Únie je oveľa širší než záujem podporovaný dohodou dojednanou sociálnymi partnermi, ktorá je len súhlasným prejavom ich vôle a má len účinok inter partes. ( 71 ) Ak by pritom dohody, ktoré uzavreli sociálni partneri a ktoré prijala Rada na úrovni Únie, mali podobu smerníc, ktorými sa vykonáva dohoda uzavretá sociálnymi partnermi ( 72 ), akt Únie, ktorý by z nich vyplýval, by nevyhnutne už nemal účinky inter partes, ale účinky erga omnes, čím by sa rozšírila jeho osobná pôsobnosť ( 73 ), a preto prináleží Komisii zabezpečiť, aby záväzky prijaté sociálnymi partnermi zodpovedali všeobecnému záujmu Únie. Na tomto výklade nič nemení výhrada, ktorú uvádza EPSU, že Všeobecný súd sa v napadnutom rozsudku dopustil nesprávneho posúdenia pri systematickom výklade, pokiaľ ide o rozsah právomocí Komisie, z dôvodu, že konštatoval, že smernice prijaté Radou podľa článku 155 ods. 2 ZFEÚ nemajú legislatívnu povahu. Predmetom prejednávanej veci je rozhodnutie, ktorým Komisia odmietla navrhnúť Rade vykonanie dohody uzavretej medzi sociálnymi partnermi, takže odôvodnenia napadnutého rozsudku týkajúce sa určitých znakov postupu upraveného v tomto ustanovení predstavujú skôr úvahy všeobecnej povahy, ktorých cieľom je podporiť systematický výklad, ktorý použil Všeobecný súd. Nemožno však konštatovať, že Všeobecný súd sa v súvislosti s týmito úvahami dopustil nesprávneho právneho posúdenia. Ako totiž správne uvádza Komisia, článok 155 ZFEÚ výslovne neodkazuje na riadny ani mimoriadny legislatívny postup, čo podľa judikatúry Súdneho dvora ( 74 ) znamená, že opatrenia prijaté na základe postupu upraveného v článku 155 ods. 2 ZFEÚ nepredstavujú legislatívne akty v zmysle článku 289 ods. 3 ZFEÚ. Také posúdenie pritom nič nemení na právomoci iniciatívy, ktorou disponuje Komisia na účely vykonania dohôd dojednaných medzi sociálnymi partnermi, keďže rozsah tejto právomoci nezávisí od toho, či akt, ktorý sa má prijať, má alebo nemá legislatívnu povahu.

4) Teleologický výklad

73. Sociálny dialóg je uznaný v článku 151 ZFEÚ ako jeden z cieľov Únie. ( 75 ) Tento dialóg „má kľúčové a jedinečné miesto v demokratickom riadení Európy“ ( 76 ). V tomto kontexte článok 152 prvý odsek ZFEÚ zakotvuje zásadu autonómie sociálnych partnerov a stanovuje, že Únia „uznáva a podporuje úlohu sociálnych partnerov na svojej úrovni, pričom zohľadňuje rozmanitosť vnútroštátnych systémov“ a „uľahčuje dialóg medzi sociálnymi partnermi a rešpektuje pritom ich autonómiu“ ( 77 ). Článok 154 ods. 1 ZFEÚ stanovuje, že Komisia „má za úlohu podporovať porady sociálnych partnerov na úrovni Únie a prijímať príslušné opatrenia na uľahčenie dialógu sociálnych partnerov zabezpečením vyrovnanej podpory pre obe strany“. Z toho vyplýva, že účelom hlavy X Zmluvy o FEÚ je najmä podporovať úlohu sociálnych partnerov a uľahčovať dialóg medzi nimi, pričom sa má rešpektovať ich autonómia.

74. Táto autonómia konkrétnejšie znamená, že počas fázy vyjednávania a uzatvárania dohody, ktorá je výlučnou vecou sociálnych partnerov, sociálni partneri môžu slobodne viesť dialóg a konať bez toho, aby dostávali príkazy alebo pokyny od kohokoľvek, najmä od členských štátov alebo inštitúcií. V tejto súvislosti by sa dalo tvrdiť, že zásada autonómie odkazuje na to, že inštitúcie Únie rešpektujú právo sociálnych partnerov vyjednávať a uzatvárať kolektívne zmluvy podľa svojej vôle, ako to navyše vyplýva z článku 28 Charty základných práv Európskej únie. V tomto zmysle možno postup vyjednávania sociálnych partnerov vedený v rámci európskeho sociálneho dialógu považovať za osobitné vyjadrenie tejto zásady autonómie.

75. Autonómiu sociálnych partnerov pri dojednávaní dohody si však nemožno zamieňať s postupom vykonávania dohôd dojednaných sociálnymi partnermi na úrovni Únie, v ktorom Rada koná na návrh Komisie. Keď totiž sociálni partneri slobodne dojednali a uzavreli dohodu a signatári spoločne požiadali o vykonanie tejto dohody na úrovni Únie, Komisia má opäť právo zasiahnuť a znovu preberie kontrolu nad postupom. ( 78 ) Ako totiž Všeobecný súd uviedol v bode 89 napadnutého rozsudku, článok 155 ZFEÚ sa obmedzuje na zapojenie sociálnych partnerov do procesu prijímania určitých nelegislatívnych aktov bez toho, aby im dal právomoc, aby sami prijímali akty, ktoré vyvolávajú záväzné právne účinky voči tretím osobám, alebo právomoc priamo predložiť Rade návrh rozhodnutia, ktorým sa dohoda vykonáva. Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že toto ustanovenie má za cieľ podporovať úlohu sociálnych partnerov a dialógu medzi nimi bez toho, aby im priznávalo také právomoci.

76. Tento prístup navyše potvrdzuje – ako Všeobecný súd uviedol v bodoch 82 a 94 až 98 napadnutého rozsudku – zásada demokracie, ktorá je podľa článku 10 ods. 1 a 2 ZEÚ vyjadrená tým, že občania sú zastúpení v Parlamente, a tým, že členovia Európskej rady sú členmi vlád, ktoré sú politicky zodpovedné svojim príslušným národným parlamentom. Ak by totiž sociálni partneri mali právomoc prinútiť Komisiu, aby predložila návrh na vykonanie ich dohôd na úrovni Únie, boli by schopní uplatňovať oveľa väčší vplyv na obsah právnych aktov prijímaných v oblasti sociálnej politiky než Parlament, ktorý je na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ jednoducho informovaný o vykonaní dohôd. ( 79 ) Všeobecný súd teda tým, že zamietol argumentáciu EPSU, správne uplatnil zásadu demokracie, ako bola vyložená v bode 88 rozsudku zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada ( 80 ).

c) Záver týkajúci sa prvého a druhého odvolacieho dôvodu

77. Ako som uviedol vyššie, všetky výkladové metódy vedú k tomu istému výsledku, teda k výsledku, že žiadosť sociálnych partnerov, aby sa dohody, ktoré uzavreli na úrovni Únie, vykonali v práve Únie, predložená podľa článku 155 ods. 2 ZFEÚ nie je pre Komisiu záväzná.

78. V rozpore s tým, čo tvrdí EPSU, sa teda Všeobecný súd nedopustil nijakého nesprávneho právneho posúdenia tým, že rozhodol, že Komisia nebola povinná predložiť predmetnú dohodu Rade, aby ju Rada vykonala rozhodnutím, ktoré by navyše nemalo legislatívnu povahu.

79. Navrhujem teda, aby Súdny dvor v celom rozsahu zamietol prvý a druhý odvolací dôvod EPSU.

B. O treťom odvolacom dôvode

1. Argumentácia účastníkov konania

80. V rámci svojho tretieho odvolacieho dôvodu EPSU v podstate vytýka Všeobecnému súdu, že sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, pokiaľ ide o intenzitu jeho súdneho preskúmania týkajúceho sa sporného rozhodnutia. ( 81 )

81. V tejto súvislosti EPSU poukazuje na to, že rozhodnutie o navrhnutí dohody, ktorú dojednali sociálni partneri, Rade nemá politickú, ale v zásade právnu povahu. Výklad Všeobecného súdu, podľa ktorého Komisia disponuje širokou diskrečnou právomocou politickej povahy, teda podľa jej názoru spočíva na nesprávnom výklade ustanovení Zmluvy, ako aj už spomenutého rozsudku zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada ( 82 ).

82. Okrem toho EPSU tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho posúdenia ( 83 ) tým, že vytvoril paralely s iniciatívou európskych občanov. Podľa jej názoru sa postup upravený v článkoch 154 a 155 ZFEÚ nepodobá na iniciatívu občanov, keďže na jednej strane sa táto iniciatíva netýka procesu kolektívneho vyjednávania ani výkonu základného práva chráneného článkom 28 Charty základných práv a na druhej strane subjekty, ktorý začínajú tento postup, sa nezúčastňujú na vypracovaní znenia legislatívneho návrhu.

83. Komisia nesúhlasí s tvrdeniami EPSU.

2. Posúdenie

84. EPSU v podstate vytýka Všeobecnému súdu, že neuplatnil na rozhodnutie Komisie súdne preskúmanie primeranej úrovne. Tvrdí, že Všeobecný súd sa tým, že sa odvolal na obmedzené súdne preskúmanie uplatnené na rozhodnutie Komisie, dopustil nesprávneho právneho posúdenia.

85. V tejto súvislosti Všeobecný súd v bode 79 napadnutého rozsudku rozhodol, že keď Komisia rozhoduje o návrhu na vykonanie dohody uzavretej sociálnymi partnermi na úrovni Únie, musí najmä posúdiť vhodnosť prípadného vykonávania tejto dohody na úrovni Únie, a to aj z hľadiska politického, hospodárskeho a sociálneho. V bodoch 109 až 112 tohto rozsudku rozhodol, že z toho vyplýva, že Komisia disponuje širokou mierou voľnej úvahy, takže jej rozhodnutie musí byť predmetom obmedzeného súdneho preskúmania.

86. Tento odvolací dôvod teda poukazuje na otázku rozsahu preskúmania, ktorému musia súdy Únie podrobiť rozhodnutie Komisie o odmietnutí predložiť návrh na vykonanie dohody, ktorú uzavreli sociálni partneri, na úrovni Únie. Táto otázka nevyhnutne súvisí s otázkami, na ktoré poukazuje prvý a druhý odvolací dôvod, ktorých preskúmanie potvrdilo, že Komisia nie je povinná prijať taký návrh a disponuje širokou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o vhodnosť predloženia takého návrhu Rade. Existencia takej miery voľnej úvahy pritom spôsobuje, že EPSU zakladá svoju argumentáciu na nesprávnom predpoklade, keďže EPSU – na rozdiel od Všeobecného súdu – nesprávne vymedzila podmienky, za ktorých Komisia môže odmietnuť predložiť návrh Rade. Podľa môjho názoru tvrdenia, ktoré uvádza EPSU, nepreukázali, že časti napadnutého rozsudku, ktoré som citoval vyššie, vychádzajú z nesprávneho právneho posúdenia.

87. Podľa ustálenej judikatúry, ak inštitúcie Únie prijímajú opatrenia v oblastiach, v ktorých majú širokú mieru voľnej úvahy a v ktorých sa vyžaduje prijatie rozhodnutí, ktoré majú okrem iného politickú povahu, a vykonanie komplexného hodnotenia, súdne preskúmanie je obmedzené na overenie, či nedošlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu ( 84 ), ( 85 ). Okrem toho Súdny dvor spresnil, že intenzita preskúmania zákonnosti v situácii, keď normotvorca Únie musí vykonať komplexné hospodárske posúdenia, musí byť ešte obmedzenejšia, ak „m[á] dotknutý akt všeobecnú platnosť“ ( 86 ). Obmedzená povaha súdneho preskúmania je teda vyjadrením zásady deľby mocí, pričom súdny orgán nemôže namiesto normotvorcu prijať rozhodnutia, ktoré nie je oprávnený prijať.

88. Hoci judikatúra citovaná v predchádzajúcom bode sa týka najmä súdneho preskúmania uplatňovaného na legislatívne akty, zásady, ktoré sú v nej uvedené, platia aj v kontexte prejednávanej veci, keďže EPSU vytýka Komisii, že odmietla predložiť návrh, aby Rada prijala na úrovni Únie všeobecne záväzný právny akt, ako to vyplýva z bodu 72 vyššie. Hoci záujmy vyjadrené v dohode, ktorú uzavreli sociálni partneri, sú bezpochyby oprávnené, treba mať na zreteli, že súbor okolností, ktoré musí Komisia vziať do úvahy na účely podpory záujmov Únie v zmysle článku 17 ods. 1 ZEÚ, je oveľa širší. Môžem len súhlasiť s názorom Všeobecného súdu, že z vykonania takej dohody prostredníctvom prijatia všeobecne záväzného právneho aktu vyplýva Komisii povinnosť vyhodnotiť politické, hospodárske a sociálne faktory ako celok. Ak sa pritom Komisia podľa článku 155 ods. 2 ZFEÚ rozhodne prijať návrh alebo ho odmietne prijať, musí zvážiť dotknuté záujmy, pričom také zváženie jednoznačne patrí do jej diskrečnej právomoci. Na to, aby toto zváženie odrážalo všeobecný záujem Únie, totiž Komisia musí vykonať túto právomoc v súlade s článkom 17 ods. 3 ZEÚ úplne nezávisle. ( 87 ) Zastávam teda názor, že Všeobecný súd sa nedopustil nesprávneho posúdenia tým, že rozhodol, že Komisia disponuje širokou mierou voľnej úvahy, keď podľa článku 155 ods. 2 ZFEÚ skúma, či je potrebné predložiť Rade návrh rozhodnutia, ktorým sa má dohoda uzavretá sociálnymi partnermi vykonať na úrovni Únie. Všeobecný súd sa musí konkrétne obmedziť na to, aby z vecného hľadiska preskúmal, či výkon právomoci iniciatívy, ktorú má Komisia, nevychádza zo zjavne nesprávneho posúdenia alebo zneužitia právomoci alebo či dotknuté inštitúcie zjavne neprekročili medze svojej voľnej úvahy. ( 88 )

89. Skutočnosť, že rozhodnutie Komisie prijaté podľa článku 155 ods. 2 ZFEÚ podlieha obmedzenému súdnemu preskúmaniu, navyše vyplýva z nedávneho rozsudku Súdneho dvora vo veci Puppinck a i./Komisia ( 89 ), hoci kontext tohto sporu bol odlišný od sporu, o ktorý ide v prejednávanej veci. V rámci tejto veci mal Súdny dvor preskúmať zákonnosť rozhodnutia, v ktorom Komisia uviedla, že na základe európskej iniciatívy občanov, ktorá jej bola predložená, neprijme žiadne opatrenia. Súdny dvor vo svojom rozsudku potvrdil prístup Všeobecného súdu, podľa ktorého neoddeliteľnou súčasťou povinnosti Komisie podporovať všeobecný záujem Únie podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ je široká miera voľnej úvahy, keďže táto povinnosť si vyžaduje prijímanie zložitých rozhodnutí a zváženie rozličných záujmov. S touto voľnou úvahou sa spája obmedzené súdne preskúmanie, ktoré môže spočívať najmä v overení toho, či nedošlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu. ( 90 ) Vzhľadom na vyššie uvedené sa nazdávam, že judikatúra týkajúca sa tejto otázky je v súčasnosti ustálená, takže prejednávaná vec ju nemôže spochybniť.

90. V dôsledku toho navrhujem, aby Súdny dvor zamietol tretí odvolací dôvod ako nedôvodný.

C. O štvrtom odvolacom dôvode

1. Argumentácia účastníkov konania

91. EPSU tvrdí, že Všeobecný súd sa tým, že v bodoch 116 až 140 napadnutého rozsudku potvrdil odôvodnenie sporného rozhodnutia, dopustil nesprávneho právneho posúdenia.

92. V tejto súvislosti EPSU v prvom rade tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho posúdenia tým, že v bode 129 napadnutého rozsudku uviedol, že odôvodnenia sporného rozhodnutia nie sú vecne nesprávne alebo úplne irelevantné na účely posúdenia vhodnosti vykonania predmetnej dohody na úrovni Únie. EPSU najmä vytýka Všeobecnému súdu, že nevzal do úvahy, že Komisia neodôvodnila jednak dobu, ktorá uplynula medzi jej skoršou korešpondenciou a vydaním rozhodnutia, a jednak skutočnosť, že sa odchýlila od oznámení, ktoré sama zverejnila. ( 91 ) EPSU sa totiž domnieva, že tieto dve skutočnosti u nej vyvolali legitímnu dôveru, že sa uskutoční alebo že sa práve uskutočňuje analýza vplyvu. EPSU navyše tvrdí, že Všeobecný súd v bodoch 136 a 138 napadnutého rozsudku skreslil tvrdenie, ktoré v tejto súvislosti uviedla. Okrem toho EPSU uvádza, že – v rozpore s tým, čo uviedol Všeobecný súd – tri odôvodnenia uvedené v spornom rozhodnutí sú buď nesprávne zo skutkového alebo právneho hľadiska, alebo irelevantné.

93. EPSU ďalej tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že v bodoch 118 a 119 napadnutého rozsudku konštatoval, že odôvodnenie sporného rozhodnutia postačovalo na to, aby EPSU mohla pochopiť dôvody jeho prijatia. V tejto súvislosti EPSU tvrdí, že po prvé tieto odôvodnenia sú nesprávne a po druhé odôvodnenia, ktoré Komisia uviedla, nezodpovedajú odôvodneniam uvádzaným počas celého konania.

94. EPSU napokon napáda výklad týkajúci sa judikatúry Súdneho dvora súvisiacej so smernicami o informovaní a poradách, ktorý Všeobecný súd podal v bodoch 130 a 132 napadnutého rozsudku.

95. Komisia nesúhlasí s argumentáciou EPSU.

2. Posúdenie

96. V rámci tohto odvolacieho dôvodu EPSU vytýka Všeobecnému súdu, že sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri posudzovaní povinnosti odôvodnenia, ktorú má Komisia a ktorá je zakotvená v článku 296 ZFEÚ. ( 92 )

97. Na úvod je potrebné v prvom rade pripomenúť, že podľa povinnosti odôvodnenia stanovenej v článku 296 druhom odseku ZFEÚ musí autor aktu jasne a jednoznačne uviesť svoje úvahy, aby sa jednak umožnilo dotknutým osobám oboznámiť sa s dôvodmi prijatého opatrenia, aby mohli uplatniť svoje práva, a jednak umožnilo súdom vykonať jeho preskúmanie. Okrem toho táto požiadavka odôvodnenia sa musí posudzovať vzhľadom na okolnosti daného prípadu, najmä vzhľadom na obsah aktu, charakter uvádzaných dôvodov a záujem na získaní vysvetlení, ktorý môžu mať osoby, ktorým je akt určený, alebo ďalšie osoby priamo a osobne dotknuté takýmto aktom. ( 93 ) Nevyžaduje sa, aby v odôvodnení boli konkrétne uvedené všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, keďže dostatočnosť odôvodnenia sa má posudzovať nielen vzhľadom na znenie aktu, ale tiež na jeho kontext, ako aj na všetky právne predpisy upravujúce dotknutú oblasť. ( 94 )

98. Okrem toho, ak inštitúcia Únie – tak ako v prejednávanom prípade Komisia – disponuje širokou mierou voľnej úvahy, rešpektovanie záruk, ktoré právny poriadok Únie priznáva v správnych konaniach, má ešte zásadnejší význam. K týmto zárukám patrí najmä povinnosť príslušnej inštitúcie dostatočným spôsobom odôvodniť svoje rozhodnutia. Len tak sú súdy Únie schopné overiť, či boli splnené skutkové a právne okolností, od ktorých závisí výkon diskrečnej právomoci. ( 95 )

99. Povinnosť odôvodnenia je napokon podstatnou formálnou náležitosťou, ktorú treba odlíšiť od otázky dôvodnosti odôvodnenia, ktorá súvisí so zákonnosťou sporného aktu z vecného hľadiska. ( 96 ) V prejednávanom prípade Všeobecný súd po tom, čo v bodoch 114 až 119 napadnutého rozsudku preskúmal, či je sporné rozhodnutie vzhľadom na článok 296 ZFEÚ dostatočne odôvodnené, v bode 119 tohto rozsudku rozhodol, že je to tak. Keďže druhá časť tohto odvolacieho dôvodu sa týka dostatočnosti odôvodnenia sporného rozhodnutia a závery, ktoré Všeobecný súd vyvodil z tohto preskúmania, v rozhodujúcej miere umožnili súdu Únie preskúmať zákonnosť tohto rozhodnutia ( 97 ), domnievam sa, že je potrebné, aby som najprv preskúmal túto časť.

a) O nesprávnom právnom posúdení týkajúcom sa dostatočnosti odôvodnenia sporného rozhodnutia

100. V rámci druhej časti štvrtého odvolacieho dôvodu EPSU tvrdí, že Všeobecný súd sa tým, že v bode 118 napadnutého rozsudku konštatoval, že EPSU mohla poznať odôvodnenia sporného rozhodnutia, dopustil nesprávneho právneho posúdenia.

101. V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že Všeobecný súd v bodoch 116 až 118 napadnutého rozsudku preskúmal dostatočnosť odôvodnenia sporného rozhodnutia. Po prvé pripomenul, že Komisia sa o vhodnosti postupu Únie v súvislosti s informovaním a poradami s úradníkmi a zamestnancami verejnej správy poradila so sociálnymi partnermi a že práve v nadväznosti na túto konzultáciu sociálni partneri rokovali a podpísali predmetnú dohodu.

102. Po druhé pri skúmaní sporného rozhodnutia musím vyjadriť súhlas s konštatovaním Všeobecného súdu, že vzhľadom na to, že Komisii trvalo viac než dva roky, aby reagovala na žiadosť podanú sociálnymi partnermi na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ, adresáti tohto rozhodnutia mohli očakávať, že táto inštitúcia prijme podrobnejšie odôvodnenie, než je pomerne stručné odôvodnenie, ktoré sa nachádza v uvedenom rozhodnutí. Je však tiež nesporné, že dostatočnosť odôvodnenia uvedeného v tomto rozhodnutí sa nemôže posudzovať len na základe počtu alebo dĺžky viet, ktoré sa v ňom nachádzajú. Nie je totiž vylúčené, že stručné odôvodnenie uvedené na podporu rozhodnutia bude z dôvodu svojej presnosti a jednoznačnosti úplne zrozumiteľné.

103. V prejednávanom prípade je potrebné konštatovať, že Komisia uviedla na podporu svojho zamietavého rozhodnutia v podstate tri dôvody, a to po prvé špecifickú povahu ústredných orgánov štátnej správy a najmä skutočnosť, že tieto orgány vykonávajú právomoci orgánov verejnej moci, po druhé existenciu ustanovení týkajúcich sa informovania a porád s úradníkmi a zamestnancami týchto orgánov vo vnútroštátnych právnych poriadkoch viacerých členských štátov a po tretie existenciu významných rozdielov medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o štruktúru a pôsobnosť uvedených orgánov, takže prípadné vykonanie dohody by malo podľa členského štátu širšiu či užšiu pôsobnosť.

104. V tejto súvislosti stačí pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že otázka, či odôvodnenie rozhodnutia spĺňa požiadavky stanovené v článku 296 ZFEÚ, sa má posudzovať nielen vzhľadom na jeho znenie, ale aj vzhľadom na jeho kontext a najmä na všetky predpisy uplatniteľné v danej oblasti. ( 98 ) V prejednávanom prípade je v rámci posudzovania dostatočnosti odôvodnenia významné, že toto rozhodnutie nebolo určené neinformovanému adresátovi, ale bolo adresované sociálnym partnerom, ktorí uzavreli predmetnú dohodu a ktorí tak z dôvodu svojho postavenia, ako aj z dôvodu predbežných porád, ktoré uskutočnila Komisia, už boli informovaní o kontexte, v ktorom bolo toto zamietavé rozhodnutie prijaté. Okrem toho, ako poznamenal Všeobecný súd, „Komisia na stretnutí so sociálnymi partnermi, ktoré sa konalo 17. januára 2018, oznámila smer, ktorým sa uberá [sporné] rozhodnutie“ ( 99 ). Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že Komisia poskytla sociálnym partnerom odôvodnenia ešte pred prijatím tohto rozhodnutia. Preto sa domnievam, že z týchto odôvodnení dostatočne podrobne vyplývajú dôvody, pre ktoré Komisia, ktorej základnou úlohou je podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ podporovať všeobecný záujem Únie, nepovažovala za vhodné navrhnúť Rade, aby sa dohoda uzavretá medzi dotknutými sociálnymi partnermi vykonala na úrovni Únie.

105. Z toho vyplýva, že Všeobecný súd podľa môjho názoru v bode 118 napadnutého rozsudku správne konštatoval, že EPSU mohla poznať odôvodnenia posúdenia Komisie a že Všeobecný súd mohol vykonať preskúmanie týchto odôvodnení. Za týchto podmienok treba výhradu, podľa ktorej Všeobecný súd nesprávne konštatoval, že sporné rozhodnutie vyhovuje povinnosti odôvodnenia stanovenej v článku 296 ZFEÚ, zamietnuť.

b) O prvej časti založenej na nesprávnom posúdení týkajúcom sa správnosti a relevantnosti odôvodnení sporného rozhodnutia, ktoré použil Všeobecný súd

106. Prvá časť štvrtého odvolacieho dôvodu, ktorá je založená nesprávnom posúdení týkajúcom sa správnosti a relevantnosti odôvodnení sporného rozhodnutia, ktoré použil Všeobecný súd, sa delí v podstate na dve výhrady. V rámci svojej prvej výhrady EPSU vytýka Všeobecnému súdu, že nevzal do úvahy, že Komisia neodôvodnila jednak dobu, ktorá uplynula medzi jej skoršou korešpondenciou ( 100 ) a vydaním rozhodnutia, a jednak skutočnosť, že sa odchýlila od oznámení, ktoré sama zverejnila. ( 101 ) Navyše vytýka Všeobecnému súdu, že správne nezohľadnil tvrdenia, ktoré uviedla na prvom stupni. V rámci svojej druhej výhrady EPSU napáda posúdenie troch odôvodnení sporného rozhodnutia, ktoré vykonal Všeobecný súd.

107. Čo sa týka prvej výhrady, pokiaľ EPSU vytýka Všeobecnému súdu, že nezohľadnil uistenia poskytnuté v skoršej korešpondencii a oznámenia, ktoré Komisia zverejnila, z ktorých podľa EPSU vyplývalo, že Komisia má uskutočniť preskúmanie zákonnosti a analýzu vplyvu a že toto preskúmanie a táto analýza sa práve realizovali, čo podľa EPSU predstavovalo porušenie zásady legitímnej dôvery, poznamenávam, že v rámci konania na prvom stupni nebola uvedená nijaká argumentácia týkajúca sa tejto zásady, takže Všeobecný súd sa v napadnutom rozsudku nezaoberal otázkou prípadných porušení tejto zásady.

108. Konkrétnejšie je potrebné konštatovať, že – pokiaľ ide o korešpondenciu – EPSU vytýkala Komisii, že „v rozpore s tým, čo viac než rok tvrdila“, neuskutočnila nijakú analýzu vplyvu, a preto nebola schopná odôvodniť svoj záver uvedený v spornom rozhodnutí. ( 102 ) Čo sa týka oznámení, EPSU sa na ne odvolávala v konaní na Všeobecnom súde len s cieľom uviesť, že vzbudzovali dojem, že Komisia sa cítila viazaná žiadosťou sociálnych partnerov týkajúcou sa návrhu na vykonanie dohôd sociálnych partnerov na úrovni Únie. ( 103 )

109. Je pritom potrebné pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že vzhľadom na to, že v rámci odvolacieho konania je preskúmanie Súdnym dvorom obmedzené na posúdenie právneho riešenia žalobných dôvodov prerokúvaných pred súdmi prvého stupňa, účastník konania nemôže predložiť tvrdenie, ktoré nebolo predložené v konaní pred Všeobecným súdom, po prvýkrát v konaní pred Súdnym dvorom. ( 104 ) Za týchto podmienok sa domnievam, že táto prvá výhrada je v rozsahu, v akom je založená na porušení legitímnej dôvery, neprípustná.

110. Pre úplnosť treba zamietnuť tvrdenie EPSU, že Komisia svojou korešpondenciou a svojimi oznámeniami poskytla uistenia, a následne sa od nich odchýlia, keďže toto tvrdenie by bolo v rozpore s cieľom porád stanovených v oblasti sociálnej politiky. Ako totiž vyplýva z bodu 60 vyššie, podľa článku 154 ods. 2 ZFEÚ sa Komisia pred predložením návrhov v oblasti sociálnej politiky radí so sociálnymi partnermi o otázke možného zamerania činností Únie. Zo samotného znenia tohto ustanovenia vyplýva, že tieto porady majú umožniť jednotlivým subjektom predložiť svoje žiadosti a svoje pripomienky, aby Komisia mohla zvážiť prijatie určitého návrhu na úrovni Únie. Preto by na jednej strane konštatovanie, že porady a predloženie informácií, ktoré s nimi súvisia, ukladajú dotknutým subjektom záväznú povinnosť, zbavilo tento proces jeho prirodzeného obsahu. Nezdá sa mi teda možné podporiť tvrdenie EPSU, že porady by mohli vytvoriť legitímnu dôveru účastníkov týchto porád týkajúcich sa prípadných politických rozhodnutí. ( 105 ) Na druhej strane, pokiaľ ide o prípadnú záväznosť skorších pripomienok Komisie alebo oznámení, ktoré Komisia zverejnila, pre Komisiu, v súlade so stanoviskom, ktoré Komisia vyjadrila na pojednávaní, je podľa môjho názoru jasné, že tieto pripomienky alebo tieto oznámenia nemôžu za žiadnych okolností zmeniť právomoci, ktoré tejto inštitúcií priznávajú Zmluvy a najmä článok 17 ods. 2 ZEÚ.

111. V rozsahu, v akom je prvá výhrada založená na tom, že Všeobecný súd v bodoch 136 až 138 napadnutého rozsudku skreslil tvrdenia, ktoré EPSU údajne uviedla v prvostupňovom konaní na Všeobecnom súde, je potrebné poznamenať, že Všeobecný súd v bode 135 tohto rozsudku zhrnul tvrdenie žalobcov tak, že z neho vyplývalo, že „v prejednávanej veci nič neodôvodňuje, aby Komisia vylúčila vykonanie [predmetnej dohody] na základe zásad subsidiarity a proporcionality“, pričom žalobcovia Komisii vytýkali „najmä to, že neuskutočnila akúkoľvek analýzu efektov s ohľadom na uvedené zásady“. Nazdávam sa, že Všeobecný súd tým v napadnutom rozsudku síce stručne, ale presne zhrnul tvrdenie, ktoré žalobcovia uviedli v bode 106 žaloby. Body 136 až 138 napadnutého rozsudku pritom majú za cieľ odpovedať na ich tvrdenia, a teda predstavujú posúdenie Všeobecného súdu, takže výhrada založená na tom, že Všeobecný súd skreslil tvrdenia, ktoré EPSU uviedla v konaní na Všeobecnom súde, je podľa môjho názoru nedôvodná.

112. Prvú výhradu teda treba zamietnuť.

113. V rámci svojej druhej výhrady EPSU napáda posúdenie, ktoré vykonal Všeobecný súd pri skúmaní troch odôvodnení sporného rozhodnutia.

114. V prvom rade, pokiaľ ide o opodstatnenosť odôvodnení sporného rozhodnutia, ako vyplýva z analýzy tretieho odvolacieho dôvodu ( 106 ), preskúmanie Všeobecného súdu malo byť obmedzené na vecnú nesprávnosť alebo úplnú irelevantnosť okolností na účely posúdenia vhodnosti vykonania predmetnej dohody na úrovni Únie.

115. Pokiaľ ide najmä o prvé odôvodnenie sporného rozhodnutia, EPSU sa domnieva, že Všeobecný súd sa v bodoch 130 a136 svojho rozsudku dopustil nesprávneho posúdenia, keďže na jednej strane sa na zamestnancov ústredných orgánov štátnej správy v súčasnosti vzťahujú mnohé smernice a na druhej strane nič neumožňuje dospieť k záveru, že vykonaním dohody, ktorú uzavreli sociálni partneri, by sa zmenila „štruktúra, organizácia a fungovanie“ ústredných orgánov štátnej správy, a to najmä v prípade, ak Komisia nevykonala nijakú analýzu vplyvu.

116. V tejto súvislosti – ako zdôraznil Všeobecný súd – Komisia týmto odôvodnením nespochybnila existenciu právomoci Únie na prijatie aktov týkajúcich sa sociálnych práv úradníkov a zamestnancov ústredných orgánov štátnej správy, ale zdôraznila, že predmetná dohoda sa týka špecifickej oblasti, ktorá je prepojená so zvrchovanosťou členských štátov. Cieľom tohto odôvodnenia je totiž zdôrazniť, že niektorí úradníci a niektorí zamestnanci ústredných orgánov štátnej správy vykonávajú právomoci orgánov verejnej moci. Hoci – ako EPSU v podstate tvrdí – normotvorcovi Únie v zásade nič nebráni v tom, aby prijal ustanovenia, ktoré týmto úradníkom a týmto zamestnancom verejného sektora zaručia práva na informovanie a porady, Komisia môže a musí vziať do úvahy osobitnú úlohu a špecifiká týchto orgánov pri zabezpečovaní ochrany všeobecných záujmov členských štátov, ktoré navyše vyplývajú z výslovných výnimiek uvedených v Zmluvách ( 107 ).

117. Okrem toho, pokiaľ ide o údajnú povinnosť uskutočniť analýzu vplyvu, nazdávam sa, že Komisia by mohla byť prípadne povinná vykonať takú analýzu, keď využije svoju právomoc iniciatívy, ( 108 ) najmä v oblasti, ktorá spadá pod spoločné právomoci Únie a členských štátov. Komisii pritom nemožno vytýkať neexistenciu takej analýzy, ak sa rozhodne, že odmietne konať. Na účely prejednávanej veci treba poznamenať, že rozhodnutie, ktorým Komisia odmietla predložiť Rade návrh na vykonanie dohody, ktorú uzavreli sociálni partneri, je prirodzene rozhodnutím, ktoré si nevyžaduje analýzu vplyvu.

118. Čo sa týka druhého odôvodnenia sporného rozhodnutia, EPSU vytýka Všeobecnému súdu, že nevzal do úvahy skutočnosť, že dohoda, ktorú dojednali sociálni partneri, obsahovala ustanovenie o zákaze zníženia úrovne ochrany, ktoré priznávalo rozsiahlejšie práva než tie, ktoré už uznávali členské štáty, a ktoré týmto štátom bránilo odňať práva, ktoré priznávala predmetná dohoda.

119. V tejto súvislosti treba pripomenúť širokú mieru voľnej úvahy, ktorou Komisia disponuje v prejednávanom prípade, a to najmä pri rozhodovaní o tom, či je potrebné doplniť prípadnú medzeru v pôsobnosti smerníc Únie, ktoré upravujú právo na informovanie a porady so zamestnancami. Všeobecný súd by pritom aj za predpokladu, že by vzal do úvahy toto ustanovenie o zákaze zníženia úrovne ochrany, musel preukázať, že pravidlá týkajúce sa informovania a porád s úradníkmi a zamestnancami ústredných orgánov štátnej správy, ktoré existujú v členských štátoch, neumožňujú uspokojivo uskutočniť toto informovanie a tieto porady na úrovni týchto členských štátov. V rámci preskúmania zákonnosti upraveného v článku 263 ZFEÚ pritom Všeobecný súd nemôže nahradiť odôvodnenie autora napadnutého aktu svojím vlastným odôvodnením a nemôže svojím vlastným odôvodnením vyplniť medzeru v odôvodnení tohto aktu, takže jeho preskúmanie sa neviaže na nijaké hodnotenie uvedené v tomto akte. ( 109 ) EPSU preto nemôže očakávať, že Všeobecný súd vykoná dokazovanie, ktoré vyústi do takého nahradenia, a to tým skôr, že Všeobecný súd bol povinný vykonať obmedzené preskúmanie sporného rozhodnutia. Napriek tomu treba konštatovať, že Komisia sa pri rozhodovaní, či bolo potrebné predložiť dohodu, ktorú uzavreli sociálni partneri, Rade na účely jej vykonania, musela zaoberať zásadnou otázkou, či bolo vhodné harmonizovať informovanie a porady s úradníkmi a zamestnancami ústredných orgánov štátnej správy na úrovni Únie. Keďže odpoveď Komisie na túto otázku bola záporná, nebolo potrebné, aby Komisia posúdila prípadný vplyv ustanovenia o zákaze zníženia úrovne ochrany v prípade, ak by sa uvedená dohoda vykonala na úrovni Únie.

120. Pokiaľ ide o tretie odôvodnenie sporného rozhodnutia, EPSU tvrdí, že Všeobecný súd v bode 133 napadnutého rozsudku nezohľadnil na jednej strane ani odvetvový charakter dohôd uzatvorených sociálnymi partnermi, ktoré sú špecifické pre určité odvetvia, a na druhej strane ani reprezentatívnosť sociálnych partnerov. Domnieva sa, že EAPE je sociálnym partnerom ústredných orgánov štátnej správy, takže dohoda uzavretá medzi sociálnymi partnermi sa týka ústredných orgánov štátnej správy, a nie miestnych orgánov štátnej správy. Navyše uvádza, že predmetná dohoda neovplyvňuje štruktúru orgánov štátnej správy členských štátov, keďže sa týka len práv na informovanie a porady so zamestnancami.

121. V tejto súvislosti stačí konštatovať, že vzhľadom na to, že predmetná dohoda sa týka porád a informovania úradníkov a zamestnancov ústredných orgánov štátnej správy, jej vykonanie na úrovni Únie by ovplyvnilo členské štáty zásadne odlišným spôsobom, a to v závislosti od ich stupňa centralizácie alebo decentralizácie. Nič pritom nebránilo Komisii v tom, aby vzala do úvahy túto poslednú uvedenú okolnosť ako neželaný dôsledok vykonania tejto dohody na úrovni Únie.

122. Preto sa domnievam, že Všeobecný súd sa tým, že potvrdil tri odôvodnenia sporného rozhodnutia, nedopustil nijakého nesprávneho právneho posúdenia.

c) O tretej časti založenej na nesprávnom právnom posúdení týkajúcom sa smerníc o informovaní a poradách

123. EPSU v rámci tretej časti štvrtého odvolacieho dôvodu tvrdí, že Všeobecný súd v bodoch 131 a 132 napadnutého rozsudku nesprávne vyložil judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa smerníc o informovaní a poradách. ( 110 ) Podľa jej názoru už existuje rozdiel medzi miestnymi orgánmi štátnej správy a ústrednými orgánmi štátnej správy, najmä pokiaľ ide o smernicu 2001/23/ES ( 111 ).

124. V tejto súvislosti konštatujem, že EPSU nevysvetlila súvislosť medzi smernicami spomenutými v predchádzajúcom bode a údajným rozdielom medzi týmito dvoma úrovňami štátnej správy. EPSU tiež nevysvetlila, prečo sa Všeobecný súd podľa jej názoru v napadnutom rozsudku dopustil nesprávneho právneho posúdenia. Taká argumentácia je teda zjavne neprípustná.

d) Záver

125. Na základe všetkých vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor zamietol štvrtý odvolací dôvod ako čiastočne neprípustný a čiastočne nedôvodný.

126. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy zastávam názor, že všetky odvolacie dôvody, ktoré uviedla EPSU, ako aj odvolanie ako celok treba zamietnuť.

VI. O trovách

127. Podľa článku 184 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ak odvolanie nie je dôvodné, Súdny dvor rozhodne aj o trovách konania. Podľa článku 138 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku, ktorý sa podľa jeho článku 184 ods. 1 uplatní na konanie o odvolaní, Súdny dvor uloží účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.

128. Keďže navrhujem, aby Súdny dvor zamietol odvolanie, a Komisia navrhla uložiť EPSU povinnosť nahradiť trovy konania, podľa môjho názoru je v prejednávanej veci opodstatnené uložiť EPSU povinnosť nahradiť trovy konania.

VII. Návrh

129. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor zamietol odvolanie a uložil EPSU povinnosť nahradiť trovy konania.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) T‑310/18, EU:T:2019:757.

( 3 ) Dohoda s názvom „Všeobecný rámec pre informovanie a porady s úradníkmi a zamestnancami ústredných orgánov štátnej správy“, ktorá bola uzavretá 21. decembra 2015 a podpísaná organizáciami Délégation syndicale de l’administration nationale et européenne (Delegácia odborových organizácií vnútroštátnych a európskych orgánov, DSANE) a Employeurs de l’administration publique européenne (Zamestnávatelia v európskej verejnej službe, EAPE).

( 4 ) Sociálni partneri začali rokovať o dohode po porade, ktorú uskutočnila Komisia na základe článku 154 ods. 2 ZFEÚ.

( 5 ) Dňa 26. apríla 2012 Komisia vyjadrila nesúhlas s rámcovou dohodou o ochrane zdravia a bezpečnosti kaderníkov, ktorú podpísali organizácie Coiffure EU a UNI Europa Hair & Beauty. Vtedy nebola podaná nijaká žaloba a sociálni partneri navrhli novú verziu dohody. Pokiaľ ide o kritickú analýzu, pozri DORSSEMONT, F., LÖRCHER, K., SCHMITT, M.: On the Duty to Implement European Framework Agreements: Lessons to Be Learned from the Hairdressers Case. In: Industrial Law Journal, roč. 48, č. 4, december 2019, s. 571 až 603.

( 6 ) Pozri SCHMITT, M., MOIZARD, N., FRAPARD, M.: Droit social européen. In: JDE, 2020/6, č. 270, s. 297.

( 7 ) C(2015) 2303 final.

( 8 ) V tejto súvislosti EPSU napáda body 69, 73, 96 a 100 napadnutého rozsudku.

( 9 ) Tento odvolací dôvod smeruje proti bodom 34, 54 až 63, 64 až 82, 93 a 94 až 98 napadnutého rozsudku.

( 10 ) Tento odvolací dôvod smeruje proti posúdeniu Všeobecného súdu uvedenému v bodoch 31 až 33, 78, 79, 109 až 112, 122 a 133 napadnutého rozsudku.

( 11 ) Jej výhrady smerujú najmä proti bodom 116 až 140 napadnutého rozsudku.

( 12 ) EPSU napáda body 69, 73, 89, 96 a 100 napadnutého rozsudku.

( 13 ) EPSU napáda body 69 a 89 napadnutého rozsudku. Navyše tvrdí, že záver uvedený v bode 96 tohto rozsudku je nezlučiteľný jednak s opatreniami prijatými podľa tohto ustanovenia, ktoré majú legislatívnu povahu, a jednak s judikatúrou založenou na rozsudku z 8. septembra 2011, Hennings a Mai (C‑297/10 a C‑298/10, EU:C:2011:560, bod 66).

( 14 ) C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631.

( 15 ) Táto výhrada sa týka bodu 62 napadnutého rozsudku.

( 16 ) EPSU napáda prístup, ktorým sa Všeobecný súd riadil v bodoch 62, 63, 69 až 82, 87, 89, 99, 100 a 109 napadnutého rozsudku.

( 17 ) C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 70.

( 18 ) EPSU poukazuje na body 34, 63 až 81 a 93 napadnutého rozsudku.

( 19 ) V bodoch 34 a 74 napadnutého rozsudku.

( 20 ) EPSU napáda body 74 až 77, 87 a 96 napadnutého rozsudku.

( 21 ) T‑135/96, EU:T:1998:128, bod 84.

( 22 ) EPSU napáda body 82 a 94 až 98 napadnutého rozsudku. Domnieva sa, že „diskrečná“ politická právomoc má za následok, že Rada nemôže uplatniť svoju právomoc prijať alebo neprijať rozhodnutie podľa článku 155 ods. 2 ZFEÚ, ruší autonómiu partnerov a priznáva Komisii miesto pri rokovacom stole po boku sociálnych partnerov. Zastáva názor, že prístup týkajúci sa preskúmania vhodnosti zo strany Komisie, ktorý použil Všeobecný súd, narúša autonómiu sociálnych partnerov a porušuje ich základné práva, keďže toto preskúmanie je obmedzené na dohody uzavreté mimo konzultačného procesu upraveného Zmluvou.

( 23 ) EPSU v tejto súvislosti uvádza, že zatiaľ čo „druhý“ postup upravený v článkoch 154 a 155 ZFEÚ zveruje sociálnym partnerom úlohu samostatne vyjednať, zostaviť a uzavrieť obsah dohody, neexistuje obdobný postup, ktorý by dovoľoval Parlamentu samostatne vypracovať obsah legislatívneho návrhu.

( 24 ) Pozri najmä bod 64 a nasl. napadnutého rozsudku a konkrétnejšie bod 69 tohto rozsudku.

( 25 ) Pozri uznesenie z 9. marca 2007, Schneider Electric/Komisia (C‑188/06 P, EU:C:2007:158, bod 64). Pozri v tomto zmysle tiež rozsudky z 28. júna 2005, Dansk Rørindustri a i./Komisia (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P až C‑208/02 P a C‑213/02 P, EU:C:2005:408, bod 148), a z 19. apríla 2007, ÚHVT/Celltech (C‑273/05 P, EU:C:2007:224, body 56 a 57), ako aj uznesenie z 23. februára 2006, Piau/Komisia (C‑171/05 P, EU:C:2006:149, bod 86).

( 26 ) Pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci LL/Parlament (C‑326/16 P, EU:C:2017:605, bod 69).

( 27 ) Pozri bod 48 napadnutého rozsudku.

( 28 ) Pozri najmä rozsudky zo 17. novembra 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, bod 12), a z 26. februára 2019, Rimšēvičs a ECB/Lotyšsko (C‑202/18 a C‑238/18, EU:C:2019:139, bod 45).

( 29 ) Ako bude vysvetlené v bode 54 a nasl. nižšie, výklad, podľa ktorého článok 155 ods. 2 ZFEÚ nie je kogentným ustanovením, potvrdzuje vývoj tohto ustanovenia.

( 30 ) Podľa deskriptivistickej teórie oznamovací spôsob prítomného času zodpovedá špecifickej funkcii práva, ktorou je upraviť situáciu, v ktorej sa nachádza každý subjekt (pozri v tejto súvislosti VILLEY, M.: De l’indicatif dans le droit. In: Archives de philosophie du droit. Paris: Dalloz, zväzok 19, 1974, s. 33 až 61). G. Cornu sa domnieva, že oznamovací spôsob by mohol „vyvolať dojem, že stanovená norma nie je uložená svojvoľne, ale má prirodzenú podstatu, že právo je blízko podstaty vecí“ (CORNU, G.: Linguistique juridique. Paris: Montchrestien, 1990, s. 271).

( 31 ) Nazdávam sa, že podľa článku 153 ods. 1 a 2 ZFEÚ a článku 155 ods. 2 ZFEÚ v spojení s článkom 16 ods. 3 ZEÚ táto dohoda patrí do oblasti upravenej článkom 153 ZFEÚ, v ktorej sa Rada môže uznášať kvalifikovanou väčšinou.

( 32 ) Najmä v španielskom jazyku: „La aplicación de los acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según… ya sea…“; v nemeckom jazyku: „Die Durchführung der auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder… oder…“; v estónskom jazyku: „Liidu tasandil sõlmitud kokkuleppeid rakendatakse tööturu osapoolte ja liikmesriikide kehtivate menetluste või tavade kohaselt, artiklis 153 käsitletud küsimustes aga allakirjutanute ühisel taotlusel“; v talianskom jazyku: „Gli accordi conclusi a livello dell’Unione sono attuati secondo le procedure e… o, e…“; v holandskom jazyku: „De tenuitvoerlegging van de op het niveau van de Unie gesloten overeenkomsten geschiedt hetzij…, hetzij…“; v portugalskom jazyku: „Os acordos celebrados ao nível da União serão aplicados, quer… quer,…“, a vo fínskom jazyku: „Unionin tasolla tehdyt sopimukset pannaan täytäntöön joko työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai…“.

( 33 ) Pozri FRANSSEN, E.: Legal Aspects of the European Social Dialogue. Antwerp: Intersentia, 2002, s. 287 až 288.

( 34 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217).

( 35 ) EU:T:1998:128.

( 36 ) Pozri DORSSEMONT, F., kap. 1: Some Reflections on the Origin, Problems and Perspectives of the European Social Dialogue, In: de VOS, M.: A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited. The Hague: Kluwer Law International, 2003, s. 29.

( 37 ) Článok 288 ZFEÚ stanovuje, že „na účely výkonu právomocí Únie inštitúcie prijímajú nariadenia, smernice, rozhodnutia, odporúčania a stanoviská“.

( 38 ) Pozri DORSSEMONT, F.: dielo citované v poznámke pod čiarou 36, s. 29.

( 39 ) Tamže, s. 29 a 30.

( 40 ) Podľa právnej náuky totiž existujú určité akty, ktoré nemajú legislatívnu povahu a ktoré sa prijímajú priamo na základe Zmluvy o FEÚ. Pozri BEST, E.: Legislative Procedures after Lisbon: Fewer, Simpler, Clearer. In: Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2007, roč. 15, č. 1, s. 93.

( 41 ) Pozri najmä smernicu Rady 97/81/ES z 15. decembra 1997 týkajúcu sa rámcovej dohody o práci na kratší pracovný čas, ktorú uzavreli UNICE, CEEP a ETUC (Ú. v. ES L 14, 1998, s. 9; Mim. vyd. 05/003, s. 267), smernicu Rady 96/34/ES z 3. júna 1996 o rámcovej dohode o rodičovskej dovolenke uzavretej medzi UNICE, CEEP a ETUC (Ú. v. ES L 145, 1996, s. 4; Mim. vyd. 05/002, s. 285) a smernicu Rady 1999/70/ES z 28. júna 1999 o rámcovej dohode o práci na dobu určitú, ktorú uzavreli ETUC, UNICE a CEEP (Ú. v. ES L 175, 1999, s. 43; Mim. vyd. 05/003, s. 368).

( 42 ) Pozri DORSSEMONT, F.: dielo citované v poznámke pod čiarou 36, s. 17.

( 43 ) KOSTER, J.‑V.: Le dialogue social européen à l’épreuve de la „modernisation“ du marché du travail. In: Revue française des affaires sociales, č. 1, 2012, s. 62 až 79. Pokiaľ ide o všeobecný a historický prehľad, pozri BARNARD, C.: EU Employment Law. Oxford European Union Law Library. Oxford, 2012, s. 713 a nasl.

( 44 ) Jednotný európsky akt, ktorý bol podpísaný v Luxemburgu 17. februára 1986 a v Haagu 28. februára 1986 a ktorý vstúpil do platnosti 1. júla 1987, svojím článkom 22 doplnil Zmluvu o EHS, pričom do nej vložil článok 118b. Pokiaľ ide o historický prehľad, pozri POCHET, P., DEGRYSE, C.: The European Social Dialogue: What Is the Role of Employers and What Are the Hopes for the Future? In: VANDENBROUCKE, F., BARNARD, C., de BAERE, G. (ed.): A European Social Union after the Crisis. Cambridge: Cambridge University Press, 2017, s. 211 až 237.

( 45 ) Pozri HENNI, A.: Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats. In: Courrier hebdomadaire du CRISP, 2001, zv. 1741, č. 36, s. 5 až 50.

( 46 ) Dohoda uzavretá medzi členskými štátmi Európskeho spoločenstva s výnimkou Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska (Ú. v. ES C 191, 1992, s. 91). Konkrétnejšie článok 3 ods. 2 až 4 a článok 4 dohody o sociálnej politike upravovali postup, ktorý je v súčasnosti uvedený v článku 154 ods. 2 až 4 ZFEÚ. Okrem toho podľa článku 4 ods. 1 dohody o sociálnej politike (ktorý bol zmenený na článok 155 ods. 1 ZFEÚ) sociálni partneri boli oprávnení požiadať Komisiu, aby navrhla Rade vykonanie dohody uzatvorenej medzi nimi podľa článku 4 ods. 2 dohody o sociálnej politike (ktorý bol zmenený na článok 155 ods. 2 ZFEÚ).

( 47 ) Pokiaľ ide o vykonávanie dohôd uzavretých sociálnymi partnermi podľa článku 139 Zmluvy o ES, pozri DEINERT, O.: Modes of Implementing European Collective Agreements and Their Impact on Collective Autonomy. In: Industrial Law Journal, roč. 32, č. 4, december 2003, s. 317 až 325.

( 48 ) Dohoda, ktorú podpísali UNICE, CEEP a ETUC. Touto dohodou sa navrhovalo prepracovanie článku 118 ods. 4 a článkov 118a a 118b Zmluvy o EHS.

( 49 ) HENNI, A.: Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats. In: Courrier hebdomadaire du CRISP, zv. 1741, č. 36, 2001, s. 5 až 50.

( 50 ) Pozri najmä oznámenie Komisie Rade a Európskemu parlamentu zo 14. decembra 1993 o vykonávaní Protokolu o sociálnej politike [KOM(93) 600 v konečnom znení], oznámenie Komisie z 20. mája 1998 o prispôsobení a podpore sociálneho dialógu na úrovni Spoločenstva [KOM(1998) 322 v konečnom znení] a oznámenie Komisie z 26. júna 2002, nazvané „Európsky sociálny dialóg, hybná sila modernizácie a zmeny“ [KOM(2002) 341 v konečnom znení].

( 51 ) MIAS, A.: Du dialogue social européen au travail législatif communautaire: Maastricht, ou le syndical saisi par le politique. In: Droit et société, 2004, č. 58, s. 657 až 682.

( 52 ) Z informatívnej správy francúzskeho Senátu vypracovanej v roku 2017 vyplýva, že od roku 1992 bolo predmetom porád upravených v článku 154 ZFEÚ približne 30 tém a Komisia v praxi poskytla šesť týždňov 87 uznaným organizáciám (z toho bolo 65 priemyselných, prevažne odvetvových organizácií a 22 odborových organizácií) na oznámenie svojich pripomienok počas prvej a potom počas druhej porady. Táto správa je dostupná na nasledujúcej internetovej stránke: https://www.senat.fr/rap/r16‑556‑1/r16‑556‑130.html.

( 53 ) Pozri DIDRY, C.: L’émergence du dialogue social en Europe: retour sur une innovation institutionnelle méconnue. In: Année sociologique, 2009, roč. 59, č. 2, s. 417 až 447. Dostupné na nasledujúcej internetovej stránke: https://www.cairn.info/revue‑l‑annee‑sociologique‑2009‑2‑page‑417.htm.

( 54 ) Toto ustanovenie stanovuje možnosť predĺženia, o ktorej rozhodujú dotknutí sociálni partneri a Komisia spoločnou dohodou.

( 55 ) Pozri body 73 a 74 napadnutého rozsudku.

( 56 ) Pozri v tomto zmysle analogicky rozsudok zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada (T‑135/96, EU:T:1998:128, bod 84), podľa ktorého v prípade, ak sociálni partneri uzavrú dohodu, o vykonanie ktorej na úrovni Únie spoločne žiadajú, zašlú spoločnú žiadosť Komisii, ktorá potom znovu preberie kontrolu nad postupom a preskúma, či je potrebné predložiť Rade návrh v tomto zmysle.

( 57 ) Pozri bod 51 vyššie.

( 58 ) T‑135/96, EU:T:1998:128.

( 59 ) UNICE, CEEP a ETUC.

( 60 ) Smernica Rady z 3. júna 1996 o rámcovej dohode o rodičovskej dovolenke uzavretej medzi UNICE, CEEP a ETUC (Ú. v. ES L 145, 1996, s. 4; Mim. vyd. 05/002, s. 285).

( 61 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada (T‑135/96, EU:T:1998:128, body 4 až 11).

( 62 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada (T‑135/96 EU:T:1998:128, body 83 až 90).

( 63 ) T‑135/96, EU:T:1998:128.

( 64 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada (T‑135/96, EU:T:1998:128, body 110 a 111).

( 65 ) Pokiaľ ide o zodpovedajúce ustanovenia, pozri poznámku pod čiarou 46 vyššie.

( 66 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada (T‑135/96, EU:T:1998:128, bod 71 a nasl., najmä body 84 a 85).

( 67 ) Pozri body 55 a 56 vyššie.

( 68 ) Pozri analogicky rozsudky zo 16. februára 2017, Margarit Panicello (C‑503/15, EU:C:2017:126, bod 37 a citovaná judikatúra), ako aj zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 70).

( 69 ) Pozri najmä rozsudky zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 70 a 74), a z 19. decembra 2019, Puppinck a i./Komisia (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, bod 59).

( 70 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. mája 1990, Parlament/Rada (70/88, EU:C:1990:217, bod 19).

( 71 ) Pokiaľ ide o účinok inter partes, pozri HASSELBALCH, O.: European Collective Agreements. In: OLSEN, B. E., SØENSEN, K. E.: Regulation in the EU. Copenhagen: Thomson, 2006, s. 381 až 384.

( 72 ) Pozri najmä naposledy smernicu Rady 2010/18/EÚ z 8. marca 2010, ktorou sa vykonáva revidovaná Rámcová dohoda o rodičovskej dovolenke uzavretá medzi BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP a ETUC a zrušuje smernica 96/34/ES (Ú. v. EÚ L 68, 2010, s. 13); smernicu Rady 2014/112/EÚ z 19. decembra 2014, ktorou sa vykonáva Európska dohoda o niektorých aspektoch organizácie pracovného času vo vnútrozemskej vodnej doprave, ktorú uzatvorili Európsky zväz riečnej plavby (EBU), Európska organizácia lodných kapitánov (ESO) a Európska federácia pracovníkov v doprave (ETF) (Ú. v. EÚ L 367, 2014, s. 86); smernicu Rady 2010/32/EÚ z 10. mája 2010, ktorou sa vykonáva Rámcová dohoda o prevencii poranení ostrými predmetmi v nemocničnom a zdravotníckom sektore, uzavretá medzi HOSPEEM a EPSU (Ú. v. EÚ L 134, 2010, s. 66), a smernicu Rady 2009/13/ES zo 16. februára 2009, ktorou sa vykonáva Dohoda uzavretá Združením vlastníkov lodí Európskeho spoločenstva (ECSA) a Európskou federáciou pracovníkov v doprave (ETF) o Dohovore o pracovných normách v námornej doprave z roku 2006 a ktorou sa mení a dopĺňa smernica 1999/63/ES (Ú. v. EÚ L 124, 2009, s. 30).

( 73 ) Pozri DEINERT, O.: Self‑Executing Collective Agreements in EC Law. In: de VOS, M.: A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited. The Hague: Kluwer Law International, 2003, s. 48.

( 74 ) Pozri rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 62).

( 75 ) Pokiaľ ide o všeobecný a historický prehľad, pozri BARNARD, C.: EU Employment Law. 4. vydanie. Oxford European Union Law Library. Oxford, 2012, s. 713 a nasl., a BERCUSSON, B.: European Labour Law. 2. vydanie. Cambridge: Cambridge University Press, 2009, s. 126 a nasl.

( 76 ) Oznámenie Komisie z 26. júna 2002, nazvané „Európsky sociálny dialóg, hybná sila modernizácie a zmeny“ [KOM(2002) 341 v konečnom znení, s. 6].

( 77 ) Toto ustanovenie sa vzťahuje na Úniu a podľa článku 13 ZEÚ na všetky inštitúcie, na rozdiel od článku 154 ZFEÚ, ktorý je záväzný len pre Komisiu.

( 78 ) Pozri bod 51 vyššie.

( 79 ) Okrem toho v tomto prípade by sa sociálnym partnerom priznala právomoc prinútiť Komisiu, aby konala v oblasti sociálnej politiky, zatiaľ čo článok 225 ZFEÚ priznáva Parlamentu len právo požiadať Komisiu o predloženie návrhu a byť informovaný o dôvodoch odmietnutia, ak sa Komisia rozhodne, že nepredloží požadovaný návrh. To isté platí pre Radu na základe článku 241 ZFEÚ.

( 80 ) T‑135/96, EU:T:1998:128.

( 81 ) EPSU napáda body 31 až 33, 78, 79, 109 až 112, 122 a 133 napadnutého rozsudku.

( 82 ) T‑135/96, EU:T:1998:128.

( 83 ) Pozri bod 112 napadnutého rozsudku.

( 84 ) Pozri najmä rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 124 a citovaná judikatúra).

( 85 ) V návrhoch, ktoré som nedávno predniesol, som už mal príležitosť zdôrazniť, že podľa judikatúry sú s právnymi predpismi v oblasti verejnej služby spojené voľby politickej, hospodárskej a sociálnej povahy, a teda normotvorca služobného poriadku musí uskutočňovať komplexné posúdenie a hodnotenie, pri ktorom má širokú právomoc voľnej úvahy [pokiaľ ide o rozsah súdneho preskúmania, pozri návrhy, ktoré som predniesol v spojených veciach Alvarez a Bejarano a i./Komisia a Rada (C‑517/19 P a C‑518/19 P, EU:C:2020:848, bod 36)].

( 86 ) Pozri rozsudok z 19. novembra 1998, Spojené kráľovstvo/Rada (C‑150/94, EU:C:1998:547, bod 54).

( 87 ) Pozri bod 69 vyššie.

( 88 ) Pozri najmä rozsudky z 22. novembra 2001, Holandsko/Rada (C‑110/97, EU:C:2001:620, bod 62), a z 2. júla 2009, Bavaria a Bavaria Italia (C‑343/07, EU:C:2009:415, bod 82).

( 89 ) Rozsudok z 19. decembra 2019 (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113).

( 90 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. decembra 2019, Puppinck a i./Komisia (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, body 87 až 97).

( 91 ) Oznámenie Komisie Rade a Európskemu parlamentu zo 14. decembra 1993 o vykonávaní Protokolu o sociálnej politike [KOM(93) 600 v konečnom znení], oznámenie Komisie z 18. septembra 1996 o rozvoji sociálneho dialógu na úrovni Spoločenstva [KOM(96) 448 v konečnom znení], oznámenie Komisie z 20. mája 1998 o prispôsobení a podpore sociálneho dialógu na úrovni Spoločenstva [KOM(1998) 322 v konečnom znení] a oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov z 2. októbra 2013, Regulačná vhodnosť a efektívnosť (REFIT): Výsledky a ďalšie kroky [COM(2013) 685 final].

( 92 ) Tento odvolací dôvod smeruje proti bodom 116 až 140 napadnutého rozsudku.

( 93 ) Rozsudok zo 17. septembra 2020, Rosneft a i./Rada (C‑732/18 P, neuverejnený, EU:C:2020:727, bod 77 a citovaná judikatúra).

( 94 ) Pozri rozsudok zo 17. septembra 2020, Rosneft a i./Rada (C‑732/18 P, neuverejnený, EU:C:2020:727, bod 77 a citovaná judikatúra).

( 95 ) Pozri rozsudok z 21. novembra 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, bod 14).

( 96 ) Pozri rozsudok z 10. júla 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, bod 181).

( 97 ) Pozri bod 97 vyššie.

( 98 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 79).

( 99 ) Pozri bod 137 napadnutého rozsudku.

( 100 ) EPSU odkazuje na listy z 9. marca 2016 a z 3. februára 2017, ako aj na ústne oznámenie z 15. novembra 2016.

( 101 ) Pozri poznámku pod čiarou 91 vyššie.

( 102 ) Pozri bod 106 žaloby.

( 103 ) Pozri body 29 až 39 žaloby.

( 104 ) Pozri najmä rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 126 a citovaná judikatúra).

( 105 ) Podľa judikatúry Súdneho dvora sa ochrana legitímnej dôvery ako logický dôsledok zásady právnej istoty vzťahuje na každého jednotlivca nachádzajúceho sa v situácii, z ktorej vyplýva, že správny orgán Únie u neho vyvolal odôvodnené očakávania. Uisteniami schopnými vyvolať uvedené očakávania sú bez ohľadu na formu, akou boli oznámené, informácie, ktoré sú presné, zhodujú sa, neviažu sa na splnenie žiadnej podmienky a pochádzajú z oprávnených a dôveryhodných zdrojov. Naopak, nikto sa nemôže odvolávať na porušenie tejto zásady, pokiaľ neexistujú presné uistenia, ktoré mu mal poskytnúť správny orgán [pozri rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 153 a citovaná judikatúra)].

( 106 ) Pozri body 86 až 90 vyššie.

( 107 ) Treba spomenúť najmä článok 45 ods. 4 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že orgány členských štátov môžu vyhradiť prístup k určitým pracovným miestam svojim štátnym príslušníkom. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa to týka pracovných miest, ktoré sú spojené s priamym či nepriamym výkonom verejnej moci a plnením úloh zameraných na ochranu všeobecných záujmov štátu či iných subjektov verejného práva.

( 108 ) Podľa článku 5 ods. 3 ZEÚ na základe zásady subsidiarity koná Únia v oblastiach, ktoré nepatria do jej výlučnej právomoci, len v takom rozsahu a vtedy, ak ciele zamýšľané touto činnosťou nemôžu uspokojivo dosiahnuť členské štáty, a teda z dôvodov rozsahu alebo účinkov navrhovanej činnosti ich možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie. Podľa bodu 13 Medziinštitucionálnej dohody medzi Európskym parlamentom, Radou Európskej únie a Európskou komisiou o lepšej tvorbe práva z 13. apríla 2016 (Ú. v. EÚ L 123, 2016, s. 1) Komisia „bude vykonávať posúdenia vplyvu svojich legislatívnych… iniciatív…, v prípade ktorých sa očakáva významný hospodársky, environmentálny alebo sociálny vplyv“, avšak tento bod je obmedzený na legislatívne akty a na vzťahy medzi inštitúciami.

( 109 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. januára 2013, Frucona Košice/Komisia (C‑73/11 P, body 87 až 90 a citovaná judikatúra).

( 110 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/14/ES z 11. marca 2002, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre informovanie a porady so zamestnancami v Európskom spoločenstve (Ú. v. ES L 80, 2002, s. 29; Mim. vyd. 05/004, s. 219), smernica Európskeho parlamentu a Rady 2009/38/ES zo 6. mája 2009 o zriaďovaní európskej zamestnaneckej rady alebo postupu v podnikoch s významom na úrovni Spoločenstva a v skupinách podnikov s významom na úrovni Spoločenstva na účely informovania zamestnancov a porady s nimi (Ú. v. EÚ L 122, 2009, s. 28), a smernica Rady 2001/86/ES z 8. októbra 2001, ktorou sa dopĺňajú stanovy európskej spoločnosti v súvislosti s účasťou zamestnancov na riadení (Ú. v. ES L 294, 2001, s. 22; Mim. vyd. 06/004, s. 272).

( 111 ) Smernica Rady z 12. marca 2001 o aproximácii zákonov členských štátov týkajúcich sa zachovania práv zamestnancov pri prevodoch podnikov, závodov alebo častí podnikov alebo závodov (Ú. v. ES L 82, 2001, s. 16; Mim. vyd. 05/004, s. 98).